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Aula 02
Ol, Pessoal!
Esta a segunda aula do curso de Administrao Pblica para AFRFB e AFT.
Nela, vamos ver o seguinte contedo:
Aula 02 10/04: 3. Experincias de reformas administrativas. 4. O processo
de modernizao da Administrao Pblica.
Vimos nas duas primeiras aulas como foi a evoluo dos modelos de
administrao pblica no mundo, agora veremos como ela ocorreu no Brasil.
Este um item muito importante, pois vem sendo bastante cobrado nas
ltimas provas da ESAF, com pelo menos duas questes em cada prova.
Boa Aula!
Sumrio
1
PATRIMONIALISMO ............................................................................................. 2
3.1
3.2
3.3
3.4
4.2
4.3
4.4
4.5
6.1
6.2
GABARITO ....................................................................................................... 96
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1930 - 1985
1985 -
Sociedade
Mercantil-Senhorial
Capitalista-Industrial
Ps-Industrial
Estado (poltica)
Oligrquico
Autoritrio
Democrtico (1985)
Estado (adm)
Patrimonial
Burocrtico
Gerencial (1995)
2 Patrimonialismo
No Brasil, o patrimonialismo perdurou at a dcada de 1930 como a forma de
dominao predominante. No podemos dizer que ele est totalmente
superado. Quando um ministro confunde seu carto de crdito pessoal com o
carto corporativo do governo federal na hora de comprar uma tapioca, est
claro que o patrimonialismo ainda est bastante presente em nossa cultura, j
que permanece a confuso entre o patrimnio pblico e privado. Mas a partir
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3 Modelo Burocrtico
A crise da bolsa de Nova York em 1929 e a recesso que se alastrou pelo
mundo obrigaram o Brasil a buscar novas formas de desenvolvimento, j que
no havia mercado para o caf, sobre o qual estava baseada quase toda nossa
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Administrao de materiais
Administrao de Pessoal
Administrao Financeira:
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Administrao oramentria;
O DASP ficou responsvel pelas trs pernas do trip de que falamos acima. Na
administrao dos recursos humanos, o DASP tentou formar uma burocracia
nos moldes weberianos, baseada no princpio do mrito profissional.
Em 1939 entrou em vigor o Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da
Unio, por meio do Decreto-Lei 1.713. Os cargos foram agrupados em classes
e estruturados em carreiras e o concurso passou a ser utilizado para o
provimento dos cargos. Contudo, no da noite para o dia que se consegue
implantar o concurso para todos os cargos. Segundo Luciano Martins, a
profissionalizao da administrao pblica a partir da criao do DASP deu
origem um duplo padro:
Para os altos escales da burocracia, foram adotados acessos mediante
concurso, carreiras, promoo baseada em critrios de mrito e salrios
adequados. Para os nveis mdio e inferior, a norma era a admisso por
indicao clientelista; as carreiras eram estabelecidas de forma imprecisa; o
critrio de promoo baseava-se no tempo de servio e no no mrito; e a
eroso dos salrios tornou-se intermitente.
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brasileiro.
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Uma vez que a participao popular no perodo popular ocorria dentro dos
limites colocados pelo lder populista, ela era relativa e limitada. Contudo, para
a grande massa populacional, as vantagens materiais proporcionavam uma
sensao de ter alcanado a esfera das decises polticas.
A dcada de 1930, perodo ps Crise de 1929, assistiu ao abandono do
liberalismo e de aumento do intervencionismo em todo o mundo, inclusive no
Brasil. Contudo, enquanto na maioria dos pases, como nos Estados Unidos e
na Europa, significava um mecanismo de defesa contra a depresso, no Brasil,
o intervencionismo estatal representou uma forma de levar adiante uma
estratgia nacional de desenvolvimento.
Era preciso aumentar o tamanho do Estado, sua participao na economia.
Assim, entre 1930 e 1945 houve um aumento da Administrao Direta
considervel e um exemplo deste fato foi o surgimento de trs Ministrios: de
Educao e Sade, de 1930, do Trabalho, Indstria e Comrcio, de 1931 e da
Aeronutica, de 1941. No entanto, tambm houve a criao de agncias
estatais descentralizadas, o que chamamos hoje de administrao indireta. A
maior parte destas agncias foi criada para a rea econmica. Bresser Pereira
observa que:
J em 1938, temos um primeiro sinal da administrao pblica gerencial,
com a criao da primeira autarquia, a partir da ideia de descentralizao
na prestao de servios pblicos para a administrao indireta, que estaria
liberada de obedecer a certos requisitos burocrticos da administrao
direta.
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Os grupos executivos, na sua maioria, eram ocupados por pessoas ligadas aos
grupos multinacionais (empresrios com qualificao profissional, oficiais
militares), juntamente com a burocracia gerencial, que iriam pensar a
implementao do Plano de Metas. Faziam parte tambm dos grupos
executivos representantes dos rgos responsveis pela concesso de
subsdio. O objetivo era facilitar o acesso da indstria aos recursos
governamentais. Foi formada uma administrao paralela que coexistia com o
Executivo formal e permitia que os interesses multinacionais ignorassem os
canais tradicionais de formao de deciso, contornando assim as estruturas
de representao do regime populista.
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4 Administrao Gerencial
Segundo Bresser Pereira:
Em sntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superao da rigidez
burocrtica, podendo ser considerado como um primeiro momento da
administrao gerencial no Brasil.
Assim, apesar de ter sido uma tentativa (no deu certo), o DL200
considerado como o incio da administrao gerencial no pas. O objetivo da
reforma era substituir o modelo burocrtico por um mais flexvel, at mesmo
antecipando muito do que viria com o NPM. Vejam o que diz o Bresser Pereira:
Reconhecendo que as formas burocrticas rgidas constituam um obstculo
ao desenvolvimento quase to grande quanto as distores patrimonialistas
e populistas, a reforma procurou substituir a administrao pblica
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Planejamento,
Descentralizao,
Delegao de autoridade,
Coordenao e
Controle;
Segundo o DL 200:
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Neste ltimo aspecto, como o setor privado no estava preparado para receber
muitas das incumbncias do Estado, o resultado foi o crescimento da
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Por fim, o controle seria exercido pelas chefias e rgos responsveis em todos
os nveis e reparties da administrao pblica, sendo facilitado pela busca da
simplificao dos processos e pelo abandono dos controles que se mostrem
puramente formais. Com relao administrao indireta fica estabelecida a
necessidade de superviso ministerial. Segundo Bresser:
O aspecto mais marcante da Reforma Desenvolvimentista de 1967 foi a
desconcentrao para a administrao indireta, particularmente para as
fundaes de direito privado criadas pelo Estado, as empresas pblicas e as
empresas de economia mista, alm das autarquias, que j existiam desde
1938.
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Bresser muito crtico desse terceiro aspecto, ele entende que era errado o
diagnstico de que era necessrio primeiro combater o patrimonialismo por
meio do fortalecimento de uma administrao burocrtica.
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O PDRAE adota muitos dos princpios das reformas gerenciais, entre eles o de
que o Estado deve transferir servios para a iniciativa privada. Segundo o
documento:
A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinio
do papel do Estado, que deixa de ser o responsvel direto pelo
desenvolvimento econmico e social pela via da produo de bens e
servios, para fortalecer-se na funo de promotor e regulador desse
desenvolvimento. No plano econmico o Estado essencialmente um
instrumento de transferncias de renda, que se torna necessrio dada a
existncia de bens pblicos e de economias externas, que limitam a
capacidade de alocao de recursos do mercado.
Para por em prtica essa nova viso acerca do papel do Estado, o documento
separou quatro segmentos de organizao do Estado, formas de
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sociedade,
no
que
concerne
distribuio
de
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Contudo, nas provas, est errada a afirmao que diga que os bens sero
transferidos para as OS por meio de privatizao. Os bens so cedidos, e no
vendidos ou doados, retornando para o Estado caso haja a desqualificao da
OS. Portanto, temos que diferenciar publicizao de privatizao.
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escolhas
priorizariam
os
problemas
que
se
referiam
coordenao governamental;
otimizao de recursos;
interlocuo e negociao; e
contratualizao de resultados.
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6 Questes Comentadas
1. (ESAF/CVM/2011) No Brasil, a Primeira Repblica (1889-1930),
tambm conhecida como Repblica Velha, caracterizou-se por
a) eleies fiscalizadas pela justia eleitoral.
b) amplo domnio das oligarquias.
c) voto direto, secreto e universal.
d) universalizao do acesso ao ensino primrio.
e) economia diversificada e autrquica.
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3.
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que
cumpram
as
metas
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Gabarito: B.
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Essa questo foi copiada do mesmo texto que a anterior. Somente a letra A
que foi copiada do texto: A modernizao da administrao pblica brasileira
nos ltimos 40 anos, de Paulo Roberto Motta, disponvel em:
http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S003476122007000700006&script=sci_arttext
Assim, a administrao pblica brasileira ainda carrega tradies seculares
de caractersticas semifeudais e age como um instrumento de manuteno
do poder tradicional. Apesar do progresso em muitas instncias de governo,
as formas de ao obedecem menos a razes tcnico-racionais e mais a
critrios de loteamento poltico, para manter coalizes de poder e para
atender a objetivos de grupos preferenciais. (Letra A certa)
No obstante as qualidades das medidas em prol da profissionalizao do
servio pblico previstas na Constituio de 1988, parte desta legislao
resultou, na verdade, em aumento do corporativismo estatal, e no na
produo de servidores do pblico, para lembrar a origem da palavra
(Longo, 2007). Foram criadas falsas isonomias (como a incorporao
absurda de gratificaes e benefcios) e legislaes que tornaram a
burocracia mais ensimesmada e distante da populao - exemplo claro
disso foi o direito irrestrito de greve, que prejudica basicamente os mais
pobres. Ademais, estabeleceu-se um modelo equivocado da previdncia
pblica, tornando-a invivel do ponto de vista atuarial e injusta pelo prisma
social. (Letra B certa)
Talvez a ao reformista mais significativa na gesto pblica brasileira
tenha sido o governo eletrnico. Impulsionado pela experincia do governo
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Gabarito: D.
10. (ESAF/AFRFB/2009)
Considerando
os
modelos
tericos
Administrao Pblica, incorreto afirmar que, em nosso pas:
de
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Essa questo foi copiada do texto de Frederico Lustosa da Costa, que est na
leitura sugerida.
A letra A certa. Segundo Lustosa:
A sntese histrica de Caio Prado Jnior, retomada por Arno e Maria Jos
Wehling (1999), aponta como principais caractersticas da administrao
colonial a centralizao, a ausncia de diferenciao (de funes), o
mimetismo, a profuso e minudncia das normas, o formalismo e a
morosidade. Essas disfunes decorrem, em grande medida, da
transplantao para a colnia das instituies existentes na metrpole e do
vazio de autoridade (e de obedincia) no imenso territrio, constituindo um
organismo autoritrio, complexo, frgil e ineficaz.
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Gabarito: E.
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Essa questo foi copiada do texto Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de
administrao pblica; 200 anos de reformas, de Frederico Lustosa da Costa,
que est na leitura sugerida.
A letra A certa. Segundo o autor:
Diferentemente dos outros programas, o da desburocratizao privilegiava o
usurio do servio pblico. Da o seu ineditismo, porque nenhum outro
programa antes era dotado de carter social e poltico. Mas, ele tambm
inclua entre seus objetivos o enxugamento da mquina estatal, j que
recomendava a eliminao de rgos pouco teis ou cuidava para impedir a
proliferao de entidades com tarefas pouco definidas ou j desempenhadas
em outras instituies da administrao direta e indireta.
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Gabarito: A.
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Gabarito: C.
Vimos que a nova gesto pblica evoluiu por meio de trs vises:
gerencialismo puro, consumerism e public service oriented. A primeira via as
pessoas como contribuintes, que queriam ver seus recursos gastos com
eficincia. A segunda percebia as pessoas como clientes, que queriam servios
pblicos de qualidade. A terceira como cidados, que exigiam accountability e
equidade.
A letra A errada. Apesar de o PSO criticar a viso das pessoas como
clientes, que isso poderia passar a noo errada de que quem paga mais tem
mais servios, no so vises antagnicas. Os trs modelos no representam
rupturas, mas sim continuidade, em que so incorporados novos conceitos sem
esquecer dos anteriores.
A letra B errada. Bresser critica essa viso de muitos que primeiro era
preciso finalizar a reforma burocrtica, acabar com o patrimonialismo, para
depois adota a gerencial. Comentando um estudo do governo Itamar, ele
afirma que:
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nos
enunciados
anteriores
correspondem,
Descentralizao,
Delegao
de
Segundo o DL 200:
Art. 7 A ao governamental obedecer a planejamento que vise a
promover o desenvolvimento econmico-social do Pas e a segurana
nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma
do Ttulo III, e compreender a elaborao e atualizao dos seguintes
instrumentos bsicos:
a) plano geral de govrno;
b) programas gerais, setoriais e regionais, de durao plurianual;
c) oramento-programa anual;
d) programao financeira de desemblso.
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Neste ltimo aspecto, como o setor privado no estava preparado para receber
muitas das incumbncias do Estado, o resultado foi o crescimento da
administrao indireta. No devemos confundir esta descentralizao
administrativa com a centralizao poltica que ocorreu nas mos do governo
federal. Se por uma lado houve uma grande descentralizao para a
administrao indireta, no houve nenhuma descentralizao poltica, pelo
contrrio, ocorreu uma grande centralizao. Um exemplo a edio do Ato
Institucional N. 8, de abril de 1969, que determinou a implantao pelos
governos estaduais, municipais e do Distrito Federal, de reformas
administrativas pautadas nos mesmos princpios estabelecidos para a reforma
j dinamizada no Executivo federal.
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Por fim, o controle seria exercido pelas chefias e rgos responsveis em todos
os nveis e reparties da administrao pblica, sendo facilitado pela busca da
simplificao dos processos e pelo abandono dos controles que se mostrem
puramente formais. Com relao administrao indireta fica estabelecida a
necessidade de superviso ministerial.
Gabarito: X (B).
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Administrao oramentria;
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e) F, V, F, F
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Gabarito: E.
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era estamental,
ao restante da
isso, todas as
classe.
Gabarito: A.
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nos
enunciados
anteriores
correspondem,
a)
Controle, Planejamento, Coordenao, Descentralizao, Delegao de
Competncia.
b) Planejamento, Coordenao, Descentralizao, Delegao de Competncia e
Controle.
c)
Coordenao, Controle, Planejamento, Descentralizao e Delegao de
Competncia.
d)
Descentralizao, Controle, Planejamento, Coordenao e Delegao de
Competncia.
e) Delegao de Competncia, Descentralizao, Controle, Planejamento e
Coordenao.
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6.2 GABARITO
1. B
7. D
13. E
19. D
25. D
2. A
8. B
14. A
20. A
26. B
3. B
9. D
15. C
21. E
27. E
4. B
10. A
16. E
22. C
28. B
5. E
11. C
17. D
23. X (B)
29. A
6. D
12. E
18. D
24. D
30. A
7 Leitura Sugerida
As reformas administrativas no Brasil: modelos, sucessos e fracassos. Olavo
Brasil de Lima Junior
http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid
=1563
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