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So Paulo
2010
AGRADECIMENTOS
minha orientadora, Professora Doutora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, pela
oportunidade em desenvolver o presente trabalho ao me acolher no Programa de Psgraduao da USP e pela orientao segura e paciente.
Professoressa Laura Castaldi, orientadora do meu Estgio de Doutorando junto
Universit Degli Studi di Siena, pela acolhida incondicional e pelos auxlios pessoal e
acadmico durante a minha estada na Itlia.
CAPES, pelo apoio financeiro com a concesso de bolsa pelo PDEE Programa de
Doutorado no Pas com Estgio no Exterior, permitindo minha estada durante o segundo
semestre de 2009 na Itlia, realizando pesquisas junto Universit Degli Studi di Siena.
Aos Professores Doutores Heleno Taveira Trres e Lus Eduardo Schoueri, da USP, e
James Marins, da PUCPR, pelo incentivo durante o processo seletivo para a obteno da
bolsa junto CAPES.
minha famlia e aos meus amigos, pela pacincia e pelo incentivo.
minha amada esposa Juliana, por tudo o que temos passado e passaremos juntos.
RESUMO
Souza, Leandro Marins de. Parcerias entre a Administrao Pblica e o Terceiro Setor:
sistematizao e regulao. 2010. 288 f. Tese (Doutorado) Faculdade de Direito,
Universidade de So Paulo, So Paulo, 2010.
Traa a interseo de dois temas que, embora estejam sempre em voga, nos ltimos 20
anos tm sido alvo de acalorados debates: Estado e sociedade civil. O relacionamento entre
o Estado e a sociedade civil assunto em constante modificao, buscando-se sempre o
seu equilbrio em dado momento da vida social. Relao marcada pelo autoritarismo em
sua origem, atualmente debate-se a legitimao da participao da sociedade civil na ao
administrativa como instrumento de efetivao da cidadania e, assim, da Democracia. o
movimento da Nova Administrao Pblica, inserindo o discurso do consenso em seu
relacionamento com a sociedade civil e propondo uma Administrao Pblica Consensual
ou Paritria, em que o cidado considerado partcipe de decises de interesse pblico
desde a sua concepo at a sua execuo e controle. A Administrao Pblica no mais se
impe sobre o cidado somente , mas com ele se relaciona de modo a atingir o bem
maior que o interesse pblico. Neste contexto, paralelamente ganha foras um novo
conceito de organizao da sociedade civil, chamado Terceiro Setor. medida que
ganham volume as atividades desenvolvidas voluntariamente pela iniciativa privada, sem
fins lucrativos, para fazer frente a direitos fundamentais ou em defesa do contedo
constitucional, a relevncia de sua atuao cada dia mais considerada. Sobretudo diante
da legitimao constitucional de atuao da iniciativa privada em aes de contedo social,
deixando claro que neste tema no h monoplio estatal, fortalece-se o apelo pelo
desenvolvimento de ferramentas consensuais de atuao compartida entre a Administrao
Pblica e o Terceiro Setor. Insere-se o debate das parcerias entre a Administrao Pblica
e o Terceiro Setor no contexto da Administrao Pblica Consensual ou Paritria, de modo
a buscar a sua legitimao legislativa atravs da anlise sistemtica das ferramentas
atualmente existentes para a formalizao deste relacionamento e, sobretudo, da proposta
de uma reformulao do atual regime jurdico com vistas regulao das parcerias entre a
Administrao Pblica e o Terceiro Setor.
Palavras-chave
Administrao Pblica; Terceiro Setor; Direito do Estado; parcerias.
ABSTRACT
Souza, Leandro Marins de. Public Administration and Third Sector partnerships:
systematization and regulation. 2010. 288 f. Thesis (Doctoral) Faculdade de Direito,
Universidade de So Paulo, So Paulo, 2010.
It traces the intersection of two topics that have been the subject of heated debate in the last
20 years, although they are always in vogue: State and civil society. The relationship
between State and civil society is in constant change, seeking always the equilibrium at a
given moment of social life. Relationship marked by authoritarianism in its origin,
nowadays the legitimacy of civil societys participation in the administrative action as a
tool for effective citizenship and democracy is debated. It is the movement of New Public
Management, introducing the consensus discourse in its relationship with civil society and
proposing a Consensual or Joint Public Management, in which the citizen is considered a
participant in the decisions of public interest since its conception to its implementation and
control. The public administration no longer imposes your power on the citizen only
but it relates with him in order to achieve the greater goal which is the public interest. In
this context a new concept of civil society organization called Third Sector gain forces.
While the private voluntary no profit actions grown up in order to respond to fundamental
rights or in defense of the constitutional content, the relevance of its work is increasingly
considered. Mainly because of the constitutional legitimacy of social private action,
making it clear that this issue is not a State monopoly, the call for the development of tools
for consensual activities shared between the public administration and the Third Sector is
increased. Introduce the discussion of partnerships between public administration and
Third Sector in the context of Consensual or Joint Public Management in order to seek its
legislative legitimization through the systematic analysis of the currently existing tools to
formalize this relationship and, especially, the actual legal regime reformulation proposal
to regulate the partnerships between the public administration and the Third Sector.
Keywords
Public Administration; Third Sector; non-profit organizations; partnerships.
SUMRIO
CAPTULO 1. INTRODUO........................................................................................10
CAPTULO 2. ADMINISTRAO PBLICA: DO AUTORITARISMO AO
CONSENSUALISMO.......................................................................................................15
2.1 O Estado do futuro.......................................................................................................15
2.1.1 Fim do Estado Social de Direito: crise fiscal do Estado ou cumprimento de sua
funo.................................................................................................................................17
2.1.2 Nova concepo de Democracia...............................21
2.1.3 Novos contornos da legalidade.....................................................25
2.1.4 O recrudescimento da idia de subsidiariedade........................................................33
2.1.5 Globalizao.............................................................38
2.1.6 Concluses parciais: o Estado do Futuro..................................................................41
2.2 A nova Administrao Pblica e o novo Direito Administrativo................................44
2.2.1 A nova Administrao Pblica.........................................47
2.2.2 Governana Pblica..................................................................................................49
2.2.3 Consensualismo................................................................53
CAPTULO 3. TERCEIRO SETOR..................................................................................55
3.1 Origem e noo de Terceiro Setor...............................................................................59
3.2 Fundamentos constitucionais do Terceiro Setor no Brasil e seu espao de
participao........................................................................................................................64
3.3 Natureza jurdica das atividades inseridas no espao de participao do Terceiro
Setor...................................................................................................................................72
3.3.1 Natureza jurdica da atividade prestacional do Terceiro Setor.................................74
3.3.2 Natureza jurdica da atividade jurdica do Terceiro Setor........................................90
3.4 Atores do Terceiro Setor......................................91
3.5 Conceito jurdico de Terceiro Setor.....................................95
CAPTULO 4. PARCERIAS ENTRE A ADMINISTRAO PBLICA E O
TERCEIRO SETOR: ESTADO DA ARTE....................................................................103
4.1 Contratos da Administrao Pblica..............................103
4.1.1 Contratos de direito privado................................................105
4.1.2 Contratos administrativos propriamente dittos...........................109
4.1.3 Contratos administrativos de delegao de competncias administrativas.............114
4.1.4 Parcerias pblico-privadas..................................124
4.1.5 Licitao pblica.................................................134
4.2 Repasses financeiros para entidades do Terceiro Setor.............................................157
4.2.1 Subvenes sociais..............................................159
4.2.2 Contribuies correntes..................................................160
4.2.3 Auxlios...................................................161
4.3 Convnios..................................................164
4.4 Contratos de Repasse.........................................175
4.5 Termos de Parceria....................................177
CAPTULO 5. PARCERIAS ENTRE A ADMINISTRAO PBLICA E O
TERCEIRO SETOR: EM DIREO A UMA PROPOSTA..........................................194
5.1 Do reposicionamento das relaes entre Administrao Pblica e Terceiro
Setor.................................................................................................................................194
5.2 Os conflitos legislativos que intimidam o desenvolvimento das parcerias e as
necessrias alteraes legislativas....................................................................................213
5.2.1 Convivncia de ttulos e qualificaes: pela unificao do regime........................214
5.2.2 Seleo do parceiro privado: necessidade de previso especfica..........................217
5.2.3 Incompatibilidades legislativas quanto ao destino dos recursos repassados..........223
5.2.4 Pluralidade de rgos certificadores: pela unificao da certificao....................225
5.2.5 Pluralidade de controles......................................................226
5.2.6 Breve concluso parcial..................................................229
5.3 Propostas de alterao do atual modelo de relacionamento entre a Administrao
Pblica e o Terceiro Setor: exposio de motivos...........................................................229
5.4 Proposta de Anteprojeto de Lei sobre as parcerias entre a Administrao Pblica e o
Terceiro Setor...................................................................................................................244
CAPTULO 6. CONCLUSES......................................................................................263
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS............................................................................271
10
CAPTULO 1. INTRODUO
inegvel que o Direito Pblico brasileiro, na esteira de diversos acontecimentos,
tem passado por profundas discusses voltadas anlise da necessidade de alterao de
alguns paradigmas.
O ponto central destes debates, afirma-se sem pestanejar, diz respeito definio do
papel do Estado e sua inter-relao com a sociedade civil. Como afirma Caio Tcito os
costumes e as perspectivas alteram no tempo as relaes sociais.1
Mais uma etapa do ciclo de alterao de modelos de participao do Estado que
remonta ao Estado Absolutista, passa pelo Estado Liberal a partir do sculo XVIII e
desgua no Estado Social no sculo XX, observa-se a partir da dcada de 90 do sculo
passado movimento que busca a redefinio do papel do Estado.
Os motivos apontados como causa desta necessidade detectada so vrios, e todos
do conta da oportunidade de se encontrar modelo alternativo ao vigente. um momento
de reforma irreversvel da Administrao Pblica brasileira, que se dirige idia de Estado
Subsidirio, Estado Consensual, Estado Paritrio2, todos eles pressupondo a idia de
participao efetiva da sociedade civil na ao administrativa.
a partir desta premissa, que se desenvolve no primeiro captulo, que o presente
trabalho se desenrola; a partir da idia de legitimao das ferramentas consensuais da
Administrao Pblica no cenrio da Nova Administrao Pblica, pretende-se
reposicionar o Terceiro Setor como importante ator social no desempenho de suas funes,
cujo papel pode ser desenvolvido isoladamente ou atravs de parcerias com a
Administrao Pblica. Demonstra-se que o monoplio da ao social pelo Estado no
mais se sustenta, sendo imperativa a aproximao da Administrao Pblica e do Terceiro
Setor. Alis, a prpria Constituio brasileira de 1988 expressa em dotar as entidades
sem fins lucrativos de competncia compartida com o Estado em determinados temas, os
chamados servios pblicos sociais.3
TCITO, Caio. Constituies reconstitudas. In: _____. Temas de direito pblico (estudos e pareceres).
Rio de Janeiro : Renovar, 2002, 3 vol., p. 1.
2
Cf. BENVENUTI, Feliciano. Per um Diritto Amministrativo Paritario. In: Studi in onore di Enrico
Guicciardi. Padova : CEDAM, 1975, pp. 807-851.
3
No quadro contemporneo, o direito pblico passa a espelhar duas vertentes especficas, que se refletem
nas Constituies do final do sculo: a poltica de privatizao e o fortalecimento da associao entre a
iniciativa privada e o servio pblico, a par da comunho entre naes e regies, superando barreiras
nacionais ou limitaes federativas (TCITO, Caio. Transformaes do Direito Administrativo. In: _____.
Temas de direito pblico (estudos e pareceres). Rio de Janeiro : Renovar, 2002, 3 vol., p. 13).
11
Esta interaccin Estado- Sociedad viene confirmada por el Tribunal Constitucional, para el que la
configuracin del Estado como Estado Social de Derecho viene as a culminar una evolucin en la que la
consecucin de los fines de inters general no es absorbida por el Estado, sino que se armoniza con una
actuacin mutua Estado-Sociedad (CABRA DE LUNA, Miguel ngel; LORENZO GARCIA, Rafael de.
El Tercer Sector en Espaa: mbito, tamao y perspectivas. Revista Espaola del Tercer Sector, n. 1, out.dez. 2005. Disponvel na Internet: <http://www.fundacionluisvives.org/rets/1/index.html>. Acesso em: 15
jan. 2009).
12
entidades do Terceiro Setor, as srias, que acabam com a imagem maculada e contaminada
por instituies aproveitadoras; tambm no favorece a prpria sociedade, que alm de
enfrentar o mau uso das verbas pblicas que deveriam ser destinadas a suas necessidades e
muitas vezes no so, acabam por perder a atuao sria de inmeras entidades manchadas
pelos equvocos daquelas que no o so. Este cenrio, em certa parte, fomentado pela
dificuldade de se manter um arsenal coerente de fiscalizao das entidades sem fins
lucrativos. Muitas leis e muitas ferramentas que confundem a atuao fiscalizatria.
neste quadro que se verifica a necessidade de aproximao dos estudos ora
propostos com a realidade internacional. Embora se saiba que no se pode esperar
encontrar no exterior o modelo ideal a ser adotado no Brasil, a fonte estrangeira pode trazer
inspirao para auxiliar na soluo de nosso emaranhado legal e institucional no que tange
ao marco regulatrio do Terceiro Setor e, principalmente, de suas relaes com a
Administrao Pblica.
A prpria doutrina, nacional e estrangeira, est de acordo com esta constatao:
Apesar da inegvel relevncia do papel da voluntariedade da sociedade civil para uma
melhor oferta de servios pblicos por parte do Terceiro Setor, a exemplo do que ocorre
nos Estados Unidos, no nosso modo de entender, uma legislao eficiente no que diz
respeito aos contratos a serem celebrados entre o Estado e as instituies no lucrativas, a
exemplo do que ocorre na Alemanha, tambm ser de fundamental importncia para
legitimar legal e politicamente o papel do Terceiro Setor como fornecedor de servios
pblicos, mormente na sociedade brasileira em que a falta de controle nos gastos dos
recursos pblicos tem sido apontada como um dos maiores problemas da Administrao
5
Pblica e causa de muitos problemas sociais, inclusive a m distribuio da renda;
Um tpico de especial relevo na atualidade o atinente ao financiamento pblico das
entidades privadas integrantes do Terceiro Setor, necessrios para a sua manuteno e para
o desenvolvimento de suas atividades.
o campo das transferncias ou dos repasses de recursos financeiros de origem pblica a
organizaes privadas sem fins lucrativos, comumente referidas como ONGs. Tais recursos
vm crescendo em soma e em importncia no Brasil, principalmente a partir do advento da
Reforma do Aparelho do Estado, datada de 1995. (...)
O assunto polmico e demanda um esforo grandioso, no somente para o seu
enfrentamento do ponto de vista dogmtico, mas tambm para a busca e para a proposio
de solues dos problemas que atualmente reproduzem-se em escala de progresso
6
geomtrica em nosso pas;
FERREIRA FILHO, Jos Alexandre. Examinando o papel do terceiro setor como provedor de servios
pblicos e sua relao com o estado de bem estar social: uma anlise comparativa entre as experincias
recentes dos Estados Unidos, Alemanha, Frana e Brasil. Revista Economia, Negcios e Finanas, ano 1, n.
1, jul.-dez. 2002, p. 27.
6
OLIVEIRA, Gustavo Justino de. OSCIPS e licitao: ilegalidade do Decreto n. 5.504, de 05.08.05. Revista
Eletrnica sobre a Reforma do Estado, Salvador : IBDP, n. 12, dez.-jan.-fev. 2008, pp. 1-3.
13
Por ello, repito, es imprescindible reelaborar totalmente el sistema del control pblico
sobre las fundaciones. El actual protectorado no alcanza a resolver ni la mitad de los
problemas que tiene planteados.
Esa reestructuracin debera cuando menos traducirse en un proceso decidido de
unificacin de los servicios del protectorado frente a la dispersin hoy existente.
Dispersin que, como he sealado, es no slo disfuncional sino tambin en no pocas
ocasiones totalmente injustificada. (...)
Pero seguramente ha de darse un paso ms. Y ese no es otro que el de tender hacia un
control pblico, externo e independiente. No vinculado, en consecuencia, a un
departamento especfico, sino dotado de autonoma y con suficientes recursos humanos y
econmicos. (...)
Creo, pues, que debe tenderse hacia la creacin de una suerte de agencia pblica e
7-8
independiente de control sobre las fundaciones.
MAAS, Jos Luis Piar. Tercer Sector, sector pblico y fundaciones. Revista Espaola del Tercer
Sector, n. 1, out.-dez. 2005. Disponvel na Internet: <http://www.fundacionluisvives.org/rets/1/index.html>.
Acesso em: 15 jan. 2009. Tambm sobre a necessria reforma legislativa do Terceiro Setor, desta feita na
Itlia, cf. CORBELLA, Luigi. Riforma del Terzo Settore: il confronto necessario fra enti e legislatore. Terzo
Settore: le regole per il non profit, Milano : Il Sole 24 Ore, n. 1, jan. 2007, pp. 51-54.
8
Para um resumo sobre as ferramentas legislativas de vrios pases da Unio Europia em relao ao
Terceiro Setor, confira: VAN DER PLOEG, Tymen J.. Legislacin del tercer sector social en la Unin
Europea. Revista Espaola del Tercer Sector, n. 9, mai.-ago. 2008. Disponvel na Internet:
<http://www.fundacionluisvives.org/rets/1/index.html>. Acesso em: 15 jan. 2009. Tambm sobre o cenrio
europeu do Terceiro Setor, cf. QUELHAS, Ana Paula Santos. A refundao do papel do Estado nas
polticas sociais, Coimbra : Almedina, 2001.
14
15
10
MARTINS, Ives Gandra da Silva. O Estado do futuro. In: _____ (coord.). O Estado do futuro. So Paulo
: Pioneira : Associao Internacional de Direito e Economia, 1998, p. 19.
11
Preferimos adotar a postura de Diogo de Figueiredo Moreira Neto (MOREIRA NETO, Diogo de
Figueiredo. O futuro do Estado: do pluralismo desmonopolizao do poder. In: MARTINS, Ives Gandra da
Silva (coord.). O Estado do futuro. So Paulo : Pioneira : Associao Internacional de Direito e Economia,
1998, p. 45) e abandonar o recorrente recurso ao historicismo e a leis evolutivas, deixando de lado a anlise
do percurso histrico-evolutivo e partindo das tendncias atualmente ventiladas para o Estado do futuro.
Sobre este percurso histrico, sugerem-se as seguintes leituras: BOBBIO, Norberto. Estado, governo,
sociedade: para uma teoria geral da poltica. 9 ed. So Paulo : Paz e Terra, 2001, trad. Marco Aurlio
Nogueira; BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 12a ed., So Paulo : Malheiros, 2002;
BONAVIDES, Paulo. Do Estado liberal do Estado social. 7 ed., So Paulo : Malheiros, 2001; DALLARI,
Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 23 ed., So Paulo : Saraiva, 2002; GOZZI,
Gustavo. Estado Contemporneo. In: BOBBIO, Norberto et al. (coord.). Dicionrio de poltica. 11 ed.
Braslia : UnB, 1998, vol. 1, trad. Carmem C. Varriale et al.; HELLER, Herman. Teoria del Estado. Mxico
: Fondo de Cultura Econmica, 1990, trad. Luis Tobio; MATTEUCI, Nicola. Liberalismo. In: BOBBIO,
Norberto et al. (coord.). Dicionrio de poltica. 11 ed. Braslia : UnB, 1998, vol. 1, trad. Carmem C.
Varriale et al.; MOREIRA, Alexandre Mussoi. A transformao do Estado: neoliberalismo, globalizao e
conceitos jurdicos. Porto Alegre : Livraria do Advogado, 2002; REGONINI, Gloria. Estado do Bem-estar.
In: BOBBIO, Norberto et al. (coord.), Dicionrio de poltica. 11 ed. Braslia : UnB, 1998, vol. 1, trad.
Carmem C. Varriale et al.; SCHIERA, Pierangelo. Estado moderno, In: BOBBIO, Norberto et al. (coord.),
Dicionrio de poltica, 11 ed. Braslia : UnB, 1998, vol. 1, trad. Carmem C. Varriale et al.; SILVA, Jos
Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 18 ed. So Paulo : Ed. Malheiros, 2000. Sobre as
alteraes no papel do Estado como campo frtil para o desenvolvimento do Terceiro Setor, j nos
manifestamos em: SOUZA, Leandro Marins de. Tributao do terceiro setor no Brasil. So Paulo :
Dialtica, 2004.
16
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica. 5 ed. So Paulo : Atlas, 2006,
p. 26.
13
Ibidem, p. 29.
14
Ibidem, pp. 32-33, destaques no original.
15
Ibidem, p. 17.
16
A Constituio italiana de 1947, com a alterao da Lei Constitucional n. 3/2001, promoveu a acolhida do
princpio da subsidiaridade em seu artigo 118, nos seguintes termos: Art. 118. Le funzioni amministrative
sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne lesercizio unitario, siano conferite a Province, Citt
metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza. (...)
Stato, Regioni, Citt metropolitane, Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini,
singoli e associati, per lo svolgimento di attivit di interesse generale, sulla base del principio di
sussidiariet. Art. 118. As funes administrativas so atribudas aos Municpios exceto aquelas que, para
assegurar a unidade do exerccio, so conferidas s Provncias, s Cidades metropolitanas, s Regies e ao
Estado, com base nos princpios da subsidiariedade, diferenciao e adequao. (...) O Estado, as Regies, as
17
passadas prope a supremacia da iniciativa privada sobre a iniciativa estatal, conceito que
se ramifica em algumas idias que posteriormente sero melhor explicitadas.
Odete Medauar17 aponta outros motivos de superao do modelo de Estado vigente,
tais como: a) o cumprimento, ao menos parcial, da funo para a qual foi concebido o
Estado Social; b) crescimento das despesas sociais e encolhimento das receitas do Estado
Social; c) ingovernabilidade do Estado; d) globalizao; e) neoliberalismo; f) privatizao.
Em abordagem que analisa o futuro do Estado com fundamento em quatro
tendncias dominantes globalizao, participao, subsidiaridade e descentralizao ,
Diogo de Figueiredo Moreira Neto e Paulo Rabello de Castro as atribui ao advento do
pluralismo.18
So todos, portanto, elementos apontados como responsveis pela atual tendncia
de renovao do papel do Estado e que interferem, no h dvidas, na relao entre o
Estado e a sociedade civil. til para a compreenso da interferncia de cada elemento nas
alteraes da concepo de Estado, passa-se anlise individualizada de alguns destes
fatores indicados pela doutrina.
2.1.1 Fim do Estado Social de Direito: crise fiscal do Estado ou cumprimento de sua
funo
Um dos motivos apontados correntemente como causa s novas tendncias de
configurao da noo de Estado diz respeito ao fim do ideal de Estado Social de Direito.
Como evoluo da concepo de Estado Liberal de Direito, justamente em resposta
s injustias perpetradas por este ideal e impulsionado pelos constantes movimentos
sociais ocorridos, surge o chamado Estado Social de Direito.
Caracteriza-se pela ruptura sistemtica promovida nos ideais da concepo
liberalista de Estado de Direito, atribuindo-lhe a noo de integrao social e
transformando-a em Estado material de Direito. Deixa-se de lado a condio de Estado
18
19
19
Quando o Estado, coagido pela presso das massas, pelas reivindicaes que a impacincia
do quarto estado faz ao poder poltico, confere, no Estado constitucional ou fora deste, os
direitos do trabalho, da previdncia, da educao, intervm na economia como distribuidor,
dita o salrio, manipula a moeda, regula os preos, combate o desemprego, protege os
enfermos, d ao trabalhador e ao burocrata a casa prpria, controla as profisses, compra a
produo, financia as exportaes, concede crdito, institui comisses de abastecimento,
prov necessidades individuais, enfrenta crises econmicas, coloca na sociedade todas as
classes na mais estreita dependncia de seu poderio econmico, poltico e social, em suma,
estende sua influncia a quase todos os domnios que dantes pertenciam, em grande parte,
rea de iniciativa individual, nesse instante o Estado pode, com justia, receber a
denominao de Estado social.21
BONAVIDES, Paulo. Do Estado liberal ao Estado social. 7 ed. So Paulo : Malheiros, 2001, p. 186.
Assumindo amplamente o encargo de assegurar a prestao dos servios fundamentais a todos os
indivduos, o Estado vai ampliando sua esfera de ao. E a necessidade de controlar os recursos sociais e
obter o mximo proveito com o menor desperdcio, para fazer face s emergncias da guerra, leva a ao
estatal a todos os campos da vida social, no havendo mais qualquer rea interdita interveno do Estado.
Terminada a guerra, ocorre ainda um avano maior do intervencionismo, pois inmeras necessidades novas
impem a iniciativa do Estado em vrios setores: na restaurao dos meios de produo, na reconstruo das
cidades, na readaptao das pessoas vida social, bem como no financiamento de estudos e projetos,
sugeridos pelo desenvolvimento tcnico e cientfico registrado durante a guerra (DALLARI, Dalmo de
Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 25 ed. So Paulo : Saravia, 2006, p. 283. 2 tir.).
22
Gosta Esping-Andersen, embora discordante do conceito por achar limitador e generalizante, observa que
uma definio comum nos manuais a de que ele envolve responsabilidade estatal no sentido de garantir o
bem-estar bsico dos cidados (ESPING-ANDERSEN, Gosta. As trs economias polticas do Welfare State.
Lua Nova Revista de Cultura e Poltica, n. 24, set. 1991, p. 98).
23
Na verdade, algumas medidas isoladas de cunho que pode ser considerado assistencialista ocorreram antes
mesmo do sculo XX. Gustavo Gozzi aponta que as primeiras formas de Welfare visavam, na realidade, a
contrastar o avano do socialismo, procurando criar a dependncia do trabalhador ao Estado, mas, ao mesmo
tempo, deram origem a algumas formas de poltica econmica, destinadas a modificar irreversivelmente a
face do Estado contemporneo. A lei que institua penses de invalidez e velhice, aprovada na Alemanha de
1889, permitia uma contribuio de 50 marcos, por conta do Tesouro imperial, para toda pessoa que
recebesse uma penso. Depois, os seguros sociais, que se tornaram tambm extensivos a outras categorias de
trabalhadores, e no s aos operrios, constituram uma forma de redistribuio da renda entre os ncleos
familiares (GOZZI, Gustavo. Estado Contemporneo. In: BOBBIO, Norberto et al. (coord.). Dicionrio de
poltica. 11 ed. Braslia : UnB, 1998, p. 403, vol. 1, trad. Carmem C. Varriale et al.).
24
Cf. REGONINI, Gloria. Estado do Bem-estar. In: BOBBIO, Norberto et al. (coord.). Dicionrio de
poltica. 11 ed. Braslia : UnB, 1998, pp. 416-419, vol. 1, trad. Carmem C. Varriale et al..
20
cidados, como tais, tm direito de ser protegidos com pagamento de dinheiro ou com
servios contra situaes de dependncia de longa durao (velhice, invalidez...) ou de
curta (doena, desemprego, maternidade...).25
25
Ibidem, p. 417.
Para abordagem sobre as caractersticas prprias de cada welfare state, cf. ESPING-ANDERSEN, Gosta.
O futuro do welfare state na nova ordem mundial. Lua Nova Revista de Cultura e Poltica, n. 35, 1995,
pp. 73-111.
27
Gloria Regonini traa as benesses oriundas do Welfare State: O aumento mais ou menos linear destas
intervenes trouxe algumas conseqncias importantes sobre cujo significado falaremos em seguida:
aumentou a cota do produto nacional bruto destinada despesa pblica; as estruturas administrativas voltadas
para os servios sociais tornaram-se mais vastas e complexas; cresceu em nmero e importncia poltica a
classe ocupacional dos profissionais do Welfare; foram aperfeioadas as tcnicas da descoberta e avaliao
das necessidades sociais; tornou-se mais claro o conhecimento do impacto das vrias formas de assistncia na
redistribuio da renda e na estratificao social (REGONINI, Gloria. Estado do Bem-estar. In: BOBBIO,
Norberto et al. (coord.). Dicionrio de poltica. 11 ed. Braslia : UnB, 1998, p. 417, vol. 1, trad. Carmem C.
Varriale et al.).
28
As despesas pblicas no conseguem prover, devido diferena crescente entre as sadas necessrias e as
entradas insuficientes, distribuio de recursos que satisfaam as aspiraes de uma rea cada vez mais
vasta de indivduos, cuja reproduo social s pode ser esperada da expanso das despesas sociais por parte
do Estado (GOZZI, Gustavo. Estado Contemporneo. In: BOBBIO, Norberto et al. (coord.). Dicionrio de
poltica. 11 ed. Braslia : UnB, 1998, p. 405, vol. 1, trad. Carmem C. Varriale et al.).
29
REGONINI, Gloria. Loc. cit..
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21
30
BALDASSARE, Antonio. Lo Stato sociale: uma formula in evoluzione. In: BALDASSARE; CERVANTI
(org.). Critica dello Stato sociale. Roma-Bari : Laterza, 1982, p. 40, apud MEDAUAR, Odete. O direito
administrativo em evoluo. 2 ed. So Paulo : RT, 2003, pp. 89-90. Continua a autora: Menciona-se
ainda, nesse aspecto, o papel positivo desempenhado pelo Estado-providncia na amortizao de efeitos de
crises, pois a economia mundial na entrou em espiral recessiva semelhante de 1930; haveria uma funo
anticclica dos sistemas de proteo social; alm de que j propiciou considervel reduo das desigualdades
(nos pases menos desenvolvidos esse resultado ocorreu em pequena monta) (Ibidem, p. 90).
31
Ao longo da era contempornea, o direito ocidental sagrou o Estado constitucional como auge da
evoluo formal do fenmeno estatal. A constitucionalidade se tornou um dos valores essenciais civilizao
ocidental. Mas h o risco de sobrevir o malogro jurdico do Ocidente, se o Estado de direito se converter em
uma forma legal vazia de seus valores fundamentais, sendo a lei reduzida a instrumento de realizao de
polticas eleitorais ou at de desideratos pessoais do grupo poltico dominante (BARROS, Srgio Resende
de. Contribuio dialtica para o constitucionalismo. Campinas : Millennium, 2008, p. 140).
22
democrticos. O princpio da soberania popular , pois, uma das traves mestras do Estado
constitucional. O poder poltico deriva do poder dos cidados32.
32
23
35
24
DERZI, Misabel Abreu Machado. Notas. In: BALEEIRO, Aliomar. Limitaes constitucionais ao poder
de tributar. 7 ed. Rio de Janeiro : Ed. Forense, 1999, p. 8.
40
No h democracia sem participao (BONAVIDES, Paulo. Teoria constitucional da democracia
participativa: por um direito constitucional de luta e resistncia; por uma nova hermenutica; por uma
repolitizao da legitimidade. 2 ed. So Paulo : Malheiros, 2003, p. 51). A condio de partcipe
titularizada por todos os cidados, nas suas mais variadas formas de expresso, em toda a diversidade de
interesses, em toda sua diferenciao plural. Essa multiplicidade a marca designativa da democracia
participativa, vislumbrando, os tericos que se debruam sobre a matria, a evoluo do prprio conceito de
povo, que deixa de ser uma massa homognica e se materializa na noo de povo real, do povo
heterogneo, feito de grupos sociais diferenciados e de categorias diversas de profissionais
(FERNANDES, Luciana de Medeiros. Reforma do Estado e Terceiro Setor. Curitiba : Juru, 2009, p. 284,
grifos no original).
41
MEDAUAR, Odete. O Direito Administrativo em evoluo. 2 ed. So Paulo : RT, 2003, p. 100.
42
ARENA, Gregorio. Cittadini attivi. Roma-Bari : Laterza, 2006, p. 145, traduo nossa. No original: Una
nuova forma di cittadinanza, definita amministrativa per indicare che attiene specificamente al rapporto con
lamministrazione. A moderna tendncia do direito pblico marca, pela modalidade acima exposta de
novos institutos jurdicos, a transio do Direito Administrativo que, absorvendo a ao participativa dos
administrados, valoriza o princpio da cidadania e coloca o indivduo e a empresa em presena da
Administrao Pblica, como colaboradores privilegiados para a consecuo do interesse pblico (TCITO,
Caio. Direito Administrativo Participativo. In: _____. Temas de direito pblico (estudos e pareceres). Rio
de Janeiro : Renovar, 2002, 3 vol., p. 24).
25
43
26
47
CHEVALLIER, Jacques. Ltat de Droit. Paris : Montchrestien, 1992, p. 11. Sobre a construo da teoria
do Estado de Direito, consulte-se a mesma obra (pp. 11-23, 31-35).
48
O Estado de polcia aquele em que o poder da autoridade administrativa, de um modo discricionrio e
com liberdade de deciso mais ou menos completa, aplica aos cidados todas as medidas que ele julga til de
dispender por sua prpria iniciativa, com vistas a fazer frente s circunstncias e atender a cada momento os
fins aos quais se props (CARR DE MALBERG, apud CHEVALLIER, Jacques. Ibidem, p. 16, traduo
nossa). O prprio Chevallier (loc. cit.) termina: O Estado de polcia , por isso, forjado ao belprazer do
Prncipe: no h verdadeiro limite jurdico ao do poder, nem verdadeira proteo dos cidados contra o
poder.
27
Para isso era necessrio, em primeiro lugar, assegurar que a Administrao Pblica ficasse subordinada s
leis do Parlamento e, desta forma, impedida de interferir nos domnios que a sociedade civil, para ela prpria,
quisesse reservar. , assim, consagrado o princpio da legalidade da Administrao Pblica
(ESTORNINHO, Maria Joo. A fuga para o direito privado. Coimbra : Almedina, 1999, p. 32).
50
Aps a Revoluo Francesa verifica-se um fenmeno que, primeira vista, pode parecer paradoxal
(VASCO PEREIRA DA SILVA) porque, em nome do princpio da separao entre a Administrao e a
Justia, acaba por se instituir uma verdadeira indiferenciao entre as funes de administrar e julgar. Na
realidade, o que se consagra no apenas a separao entre a funo administrativa e a funo judicial,
impedindo que os tribunais e as entidades administrativas interfiram reciprocamente nas respectivas
actividades, mas consagra-se tambm a impossibilidade de os tribunais conhecerem dos litgios que
eventualmente surjam entre a Administrao e os particulares. precisamente a partir desse especial
entendimento do princpio da separao dos poderes que se vo criar os tribunais administrativos e que, num
segundo momento, como fruto da prpria actuao destes, vai surgir o Direito Administrativo. (Ibidem, pp.
31-32).
51
BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do Direito Administrativo: direitos fundamentais, democracia e
constitucionalizao. Rio de Janeiro : Renovar, 2006, pp. 9-11.
28
52
Ibidem, p. 11.
Expresso em itlico utilizada por BINENBOJM, Gustavo. Ibidem, p. 12.
54
Observa Paulo Otero (OTERO, Paulo. Legalidade e administrao pblica: o sentido da vinculao
administrativa juridicidade. Coimbra : Almedina, 2003, p. 271) que a idia clssica de que a Revoluo
Francesa comportou a instaurao do princpio da legalidade administrativa, tornando o Executivo
subordinado vontade do Parlamento expressa atravs da lei, assenta num mito repetido por sucessivas
geraes: a criao do direito administrativo pelo Conseil dtat, passando a Administrao Pblica a pautarse por normas diferentes daquelas que regulavam a actividade jurdico-privada, no foi um produto da
vontade da lei, antes se configura como uma interveno decisria autovinculativa do Executivo sob proposta
do Conseil dtat. O autor vai alm, ao dizer que a invocao do princpio da separao foi um simples
pretexto (ibidem, p. 275), no que seguido por Binenbojm (op. cit., p. 13).
55
ESTORNINHO, Maria Joo. A fuga para o direito privado. Coimbra : Almedina, 1999, p. 33.
53
29
Pblica pela lei, permitindo que esta s agisse de acordo com as normas que autorizassem
e preordenassem os seus atos. A Administrao Pblica teria, portanto, por esplio a
vinculao positiva lei.
Calha a afirmao de Rogrio Soares, no entanto, para que se tenha em mente o
trespasse atual deste dogma com vistas a melhor elucidar a vinculao da atividade
administrativa lei, mormente tendo em conta que, como foi visto, a origem do princpio
da legalidade mais movedio do que se costumou acreditar:
Interessa esclarecer a evoluo desta vinculao da Administrao pela lei. que o direito
administrativo actual encontra-se numa poca de crise, busca de uma exacta conformao
de si mesmo, de uma justa correspondncia sociedade a que se dirige e, apesar de tudo,
ainda sobrecarregado com esquemas e institutos que representam a herana de outras
pocas, que ele teve de aceitar sem benefcio de inventrio, e a que ainda se apega, sem
muitas vezes ter conscincia da via por que entraram no seu patrimnio.56
56
SOARES, Rogrio Ehrhardt. Interesse pblico, legalidade e mrito. Coimbra, 1955, pp. 45-46, apud,
ESTORNINHO, Maria Joo. Ibidem, p. 30, n.r. 31.
57
Odete Medauar bem observa que o princpio da legalidade traduz-se, de modo simples, na seguinte
frmula: A Administrao deve sujeitar-se s normas legais. Essa aparente simplicidade oculta questes
relevantes quanto ao modo de aplicar, na prtica, esse princpio (MEDAUAR, Odete. Direito
administrativo moderno. 10 ed. So Paulo : RT, 2006, p. 124).
30
31
32
65
SRVULO CORREIA, Jos Manuel. O princpio da legalidade administrativa no direito comparado. In:
Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos. Coimbra : Almedina, 1987, pp. 33-55.
Em outra passagem, tratando da extenso quanto s matrias e do grau da sua reserva de competncia
legislativa, aponta que neste plano se reflecte com toda a crueza a antinomia entre a necessidade de evitar a
sobrecarga excessiva do supremo rgo de representao popular que, enterrado num nmero infinito de
minudncias, poder perder a viso do perfil e da hierarquia das grandes questes nacionais e a exigncia
histrica da ultrapassagem do mero mbito dos problemas de liberdade e propriedade como objecto da
produo normativa do parlamento.
33
Estas quatro noes, em seus extremos, podem ser resumidas em duas noes
suficientes anlise pretendida: noo mnima (relao de no-contrariedade ou
compatibilidade: o ato administrativo no pode ser contrrio norma) e noo mxima
(relao de conformidade: o ato administrativo deve ser exatamente conforme
regulamentao legislativa).
Observa-se tendncia em se dotar a Administrao Pblica de poderes normativos
prximos noo de compatibilidade proposta por Eisenmann. Segundo esta
compatibilidade, a Administrao Pblica estaria livre para atuar desde que seus atos sejam
compatveis com o ordenamento jurdico.
E esta nova roupagem dada ao princpio da legalidade, justificada de forma
coerente em cotejo com os fenmenos sociais que exigem a adaptao do Direito
realidade dos fatos, como j dito interfere sobremaneira na forma de atuao da
Administrao Pblica. Permite-se maior grau de liberdade de sua atuao a partir do
momento que se atribui legalidade conceito mais amplo a que se pode dar o nome de
juridicidade.
Neste conceito de juridicidade, a legalidade representaria a submisso da
Administrao Pblica no mais lei em sentido formal, mas ao Direito, ou seja,
totalidade do sistema normativo68 (lei formal, Constituio, princpios constitucionais e
normas da prpria Administrao69).
2.1.4 O recrudescimento da idia de subsidiariedade
66
34
70
35
Ibidem, p. 26.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo; CASTRO, Paulo Rabello de. O futuro do Estado: do pluralismo
desmonopolizao do poder. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (coord.). O Estado do futuro. So Paulo :
Pioneira : Associao Internacional de Direito e Economia, 1998, p. 57.
76
Ibidem, p. 57. Os alcances da subsidiariedade manifestam-se sob dupla perspectiva: negativo-positivo. Na
primeira situa-se como limite interveno estatal; na segunda manifesta-se como justificao da interveno
estatal (BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. O princpio da subsidiariedade: conceito e evoluo. Rio
de Janeiro : Forense, 1997, p. 50).
77
Ibidem, p. 92.
78
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica. 5 ed. So Paulo : Atlas, 2006,
pp. 33-34, destaques no original.
75
36
79
Cf. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo; CASTRO, Paulo Rabello de. O futuro do Estado: do
pluralismo desmonopolizao do poder. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (coord.). O Estado do
futuro. So Paulo : Pioneira : Associao Internacional de Direito e Economia, 1998, pp. 45-61.
80
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica, 5 ed. So Paulo : Atlas, 2006,
pp. 35 e ss.
81
Dentre os diversos problemas, de difcil transposio, para uma sociedade justa, pressupe-se que a
realizao das liberdades recusa a interveno estatal, enquanto a efetivao de certa igualdade implica
interveno estatal. A idia de subsidiariedade seria a recusa radical das duas teorias opostas, com a aceitao
de formas dotadas de solidariedade, sendo que a idia de subsidiariedade seria o eixo central, que permitiria
ultrapassar a dicotomia e efetuar a passagem para nova forma de existncia poltica, social, econmica e
jurdica. A questo poltica est vinculada definio do perfil do Estado, desde que a no-ingerncia ou a
ingerncia por instncias pblicas so igualmente indispensveis, pelo que se impe traar a fronteira, com a
definio de critrios e as justificaes necessrias. O princpio de subsidiariedade pressupe a sociedade
civil assentada em certos parmetros, voltados para o interesse geral, sendo que esse efetiva-se atravs de
aes livres, em parte pela ao pblica (BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. O princpio da
subsidiariedade: conceito e evoluo. Rio de Janeiro : Forense, 1997, p. 63).
82
UNIO EUROPIA. Tratado da Unio Europia. Jornal Oficial n. C 191 de 29 de julho de 1992.
Disponvel em: <http://eur-lex.europa.eu/pt/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html>. Acesso em: 03 fev
2010.
37
Ibidem.
COMUNIDADE ECONMICA EUROPIA. Tratado da Comunidade Econmica Europia. 1957.
Disponvel em: < http://eur-lex.europa.eu/pt/treaties/index.htm>. Acesso em: 03 fev 2010.
85
UNIO EUROPIA. Tratado da Unio Europia. Jornal Oficial n. C 191 de 29 de julho de 1992.
Disponvel em <http://eur-lex.europa.eu/pt/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html>. Acesso em: 03 fev
2010.
86
ITLIA. La Costituzione italiana. Con introduzione di Saulle Panizza e Roberto Romboli. Corredata da:
struttura del texto della Costituzione italiana, articoli della Costituzione, in ordine numrico, interessati da
leggi costituzionali e di revisione costituzionale intervenute trai l 1948 e il 2008. Aggiornata a giugno 2008.
Pisa : PLUS, 2008, pp. 68-69, traduo nossa. No original: Art. 118. Le funzioni amministrative sono
84
38
39
89
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo; CASTRO, Paulo Rabello de. O futuro do Estado: do pluralismo
desmonopolizao do poder. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (coord.). O Estado do futuro. So Paulo :
Pioneira : Associao Internacional de Direito e Economia, 1998, p. 52.
90
Embora se invoque um precedente em Marco Polo, em Colombo, nos armadores de Veneza, nas
navegaes europias, na doutrina mercantilista, trata-se de realidade tpica de fins do sculo XX e
primrdios do sculo XXI, sem possibilidade de cotejo com restritas prticas de comrcio mundial ocorridas
em pocas remotas (MEDAUAR, Odete. Direito administrativo em evoluo. 2 ed. So Paulo : RT, 2003,
p. 94).
91
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo; CASTRO, Paulo Rabello de. Op. cit., p. 53. Sobre a influncia
da era da informao sobre a atuao estatal, cf. HEEKS, Richard. Reinventing government in the
information age. London : New York : Routledge, 1999.
92
MEDAUAR, Odete. Op. cit., pp. 94 e ss.
40
Tendo o homem do sculo XX descortinado a relevncia de seus direitos e alargado suas aspiraes em
face do conhecimento e da cultura a que teve acesso, cada vez mais percebe ser menos fcil atingir suas
aspiraes e mais difcil o Estado suprir suas insuficincias, razo pela qual um potencial revolucionrio,
mesmo nas sociedades mais estveis. O homem do sculo XX um homem que aprende a conhecer seus
direitos, a comparar seu estado atual com outros que esto em melhor situao, a desejar exerc-los em toda a
amplido, segundo o auto-retrato valorizado que faz de si mesmo, mas que no v como realiz-los e como o
Estado proteg-lo (MARTINS, Ives Gandra da Silva. O Estado do Futuro. In: _____. _____. So Paulo :
Pioneira : Associao Internacional de Direito e Economia, 1998, pp. 21-22).
94
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo; CASTRO, Paulo Rabello de. O futuro do Estado: do pluralismo
desmonopolizao do poder. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (coord.). O Estado do futuro. So Paulo :
Pioneira : Associao Internacional de Direito e Economia, 1998, p. 54.
41
Ibidem, p. 55.
E aqui se chega palavra-chave da globalizao: eficincia. No mais apenas como meio de reduzir o
trabalho humano ou de aumentar os lucros na atividade empresarial, mas, alm disso, produzir bens e
servios de melhor qualidade, mais rapidamente e em maior quantidade passa a ser um imperativo de
sobrevivncia, num mundo em que as demandas no podem deixar de ser atendidas a contento, seja pelas
organizaes privadas, seja pelas pblicas (Ibidem, p. 53).
96
42
o certo que o perfil do Estado futuro est em plena mudana. Do Estado Clssico surgido
do constitucionalismo moderno, aps as Revolues Americana e Francesa, para o Estado
Plurinacional, que adentrar o sculo XXI, h um abismo profundo. As categorias jurdicas
que hoje o conformam, diferem e em muito daquelas que o plasmaram nos sculos XIX e
XX, o mesmo se dizendo da conformao social, das funes polticas e administrativas e
da concepo filosfica da individualidade, de tal forma que um choque permanente se faz
entre cada indivduo que vive em sociedade e a prpria estrutura poltica desta sociedade,
que impe restries para a convivncia possvel.97
MARTINS, Ives Gandra da Silva. O Estado do Futuro. In: _____. _____. So Paulo : Pioneira :
Associao Internacional de Direito e Economia, 1998, p. 14.
98
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica. 5 ed. So Paulo : Atlas, 2006,
pp. 33 e ss.. Odete Medauar (MEDAUAR, Odete. Direito administrativo em evoluo, 2 ed. So Paulo :
RT, 2003, p. 93) aponta para outras nomenclaturas que tm sido utilizadas para designar este Estado do incio
do sculo XXI.
43
99
REALE, Miguel. O renascimento do liberalismo. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (coord.). O Estado
do Futuro. So Paulo : Pioneira : Associao Internacional de Direito e Economia, 1998, p. 43.
100
KLIKSBERG, Bernardo. Repensando o Estado para o desenvolvimento social: superando dogmas e
convencionalismos. So Paulo : Cortez, 1998, p. 45, trad. Joaquim Ozrio Pires da Silva.
101
Bernardo Kliksberg (ibidem, p. 67) apreende a importncia das organizaes do Terceiro Setor como
ferramentas de obteno dos objetivos do Estado inteligente, assim asseverando: O Estado deve ser o fator
convocante da formao de meta-redes, que integrem, junto com os organismos pblicos da rea social, as
regies e os municpios, as ONGs, fundaes empresariais privadas, movimentos sindicais, organizaes
sociais religiosas, Universidades, organizaes de vizinhos, outros atores da sociedade civil e as comunidades
pobres organizadas.
102
Ibidem, pp. 47-48.
44
Expresses em itlico utilizadas por Diogo de Figueiredo Moreira Neto (MOREIRA NETO, Diogo de.
Mutaes do direito administrativo revisitadas: novas consideraes, avaliao e controle das
transformaes. In: _____. Mutaes do Direito Pblico. Rio de Janeiro : Renovar, 2006, p. 223). Para dar a
nota das mutaes, vale a seguinte passagem do autor: inegvel que o Direito Administrativo no mais
aquele que as vrias geraes de bacharis, e at mesmo, muitos das mais recentes, aprenderam nos bancos
universitrios. H, indubitavelmente, um novo Direito Administrativo em emergncia e que ainda est se
definindo no torvelinho das transformaes, que continuam a nos surpreender por serem incrivelmente
cleres e profundas (ibidem, p. 223).
104
Assim nos d conta Moreira Neto (ibidem, p. 224): Essas mudanas, transformaes ou mutaes,
qualquer que seja a denominao que se empreste ao fenmeno, foram detectadas por alguns autores da
Disciplina a partir do Segundo Ps-Guerra, que as trataram, porm, eventual e fragmentariamente, cabendo o
mrito de primeiro vir a estud-las integradamente, j com a preocupao cientfica de identificar-lhes as
causas e definir-lhes as tendncias, para nosso orgulho, destacada jurista brasileira ODETE MEDAUAR,
que, em 1992, pioneiramente, publicou a obra Direito Administrativo em Evoluo.
105
MEDAUAR, Odetel O direito administrativo em evoluo. 2 ed. So Paulo : RT, 2003, pp. 265-266.
106
Expresses conceituais em itlico utilizadas por Odete Medauar (MEDAUAR, Odete. Direito
administrativo moderno. 10 ed. So Paulo : RT, 2006, p. 25).
107
TCITO, Caio. Transformaes do Direito Administrativo. In: _____. Temas de Direito Pblico
(estudos e pareceres). Rio de Janeiro : Renovar, 2002, vol. 3, p. 10.
108
Maral Justen Filho (JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 2 ed. So Paulo :
Saraiva, 2006, p. 17) nomina esta atualizao do Direito Administrativo como Direito Administrativo ps-
45
46
47
116
permeado
por
movimentos
simultneos
de
descentralizao
PAULA, Ana Paula Paes de. Por uma nova gesto pblica: limites e potencialidades da experincia
contempornea. Rio de Janeiro : FGV, 2005, p. 21.
117
Cf. Ibidem, pp. 54 e ss.
118
Sobre a obra de Osborne e Gaebler, cf. SHAFRITZ, Jay M.; RUSSELL, E.W. Introducing public
administration. New York : Longman, 1996, pp. 119 e ss.
119
Surgida em uma poca na qual a sociedade comeou a requisitar o espao tomado pelo Estado na gesto
do interesse pblico, a nova administrao pblica absorveu a seu modo um discurso que enfatiza a
democracia e a participao, ou seja, a dimenso sociopoltica da gesto (PAULA, Ana Paula Paes de. Op.
cit., p. 22). Cf. BARZELAY, Michael. The new public management: improving research and policy
dialogue. New York : Russel Sage Foundation, 2001.
120
Cf. PAULA, Ana Paula Paes de. Op. cit., pp. 60 e ss.
121
Ibidem, p. 94. Sobre o tema, cf. a interessante coletnea: EGLER, Tamara Tania Cohen (org.).
Ciberplis: redes no governo da cidade. Rio de Janeiro : 7Letras, 2007.
48
recentralizao e tambm por relaes competitivas, tanto horizontais como verticais, nas
quais o poder flexibilizado e se encontra disperso.122
Ocorre que este novo formato de administrao gerencialista tambm passa a
receber crticas, sobretudo pela ausncia de soluo democrtica: as decises estratgicas
se mantm centralizadas e os cidados continuam sem instrumentos efetivos de
participao nas questes pblicas.123 Alm disso no logra resolver o problema central da
burocracia clssica, qual seja o seu carter formal e auto-referente124, por no focar a sua
ao na eficincia, mas na auto proteo contra o administrado.
Fala-se, ento, em crise da nova administrao pblica, logo rebatida sob o
argumento de que a sua modelagem envereda justamente para o foco na cidadania; estaria
se movendo para a dimenso poltica da gesto j que enfatiza questes como
transparncia, participao, eqidade e justia.125
Paralelamente vertente econmica da nova administrao pblica, gerencialista,
que pode muito bem ser representada pelas aes de privatizao, descentralizao,
regulao, etc., tomou corpo a preocupao da nova administrao pblica com a vertente
social.
Entraram na pauta de discusses ferramentas de realizao da cidadania por meio
da participao social no seio da administrao pblica, tais como os fruns temticos, os
conselhos gestores, o oramento participativo e outras prticas inclusivas da opinio social
no atuar administrativo.126
122
49
Estas ferramentas podem ser tidas como reflexo evolutivo de uma das tipologias
propostas pelos defensores da nova administrao pblica, intitulada orientao para o
servio pblico, que seria uma abordagem diferenciada por sua oposio ao modo
burocrtico de gesto e tambm por focalizar mais a cidadania do que o consumo de
servios pblicos.127
Evoluo da corrente reformada designada orientao para o usurio, em que o
cidado era considerado consumidor do servio pblico128 e que foi criticada
especialmente por isto, a corrente da orientao para o servio pblico agrega
preocupao com a qualidade do servio prestado ao conceito de cidadania, focalizando
em instrumentos de participao popular com vistas a dar resposta aos interesses da
comunidade. Ao contrrio da concepo gerencial com foco no cliente, a gerncia
orientada ao cidado reconhece as especificidades da administrao pblica relativamente
administrao privada, entre elas a primazia dos valores democrticos, a participao, a
transparncia e o engajamento sobre a eficincia.129
Estas concepes que orientam a chamada nova administrao pblica se inserem
no contexto do conceito de governana, cujo mote principal pode ser caracterizado como a
conjugao dos benefcios do mercado com um estilo de governo mais focado nas
questes sociais130.
2.2.2 Governana Pblica
O termo governana, que se insere na constelao de idias produzidas pela
implementar um projeto poltico capaz de subverter o padro autoritrio das relaes entre o Estado e a
sociedade no Brasil. Guardados alguns limites, a tentativa de inserir a dimenso sociopoltica em suas
experincias de gesto est abrindo possibilidades para a renovao do modelo de gesto pblica medida
que traz novas propostas para se repensar as instituies polticas e a dinmica administrativa.
127
Ibidem, pp. 99-100. Sobre os sistemas alternativos de idias relacionados nova administrao pblica,
cf. FERLIE, Ewan et al. A nova administrao pblica em ao. Braslia : Editora Universidade de
Braslia, 1999, pp. 26 e ss., trad. De Sara Rejane de Freitas Oliveira.
128
Resumindo o modelo consumerista de administrao pblica, seus elementos podem ser enumerados da
seguinte maneira: (1) administrao orientada para o mercado; utilizao de mecanismos de mercado os
paramercados como forma de alocao de recursos; (2) mudana da gesto hierrquica do tipo comando e
controle para a gesto por contrato; flexibilizao de procedimentos e avaliao por metas; (3)
horizontalizao (downsizing) na administrao, com reduo das instncias e graus de hierarquia; (4)
descentralizao administrativa, vale dizer, desconcentrao; (5) separao entre um ncleo formulador de
estratgias e a parte operacional ou de implementao; (6) parcerias entre o setor estatal e o setor privado no
lucrativo, mediante contratos de gesto; (7) opinio do usurio como forma de feedback; preocupao com a
qualidade e a excelncia do servio (BENTO, Leonardo Valles. Governana e governabilidade na
reforma do Estado: entre eficincia e democratizao. Barueri : Manole, 2003, p. 91).
129
Ibidem, p. 94.
130
PAULA, Ana Paula Paes de. Por uma nova gesto pblica: limites e potencialidades da experincia
contempornea. Rio de Janeiro : FGV, 2005, p. 78.
50
131
DEFARGES, Philippe Moreau. La gouvernance. 3a ed., Paris : Presses Universitaires de France, 2008, p.
6, traduo nossa. No original: La gouvernance sinscrit dans la constellation dides produites par la
mondialisation. Cf. tambm GIULIANI, Barbara. New public governance e diritto amministrativo nel
governo del territrio. Bari : Cacucci, 2006.
132
O conceito de governana tem natureza mais complexa. Aparece pela primeira vez nos relatrios do
Banco Mundial, no incio dos anos 90, como resposta necessidade de promover a regulao do mercado,
tanto no seio dos Estados que se deparavam com o declnio do Welfare State, como daqueles cujo comrcio
internacional era perturbado pela globalizao (QUERMONNE, Jean-Louis. Gouvernance et gouvernment:
deux lectures dune politique institutionnelle europenne. In: IHL, Olivier (coord.). Les sciences de
laction publique. Grenoble : Presses universitaires de Grenoble, 2006, p. 122, traduo nossa). No original:
Le concept de gouvernance est de nature plus complexe. Apparu pour la premire fois dans les rapports de
la Banque Mondiale, au dbut ds annes 1990, il rpondait au souci de promouvoir la rgulation du marche,
tantt au sein ds tats confrontes au dclin du Welfare state, tantt lchelle ds changes internationaux
bouleverss par la mondialisation.
133
DEFARGES, Philippe Moreau. Op. cit., pp. 6-7, traduo nossa. No original: La gouvernance, ce serait
justement ce processus dorganisation et dadministration ds societs humaines, dans le respect et
lpanouissement ds diversits. (...) Dans cette perspective, le pouvoir na plus pour raison dtre la garde
dun ordre chrtien en Europe mais damliorer la condition humaine. () La gouvernance sinscrit dans
cette qute permanente de meilleurs systmes de gestion des hommes et des ressources. Pour la gouvernance,
la decision, au lieu dtre la proprit et le pouvoir de quelquun (individu ou groupe), doit rsulter dune
ngociation permanente entre ls acteurs sociaux, constitus em partenaires dum vaste jeu, l terrain de jeu
pouvant tre une entreprise, un tat, une organisation, um problme rsoudre.
134
BENTO, Leonardo Valles. Governana e governabilidade na reforma do Estado: entre eficincia e
democratizao. Barueri : Manole, 2003, p. 85.
51
como
um
compromisso
constantemente
negociado
pelas
partes
138
interessadas.
135
DINIZ, Eli. Governabilidade, governance e reforma do Estado: consideraes sobre o novo paradigma.
Revista do Servio Pblico, ano 47, v. 120, n. 2, mai.-ago. 1996, p. 12.
136
DEFARGES, Philippe Moreau. La gouvernance, 3a ed., Paris : Presses Universitaires de France, 2008, p.
19, traduo nossa. No original: La gouvernance peut tre analyse comme un systme dmocratique de
gestion. Elle reprend, dans une perspective de management, les ingrdients de la dmocratie.
137
Pblico e privado se interpenetram. O pblico solicita a participao do privado (...) O setor privado
levado a assumir tarefas pblicas (...) O pblico, que deixa de ser sagrado, no est mais acima da sociedade,
mas uma de suas dimenses (...) Pblico e privado no podem mais serem separados por uma fronteira
imutvel. Um nada sem o outro (ibidem, p. 32, traduo nossa. No original: Public et prive
sinterpntrent. Le public requiert la participation du priv () Le priv se trouve conduit assumer des
tches publiques () Le public, dsacralis, nest plus au-dessus de la socit, il en est une des dimensions
() Public et priv ne peuvent pas tre spars par une frontire immuable. Lun nest rien sans lautre.
138
Com a governana, o interesse geral no mais dado, ordenado de cima, circunscrito a um crculo
determinado. Ao contrrio, ele criado e executado, pertencendo temporariamente queles que o exploram
(ibidem, p. 33, traduo nossa. No original: Avec la gouvernance, lintrt general nest plus donn, arrt
52
53
2.2.3 Consensualismo
Fenmeno bastante presente nos debates sobre a nova Administrao Pblica
baseada na idia de governana pblica o da Administrao Consensual, significando
um novo caminho, no qual a Administrao Pblica passa a valorizar (e por vezes
privilegiar) uma forma de gesto cujas referncias so o acordo, a negociao, a
coordenao, a cooperao e a colaborao. Isso em setores e atividades preferencial ou
exclusivamente reservados ao tradicional modo de administrar: a administrao por via
impositiva ou autoritria.144
144
OLIVEIRA, Gustavo Justino. Contrato de gesto. So Paulo : RT, 2008, p. 33. A atividade
administrativa consensual indica aquela particular escolha no agir administrativo tendente no somente
concluso de contratos no sentido clssico do termo, segundo as regras ordinrias do direito privado, mas
tambm voltada busca do consenso, atravs da criao de mdulos convencionais (dos mais genricos
pactos polticos, pactos administrativos, intenes, aos mais particulares acordos procedimentais, evidenza
pblica, por exemplo) (PERFETTI, Luca R. Corso di diritto amministrativo. 2 ed. Padova : CEDAM,
2008, p. 466, traduo nossa). No original: La c. d. attivit amministrativa consensuale indica quella
particolare scelta nellagire amministrativo tesa non soltanto alla conclusione di contratti nel senso classico
del termine, secondo le ordinarie regole del diritto privato, ma anche volta alla ricerca del consenso,
attraverso la creazione di moduli convenzionali (dai pi generici patti politici, patti amministrativi, intese, ai
pi particolari accordi procedimentali, allevidenza pubblica, per esempio).
145
ESTORNINHO, Maria Joo. Requiem pelo contrato administrativo. Coimbra : Almedina, 1990, p. 60.
146
RAMN-FERNANDEZ, Tomaz; GARCA DE ENTERRIA, Eduardo. Curso de derecho
administrativo. 9 ed. Madrid : Civitas, 1999, vol. 1, apud OLIVEIRA, Gustavo Justino. Op. cit., p. 36. H
quem considere as atividades consensuais da Administrao Pblica uma forma de recuperao da autoridade
da Administrao Pblica, na medida em que a ao acordada garantiria a atuao do parceiro privado,
diferentemente da ao coativa, sujeita a desobedincia e execuo forada: Se diz que o cada vez mais
freqente recurso a formas de acordo exigncia de uma recuperao de autoridade por parte da
Administrao Pblica em um contexto social que privilegia a obteno do consenso relativamente
imposio de medidas coativas (PERICU, G. Lattivit consensuale dellamministrazione pubblica. In:
MAZZAROLLI, L. et al. (coord.). Diritto amministrativo. 3 ed. Bologna : Monduzzi, 2001, cap. IV, p.
1616, traduo nossa). No original: Si detto che il sempre pi frequente ricorso a simili forme di accordo
mosso dallesigenza di un recupero di autorit da parte della p.a. in un contesto sociale che privilegia
lacquisizione del consenso rispetto allimposizione di misure coattive. Tambm sobre o tema do consenso
54
cf. SCOCA, Franco Gaetano. Autorit e consenso. In: Autorit e consenso nellattivit amministrativa.
Milano : Giuffr, 2002, pp. 21-48.
147
MEDAUAR, Odete. O direito administrativo em evoluo. 2 ed. So Paulo : RT, 2003, p. 211.
148
LUPPI, Silvia A. Frego. Il principio di consensualit nellagire amministrativo alla luce della legislazione
e della giurisprudenza pi recenti. Diritto amministrativo: rivista trimestrale, Milano : Giuffr, anno XVI,
n. 3, 2008, pp. 695-696, traduo nossa. No original: (...) scelta dei pubblici poteri di allontanare sempre pi
lo spettro dellamministrazione autoritaria, in favore di unamministrazione che cerca il confronto, la
mediazione e il consenso.
149
OLIVEIRA, Gustavo Justino. Contrato de gesto. So Paulo : RT, 2008, p. 33. E a doutrina aponta uma
tendncia na direo da construo de um direito paridade entre cidado e administrao pblica como
conseqncia do novo princpio da paridade das armas, tendncia que se presume destinada a encontrar
ulterior expresso na difuso do modo de administrao por acordos (LUPPI, Silvia A. Op. cit., pp. 710711, traduo nossa). No original: E la dottrina rileva una tendenza verso la costruzione di un diritto alla
parit tra cittadino e pubblica amministrazione quale esito del nuovo principio della parit delle armi,
tendenza che presumibilmente destinata a trovare ulteriore espressione nel diffondersi del modo di
amministrazione per accordi.
55
As aspas se devem ao fato de entendermos que o Terceiro Setor verdadeiramente no surge a partir dos
fatores analisados, mas sem dvida influenciado seu crescimento por eles. Em nossa defesa as palavras de
Luiz Eduardo Soares (SOARES, Luiz Eduardo. Prefcio. In: COELHO, Simone de Castro Tavares. Terceiro
setor: um estudo comparado entre Brasil e Estados Unidos. So Paulo : SENAC, 2000, p. 11): O Terceiro
Setor, no Brasil, no uma realidade nova nem pouco importante, ainda que seja precria e bastante recente
a conscincia que atribui unidade e um sentido relativamente homogneo s prticas que as abordagens
tradicionais identificavam exclusivamente filantropia ou solidariedade cvica.
151
OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Direito do Terceiro Setor. Revista de Direito do Terceiro Setor RDTS, Belo Horizonte : Frum, ano 1, n. 1, jan.-jun. 2007, p. 17.
152
No sendo o objeto da presente tese a discusso sobre o conceito de sociedade civil, nos apoiamos no
conceito geral de Habermas: Hoje em dia, o termo sociedade civil no inclui mais a economia constituda
atravs do direito privado e dirigida atravs do trabalho, do capital e dos mercados de bens, como ainda
acontecia na poca de Marx e do marxismo. O seu ncleo institucional formado por associaes e
organizaes livres, no estatais e no econmicas, as quais ancoram as estruturas de comunicao da esfera
pblica nos componentes sociais do mundo da vida. A sociedade civil compe-se de movimentos,
56
anos e no incio deste sculo XXI, propiciaram o que pode ser considerado como uma
busca da redemarcao do espao pblico153.
neste momento que se observa que uma das novidades decorrentes desta crise
do modelo ento vigente de atuao estatal, vinculada estreitamente com o conceito de
privatizao em sentido amplo que nutre as reformas propostas, encontra-se no campo
social.
A aproximao Estado-administrado, sob a influncia dos ideais impostos pelo
Estado Social e Democrtico de Direito que exigem o incentivo participao popular e o
fomento iniciativa privada de interesse pblico, enseja a organizao da sociedade civil
em torno de questes de interesse social.
A sociedade civil se organiza e passa a figurar como participante direta nas aes
de cariz social, cuja atribuio originria no Estado Social competia ao prprio Estado; a
intensificao das relaes entre Estado e sociedade civil parece dominar o cenrio
mundial, configurando um fenmeno irreversvel154.
Surge, desta forma, movimento terico que prope a atribuio de funes de coresponsabilidade entre o Estado, o mercado155 e os cidados (que podem ser representados
por entidades de natureza privada, integrantes da sociedade civil, em sua atuao perante o
Estado e o prprio mercado, sem criar clusulas estanques para tanto) no exerccio de
atividades de interesse pblico e que, at ento, estavam relegadas funo estatal. Isto
no significa dizer que o Estado se desresponsabiliza da sua funo de execuo das
atividades socialmente relevantes; abre-se espao, no entanto, para um movimento de coresponsabilidade na execuo, sem afastar a responsabilidade originria do Estado pela
adequada satisfao das necessidades sociais.156
organizaes e associaes, os quais captam os ecos dos problemas sociais que ressoam nas esferas privadas,
condensam-nos e os transmitem, a seguir, para a esfera pblica poltica. O ncleo da sociedade civil forma
uma espcie de associao que institucionaliza os discursos capazes de solucionar problemas, transformandoos em questes de interesse geral no quadro de esferas pblicas. Esses designs discursivos refletem, em suas
formas de organizao, abertas e igualitrias, certas caractersticas que compem o tipo de comunicao em
torno da qual cristalizam, conferindo-lhe continuidade e durao (HABERMAS, Jrgen. Direito e
Democracia: entre facticidade e validade. Rio de Janeiro : Tempo Brasileiro, 1997, v. 2, p. 101).
153
OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Direito do Terceiro Setor. Revista de Direito do Terceiro Setor RDTS, Belo Horizonte : Frum, ano 1, n. 1, jan.-jun. 2007, p. 12.
154
Ibidem, p. 13.
155
Sobre as parcerias entre o mercado e o Terceiro Setor, cf. CRUZ, Rachel Pellizzoni da. A prtica da
responsabilidade social empresarial no Brasil: dilemas e perspectivas. Revista de Direito do Terceiro Setor
- RDTS, Belo Horizonte : Frum, ano 1, n. 1, jan.-jun. 2007, pp. 97-112. Sobre a responsabilidade social da
empresa no contexto do Terceiro Setor, cf. ARAJO, Geraldo Bonnevialle Braga. A responsabilidade social
da empresa e as fundaes privadas. Revista de Direito do Terceiro Setor, Belo Horizonte : Frum, ano 1,
n. 1, jan.-jun. 2007, pp. 113-132.
156
Se incorreto afirmar que a responsabilidade estatal na execuo dessas atividades socialmente
relevantes foi integralmente transferida ao setor privado, certo que ao menos foi incentivada a co-
57
58
da evoluo histrica; uma doutrina que surge (ou renasce) como alternativa atual para
as deformidades dos sistemas anteriores.
Crticas viro de todos os lados e sob todos os enfoques160 e j vieram aos
borbotes , mas h de se convir que os crticos do modelo liberal tambm existiram,
assim como os crticos do Estado social. assim que os institutos se aperfeioam e a
realidade traa seu leito, que s vezes acaba por se desviar para se adaptar a alguns
obstculos que lhe so impostos.
O papel das organizaes do Terceiro Setor como instrumento de efetivao das
necessidades sociais patente, e toma contornos de imprescindibilidade sobretudo em face
da chamada globalizao.161 A proposta de reordenao da atividade estatal aponta para a
sociedade em rede162, fruto da sociedade policntrica que se desenvolveu especialmente
pelo fenmeno da globalizao e que legitima diversos atores s demandas sociais
apresentadas.
o Terceiro Setor, portanto, realidade que vem a reboque das novas noes de
Estado, ou seja, da prpria evoluo do conceito de participao e interferncia estatais.
A ratificar sua importncia, faz-se mister que sejam trazidos colao alguns
apontamentos sobre a vasta utilizao deste instrumento, tanto no Brasil como em outros
pases, mesmo que a sua regulao seja ainda imprecisa e incipiente, sobretudo em nosso
pas.
Eduardo Szazi traz nmeros bastante expressivos da participao do Terceiro Setor
no Brasil, ao dizer que
recentes pesquisas apontam que o Terceiro Setor gastou no Brasil cerca de 10,9 bilhes de
reais em despesas operacionais no ano de 1995, o que corresponde a 1,5% do PIB daquele
ano. Parcela significativa dos recursos (61,1%) foi gerada pelas prprias entidades: o
governo contribuiu com 12,8% e os Doadores Privados, com os restantes 26,1%,
computadas as doaes em moeda e bens de pessoas fsicas e jurdicas e o valor do trabalho
163
voluntrio .
160
Para diferentes enfoques sobre o tema, cf.: MONTAO, Carlos. Terceiro setor e questo social: crtica
ao padro emergente de interveno social. So Paulo : Cortez, 2002; DEMO, Pedro. Solidariedade como
efeito de poder. So Paulo : Cortez; Instituto Paulo Freire, 2002; KURZ, Robert. Para alm de Estado e
Mercado. In: _____. Os ltimos combates. 4 ed. Petrpolis-RJ : Vozes, 1998, pp. 151-157; PEREIRA, Luiz
Carlos Bresser. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva
internacional. So Paulo : Ed. 34; Braslia : ENAP, 1998; FERNANDES, Rubem Csar. Privado porm
pblico: o Terceiro Setor na Amrica Latina. 3 ed. Rio de Janeiro : Relume Dumar, 2002.
161
Sobre a interface entre globalizao, subsidiariedade e Terceiro Setor, cf. BASSANINI, Franco.
Postfazione. In: CITTADINO, Caterina (org.). Dove lo Stato non arriva: pubblica amministrazione e terzo
settore. Firenze : Passigli, 2008, pp. 353-376.
162
CASTELLS, Manuel. A era da informao: a sociedade em rede. 5 ed., So Paulo : Paz e Terra, 2001,
v. 1.
163
SZAZI, Eduardo. Terceiro Setor: regulao no Brasil. So Paulo : Peirpolis, 2000, p. 21.
59
E continua o autor, dando conta de que nos Estados Unidos, o Terceiro Setor
representa 6,3% do PIB e detinha, em 1988, ativos equivalentes a 670 bilhes de
dlares164.
Caballera tambm apresenta estatsticas que corroboram com o antes expressado,
dando conta da importncia do Terceiro Setor no cenrio mundial:
En el Reino Unido, en 1995 el gasto de las organizaciones del tercer sector representaba un
6,6% del PIB y dicho sector ocupaba a 16 millones de voluntarios (equivalentes en horas
de trabajo a unos 1,7 millones de empleados a tiempo completo) y a 1,5 millones de
asalariados a tiempo completo que, sumados a los anteriores, representan en total el 12,3%
del empleo global de la economa. En los siete pases estudiados en detalle por SALAMON
y ANHEIER en 1996 (EE. UU., Reino Unido, Francia, Alemania, Italia, Hungra y Japn),
el gasto operativo del sector representaba de media el 4,5%del PIB y cuatro veces las
ventas brutas de General Motors, la mayor compaa privada del mundo. En la Fase II del
mismo estudio, referida a 1995 y ampliada a 22 pases (incluida Espaa), se concluye que
el gasto del sector no lucrativo alcanza un promedio del 4,6% del PIB en dichos pases y
que el empleo en este sector representa de media el 4,8% del empleo total en ellos,
165
porcentaje que en Espaa es del 4,5% .
Ibidem, p. 21.
CABALLERA, Marcos Vaquer. La accin social: un estudio sobre la actualidad del Estado social de
Derecho. Valencia : Tirant lo Blanch, 2002, p. 201. Para estudo aprofundado sobre as dimenses do Terceiro
Setor no mundo, consulte: SALAMON, Lester M. et al. Global Civil Society: dimensions of the nonprofit
sector. Bloomfield : Kumarian Press, 2004. Para aprofundar a legislao norte americana sobre o Terceiro
Setor: FISHMAN, James J.; SCHWARZ, Stephen. Nonprofit organizations: cases and materials. 2 ed.
New York : Foundation Press, 2000.
166
SALAMON, Lester. Estratgias para o fortalecimento do terceiro setor. In: IOSCHPE, Evelyn Berg (org.).
3 setor: desenvolvimento social sustentado. Rio de Janeiro : Paz e Terra, 1997, p. 93. Simone de Castro
Tavares Coelho (COELHO, Simone de Castro Tavares. Terceiro setor: um estudo comparado entre Brasil e
165
60
61
FERNANDES, Rubem Csar. O que o terceiro setor? In: IOSCHPE, Evelyn Berg (org.). 3 setor:
desenvolvimento social sustentado. Rio de Janeiro : Paz e Terra, 1997, p. 27.
173
Como sustentam, por exemplo, Robert Kurz (KURZ, Robert. Para alm de Estado e Mercado. In: _____.
Os ltimos combates. 4 ed. Petrpolis-RJ : Vozes, 1998) e Rubem Csar Fernandes (FERNANDES,
Rubem Csar. Privado porm pblico: o Terceiro Setor na Amrica Latina. 3 ed. Rio de Janeiro : RelumeDumar, 2002, p. 19).
174
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na
perspectiva internacional. So Paulo : Ed. 34; Braslia : ENAP, 1998, p. 235. O autor tambm denomina as
entidades constituintes do terceiro setor de pblicas no-estatais.
175
SALAMON, Lester. Estratgias para o fortalecimento do terceiro setor. In: IOSCHPE, Evelyn Berg (org.).
3 setor: desenvolvimento social sustentado. Rio de Janeiro : Paz e Terra, 1997, p. 93.
62
caractersticas acima fora do Estado e sem fins lucrativos , Lester Salamon e Helmuth
Anheier, procurando sistematizar melhor os contornos desse grupo de instituies,
acrescentaram os pontos a seguir. Essas organizaes so estruturadas. So
autogovernadas. Envolvem indivduos num significativo esforo voluntrio. (...) Para que
os contornos do que estamos denominando terceiro setor fiquem mais ntidos, necessrio
ressaltar ainda um fator distintivo dessas organizaes, um fator que no se apresenta nas
176
empresas privadas e nas agncias governamentais: o trabalho voluntrio.
176
COELHO, Simone de Castro Tavares. Terceiro setor: um estudo comparado entre Brasil e Estados
Unidos. So Paulo : SENAC, 2000, p. 40, 58, 60 e 69.
177
CARDOSO, Ruth. Fortalecimento da sociedade civil. In: IOSCHPE, Evelyn Berg (org.). 3 setor:
desenvolvimento social sustentado. Rio de Janeiro : Paz e Terra, 1997, p. 7.
178
FERNANDES, Rubem Csar. O que o Terceiro Setor? In: IOSCHPE, Evelyn Berg (org.). 3 setor:
desenvolvimento social sustentado. Rio de Janeiro : Paz e Terra, 1997, p. 27.
179
THOMPSON, Andrs A. Do compromisso eficincia? Os caminhos do terceiro setor na Amrica Latina.
In: IOSCHPE, Evelyn Berg (org.). 3 setor: desenvolvimento social sustentado. Rio de Janeiro : Paz e Terra,
1997, p. 42.
63
espcies todas as sociedades civis sem fins lucrativos, inserindo-se aqui a quase totalidade
180
das fundaes, em especial as fundaes particulares.
Jos Eduardo Sabo Paes tambm conceitua o Terceiro Setor, de forma bastante
genrica:
Em termos do direito brasileiro, configuram-se como organizaes do Terceiro Setor, ou
ONGs Organizaes No-Governamentais, as entidades de interesse social sem fins
lucrativos, como as associaes, as sociedades e as fundaes de direito privado, com
autonomia e administrao prpria, cujo objetivo o atendimento de alguma necessidade
social ou a defesa de direitos difusos ou emergentes. Tais organizaes e agrupamentos
sociais cobrem um amplo espectro de atividades, campos de trabalho ou atuao, seja na
defesa dos direitos humanos, na proteo do meio ambiente, assistncia sade, apoio a
populaes carentes, educao, cidadania, direitos da mulher, direitos indgenas, direitos do
181
consumidor, direitos das crianas etc.
180
RAFAEL, Edson Jos. Fundaes e direito: 3 setor. So Paulo : Companhia Melhoramentos, 1997, pp.
5-6.
181
PAES, Jos Eduardo Sabo. Fundaes e entidades de interesse social. 4 ed. Braslia : Braslia Jurdica,
2003, p. 89.
182
CABALLERA, Marcos Vaquer. La accin social: un estudio sobre la actualidad del Estado social de
Derecho. Valencia : Tirant Lo Blanch, 2002, p. 207, traduo nossa. No original: En mi opinin, sin
embargo, una definicin jurdica del sector debe ser mas lata y prescindir de algunos de dichos elementos (sin
perjuicio de que concurran habitualmente) porque no los exige el ordenamiento (al menos el espaol y el
italiano, que son los que ha estudiado sistemticamente quien esto suscribe).
64
183
Para um histrico constitucional sobre o tema, cf. SOUZA, Leandro Marins de. Tributao do terceiro
setor no Brasil. So Paulo : Dialtica, 2004, pp. 75-94.
184
SZAZI, Eduardo. Terceiro setor: regulao no Brasil. 3 ed. So Paulo : Peirpolis, 2003, p. 23.
185
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988. Braslia, DF:
Senado, 1988, prembulo.
65
186
Na defesa desta idia cf. PIOVESAN, Flvia; BARBIERI, Carla Bertucci. Terceiro Setor e direitos
humanos. In: CARVALHO, Cristiano; PEIXOTO, Marcelo Magalhes (coord.). Aspectos jurdicos do
Terceiro Setor. 2 ed. So Paulo : APET : MP Editora, 2008, pp. 102-103.
187
TREZZA, Valria Maria. O papel das organizaes da sociedade civil na democracia. Revista de Direito
do Terceiro Setor - RDTS, Belo Horizonte : Frum, ano 3, n. 6, jul.-dez. 2009, p. 13. A autora (ibidem, p.
19) confirma que: mesmo aps a democratizao, a presena deste tipo de organizao continua a ser forte
na consolidao da democracia, no controle social do poder estatal, na cobrana pelo respeito aos direitos
previstos na Constituio de 1988 e no estmulo participao cidad.
66
188
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: (...) II a
cidadania; (...). Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio (BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do
Brasil, de 05 de outubro de 1988. Braslia, DF: Senado, 1988).
189
Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I construir uma
sociedade livre, justa e solidria (BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de
outubro de 1988. Braslia, DF: Senado, 1988, grifo nosso).
190
Cf. SEN, Amartya. Development as freedom. New York : Anchor Books, 1999.
191
Sobre a solidariedade no regime constitucional italiano, cf. GIUFFR, Felice. La solidariet
nellordinamento costituzionale. Milano : Giuffr, 2002.
67
OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Direito do Terceiro Setor. Revista de Direito do Terceiro Setor RDTS, Belo Horizonte : Frum, ano 1, n. 1, jan.-jun. 2007, p. 26.
193
Ibidem, p. 26.
194
Art. 5. Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e
aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes: (...) XVII - plena a liberdade de associao para fins lcitos, vedada a
de carter paramilitar; XVIII - a criao de associaes e, na forma da lei, a de cooperativas independem de
autorizao, sendo vedada a interferncia estatal em seu funcionamento; XIX - as associaes s podero ser
compulsoriamente dissolvidas ou ter suas atividades suspensas por deciso judicial, exigindo-se, no primeiro
caso, o trnsito em julgado; XX - ningum poder ser compelido a associar-se ou a permanecer associado;
XXI - as entidades associativas, quando expressamente autorizadas, tm legitimidade para representar seus
filiados judicial ou extrajudicialmente (BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05
de outubro de 1988. Braslia, DF: Senado, 1988, grifo nosso).
195
Art. 8. livre a associao profissional ou sindical (...)(ibidem, grifo nosso).
68
196
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por
fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes
princpios (ibidem).
197
Art. 193. A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justia
sociais (ibidem).
198
Art. 197. So de relevncia pblica as aes e servios de sade, cabendo ao poder pblico dispor, nos
termos da lei, sobre sua regulamentao, fiscalizao e controle, devendo sua execuo ser feita diretamente
ou atravs de terceiros e, tambm, por pessoa fsica ou jurdica de direito privado (ibidem).
69
199
Art. 198. As aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada e
constituem um sistema nico, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: (...) II - atendimento integral,
com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais; III - participao da
comunidade (ibidem).
200
O artigo 203 estabelece o alcance da assistncia social: Art. 203. A assistncia social ser prestada a
quem dela necessitar, independentemente de contribuio seguridade social, e tem por objetivos: I - a
proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice; II - o amparo s crianas e
adolescentes carentes; III - a promoo da integrao ao mercado de trabalho; IV - a habilitao e
reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a promoo de sua integrao vida comunitria; V - a
garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que
comprovem no possuir meios de prover prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia, conforme
dispuser a lei (ibidem).
70
Art. 205. A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e
incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa,
seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho.
Art. 213. Os recursos pblicos sero destinados s escolas pblicas, podendo ser dirigidos a escolas
comunitrias, confessionais ou filantrpicas, definidas em lei, que: I - comprovem finalidade no lucrativa e
apliquem seus excedentes financeiros em educao; II - assegurem a destinao de seu patrimnio a outra
escola comunitria, filantrpica ou confessional, ou ao poder pblico, no caso de encerramento de suas
atividades (ibidem).
202
Art. 215. O Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes da cultura
nacional, e apoiar e incentivar a valorizao e a difuso das manifestaes culturais. (...) Art. 216.
Constituem patrimnio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente
ou em conjunto, portadores de referncia identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores
da sociedade brasileira, nos quais se incluem: (...) 1. O poder pblico, com a colaborao da comunidade,
promover e proteger o patrimnio cultural brasileiro, por meio de inventrios, registros, vigilncia,
tombamento e desapropriao, e de outras formas de acautelamento e preservao. (...) 3. A lei
estabelecer incentivos para a produo e o conhecimento de bens e valores culturais. (...) Art. 217. dever
do Estado fomentar prticas desportivas formais e no formais, como direito de cada um, observados: (...)
3. O poder pblico incentivar o lazer, como forma de promoo social. (...) Art. 225. Todos tm direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de
vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e
futuras geraes. (...) VI - promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a conscientizao
pblica para a preservao do meio ambiente (ibidem).
203
Art. 230. A famlia, a sociedade e o Estado tm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua
participao na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito vida
(ibidem).
204
Art. 227. dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana e ao adolescente, com absoluta
prioridade, o direito vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura,
dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria, alm de coloc-los a salvo de toda
forma de negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso.
1. O Estado promover programas de assistncia integral sade da criana e do adolescente, admitida a
participao de entidades no governamentais e obedecendo aos seguintes preceitos (ibidem).
71
Art. 19. vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios: I - estabelecer cultos
religiosos ou igrejas, subvencion-los, embaraar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou seus
representantes relaes de dependncia ou aliana, ressalvada, na forma da lei, a colaborao de interesse
pblico (ibidem).
72
Cf. SCHOENMAKER, Janana. O Terceiro Setor e a proteo dos direitos fundamentais. Revista de
Direito do Terceiro Setor RDTS, Belo Horizonte : Frum, ano 1, n. 2, jul.-dez. 2007, pp. 25-50; BRAGA,
Luzinia C. Pinheiro. Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP): promoo e construo
de (novos) direitos e assessoria jurdica de carter suplementar. In: OLIVEIRA, Gustavo Justino de (coord.).
Terceiro Setor, empresas e Estado: novas fronteiras entre o pblico e o privado. Belo Horizonte : Frum,
2007, pp. 261-280.
207
Diante de toda a argumentao levada a efeito neste trabalho, parece evidente que somente a um ramo
jurdico especial e autnomo cumpriria o adequado estudo, entre outros aspectos: (a) do conceito de Terceiro
Setor; (b) das formas de constituio, organizao e funcionamento das entidades privadas no lucrativas que
dele fazem parte; (c) das diferentes finalidades sociais dessas entidades; (d) das possveis certificaes
estatais que podem ser conferidas a essas entidades, assim como os efeitos decorrentes dessas certificaes;
(e) das atividades de relevncia pblica por tais entidades desenvolvidas; (f) das formas de atuao isolada ou
colaborativas (em parceria) dessas entidades; (g) das relaes de trabalhos travadas entre tais entidades e as
pessoas fsicas, com especial destaque ao voluntariado; (h) da tributao dessas entidades; (i) das formas e
dos instrumentos de fiscalizao e de controle dessas entidades (OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Direito do
Terceiro Setor. Revista de Direito do Terceiro Setor RDTS, Belo Horizonte : Frum, ano 1, n. 1, jan.-jun.
de 2007, p. 34).
73
208
PIOVESAN, Flvia; BARBIERI, Carla Bertucci. Terceiro Setor e direitos humanos. In: CARVALHO,
Cristiano; PEIXOTO, Marcelo Magalhes (coord.). Aspectos jurdicos do Terceiro Setor. 2 ed. So Paulo :
APET : MP Editora, 2008, p. 103.
209
Jos Afonso da Silva entende que cindindo-se a matria, como se fez, o constituinte no atendeu aos
melhores critrios metodolgicos, mas d ao jurista a possibilidade de extrair, daqui e de l, aquilo que
constitua o contedo dos direitos relativos a cada um daqueles objetos sociais, deles tratando aqui, deixando
para tratar, na ordem social, de seus mecanismos e aspectos organizacionais (SILVA, Jos Afonso da.
Curso de direito constitucional positivo. 18 ed. So Paulo : Malheiros, 2000, p. 288).
210
Nos dizeres do autor: Mas no ocorre uma separao radical, como se os direitos sociais no fossem algo
nsito na ordem social. O art. 6 mostra muito bem que aqueles so contedo desta, quando diz que so
direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a
74
proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio. Esta
forma dada precisamente no ttulo da ordem social (ibidem, p. 288).
75
definirmos qual a sua natureza jurdica e, via de conseqncia, qual o impacto desta
concluso no regime jurdico a que tais atividades devem se submeter.
Para tanto devemos partir de um dos paradigmas mais intrincados do Direito
Administrativo brasileiro, que expressa a repartio das esferas de ao do Estado e da
sociedade, que a dicotomia entre servio pblico e atividade econmica.
Paulo Modesto resume a explicao deste paradigma da seguinte forma:
A dicotomia servio pblico/atividade de explorao econmica tem base na clssica
dicotomia entre Estado/Sociedade e entre interesse pblico/interesse privado. De fato,
como em outros pases, tradicional no direito administrativo brasileiro a identificao
entre os rgos do Estado e as tarefas pblicas. Segundo este paradigma, a administrao
pblica de todos os Poderes, nas diversas unidades da Federao, monopoliza a prestao
de servios de natureza pblica. Por outro lado, os particulares so detentores do domnio
sobre a atividade econmica em sentido estrito, cumprindo ao Estado tarefas de agente
normativo e regulador da atividade econmica, com funes de fiscalizao, incentivo e
planejamento. Ao Estado vedado substituir os particulares na atuao direta na economia,
salvo em casos excepcionais envolvendo a segurana nacional ou a relevante interesse
coletivo, definido em lei. Os particulares podem exercitar atividade pblicas apenas como
delegados do Estado.211
211
MODESTO, Paulo. Reforma do Estado, formas de prestao de servios ao pblico e parcerias pblicoprivadas: demarcando as fronteiras dos conceitos de servio pblico, servios de relevncia pblica e
servios de explorao econmica para as parcerias pblico-privadas. Revista Eletrnica de Direito
Administrativo Econmico, Salvador : Instituto de Direito Pblico da Bahia, n. 2, mai.-jun.-jul. 2005.
Disponvel na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: 08 mar. 2010.
212
Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou
permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos (BRASIL. Constituio da
Repblica Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988. Braslia, DF: Senado, 1988).
213
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por
fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes
princpios: (...). Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade
econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a
relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei (BRASIL. Constituio da Repblica Federativa
do Brasil, de 05 de outubro de 1988. Braslia, DF: Senado, 1988).
76
214
No tarefa fcil definir o servio pblico, pois a sua noo sofreu considerveis transformaes no
decurso do tempo, quer no que diz respeito aos seus elementos constitutivos, quer no que concerne sua
abrangncia (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19 ed. So Paulo : Atlas, 2006,
p. 110).
215
Ibidem, p. 111, negrito no original.
216
ARAGO, Alexandre Santos de. Direito dos servios pblicos. Rio de Janeiro : Forense, 2007, p. 130.
217
Ibidem, p. 130.
218
A autora cita a distino entre atividade jurdica e atividade social: Parte-se da distino entre atividade
jurdica e atividade social. Na primeira, consoante ensinamento de Caio Tcito (1975:198-199) atende-se
preservao do direito objetivo, ordem pblica, paz e segurana coletivas; corresponde ao poder de
polcia. Na atividade social, ao contrrio, a Administrao cuida de assuntos de interesse coletivo, visando
ao bem-estar e ao progresso social, mediante o fornecimento de servios aos particulares. Equivale aos
servios pblicos propriamente ditos (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit., p. 111, destaques no
original).
77
Temos, por estes conceitos, que o servio pblico ser assim considerado se,
mesmo sem reserva de titularidade, seja desempenhado pelo Estado (ou seu delegatrio);
significa dizer que materialmente o servio pblico no exclusividade estatal
o poder pblico pode deixar que o particular exera livremente a atividade, lado a lado com
a Administrao Pblica (caso do ensino, da ao sanitria e social), repartindo entre uns e
outros a satisfao da mesma necessidade. Da a classificao dos servios pblicos em
exclusivos e no exclusivos do Estado.223
Existem, ento, os servios pblicos cujo Estado o titular exclusivo, e aqueles que
embora possam ser prestados pelo Estado tambm o podem ser pela iniciativa privada. Os
219
78
servios pblicos exclusivos sero considerados servio pblico quando prestado pelo
Estado ou por delegatrio. Mas isto no significa que os servios pblicos no exclusivos,
quando prestados pela iniciativa privada, continuam se enquadrando no conceito de
servios pblicos. Os servios pblicos no exclusivos s podem ser considerados servio
pblico quando desempenhados pelo Estado ou por delegatrio; quando desempenhados
pela iniciativa privada no exerccio de seu direito prprio, constitucionalmente previsto,
no h que se consider-lo servio pblico. O importante para o conceito a
responsabilidade do Estado sobre a atividade, a sua obrigao em prest-la, com ou sem
excluso da atuao por direito prprio dos empresrios privados.224
J fazendo a interface com o Terceiro Setor podemos, neste momento, considerar
que quando o Estado desenvolve atividades prestacionais em matria de direitos
fundamentais, est prestando servio pblico.225 Quando o Estado desempenha esta
atividade prestacional atravs de delegatria, est prestando servio pblico. Quando a
iniciativa privada presta servios relativos aos direitos fundamentais, no entanto, atividade
no exclusiva do Estado, no h que se falar em servios pblicos porque est exercendo
direito prprio, no por delegao.
Afastada, portanto, a caracterizao das atividades prestacionais desenvolvidas pelo
Terceiro Setor, no mbito de seu espao de participao, na categoria de servios pblicos.
Resta saber se tais atividades devem ser consideradas como atividade econmica ou
estamos diante de uma categoria prpria.
Para tanto partimos da seguinte noo apresentada por Eros Roberto Grau:
Inexiste, em um primeiro momento, oposio entre atividade econmica e servio pblico;
pelo contrrio, na segunda expresso est subsumida a primeira. Podemos afirmar que a
prestao de servio pblico est voltada satisfao de necessidades, o que envolve a
utilizao de bens e servios, recursos escassos. Da por que servio pblico um tipo de
226
atividade econmica.
224
79
A questo do servio pblico apresenta uma faceta econmica, na medida em que envolve
uma alocao de recursos materiais (escassos) para satisfao de certas necessidades
humanas. Como esses recursos materiais comportam diferentes destinaes, impe-se
escolher um destino para eles, dentre os diversos possveis. Considerando o tema sob o
prisma da opo por uma certa destinao para os recursos materiais, tem de reconhecer-se
que o servio pblico apresenta uma manifestao de cunho econmico. Alis, sob esse
enfoque no h maior diferena entre servio pblico e atividade econmica. Em todos os
casos, encontra-se diante da relao entre recursos materiais escassos e fins potencialmente
excludentes entre si a satisfazer.227
227
JUSTEN FILHO, Maral Justen. Teoria geral das concesses de servio pblico. So Paulo : Dialtica,
2003, p. 19.
228
Expresso utilizada por Paulo Modesto (MODESTO, Paulo. Reforma do Estado, formas de prestao de
servios ao pblico e parcerias pblico-privadas: demarcando as fronteiras dos conceitos de servio pblico,
servios de relevncia pblica e servios de explorao econmica para as parcerias pblico-privadas.
Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico, Salvador : Instituto de Direito Pblico da Bahia,
n. 2, mai-jun-jul. 2005. Disponvel na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: 08 de
maro de 2010.
80
A comear pelo artigo 172, que faz expressa meno expresso lucros, elemento
que no est presente na atuao das entidades do Terceiro Setor. O artigo 173, II, por sua
vez, estabelece que as empresas pblicas e as sociedades de economia mista se submetero
ao regime jurdico das empresas privadas. O mesmo artigo, em seu 4, outorga lei, no
mbito da regulamentao da ordem econmica, a represso ao aumento arbitrrio dos
lucros. Estes dispositivos do indcios bastante claros de que o objeto da regulamentao
proposta pela Constituio Econmica229 so as atividades lucrativas. Como ilustra Jos
Afonso da Silva
a ordem econmica, configurada na Constituio, prev apenas algumas medidas e
princpios que, bem lembrou Josaphat Marinho em termos vlidos ainda, podero
sistematizar o campo das atividades criadoras e lucrativas e reduzir desigualdades e
anomalias diversas, na proporo em que as leis se converterem em instrumentos reais de
correo das contradies de interesses privados. Mas, desses princpios e medidas advm
solues de transio, apenas moderadoras dos excessos do capitalismo. So frmulas
tecnocrticas e neocapitalistas, que no suprimem as bases da ordem econmica
individualista, fundada no poder privado de domnio dos meios de produo e dos lucros
respectivos.230
Refora esta idia o entendimento de Eros Roberto Grau, para quem pretende o
capital reservar para sua explorao, como atividade econmica em sentido estrito, todas
as matrias que possam ser, imediata ou potencialmente, objeto de profcua especulao
lucrativa.231
O mesmo autor, alis, em trecho de voto proferido em julgamento do Pleno do
Supremo Tribunal Federal, manifesta entendimento de que a atividade econmica deve ser
entendida como atividade empresarial.232
229
Expresso utilizada por Jos Afonso da Silva para significar a parte da Constituio Federal que contm
os direitos que legitimam a atuao dos sujeitos econmicos, o contedo e limites desses direitos e a
responsabilidade que comporta o exerccio da atividade econmica (SILVA, Jos Afonso da. Curso de
Direito Constitucional Positivo. 18 ed. So Paulo : Malheiros, 2000, p. 769)
230
Ibidem, pp. 766-767.
231
GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988. 5 ed. So Paulo : Malheiros, 2000,
p. 140. Tambm sobre o tema da lucratividade, embora de forma indireta, trata Maral Justen Filho, para
quem a lucratividade da entidade estatal tem de ser compatvel com sua natureza funcional. A entidade
dever produzir benefcios para a sociedade, satisfazendo interesses coletivos relevantes e promovendo a
segurana nacional. Ademais disso, dever ser um instrumento indireto de cumprimento por parte do
Estado de seus compromissos com a sociedade (JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito
Administrativo. 2 ed. So Paulo : Saraiva, 2006, p. 576).
232
Por isso no adversa Constituio a existncia ou desenvolvimento de uma atividade econmica sem
que a propriedade do bem empregado no processo produtivo ou comercial seja concomitantemente detida
pelo agente daquela atividade --- o que tambm afirmado por FBIO KONDER COMPARATO. Dizendoo de outro modo: o conceito de atividade econmica [enquanto atividade empresarial] prescinde da
propriedade dos bens de produo (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, ADI 3366-2, Tribunal Pleno,
Relator para acrdo Min. Eros Grau, DJ 02/03/2007).
81
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, Recurso Extraordinrio n. 424.227-3, Segunda Turma, Relator Min.
Carlos Velloso, DJ 10/09/2004.
234
Fbio Ulhoa Coelho entende que o nome mais adequado para o Direito Comercial, atualmente, seria
Direito Empresarial, em face do mbito de abrangncia deste ramo do conhecimento jurdico (COELHO,
Fbio Ulhoa. Curso de direito comercial. 6 ed. So Paulo : Saraiva, 2002, vol. 1, p. 13).
82
235
BERTOLDI, Marcelo M.; RIBEIRO, Marcia Carla Pereira. Curso Avanado de Direito Comercial. 3
ed. So Paulo : RT, 2006, p. 50.
236
Ibidem.
237
NERY JNIOR, Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade. Novo Cdigo Civil e legislao extravagante
anotados. So Paulo : RT, 2002, p. 347.
83
Este o norte trazido pelo Cdigo Civil no que diz respeito sua contribuio para
a formulao de um conceito de empresa. No entanto, como j foi dito este conceito tem
sido objeto de inmeros debates por parte da doutrina.
Como dito, a doutrina no consegue estabelecer parmetro seguro para definir
empresa, tampouco a legislao o faz. Mesmo com os conceitos trazidos pelo Cdigo
Civil, a conceituao de empresa permanece campo dos mais tortuosos a ser percorrido,
no tendo sido estabelecido elemento norteador perene para se alcanar esta empreitada.
No entanto, inclina-se a doutrina atual em considerar dois elementos crticos cujos
contedos seriam fundamentais conceituao de empresa. O primeiro deles, e tambm o
mais debatido ao longo dos tempos, diz respeito ao contedo econmico da empresa, qual
seja a obteno de lucro. O segundo elemento que se tem considerado indispensvel
conceituao de empresa o interesse social de que se reveste238.
O primeiro elemento de conceituao da empresa ora debatido, qual seja o seu
contedo econmico, o que nos importa. Alguns autores fazem expressa referncia
obteno de lucro como elemento indissocivel do conceito de empresa. Assim o faz
Carvalho de Mendona, que chega a asseverar que o contedo jurdico da empresa e seu
contedo econmico no se confundem, considerando empresa a organizao tcnicoeconmica que se prope a produzir, mediante a combinao dos diversos elementos,
natureza, trabalho e capital, bens ou servios destinados troca (venda), com a esperana
de realizar lucros239.
Tambm tomando como possvel fundamento para a conceituao de empresa seu
contedo econmico exteriorizado no intuito lucrativo, Marcia Carla Pereira Ribeiro
assevera que pode ser considerada a empresa no sentido de meio do qual se utiliza o
empresrio para a obteno do lucro240.
Assim, observa-se que quando se fala em atividades econmicas na Constituio
Federal, para fins de compreender o contedo de nossa Ordem Econmica, deve-se
considerar somente as atividades desenvolvidas com finalidade lucrativa.
Outros argumentos reforam esta tese.
A Lei n. 4.137/62, que trata especificamente da represso ao abuso do poder
econmico, apresenta conceituao de empresa como sendo toda organizao de natureza
238
Cf. RIBEIRO, Marcia Carla Pereira. Sociedade de Economia Mista e Empresa Privada: estrutura e
funo. Curitiba : Juru, 1999, pp. 170 e ss.
239
MENDONA, J. X. Carvalho de. Tratado de Direito Comercial brasileiro 5 ed., Livraria Freitas
Bastos, 1953, vol. 1, p. 492.
240
RIBEIRO, Marcia Carla Pereira. Op. cit., p. 170.
84
SILVANO, Ana Paula Rodrigues. Fundaes Pblicas e Terceiro Setor. Rio de Janeiro : Lumen Juris,
2003, p. 40.
85
242
MODESTO, Paulo. Reforma do Estado, formas de prestao de servios ao pblico e parcerias pblicoprivadas: demarcando as fronteiras dos conceitos de servio pblico, servios de relevncia pblica e
servios de explorao econmica para as parcerias pblico-privadas. Revista Eletrnica de Direito
Administrativo Econmico, Salvador : Instituto de Direito Pblico da Bahia, n. 2, mai.-jun.-jul. 2005, p. 7.
Disponvel na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: 08 mar. 2010.
243
ARAGO, Alexandre Santos de. Direito dos servios pblicos. Rio de Janeiro : Forense, 2007, p. 182.
244
Ibidem, p. 182. O autor, no entanto, posteriormente inclui estas atividades no conceito de atividades
econmicas: Em outras palavras, a Constituio as considera servios pblicos quando essas atividades so
prestadas pelo Estado, e servios de relevncia pblica quando exploradas por particulares, mantido, nesse
caso, o regime jurdico privado e as regras de livre iniciativa, sem prejuzo, naturalmente, em alguns casos
(principalmente sade e educao), da forte regulao sobre elas incidente, inclusive mediante a sujeio a
autorizaes administrativas prvias e operativas, constituindo-se como atividades econmicas privadas de
interesse pblico (ibidem, p. 182).
245
MODESTO, Paulo. Op. cit., p. 7.
86
Na Constituio brasileira h explcita referncia aos servios de relevncia pblica em duas normas:
art. 129, II e art. 197. Na primeira norma, o conceito empregado em sentido subjetivo, para referir as
entidades privadas que prestam servio de relevncia pblica. Na segunda, o conceito empregado em
sentido objetivo, para referir as aes e os servios de sade, seja quando prestados pelo Poder Pblico, seja
quando prestados por pessoa fsica ou jurdica de direito privado (Ibidem, p. 21).
247
Neste sentido: o que se percebe da disposio do artigo 129, III, que confere ao Ministrio Pblico a
misso de zelar pelos direitos constitucionais em face (a) do Poder Pblico, e (b) dos servios de relevncia
pblica. Ora, se servios de relevncia pblica e servios pblicos fossem sinnimos, no haveria
87
88
250
GOMES, Maurcio Augusto. Op. cit., p. 25. Cf. tambm PERES, Paula Rodrigues. A responsabilidade
civil do estado em virtude de erro mdico cometido na prestao do servio pblico de sade. mbito
Jurdico, Rio Grande, n. 72, 01/01/2010. Disponvel na Internet: <http://www.ambitojuridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=7040>. Acesso em: 14 mar. 2010.
251
SANTIN, Valter Foleto. Controle judicial da segurana pblica: eficincia do servio na preveno e
represso ao crime. So Paulo : RT, 2004, pp. 54-55.
252
WEICHERT, Marlon Alberto. Sade e federao na Constituio brasileira. Rio de Janeiro : Lumen
Juris, 2004, p. 135.
89
relevncia pblica, pois ligados diretamente aos princpios constitucionais elencados nos
artigos 1 e 3.253
253
ARAJO, Luiz Alberto David. O conceito de relevncia pblica na Constituio Federal de 1988. In:
DALLARI, Sueli Gandolfi. O conceito constitucional de relevncia pblica. Braslia : Organizao
Panamericana de Sade, 1992, p. 25, apud WEICHERT, Marlon Alberto. Sade e federao na
Constituio brasileira. Rio de Janeiro : Lumen Juris, 2004, p. 133.
254
MODESTO, Paulo. Reforma do Estado, formas de prestao de servios ao pblico e parcerias pblicoprivadas: demarcando as fronteiras dos conceitos de servio pblico, servios de relevncia pblica e
servios de explorao econmica para as parcerias pblico-privadas. In: Revista Eletrnica de Direito
Administrativo Econmico, Salvador : Instituto de Direito Pblico da Bahia, n. 2, mai.-jun.-jul. 2005, p. 19,
negrito no original. Disponvel na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: 08 mar. 2010.
255
Friso, entretanto, que possvel tambm reconhecer um sentido objetivo para o terceiro setor,
associando-o prestao dos servios de relevncia pblica. Assim, em termos jurdicos objetivos,
enquanto conjunto de atividades, o terceiro setor pode ser definido como esfera de ao livre iniciativa
particular, voltada administrao de servios de relevncia pblica, realizada por instituies
privadas sem fins lucrativos, em nome prprio e sob responsabilidade prpria, ou por organizaes
estatais, sem carter substitutivo da atividade privada, sem excepcionalidade, mas tambm sem
prerrogativas especiais ou dominantes de Poder Pblico. Trata-se de conceito evidentemente polmico,
por incorporar no mbito do terceiro setor, tradicionalmente associado com exclusividade sociedade civil,
entes estatais sem carter autoritativo, voltados a setores sociais e culturais (ex. museus, creches, centros de
pesquisa etc), destitudos de prerrogativas exorbitantes do direito comum dos simples particulares, embora
subordinados a deveres especiais, inerentes a condio estatal dessas atividades (MODESTO, Paulo.Op. cit.,
p. 25, destaques no original). Ousamos divergir do autor no que tange incluso dos entes estatais no
conceito de Terceiro Setor com fundamento no desenvolvimento de atividades de relevncia pblica,
hiptese que para ns se enquadra no conceito de servios pblicos sociais (de relevncia pblica),
submetidos ao regime jurdico de direito pblico.
90
neste sentido que possvel reconhecer que na Constituio Federal uma terceira
categoria, uma terceira espcie de atividade, as atividades de relevncia pblica, que
cumpre ainda explorar mais detalhadamente na legislao dos entes federativos nos
prximos anos, definindo controles e responsabilidades, estmulos e condicionamentos,
restries e aes afirmativas para uma parceria efetiva, fora dos marcos conceituais
tradicionais do servio pblico.
Os servios de relevncia pblica no so servios pblicos, mas tambm no so
atividades de explorao econmica. Constituem zona jurdica intermediria, rol de
atividades que dispensa ttulo especial de autorizao tanto para o Estado quanto para os
particulares, mas que cumpre papel relevante no fornecimento de utilidade vitais para os
cidados, sendo especialmente protegida na Constituio Federal (v.g., art. 129, II). Tratase de domnio em que a atividade de execuo direta de servios e a atividade de
fomento administrativo, mediante outorga de ttulos especiais, apoio financeiro e acordo
de parceria encontra lugar privilegiado para coexistir, rompendo-se em definitivo a
dicotomia de soma zero que isolava a atuao dos particulares e do Estado em zonas
distintas e mutuamente excludentes.256
dito
anteriormente,
entendemos
que
as
atividades
prestacionais
91
artigo 150, VI, da Constituio Federal de 1988, bem como a direito social conforme artigo
225.
Uma entidade que combata a explorao infantil ou que exija o cumprimento de
determinado direito perante setor empresarial especfico, uma instituio de defesa dos
direitos de minorias ou que defenda o pacto federativo, enfim, toda aquela que se destine
defesa ou garantia de direito constitucional.
Assim tambm as instituies que se destinem a exigir o cumprimento de dever
constitucional, como as associaes que exigem a transparncia na Administrao Pblica
ou aquelas que exigem o fornecimento de medicamentos para pacientes da sade pblica.
Enfim, este o contexto em que se insere a atuao do Terceiro Setor em seu vis
no-prestacional.
Estas atividades, que no podem ser consideradas como servio pblico, tampouco
como atividade econmica, e enquanto no-prestacionais no se enquadram como servios
de relevncia pblica, tm natureza jurdica diversa. Estas atividades podem ser tidas
como aquelas
que promovem, desde pontos de vista situados na sociedade civil, a advocacy isto , a
defesa de direitos e a construo de novos direitos e a promoo de atividades tericas e
prticas em torno de temas de interesse geral, difuso e comum, como o desenvolvimento
sustentvel, a expanso de idias-valores (como a tica na poltica), a universalizao da
cidadania, o ecumenismo (lato sensu), a paz, a experimentao de novos padres de
relacionamento econmico e de novos modelos socioprodutivos e a inovao social.257
BARBIERI, Carla Bertucci. Terceiro setor: desafios e perspectivas constitucionais. Curitiba : Juru,
2008, p. 60.
258
Organizadas sob a forma de pessoa jurdica.
259
Cf. SOUZA, Leandro Marins de. Tributao do terceiro setor no Brasil. So Paulo : Dialtica, 2004.
92
As sociedades a que faz meno o artigo 44, II, transcrito, so aquelas reguladas
pelo Livro II, da Parte Especial, do Cdigo Civil262, que justamente o Livro intitulado
Do Direito de Empresa. E especialmente no Ttulo II, do Livro II, da Parte Especial do
Cdigo Civil, encontra-se o artigo 981, que apresenta conceito de sociedade:
260
FALCO, Joaquim; CUENCA, Carlos. Diretrizes para nova legislao do Terceiro Setor. In: _____
(coord.). Mudana social e reforma legal: estudos para uma nova legislao do terceiro setor. Braslia, DF :
Conselho da Comunidade Solidria : UNESCO, 1999, p. 47.
261
SOUZA, Leandro Marins de. Tributao do terceiro setor no Brasil. So Paulo : Dialtica, 2004.
262
O prprio artigo 44 faz meno a isto, em seu 2o dispondo: 2o As disposies concernentes s
associaes aplicam-se subsidiariamente s sociedades que so objeto do Livro II da Parte Especial deste
Cdigo. (Includo pela Lei n 10.825, de 22.12.2003)
93
Como se observa deste dispositivo, a sociedade a que faz meno o Cdigo Civil
aquela que promova a partilha dos resultados entre os interessados, ou seja, com finalidade
lucrativa. So as empresas, o que suficiente para excluir esta categoria do conceito de
Terceiro Setor. Diga-se, por oportuno, que dentre as sociedades de que trata o Cdigo Civil
esto as cooperativas, especificamente em seus artigos 1093 e seguintes. E muito embora
haja quem defenda a incluso das cooperativas no conceito de Terceiro Setor, discordamos
frontalmente em virtude de a sua constituio se destinar especificamente diviso do
produto do trabalho entre os cooperados, o que se assemelha distribuio de lucros das
sociedades, gnero do qual espcie (sociedade simples, nos termos do artigo 982,
pargrafo nico, do Cdigo Civil). Vale outra ressalva neste ponto, pois a Lei n. 9.867/99
criou uma espcie de pessoa jurdica diversa, que preferimos compreender como uma
qualificao para uma sociedade cooperativa. E esta qualificao, a nosso ver, permite
incluir as cooperativas sociais, como so chamadas, no conceito de Terceiro Setor. Isto
porque tal qualificao se d para cooperativas especiais que preencham determinados
requisitos, dentre os quais a finalidade de insero de pessoas em desvantagem no
mercado de trabalho. Sendo bvio que a insero no mercado de trabalho (direito social)
pressupe o auferimento de renda e, no sistema cooperativo, dos lucros da atividade
cooperada, entendemos que os pressupostos para a sua incluso no conceito esto
preenchidos.263
Mas o artigo 44, alm das sociedades, arrola as associaes e fundaes, antes
citadas como as formas clssicas de organizaes sem fins lucrativos. Valem, aqui,
algumas ressalvas.
Primeiramente, entendemos que os sindicatos se incluem no conceito de associao
e, por estar vinculado aos direitos sociais previstos nos artigos 6 a 11, da Constituio
Federal, esto abrangidos pelo conceito de Terceiro Setor.264
Alm disso, a meno do Cdigo Civil s fundaes merece melhores
esclarecimentos. Em primeiro lugar porque neste conceito esto includas as fundaes
privadas, as fundaes pblicas e as fundaes pblicas de natureza privada. Entendemos
263
Cf. SOUZA, Leandro Marins de. Terceiro setor e cooperativas sociais. In: SZAZI, Eduardo (org.).
Terceiro Setor: temas polmicos 2. So Paulo : Peirpolis, 2005, pp. 172-173.
264
Cf. SOUZA, Leandro Marins de. Tributao do terceiro setor no Brasil. So Paulo : Dialtica, 2004.
94
que somente podem se enquadrar no conceito de Terceiro Setor as primeiras, por serem as
nicas que preenchem o requisito da constituio voluntria, ou seja, a criao sponte
propria pela iniciativa privada. As fundaes pblicas e as fundaes pblicas de natureza
privada, cuja criao feita por lei ou depende de autorizao legislativa, atuam como
longa manus do Estado.
Temos, at aqui, que do artigo 44 pode se extrair como formas jurdicas possveis
de serem adotadas pelas entidades do Terceiro Setor a associao civil (inciso I) e a
fundao privada (inciso II), alm da figura sui generis das cooperativas sociais. No
entanto, outras duas figuras foram includas no rol das pessoas jurdicas de direito privado
e merecem a nossa ateno: as organizaes religiosas (inciso IV) e os partidos polticos
(inciso V).
No sendo o foco do presente trabalho, no nos alongaremos no regime jurdico
destas duas pessoas jurdicas. Sendo entidades sem fins lucrativos, basta saber se
materialmente as suas atividades se enquadram no espao de participao do Terceiro
Setor.
A comear com as organizaes religiosas, a importncia de seu papel se justifica
pela incluso da liberdade de culto dentre os direitos e garantias individuais e coletivos, no
artigo 5 da Constituio, nos seguintes termos:
VI - inviolvel a liberdade de conscincia e de crena, sendo assegurado o livre exerccio
dos cultos religiosos e garantida, na forma da lei, a proteo aos locais de culto e a suas
liturgias.
265
Cf. ANDRADE, Alessandro Purcino. As organizaes religiosas como pessoas jurdicas de direito
privado. Revista de Direito do Terceiro Setor RDTS, Belo Horizonte : Frum, ano 3, n. 5, jan.-jun. 2009,
pp. 93-113; GERONE, Acyr de. As organizaes religiosas e o Terceiro Setor. In: OLIVEIRA, Gustavo
Justino de (coord.). Direito do Terceiro Setor. Belo Horizonte : Frum, 2008, pp. 127-161.
95
266
Art. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, vedado Unio, aos Estados,
ao Distrito Federal e aos Municpios: VI - instituir impostos sobre: (...) b) templos de qualquer culto; c)
patrimnio, renda ou servios dos partidos polticos, inclusive suas fundaes, das entidades sindicais dos
trabalhadores, das instituies de educao e de assistncia social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos
da lei.
267
Vale a importante ressalva de Rodrigo Xavier Leonardo: Ainda que as associaes sem fins econmicos
possam ser funcionalmente estruturadas para o desenvolvimento de atividades no chamado Terceiro Setor e,
mais do que isto, estejam aptas para a qualificao como organizaes sociais ou como Oscips, no h uma
estrita correspondncia entre a estrutura e funo traada pelo Cdigo Civil com aquela encontrada na
legislao do Terceiro Setor (Lei n. 9.637/98 e Lei n. 9.790/99). Acredita-se que isto est longe de ser uma
constatao a ser criticada. importante que o espao para criao e funcionamento de organizaes civis
sem fins lucrativos no seja coextensivo ao marco legal do Terceiro Setor. Os objetivos da liberdade de
associao so muito mais amplos e no podem ser restritos a este ou aquele projeto poltico circunscrito no
tempo e no espao (LEONARDO, Rodrigo Xavier. A reforma do direito das associaes sem fins
econmicos pela Lei n. 11.127 de 2005 e o Terceiro Setor. Revista de Direito do Terceiro Setor - RDTS,
Belo Horizonte : Frum, ano 1, n. 1, jan.-jun. 2007, pp. 50-51).
268
Em razo da origem histrica do terceiro setor, j se pode prever que a tarefa de conceitu-lo no se
mostra das mais simples (BARBIERI, Carla Bertucci. Terceiro setor: desafios e perspectivas
constitucionais. Curitiba : Juru, 2008, p. 57).
269
Cremos ter ficado demonstrado que, mesmo ao nvel europeu, o conceito de economia social ou de
terceiro sector, est ainda longe de atingir estabilidade e univocidade dogmtico-conceitual, predominando
sobretudo noes fornecidas pelas cincias econmicas e sociais, adaptadas s caractersticas nacionais de
cada pas (LOPES, Licnio. As instituies particulares de solidariedade social. Coimbra : Almedina,
2009, p. 224)
96
97
VIOLIN, Tarso Cabral. O Terceiro Setor e as cooperativas sociais. In: OLIVEIRA, Gustavo Justino de
(coord.). Direito do Terceiro Setor: atualidades e perspectivas, Curitiba : OAB/PR, 2006, p. 198, destaque
nosso. Tambm neste sentido, neste ponto, o seguinte conceito: Terceiro Setor a parte da sociedade civil
onde, atravs de pessoas jurdicas de direito privado sem fins econmicos, ou de movimentos sociais, so
executadas aes de carter altrusta, ou de prestao de servios, sem intuito de lucro, voltadas, sobretudo,
para o desenvolvimento holstico e sistmico do indivduo, da famlia, das instituies e das polticas
pblicas sociais, sendo essas aes no exclusivas do Estado e no essenciais do mercado (GERONE, Acyr
de. As organizaes religiosas e o terceiro setor. In: OLIVEIRA, Gustavo Justino de (coord.). Direito do
Terceiro Setor. Belo Horizonte : Frum, 2008, pp. 152-153; GERONE, Acyr de. As organizaes religiosas
e o terceiro setor. In: Revista de Direito do Terceiro Setor - RDTS, Belo Horizonte : Frum, ano 2, n. 3,
jan.-jun. 2008, p. 79).
98
271
SILVANO, Ana Paula Rodrigues. Fundaes Pblicas e Terceiro Setor. Rio de Janeiro : Lumen Jris,
2003, p. 58.
272
OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Estado contratual, direito ao desenvolvimento e parceria pblico-privada.
In: TALAMINI, Eduardo et al. (coord.). Parceria pblico privada: uma abordagem multidisciplinar. So
Paulo : Revista dos Tribunais, 2005, p. 86; OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Direito do Terceiro Setor. In:
Revista de Direito do Terceiro Setor RDTS, Belo Horizonte : Frum, ano 1, n. 1, jan.-jun. 2007, pp. 1617. Expressamente neste sentido o entendimento de Maria Tereza Fonseca Dias: [Terceiro Setor o ]
Conjunto de pessoas jurdicas de direito privado, institucionalizadas e constitudas conforme a lei civil, sem
fins lucrativos, que perseguem finalidades de interesse pblico (DIAS, Maria Tereza Fonseca. Terceiro
Setor e Estado: legitimidade e regulao: por um novo marco jurdico. Belo Horizonte : Frum, 2008, p.
114).
273
TEIXEIRA, Josenir. Parcerias entre o Estado e o Terceiro Setor na sade. Revista de Direito do Terceiro
Setor, Belo Horizonte : Frum, ano 1, n. 1, jan.-jun. 2007, p. 54.
99
CASTRO, Rodrigo Pironti Aguirre de. O sistema de controle interno e as entidades do terceiro setor:
perspectiva gerencial e o princpio da eficincia. In: OLIVEIRA, Gustavo Justino de (coord.). Direito do
Terceiro Setor. Belo Horizonte : Frum, 2008, p. 167; CASTRO, Rodrigo Pironti Aguirre de. Terceiro Setor
e responsabilidade social. In: OLIVEIRA, Gustavo Justino de (coord.). Direito do Terceiro Setor:
atualidades e perspectivas. Curitiba : OAB/PR, 2006, p. 152.
275
ZEN, Marcela Rosa Leonardo. Licitao e Terceiro Setor: reflexes sobre o concurso de projetos da Lei
das OSCIPs. In: OLIVEIRA, Gustavo Justino de (coord.). Direito do Terceiro Setor. Belo Horizonte :
Frum, 2008, p. 76; ZEN, Marcela Rosa Leonardo. Licitao e Terceiro Setor: reflexes sobre o concurso de
projetos da Lei das OSCIPs. Revista de Direito do Terceiro Setor - RDTS, Belo Horizonte : Frum, ano 2,
n. 4, jul.-dez. 2008, p. 66. Tambm apresenta conceito amplo Cludia Fernanda de Oliveira Pereira: A
expresso Terceiro Setor comumente utilizada para designar o conjunto de entidades da sociedade civil de
fins pblicos e sem objetivo de lucro, as quais coexistem com o Estado, Primeiro Setor, e com o mercado,
Segundo Setor (PEREIRA, Cludia Fernanda de Oliveira. Os tribunais de contas e o Terceiro Setor:
aspectos polmicos do controle. In: OLIVEIRA, Gustavo Justino de (coord.). Terceiro Setor, Empresas e
Estado: novas fronteiras entre o pblico e o privado. Belo Horizonte : Frum, 2007, p. 309).
276
CICONELLO, Alexandre. O conceito legal de pblico no Terceiro Setor. In: SZAZI, Eduardo (org.).
Terceiro setor: temas polmicos 1. So Paulo : Peirpolis, 2004, p. 55.
277
SILVA, Maria das Graas Bigal Barboza da; SILVA, Ana Maria Viegas da. Terceiro Setor: Gesto das
entidades sociais. Belo Horizonte : Frum, 2008, p. 23. Em sentido semelhante a este conceito formal, Edson
Jos Rafael apresenta o seguinte conceito: O Terceiro Setor , pois, gnero do qual so espcies todas as
sociedades civis sem fins lucrativos, quais sejam: as fundaes, as associaes, as escolas particulares, os
institutos, as cooperativas, os clubes de recreao, os clubes de futebol, de basquete, etc.. (RAFAEL, Edson
Jos. Fundaes e direito: 3 setor. So Paulo : Melhoramentos, 1997, p. 34). No entanto, em outra
passagem da mesma obra o autor inclui contedo material em seu conceito, nos seguintes termos: Inserem-
100
101
apresentados fins pblicos. E, pelo rol apresentado anteriormente, verifica-se que boa
parte, talvez a maior, dessas organizaes no apresenta fins pblicos.281 Quanto ao
alcance material da atuao do Terceiro Setor, Boaventura de Souza Santos segue este
entendimento:
[Terceiro Setor o] conjunto de organizaes sociais que no so nem estatais nem
mercantis, ou seja, organizaes sociais que, por um lado, sendo privadas, no visam a fins
lucrativos, e, por outro lado, sendo animadas por objetivos sociais, pblicos ou coletivos,
no so estatais.282
Por fora do quanto expusemos at aqui, entendemos que este conceito merece
atualizao; em parte fomos inspirados pelo trabalho de Fernando Borges Mnica que,
propondo reviso conceitual do Terceiro Setor, chegou concluso de que o Terceiro Setor
pode ser tido como o conjunto de pessoas jurdicas de direito privado, de carter
voluntrio e sem fins lucrativos, que (i) desenvolvam atividades de defesa e promoo dos
direitos fundamentais ou (ii) prestem servios de interesse pblico.285
281
BARBIERI, Carla Bertucci. Terceiro setor: desafios e perspectivas constitucionais. Curitiba : Juru,
2008, p. 60.
282
SANTOS, Boaventura de Sousa. Para uma reinveno solidria e participativa do Estado. In: PEREIRA,
Luiz Carlos Bresser; WILHEIM, Jorge; SOLA, Lourdes (orgs.). Sociedade e Estado em transformao.
So Paulo : Braslia : Unesp/ENAP, 1999, pp. 250-251.
283
SOUZA, Leandro Marins de. Tributao do terceiro setor no Brasil. So Paulo : Dialtica, 2004, p. 96;
SOUZA, Leandro Marins de. Terceiro setor e cooperativas sociais. In: SZAZI, Eduardo (org.). Terceiro
Setor: temas polmicos 2. So Paulo : Peirpolis, 2005, pp. 172-173.
284
Com definio materialmente tambm especfica e fazendo meno aos direitos sociais, Eduardo Szazi
apresenta o seguinte conceito: Conjunto de agentes privados com fins pblicos, cujos programas visavam
atender direitos sociais bsicos e combater a excluso social e, mais recentemente, proteger o patrimnio
ecolgico brasileiro (SZAZI, Eduardo. Terceiro setor: regulao no Brasil. 3 ed., So Paulo : GIFE :
Peirpolis, 2003, p. 22).
285
MNICA, Fernando Borges. Panorama histrico-legislativo do Terceiro Setor no Brasil: do conceito de
Terceiro Setor Lei das OSCIP. In: OLIVEIRA, Gustavo Justino de (coord.). Terceiro Setor, Empresas e
Estado: novas fronteiras entre o pblico e o privado. Belo Horizonte : Frum, 2007, p. 175; MNICA,
Fernando Borges. Panorama histrico-legislativo do Terceiro Setor no Brasil: do conceito de Terceiro Setor
Lei das OSCIP. In: OLIVEIRA, Gustavo Justino de (coord.). Direito do Terceiro Setor: atualidades e
perspectivas. Curitiba : OAB/PR, 2006, p. 26. Em trabalho anterior o autor havia apresentado o seguinte
conceito: Conjunto de pessoas jurdicas de direito privado, constitudas de acordo com a legislao civil sob
a forma de associaes ou fundaes, as quais desenvolvam (i) atividades de defesa e promoo de quaisquer
102
Desta nossa reviso conceitual e com vistas a fixar premissa para o presente
trabalho, entendemos possvel conceituar o Terceiro Setor como toda ao voluntria, sem
intuito lucrativo, praticada por pessoa fsica ou jurdica de natureza privada, que tenha por
finalidade a prestao ou a garantia de direito fundamental, ou a defesa do contedo
constitucional.286
direitos previstos pela Constituio ou (ii) prestem servios de interesse pblico (MNICA, Fernando
Borges. Terceiro Setor e imunidade tributria. Belo Horizonte : Frum, 2005, p. 65).
286
Interessante citar os seguintes conceitos apresentados pela doutrina jurdica, que fazem meno especfica
natureza jurdica das atividades desenvolvidas pelo Terceiro Setor, em especial para a relevncia pblica de
suas aes: Os entes que integram o Terceiro Setor so entes privados, no vinculados organizao
centralizada ou descentralizada da Administrao Pblica, mas que no almejam, entretanto, entre seus
objetivos sociais, o lucro e que prestam servios em reas de relevante interesse social e pblico (ROCHA,
Slvio Lus Ferreira da. Terceiro Setor. So Paulo : Malheiros, 2003, p. 13); Pessoas privadas de fins
pblicos, sem finalidade lucrativa, constitudas voluntariamente por particulares, auxiliares do Estado na
persecuo de atividades de contedo social relevante (MODESTO, Paulo. Reforma do marco legal do
Terceiro Setor no Brasil. In: FALCO, Joaquim; CUENCA, Carlos (org.). Mudana social e reforma legal:
estudos para uma nova legislao do Terceiro Setor. Braslia : Conselho da Comunidade Solidria :
UNESCO : BID : FBB, 1999, p. 146).
103
Na acepo ampla proposta por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, significando todos os ajustes entre setor
pblico e setor privado, para a consecuo de fins de interesse comum, como concesses, permisses,
convnios, contratos de gesto, terceirizao e quaisquer outras modalidades admissveis perante o nosso
ordenamento jurdico (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso,
permisso, franquia, terceirizao, parceria pblico-privada e outras formas. 5 ed. So Paulo : Atlas, 2006, p.
13).
288
VIOLIN, Tarso Cabral. Terceiro setor e as parcerias com a Administrao Pblica: uma anlise
crtica. Belo Horizonte : Frum, 2006, p. 224.
289
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 19 ed. So Paulo : Atlas, 2006, p. 257.
104
290
JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 2 ed. So Paulo : Saraiva, 2006, p. 284,
destaques no original.
291
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 19 ed. So Paulo : Atlas, 2006, p. 257,
destaques no original.
292
Expresses utilizadas por Maria Sylvia Zanella Di Pietro (ibidem, p. 262), que ainda subdivide os
contratos administrativos em i) contratos tipicamente administrativos e ii) contratos que tm paralelo no
direito privado. Sobre o tema, calha a seguinte citao de Hely Lopes Meirelles: No , portanto, o objeto,
nem a finalidade pblica, nem o interesse pblico, que caracterizam o contrato administrativo, pois o objeto
normalmente idntico ao do Direito Privado (obra, servio, compra, alienao, locao) e a finalidade e o
interesse pblico esto sempre presentes em quaisquer contratos da Administrao, sejam pblicos ou
privados, como pressupostos necessrios de toda atuao administrativa. a participao da Administrao,
derrogando normas de Direito Privado e agindo publicae utitlitatis causa, sob a gide do Direito Pblico, que
tipifica o contrato administrativo. (...) A Administrao pode realizar contratos sob normas predominantes do
Direito Privado e freqentemente os realiza em posio de igualdade com o particular contratante, como
pode faz-lo com supremacia do Poder Pblico. Em ambas as hipteses haver interesse e finalidade pblica
como pressupostos do contrato, mas, no primeiro caso, o ajuste ser de natureza semipblica (contrato
administrativo atpico, como j o conceituou o extinto TFR), e somente no segundo haver contrato
administrativo tpico. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 26 ed. So Paulo :
Malheiros, 2001, pp. 202-203, destaques no original).
293
Ibidem, p. 203, destaques no original.
105
precisamente por essa razo que alguns autores acham que todos os contratos da
Administrao so contratos administrativos.294
294
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 19 ed. So Paulo : Atlas, 2006, p. 262.
JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 2 ed. So Paulo : Saraiva, 2006, pp. 285286.
296
Quando a Administrao celebra contrato cujo objeto apenas indiretamente ou acessoriamente diz
respeito ao interesse geral (na medida em que tem repercusso oramentria, quer do lado da despesa, quer
do lado da receita), ela se submete ou pode submeter-se ao direito privado; por exemplo, para comprar
materiais necessrios a uma obra ou servio pblico, para colocar no seguro os veculos oficiais, para alugar
um imvel necessrio instalao de repartio pblica, enfim, para se equipar dos instrumentos necessrios
realizao da atividade principal, esta sim regida pelo direito pblico (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.
Op. cit., p. 264).
297
JUSTEN FILHO, Maral. Op. cit., p. 289.
295
106
3o Aplica-se o disposto nos arts. 55 e 58 a 61 desta Lei e demais normas gerais, no que
couber:
I - aos contratos de seguro, de financiamento, de locao em que o Poder Pblico seja
locatrio, e aos demais cujo contedo seja regido, predominantemente, por norma de
direito privado;
II - aos contratos em que a Administrao for parte como usuria de servio pblico.
298
Sobre o tema cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit., p. 263 e ss.
107
108
Vale repisar que estas clusulas, especialmente a contida no artigo 58299, sero
aplicadas aos contratos de direito privado da Administrao Pblica somente no que
couber, pois a prpria Lei de Licitaes assume que estes so regidos predominantemente
pelo direito privado.
No h dvidas de que a Administrao Pblica e o Terceiro Setor podem firmar
contratos desta natureza. Ocorrer, por exemplo, na hiptese de uma entidade sem fins
lucrativos da rea de educao ser locadora de imvel de sua propriedade para a instalao
de rgo municipal. Neste caso, ocorrendo a hiptese prevista no artigo 24, X, da Lei n.
8666/93300, que estabelece dispensa de licitao para as locaes de imveis cuja
localizao seja determinante para a Administrao Pblica, o contrato ser regido pelas
normas de direito privado e algumas normas de direito pblico. No ocorrendo a situao
de dispensa de licitao, a Administrao Pblica, na condio de locatria do bem imvel,
dever promover licitao nos moldes da Lei n. 8666/93, podendo ou no uma entidade do
Terceiro Setor se sagrar vencedora da licitao caso disponha da melhor oferta de acordo
com os termos propostos pelo Poder Pblico enquanto locatrio.
Outra possibilidade de contrato de direito privado entre a Administrao Pblica e o
Terceiro Setor ocorrer caso uma instituio filantrpica ceda em comodato uma quadra
poliesportiva de que dispe, para a utilizao por alunos de escola da rede estadual de
ensino vizinha entidade em determinado perodo do dia.
Exemplo em sentido inverso pode ser colhido da doutrina de Maria Sylvia Zanella
Di Pietro, que ensina que quando a lei permite o comodato de bem pblico, pode
299
109
301
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo 19 ed. So Paulo : Atlas, 2006, p. 263,
destaque no original.
302
Ibidem, pp. 265-266, destaque no original.
303
JUSTEN FILHO, Maral. Op. cit., p. 289; MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro.
26 ed. So Paulo : Malheiros, 2001, p. 203.
110
Este sentido amplo de servio pblico a que faz meno a autora pode ser
compreendido como o interesse pblico, constante do conceito proposto por Celso Antnio
Bandeira de Mello:
vista das consideraes precedentemente feitas, pode-se conceituar contrato
administrativo da seguinte forma: um tipo de avena travada entre a Administrao e
terceiros na qual, por fora de lei, de clusulas pactuadas ou do tipo de objeto, a
permanncia do vnculo e as condies preestabelecidas assujeitam-se a cambiveis
imposies de interesse pblico, ressalvados os interesses patrimoniais do contratante
privado.306
JUSTEN FILHO, Maral. Op. cit., p. 290. Trataremos, neste tpico, somente dos contratos regulados pela
Lei 8.666/93, deixando os contratos da Lei 11.079/2004 para tpico especfico
305
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 19 ed. So Paulo : Atlas, 2006, p. 264.
306
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 18 ed. So Paulo : Malheiros,
2005, pp. 580-581.
307
MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit., pp. 201-202.
308
O Contrato Administrativo distingue-se do contrato de direito privado por ser firmado pela
Administrao Pblica, tendo objetivos de interesse pblico e por prever condies diferenciadas ao Poder
Pblico (SOUTO, Marcos Juruena Villela. Contratos administrativos no Brasil. In: _____. Direito
administrativo em debate. Rio de Janeiro : Lumen Juris, 2004, p. 136). Da sua caracterstica essencial,
consubstanciada na participao da Administrao com supremacia de poder, resultam para o contrato
administrativo certas peculiaridades que os contratos comuns, sujeitos s normas do Direito Privado, no
ostentam. Tais peculiaridades constituem, genericamente, as chamadas clusulas exorbitantes, explcitas ou
111
a) exigncia de garantia;
b) alterao unilateral do contrato;
c) extino unilateral do contrato;
d) continuidade do contrato;
e) controle do contrato;
f) aplicao de penalidades contratuais;
g) anulao;
h) retomada do objeto.
Os contratos administrativos propriamente ditos so regulados pela Lei n. 8666/93,
que define o seu objeto da seguinte forma:
Art. 1o Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos
pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes e locaes no
mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
Pargrafo nico. Subordinam-se ao regime desta Lei, alm dos rgos da administrao
direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as
sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
Art. 2o As obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes, concesses,
permisses e locaes da Administrao Pblica, quando contratadas com terceiros, sero
necessariamente precedidas de licitao, ressalvadas as hipteses previstas nesta Lei.
Pargrafo nico. Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre
rgos ou entidades da Administrao Pblica e particulares, em que haja um acordo de
vontades para a formao de vnculo e a estipulao de obrigaes recprocas, seja qual for
a denominao utilizada.
implcitas em todo contrato administrativo (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro.
26 ed. So Paulo : Malheiros, 2001, p. 203)
309
Cf. SOUTO, Marcos Juruena Villela. Contratos administrativos no Brasil. In: _____. Direito
administrativo em debate. Rio de Janeiro : Lumen Juris, 2004, p. 137; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.
Direito administrativo. 19 ed. So Paulo : Atlas, 2006, pp. 273-280.
112
JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 2 ed. So Paulo : Saraiva, 2006, p. 296.
Ibidem, pp. 308-309.
113
Lei 8666/93: Art. 13. Para os fins desta Lei, consideram-se servios tcnicos profissionais especializados
os trabalhos relativos a: (...) VII - restaurao de obras de arte e bens de valor histrico.
313
Veja-se como entendeu o Tribunal de Contas da Unio, citando Maria Sylvia Zanella Di Pietro, em caso
relativo participao de OSCIP em processo licitatrio: 9. No entanto, reconheo que a questo no
pacfica. Parece haver, inclusive, certa tendncia a se aceitar que elas possam participar de licitaes na
Administrao Pblica, desde que a atividade a ser contratada esteja prevista no Estatuto: No que elas no
possam ser contratadas. Eventualmente elas podem, se a prestao de servios e o fornecimento de bens
estiver prevista dentre seus objetivos institucionais. S que, em se tratando de contrato, est sujeito
114
licitao. Se a Administrao Pblica aceita contratar Oscip para fornecimento de bens e servios, tem que
haver licitao em que a entidade participe em igualdade de condies com outros possveis interessados.
(Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Palestra As Organizaes Sociais e as Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Publico (Leis ns 9.637/98 e 9.790/99), proferida no seminrio O Ministrio Pblico e a
Fiscalizao das Entidades No Governamentais de Interesse Pblico, retirada do site do Ministrio Pblico
do Estado de So Paulo) (Tribunal de Contas da Unio. Representao: TC-002.993/2007-5. Apenso: TC003.830/2007-4. Acrdo 1021-22/07. Ata n 22/2007 Plenrio. Data da Sesso: 30/5/2007 Ordinria.
Ministro Relator Marcos Vinicios Vilaa). A mesma concluso, a nosso ver, pode ser aplicada a associaes
civis e fundaes privadas no qualificadas como OSCIP.
314
JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo, 2 ed., So Paulo : Saraiva, 2006, p. 290.
Trataremos, neste tpico, somente dos contratos regulados pela Lei 8.987/95, deixando os contratos da Lei
11.079/2004 para tpico especfico.
115
Constituio Federal, por esta Lei, pelas normas legais pertinentes e pelas clusulas dos
indispensveis contratos.
Materialmente a lei define o seu objeto no artigo 2, conceituando da seguinte
forma:
Art. 2o Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se:
I - poder concedente: a Unio, o Estado, o Distrito Federal ou o Municpio, em cuja
competncia se encontre o servio pblico, precedido ou no da execuo de obra pblica,
objeto de concesso ou permisso;
II - concesso de servio pblico: a delegao de sua prestao, feita pelo poder
concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou
consrcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e
risco e por prazo determinado;
III - concesso de servio pblico precedida da execuo de obra pblica: a construo,
total ou parcial, conservao, reforma, ampliao ou melhoramento de quaisquer obras de
interesse pblico, delegada pelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade de
concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para a
sua realizao, por sua conta e risco, de forma que o investimento da concessionria seja
remunerado e amortizado mediante a explorao do servio ou da obra por prazo
determinado;
IV - permisso de servio pblico: a delegao, a ttulo precrio, mediante licitao, da
prestao de servios pblicos, feita pelo poder concedente pessoa fsica ou jurdica que
demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.
315
316
116
pblica, ou lhe cede o uso de bem pblico, para que o explore pelo prazo e nas
condies regulamentares e contratuais.317
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 19 ed. So Paulo : Atlas, 2006, p. 294,
destaques no original. A autora utiliza o conceito em sentido amplo para abrangrer as espcies de concesso,
quais sejam, a concesso de servio pblico, a concesso patrocinada, a concesso administrativa, a
concesso de obra pblica e a concesso de uso de bem pblico.
318
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 18 ed. So Paulo : Malheiros,
2005, p. 658, destaques no original.
319
Servio pblico social o que atende a necessidades coletivas em que a atuao do Estado essencial,
mas que convivem com a iniciativa privada, ta l como ocorre com os servios de sade, educao,
previdncia, cultura, meio ambiente (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit., p. 123, destaque no
original).
117
Setor. Por esta razo, parcela da doutrina entende que estes servios pblicos sociais no
podem ser objeto de concesso de servio pblico. Conforme entende Celso Antnio
Bandeira de Mello, s h concesso de servio pblico quando o Estado considera o
servio em causa como prprio e como privativo do Poder Pblico.320 E continua o autor
dizendo que
Por isto no caberia cogitar de outorga de concesso a algum para que preste servios de
sade ou de educao, j que nem uma nem outra destas atividades se constituem em
servios privativos do Estado. Quando desempenhadas por ele, submetem-se ao regime
prprio dos servios pblicos, mas, consoante dantes deixou-se registrado (Captulo XIV,
n. 19), seu desempenho livre para os particulares, na forma do disposto,
respectivamente, nos arts. 199 e 209 da CF.321
320
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Op. cit., p. 667, destaques no original.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Ibidem, nota de rodap n. 11, destaques no original.
322
Pela concesso, o poder pblico se desonera da prestao de servios pblicos de sua titularidade em
relao aos quais no tem condies financeiras ou no entende ser conveniente a sua prestao direta
(ARAGO, Alexandre Santos de. Direito dos servios pblicos. Rio de Janeiro : Forense, 2007, p. 568).
321
118
Pblico, de utilizar este instrumento para delegar a administrao deste bem pblico a um
particular de modo a efetivar um valor constitucional fundamental. 323
, alis, concluso que tambm se extrai de leitura de trecho da obra de Alexandre
Santos de Arago:
Tambm no poder ser objeto de delegao a particular o exerccio de atividades no
monopolizadas pelo Estado, que podem ser livremente desempenhadas por agentes
privados, observadas apenas as normas de poder de polcia incidentes sobre a atividade. O
direito ao exerccio dessas atividades integra a esfera da iniciativa privada, no havendo
como o poder pblico contratualmente criar esse direito em favor desse ou daquele
324
particular. No pode criar um direito que o particular j tem.
Mas este mesmo autor nos oferece entendimento em sentido contrrio na seguinte
passagem:
Tradicionalmente considera-se ser essencial conceituao de determinado contrato como
concesso de servio pblico que a atividade dele objeto seja reservada ao Estado; que o
particular s possa explor-la mediante a concesso, mas, nos casos acima, a atividade em
si (estacionamento, teatro etc.) no exclusiva do Estado. O que exclusivo do Estado a
possibilidade de elas serem exploradas em bens pblicos.
O ponto central desses contratos a titularidade do Estado sobre o bem, no sobre a
atividade, razo pela qual alguns poderiam ver esses contratos mais como concesso de uso
de bem pblico que de servio pblico. Todavia, mesmo as concesses de servios
pblicos tambm so sempre complexas, no sentido de geralmente implicarem na
realizao de alguma obra pblica e utilizao ou at modificao de bens pblicos.
Naqueles contratos a realizao de obras pblicas sobre bens pblicos mais relevante do
que geralmente nas demais concesses de servios pblicos. Esto, assim, mais prximos
das concesses de servios pblicos precedidos da realizao de obra pblica (art. 2, III,
Lei n. 8.987/95), e no de uma concesso pura e simples de uso de bem pblico. A Lei n.
8.987/95 -lhes, portanto, plenamente aplicvel.
Essas concesses complexas concomitantemente de bem, de obra e de servios pblicos
atenuam a exigncia de as atividades objeto de concesses de servios pblicos deverem
ser titularizadas com exclusividade pelo Estado.
Integram a inegvel tendncia contempornea de tornar passvel de gesto delegada
privada no apenas os servios pblicos econmicos (titularizados pelo Estado) seu
objeto clssico , como tambm as atividades econmicas stricto sensu e os servios
pblicos sociais e culturais que a iniciativa privada pode explorar por direito prprio, isto ,
sobre os quais no h publicatio.
(...)
Nos casos dos servios pblicos sociais e culturais, ao invs de ser transferido ao particular
o direito de exercer uma atividade que, sem a concesso, lhe seria vedada, lhe conferido o
direito de explorar determinada atividade com o apoio (atravs de suporte financeiro, da
cesso de bens pblicos etc.) do Estado. Em outras palavras, a atividade em si poderia ser
323
119
Quer nos parecer que a razo esteja ao lado deste autor. Mesmo a titularidade dos
servios pblicos sociais no sendo exclusividade do Estado, de se considerar que da
mesma forma no exclusividade da iniciativa privada. Isto significa dizer que Estado e
Terceiro Setor podem, por exerccio de direito prprio, desenvolver tais atividades
paralelamente. Mesmo no havendo titularidade exclusiva do Estado, a titularidade
compartida outorga parcela de participao estatal que confirma a natureza de servio
pblico destas atividades. E neste ponto, havendo servio pblico desenvolvido pelo
Estado, ao menos materialmente no h bice delegao atravs da concesso de servios
pblicos. Justifica-se, ainda, a concesso, como extenso da possibilidade de atuao da
iniciativa privada nestas atividades: por si s em exerccio de direito prprio ou com o
apoio do Estado atravs da concesso.
Utilizando exemplos comparativos, se o Poder Pblico pode delegar em concesso
a explorao de estacionamento em imvel pblico, tambm pode delegar a explorao de
teatro em imvel pblico. No vemos, assim, bice material concesso de servios
pblicos sociais do Poder Pblico a instituio do Terceiro Setor.
Diga-se, alis, que o melhor exemplo desta possibilidade advm de dispositivo
constitucional. O artigo 223, ao prever a complementariedade dos sistemas privado,
pblico e estatal de servio de radiodifuso sonora e de sons e imagens, expressamente
prev a concesso de servio pblico no exclusivo do Estado:
Art. 223. Compete ao Poder Executivo outorgar e renovar concesso, permisso e
autorizao para o servio de radiodifuso sonora e de sons e imagens, observado o
princpio da complementaridade dos sistemas privado, pblico e estatal.
325
120
Embora seja regime jurdico especfico desta espcie de servio pblico, elemento
que demonstra a impossibilidade de se sustentar a necessidade de titularidade exclusiva do
Estado como condio concesso de servios pblicos.326
Outra polmica que ronda a concesso de servios pblicos sociais diz respeito
possibilidade ou no de concesso de servios gratuitos. Para dar o tom dos debates, vejase comentrio comparativo de Alexandre Arago, comentando o contexto de surgimento
dos novos regimes de concesso implantados pela Lei n. 11.079/04 (posteriormente
analisada):
que o mecanismo clssico de concesso tinha a ver somente com obras ou servios
onerosos (ou seja, pagos pelos utentes mediante taxas ou tarifas de utilizao), sendo o
investimento do concessionrio amortizado e remunerado pelos rendimentos da sua
explorao. Mediante a concesso o Poder Pblico dispensava-se de qualquer
envolvimento financeiro, recebendo no final da concesso a obra ou servio em
funcionamento, livre de encargos (em princpio). O mecanismo da concesso no era por
isso aplicvel s obras e servios pblicos gratuitos (ou quase gratuitos) para os utentes,
como hospitais e escolas.327
326
Cf. MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Concesso de servio pblico sem nus para o usurio. In:
WAGNER JUNIOR, Luiz Guilherme Costa (coord.). Direito pblico: estudos em homenagem ao Professor
Adilson Abreu Dallari. Belo Horizonte : Del Rey, 2004, pp. 331-351. O autor, alis, faz expressa meno ao
desenvolvimento destas atividades por entidade do Terceiro Setor concessionria, nos seguintes termos: O
sistema estatal aquele voltado informao institucional do Estado (por exemplo o que ocorre nas TVs
legislativas, na TV Justia ou nos horrios dedicados a informaes institucionais horrio eleitoral ou Hora
do Brasil); o sistema pblico aquele voltado s finalidades de interesse pblico, educativas e culturais,
desvestidas das finalidades econmicas, mercantis, como ocorre com as TVs educativas ou as TVs
organizadas por OSCIPs; e por fim o sistema privado aquele onde se alocam as empresas de radiodifuso
que, malgrado servirem muito bem para a pluralidade na comunicao social, exploram os servios com
vistas aos interesses privados, de natureza econmica (Ibidem, p. 336). Cf. DALLARI, Adilson de Abreu.
Cobrana de taxa para custeio da TV educativa. Revista de Informao Legislativa, Braslia : Senado
Federal, ano 35, n. 138, abr.-jun. 1998, pp. 113-125.
327
ARAGO, Alexandre. As parcerias pblico-privadas PPPs no direito positivo brasileiro. Revista
Eletrnica de Direito Administrativo Econmico, Salvador : IDPB, n. 2, mai.-jun.-jul. 2005, p. 4.
Disponvel na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: 19 mar. 2007.
121
No nos parece, no entanto, que o nosso ordenamento jurdico exija esta limitao
relativa remunerao do concessionrio para fins de permitir a implementao de
determinada concesso de servio pblico, permitindo arranjos que viabilizam a concesso
de servios pblicos gratuitos para os usurios, como alguns servios pblicos sociais
(sade e educao, por exemplo).
Em primeiro lugar porque a Constituio Federal, em seu artigo 175, no estabelece
qualquer espcie de limite forma de remunerao do concessionrio no conceito de
concesso de servio pblico. Em segundo lugar porque a Lei de Concesses (Lei n.
8.987/95), em especial em seu artigo 2, tambm no estabelece este tipo de limitao,
quedando silente quanto forma de remunerao do servio para que seja considerado
concesso.
328
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 18 ed. So Paulo : Malheiros,
2005, pp. 659-660, destaques no original.
329
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica: concesso, permisso,
franquia, terceirizao, parceria pblico-privada e outras formas. 5 ed. So Paulo : Atlas, 2006, p. 56. Em
outra passagem a autora confirma seu entendimento, abordando especificamente os servios de sade:
Conforme assinalado, a descentralizao por colaborao, mediante concesso ou permisso,
inadequada para esse tipo de atividade, uma vez que, em ambas as modalidades, o concessionrio e o
permissionrio so remunerados no pelo poder concedente, mas pelos usurios do servio; sendo a sade
prestada gratuitamente, no h como utilizar esses institutos (ibidem, p. 243, destaque no original).
330
VIOLIN, Tarso Cabral. A terceirizao ou concesso de servios pblicos sociais. A privatizao de
creches
municipais.
Jus
Navigandi.
Disponvel
na
Internet:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3515>. Acesso em: 06 abr. 2010.
122
Bem se v, porm, que, nem na Constituio, nem na Lei, h referncia que autorize dizer
que a forma de remunerao ou investimento seja elemento intrnseco ao regime de
concesso. Tampouco das definies constantes do direito positivo pode-se extrair a
concluso ora e vez abraada pela doutrina de que seja essencial para termos uma
concesso que a remunerao do concessionrio esteja ligada explorao do servio
mediante cobrana de tarifa.331
331
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Concesso de servio pblico sem nus para o usurio. In:
WAGNER JUNIOR, Luiz Guilherme Costa (coord.). Direito pblico: estudos em homenagem ao Professor
Adilson Abreu Dallari. Belo Horizonte : Del Rey, 2004, p. 345. Ainda neste sentido: o facto de a
remunerao pelos utentes ou da assuno de um risco pelo concessionrio serem eventualmente normais no
regime da concesso no exclui a natureza concessria do contrato em que a Administrao assume o dever
de remunerar, total ou parcialmente, o concessionrio, nem mesmo o contrato em que ela assume a lea
econmico-financeira inerente gesto do servio; para que possa falar-se de concesso de um servio
pblico, essencial que a gesto (autnoma) do servio seja transferida para o concessionrio por um acto
constitutivo de uma relao jurdica administrativa (GONALVES, Pedro. A concesso de servios
pblicos. Coimbra : Almedina, 1999, pp. 145-146).
332
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Ibidem, p. 344.
123
333
O argumento de que a cobrana de tarifa haver de ser obrigatria, pois as fontes alternativas de receita
esto vinculadas modicidade tarifria mostra-se frgil porquanto a mais mdica das tarifas exatamente
aquela igual a zero. Exigir a cobrana simblica apenas para dizer que a tarifa h de ser mdica seria ferir o
princpio da razoabilidade (Ibidem, p. 347).
124
Temos, assim, que os servios pblicos sociais, mesmo aqueles cuja prestao deva
se dar de forma integralmente gratuita como a sade e a educao, podem ser objeto de
concesso de servio pblico, e o concessionrio pode ser uma instituio sem fins
lucrativos pertencente ao Terceiro Setor.
Os arranjos institucionais para isto devem encontrar solues criativas com
respaldo legal, que vo, em hiptese, desde a remunerao do concessionrio pelo Poder
Pblico335 at a criao de dispositivo legal que atribua benefcio tributrio entidade
concessionria.336
As mesmas consideraes aqui expendidas para as concesses de servio pblico
servem para as concesses de servio pblico precedida de obra pblica e para as
permisses de servio pblico, previstas respectivamente nos artigos 2, III e IV, da Lei n.
8.987/95, embora sejam situaes mais especficas que limitam mas no impedem a
delegao a entidades do Terceiro Setor.
4.1.4 Parcerias pblico-privadas
334
Ibidem, p. 349. Tambm neste sentido: A Administrao pode transferir a prestao de servio pblico a
terceiro, sob o mesmo regime jurdico da concesso, sem que sua remunerao guarde relao com o
resultado da explorao do servio (PORTO NETO, Benedicto. Concesso de servio pblico no regime
da Lei n. 8.987/95: conceitos e princpios. So Paulo : Malheiros, 1998, p. 76).
335
A soluo para o fornecimento de utilidades aos carentes, em hipteses de servios pblicos concedidos,
consiste na assuno pelo Estado da contribuio correspondente. Incumbir ao Estado realizar a mediao
entre a apropriao da riqueza dos que so titulares de capacidade contributiva e o pagamento ao
concessionrio da remunerao correspondente aos servios ofertados aos destitudos de recursos. Tal poder
produzir-se diretamente, por meio da assuno por parte do Estado de subvenes destinadas a assegurar a
viabilidade econmica da prestao do servio pblico aos carentes. Mas tambm poder dar-se de modo
indireto, por meio de tarifas proporcionadas capacidade contributiva, de modo que os titulares de maior
riqueza arquem com parcela mais substancial dos custos necessrios manuteno de um servio de
abrangncia universal (JUSTEN FILHO, Maral. As diversas configuraes da concesso de servio
pblico. Revista de Direito Pblico da Economia RDPE, Belo Horizonte : Frum, ano 1, n. 1, 2003, p.
132). Mario Engler Pinto Junior, embora concorde que a caracterizao da concesso comum no exige a
cobrana de tarifas dos usurios, entende pela impossibilidade de contrapartida pelo poder concedente:
certo que a concesso comum no exige a cobrana de tarifa dos usurios, uma vez que toda a receita
necessria para assegurar a viabilidade econmica do empreendimento pode ter origem em outras fontes
privadas. Esse justamente o caso da concesso de radiodifuso, em que o exerccio da atividade
sustentado inteiramente por receitas de publicidade e propaganda. O fundamental para a caracterizao da
concesso comum a ausncia de contrapartida pecuniria por parte do poder concedente (PINTO JUNIOR,
Mario Engler. Parceria pblico-privada: antigas e novas modalidades contratuais. In: PAVANI, Srgio
Augusto Zampol; ANDRADE, Rogrio Emlio de (coord.). Parcerias pblico-privadas. So Paulo : MP
Editora, 2006, p. 65).
336
Imagine-se, por exemplo, a concesso de servio pblico que envolva a gesto de uma escola tcnica
federal, antecedida de lei autorizativa que exija que os concorrentes disponham de condies para, assumindo
esta funo educacional pblica, preencher os requisitos para a obteno do Certificado Ministerial previsto
na Lei n. 12.101, de 27 de novembro de 2009.
125
Art. 1o Esta Lei institui normas gerais para licitao e contratao de parceria pblico-privada no mbito
dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Pargrafo nico. Esta Lei se aplica
aos rgos da Administrao Pblica direta, aos fundos especiais, s autarquias, s fundaes pblicas, s
empresas pblicas, s sociedades de economia mista e s demais entidades controladas direta ou
indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
338
Expresses apontadas por Maria Sylvia Zanella Di Pietro (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias
na Administrao Pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao, parceria pblico-privada e outras
formas. 5 ed. So Paulo : Atlas, 2006, p. 82) como utilizadas para diferenciar os novos institutos daqueles
tradicionais. Encontra-se, ainda, remisso ao termo concesses tpicas para as concesses comuns: cf.
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. As parcerias pblico-privadas no saneamento ambiental. Revista
Eletrnica de Direito Administrativo Econmico, Salvador : IBPB, n. 2, mai.-jun.-jul. 2005, p. 3.
Disponvel na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: 19 mar. 2007.
339
O artigo 2, 3o, da Lei n. 11.079/2004, alis, expresso em diferenar os institutos: No constitui
parceria pblico-privada a concesso comum, assim entendida a concesso de servios pblicos ou de obras
pblicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando no envolver contraprestao
pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado.
126
a sua nica diferena para as concesses comuns , portanto, que nessa a amortizao dos
investimentos privados feita, ao menos em linha de princpio, integralmente pelas tarifas
pagas pelos usurios, enquanto na concesso patrocinada a amortizao feita ao mesmo
tempo com tarifas e verbas do prprio Errio.340
127
Pode-se dizer, portanto, que a criao das concesses patrocinadas pela Lei n.
11.079, em princpio, no se justifica pelo s fato de esta espcie de arranjo permitir a
remunerao do concessionrio para alm do regime tarifrio. Diz-se em princpio porque
embora esta possibilidade, como dito, existisse no regime das concesses comuns, as
discusses eram tantas que muitos agentes pblicos e privados no tinham segurana
suficiente para celebrar delegaes de servios pblicos com essa modelagem mais
criativa, com alguma espcie de apoio financeiro direto do Poder Pblico.343
Efetivamente os instrumentos da concesso comum e da concesso patrocinada so
bastante parecidos, sendo conceitualmente instrumentos contratuais postos disposio da
Administrao Pblica para que delegue a execuo de servios pblicos iniciativa
privada, em nome prprio, mediante remunerao. Tanto assim que o artigo 3, 1o, da
Lei n. 11.079/2004, expresso em fazer aplicar a Lei das Concesses subsidiariamente s
concesses patrocinadas.344
Os pontos comuns entre a concesso comum e a concesso patrocinada so muitos,
a justificar o regime hbrido aplicado a esta (conjugao da Lei n. 11.079/2004 com a Lei
n. 8.987/95). Maria Sylvia Zanella Di Pietro aponta estas convergncias, apresentando
elenco especfico e dizendo que,
mencionando especificamente a Lei n. 8.987/95, aplicam-se concesso patrocinada as
normas referentes a:
a. direitos e obrigaes dos usurios (art. 7);
b. poltica tarifria (arts. 9 a 13), no que couber;
c. clusulas essenciais dos contrato (art. 23), o que no contrariarem os incisos do artigo 5
da Lei n. 11.079;
d. encargos do poder concedente (art. 29);
e. encargos do concessionrio (art. 31);
f. interveno (arts. 32 a 34);
g. responsabilidade por prejuzos causados ao poder concedente e a terceiros (art. 25,
caput);
h. subcontratao (art. 25, 1 a 3);
342
JUSTEN FILHO, Maral. Teoria geral das concesses de servio pblico. So Paulo : Dialtica, 2003,
p. 93.
343
ARAGO, Alexandre. As parcerias pblico-privadas PPPs no direito positivo brasileiro. Revista
Eletrnica de Direito Administrativo Econmico, Salvador : IDPB, n. 2, mai.-jun.-jul. 2005, pp. 8-9.
Disponvel na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: 19 mar. 2007.
344
Art. 3o As concesses administrativas regem-se por esta Lei, aplicando-se-lhes adicionalmente o disposto
nos arts. 21, 23, 25 e 27 a 39 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e no art. 31 da Lei no 9.074, de 7 de
julho de 1995. 1o As concesses patrocinadas regem-se por esta Lei, aplicando-se-lhes subsidiariamente o
disposto na Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e nas leis que lhe so correlatas.
128
129
130
347
Conforme se ver, essas caractersticas nem sempre servem para distinguir, de forma absoluta, a
concesso de servios pblicos tradicional e a concesso patrocinada. Por isso, possvel afirmar que a
distino no propriamente conceitual, mas de regime jurdico, que parcialmente diverso (DI PIETRO,
Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao,
parceria pblico-privada e outras formas. 5 ed. So Paulo : Atlas, 2006, p. 164).
348
Cf. SUNDFELD, Carlos Ari. Guia jurdico das parcerias pblico-privadas. In: _____. Parcerias pblicoprivadas. So Paulo : Malheiros, 2005, pp. 29-30. Gustavo Binenbojm adota esta classificao em
BINENBOJM, Gustavo. As parcerias pblico-privadas (PPPs) e a Constituio. Revista Eletrnica de
Direito Administrativo Econmico, Salvador : IDPB, n. 2, mai.-jun.-jul. 2005, p. 4. Disponvel na Internet:
<http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: 19 mar. 2007. Maria Sylvia Zanella Di Pietro apresenta
objetos diferentes para as concesses administrativas: execuo material de atividade ou gesto de servio
pblico (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Ibidem, p. 168).
349
MODESTO, Paulo. Reforma do Estado, formas de prestao de servios ao pblico e parcerias pblicoprivadas: demarcando as fronteiras dos conceitos de servio pblico, servios de relevncia pblica e
servios de explorao econmica para as parcerias pblico-privadas. Revista Eletrnica de Direito
Administrativo Econmico, Salvador : Instituto de Direito Pblico da Bahia, n. 2, mai.-jun.-jul. 2005, p. 34.
Disponvel na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: 08 mar. 2010.
131
350
Ibidem, p. 38. Para outros exemplos: Assim podemos enumerar, sem pretenso exauriente, as seguintes
espcies de atividades que podem ser objeto da concesso administrativa: (1) servios pblicos econmicos
em relao aos quais o Estado decida no cobrar tarifa alguma dos usurios (ex., rodovia em uma regio
muito pobre); (2) servios pblicos sociais, como a educao, a sade e a cultura e o lazer em geral, que
tambm podem ser prestados livremente pela iniciativa privada. Lembremos, por exemplo, de algumas
experincias j vividas em algumas entidades da federao de terceirizao da administrao de hospitais
pblicos; (3) atividades preparatrias ou de apoio ao exerccio do poder de polcia, que, em si, indelegvel
iniciativa privada, nos termos alis tambm expressamente estabelecidos no art. 4, III, da Lei n. 11.079/04.
Seriam os casos da hotelaria em presdios, da colocao de pardais eletrnicos em vias pblicas, prestao de
servios de reboque para remoo de veculos estacionados irregularmente, etc.; (4) Atividades internas da
Administrao Pblica, em que o prprio EStado, a incluindo os seus servidores, o nico beneficirio do
servio (ex., construo e operao de uma rede de creches ou restaurantes para os servidores pblicos,
construo e operao de um centro de estudos sobre a gesto administrativa para elaborao de projetos para
a maior eficincia do Estado, etc.). (ARAGO, Alexandre. As parcerias pblico-privadas PPPs no direito
positivo brasileiro. Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico, Salvador : IDPB, n. 2, mai.jun.-jul. 2005, p. 14. Disponvel na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: 19 mar.
2007).
351
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica: concesso, permisso,
franquia, terceirizao, parceria pblico-privada e outras formas. 5 ed. So Paulo : Atlas, 2006, p. 169.
352
A concesso administrativa, enquanto delegao da gesto de determinada infra-estrutura administrativa
deve, em primeiro lugar, assegurar ao concessionrio autonomia empresarial no desenvolvimento da
atividade, podendo definir a maior parte dos meios que julga aptos a alcanar os objetivos estabelecidos
contratualmente. Essa autonomia de gesto decorre inclusive da vedao de as parcerias pblico-privadas se
dirigirem unicamente ao fornecimento de mo-de-obra, ao fornecimento e instalao de equipamentos ou
execuo de obra pblica (art. 2, 4, III, Lei n. 11.079/2004) (ARAGO, Alexandre. Op. cit., p. 16).
132
Do quanto exposto brevemente sobre as formas possveis de parcerias pblicoprivadas previstas na Lei n. 11.079/2004, pode-se afirmar sem medo de errar que a
concesso administrativa, pela caracterstica especfica da ausncia de tarifa, tem aplicao
inconteste s atividades relacionadas ao Terceiro Setor. Alis, a doutrina enfatiza bastante
esta caracterstica.
Alexandre Arago aponta que especialmente em relao aos servios pblicos
sociais ou culturais, as concesses administrativas revelam um grande espao por elas
deixado para a cooperao entre o Poder Pblico e as entidades privadas, inclusive sem
fins lucrativos o chamado terceiro setor.353 Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ao analisar o
objeto possvel das concesses administrativas, entende que s poder ser servio
administrativo (atividade-meio) ou servio social no exclusivo do Estado354,
demonstrando o vasto mbito de aplicao s atividades do Terceiro Setor.
Bons exemplos de aplicao da concesso administrativa em reas afetas
atividade do Terceiro Setor vm da sade e da educao, haja vista a previso
constitucional de gratuidade destes servios quando prestados pelo Estado (artigos 198,
1, e 206, IV, da Constituio Federal, respectivamente). Esta exigncia de gratuidade
repercute na impossibilidade de cobrana de tarifa pelo delegatrio, aproximando o
conceito de concesso administrativa.
Embora as parcerias pblico-privadas se destinem formao de contratos
materialmente complexos, especialmente pela limitao de valor mnimo ser bastante
expressiva, no se afasta a possibilidade de sua utilizao para a formao de parcerias
entre a Administrao Pblica e o Terceiro Setor.
Pode-se imaginar, por exemplo, um contrato de concesso administrativa entre a
Unio Federal e entidade educacional sem fins lucrativos, tendo por objeto a reforma de
complexo de escola tcnica federal que inclui laboratrios, salas de aula, complexo
administrativo, etc., e a posterior gesto desta escola tcnica por esta entidade pelo prazo
de 10 (dez) anos, variando a sua remunerao de acordo com a diminuio dos ndices de
evaso, com o aumento do ndice de aprovao dos alunos nos vestibulares de faculdades
pblicas, com o aumento dos ndices de concorrncia para ingresso na escola tcnica, etc.
Poderia se inserir no contrato contrapartida relacionada a benefcios tributrios, como a
permisso expressa de contabilizar os alunos atendidos na escola tcnica federal como
bolsas de estudo para fins de gratuidade, de modo a utilizar esta atuao em seu ndice de
353
354
Ibidem, p. 14.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit., p. 169.
133
355
Sobre este tema polmico, cf. SOUZA, Leandro Marins de. Tributao do terceiro setor no Brasil. So
Paulo : Dialtica, 2004.
356
MODESTO, Paulo. Reforma do Estado, formas de prestao de servios ao pblico e parcerias pblicoprivadas: demarcando as fronteiras dos conceitos de servio pblico, servios de relevncia pblica e
servios de explorao econmica para as parcerias pblico-privadas. Revista Eletrnica de Direito
Administrativo Econmico, Salvador : Instituto de Direito Pblico da Bahia, n. 2, mai.-jun.-jul. 2005, pp.
38-39. Disponvel na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: 08 mar. 2010. Este
exemplo da utilizao de concesses administrativas na rea da sade, alis, j se transforma em realidade:
Est em fase final a licitao para operao via parceria pblico-privada do Hospital do Subrbio, em
Salvador. Trata-se do primeiro projeto j modelado do pas a propor a delegao, em regime de concesso, da
gesto de hospitais pblicos ao setor privado. Essa iniciativa demonstra que as opes para o poder pblico
na prestao de servios de ateno sade, anteriormente restritas assuno direta e gesto por meio de
Organizaes Sociais (OS's), ampliaram-se de forma significativa. O projeto prev a responsabilidade
integral do concessionrio, pelo prazo de dez anos, da gesto e operao da unidade hospitalar, inclusive
quanto prestao de servios clnicos, aquisio, manuteno e reposio de equipamentos mdicohospitalares, prestao de servios de apoio (limpeza, segurana, lavanderia, catering, dentre outros), bem
como, pela contratao e remunerao de pessoal. H, ainda, a obrigao de atendimento aos parmetros e
diretrizes da Poltica Nacional de Humanizao (HUMANIZASUS), presentes nas obrigaes do
concessionrio e nos indicadores de seu desempenho. Busca-se, assim, maior eficincia na concretizao
desta Poltica, ainda incipiente na maioria das unidades hospitalares do pas (CYMBALISTA, Tatiana
Matiello; LOUREIRO, Caio de Souza; NASCIMENTO, Mariana Chiesa Gouveia. A operao de hospitais
por meio de PPPs: nova fronteira na prestao dos servios de ateno sade. Disponvel na Internet:
<http://www.manesco.com.br/website/portugues/litteraExpress/default.asp?ltxCode=D51237EA-2B184DAE-B2B5-8DCD7F9CD704>. Acesso em: 20 de maro de 2010). Oportuno esclarecer que, ao que tudo
indica, a concesso ser executada por um consrcio de empresas, portanto no por entidades do Terceiro
Setor.
134
Observa-se que a rea de atuao do Terceiro Setor propcia a este tipo de arranjo.
Na rea cultural, por exemplo, possvel a concesso administrativa para a reforma do
centro histrico de determinada cidade, tombado pelo patrimnio histrico, com a previso
de instalao de um museu e um teatro municipal em seus prdios, que ficariam sob
administrao da entidade cultural executante das reformas por determinado prazo. Sem
prejuzo, alis, neste como nos outros exemplos, de receitas complementares, acessrias,
alternativas ou decorrentes de projetos associados, at porque o inciso V do artigo 6, ao
falar em outros meios admitidos em lei, deixa claro que a indicao das formas de
contraprestao no taxativa.357 Trazendo a idia para este exemplo, a entidade
executora do projeto poderia buscar patrocnio de parceiros privados que dessem nome
sala do teatro, ou mesmo explorar a loja do museu...
Migrando da concesso administrativa para aproveitarmos o ensejo do exemplo na
rea cultural, insta dizer que mesmo concesses patrocinadas so possveis entre a
Administrao Pblica e o Terceiro Setor. A gesto de um museu municipal, inserida nos
servios pblicos sociais quando prestada pelo Estado, exemplo disso. No h
obrigatoriedade de gratuidade na administrao de um museu pblico, podendo o prprio
Poder Pblico e o faz cobrar ingresso dos visitantes. Permite-se, assim a configurao
de uma concesso patrocinada em que o parceiro privado ser remunerado pela tarifa de
visitao do museu, pela contraprestao estatal e por receitas acessrias.
Pode-se dizer, portanto, que o regime jurdico das PPPs no limita de plano a
eventual participao das figuras amplamente includas no espectro das pessoas jurdicas
de direito privado, como as organizaes do terceiro setor.358
4.1.5 Licitao pblica
Embora no se inclua em uma das espcies de contratos da Administrao Pblica,
justifica-se a incluso deste tpico na medida em que o procedimento licitatrio exigido
como regra geral a todas as contrataes da Administrao Pblica Direta, Indireta, Fundos
Especiais e entidades controladas pelas pessoas polticas em todos os nveis.
Esta exigncia de fundamento constitucional se aplica tanto contratao de obras,
servios, compras e alienaes 359, como s concesses e permisses de servio pblico360,
357
135
tendo sido regulamentada pela Lei n. 8.666/93, que em seus dispositivos iniciais estabelece
o seguinte:
Art. 1o Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos
pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes e locaes no
mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
Pargrafo nico. Subordinam-se ao regime desta Lei, alm dos rgos da administrao
direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as
sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
Art. 2o As obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes, concesses,
permisses e locaes da Administrao Pblica, quando contratadas com terceiros, sero
necessariamente precedidas de licitao, ressalvadas as hipteses previstas nesta Lei.
Constituio Federal de 1988: Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (...) XXI - ressalvados os casos
especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de
licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que
estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual
somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do
cumprimento das obrigaes.
360
Constituio Federal de 1988: Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob
regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.
361
Lei n. 8.987/95: Art. 14. Toda concesso de servio pblico, precedida ou no da execuo de obra
pblica, ser objeto de prvia licitao, nos termos da legislao prpria e com observncia dos princpios da
legalidade, moralidade, publicidade, igualdade, do julgamento por critrios objetivos e da vinculao ao
instrumento convocatrio.
362
Lei n. 8.987/95: Art. 2. Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se: (...) II - concesso de servio
pblico: a delegao de sua prestao, feita pelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade de
concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho,
por sua conta e risco e por prazo determinado; III - concesso de servio pblico precedida da execuo de
obra pblica: a construo, total ou parcial, conservao, reforma, ampliao ou melhoramento de quaisquer
obras de interesse pblico, delegada pelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade de
concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para a sua realizao,
por sua conta e risco, de forma que o investimento da concessionria seja remunerado e amortizado mediante
a explorao do servio ou da obra por prazo determinado. (...) Art. 40. A permisso de servio pblico ser
formalizada mediante contrato de adeso, que observar os termos desta Lei, das demais normas pertinentes e
do edital de licitao, inclusive quanto precariedade e revogabilidade unilateral do contrato pelo poder
concedente. Pargrafo nico. Aplica-se s permisses o disposto nesta Lei. Sobre outras hipteses
especficas de licitao para concesso, cf. Leis n. 9.074/95, 9.427/96 e 9.472/96.
136
363
Alm disso, aplica-se tambm subsidiariamente, em tudo o que no contraria suas leis de regncia, a Lei
n. 8.666, de 21-6-93, por fora do que dispe seu artigo 124. Assim, os casos omissos na legislao
especfica podem ser resolvidos, no que for compatvel, pela aplicao da lei de licitaes, com as alteraes
decorrentes das Leis n. 8.883, de 6-7-94, e 9.648, de 7-7-95. Em matria de licitao, o artigo 12 da Lei n.
11.079 expressamente estabelece que o certame obedecer ao procedimento previsto na legislao vigente
sobre licitaes e contratos administrativos (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na
Administrao Pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao, parceria pblico-privada e outras
formas. 5 ed. So Paulo : Atlas, 2006, p. 87).
364
Art. 12. O certame para a contratao de parcerias pblico-privadas obedecer ao procedimento previsto
na legislao vigente sobre licitaes e contratos administrativos e tambm ao seguinte.
365
JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 2 ed. So Paulo : Saraiva, 2006, p. 351.
Sobre as contrataes diretas afirma o autor: A Constituio acolheu a presuno de que prvia licitao
produz a melhor contratao entendida como aquela que assegura a maior vantagem possvel
Administrao Pblica, com observncia do princpio da isonomia. Mas a prpria Constituio se encarregou
de limitar tal presuno, facultando contratao direta (sem licitao) nos casos previstos em lei (Ibidem, p.
350).
366
A chamada contratao direta aquela no precedida de um procedimento licitatrio formal no
significa ausncia de respeito aos princpios bsicos que orientam a atuao administrativa. Permanece o
dever de realizar a melhor contratao possvel, dando tratamento igualitrio a todos os possveis
contratantes (Ibidem, p. 351).
367
Podemos imaginar uma hiptese com fundamento no artigo 24, IV, da Lei n. 8.666/93, que prev dispensa
de licitao em casos de emergncia ou calamidade pblica. Neste caso, a Administrao Pblica poder
contratar com fundamento em dispensa de licitao uma entidade sem fins lucrativos ou uma empresa,
devidamente justificado. Mas s indiretamente se conclui pela possibilidade de participao de entidade do
137
Terceiro Setor nesta contratao, imaginando, por exemplo, uma necessidade ambulatorial emergencial que
possa ser sanada por este tipo de entidade.
368
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 14 ed. So
Paulo : Dialtica, 2010, p. 295.
369
Somente em hipteses-limite que a Administrao estaria autorizada a contratar sem o cumprimento
dessas formalidades. Seriam aqueles casos de emergncia to grave que a demora, embora mnima, pusesse
em risco a satisfao dos valores a cuja realizao se orienta a atividade administrativa (ibidem, p. 295).
370
Veja-se, por exemplo, o contedo do artigo 7, da Lei n. 8.666/93, em especial seu 9o, que exige a
elaborao de projetos mesmo nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitao: Art. 7o As licitaes
para a execuo de obras e para a prestao de servios obedecero ao disposto neste artigo e, em particular,
seguinte seqncia: I - projeto bsico; II - projeto executivo; III - execuo das obras e servios. (...) 9o O
disposto neste artigo aplica-se tambm, no que couber, aos casos de dispensa e de inexigibilidade de
licitao.
138
Art. 26. As dispensas previstas nos 2o e 4o do art. 17 e no inciso III e seguintes do art.
24, as situaes de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o
retardamento previsto no final do pargrafo nico do art. 8o desta Lei devero ser
comunicados, dentro de 3 (trs) dias, autoridade superior, para ratificao e publicao na
imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condio para a eficcia dos atos.
Pargrafo nico. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto
neste artigo, ser instrudo, no que couber, com os seguintes elementos:
I - caracterizao da situao emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, quando
for o caso;
II - razo da escolha do fornecedor ou executante;
III - justificativa do preo.
IV - documento de aprovao dos projetos de pesquisa aos quais os bens sero alocados.
Cf. JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 14 ed. So
Paulo : Dialtica, 2010, p. 298.
372
Paolo Michiara, analisando o regime jurdico italiano, entende que as entidades de natureza voluntria
como as do Terceiro Setor no deveriam ser habilitadas a contratar com a Administrao Pblica para a
prestao de servios, por entender que desnaturaria a natureza voluntria da atividade: O acordo deveria ser
considerado, como acenado nos pargrafos concernentes natureza jurdica dos acordos com o voluntariado,
um instrumento de incentivo (a disciplina de um financiamento) e no um contrato de servio. Em outro
sentido estaria desnaturada a prpria natureza do voluntariado (se deveria tratar de atividade espontnea e
gratuita, no de uma prestao de servios do tipo empresarial, objeto de contrato de servio). Nesta
perspectiva o voluntariado no deveria poder participar de concorrncias relativas a contratos de servio
(MICHIARA, Paolo. Le convenzioni tra pubblica amministrazione e terzo settore: considerazione sulle
procedure selettive a concorrenza limitata nellambito dei rapporti a collaborazione necessaria. Roma :
Istituto Editoriale Regione Italiane S.R.L., 2005, p. 404). No original: La convenzione dovrebbe essere
considerata, come accenato nei paragrafi concernenti la natura giuridica delle convenzioni con il volontariato,
uno strumento di incentivazione (il disciplinare di un finanziamento) e non un appalto di servizi.
Diversamente argomentando verrebbe snaturata la natura stessa del volontariato (si dovrebbe trattare cio di
attivit spontanea e gratuita, non di una prestazione di servizi di tipo imprenditoriale, oggetto appunto invece
dellappalto di servizi). In tale prospettiva il volontariato non dovrebbe poter partecipare a gare relative
appunto a appalti di servizi.
373
No h diferena real entre dispensada e dispensvel. A diferena a propsitos das hipteses dos arts.
17 e 24, respectivamente, da Lei n. 8.666/93. Em ambos os casos, o legislador autoriza a contratao direta
(JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 2 ed. So Paulo : Saraiva, 2006, p. 354). Hely
Lopes Meirelles prefere diferenciar as hipteses: A Lei 8.666, de 1993, assim como o Estatuto anterior,
139
licitatrio em uma anlise que sopesa as vantagens que traria ao Poder Pblico, verdadeira
expresso do princpio da proporcionalidade.374
So situaes em que, embora haja possibilidade de competio, a legislao optou
por permitir Administrao Pblica que no leve a efeito o procedimento licitatrio, sob
justificativas que podem ser denominadas
a) em razo do pequeno valor;
b) em razo de situaes excepcionais;
c) em razo do objeto;
d) em razo da pessoa.375
estabeleceu ntida distino entre licitao dispensada (art. 17, I e II), licitao dispensvel (art. 24, I a
XXIV) e licitao inexigvel (art. 25, I a III) (MEIRELLES, Hely Lopes. Licitao e contrato
administrativo. 15 ed. So Paulo : Malheiros, 2010, p. 141).
374
Cf. JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 2 ed. So Paulo : Saraiva, 2006, p. 351.
375
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 19 ed. So Paulo : Atlas, 2006, p. 363.
Maral Justen Filho apresenta classificao diversa: As diversas hipteses previstas no art. 24 podem ser
sistematizadas segundo o ngulo de manifestao de desequilbrio na relao custo/benefcio: a) custo
econmico da licitao: quando o custo econmico da licitao for superior ao benefcio dela extravel (incs.
I e II); b) custo temporal da licitao: quando a demora na realizao da licitao puder acarretar a ineficcia
da contratao (incs. III e IV); c) ausncia de potencialidade de benefcio: quando inexistir potencialidade de
benefcio em decorrncia da licitao (incs. V, VII, VIII, XI, XIV, XXIII e XXVI); d) destinao da
contratao: quando a contratao no for norteada pelo critrio da vantagem econmica, porque o Estado
busca realizar outros fins (incs. VI, IX, XIII, XVI, XX, XXI, XXIV, XXV e XXVII) (JUSTEN FILHO,
Maral. Ibidem, p. 357).
140
inserem-se, dessa forma, como potenciais entidades aptas a esse tipo de contratao, as
instituies e centros de pesquisa, universidades pblicas, fundaes universitrias,
associaes civis, organizaes no-governamentais (ONGs) e outras sem finalidades
lucrativas e que possuam objetivos estaturios condizentes com o que exige a legislao
competente.376
376
PRADO, Evandro Jos da Silva. Dispensa de licitao para contratao de instituio sem fins lucrativos.
Revista do Tribunal de Contas de Santa Catarina, Florianpolis, ano 2, v. 3, 2004, p. 63. Disponvel na
Internet: <http://www.tce.sc.gov.br/site/publicacoes/livros/pdf/revista_tce_03.zip>. Acesso em: 12 abr. 2010.
377
Maral Justen Filho afirma que a expresso instituio exclui pessoas fsicas. Ainda que o vocbulo
permita severas disputas semnticas, a ideia de instituio est vinculada a uma estrutura organizacional
que transcende a participao e a identidade do ser humano. Na acepo aplicvel ao caso, uma instituio
uma pessoa jurdica peculiarizada pela vinculao realizao de certos fins que transcendem os interesses
dos seus associados, com as caractersticas da permanncia ao longo do tempo e estabilidade de atuao. Ou
seja, todas as instituies em sentido subjetivo so pessoas jurdicas, mas nem todas as pessoas jurdicas so
instituies. A pessoa jurdica destituda de vinculao concreta e efetiva a uma atividade relacionada com a
realizao de idias e objetivos que transcendem as pessoas fsicas no uma instituio. A instituio
corresponde a uma organizao de recursos materiais e de esforos humanos que se autonomiza em face dos
seus prprios fundadores, passando a gozar de um acentuado grau de independncia. So exemplos clssicos
de instituio o Estado, a Igreja, algumas entidades de benemerncia (Cruz Vermelha, Santas Casas de
Misericrdia), fundaes e assim por diante (JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e
contratos administrativos. 14 ed. So Paulo : Dialtica, 2010, p. 326). O autor, portanto, exige que alm da
constituio da entidade como pessoa jurdica, sua atuao social seja dotada das caractersticas da
permanncia e estabilidade.
378
Cf. sobre o tema PRADO, Evandro Jos da Silva. Op. cit., pp. 61-82.
141
Em princpio, o conceito de pesquisa deve ser interpretado amplamente, evitando preconceitos quanto ao
objeto da atuao desenvolvida (JUSTEN FILHO, Maral. Op. cit., p. 326).
380
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Contratao direta sem licitao. 4 ed., Braslia : Braslia
Jurdica, 1999, p. 316. No mesmo sentido: A Administrao Pblica deve certificar-se de que a execuo
dos referidos projetos so viveis dentro de um prazo determinado e que a instituio contratada possui, de
fato, os requisitos e as competncias necessrias para tal. Deve-se, ainda, levar em conta a possibilidade de
estabelecer um planejamento para definir etapas e objetivos especficos inerentes execuo dos projetos,
estimando, inclusive, um custo para cada fase do seu desenvolvimento (PRADO, Evandro Jos da Silva. Op.
cit., p. 73).
381
Vale aqui a ressalva: Reitera-se que a possibilidade de dispensa de licitao instrumento absolutamente
excepcional, colocado disposio do administrador em numerus clausus. Caso contrrio, bastaria a qualquer
entidade incluir em seus estatutos que se dedica pesquisa, ensino ou desenvolvimento institucional e
poderia ser contratada aleatoriamente pela Administrao Pblica, sem licitao e para prestar todo e
qualquer tipo de servio (ZUQUIM, Svio de Faria Caram. Impossibilidade de dispensa de licitao para a
contratao de entidades de ensino visando realizao de concursos pblicos. Revista do Tribunal
Regional Federal da 1 Regio, Braslia, v. 11, n. 2, abr.-jun. 1999, p. 51. Disponvel na Internet:
<http://bdjur.stj.gov.br/xmlui/bistream/handle/2011/21895/impossibilidade_dispensa_licitacao_contratacao.p
df?sequence=1>. Acesso em: 12 abr. 2010.
142
382
PRADO, Evandro Jos da Silva. Op. cit., pp. 68-69. Interessante citar o seguinte precedente
jurisprudencial do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo sobre o tema: CONTRATO ADMINISTRA
TIVO - LF n 8.666/93, art. 24, XIII - Dispensa de licitao - Servios de aprimoramento e melhoria da
produtividade e qualidade e controle oramentrio e financeiro dos valores disponibilizados aos mdulos do
PAS (Plano de Atendimento Sade) - Entidade brasileira voltada pesquisa, ao ensino ou ao
desenvolvimento institucional, sem fins lucrativos e de ilibada reputao. 1. O art. 24, XIII da LF n 8.666/93
exige que a instituio nela mencionada tenha reconhecida reputao tico-profissional na rea objeto do
contrato. A r FESPSP no prev em seus estatutos a elaborao de projetos de controladoria e recursos
financeiros, nem demonstrou ela ter especialidade ou renome nessa rea. Trata-se de entidade voltada ao
ensino e pesquisa na rea de sociologia, dedicada tambm formao e qualificao de pessoal para a
administrao pblica, algo diverso do objeto do contrato. No atende ela os requisitos do art. 24, XIII da Lei
Federal de Licitaes (Tribunal de Justia do Estado de So Paulo, 7 Cmara de Direito Pblico, Apelao
cvel n. 115.165-5/4-00, Rel. Des. Torres de Carvalho, 11/09/2000).
383
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 14 ed. So
Paulo : Dialtica, 2010, pp. 327-328. Vide a respeito as decises do Tribunal de Contas da Unio: Acrdos
1616/2003, 50/2007 e 1614/2003.
384
Segundo Jorge Ulisses Jacoby Fernades: A atividade poder, inclusive, nem ser a pesquisa, embora
firmada com uma entidade dedicada pesquisa, havendo compatibilidade com o objeto. Tal ocorreria, por
exemplo, se uma Prefeitura firmasse um contrato de treinamento do pessoal acerca de agresses de cobras e
aracndeos e de fornecimento de vacinas com a Fundao Osvaldo Cruz (FERNANDES, Jorge Ulisses
Jacoby. Contratao direta sem licitao. 4 ed. Braslia : Braslia Jurdica, 1999, p. 316).
143
144
145
bvio, impe o interesse pblico a restrio do termo a fim de que o mesmo se harmonize
com o ordenamento jurdico.392
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Contratao direta sem licitao. 4 ed. Braslia : Braslia
Jurdica, 1995, p. 225.
393
Tribunal de Contas da Unio, Plenrio, Deciso n. 30/2000, Rel. Min. Guilherme Palmeira.
394
PRADO, Evandro Jos da Silva. Op. cit., p. 77. O autor entende, ainda, que devem os tribunais de contas
dar uma explicao mais concreta sobre o significado da matria em estudo, exemplificando, inclusive,
alguns tipos de servios prestados pelas entidades mencionadas que podero ser contratados sem licitao,
com fulcro no inciso XIII (ibidem, p. 78).
146
395
Ibidem, p. 80.
H poucos julgados esclarecedores sobre o tema, e mesmo o Supremo Tribunal Federal, quando se
manifestou, no enfrentou o mrito conceitual. Cf. Supremo Tribunal Federal, Inqurito n. 1957-7/PR, Pleno,
Rel. Min. Carlos Velloso, 11/05/2005.
397
Sobre o tema: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica: concesso,
permisso, franquia, terceirizao, parceria pblico-privada e outras formas. 5 ed. So Paulo : Atlas, 2006,
pp. 281 e ss. Veja-se, tambm, hiptese especfica de dispensa de licitao criada pela Lei n. 8.958/94: Art.
1 As instituies federais de ensino superior e de pesquisa cientfica e tecnolgica podero contratar, nos
termos do inciso XIII do art. 24 da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, e por prazo determinado,
instituies criadas com a finalidade de dar apoio a projetos de pesquisa, ensino e extenso e de
desenvolvimento institucional, cientfico e tecnolgico de interesse das instituies federais contratantes.
396
147
398
148
pelo contrrio, sugeriro a realizao de seleo tcnica pelo Poder Pblico em virtude da
existncia de diversos profissionais habilitados execuo da restaurao.
Em qualquer caso, no entanto, a possibilidade de contratao com entidade sem fins
lucrativos da rea da cultura evidente, justificando a interface do tema com o Terceiro
Setor.
a.3) Contratao de associao de portadores de deficincia fsica, sem fins lucrativos
e de comprovada idoneidade, por rgos ou entidades da Admininistrao Pblica,
para a prestao de servios ou fornecimento de mo-de-obra, desde que o preo
contratado seja compatvel com o praticado no mercado (art. 24, XX)
Ainda outra hiptese de dispensa de licitao relacionada a atividades
desenvolvidas pelo Terceiro Setor encontrada na Lei n. 8666/93, especificamente em seu
artigo 24, XX, que estabelece a dispensa
na contratao de associao de portadores de deficincia fsica, sem fins lucrativos e de
comprovada idoneidade, por rgos ou entidades da Admininistrao Pblica, para a
prestao de servios ou fornecimento de mo-de-obra, desde que o preo contratado seja
compatvel com o praticado no mercado.
Esta hiptese, alis, era considerada hiptese de inexigibilidade no regime anterior do Decreto-lei n.
2300/86 (art. 23, V).
402
Quanto ao objeto, adota-se parcimnia e a mesma inteligncia doutrinria e jurisprudencial utilizada para
o inciso XIII do artigo 24, isto , o objeto do contrato e suas atividades devem possuir compatibilidade com
os fins da entidade e, no caso, com o tipo de deficincia. Notadamente, o servio deve ter adequao com a
expertise da instituio. No seria, por exemplo, ilegal a contratao de uma Associao de Arquitetos e
Amigos do Deficiente Fsico, para auxiliar na elaborao de projetos de urbanismo (FARIA, Juliana
Campos de. Contratao de entidades de portadores de deficincia fsica: releitura da dispensa de licitao
149
Luz da funo social do contrato administrativo, do direito educao especial e conforme ADPF n45.
Boletim
Jurdico,
n.
188,
28/07/2006.
Disponvel
na
Internet:
<
http://www.boletimjuridico.com.br/doutrina/texto.asp?id=1445>. Acesso em: 13 abr. 2010).
403
O dispositivo relaciona-se diretamente com o previsto no inc. XIII. A proximidade entre as disposies
dos dois incisos evidente. (...) Aplicam-se ao caso as mesmas consideraes realizadas sobre o objeto das
contrataes realizadas com base no inc. XIII. Trata-se da questo da pertinncia absoluta, da pertinncia
relativa e da vedao intermediao (JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e
contratos administrativos. 14 ed. So Paulo : Dialtica, 2010, p. 336).
404
FARIA, Juliana Campos de. Op. cit..
405
Entendemos que a norma deve ser interpretada de forma a incluir outros tipos de deficincia que no a
conhecida como fsica. Neste sentido entende-se que a Lei alude apenas a deficincia fsica, mas evidente
que toda e qualquer associao que congregue portadores de alguma necessidade especial poder ser
contratada diretamente. Portanto, podem ser contratadas diretamente entidades que congreguem portadores
de Sndrome de Down, por exemplo (JUSTEN FILHO, Maral. Op. cit., p. 336).
406
Trata-se de uma modalidade indireta de fomento. Os recursos pblicos so aplicados de modo a produzir
efeitos indiretos relevante. O objetivo imediato reside na satisfao de uma necessidade pblica, objeto da
contratao. No entanto e conjuntamente, h outro intento. Trata-se de incentivar a atividade de certas
entidades privadas, no integrantes da Administrao Pblica, mas cuja atuao relaciona-se com o bem
comum. Produz-se uma espcie de funo social do contrato administrativo, no sentido de que a
contratao instrumento de realizao de outros valores sociais que no a mera obteno pela
Administrao dos bens e servios de que necessita (ibidem, p. 335).
407
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 19 ed. So Paulo : Atlas, 2006, p. 369.
150
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (...)
VIII - a lei reservar percentual dos cargos e empregos pblicos para as pessoas portadoras
de deficincia e definir os critrios de sua admisso.
Desta forma, deve-se concluir que o disposto no artigo 24, XX, da Lei n. 8666/93,
no se confunde com a colocao dos portadores de necessidades especiais em cargos ou
empregos pblicos, que devero ser preenchidos por concurso e levar em conta a reserva
de vagas a deficientes. O fornecimento de mo-de-obra a que se refere a norma est
relacionado aos servios prestados pela entidade contratada, especificamente aqueles que
podem ser objeto de contrato administrativo. E neste caso de fornecimento de mo-deobra, quer nos parecer que a norma exija, diferentemente da prestao de servios pura e
simples antes explicitada, que as pessoas que executaro os trabalhos sero propriamente
aquelas portadoras de deficincia. O contrato firmado com a associao, que se
incumbir de promover a colocao de deficiente auditivo no servio de reprografia de
determinado rgo, do portador de sndrome de Down no servio de entrega de malotes, do
cadeirante na recepo, etc.
Valem, ainda, duas ressalvas importantes. Em primeiro lugar, entende-se afastada a
discusso sobre a isonomia com outras empresas dos setores em que sejam colocados os
portadores de necessidades especiais, com fundamento na j abordada funo social do
contrato administrativo, j que os portadores de necessidades especiais encontram-se em
situao material peculiar, inconfundvel com as pessoas que no apresentam limitaes
similares.408 Em segundo, dada a natureza social da norma, entende-se que no somente
as figuras associativas podem ser contratadas nestes termos, mas tambm as fundacionais e
as cooperativas sociais (estas, inclusive, exatamente com este objeto).
, portanto, hiptese de dispensa exclusivamente destinada a entidades do Terceiro
Setor, seja por consider-las promotoras do direito social integrao no mercado de
trabalho (art. 203, III, da Constituio Federal), seja por consider-las promotoras do
direito social integrao das pessoas portadores de deficincia vida comunitria
(artigo 203, IV, da Constituio Federal).
a.4) Contratao da coleta, processamento e comercializao de resduos slidos
urbanos reciclveis ou reutilizveis, em reas com sistema de coleta seletiva de lixo,
408
151
409
A ttulo de informao, o artigo 24, XXIV prev dispensa de licitao na celebrao de contratos de
prestao de servios com as organizaes sociais, qualificadas no mbito das respectivas esferas de governo,
para atividades contempladas no contrato de gesto. Entendemos, no entanto, que as organizaes sociais
(qualificao criada pela Lei n. 9.637/90) no fazem parte do Terceiro Setor, haja vista a obrigatoriedade
prevista em lei de participao de servidores pblicos em seus Conselhos de Administrao, retirando a
natureza puramente privada da instituio (embora no afaste a sua natureza jurdica privada). Para uma
anlise aprofundada das caractersticas e do papel das organizaes sociais, cf. OLIVEIRA, Gustavo Justino
de. Contrato de gesto. So Paulo : RT, 2008.
410
Logo, existem razes de diversa ordem no sentido do incentivo e fomento atividade dos catadores de
papel. Trata-se no apenas de assegurar a eles a elevao da condio de vida digna, mas tambm promover a
sua integrao atividade econmica formal inclusive para o efeito de garantir o acesso seguridade
social. Tambm se busca incentivar uma atividade econmica de grande relevncia para a vida comunitria.
Mais ainda, pretende-se proteger o meio ambiente e evitar a elevao dos ndices de poluio e de destruio
da natureza (JUSTEN FILHO, Maral. Ob. cit., p. 352).
152
O regime jurdico das associaes civis sem fins lucrativos no compatvel com a
previso de rateio das receitas entre os seus associados. Ao contrrio das cooperativas, que
desenvolvem atividades de fins econmicos e, portanto, com previso de partilha de
resultados, a ausncia de lucro pressuposto do regime das associaes. Por conta disso
entendemos que o nico arranjo possvel para a contratao de associaes civis para a
promoo de coleta de resduos slidos aquela em que os catadores so funcionrios da
associao, remunerados por esta funo de acordo com as normas da CLT.
A segunda hiptese de organizao da atividade passvel de ser contratada com
dispensa de licitao atravs da organizao de cooperativas de catadores, estas sim
compatveis com a idia de rateio das receitas. Nesta hiptese os catadores seriam
cooperados e receberiam proventos de acordo com as normas da cooperativa contratada, a
depender dos termos da contratao com o Poder Pblico.411
411
Esta hiptese, em nosso sentir, salvo se a cooperativa contratada se enquadrar no conceito de cooperativa
social, no est enquadrada na idia de Terceiro Setor.
153
154
412
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 19 ed. So Paulo : Atlas, 2006, p. 361,
destaques no original.
413
Com efeito, a inexigibilidade decorrncia da inviabilidade de competio; o prprio dispositivo prev
algumas hipteses, o que no impede que outras surjam na prtica. Se a competio inexiste, no h que se
falar em licitao. A inviabilidade deve ficar adequadamente demonstrada (DI PIETRO, Maria Sylvia
Zanella. Op. cit., p. 363).
155
414
156
No basta, para fins de inexigibilidade, constarem desta lista. Devem ser realizados
por profissional ou empresa de notria especializao. O prprio artigo 25, 1, d a nota
do que venha a ser este requisito:
1o Considera-se de notria especializao o profissional ou empresa cujo conceito no
campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experincias,
publicaes, organizao, aparelhamento, equipe tcnica, ou de outros requisitos
relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho essencial e
indiscutivelmente o mais adequado plena satisfao do objeto do contrato.
417
Cada espcie de atividade referida no art. 13 pode envolver situaes-padro e casos anmalos. Apenas
esses ltimos comportam contratao direta, tal como determinado no art. 25, inc. II (JUSTEN FILHO,
Maral. Op. cit., p. 369).
157
158
SALINAS, Natasha Schmitt Caccia. Avaliao legislativa no Brasil: um estudo de caso sobre as
normas de controle das transferncias voluntrias de recursos pblicos para entidades do terceiro
setor. Dissertao de mestrado. So Paulo, Faculdade de Direito da USP, 2008, p. 77.
419
Ibidem, p. 77.
159
(...)
II - as diretrizes oramentrias;
(...)
2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da
administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro
subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes
na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras
oficiais de fomento.
420
160
por outro rgo competente das demais reas de atuao governamental, de acordo com lei
superveniente; e
II s entidades de educao extraescolar de atendimento direto e gratuito detentoras de
certificao de entidade beneficente de assistncia social na rea de educao, expedida
pelo Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS ou por outro rgo competente das
demais reas de atuao governamental, de acordo com lei superveniente.
3 Consideram-se subvenes, para os efeitos desta lei, as transferncias destinadas a cobrir despesas
de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como: I - subvenes sociais, as que se destinem a
instituies pblicas ou privadas de carter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa.
422
6 So Transferncias de Capital as dotaes para investimentos ou inverses financeiras que outras
pessoas de direito pblico ou privado devam realizar, independentemente de contraprestao direta em bens
ou servios, constituindo essas transferncias auxlios ou contribuies, segundo derivem diretamente da Lei
de Oramento ou de lei especialmente anterior, bem como as dotaes para amortizao da dvida pblica.
161
Isto significa dizer que alm das hipteses de especfica previso legal, as
contribuies podem ser destinadas a projetos de parceria com a Administrao Pblica
Federal que tenham por objeto programas e aes vinculados ao plano plurianual, desde
que em rea no abrangida pelas subvenes sociais (cultura, assistncia social, sade e
educao), desde que observado o requisito do 1.
4.2.3 Auxlios
A exemplo das contribuies, os auxlios so considerados como transferncias de
capital destinados para investimentos ou inverses financeiras, com a diferena de que os
auxlios, ao invs de lei especfica, encontram fundamento na Lei de Oramento, conforme
explicita o j transcrito artigo 12, 6, da Lei n. 4320/64.424
O artigo 34, da atual Lei de Diretrizes Oramentrias, delimita as possibilidades de
concesso de auxlios nos seguintes termos:
Art. 34. A transferncia de recursos a ttulo de auxlios, previstos no art. 12, 6o, da Lei no
4.320, de 1964, somente poder ser realizada para entidades privadas sem fins lucrativos e
desde que sejam:
423
OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Gesto privada de recursos pblicos para fins pblicos: o modelo das
OSCIP. In: _____ (coord.). Terceiro Setor, empresas e Estado: novas fronteiras entre o pblico e o
privado. Belo Horizonte : Frum, 2007, pp. 240-241, destaques no original.
424
A Lei federal n. 4.320/64, em seu art. 12, par. 6, qualifica o auxlio como uma espcie de transferncia
de capital, derivada diretamente da Lei de Oramento, e destina-se a investimentos ou inverses financeiras
que entidades pblicas ou privadas sem fins lucrativos devam realizar, independentemente de contraprestao
direta em bens ou servios (ibidem, p. 239).
162
163
Frise-se, valendo para as contribuies e para os auxlios, que o artigo 12, da Lei n.
4320/64, classifica como investimentos e inverses financeiras, objeto de suas concesses,
o seguinte:
4 Classificam-se como investimentos as dotaes para o planejamento e a execuo de
obras, inclusive as destinadas aquisio de imveis considerados necessrios realizao
destas ltimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisio de
instalaes, equipamentos e material permanente e constituio ou aumento do capital de
empresas que no sejam de carter comercial ou financeiro.
5 Classificam-se como Inverses Financeiras as dotaes destinadas a:
I - aquisio de imveis, ou de bens de capital j em utilizao;
II - aquisio de ttulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer
espcie, j constitudas, quando a operao no importe aumento do capital;
III - constituio ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos
comerciais ou financeiros, inclusive operaes bancrias ou de seguros.
425
SALINAS, Natasha Schmitt Caccia. Avaliao legislativa no Brasil: um estudo de caso sobre as
normas de controle das transferncias voluntrias de recursos pblicos para entidades do terceiro
setor. Dissertao de mestrado. So Paulo, Faculdade de Direito da USP, 2008, pp. 78-79.
164
parceria, alm da figura menos usual dos contratos de repasse.426 Passa-se, ento,
abordagem sucinta destas trs figuras.427
4.3 Convnios
Saindo, portanto, da parceria de natureza contratual, outro instrumento de
formalizao de parceria possvel de ser utilizado pela Administrao Pblica com o
Terceiro Setor o convnio. Embora em sua origem no tivesse esta funo, hoje a figura
do convnio das mais utilizadas para formalizar relaes de colaborao pblicoprivadas.
Em sua origem no ordenamento jurdico brasileiro, os convnios tinham por funo
instrumentalizar o relacionamento entre entidades pblicas, com vistas a facilitar a
execuo de seus servios por meio da descentralizao; pretendia o intercmbio de
funcionrios e estrutura entre os poderes pblicos nos mais diversos nveis. Pode-se dizer
que os convnios foram institudos no ordenamento jurdico brasileiro para
instrumentalizar a descentralizao de programas governamentais para entidades pblicas
que j detivessem capacidade instalada para realizar as aes previstas no objeto do
ajuste.428
o que se extrai, alis, do contido no artigo 13, 3, da Constituio de 1967, que
estabelecia que a Unio, os Estados e os Municpios podero celebrar convnios para
execuo de suas leis, servios ou decises, por intermdio de funcionrios federais,
estaduais ou municipais. O dispositivo constitucional era expresso em configurar os
convnios como normas de colaborao entre entes pblicos, reforado pelas normas de
descentralizao administrativa contidas no Decreto-lei n. 200/67. Mais do que isso, o
artigo 10 do referido Decreto-lei no deixa dvidas de que os convnios eram instrumentos
exclusivamente para efetivar a descentralizao da Administrao Federal para as unidades
426
A legislao sobre transferncia de recursos pblicos a entidades privadas sem fins lucrativos concentrase sobretudo em atos administrativos de natureza infra-legal. Tais repasses de recursos podem ser efetivados
mediante a celebrao de dois instrumentos jurdicos principais: os convnios e os termos de parceria. (...) H
que se ressaltar tambm a presena de um terceiro instrumento de transferncias voluntrias o contrato de
repasse cuja incidncia sobre as entidades sem fins lucrativos passou a ser admitida apenas recentemente
(ibidem, pp. 70-71).
427
J foi visto, por exemplo, em relao sade, que ela pode ser prestada pelo Estado como servio
pblico prprio, ou pelo particular, como servio pblico imprprio. Quando prestada pelo particular, o
Estado pode fomentar, pela outorga de auxlios ou subvenes, que se formaliza mediante convnio (DI
PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica: concesso, permisso, franquia,
terceirizao, parceria pblico-privada e outras formas. 5 ed. So Paulo : Atlas, 2006, p. 250).
428
SALINAS, Natasha Schmitt Caccia. Op. cit., p. 83.
165
Art . 48. Os servios de interesse recproco dos rgos e entidades de administrao federal e de outras
entidades pblicas ou organizaes particulares, podero ser executados sob regime de mtua cooperao,
mediante convnio, acordo ou ajuste. 1 Quando os participantes tenham interesses diversos e opostos, isto
, quando se desejar, de um lado, o objeto do acordo ou ajuste, e de outro lado a contraprestao
correspondente, ou seja, o preo, o acordo ou ajuste constitui contrato.
166
geral, a doutrina encontra fundamento para a sua recepo no seu artigo 23, pargrafo
nico430, como instrumento de cooperao associativa431. Como ressalta Hely Lopes
Meirelles,
pela interpretao do texto constitucional e pela defeituosa redao da norma federal
ordinria [Dec.-lei 200/67], tem-se a impresso de que o convnio s admissvel entre
entidades estatais, para execuo por seus agentes, quando, na realidade, a possibilidade de
tais acordos ampla, entre quaisquer pessoas ou organizaes pblicas ou particulares que
disponham de meios para realizar os objetivos comuns, de interesse recproco dos
partcipes.432
Pargrafo nico. Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito
nacional. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 53, de 2006)
431
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 26 ed. So Paulo : Malheiros, 2001, p.
378, destaque no original.
432
Ibidem, p. 378.
433
No que diz respeito ao impulso legislativo que motivou a edio das normas disciplinadoras dos
convnios, tem-se a impresso, da leitura de seus dispositivos, que a ateno do legislador estava
exclusivamente voltada para as verbas a serem repassadas pela Unio aos Estados e Municpios,
esquecendo-se o formulador dos atos normativos abaixo indicados de mencionar as entidades privadas nas
definies dos referidos ajustes. (SALINAS, Natasha Schmitt Caccia. Op. cit., p. 83).
167
No queremos significar, com isso, que se aplica o regime das licitaes aos convnios, como ser tratado
posteriormente.
168
entidades privadas)435, referido Decreto expresso em regulamentar os convnios pblicoprivados em seu artigo 1:
Art. 1o Este Decreto regulamenta os convnios, contratos de repasse e termos de
cooperao celebrados pelos rgos e entidades da administrao pblica federal com
rgos ou entidades pblicas ou privadas sem fins lucrativos, para a execuo de
programas, projetos e atividades de interesse recproco que envolvam a transferncia de
recursos oriundos do Oramento Fiscal e da Seguridade Social da Unio.
Assim como no Decreto n. 93.872/1986, o conceito trazido por este dispositivo traz
a nota principal de distino entre os convnios e os contratos: o interesse recproco e a
mtua cooperao.
E exatamente a que diferem, no ponto nodal, os convnios dos contratos. Embora
ambos possam ser considerados como acordos de vontades, fato que o convnio e o
contrato so figuras distintas e de caractersticas prprias.436
Consoante a clssica lio de Hely Lopes Meirelles, convnios administrativos so
acordos firmados por entidades pblicas de qualquer espcie, ou entre estas e organizaes
particulares, para realizao de objetivos de interesse comum dos partcipes.437 Diferem
os institutos, assim, principalmente, em razo dos interesses envolvidos em cada qual;
435
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferncia voluntria a entrega de
recursos correntes ou de capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia
financeira, que no decorra de determinao constitucional, legal ou os destinados ao Sistema nico de
Sade.
436
O convnio tem em comum com o contrato o fato de ser um acordo de vontades. Mas um acordo de
vontades com caractersticas prprias (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao
Pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao, parceria pblico-privada e outras formas. 5 ed. So
Paulo : Atlas, 2006, p. 246).
437
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 26 ed. So Paulo : Malheiros, 2001, p.
377.
169
170
442
171
445
172
SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito administrativo das parcerias. Rio de Janeiro : Lumen Juris,
2005, p. 167. Enquanto os contratos abrangidos pela Lei n. 8.666 so necessariamente precedidos de
licitao com as ressalvas legais no convnio no se cogita de licitao, pois no h viabilidade de
competio quando no se trata de mtua colaborao, sob variadas formas, como repasse de verbas, uso de
equipamentos, de recursos humanos, de imveis, de know-how. No se cogita de remunerao que admita
competio (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Temas polmicos sobre licitaes e contratos. 4 ed. So
Paulo : Malheiros, 2000, p. 310).
173
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Ibidem, p. 310. Como denuncia Odete Medauar, alguns casos
ocorrem na prtica, nos quais, a ttulo de convnio, obras so contratadas sem licitao e pessoas so
investidas em funes e empregos pblicos sem concurso ou seleo (MEDAUAR, Odete. Direito
administrativo moderno. 10 ed. So Paulo : RT, 2006, p. 228).
451
Tribunal de Contas da Unio, Acrdo n. 10/2002, Processo 010.518/2001-4, DOU 27/02/2002.
452
Tribunal de Contas da Unio, Deciso n. 287/96, Processo 020.069/93-6, Relator Min. Iram Saraiva, DOU
17/06/1996.
453
, em certa medida, o entendimento de Odete Medauar, embora entenda pela aplicao da licitao nestes
casos: No entanto, se a Administrao pretender realizar convnio para resultado e finalidade que podero
ser alcanados por muitos, dever ser realizada licitao ou se abrir a possibilidade de conveniar sem
limitao, atendidas as condies fixadas genericamente; se assim no for, haver ensejo para burla,
acobertada pela acepo muito ampla que se queira dar aos convnios (MEDAUAR, Odete. Op. cit., p.
228). Marcos Juruena Villela Souto sugere a adoo de um procedimento simplificado para evitar o risco de
174
175
457
176
Decreto n. 6.170/2007: 1 Para os efeitos deste Decreto, considera-se: (...) II - contrato de repasse instrumento administrativo por meio do qual a transferncia dos recursos financeiros se processa por
intermdio de instituio ou agente financeiro pblico federal, atuando como mandatrio da Unio. Como
decorrncia da celebrao do contrato de repasse entre Unio e instituio financeira, esta passou a atuar
como mandatria daquela, tornando-se responsvel pelo acompanhamento da execuo e fiscalizao dos
programas ou projetos vinculados realizao de programas governamentais no decorrentes de
determinao constitucional ou legal nem destinados ao SUS (Sistema nico de Sade) (SALINAS,
Natasha Schmitt Caccia. Avaliao legislativa no Brasil: um estudo de caso sobre as normas de controle
das transferncias voluntrias de recursos pblicos para entidades do terceiro setor. Dissertao de
mestrado. So Paulo, Faculdade de Direito da USP, 2008, p. 87).
459
SALINAS, Natasha Schmitt Caccia. Ibidem, p. 87. Continua a autora: O contrato de repasse vinha sendo
aplicado a entes pblicos, no entanto, desde sua criao, com a edio da LDO para o exerccio de 1996 e a
publicao do Decreto n. 1.819, de 16 de fevereiro de 1996, que a regulamentou (ibidem, p. 87).
460
Art. 18. As transferncias de recursos da Unio, consignadas na lei oramentria anual, para Estados,
Distrito Federal ou Municpios, a qualquer ttulo, inclusive auxlios financeiros e contribuies, sero
realizadas exclusivamente mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, na forma da
legislao vigente, ressalvadas aquelas decorrentes de recursos originrios da repartio de receitas previstas
em legislao especfica e as reparties de receitas tributrias e as destinadas a atender a estado de
calamidade pblica legalmente reconhecido mediante ato ministerial, e dependero da unidade beneficiada
comprovar, no ato da assinatura do instrumento original que:(Redao dada pela Lei n 10.210, de 23.3.2001)
177
pessoas polticas passou a ser admitido para os repasses para as entidades privadas, atravs
das instituies financeiras como mandatrias da Unio.
De acordo com a regulamentao, o Ministrio responsvel pela execuo do
programa ou projeto objeto do repasse deve firmar termo de cooperao com instituio ou
agncia financeira oficial federal, que atuar como sua mandatria, efetuando o repasse
para a entidade privada.
A Instruo Normativa n. 01/97 j previa que os contratos de repasse estavam
sujeitos mesma regulamentao dos convnios, quando o pargrafo nico do seu artigo
39 estabelecia o seguinte: Pargrafo nico. As disposies desta Instruo Normativa
aplicam-se no que couber ao contrato de repasse a que se refere o Decreto n 1.819, de
16.02.96, que se equipara figura do convnio, conceituada no inciso I, do art. 1. O
Decreto n. 6.170/2007 confirmou este fato ao dispor que:
Art. 1o Este Decreto regulamenta os convnios, contratos de repasse e termos de
cooperao celebrados pelos rgos e entidades da administrao pblica federal com
rgos ou entidades pblicas ou privadas sem fins lucrativos, para a execuo de
programas, projetos e atividades de interesse recproco que envolvam a transferncia de
recursos oriundos do Oramento Fiscal e da Seguridade Social da Unio.
178
Escrevendo ainda antes da edio da Lei n. 9.790/99, Paulo Modesto (MODESTO, Paulo. Reforma do
marco legal do terceiro setor no Brasil. In: FALCO, Joaquim; CUENCA, Carlos (org.). Mudana social e
reforma legal: estudos para uma nova legislao do Terceiro Setor. Braslia : Conselho da Comunidade
Solidria : UNESCO : BID : FBB, 1999, p. 150) assim se manifestou: A mais nova proposta de alterao do
marco legal das organizaes do Terceiro Setor no Brasil o recentssimo projeto de lei sobre organizaes
da sociedade civil de carter pblico, que tenta tambm esvaziar na prtica o ttulo de utilidade pblica.
463
Regulamentada pelo Decreto n. 3.100, de 30 de junho de 1999.
464
O conceito de sem fins lucrativos trazido pelo prprio artigo 1: 1 Para os efeitos desta Lei,
considera-se sem fins lucrativos a pessoa jurdica de direito privado que no distribui, entre os seus scios ou
associados, conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais excedentes operacionais, brutos ou
lquidos, dividendos, bonificaes, participaes, ou parcelas do seu patrimnio, auferidos mediante o
exerccio de suas atividades, e que os aplica integralmente na consecuo do respectivo objeto social.
465
Lei n. 9.790/99: Art. 9. Fica institudo o Termo de Parceria, assim considerado o instrumento passvel
de ser firmado entre o Poder Pblico e as entidades qualificadas como Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico destinado formao de vnculo de cooperao entre as partes, para o fomento e a
execuo das atividades de interesse pblico previstas no artigo 3 desta lei.
179
IX as organizaes sociais;
X as cooperativas;
XI as fundaes pblicas;
XII as fundaes, sociedades civis ou associaes de direito privado criadas por rgo
pblico ou por fundaes pblicas;
XIII as organizaes creditcias que tenham quaisquer tipo de vinculao com o sistema
financeiro nacional a que se refere o art. 192 da Constituio Federal.
Jos Eduardo Sabo Paes (PAES, Jos Eduardo Sabo. Fundaes e entidades de interesse social:
aspectos jurdicos, administrativos, contbeis e tributrios. Braslia : Braslia Jurdica, 2003, p. 90)
exemplifica: E, nesse campo, os pases anglo-saxnicos dispem de uma das tradies mais ricas, sendo
deles a disseminao comum dos termos non profit sector, independent sector ou voluntary sector para se
referir ao que atualmente vem sendo chamado de Terceiro Setor, cuja legislao o resultado de sculos de
experincia social e jurdica, tendo eles j desenvolvido um marco legal do Terceiro Setor, onde, em linhas
gerais, optou-se por distinguir em duas categorias as organizaes do referido setor, tendo como parmetro as
suas finalidades. A primeira categoria formada pelas organizaes de interesse (ou carter) pblico que
so aquelas voltadas para a defesa do interesse mais amplo da sociedade ou para o desenvolvimento de uma
atividade que traz benefcios para a sociedade como um todo, mesmo que, aparentemente, ela se dedique
apenas a beneficiar agrupamentos especficos (como, por exemplo, os aidticos ou as populaes mais
carentes). A segunda integrada pelas organizaes de ajuda mtua ou de auto-ajuda que so as
organizaes ou agrupamentos que se formam para defender interesses coletivos, mas de um crculo restrito,
especfico, de pessoas, como, por exemplo, uma associao de classe, um clube social ou uma associao de
moradores de uma determinada zona da cidade ou de funcionrios de uma determinada empresa.
467
Mais formalmente, focamos aqui nas organizaes que so elegveis para a iseno do imposto de renda
pela Seo 501 (c) (3) do Cdigo Tributrio, e as que se aproximam mais do conceito de organizaes de
bem estar social elegveis para a iseno pela Seo 501 (c) (4) deste Cdigo. Includas aqui esto
organizaes que operam exclusivamente por propsitos religiosos, caritativos, cientficos ou educacionais
e que no distribuem qualquer renda que gerem para qualquer scio ou outra pessoa. Sozinhas entre os vinte
e seis tipos de organizaes isentas do imposto de renda, as organizaes da Seo 501 (c) (3) tambm so
elegveis a receber deduo fiscal das doaes feitas por pessoas fsicas ou jurdicas, reflexo do fato de que se
espera que elas sirvam os interesses do pblico em geral ao invs dos interesses e necessidades to-somente
dos membros da organizao (SALAMON, Lester. The resilient sector: the State of nonprofit America. In:
_____ (coord.). The State of nonprofit America. Washington, D.C. : Brooking Institution Press, 2003, p. 7,
traduo nossa). No original: More formally, we focus here on organizations that are eligible for exemption
from federal income taxation under Section 501 (c) (3) of the tax code, plus the closely related social
welfare organizations eligible for exemption under Section 501 (c) (4) of this code. Included here are
180
Resta conhecer, portanto, o rol de atividades consideradas por esta lei como
merecedoras da qualificao como Oscip. Como se v, as atividades previstas se
identificam com aquelas anteriormente apresentadas como fazendo parte do espao de
participao do Terceiro Setor. So elas, de acordo com o artigo 3 do referido diploma
legal:
I - promoo da assistncia social;
II promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico;
III promoo gratuita da educao, observando-se a forma complementar de participao
das organizaes de que trata esta Lei;
IV promoo gratuita da sade, observando-se a forma complementar de participao das
organizaes de que trata esta Lei;
V promoo da segurana alimentar e nutricional;
VI defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo do desenvolvimento
sustentvel;
VII promoo do voluntariado;
VIII promoo do desenvolvimento econmico e social e combate pobreza;
IX experimentao, no-lucrativa, de novos modelos scio-produtivos e de sistemas
alternativos de produo, comrcio, emprego e crdito;
X promoo de direitos estabelecidos, construo de novos direitos e assessoria jurdica
gratuita de interesse suplementar;
XI promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de
outros valores universais;
XII estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produo e
divulgao de informaes e conhecimentos tcnicos e cientficos que digam respeito s
atividades mencionadas neste artigo.
Desta forma, exercendo a pessoa jurdica de direito privado ao menos uma destas
atividades enumeradas, bem como observando os demais requisitos legais para tanto,
poder ser qualificada como Oscip. E estes demais requisitos legais, que se dirigem ao
estatuto da entidade, esto previstos no artigo 4 da mesma lei.468
organizations that operate exclusively for religious, charitable, scientific, or educational purposes and that
do not distribute any profits they may generate to any private shareholder or individual. Alone among the
twenty-six types of organizations exempted from federal income taxation, the 501 (c) (3) organizations are
also eligible to receive tax-deductible contributions from individuals and businesses, a reflection of the fact
that they are expected to serve broad public purposes as opposed to the interests and needs of the members of
the organizations alone.
468
Art. 4. Atendido o disposto no artigo 3, exige-se ainda, para qualificarem-se como Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico, que as pessoas jurdicas interessadas sejam regidas por estatutos cujas
normas expressamente disponham sobre: I a observncia dos princpios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade, economicidade e da eficincia; II a adoo de prticas de gesto administrativa,
necessrias e suficientes a coibir a obteno, de forma individual ou coletiva, de benefcios ou vantagens
pessoais, em decorrncia da participao no respectivo processo decisrio; III a constituio de conselho
fiscal ou rgo equivalente, dotado de competncia para opinar sobre os relatrios de desempenho financeiro
e contbil, e sobre as operaes patrimoniais realizadas, emitindo pareceres para os organismos superiores da
entidade; IV a previso de que, em caso de dissoluo da entidade, o respectivo patrimnio lquido ser
transferido a outra pessoa jurdica qualificada nos termos desta Lei, preferencialmente que tenha o mesmo
objeto social da extinta; V a previso de que, na hiptese de a pessoa jurdica perder a qualificao
181
Qualificada como Oscip, a pessoa jurdica de direito privado sem fins lucrativos
poder firmar termo de parceria com o Poder Pblico, com vistas a dar execuo s
atividades sociais da entidade mediante determinados rigores exigidos nos artigos 9 a 15
da lei. Esta foi a grande novidade da referida legislao: criar nova e especfica ferramenta
de formalizao de parceria entre a Administrao Pblica e o Terceiro Setor. O termo de
parceria, portanto, se insere na esfera das atividades de fomento do Estado.
importante ressaltar que os termos de parceria celebrados com entidades privadas
qualificadas como OSCIP so acordos administrativos colaborativos, ajustados entre o
Poder Pblico e entidades privadas sem fins lucrativos. So acordos utilizados para
viabilizar a concertao administrativa, e tm por funo principal instituir e disciplinar
vnculos de colaborao entre o Estado e a sociedade civil, estando presente em ambos os
casos a atividade de fomento por parte do Estado.469
182
Em sentido diverso entende Tarso Cabral Violin: Sobre os termos de parceria temos o mesmo
posicionamento quanto aos contratos de gesto. Ou seja, entendemos que os termos de parceria firmados
entre a Administrao Pblica e as OSCIPs tm a mesma natureza jurdica dos contratos administrativos,
com algumas peculiaridades prprias (VIOLIN, Tarso Cabral. Terceiro setor e as parcerias com a
Administrao Pblica: uma anlise crtica. Belo Horizonte : Frum, 2006, p. 268). Maral Justen Filho
prefere no definir uma nica natureza jurdica aos termos de parceria: problemtico definir, examinando
a questo em tese, a natureza jurdica de um contrato de gesto. At se poderia reconhecer figura similar ao
convnio. que as partes, no contrato de gesto, no tm interesses contrapostos. No se trata de submeter
parcialmente o interesse prprio a um sacrifcio para obter benefcios egosticos ou vantagens consistentes na
reduo do patrimnio alheio. Trata-se, muito mais, de contratos organizacionais ou associativos, pelos quais
diversos sujeitos estruturam deveres e direitos em face de interesses comuns. Mas, no caso concreto, a
expresso contrato de gesto pode comportar inmeras figuras jurdicas, da mais diversa natureza. Caber
examinar a situao concreta para atingir uma concluso. O regime jurdico aplicvel depender da
identificao do substrato da relao jurdica pactuada. (...) A Lei n. 9.790 denomina termo de parceria a
essa contratao entre o Estado e a OSCIP. O contedo da figura no difere daquele denominado contrato de
gesto pela Lei n. 9.637. No h dvida acerca da idntica natureza jurdica de ambas as figuras, inclusive
no tocante a limites e impedimentos. Aplicam-se aqui os comentrios expendidos a propsito de tema similar
quanto s organizaes sociais (JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 2 ed. So
Paulo : Saraiva, 2006, pp. 141-142). Egon Bockmann Moreira afasta expressamente a natureza contratual dos
termos de parceria: Para a implementao dessa metamorfose foram criadas novas figuras jurdicas, de
difcil adaptao aos modelos antigos, que implementaram um outro tipo de convivncia entre o pblico e o
privado em setores essenciais s polticas pblicas. Os exemplos mais prximos so os contratos de gesto
e os termos de parceria, nenhum dos quais se encaixa no conceito tradicional dos contratos administrativos
(MOREIRA, Egon Bockmann. Desenvolvimento econmico, polticas pblicas e pessoas privadas (passado,
presente e futuro de uma perene transformao). Revista de Direito do Estado RDE, ano 3, n. 10, abr.-jun
2008, p. 215).
471
Quanto ao vnculo com a Administrao Pblica, estabelecido, conforme visto, por meio de termo de
parceria, em tudo semelhante ao contrato de gesto previsto em lei para as organizaes sociais. No tem,
como esse ltimo, natureza contratual, assemelhando-se muito mais aos convnios tradicionalmente
celebrados entre o Poder Pblico e entidades privadas para formalizar o fomento (DI PIETRO, Maria Sylvia
Zanella. Parcerias na Administrao Pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao, parceria
pblico-privada e outras formas. 5 ed. So Paulo : Atlas, 2006, p. 273, destaque no original).
472
OLIVEIRA, Gustavo Justino de; MNICA, Fernando Borges. Op. cit., p. 1022.
473
Com a ressalva de que no inclumos as Organizaes Sociais no conceito de Terceiro Setor:
semelhana dos convnios, os contratos de gesto e os termos de parceria tm como objetivo instrumentalizar
o fomento estatal a atividades de interesse pblico desenvolvidas por entidades do terceiro setor (MNICA,
183
184
476
O Decreto n. 3.100/99, que regulamenta a Lei n. 9.790/99, assim define a abrangncia das vantagens
pessoais impedidas pelo dispositivo legal: Art. 7o Entende-se como benefcios ou vantagens pessoais, nos
termos do inciso II do art. 4o da Lei no 9.790, de 1999, os obtidos: I - pelos dirigentes da entidade e seus
cnjuges, companheiros e parentes colaterais ou afins at o terceiro grau; II - pelas pessoas jurdicas das
quais os mencionados acima sejam controladores ou detenham mais de dez por cento das participaes
societrias.
477
dispositivo cuja previso legal j existia para as associaes (Cdigo Civil, artigo 61) e para as
fundaes (Cdigo Civil, artigo 69).
185
478
Cf. Lei n. 91/35 e Decreto n. 50.517/61 (Ttulo de Utilidade Pblica Federal); Lei n. 8.742/93 e Decreto n.
2.536/98 (Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social).
186
187
188
comprovao, perante o rgo estatal parceiro, da correta aplicao dos recursos pblicos
recebidos e do adimplemento do objeto do Termo de Parceria, mediante a apresentao dos
seguintes documentos: I - relatrio sobre a execuo do objeto do Termo de Parceria,
contendo comparativo entre as metas propostas e os resultados alcanados; II demonstrativo integral da receita e despesa realizadas na execuo; III - parecer e relatrio
de auditoria, nos casos previstos no art. 20; e IV - entrega do extrato da execuo fsica e
financeira estabelecido no art. 19.
Ponto que envolve alguma polmica na legislao dos termos de parceria diz
respeito sua submisso ou no s normas de licitao previstas na Lei n. 8.666/93.
Questiona-se se a Administrao Pblica est sujeita ao procedimento licitatrio para a
escolha da entidade parceira a fim de firmar termo de parceria nos termos da Lei n.
9.790/99 e seu Decreto regulamentar n. 3.100/99.
H quem entenda que a assinatura de termo de parceria deve ser precedida de
licitao. Neste sentido a lio de Maral Justen Filho, para quem
obrigatria a adoo de procedimento licitatrio para realizao tanto do contrato de
gesto como do termo de parceria. No facultado Administrao escolher, sem prvio
procedimento licitatrio, uma determinada organizao da sociedade civil para realizar um
termo de parceria e, a partir da, atribuir-lhe recursos para contrataes as mais diversas
no subordinadas a licitao. Isso seria a porta aberta para a fraude e a destruio da regra
constitucional da obrigatoriedade da licitao.480
480
189
483
OLIVEIRA, Gustavo Justino de; MNICA, Fernando Borges. Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico: termo de parceria e licitao. Boletim de Direito Administrativo, So Paulo : NDJ, ano
XXI, n. 9, set. 2005, pp. 1021-1022.
190
O concurso de projetos de que trata o Decreto regulamento por ele prprio, que
estabelece requisitos a serem observados para esta seleo em quatro fases que podem ser
assim especificadas: i) convocao dos interessados; ii) apresentao do projeto; iii)
seleo do projeto; iv) assinatura do Termo de Parceria.
A convocao dever ser feita por edital (artigo 25) em que constem todas as
informaes objetivas e detalhadas sobre o objeto do termo de parceria (artigo 24 e 25, II),
bem como informaes formais sobre o concurso, como prazo, local, condies e forma da
apresentao das propostas (artigo 25, I, IV e V), critrios para seleo da proposta
vencedora (artigo 25, III), data do julgamento e da provvel celebrao do termo de
parceria (artigo 25, VI) e o valor mximo a ser desembolsado (artigo 25, VII).
A apresentao do projeto pela potencial entidade parceira ao rgo estatal
parceiro responsvel pela seleo, nos termos e prazo definidos no edital conforme os
artigos 24 e 25, dever ser feita de forma a detalhar o seu contedo tcnico e os custos de
implementao (artigo 26).
A fase de seleo do projeto, o rgo pblico parceiro deve observncia a critrios
legais pr-estabelecidos no artigo 27. Dever em primeiro lugar analisar se o projeto
apresentado se adequa ao edital, ou seja, se a entidade proponente logrou alcanar o mrito
pretendido pelo rgo pblico ao abrir a seleo (artigo 27, I). Alm disso, dever se
certificar da capacidade tcnica e operacional da entidade proponente (artigo 27, II) e se a
mesma est juridicamente e financeiramente regular (artigo 27, V e VI484), evitando assim
a assinatura de termo de parceria com entidade desqualificada para o desenvolvimento das
atividades envolvidas no projeto, ou ainda cujas demonstraes financeiras demonstrem
m administrao. Ser levado em conta tambm se a proposta apresentada se ajusta s
especificaes tcnicas apresentadas no edital (artigo 27, IV). No s tecnicamente, mas
484
Este dispositivo faz meno anlise, no momento da seleo das propostas, dos documentos exigidos no
artigo 11, 2, que dispe: 2o A prestao de contas ser instruda com os seguintes documentos: I relatrio anual de execuo de atividades; II - demonstrao de resultados do exerccio; III - balano
patrimonial; IV - demonstrao das origens e aplicaes de recursos; V - demonstrao das mutaes do
patrimnio social; VI - notas explicativas das demonstraes contbeis, caso necessrio; e VII - parecer e
relatrio de auditoria nos termos do art. 19 deste Decreto, se for o caso.
191
O artigo 28 do Decreto traz importante balizamento para a etapa de seleo dos projetos:
Art. 28. Obedecidos aos princpios da administrao pblica, so inaceitveis como critrio de seleo, de
desqualificao ou pontuao: I - o local do domiclio da Organizao da Sociedade Civil de Interesse
Pblico ou a exigncia de experincia de trabalho da organizao no local de domiclio do rgo parceiro
estatal; II - a obrigatoriedade de consrcio ou associao com entidades sediadas na localidade onde dever
ser celebrado o Termo de Parceria; III - o volume de contrapartida ou qualquer outro benefcio oferecido pela
Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico.
486
Art. 29. O julgamento ser realizado sobre o conjunto das propostas das Organizaes da Sociedade
Civil de Interesse Pblico, no sendo aceitos como critrios de julgamento os aspectos jurdicos,
administrativos, tcnicos ou operacionais no estipulados no edital do concurso.
487
Art. 31. Aps o julgamento definitivo das propostas, a comisso apresentar, na presena dos
concorrentes, os resultados de seu trabalho, indicando os aprovados. 1o O rgo estatal parceiro: I - no
examinar recursos administrativos contra as decises da comisso julgadora; II - no poder anular ou
suspender administrativamente o resultado do concurso nem celebrar outros Termos de Parceria, com o
mesmo objeto, sem antes finalizar o processo iniciado pelo concurso. 2o Aps o anncio pblico do
resultado do concurso, o rgo estatal parceiro o homologar, sendo imediata a celebrao dos Termos de
Parceria pela ordem de classificao dos aprovados.
192
Sobre esta polmica na realidade italiana, cf. GAGLIARDUCCI, Francesca et al. Pubblica
amministrazione, acquisti etici e terzo settore. In: CITTADINO, Caterina (org.). Dove lo Stato non arriva:
pubblica amministrazione e terzo settore. Firenze : Passigli, 2008, pp. 199-270.
193
489
OLIVEIRA, Gustavo Justino de. OSCIPS e licitao: ilegalidade do Decreto n. 5.504, de 05.08.05.
Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado RERE, Salvaldor : IBDP, n. 12, dez.-jan.-fev. 2008, p.
36. Disponvel na Internet: <http://www.direitodoestado.com/revista/RERE-12-DEZEMBRO-2007GUSTAVO%20JUSTINO.pdf>. Acesso em: 20 abr. 2010. O autor vai alm entendendo que ao exigir a
realizao de processo licitatrio, mesmo que a via eleita fosse a lei, e no o invlido decreto, haveria uma
flagrante ofensa ao inc. XVIII do art. 5 da Constituio da Repblica, o qual veda toda sorte de interferncia
estatal no funcionamento das associaes (ibidem, p. 36).
490
Ibidem, p. 36.
194
195
Cf. MICHIARA, Paolo. Le convenzioni tra pubblica amministrazione e terzo settore: considerazioni
sulle procedure selettive a concorrenza limitata nellambito dei rapporti a collaborazione necessria. Roma :
Istituto Editoriale Regioni Italiane S.R.L., 2005; FICI, Antonio. I contratti tra pubblica amministrazione ed
enti non profit nel settore dei servizi alla persona. In: CAFAGGI, Fabrizio (org.). Modelli di governo,
riforma dello stato sociale e ruolo del terzo settore. Bologna : Il Mulino, 2002, pp. 137-178; DALLA
MURA, Franco. Pubblica amministrazione e non profit: guida ai rapporti innovativi nel quadro della legge
328/2000. Roma : Carocci Faber, 2003.
492
Concluso tambm apresentada em aula proferida por Gustavo Justino de Oliveira na disciplina Parcerias
do Estado com o Terceiro Setor, no Programa de Ps-graduao Stricto Senso em Direito, da Universidade
de So Paulo, no primeiro semestre de 2009.
493
MICHIARA, Paolo. Op. cit., p. 405, traduo nossa. No original: Al pubblico dovrebbe insomma
rimanere, oltre all facolt regolatrice, anche la possibilita (il dovere in alcuni casi) di intervenire
direttamente per assicurare i diritti sociali essenziali dei cittadini, togliendo in questo modo al privato sociale
lassillo di dover svolgere, a volte addirittura senza adeguata remunerazione, compiti di mera supplenza.
Diversamente argomentando si istituzionalizzerebbe la cooperazione sociale, con perdita di efficienza e di
libert per la cooperazione stessa e per lintero sistema dei servizi alla persona. O autor confirma esta
preocupao em nota de rodap, afirmando que deve ser considerado, alis, que no seja (provavelmente)
conforme a constituio uma total transferncia dos servios pessoa. Em alguns setores, diretamente ou
indiretamente, se assiste no entanto a um total abandono por parte do pblico (diferentemente do que ocorre
em outros campos como, por exemplo, a sade) (Ibidem, p. 405, n.r. 10, traduo nossa). No original:
Bisogna ritenere del resto che non sia (probabilmente) conforme a costituzione una totale esternalizzazione
dei servizi alla persona. In alcuni settori, direttamente o indirettamente, si assiste invece ad un totale
abbandono da parte del pubblico (diversamente da quello che avviene in altri campi quale ad esempio la
sanit). Ainda sobre o tema, importante a contribuio de Gregorio Arena sobre a relevncia da atuao do
Poder Pblico nos temas de interesse geral, considerando o princpio da subsidiariedade: O papel dos
sujeitos pblicos em garantir os direitos civis e sociais reconhecidos pela Constituio remanesce essencial
(ARENA, Gregorio. Cittadini attivi: un altro modo di pensare allItalia. Roma-Bari : Laterza, 2006, p. VIII,
traduo nossa).
494
O princpio da subsidiariedade, embora bem anterior nova concepo do Estado de Direito
Democrtico, assume agora importncia fundamental na definio do papel do Estado (DI PIETRO, Maria
Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao,
parceria pblico-privada e outras formas. 5 ed. So Paulo : Atlas, 2006, p. 33, destaque no original).
196
expressamente
no
princpio
da
subsidiariedade,
ordenamento
495
197
ARENA, Gregorio. Cittadini attivi: un altro modo di pensare allItalia. Roma-Bari : Laterza, 2006, p. 6,
traduo nossa. No original: Nel momento stesso in cui, grazie alla sussidiariet, si riconosce che i cittadini
possono assumere autonomamente il ruolo di soggetti attivi nel persguimento dellinteresse generale, viene
infatti meno uma delle ragioni principali della posizione di superiorit attribuita alla pubblica
amministrazione nei confronti dei cittadini intesi come amministrati.
501
Esta constatao feita por Gregorio Arena com fundamento no princpio da subsidiariedade includo na
Constituio italiana: A Constituio reconhece de fato pela primeira vez, mesmo que implicitamente, que
as administraes no tm mais o monoplio da tutela do interesse pblico (ibidem, p. IX, traduo nossa).
No original: La Costituzione riconosce infatti per la prima volta, sia pure implicitamente, che le
amministrazioni non hanno pi il monopolio della tutela dellinteresse pubblico.
502
Qual deve ser o modelo de representao do Terceiro setor? Certamente no aquele da representao
poltica e ainda menos a sindical. Mais do que isso, o modelo que reputo mais consoante s especificidades
prprias dos sujeitos do Terceiro setor aquele deliberativo, segundo o qual o modo pelo qual as vrias
expresses do Terceiro setor se inserem na deciso coletiva o mesmo o da deliberao, vale dizer do
processo dialgico no qual se trocam argumentaes, com a finalidade de resoluo de situaes
problemticas que no seriam resolvveis sem a coordenao interpessoal e a cooperao (ZAMAGNI,
Stefano. Introduzione. In: CITTADINO, Caterina (org.). Dove lo Stato non arriva: pubblica
amministrazione e terzo settore. Firenze : Passigli, 2008, p. 11, traduo nossa). No original: Quale ha da
essere il modello di rappresentanza del Terzo settore? Certamente non quello della rappresentanza politica e
ancor meno sindacale. Piuttosto, il modello che reputo pi consono alle specificit proprie dei soggetti del
Terzo settore quello deliberativo, secondo cui il modo nel quale le varie espressioni del Terzo settore
giungono alla decisione collettiva qullo proprio della deliberazione, vale a dire del processo dialogico in
cui ci si scambia argomentazioni, finalizzato alla risoluzione di situazioni problematiche che non sarebberto
risolvibili senza il coordinamento interpersonale e la cooperazione. Cf. CITTADINO, Caterina et. al. La
partecipazione alle attivit di pianificazione e programmazione delle politiche di settore. In: CITTADINO,
Caterina (org.). Dove lo Stato non arriva: pubblica amministrazione e terzo settore. Firenze : Passigli, 2008,
pp. 155-198.
503
Paradigma subsidirio, na expresso de Arena (ARENA, Gregorio. Op. cit., p. 6, traduo nossa).
198
CASSESE, Sabino. Op. cit., p. 649, traduo nossa. No original: Da ultimo, si notato um diverso modo
di stabilire le relazioni tra pubblico e privato. Queste non sono solo bipolari. Sono anche multipolari.
505
Ibidem, pp. 647-648, traduo nossa. No original: Ove tradizionalmente il modo di decidere era
determinato nella forma sequenziale (il procedimento) e della ponderazione (la discrezionalit della
deciosione), nei casi presi in esame le cose vanno diversamente. Non il procedimento che modula il
negoziato, ma il negoziato che plasma il procedimento. La serie o sequenza si adatta all necessita
dellaccordo. La liberta delle forme propria del diritto privato penetra nel diritto pubblico. (...) Vengono in
primo piano il negoziato al posto del procedimento, la libert delle forme in luogo della tipicit, lo scambio in
luogo della ponderazione. Ne derivano pratiche giuridiche pi efficaci, ma anche pi molli, che non
sarebbero accettabili se non valesse anche per esse il postulato per cui la decisione secondo il diritto non
meno discrezionale o poltica di altre deciosioni pubbliche, salvo che controllata da criteri o principi di
secondo grado quali la consultazione recproca, il consenso delle parti, la motivazione, ecc..
199
Nesta modelagem, o Estado deixa de ser o responsvel nico pela busca do bem
comum, compartilhando responsabilidades e aes com a sociedade para esta finalidade
atravs de arranjos consensuais como ferramentas multilaterais de promoo do interesse
pblico. Compartilha-se a ao pblica entre o Estado e a sociedade civil, atravs de
ferramentas consensuais, sempre tendo por finalidade maior o alcance do bem comum que
objeto de ambos.508
506
200
Como dito, uma das formas de expresso desta nova modelagem chamada de
Estado contratual a das parcerias entre a Administrao Pblica e o Terceiro Setor.
Desenvolvem-se na medida em que a Administrao Pblica, em temas de interesse
pblico cuja titularidade no lhe exclusiva, se utiliza da ferramenta do fomento para
alcanar a finalidade desejada. Sendo funo administrativa a prestao de servios
pblicos e O fomento, ambos com o intuito de atender concretamente s necessidades
coletivas, a Administrao Pblica opta em desenvolver certas atividades indiretamente
atravs do fomento iniciativa privada de utilidade pblica.512 Ao invs de o Estado
509
O novo modelo do Estado Democrtico de Direito estimula a harmonia entre a atividade estatal e a ao
privada, valorizando os entes de cooperao e fortalecendo o desenvolvimento da comunidade mediante os
instrumentos de garantia e de proteo de direitos coletivos e difusos. A associao entre o servio pblico e
a atividade privada acrescenta ao instrumento tradicional da concesso ou permisso os novos parmetros de
consrcio e de parceria (...). Em figurinos atuais, a legislao federal adiciona novas tcnicas de cooperao
entre o Estado e a atividade privada, delegando-se a esta ltima a execuo de servios pblicos, mediante
contratos de gesto ou esquemas de terceirizao (TCITO, Caio. Direito administrativo de amanh. In:
_____. Temas de direito pblico (estudos e pareceres). Rio de Janeiro : Renovar, 2002, 3 vol., p. 30).
510
ARENA, Gregorio. Cittadini attivi: un altro modo di pensare allItalia. Roma-Bari : Laterza, 2006, p. 29,
traduo nossa. O autor justifica a administrao compartilhada sob o argumento de que as instituies se
deram conta de que hoje, em muitos setores da vida coletiva, sem a participao ativa e responsvel dos
cidados elas no tm condies de realizar sozinhas o interesse geral. No original: Nel caso
dellamministrazione condivisa, invece, politica, amministrazione e cittadini convergono nel perseguimento
dellinteresse generale perch le istituzioni si sono rese conto che oggi, in molti settori della vita collettiva,
senza la partecipazione attiva e responsabile dei cittadini esse non sono in grado di realizzare da sole
linteresse generale.
511
Ibidem, pp. 29-30, traduo nossa. No original: Questo nuovo modello stato denominato
amministrazione condivisa per indicare che cittadini e amministrazioni non si limitano ad amministrare
insieme, ma lo fanno alleandosi contro un avversario comune rappresentato dalla complessit delle societ
moderne e condividendo sia lobiettivo, che consiste nel soddisfacimento di un interesse generale, sia le
risorse che entrambi i soggetti del rapporto possono mettere in campo.
512
Em sentido objetivo, a Administrao Pblica abrange as atividades exercidas pelas pessoas jurdicas,
rgos e agentes incumbidos de atender concretamente s necessidades coletivas; corresponde funo
administrativa, atribuda preferencialmente aos rgos do Poder Executivo. Nesse sentido, a Administrao
Pblica abrange o fomento, a polcia administrativa, e o servio pblico. Alguns autores falam em
201
202
203
mercado, na rea de atuao das empresas para utilizar a expresso reformista. Basta
compararmos os objetivos especficos determinados no Programa com a produo
legislativa em cada tema para constatarmos isto. Especificamente, para se ter um exemplo,
quanto ao setor da produo de bens e servios para o mercado, os objetivos especficos
eram os seguintes: 1 - Dar continuidade ao processo de privatizao atravs do Conselho
de Desestatizao. 2 - Reorganizar e fortalecer os rgos de regulao dos monoplios
naturais que forem privatizados. 3 - Implantar contratos de gesto nas empresas que no
puderem ser privatizadas.518
No decorrer da dcada de 90, mesmo anteriormente ao Plano Diretor de Reforma
do Aparelho do Estado, e incio da dcada de 2000 o processo de desestatizao foi intenso
no Brasil. Alm disso, para alcanar os objetivos propostos pela reforma foram editadas as
Leis n. 8.987/95 e 9.074/95 (concesso e permisso de servio pblico) e, em outro
momento, a Lei n. 11.079/2004 (Parcerias Pblico-privadas). No mbito da regulao foi
promulgada a Lei n. 9.986/2000 (Agncias Reguladoras).519 Criou-se, assim, um aparato
legislativo respeitvel com vistas a dar efetividade ao objetivo global relativo produo
de bens e servios para o mercado, qual seja o de limitar a ao do Estado e reservar a
produo de bens e servios para o mercado para a iniciativa privada.520
Quanto aos reflexos prticos da Reforma no contexto dos servios no exclusivos
do Estado em que se inserem as atividades do Terceiro Setor, estamos certos de que os
objetivos pretendidos esto longe de serem alcanados. A grande proposta da Reforma
neste campo ficou por conta da criao das organizaes sociais, instrumento de
publicizao das atividades pblicas no-estatais. Vinha assim um dos objetivos
especficos do Plano de Reforma nesta rea:
Transferir para o setor pblico no-estatal estes servios, atravs de um programa de
publicizao, transformando as atuais fundaes pblicas em organizaes sociais, ou
518
204
seja, em entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham autorizao
especfica do poder legislativo para celebrar contrato de gesto com o poder executivo e
assim ter direito a dotao oramentria.521
521
205
da
Administrao
Pblica
Consensual
da
nova
contratualizao
206
207
Outro fator que aproxima as Organizaes Sociais do setor pblico o fato de que a
lei atribui ao administrador discricionariedade no deferimento do pedido de qualificao da
entidade, transformando-a em uma opo poltica. Na lio de Slvio Lus Ferreira da
Rocha, a atividade do administrador em conceder ou no conceder dita qualificao
encontra-se no campo da discricionariedade, pois o legislador conferiu-lhe liberdade
decisria quanto convenincia de conceder a qualificao e oportunidade de faz-lo.533
Este dispositivo criticado pela doutrina, como so exemplos o prprio autor citado534,
Francisco de Assis Alves535 e Jos Eduardo Sabo Paes536, entre outros.
Estas crticas, somadas a outros fatores, justificam o fato de os contratos de gesto
no terem alcanado plena aplicao em nosso pas. Como observa Maria Sylvia Zanella
Di Pietro
na realidade, a extino do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (Mare) e a
oposio doutrinria a algumas das inovaes (em especial s organizaes sociais e aos
contratos de gesto) acabaram por deter a implantao e o avano de muitos dos
instrumentos previstos no Plano Diretor.537
208
538
OLIVEIRA, Gustavo Justino. Contrato de gesto. So Paulo : RT, 2008, p. 291. O autor continua: As
dificuldades apontadas no tm nem poderiam ter por fim eclipsar a importncia do contrato de gesto para a
evoluo da Administrao Pblica e do direito administrativo brasileiros (ibidem, p. 291).
539
Conseguintemente, as organizaes sociais, como nascidas, negam duas vezes as ideias que, em tese, as
sustentariam de parceria e de terceiro setor. No possvel mencionar terceiro setor, como abrangente da
sociedade, se as organizaes sociais so representadas por instituies criadas pelo prprio Estado, com esse
guardando laos estreitos, desse recebendo os valores que aplica, os bens de que se utiliza e os servidores que
executam suas atividades (FERNANDES, Luciana de Medeiros. Reforma do Estado e Terceiro Setor.
Curitiba : Juru, 2009, pp. 458-459).
540
FERRAREZI, Elisabete e REZENDE, Valria. OSCIP Organizao da sociedade civil de interesse
pblico: a Lei n. 9.790/99 como alternativa para o terceiro setor. 2 ed. Braslia : Comunidade Solidria,
2002, p. 27. Disponvel na Internet: <http://www.comunidadesolidaria.org.br>. Acesso em: 29 jan. 2003.
541
A lei que criou a qualificao das organizaes sociais, embora inegavelmente inspirada no Plano de
Reforma do Aparelho do Estado brasileiro, tambm costuma ser relacionada com a chamada Reforma do
Marco Legal do Terceiro Setor. Sobre esta ltima vinculao, cf. MODESTO, Paulo. Reforma do marco
legal do Terceiro Setor no Brasil. In: FALCO, Joaquim; CUENCA, Carlos (org.). Mudana social e
reforma legal: estudos para uma nova legislao do Terceiro Setor. Braslia : Conselho da Comunidade
Solidria : UNESCO : BID : FBB, 1999, p. 145 e ss.
209
SOARES, Laura Letsch. Oscips Organizaes sociais da sociedade civil de interesse pblico:
resultados prticos alcanados aps a promulgao da Lei 9.790/99. In: 18 CONGRESSO BRASILEIRO
DE CONTABILIDADE, Gramado, 24-28/2008, p. 7. Trabalhos. Disponvel na Internet:
<www.congressofc.org.br/hotsite/trabalhos_11449.pdf>. Acesso em: 22 abr. 2010.
210
centavos). Enquanto isso, a totalidade dos recursos transferidos a pessoas jurdicas sem fins
lucrativos no mesmo perodo, conforme informao do Portal Transparncia Brasil do
Governo Federal543, foi de R$ 10.632.041.935,82 (dez bilhes, seiscentos e trinta e dois
milhes, quarenta e um mil, novecentos e trinta e cinco reais e oitenta e dois centavos).
O nmero de termos de parceria celebrados com a Unio, no entanto, inexpressivo se
comparado com o de convnios, razo pela qual os atos administrativos emanados do poder
executivo assumem papel principal na presente anlise, pois so eles que de fato
instrumentalizam a maior parte dos ajustes entre governo federal e terceiro setor no
Brasil.544
543
www.portaldatransparencia.gov.br.
SALINAS, Natasha Schmitt Caccia. Avaliao legislativa no Brasil: um estudo de caso sobre as
normas de controle das transferncias voluntrias de recursos pblicos para entidades do terceiro
setor. Dissertao de mestrado. So Paulo, Faculdade de Direito da USP, 2008, p. 70.
545
Ibidem, p. 70.
544
211
crescimento do Terceiro Setor. (...) Para tanto, faz-se necessrio construir um novo
arcabouo legal. (...) Evidentemente ainda estamos longe de alcanar tal objetivo.546
546
FRANCO, Augusto de. Prefcio primeira edio: o que est por trs da nova lei do terceiro setor. In: FERRAREZI,
Elisabete; REZENDE, Valria. OSCIP Organizao da sociedade civil de interesse pblico: a Lei n.
9.790/99 como alternativa para o terceiro setor. 2 ed. Braslia : Comunidade Solidria, 2002, p. 7. Disponvel
na Internet: <http://www.comunidadesolidaria.org.br>. Acesso em: 29 jan. 2003.
547
Alm disso, possvel observar que em no raras situaes a Unio repassa recursos para uma OSCIP
por meio da celebrao de um convnio, e no um termo de parceria, no sendo aplicvel, para aquele ajuste,
os dispositivos normativos da Lei que instituiu as OSCIPs, e sim os referidos atos normativos que tratam de
convnios. (SALINAS, Natasha Schmitt Caccia. Op. cit., p. 70).
548
Os sete Termos de Parceria firmados pelo FNMA foram tratados do mesmo modo que os convnios.
Segundo a responsvel pela Coordenadoria de Contratos e Convnios do FNMA esse procedimento foi
adotado porque houve uma orientao da Consultoria Jurdica para se aplicar a IN/STN n 01/97 mesmo se
tratando de Termo de Parceria. Assim, segundo ela, o instrumento virou um convnio com algumas
caractersticas do Termo de Parceria, como a comisso de avaliao e algumas diferenas na prestao de
contas. Alguns benefcios previstos na Lei n 9.790/99 e no Decreto n 3.100/99, como a possibilidade de
remunerao de pessoal e a aquisio de bens com os recursos do Termo de Parceria, no foram permitidas.
O tratamento que estava sendo dado ao instrumento, com a aplicao da IN/STN n 01/97, e que acabou por
no proporcionar muitas diferenas em relao ao convnio, levou o FNMA a no firmar outros Termos de
Parceria a partir de 2003 (TREZZA, Valria Maria. O termo de parceria como instrumento de relao
pblico/privado sem fins lucrativos: o difcil equilbrio entre flexibilidade e controle. Dissertao de
mestrado. So Paulo, Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, Fundao Getlio Vargas, 2007,
pp. 94-95. Disponvel na Internet: <http://www.dominiopublico.gov.br/download/texto/cp023498.pdf>.
Acesso em: 24 abr. 2010).
212
Um primeiro ponto que achamos importante ressaltar o fato de que no parece existir nos
rgos pblicos uma poltica de utilizao do Termo de Parceria na relao com as
OSCIPs: hora eles utilizam o convnio, hora o novo instrumento. Alm disso, o
levantamento dos Termos de Parceria apontou que grande parte das organizaes tem
somente um ou dois Termos firmados e a maioria rgos pblicos no tem mais do que
trs. Parece-nos que tal situao decorrente do fato dos gestores pblicos no terem
internalizado na gesto dos projetos a prtica de buscar eficincia e resultados, mas
de ainda estarem presos apenas em seguir os procedimentos para que no haja,
futuramente, nenhum questionamento por parte dos rgos fiscalizadores. Alm disso,
vrios exemplos que apresentamos demonstram a grande insegurana dos gestores que
lidam com a celebrao de parcerias com as OSCIPs. Eles gostariam que houvessem
dispositivos expressos que pudessem embasar a aplicao das normas do Termo de
Parceria e, sentindo falta desse detalhamento na legislao de OSCIP, os tcnicos
voltam-se para outras normas. No entanto, um dos motivos para a criao da legislao
de OSCIP, como vimos, foi trazer mudanas nas regras que regulam a celebrao de
parcerias entre o Poder Pblico e as organizaes sem fins lucrativos, considerada
inadequada. De fato, muitos dispositivos da Lei n 9.790/99 e do Decreto n 3.100/99
conflitam com a legislao anterior. No entanto, o objetivo no que se aplique ambas as
legislaes, mas que a nova substitua a anterior. Tentar seguir os dois regulamentos
acarreta, no mnimo, a anulao dos efeitos que se espera ter do Termo de Parceria. No
de se estranhar, portanto, que vrios gestores no vejam diferenas ou vantagens no
novo instrumento. Mas como pudemos notar, no faltam dispositivos que direta e
indiretamente regulam o instrumento, nem embasamento legal para os novos
procedimentos. Parece-nos, portanto, que os empecilhos so muito mais em
decorrncia de insegurana em lidar com o novo instrumento, do que a falta de
regulao. O conflito entre os dispositivos da lei e a forma como o instrumento aplicado
talvez decorra do fato de que a proposta de se instituir novas formas de controle e de
flexibilizao de procedimentos potencialmente boa, no entanto, ela esbarra na estrutura
de funcionamento dos rgos e, at mesmo, uma na outra, provocando a diminuio das
vantagens na prtica. Um bom exemplo em relao escolha das organizaes sem fins
lucrativos. A no realizao do concurso de projetos indica que no se conseguiu
implementar, plenamente, com o Termo de Parceria, um mecanismo que daria muito mais
transparncia e objetividade ao processo de repasse de recursos do Poder Pblico s
OSCIPs. Em outras palavras, no quesito relativo seleo de projetos, no se conseguiu
romper com a prtica antiga. Em resumo, a nossa percepo a de que, teoricamente, o
instrumento do Termo de Parceria apresenta um equilbrio entre os dispositivos que tratam
da flexibilizao de procedimentos e os mecanismos de controle. No entanto, a aplicao
prtica do instrumento parece apontar como um fator que restringe e ocasiona o
desequilbrio entre os dois aspectos. Seria interessante que futuros estudos pudessem
investigar a utilizao do Termo de Parceria junto a mais rgos. A falta de estudos e
pesquisas sobre o novo instrumento (e tambm sobre o tradicional convnio) prejudica uma
anlise mais precisa do tema. O acesso a dados agregados sobre os Termos que esto sendo
celebrados entre as diversas esferas de governo e as OSCIPs, que nos proporcionasse uma
viso atual sobre a freqncia com que o instrumento est sendo utilizado, com quais
rgos, para quais objetivos e de que forma, permitiria a construo de um diagnstico dos
problemas enfrentados e a busca por solues. Tambm ajudaria nesse sentido, pesquisas
que cruzassem a viso das OSCIPs sobre a utilizao do instrumento com a dos rgos
pblicos. Talvez o Poder Pblico e o Terceiro Setor ainda caream de uma legislao
que contemple todas as necessidades que decorrem da relao entre eles. No entanto,
como pudemos notar nessa anlise, a questo da relao entre Poder Pblico e
organizaes sem fins lucrativos e os instrumentos que a oficializam est longe de ser
apenas uma questo de criao de leis. Ela passa pela estrutura e cultura dos rgos
pblicos, e at por questes polticas. necessrio vencer a resistncia ao novo, a
concentrao geogrfica peculiar realidade brasileira e as dificuldades naturais
decorrentes da utilizao de qualquer novo mecanismo. Enquanto isso, provvel que
213
Ibidem, pp. 131-132, destaques nossos. Sobre a necessria regulao do Terceiro Setor, cf. NBREGA,
Theresa Christine de Albuquerque. A regulao do Terceiro Setor no Brasil: uma reflexo sobre o regime
jurdico dos termos de parceria. In: CARVALHO, Cristiano; PEIXOTO, Marcelo Magalhes (coord.).
Aspectos jurdicos do Terceiro Setor. 2 ed., So Paulo : MP, pp. 403-430.
214
A avaliao das propostas mais recentes de alterao do marco legal das entidades privadas de fins
pblicos no Brasil no pode prescindir de uma prvia considerao da crise do ttulo de utilidade pblica,
qualificao tradicionalmente utilizada no pas para as entidades do Terceiro Setor, bem como de uma anlise
das vantagens e desvantagens para as entidades do Terceiro Setor de receberem do Poder Pblico a concesso
de ttulos jurdicos especiais. A crise do ttulo de utilidade pblica federal explica uma parte expressiva das
inovaes contempladas no ttulo de organizao social e na proposta do ttulo de organizao da sociedade
civil de carter pblico (MODESTO, Paulo. Reforma do marco legal do Terceiro Setor no Brasil. In:
FALCO, Joaquim; CUENCA, Carlos (org.). Mudana social e reforma legal: estudos para uma nova
legislao do Terceiro Setor. Braslia : Conselho da Comunidade Solidria : UNESCO : BID : FBB, 1999, p.
154). Em outra passagem: Este carter indiferenciado da referncia s entidades do Terceiro Setor
(qualificam-se do mesmo modo creches e clubes, escolas comunitrias e escolas privadas pagas etc.) e a
debilidade do sistema de controle facilitaram a ocorrncia de abusos importantes e fomentaram a
desconfiana em atividades e relaes de parceria em que confiana e probidade so valores fundamentais
(ibidem, p. 145).
551
FALCO, Joaquim; CUENCA, Carlos. Diretrizes para nova legislao do terceiro setor. In: _____ (org.).
Mudana social e reforma legal: estudos para uma nova legislao do Terceiro Setor. Braslia : Conselho
da Comunidade Solidria : UNESCO : BID : FBB, 1999, p. 22.
552
A concesso de incentivos diretos ou indiretos e a legislao lacnica estimularam a proliferao de
entidades de utilidade pblica, muitas sem preencherem o fim exclusivo de servir desinteressadamente
coletividade (ROCHA, Slvio Lus Ferreira da. Terceiro setor. So Paulo : Malheiros, 2003, p. 60).
215
553
216
Mais precisamente para tentar clarear os requisitos para a fruio da iseno a contribuies para a
seguridade social anteriormente previstos no revogado artigo 55, da Lei n. 8.212/91, embora entendamos que
tenha perdido oportunidade de tratar o problema de forma ampla e adequada, criando ainda conflitos
interpretativos em relao aos requisitos para a fruio da imunidade tributria prevista no artigo 195, 7, da
Constituio Federal.
555
Observa-se, das disposies referidas da LDO, que os recursos sob a forma de contribuies, auxlios e
subvenes sociais sero transferidos voluntariamente para entidades sem fins lucrativos conquanto estas
possuam determinados ttulos e/ou desenvolvam certas atividades (SALINAS, Natasha Schmitt Caccia.
Avaliao legislativa no Brasil: um estudo de caso sobre as normas de controle das transferncias
voluntrias de recursos pblicos para entidades do terceiro setor. Dissertao de mestrado. So Paulo,
Faculdade de Direito da USP, 2008, p. 117).
556
Lei n. 12.101/09: Art. 38. As entidades certificadas at o dia imediatamente anterior ao da publicao
desta Lei podero requerer a renovao do certificado at a data de sua validade.
557
Como a Lei n. 12.101/09 ainda no foi regulamentada, as hipteses de qualificao nela previstas ainda
no ocorreram.
217
tumultuar a tomada de decises tanto do gestor da entidade sem fins lucrativos quanto do
administrador pblico.
No se est aqui a falar da confuso legislativa dos diplomas anteriores Lei das
Oscip, sobretudo porque esta seria a resposta legislativa apresentada a este problema. O
que se est a advogar que a Leis das Oscip e, mais recentemente, a Lei n. 12.101/09
perdeu oportunidade de unificar o regime de concesso de ttulos que tanta confuso tem
causado em nosso sistema.
No entanto, para dar o tom e justificar a nossa defesa de que a quantidade de ttulos
e qualificaes existente em nada auxilia no aperfeioamento do regime jurdico do
Terceiro Setor no pas, trazemos colao as constataes de Ferrarezi sobre os antigos
regimes, nos quais inserimos o trazido pela Lei n. 12.101/09:
Embora tenha havido mudanas na concesso do certificado, tornando-o mais seletivo, h
distores nesse sistema antigo que ainda vigora. A primeira a crena de que as
sucessivas barreiras burocrticas dificultariam a ocorrncia de favoritismo, quando se sabe
que quanto mais dificuldades burocrticas so acrescidas, mais riscos de trfico de
influncias.(...)
A segunda trata do emaranhado de leis, decretos e resolues internas que foram sendo
criados e recriados, com vnculos entre as vrias exigncias que se baseiam mais em
tradio do que numa referncia racional e justa para alocao de recursos pblicos. (...)
Terceiro: chama a ateno o anacronismo dessa legislao, com suas exigncias vinculadas
para as isenes face ao impacto efetivo sobre a sociedade vis a vis o custo de gerir e
analisar processos com inmeros documentos contbeis, os recursos em caso de
indeferimentos, a atualizao dos ttulos vinculados, repetio de requisitos administrativos
em diferentes rgos pblicos etc. No h justificativa racional para essa organizao de
trabalho sobreposto e de eficcia duvidosa. Nessa concepo de domnio burocrtico, a
efetividade, o valor que aporta para a sociedade, e os resultados no importam, o que
importa justificar os meios pelos quais a burocracia reproduz seu prprio domnio. Os
rgos responsveis pela emisso desses ttulos se tornaram analistas de documentos
formais em detrimento da anlise da relevncia pblica das aes dessas associaes.558
Temos para ns, portanto, que este seja o primeiro dos problemas a serem
enfrentados no presente momento em que se prope um novo marco legal para as relaes
entre a Administrao Pblica e o Terceiro Setor, cristalizando o regime jurdico aplicvel
a estas situaes.
5.2.2 Seleo do parceiro privado: necessidade de previso especfica
558
FERRAREZI, Elisabete. O novo marco legal do terceiro setor no Brasil. 2001, p. 5. Disponvel na
Internet: < http://www.lasociedadcivil.org/docs/ciberteca/ferrarezi.pdf>. Acesso em: 24 abr. 2010.
218
559
Quando tratamos dos convnios considere-se includos os contratos de repasse, salvo comentrio
especfico em cada caso.
560
A ttulo de documentao, so as seguintes as informaes exigidas pelo dispositivo: I - razes que
justifiquem a celebrao do convnio; II - descrio completa do objeto a ser executado; III - descrio das
219
metas a serem atingidas, qualitativa e quantitativamente; III-A - licena ambiental prvia, quando o convnio
envolver obras, instalaes ou servios que exijam estudos ambientais, como previsto na Resoluo no 001,
de 23 de janeiro de 1986, do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), publicada no Dirio Oficial
da Unio de 17 de fevereiro daquele ano; IV - etapas ou fases da execuo do objeto, com previso de incio
e fim; V - plano de aplicao dos recursos a serem desembolsados pelo concedente e a contrapartida
financeira do proponente, se for o caso, para cada projeto ou evento; VI - cronograma de desembolso; VII comprovao pelo convenente de que no se encontra em situao de mora ou inadimplncia perante rgo
ou entidade da Administrao Pblica Federal Direta e Indireta; VIII - comprovao do exerccio pleno dos
poderes inerentes propriedade do imvel, mediante certido emitida pelo cartrio de registro de imveis
competente, quando o convnio tiver por objeto a execuo de obras ou benfeitorias no imvel; e : IX admite-se, por interesse pblico ou social, condicionadas garantia subjacente de uso pelo prazo mnimo de
vinte anos, as seguintes hipteses alternativas comprovao do exerccio pleno dos poderes inerentes
propriedade do imvel, prevista no inciso VIII do "caput" deste artigo: a) posse de imvel: a.1) em rea
desapropriada ou em desapropriao por Estado, por Municpio, pelo Distrito Federal ou pela Unio; a.2) em
rea devoluta; a.3) em territrios ocupados por comunidades quilombolas ou indgenas, devidamente
certificadas por rgo ou entidade competente; b) imvel recebido em doao: b.1) da Unio, do Estado, do
Municpio ou do Distrito Federal, j aprovada em lei, conforme o caso e se necessria, inclusive quando o
processo de registro de titularidade do imvel ainda se encontrar em trmite; b.2) de pessoa fsica ou jurdica,
inclusive quando o processo de registro de titularidade do imvel ainda se encontrar em trmite, neste caso,
com promessa formal de doao irretratvel e irrevogvel; c) imvel que, embora ainda no haja sido
devidamente consignado no cartrio de registro de imveis competente, pertence a Estado que se instalou em
decorrncia da transformao de Territrio Federal, ou mesmo a qualquer de seus Municpios, por fora de
mandamento constitucional ou legal; d) imvel pertencente a outro ente pblico que no o proponente, desde
que a interveno esteja autorizada pelo proprietrio, por meio de ato do chefe do poder executivo ou titular
do rgo detentor de delegao para tanto; e) contrato ou compromisso irretratvel e irrevogvel de
constituio de direito real sobre o imvel, na forma de cesso de uso, concesso de direito real de uso,
concesso de uso especial para fins de moradia, aforamento ou direito de superfcie; f) imvel ocupado que,
independentemente da sua dominialidade, esteja inserido em Zona Especial de Interesse Social (Zeis),
instituda na forma prevista na Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade), devendo, neste
caso, serem apresentados os seguintes documentos: f.1) cpia da publicao, em peridico da Imprensa
Oficial, da lei estadual, municipal ou distrital federal instituidora da Zeis; f.2) demonstrao de que o imvel
beneficirio do investimento encontra-se na Zeis instituda pela lei referida no item anterior; e f.3) declarao
firmada pelo chefe do poder executivo (governador ou prefeito) do ente federativo a que o convenente seja
vinculado de que os habitantes da Zeis sero beneficirios de aes visando regularizao fundiria da rea
habitada para salvaguardar seu direito moradia; g) imvel objeto de sentena favorvel aos ocupantes,
transitada em julgado, proferida em ao judicial de usucapio ou concesso de uso especial para fins de
moradia, nos termos do art. 183 da Constituio Federal, da Lei n 10.257, de 2001, e da Medida Provisria
n 2.220, de 4 de setembro de 2001; h) imvel tombado pelo Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico
Nacional (Iphan), desde que haja aquiescncia do Instituto. 1 Integrar o Plano de Trabalho a
especificao completa do bem a ser produzido ou adquirido e, no caso de obras, instalaes ou servios, o
projeto bsico, entendido como tal o conjunto de elementos necessrios e suficientes para caracterizar, de
modo preciso, a obra, instalao ou servio objeto do convnio, ou nele envolvida, sua viabilidade tcnica,
custos, fases ou etapas, e prazos de execuo, devendo, ainda, conter os elementos discriminados no inciso
IX do art. 6 da Lei no- 8.666, de 21 de junho de 1993, inclusive os referentes implementao das medidas
sugeridas nos estudos ambientais eventualmente exigidos, conforme disposto no art. 12 da Lei n 6.938, de
31 de agosto de 1981. 2 A contrapartida, de responsabilidade dos Estados, Municpios e do Distrito
Federal, bem como das respectivas entidades autrquicas, fundacionais ou de direito privado (empresas
pblicas ou sociedades de economia mista), ser estabelecida de modo compatvel com a capacidade
financeira do ente federativo beneficiado, observados os limites (percentuais) e as ressalvas estabelecidos na
lei federal anual de diretrizes oramentrias. 3 O ente federativo beneficiado dever comprovar que os
recursos referentes contrapartida para complementar a consecuo do objeto do convnio esto
devidamente assegurados, ressalvada a hiptese prevista no inciso VII do 1 do art. 116 da Lei n 8.666, de
1993. 4 Os beneficirios das transferncias de que trata o art. 1 desta Instruo Normativa, quando
integrantes da Administrao Pblica de qualquer esfera de governo, devero inclu-las em seus oramentos.
5 A celebrao de convnio visando realizao de servios ou execuo de obras a serem custeadas,
ainda que apenas parcialmente, com recursos externos depender da prvia contratao da operao de
crdito externo. 6 O Estado, o Municpio ou Distrito Federal, bem como seus respectivos rgos ou
entidades, somente poder figurar como convenente se atender a todas as exigncias discriminadas na
Constituio Federal, na Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal -
220
LRF), na lei federal anual de diretrizes oramentrias (LDO), nesta Instruo Normativa e demais normas
pertinentes. 7 Quando o convnio envolver montante igual ou inferior ao previsto na alnea 'a' do inciso II
do "caput" do art. 23 da Lei n 8.666, de 1993, poder integrar o Plano de Trabalho projeto bsico
simplificado, contendo especificaes mnimas, desde que essa simplificao no comprometa o
acompanhamento e controle da execuo da obra ou instalao. 8 Para fins de celebrao do convnio,
admite-se projeto bsico sob a forma de pr-projeto, desde que do termo de convnio conste clusula
especfica suspensiva que condicione a liberao da parcela nica ou da primeira das parcelas de recursos do
convnio prvia apresentao do projeto bsico na forma prevista nos 1 ou 7o- deste artigo, conforme o
caso. 9 O pr-projeto de que trata o 8o- deste artigo dever conter o cronograma de execuo da obra ou
servio (metas, etapas ou fases), o plano de aplicao dos recursos envolvidos no convnio, discriminandose, inclusive, os valores que correro conta da contrapartida, e o cronograma de desembolso dos recursos,
em quotas pelo menos trimestrais, permitida, na hiptese de o pr-projeto no ser aceito pelo concedente, a
apresentao dos detalhes de engenharia no projeto bsico. 10. Visando a evitar atraso na consecuo do
objeto do convnio, pelo descumprimento do cronograma de desembolso de recursos, o concedente dever
desenvolver sistemtica especfica de planejamento e controle dos convnios, de maneira a se garantir
harmonia entre sua execuo fsica e a financeira, esta subordinada aos decretos de programao financeira
do Poder Executivo federal. 11. Nas hipteses previstas no item 'a.1' da alnea 'a' do inciso IX do "caput"
deste artigo, quando o processo de desapropriao no estiver concludo, permitida a comprovao do
exerccio pleno dos poderes inerentes propriedade do imvel via Termo de Imisso Provisria de Posse ou
alvar do juzo da vara onde o processo estiver tramitando, admitindo-se, ainda, caso esses documentos no
hajam sido emitidos, a apresentao, pelo proponente do convnio, de cpia da publicao, na Imprensa
Oficial, do decreto de desapropriao e do Registro Geral de Imveis (RGI) do imvel, acompanhado do
acordo extrajudicial firmado com o expropriado. 12. Na hiptese prevista na alnea 'b' do inciso IX do
"caput" deste artigo, imperativa a apresentao da promessa formal de doao (termo de doao),
irretratvel e irrevogvel, caso o processo de registro da doao ainda no haja sido concludo. 13. Quando
o convnio tiver por objeto obras habitacionais ou urbanizao de interesse pblico ou social, dever constar
no instrumento de autorizao ou, se for o caso, no contrato ou compromisso, de que tratam as alneas 'd' e 'e'
do inciso IX do "caput" deste artigo, a obrigao de se realizar a regularizao fundiria em favor das
famlias moradoras ou a cesso do imvel ao proponente do convnio a fim de que este possa promov-la.
14. Nas hipteses previstas no item 'a.3' da alnea 'a' do inciso IX do "caput" deste artigo, a fim de assegurar o
uso coletivo do bem, as obras e benfeitorias devero ser realizadas nas reas ocupadas pelas comunidades, o
que dever ser comprovado: I - quando se tratar de territrios ocupados por comunidades quilombolas,
mediante: a) certido de que trata o 4 do art. 3 do Decreto n 4.887, de 20 de novembro de 2003; e b)
portaria de rgo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios, responsvel pela
delimitao, demarcao e regularizao das terras quilombolas nos entes federativos, reconhecendo e
declarando os limites do territrio quilombola, conforme o art. 3 do Decreto n 4.887, de 2003. II - quando
se tratar de territrios tradicionalmente ocupados por comunidades indgenas, mediante documento expedido
pela Fundao Nacional do ndio (Funai). 15. Nas hipteses previstas no item 'a.3' da alnea 'a' do inciso IX
do caput deste artigo, quando se tratar de territrio ocupado por comunidade quilombola, a garantia ser
prestada mediante declarao do representante oficial da comunidade, registrada em cartrio, sendo
dispensvel no caso de territrios tradicionalmente ocupados por indgenas.
561
SALINAS, Natasha Schmitt Caccia. Op. cit., p. 118.
221
Ibidem, p. 111.
Esta ausncia de parmetros de atuao para a discricionariedade administrativa no tocante destinao
de recursos pblicos revela-se ainda mais complexa nos casos em que so contemplados nominalmente, por
meio de emendas parlamentares ao oramento, Estados, Municpios e entidades privadas que se beneficiaro
das transferncias voluntrias. Alm das emendas propostas individualmente pelos parlamentares, as
bancadas tambm podem propor alteraes no oramento, desde que estas se destinem indistintamente a
todas as entidades sem fins lucrativos localizados em uma determinada regio do pas. Diante desse cenrio,
verifica-se que os parlamentares procuram beneficiar, por meio da proposio de emendas ao oramento,
entidades pblicas e privadas localizadas em sua base de apoio, sem uma preocupao em alocar
estrategicamente os recursos pblicos de modo a atender s prioridades nacionais. Em decorrncia dessas
prticas, h quem afirme que o oramento pblico no representa outra coisa que no uma colcha de
retalhos, cujo conjunto no guarda nenhuma coerncia ou unidade, havendo tambm quem conclua, de
forma ainda mais extremada, que no se fazem polticas pblicas por intermdio de transferncias
voluntrias (ibidem, p. 112).
564
Ibidem, p. 119. Esta situao, alis, confirmada por auditoria elaborada a pedido do Tribunal de Contas
da Unio em convnios celebrados entre rgos federais e entidades sem fins lucrativos, divulgada atravs do
Acrdo n. 2066/06, conforme o seguinte trecho: 10. Consolidando os trabalhos das fiscalizaes realizadas
nos 28 convnios auditados pelas Secretarias de Controle Externo nos Estados do Amazonas, Bahia, Cear,
Gois, Pernambuco, Rio de Janeiro, Rondnia e Roraima, o Relatrio ora em exame apresenta os principais
achados de auditoria. Sobre o assunto, reproduzo, a seguir, excertos da anlise feita pela Adfis, com o intuito
de evitar a perda de informao. 3.1 Planos de trabalho mal elaborados. Objetos imprecisos. Metas
insuficientemente descritas. Projetos bsicos ausentes, incompletos ou com informaes insuficientes. 3.1.1
A insuficincia e at mesmo a falta das informaes exigidas pela IN-STN 01/97, que rege a celebrao de
convnios no mbito federal caracterstica comum nos planos de trabalho dos convnios pactuados. 3.1.2
Os objetos no so definidos com preciso, faltam especificaes completas de seus elementos caractersticos
descritas de forma detalhada, objetiva e clara de modo a permitir a identificao exata do que se pretende
realizar ou obter. 3.1.3 Em geral, as metas so descritas com insuficincia de informaes qualitativas e
quantitativas, muitas vezes de forma genrica, de difcil entendimento. No trazem informaes que
563
222
223
cooperao tcnica e assessoria. Texto sugerido: Art. 23. A escolha da Organizao da Sociedade Civil de
Interesse Pblico, para a celebrao do Termo de Parceria, dever ser feita por meio de edital de concursos de
projetos pelo rgo estatal parceiro, sempre que os valores a serem repassados pelo rgo estatal atinja o
limite de R$ ........................ Comentrio: A utilizao da palavra poder torna o texto original meramente
recomendatrio, deixando discricionariedade do administrador a deciso de optar ou no pelo concurso.
Considerando que o concurso exige trmites burocrticos que podem onerar a eficincia do processo de
seleo para os Termos de Parceria, infere-se que a sua mera sugesto, no corpo do Decreto, ser pouco
efetiva. Cabe lembrar que a realizao do concurso busca a isonomia no tratamento das OSCIPs e a melhor
eficincia na realizao do objeto pactuado. A ttulo de racionalizao, poderia ser estabelecido um limite de
valor a partir do qual seria obrigatrio o concurso. Tal valor seria calculado a partir da relao custo
benefcio para as OSCIP participarem do certame. Outra questo a destacar que os tipos de objetos
enumerados no texto original parecem confrontar-se com a finalidade legal dos Termos de Parceria. Segundo
o art. 8 do Decreto, a parceria deve objetivar o fomento e a execuo das atividades de interesse pblico
previstas no art. 3, da Lei n 9.790/99. Aquele artigo enumera as finalidades precpuas das OSCIPs, no
englobando, conforme parece, o fornecimento de bens ou servios de assessoria, consultoria, promoo de
eventos, nem atividades de cooperao tcnica. A ocorrncia comum desses objetos nos convnios atuais
(cursos, seminrios, aquisio de servios etc.) suscita a questo do possvel uso do convnio como fuga ao
processo de licitao. Ainda nesse sentido, poderiam ser includas no Decreto as seguintes vedaes aos
Termos de Parceria e/ou s OSCIPs: terceirizao de atividades meio no Setor Pblico; utilizao de
instalaes pblicas para realizao dos servios contratados; aquisio de bens e servios para uso pela
Administrao Pblica (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, Deciso n. 931/1999, Plenrio, Relator
Min. Marcos Vilaa, BCTU 78/1999).
566
80. Por fim, cabe assinalar a existncia de previso, no Decreto n. 3.100/99, de escolha de Oscip por
meio da publicao de edital de concursos de projetos. A previso uma faculdade conferida
Administrao e no infirma a concluso acerca da inaplicabilidade da Lei n. 8.666/93 para a escolha de
Oscip para a celebrao de Termo de Parceria. Ao contrrio, o Decreto, de forma muito correta, estabeleceu
um mtodo objetivo de seleo de Oscip para a firmatura de Termo de Parceria. Lamento somente que esse
mtodo impessoal s se aplique aos casos em que a Administrao eleger, com base em critrios de
convenincia e oportunidade. Assim, penso que se possa determinar, como sugere o Ministro Ubiratan
Aguiar, em lugar de apenas recomendar, como fiz constar de minha proposta original, ao Ministrio do
Planejamento e Casa Civil da Presidncia da Repblica que examinem a possibilidade de incluir no Decreto
dispositivo que determine a aplicao do critrio de seleo de Oscip previsto no art.23 em toda e qualquer
situao (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, Acrdo 1777/2005, Plenrio, Relator Min. Marcos
Vilaa, DOU 20 de novembro de 2005).
567
Sobre a problemtica da concorrncia no mbito dos convnios entre a Administrao Pblica e o
Terceiro Setor na Itlia, cf. PELLIZZER, Franco; SANTI, Giacomo. La convenzione con gli enti non profit
fra sistema contrattualistico comunitrio, normative nazionali ed intervento attuativo regionale. In:
CARINCI, Franco (org.) Non profit e volontariado: profili giuridico istituzionali 1. Milano : IPSOA, 1999,
pp. 139-173.
224
568
569
225
DIAS, Maria Tereza Fonseca. Terceiro setor e Estado: legitimidade e regulao: por um novo marco
jurdico. Belo Horizonte : Frum, 2008, p. 345.
226
A Lei n. 9.790/99 no auxiliou neste sentido; pelo contrrio, ao criar mais um ttulo
tambm criou mais uma responsabilidade a ser destinada a um rgo pblico. O Ministrio
da Justia, que j concedia o Ttulo de Utilidade Pblica federal, ficou incumbido desta
certificao. Tambm no auxiliou em nada a referida Lei n. 12.101/2009, que sob o
pretexto de descomplicar a concesso de ttulos na esfera da assistncia social, transformou
um rgo certificador (CNAS) em trs rgos certificadores (Ministrios da Sade, da
Educao e do Desenvolvimento Social e Combate Fome), portanto trs regulmentaes
distintas, trs procedimentos distintos, trs estruturas distinas, trs formas de certificao
distintas. O benefcio que se pode extrair desta lei a inteno de tornar mais tcnico o ato
de certificao, aproximando-o da rea de competncia. No entanto, melhor seria que esta
especializao fosse feita no bojo de um rgo somente, padronizando as certificaes.
A descentralizao da funo certificadora em diversos rgos distintos acaba por
dificultar a compreenso das suas finalidades, rigores, procedimentos, etc., exigindo a
reformulao do sistema.571
5.2.5 Pluralidade de controles
Um dos temas que mais preocupa na anlise da legislao regente das parcerias
entre a Administrao Pblica e o Terceiro Setor diz respeito s ferramentas de controle
dos recursos pblicos objeto de repasse572. tema que se insere no mbito da funo
reguladora do Estado, pois quando se trata da transferncia de atividade anteriormente
desempenhadas diretamente pelo Estado, deve surgir, concomitantemente, um Estado
regulador, com fora coercitiva direcionada plena consecuo dos objetivos ora deferidos
a entidades privadas sem fins lucrativos.573
571
227
574
575
228
229
230
papel do Terceiro Setor e estabelece que os entes polticos devero promover aes de
apoio e a qualificao das entidades que nele operam
Artigo 5. Papel do terceiro setor. 1. Para promover a implementao do princpio da
subsidiariedade, os entes locais, as regies e o Estado, no mbito dos recursos disponveis
com base no plano de que tratam os artigos 18 e 19, promovem aes para o apoio e a
qualificao dos sujeitos que operam no terceiro setor inclusive atravs de polticas
formativas e interventias para o acesso facilitado ao crdito e aos fundos da Unio
Europia.577
No original e na ntegra: Articolo 5. (Ruolo del terzo settore). 1. Per favorire l'attuazione del principio di
sussidiariet, gli enti locali, le regioni e lo Stato, nell'ambito delle risorse disponibili in base ai piani di cui agli articoli 18
e 19, promuovono azioni per il sostegno e la qualificazione dei soggetti operanti nel terzo settore anche attraverso
politiche formative ed interventi per l'accesso agevolato al credito ed ai fondi dell'Unione europea. 2. Ai fini
dell'affidamento dei servizi previsti dalla presente legge, gli enti pubblici, fermo restando quanto stabilito dall'articolo 11,
promuovono azioni per favorire la trasparenza e la semplificazione amministrativa nonch il ricorso a forme di
aggiudicazione o negoziali che consentano ai soggetti operanti nel terzo settore la piena espressione della propria
progettualit, avvalendosi di analisi e di verifiche che tengano conto della qualit e delle caratteristiche delle prestazioni
offerte e della qualificazione del personale. 3. Le regioni, secondo quanto previsto dall'articolo 3, comma 4, e sulla base
di un atto di indirizzo e coordinamento del Governo, ai sensi dell'articolo 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59, da emanare
entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, con le modalit previste dall'articolo 8, comma
2, della presente legge, adottano specifici indirizzi per regolamentare i rapporti tra enti locali e terzo settore, con
particolare riferimento ai sistemi di affidamento dei servizi alla persona. 4. Le regioni disciplinano altres, sulla base dei
principi della presente legge e degli indirizzi assunti con le modalit previste al comma 3, le modalit per valorizzare
l'apporto
del
volontariato
nell'erogazione
dei
servizi.
Disponvel
na
Internet:
<http://www.comune.roma.it/accacomune/Progetti/LeggeQuadro.asp>. Acesso em: 15 de agosto de 2003.
578
MODESTO, Paulo. Reforma do marco legal do terceiro setor no Brasil. In: FALCO, Joaquim;
CUENCA, Carlos (org.). Mudana social e reforma legal: estudos para uma nova legislao do Terceiro
Setor. Braslia : Conselho da Comunidade Solidria : UNESCO : BID : FBB, 1999, p. 141.
231
232
BARBETTA, Gian Paolo e MAGGIO, Francesco. Nonprofit. 2 ed. Bologna : Il Mulino, 2008, p. 32,
traduo nossa. No original: La legislazione italiana sul settore non profit infatti un insieme composito di
leggi cresciute in maniera disorganica nel corso del tempo e tuttora prive di unadeguata sistematicit.
Tambm neste sentido: A emergncia nos ltimos anos do Terceiro setor como categoria relevante tambm
sob o ponto de vista jurdico, (...) encontra at agora o inconveniente de uma legislao fragmentria e
desorgnica. O legislador de fato preferiu intervir setorialmente e freqentemente de maneira contingente
para regular, em particular, o perfil fiscal dos sujeitos do Terceiro setor, criando categorias novas de entes
privados beneficiados sob diversos perfis por no terem fins lucrativos. O che, alm da exigncia de
sistematizao terica das vrias tipologias jurdicas che teriam na verdade aconselhado uma interveno
orgnica no livro I do Cdigo Civil no deixou de gerar conseqncias no plano prtico, porque no
contribui na criao de um ambiente jurdico favorvel para o desenvolvimento do Terceiro setor
(TIBERI, Giulia. La dimensione costituzionale del Terzo settore. In: CITTADINO: Caterina (org.). Dove lo
Stato non arriva: pubblica amministrazione e terzo settore. Firenze : Passigli, 2008, pp. 26-27, traduo
nossa). No original: Lemersione negli ultimi anni del Terzo settore come categoria rilevante anche sotto il
profilo giuridico, (...) ha finora scontato linconveniente di una legislazione assai frammentaria e disorganica.
Il legislatore ha infatti preferito intervenire settorialmente e spesso in maniera contingente per regolare, in
particolare, il profilo fiscale del Terzo settore, creando categorie nuove di enti privati agevolate sotto diversi
profili perch privi di sopo di lucro. Il che, al di l delle esigenze di sistematizzazione teorica delle varie
tipologie giuridiche che avrebbero in verit consigliato un intervento organico allinterno del libro I del
codice civile non stato privo di conseguenze sul piano pratico, perch non ha contribuito a creare un
ambiente giuridico favorevole per lo sviluppo del Terzo settore.
581
BARBETTA, Gian Paolo e MAGGIO, Francesco. Op. cit., p. 39, traduo nossa. No original: Tuttavia,
specie negli ultimi due decenni, unabbondante produzione di legislazione speciale ha contribuito a
complicare (e a confondere) notevolmente le cose, senza del resto dare alla legislazione quei caratteri di
modernit richiesti dal nuovo ruolo che il settore nonprofit italiano venuto a ricoprire entro i mercati dei
servizi alla persona e alla comunit nellambito della riforma del nostro sistema di welfare.
233
582
234
587
No estado atual claro, no entanto, que existe um conflito de competncia entre a Agenzia delle Entrate
e a Agenzia per Le Onlus (GIACINTI, Roberto; NADDI, Donatella. Agenzia per Le Onlus e Agenzia delle
Entrate si contendono lattivit ispettiva e di controllo. Terzo Settore, Milano : Il Sole 24 Ore, n. 10, out.
2005, p. 54, traduo nossa). No original: Allo stato attuale chiaro, invece, che esiste un contrasto di
competenza fra lAgenzia delle Entrate e lAgenzia per le Onlus. Tambm sobre este conflito: RICCI,
Sergio. Controlli e verifiche: stretta sulle Onlus. Terzo Settore, Milano : Il Sole 24 Ore, n. 3, mar. 2007, pp.
33-36. Conforme j apontava Marcella Gola a necessidade de fortalecimento do rgo, orientado
transformao em uma verdadeira Authority (GOLA, Marcella. Lorganismo di controllo degli enti non
commerciali e delle Onlus nella Legge n. 662/96. In: CARINCI, Franco (org.). Non profit e volontariado:
profili giuridico istituzionali 1. Milano : IPSOA, 1999, pp. 91-105). Sobre as dificuldades enfrentadas pela
Agncia: ZAMAGNI, Stefano. LAgenzia per le Onlus al sua secondo mandato. Terzo Settore, Milano : Il
Sole 24 Ore, n. 3, mar. 2007, pp. I-VI.
588
PASTORI, Giorgio. Lorganismo di controllo delle ONLUS. In: Studi in onore di Umberto Pototsching.
2 vol., Milano : Giuffr, 2002, p. 91, traduo nossa. No original, na ntegra: questo allora il nodo
problematico da sciogliere (che dovr sciogliere il regolamento previsto). Lorganismo di controllo oggi
potenzialmente qualcosa di intermedio fra lautorit di garanzia e lagenzia tecnica di indirizzo e promozione.
E pu essere che si voglia intenzionalmente far nascere lorganismo dallintreccio dei due modelli. Non
facile tuttavia combinare due anime sostanzialmente diverse in un unica figura e una scelta in favore delluna
o dellaltra configurazione parrebbe invece imporsi.
235
Alm de desenvolver uma das atividades acima listadas, deve faz-lo em benefcio
pblico, definido pela legislao regente das charities; isto significa dizer que o simples
desenvolvimento destas atividades no presume o benefcio pblico, devendo-se submeter
a entidade ao chamado teste do benefcio pblico (Charities Act 2006, Parte 1, Seo 3),
feito atravs da comparao da atividade desenvolvida pela entidade na prtica, em cotejo
com a legislao regente das charities.
589
236
Nos termos da Charities Act 1993, alterada pela Charities Act 2006 e que criou
originalmente a Charity Comissioners for England and Wales, atualmente Charity
Comission for England and Wales, este o rgo responsvel pelo registro das entidades
como charity591, que alm de permitir alguns benefcios as submete a regime especial de
regulao (prestao de contas, publicidade do registro, etc.). Alm disso, o rgo
responsvel.
A Charity Comission entidade independente, no se submetendo direo ou
controle de qualquer Ministro da Coroa ou outro departamento do governo592. Suas
funes esto resumidas em cinco grande objetivos definidos na lei:
(2) Os objetivos so:
1. O objetivo da confiana pblica.
2. O objetivo do benefcio pblico.
3. O objetivo do cumprimento.
4. O objetivo dos recursos caritativos.
5. O objetivo do controle.
(3) Estes objetivos so definidos como segue:
1. O objetivo da confiana pblica se destina a aumentar a confiana pblica nas charities;
2. O objetivo do benefcio pblico se destina a promover a conscincia e a compreenso da
exigncia de benefcio pblico para ser charity.
3. O objetivo do cumprimento se destina a promover o cumprimento das obrigaes legais
pelos administradores de charities quando no exerccio do controle e gerenciamento da
administrao das entidades.
4. O objetivo dos recursos caritativos se destina a promover o uso efetivo destes recursos
para os fins das charities.
5. O objetivo do controle se destina a melhorar o controle das charities pelos seus
doadores, beneficirios e pblico em geral.593
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594
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596
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240
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242
603
243
utilize a expresso, podemos dizer que onde diz entidades de colaborao pode-se ler
entidades do Terceiro Setor.
Outro ponto importante a ser destacado diz respeito viso da importncia dada
pela Comisso s parcerias do Estado com o Terceiro Setor e ampliao dos servios
sociais, no que toca ao funcionamento do aparato administrativo do Estado. E mais ainda, a
necessidade de reviso deste conjunto de coisas para o bem do funcionamento da mquina
administrativa em prol do bem comum.
O trabalho considerou as insuficincias, contradies e imprecises do Decreto-lei 200, de
25-2-67, a necessidade de dispor sobre aspectos relevantes das emendas constitucionais
19/98 e 32/01, o crescimento da agenda organizatria, sobretudo com a emergncia das
parcerias com o terceiro setor e a ampliao dos servios sociais, a fragmentao de
iniciativas em matria de organizao e perda de viso de conjunto das alternativas no
modo de funcionamento do aparato administrativo do Estado. Este estado de coisas
produziu a confuso conceitual que atualmente impe obstculos gesto pblica e
promove desencontros entre rgos de controle sobre aspectos fundamentais da
organizao e funcionamento das entidades administrativas.605
605
244
245
246
247
j) desporto;
k) cincia e tecnologia;
l) comunicao social;
m) meio ambiente;
n) dos ndios;
o) moradia;
p) lazer;
q) segurana;
r) previdncia;
s) assistncia aos desamparados;
t) direitos dos trabalhadores;
u) direitos civis;
v) direitos polticos;
w) de crena religiosa;
x) promoo do voluntariado;
y) experimentao, no lucrativa, de novos modelos scio-produtivos e de sistemas
alternativos de produo, comrcio, emprego e crdito.
Pargrafo nico: Tambm so consideradas atividades prestacionais relativas a direitos
fundamentais as atividades de apoio s entidades abrangidas por este artigo, portanto de
execuo indireta destas atividades.
Artigo 6. Consideram-se atividades de garantia de direitos fundamentais aquelas
destinadas a garantir populao a fruio de um dos direitos listados no artigo anterior e
no artigo 5, da Constituio Federal.
Artigo 7. Consideram-se atividades de defesa do contedo constitucional aquelas
destinadas a garantir o cumprimento dos direitos e deveres previstos na Constituio
Federal.
TTULO III
DA QUALIFICAO COMO ORGANIZAO DO TERCEIRO SETOR
248
Artigo 8. Podem ser qualificadas como Organizao do Terceiro Setor, para os fins
previstos nesta lei, as entidades que se enquadrem no disposto nos artigos 3 a 7 e nos
demais requisitos previstos nesta lei, salvo:
I - os sindicatos, as associaes de classe ou de representao de categoria profissional;
II - as instituies hospitalares privadas no gratuitas e suas mantenedoras;
III - as escolas privadas dedicadas ao ensino formal no gratuito e suas mantenedoras;
IV - as instituies religiosas ou voltadas para a disseminao de credos, cultos, prticas e
vises devocionais e confessionais;
V - as organizaes partidrias e assemelhadas, inclusive suas fundaes;
VI - as entidades de benefcio mtuo destinadas a proporcionar bens ou servios a um
crculo restrito de associados ou scios;
VII - as entidades que comercializam planos de sade e assemelhados;
VIII - as organizaes sociais;
IX - as cooperativas, exceto as cooperativas sociais;
X - as organizaes creditcias que tenham qualquer tipo de vinculao com o sistema
financeiro nacional a que se refere o art. 192 da Constituio Federal.
Pargrafo nico. expressamente vedada s entidades qualificadas como Organizao do
Terceiro Setor a participao em campanhas de interesse poltico-partidrio ou eleitorais,
sob quaisquer meios ou formas.
Art. 9o Exige-se ainda, para qualificarem-se como Organizaes do Terceiro Setor, que as
pessoas jurdicas interessadas sejam regidas por estatutos cujas normas expressamente
disponham sobre:
I - a observncia dos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade,
economicidade e da eficincia;
II - a adoo de prticas de gesto administrativa, necessrias e suficientes a coibir a
obteno, de forma individual ou coletiva, de benefcios ou vantagens pessoais, em
decorrncia da participao no respectivo processo decisrio;
III - a constituio de conselho fiscal ou rgo equivalente, dotado de competncia para
opinar sobre os relatrios de desempenho financeiro e contbil, e sobre as operaes
patrimoniais realizadas, emitindo pareceres para os organismos superiores da entidade;
IV - a previso de que, em caso de dissoluo da entidade, o respectivo patrimnio lquido
ser transferido a outra pessoa jurdica qualificada nos termos desta Lei, preferencialmente
que tenha o mesmo objeto social da extinta;
249
250
251
CAPTULO I
DO TERMO DE FOMENTO
Art. 15. O Termo de Fomento tem por finalidade o fomento, pela entidade estatal, de
projeto especfico de durao no continuada de iniciativa da Organizao do Terceiro
Setor, necessariamente relacionado a uma das atividades previstas nos artigos 3 a 7 desta
Lei.
1o. Considera-se durao no continuada a atividade cujo objeto constitua conduta
especfica e definida da Organizao do Terceiro Setor.
2o. Os termos de fomento tero prazo no superior a 06 (seis) meses, no qual o objeto
dever ser consumado de acordo com o Plano de Trabalho.
3o. As verbas repassadas em virtude do termo de fomento devero ser aplicadas em exata
conformidade com o Plano de Trabalho apresentado, limitadas as despesas de custeio a
30% (trinta por cento) do fomento.
4o. permitida a previso de taxa de administrao, includa no percentual das despesas
de custeio, de at 5% (cinco por cento) do valor do termo de fomento.
5o. Os recursos oriundos de Termo de Fomento no podero ser utilizados para a
aquisio de bens imveis pela Organizao do Terceiro Setor.
6o. A Organizao do Terceiro Setor dever adotar, para a contratao de obras e
servios e para as compras, com emprego dos recursos pblicos oriundos de Termo de
Fomento, no mnimo a realizao de cotao prvia de preos no mercado antes da
celebrao dos contratos, dando efetividade aos princpios previstos no artigo 9, I, desta
Lei, no lhe sendo aplicvel o regime da Lei n. 8.666/93.
CAPTULO II
DO TERMO DE PARCERIA
Art. 16. O Termo de Parceria tem por finalidade:
I a atribuio, a Organizao do Terceiro Setor, da execuo de ao ou programa de
iniciativa estatal, relacionada a uma das atividades previstas nos artigos 3 a 7 desta Lei,
mediante contrapartidas da entidade estatal;
II a execuo conjunta, por entidade estatal e Organizao do Terceiro Setor, de uma das
atividades previstas nos artigos 3 a 7 desta Lei.
252
253
254
255
Art. 28. O rgo estatal parceiro designar a comisso julgadora do concurso, que ser
composta, no mnimo, por um membro do Poder Executivo, um especialista no tema do
concurso da Agncia Nacional do Terceiro Setor e um membro do Conselho de Poltica
Pblica da rea de competncia, quando houver.
1o O trabalho dessa comisso no ser remunerado.
2o O rgo estatal dever instruir a comisso julgadora sobre a pontuao pertinente a
cada item da proposta ou projeto e zelar para que a identificao da organizao
proponente seja omitida.
3o A comisso pode solicitar ao rgo estatal parceiro informaes adicionais sobre os
projetos.
4o A comisso classificar as propostas das Organizaes do Terceiro Setor obedecidos
aos critrios estabelecidos nesta Lei e no edital.
Art. 29. Aps o julgamento definitivo das propostas, a comisso apresentar, na presena
dos concorrentes, os resultados de seu trabalho, indicando os aprovados.
1o O rgo estatal parceiro:
I - no examinar recursos administrativos contra as decises da comisso julgadora;
II - no poder anular ou suspender administrativamente o resultado do concurso nem
celebrar outros Termos de Fomento ou de Parceria, com o mesmo objeto, sem antes
finalizar o processo iniciado pelo concurso.
2o Aps o anncio pblico do resultado do concurso, o rgo estatal parceiro o
homologar, sendo imediata a celebrao do Termo pela ordem de classificao dos
aprovados, devendo a Organizao do Terceiro Setor publicar extrato do Termo sob pena
de no receber os recursos relativos a ele.
CAPTULO III DA PRESTAO DE CONTAS DOS TERMOS DE FOMENTO E
DE PARCERIA
Art. 30. A Organizao do Terceiro Setor contemplada com recursos pblicos atravs de
Termo de Fomento prestar contas do Termo de Fomento ao respectivo rgo pblico
parceiro ao trmino do prazo previsto no termo, que ao final do exerccio submetero
Agncia do Terceiro Setor com parecer sobre a utilizao dos recursos e o cumprimento
das metas estipuladas.
256
257
de origem pblica pela organizao parceira, daro imediata cincia ao Tribunal de Contas
respectivo e ao Ministrio Pblico, sob pena de responsabilidade solidria.
Art. 34. Sem prejuzo da medida a que se refere o art. 32 desta Lei, havendo indcios
fundados de malversao de bens ou recursos de origem pblica, os responsveis pela
fiscalizao representaro ao Ministrio Pblico, Advocacia-Geral da Unio, para que
requeiram ao juzo competente a decretao da indisponibilidade dos bens da entidade e o
seqestro dos bens dos seus dirigentes, bem como de agente pblico ou terceiro, que
possam ter enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio pblico, alm de outras
medidas consubstanciadas na Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, e na Lei Complementar
no 64, de 18 de maio de 1990.
1o O pedido de seqestro ser processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825
do Cdigo de Processo Civil.
2o Quando for o caso, o pedido incluir a investigao, o exame e o bloqueio de bens,
contas bancrias e aplicaes mantidas pelo demandado no Pas e no exterior, nos termos
da lei e dos tratados internacionais.
3o At o trmino da ao, o Poder Pblico permanecer como depositrio e gestor dos
bens e valores seqestrados ou indisponveis e velar pela continuidade das atividades
sociais da organizao parceira.
TTULO V DA PRESTAO DE CONTAS ANUAL DAS ENTIDADES
QUALIFICADAS COMO ORGANIZAES DO TERCEIRO SETOR
Art. 35. Ao final de cada exerccio, nos termos do art. 9o, inciso VII, alnea "d", desta Lei,
todas as entidades qualificadas como Organizao do Terceiro Setor devero apresentar
prestao de contas Agncia do Terceiro Setor, independentemente de terem recebido
verbas pblicas.
1o As prestaes de contas anuais sero realizadas sobre a totalidade das operaes
patrimoniais e resultados de todas as entidades qualificadas como Organizao do Terceiro
Setor nos termos desta Lei.
2o A prestao de contas ser instruda com os seguintes documentos:
I - relatrio anual de execuo de atividades;
II - demonstrao de resultados do exerccio;
III - balano patrimonial;
258
259
prestao de contas previsto nesta Lei, inclusive a prestao de contas anual Agncia
Nacional do Terceiro Setor.
Art. 40. As entidades qualificadas como Organizaes do Terceiro Setor, bem como as
equiparadas a elas conforme o artigo anterior, estaro sujeitas Lei de Improbidade
Administrativa.
Art. 41. As entidades qualificadas como Organizao da Sociedade Civil de Interesse
Pblico, nos termos da Lei n. 9.790/99, passaro automaticamente condio de
Organizao do Terceiro Setor para os fins desta lei, extinguindo-se aquela qualificao
para todos os fins de direito.
Art. 41. Na lei *****, onde se l, OSCIP, leia-se OTS
Art. 42. As entidades detentoras do ttulo de utilidade pblica federal e/ou dos Certificados
Ministeriais criados pela Lei n. 12.101/2009, gozaro destes ttulos at no mximo o dia
31/12/2011, oportunidade em que ficam extintos.
Pargrafo nico. Estas entidades, desde que cumpram os requisitos desta lei, podero
solicitar a qualificao como Organizao do Terceiro Setor e mant-la simultaneamente
aos ttulos at 31/12/2011.
Art. 43. Fica proibido s Leis Oramentrias a previso de transferncia voluntria para
entidades privadas sem fins lucrativos diversa das seguintes hipteses, que serve de
sugesto para a redao legal:
I repasses financeiros por meio de Termo de Fomento firmado com Organizaes do
Terceiro Setor ou entidades equiparadas, nos termos da Lei n. ********;
II repasses financeiros por meio de Termo de Parceria firmado com Organizaes do
Terceiro Setor, nos termos da Lei n. ********;
III repasses financeiros por meio de Contrato de Gesto firmado com Organizao
Social, nos termos da Lei n. 9.637/98.
Art. 44. Ficam revogados todos os dispositivos legais e infralegais que prevejam a
assinatura de convnios, contratos de repasse ou outros instrumentos jurdicos de natureza
colaborativa entre o Poder Pblico e quaisquer entidades privadas sem fins lucrativos,
260
261
262
263
CAPTULO 6. CONCLUSES
O tema das parcerias entre a Administrao Pblica e o Terceiro Setor tem tomado
fora nos ltimos anos, pegando carona propriamente nos intensos debates em torno de
seus elementos de concreo: a Administrao Pblica e o Terceiro Setor.
Fenmenos que andam concomitantemente e acabam por repercutir efeitos
conjuntos, os debates sobre a redefinio das funes do Estado e sobre o papel
desenvolvido pela sociedade civil tm figurado na pauta j h algum tempo, e mais
recentemente a interseo destes assuntos.
O Estado passa a se adaptar a um modelo de convivncia baseado no policentrismo,
dotando a Administrao Pblica de ferramentas menos autoritrias para a execuo das
suas aes com vistas ao interesse pblico; em paralelo, a sociedade civil se ergue como
ator legitimado a compartilhar esta busca pelo interesse pblico, apresentando-se como
opo para a ao administrativa. neste ponto que ocorre a interseo entre a redefinio
das funes do Estado e o papel da sociedade civil, cuja conseqncia sumria a busca da
aproximao entre estes atores para obter os resultados a que esto propostos.
Este resumo, no entanto, no reflexo da realidade jurdico-normativa brasileira
atual; , antes disso, uma antecipao do que se espera como conseqncia dos debates que
vm sendo levados a efeito sobre a Administrao Pblica Consensual, Paritria, e a
importncia do papel do Terceiro Setor neste contexto.
E entre a expectativa e a realizao deste cenrio h diversos obstculos que
pretendemos apontar no presente trabalho, que se encontram exatamente no campo dos
debates sobre os temas circundantes ao das parcerias entre a Administrao Pblica e o
Terceiro Setor. neste ponto que nos encontramos e que esperamos, passo a passo,
superar em direo efetivao de um verdadeiro regime de participao da sociedade
civil em assuntos de relevante natureza social.
Estes obstculos se iniciam j na compreenso das reformas discutidas quanto s
funes do Estado, encontrando barreiras para a superao dos paradigmas exclusivamente
burocrticos e autoritrios que permeavam a Administrao Pblica tradicional. As
propostas que apontam para uma Administrao Pblica Consensual ou Paritria, em que
se inserem os debates sobre o relacionamento entre o Poder Pblico e entidades privadas,
ainda encontram resistncia de implementao tanto na doutrina como na prtica. Como
aponta Maria Tereza Fonseca Dias,
264
as reaes dos juristas questo da relao do Estado com o Terceiro Setor so diversas. A
primeira enxerga no fenmeno da parceria do poder pblico com as entidades privadas sem
fins lucrativos clara ruptura com a ordem jurdica vigente, com a conseqente burla do
regime jurdico-administrativo. Outra perspectiva reconhece essa relao como uma das
poucas alternativas que restam para solucionar os problemas da gesto pblica e, em
virtude das alteraes constitucionais e legislativas, encontra-se perfeitamente albergada
pela ordem jurdica vigente. Certos juristas, por sua vez, entendem que as relaes de
cooperao entre o setor pblico e o setor privado sem fins lucrativos alternativa
juridicamente aceitvel, desde que alguns ajustes s vezes de fundo sejam feitos, no s
na legislao que rege o tema no direito ptrio, mas na prpria percepo sobre o
607
fenmeno.
DIAS, Maria Tereza Fonseca. Terceiro setor e Estado: legitimidade e regulao. Belo Horizonte :
Frum, 2008, p. 427.
265
Naturalmente, a interveno das organizaes sem fins lucrativos deve ser vista como integrativa e no
como substitutiva do mbito pblico (RICCI, Sergio. Appalti e convenzioni fra Terzo Settore ed enti
pubblici. Terzo settore: le regole per il non profit. Milano : Il Sole 24 Ore, n. 10, out. 2006, p. 50, traduo
nossa). No original: Naturalmente, lintervento delle organizzazioni non profit deve essere visto come
integrativo e non come sostitutivo dellambito pubblico.
609
OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Direito do terceiro setor. Revista de Direito do Terceiro Setor
RDTS, Belo Horizonte : Frum, ano 1, n. 1, jan.-jun. 2007, p. 36.
266
parceria deve ser tida como pioneira no reposicionamento da relao do Estado com o
Terceiro Setor no bojo de uma Administrao Pblica Consensual.
Mas isto no significa que o regime jurdico-normativo aplicvel s parcerias entre
a Administrao Pblica e o Terceiro Setor no Brasil seja satisfatrio; alis, muito pelo
contrrio.
Por diversos motivos ainda no h um regime jurdico que traga segurana na
aplicao das parcerias entre a Administrao Pblica e o Terceiro Setor; nem as entidades
conseguem conhecer satisfatoriamente a legislao, tampouco a Administrao Pblica se
sente confiante na aplicao desta legislao. Passados mais de dez anos da edio da Lei
n. 9.790/99, a necessidade de reforo legislativo inequvoca.
Desde que, claro, a opo poltica seja pelas parcerias. Ou seja, desde que
politicamente se chegue concluso de que a atuao compartilhada entre o Estado e o
Terceiro Setor possvel e legtima como instrumento de desenvolvimento de polticas
pblicas. Isto porque possvel observar que
o direito vigente e as tendncias legislativas acerca da composio do terceiro setor, das
atividades estatais que podem ser transferidas s entidades privadas sem fins lucrativos e
dos mecanismos de fomento existentes no esto aptos a conferir legitimidade s aes da
610
administrao pblica.
610
DIAS, Maria Tereza Fonseca. Terceiro setor e Estado: legitimidade e regulao. Belo Horizonte :
Frum, 2008, p. 430.
267
Estado para o Terceiro Setor, no atual momento legislativo, sofrem com a ausncia de um
choque de regulao. A legislao oramentria que regula estes repasses no economiza
em mudanas ano a ano, ajudando a confundir o regime jurdico aplicvel a tais situaes.
No h homogeneidade de tratamento legislativo em relao s entidades merecedoras de
repasses, aos requisitos exigveis para tanto, aos documentos necessrios avaliao da
competncia da entidade, etc. No h um marco jurdico seguro, permitindo a utilizao do
expediente dos repasses financeiros para, em no poucas oportunidades, desvio de recursos
pblicos a entidades apadrinhadas por polticos mal intencionados. Isto tudo, em boa
medida, devido ausncia de sistematizao legislativa do tema.
A inteno do presente trabalho, portanto, em um primeiro momento, foi o de
legitimar juridicamente a atuao do Terceiro Setor atravs da anlise do espao de
participao que lhe outorgado constitucional. Alis, esta competncia constitucional
que outorgada s entidades sem fins lucrativos permite que desenvolvam atividades
prprias com alguns limites constitucionais em algumas delas, como a sade e a
educao, por exemplo , independentemente de relacionamento com o Estado.
O Terceiro Setor desempenha papel de fundamental importncia, desde que se lhe
sejam
dispensados,
como
conseqncia
do
reconhecimento
desta
importncia,
instrumentos jurdicos adequados. Instrumentos que devem servir no somente para que as
entidades tenham condies de prosperar, mas tambm para que o Estado disponha de
aparatos suficientes para faz-las desempenhar seu papel com transparncia e eficincia.
A fortalecer esta assertiva, o jurista portugus Vital Moreira afirma que
as fundaes e o chamado 'sector no lucrativo' (non profit), em geral, tm um papel cada
vez mais relevante na sociedade e na economia dos pases mais desenvolvidos, quer em
termos dos servios por elas prestados nas mais diversas reas, quer pelo volume de
emprego por que so responsveis. Devem ser obviamente encorajadas e apoiadas. Mas
no devem servir de capa a iniciativas empresariais apcrifas nem de fuga s
responsabilidades pblicas.611
nesta esteira que se prope uma nova regulao das parcerias entre a
Administrao Pblica e o Terceiro Setor, partindo da constatao de que o regime atual
assistemtico no permite nem o desenvolvimento do setor, nem as necessrias
ferramentas de fiscalizao e controle ao Estado.
611
MOREIRA, Vital. A regulao das fundaes. In: MOREIRA, Vital; MARQUES, Maria Manuel Leito.
A mo visvel: mercado e regulao. Coimbra : Almedina, 2003, p. 243.
268
269
anos que o Terceiro setor possa ser um recurso para um renovado desenvolvimento do
pas dentro de uma lgica de superao de uma concepo estatalista da iniciativa pblica.
(...) Um percurso, aquele iniciado no final dos anos oitenta, que viu nos anos sucessivos a
produo de ulteriores intervenes normativas e momentos de encontro e dilogo entre os
sujeitos envolvidos como, por exemplo, na organizao do Frum do Terceiro setor em
1999, em 2000 seguida da aprovao da lei quadro para a realizao do sistema integrado
de intervenes e servios sociais a emanao da lei n. 328/1991 com a qual se
reconheceu ao Terceiro setor o papel de partnership da Administrao pblica nas
atividades de programao das intervenes sociais, percurso culminado em 2001, com a
reforma do Ttulo V da Constituio e em particular com a aprovao do inovado artigo
118 da Constituio, com a qual foi sancionada a introduo do princpio da
subsidiariedade horizontal e vertical.612
CITTADINO, Caterina et al. Conclusioni. In: CITTADINO, Caterina (org.). Dove lo Stato non arriva:
pubblica amministrazione e terzo settore. Firenze : Passigli, 2008, p. 335, traduo nossa. No original:
Questo incontrarsi ha avvio sul finire degli anni Ottanta, grazie ad un mutato clima che vedeva, da un lato,
la rivendicazione, da parte delle organizzazioni autonomamente costituite dai cittadini de un ruolo di
rilevanza pubblica per affrontare problematiche sociali e, dallaltro, una maggiore sensibilit ed attenzione
da parte delle istituzioni politiche verso un mondo composto da milioni di cittadini. Lidea che gradatamente
si va affermando in quegli anni che il Terzo settore possa essere una risorsa per un rinnovato sviluppo del
Paese entro una logica di superamento di una concezione statalista delliniziativa pubblica. (...) Un percorso,
quello iniziato sul finire degli anni Ottanta, che ha visto negli anni successivi la produzione di ulteriori
interventi normativi e momenti di incontro e dialogo fra i soggetti coinvolti quali, per esempio, nel 1999
lorganizzazione del Forum del Terzo settore, nel 2000 a seguito dellapprovazione della legge quadro per
la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali lemanazione della legge n. 328/1991
con la quale si riconosciuto al Terzo settore il ruolo di partnership della Pubblica amministrazione nelle
attivit di programmazione degli interventi sociali, percorso culminato nel 2001, con la riforma del Titolo V
della Costituzione ed in particolare con lapprovazione del novellato articolo 118 della Costituzione, con la
quale si sancita lintroduzione del principio di sussidiariet sia orizzontale sia verticale.
613
Sobre a regulao social, cf. LA SPINA, Antonio; MAJONE, Giandomenico. Lo Stato regolatore.
Bologna : Il Mulino, 2000, pp. 38 e ss. Dizem os autores que na regulao social se incluem tambm
medidas anti-discriminao e a garantia dos direitos de cidadania (ibidem, p. 39).
614
CITTADINO, Caterina et al. Op. cit., p. 335, traduo nossa. No original: Lo strada percorsa d contezza
di una volont ormai consolidata di considerare il Trezo settore una delle leve sociali e economiche del
nostro Paese; evidenzia, tuttavia, talune problematicit che nel corso della trattazione sono state focalizzate
nei singoli capitoli. Fra gli aspetti maggiormente problematici emersi, certamente rilevante la questione
concernente lassenza di organicit e sistematicit nella legislazione di settore che, impone lemanazione di
un Testo Unico delle leggi del Terzo Settore, con lo scopo di superare le leggi speciali ancora esistenti ed
270
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