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CONSTITUCIN Y SANCIONES

ADMINISTRATIVAS: HACIA UNA GARANTA


DE SEGURIDAD JURDICA EFICAZ
ANTEPROYECTO DE REFORMA DE LOS ARTCULOS
21 Y 22 CONSTITUCIONALES*
Jess GALVN MUOZ**
SUMARIO: I. Introduccin. II. Objetivos generales y plantea-
miento de la tesis. III. Estado de la cuestin. IV. Historia cons-
titucional. V. Interpretacin jurisprudencial. VI. Justificacin y
objetivos de la reforma. VII. Metodologa de la reforma. VIII. An-
teproyecto de redaccin. IX. Bibliografa.
I. INTRODUCCIN
El presente estudio tiene por objeto analizar las disposiciones constitu-
cionales de los artculos 21 y 22 en materia de sanciones administrati-
vas, para, a partir de l, plantear un anteproyecto de reforma que consa-
gre garantas especficas lo suficientemente eficaces para la seguridad
jurdica del gobernado.
Con tal propsito, hemos estructurado el contenido esencial de este
trabajo en cinco epgrafes: estado de la cuestin, historia constitucional,
interpretacin jurisprudencial, justificacin y objetivos de la reforma,
metodologa de la reforma y anteproyecto de redaccin.
La metodologa general del reporte sigue cuatro tipos de investiga-
cin: exploratoria, comparativa, histrica e interpretativa. En tanto a lo que
* El presente estudio ha sido elaborado bajo mi supervisin por mi asesor David
Enrquez, con la asistencia tcnica de mi secretario particular, Antonio Lara. Este trabajo
es la base del anteproyecto de reforma constitucional y de su respectiva exposicin de
motivos.
** Senador de la Repblica.
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atae al alcance normativo de las figuras en estudio, hemos aplicado el
mtodo lgico-deductivo bajo una tcnica esencialmente documental.
1
II. OBJETIVOS GENERALES Y PLANTEAMIENTO DE LA TESIS
Los artculos 21 y 22 son dos importantes columnas en el edificio del
sistema de garantas de seguridad jurdica consagrado en nuestra Cons-
titucin poltica vigente. Las garantas especficas ms relevantes del ar-
tculo 21 que se encuentran dentro del gnero en comento consisten en:
a) que la imposicin de las penas es propia y exclusiva de la autoridad
judicial; b) que compete a la autoridad administrativa la aplicacin de
sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de po-
lica; c) que la autoridad administrativa est limitada a la multa o arresto
hasta por treinta y seis horas, debiendo, adems, tomar en consideracin
la condicin de jornalero, obrero o trabajador infractor, y d) que la per-
secucin de los delitos incumbe al Ministerio Pblico, el cual se auxilia-
r con una polica que estar bajo su autoridad y mando inmediato.
2
Por su parte, el artculo 22 de nuestra ley fundamental prev dos ga-
rantas de seguridad jurdica: a) la prohibicin de penas de mutilacin y
de infamia, las marcas, los azotes, los palos, el tormento de cualquier
especie, la multa excesiva, la confiscacin de bienes y cualesquiera otras
penas inusitadas y trascendentales, y b) la prohibicin de la pena de
muerte por delitos polticos, restringiendo la posibilidad de la imposi-
cin de esta sancin capital slo al traidor a la patria en guerra extran-
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1 Nuestra base metodolgica se sustenta, entre otros, en Witker, Jorge, Antologa
sobre la investigacin jurdica, Mxico, UNAM, 1978; Fix-Zamudio, Hctor, Ensayos sobre
metodologa, docencia e investigacin jurdica, Mxico, UNAM, 1981; Bascun, An-
bal, Manual de tcnica de la investigacin jurdica, Santiago, Editorial Jurdica de Chile,
1961; Calvo, M., Los fundamentos del mtodo jurdico: una revisin crtica, Madrid,
Tecnos, 1994; Snchez de la Torre, A., Sociologa del derecho, Madrid, Tecnos, 1994;
Rodrguez, Manuel, Sociologa del derecho, Mxico, Porra, 2000; Daz, Elas, Sociologa
y filosofa del derecho, Madrid, Tauro, 1980; Bobbio, Norberto, El positivismo jurdico,
Madrid, Debate, 1998; Garca, Manuel, Derecho constitucional comparado, Madrid,
Alianza Editorial, 1999.
2 Vase, varios autores, Derechos del pueblo mexicano. Mxico a travs de sus Cons-
tituciones, Mxico, Manuel Porra, 1999, pp. 975 y ss.; Burgoa, Ignacio, Las garantas
individuales, Mxico, Porra, 1994, pp. 647 y ss.; Id., Derecho constitucional mexicano,
Mxico, Porra, 1999, pp. 377 y ss.; Arteaga, Elisur, Derecho constitucional, Mxico,
UNAM, 1994, pp. 836 y ss.; Tena, Felipe, Derecho constitucional mexicano, Mxico, Po-
rra, 1990, pp. 445 y ss.; Castro, Juventino, Garantas y amparo, Mxico, Porra, 1998.
jera, al parricida, al homicida con alevosa, premeditacin o ventaja, al in-
cendiario, al plagiario, al salteador de caminos, al pirata y a los reos de
delitos graves del orden militar.
3
Ahora bien, si las anteriores disposiciones especficas constituyen jun-
to con sus complementarias de los artculos 14-20 y 23 constituciona-
les el edificio positivo de las garantas de seguridad jurdica en nues-
tro pas, conviene primero reflexionar sobre la esencia misma de la
seguridad jurdica, para de ah analizar si nuestro derecho positivo cons-
titucional es lo suficientemente preciso y eficaz en la tutela de las garan-
tas individuales.
En opinin de Ignacio Burgoa, el conjunto de modalidades jurdicas a
que tiene que sujetarse un acto de cualquiera autoridad para producir v-
lidamente, desde un punto de vista jurdico, la afectacin en la esfera
del gobernado a los diversos derechos de ste, y que se traduce en una
serie de requisitos, condiciones, elementos, etctera, es lo que constituye
las garantas de seguridad jurdica.
4
Consideramos que es a partir de una premisa deontolgica, como la
que antes se expone, en conjunto con el respeto a los principios polticos
fundamentales que continan vigentes en nuestra ley fundamental, que
debemos plantear una revisin seria y profunda de ciertos aspectos de
los artculos 21 y 22.
5
CONSTITUCIN Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS 305
3 Idem.
4 Burgoa, Ignacio, op. cit., nota 2, p. 504. Por ende, coincidimos con la asevera-
cin del autor respecto a que un acto de autoridad que afecte el mbito jurdico particular
de un individuo como gobernado, sin observar dichos requisitos, condiciones, elementos
o circunstancias previos, no ser vlido a la luz del derecho. Vase, en este mismo sen-
tido, Castro, Juventino, op. cit., nota 2, pp. 169 y ss. El tema de las garantas de seguridad
jurdica en nuestra opinin hunde sus races ms profundas en la filosofa del dere-
cho. Al analizar la pugna permanente entre iusnaturalismo y iuspositivismo, el maestro
Bobbio encuentra en la llamada versin moderada del positivismo tico un justo medio
que nos parece sirve como fundamento iusfilosfico de las garantas de seguridad
jurdica consagradas por nuestra Constitucin: Tambin la versin moderada del posi-
tivismo tico afirma que el Derecho posee un valor en cuanto tal, independiente de su
contenido: pero ello (a diferencia de la versin extremista) no es porque el Derecho siem-
pre sea justo de por s (o incluso porque sea el supremo valor tico) por el mero hecho
de ser vlido, el valor del orden (y la ley es la forma ms perfecta del Derecho, aquella
que mejor realiza el orden). Para el positivismo tico pues, el Derecho en todo caso realiza
un valor, pero mientras en su versin extrema ste consiste en un valor final, en la versin
moderada consiste en un valor instrumental. Vase Bobbio, Norberto, op cit., nota, 1,
p. 233.
5 Vase el tema de los principios fundamentales de la Constitucin, en Garca,
Manuel, op. cit., nota 1, pp. 55 y ss.; Burgoa, Ignacio, Derecho constitucional..., cit., nota
Con lo expuesto, podemos sealar nuestra tesis de trabajo como la
necesidad de expandir el mbito de validez de la norma constitucional
de manera tal, que los lmites a toda autoridad en la legislacin, aplica-
cin y resolucin sobre sanciones administrativas sea lo suficientemente
precisa como para ofrecer la seguridad jurdica suficiente al gobernado.
III. ESTADO DE LA CUESTIN
6
La disposicin constitucional objeto de revisin es la siguiente:
Compete a la autoridad administrativa la aplicacin de sanciones por las
infracciones de los reglamentos gubernativos y de polica, las que nica-
mente consistirn en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si
el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutar
sta por el arresto correspondiente, que no exceder en ningn caso de
treinta y seis horas.
Si el infractor fuere jornalero, obrero o trabajador, no podr ser sancio-
nado con multa mayor del importe de su jornal o salario de un da.
Tratndose de trabajadores no asalariados la multa no exceder del
equivalente a un da de su ingreso.
7
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2, pp. 281 y ss.; Tena, Felipe, op. cit., nota 2, pp. 27 y ss.; Tamayo, Rolando, Introduccin
al estudio de la Constitucin, Mxico, UNAM, 1989.
6 No ahondaremos en el estudio conceptual de la sancin en la teora del derecho.
Sin embargo, debemos sealar que coincidimos con el procesalista italiano Carnelutti en
considerar a la sancin como la consecuencia jurdica que deriva de la inobservancia de
un precepto (Carnelutti, Francisco, Sistema de derecho procesal civil, Buenos Aires,
Uteha, 1944, t. I, p. 25). Si bien el concepto ha sido acuado en el seno de la materia
civil, lo consideramos lo suficientemente general como para aplicarlo a cualquier disci-
plina jurdica. Con rigor puede hablarse de sanciones civiles, penales y administrativas.
Ahora bien, para la utilizacin del trmino sancin administrativa, coincidimos con el
sentido estricto del mismo, para entenderlo siguiendo a Lomel Cerezo como aqulla
sancin de tipo aflictivo o represivo, que tiene un propsito de castigar las violaciones
cometidas, sin perseguir un fin de restitucin o satisfaccin del inters protegido por la
norma. Vase Lomel Cerezo, Margarita, Derecho fiscal represivo, Mxico, Porra, 1999,
pp. 18 y ss.
7 Artculo 21, prrafos 2-4. Vase la evolucin del texto constitucional en varios
autores, Derechos del pueblo mexicano..., cit., nota 2, pp. 989 y ss.
IV. HISTORIA CONSTITUCIONAL
Existen veinticinco antecedentes en materia de sanciones administrati-
vas en la historia constitucional de los artculos 21 y 22 vigentes. Son tan
variados en el tiempo y en su mbito de validez, que van desde la poca
colonial, con el bando de 8 de julio de 1796 en materia de imposicin
de penas a los ebrios, hasta la acentuacin del dato social en la imposi-
cin de las sanciones administrativas a clases desprotegidas, derivado de
la reforma del 3 de febrero de 1983 a la Constitucin vigente.
8
Como seala Garca Ramrez, el precedente inmediato del artculo 21
de la Constitucin de 1917 en cuanto al tema de sanciones adminis-
trativas que analizamos aqu se encuentra en el artculo de igual n-
mero de la Constitucin de 1857, mismo que facult a la autoridad po-
ltica o administrativa para imponer como correccin hasta quinientos
pesos de multa, o hasta un mes de reclusin en los casos y modos ex-
presamente determinados por la ley.
9
La comisin que dictamin el proyecto de redaccin en el Congreso
Constituyente de 1916-1917 resolvi una redaccin a travs de la cual
se atribuy a la autoridad administrativa el castigo a las infracciones a
reglamentos de polica; limitando las especies de sanciones administrati-
vas permitidas a la multa o arresto hasta por treinta y seis horas, y aco-
tando sus lmites: si el infractor no pagare la multa que se le hubiere
impuesto, se permutar sta por el arresto correspondiente, que no exce-
der en ningn caso de quince das.
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Ahora bien, en el centro del debate parlamentario se gener una in-
quietud que an hoy resulta vlida, y que nosotros recogemos en los ob-
jetivos c y d de este estudio: la graduacin de las sanciones administra-
tivas. En efecto, los diputados debatieron tanto sobre el lmite mximo
de las multas como de la graduacin de su monto, tomando en cuenta
las circunstancias del infractor.
11
CONSTITUCIN Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS 307
8 Idem.
9 Como indica el autor, el derecho penal administrativo, a la luz de la Constitucin
de 1857, deba quedar depositado precisamente en normas de rango legal. Vase Garca
Ramrez, Sergio, op. cit., p. 986.
10 Varios autores, Los derechos del pueblo mexicano..., cit., nota 2, pp. 998 y ss.
11 Intervinieron tanto a nivel de comisin como en el debate parlamentario, entre
otros, los diputados Rivera, Mgica, Macas, Mercado, Jara, Silva, Colunga, Gonzlez,
Machorro, Dvalos, Ibarra, Rodrguez, de la Barrera, Cspedes y Palavicini. Adicional-
mente, el diputado lvarez motiv la adicin respecto a los lmites de las multas tratn-
Como antes sealbamos, en 1982 se profundiz el componente so-
cial como lmite a las sanciones administrativas, limitando el arresto a
treinta y seis horas y restringiendo la multa contra jornaleros, obreros o
trabajadores a un da de su jornal o salario y acotando el que la multa
aplicable a trabajadores no asalariados no exceda del equivalente a un
da de su ingreso.
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V. INTERPRETACIN JURISPRUDENCIAL
1. La temtica de la jurisprudencia
Existen dos especies de temas relevantes en el estudio de la labor ju-
dicial en materia de sanciones administrativas. El primero se refiere a la
constitucionalidad de sanciones administrativas distintas de la multa y el
arresto, y el segundo se centra en la fundamentacin y en la individua-
lizacin de las sanciones administrativas.
Nuestra intencin a lo largo de este epgrafe es distinguir cul ha
sido el sentido de la interpretacin jurisprudencial, para de ah rescatar
los criterios en nuestra opinin ms acertados, con el fin de tomarlos
en cuenta para el anteproyecto de reforma constitucional que pretendemos.
Valga sealar como presupuesto de los dos rubros de jurisprudencia
a los que remitiremos, que al ser la ejecutoriedad un elemento consubs-
tancial del acto administrativo que posibilita la accin misma de la au-
toridad administrativa, no se ha cuestionado de modo importante en
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dose de jornaleros u obreros. La tarea parlamentaria sobre el tema se concret en dos
dictmenes, un voto particular del diputado Colunga y los debates parlamentarios citados.
12 La iniciativa de reforma constitucional fue presentada por el Ejecutivo a la C-
mara de Diputados, como cmara de origen, el 2 de diciembre de 1982. En la retrica
presidencialista se sealaban entre otras cosas: a) La dinmica social ha puesto en en-
tredicho el contenido justiciero del artculo 21 de la Constitucin Poltica que, entre otras
garantas, dispone que la sancin administrativa por violaciones a reglamentos guberna-
tivos y de polica slo podr consistir en multa o arresto, para as erradicar otras prcticas
sancionadoras repugnantes a la dignidad del hombre y a la recta imparticin de la justicia
y que, en caso de incumplimiento de la sancin pecuniaria se sustituir por arresto hasta
de quince das, y b) Con ese cambio se lograr el equilibrio entre una correcta impar-
ticin de justicia por faltas administrativas y las condiciones econmicas y sociales de
las grandes mayoras nacionales. Vase, varios autores, Derechos del pueblo mexica-
no..., cit., nota 2, p. 1024.
nuestro sistema la facultad misma de la imposicin de sanciones admi-
nistrativas.
13
Como bien indica Serra Rojas, en la creacin de un poder pblico
con sus facultades, lo correlativo es el ejercicio de ellas. En nuestra
Constitucin, puntualiza el autor, existen preceptos como los artculos
27; 33; 73, fraccin XVI, y 123, que autorizan al poder pblico a la eje-
cucin de sus determinaciones, an en el caso en que haya una priva-
cin de derechos.
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No est de sobra mencionar que el ms claro fundamento de la facul-
tad sancionadora de la autoridad administrativa se encuentra en el artcu-
lo 89, fraccin I, toda vez que la imposicin de sanciones administrati-
vas es connatural a la obligacin presidencial de promulgar y ejecutar
las leyes que expida el Congreso de la Unin, proveyendo en la esfera
administrativa a su exacta observancia.
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2. Constitucionalidad de las sanciones administrativas
distintas de la multa y el arresto
El texto, en anlisis, del artculo 21 constitucional vigente parece cla-
ro al expresar que la sancin por infracciones de naturaleza administra-
tiva, nica y exclusivamente puede consistir en multa o arresto hasta por
treinta y seis horas. Sin embargo, como bien seala Lomel Cerezo, no
obstante esta clara prohibicin de aplicar penas distintas a las citadas,
algunas leyes administrativas establecen otras sanciones, como la clau-
sura temporal o definitiva de establecimientos comerciales o industria-
CONSTITUCIN Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS 309
13 Serra, Andrs, Derecho administrativo, Mxico, Porra, 1959, p. 303. La potes-
tad sancionadora de la autoridad administrativa es estudiada, en nuestro pas, tambin por
Fraga, Gabino, Derecho administrativo, Mxico, Porra, 1994, pp. 281 y ss.; Lomel,
Margarita, op. cit., nota 6, pp. 25 y ss.; Margin, Emilio, Introduccin al estudio del
derecho tributario mexicano, Mxico, Porra, 1996, pp. 327 y ss.; Acosta, Miguel et al.,
Ley Federal de Procedimiento Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo del
Distrito Federal comentadas, Mxico, Porra, 1999, pp. 55 y ss.; Garca, Miguel, Teora
general de la infraccin fiscal, Mxico, Crdenas Editor, 1982, pp. 37 y ss.; Garza, Sergio
de la, Derecho financiero mexicano, Mxico, Porra, 1990, pp. 207 y ss.; Carrasco, Hugo,
Derecho fiscal constitucional, Mxico, Harla, 1996, pp. 73 y ss. De igual manera, ahon-
dan en el tema autores extranjeros tan relevantes como, entre otros, Garrido, Fernando,
Tratado de derecho administrativo, Madrid, Tecnos, 1992, t. II, pp. 148 y ss.; Wade, E.,
Constitutional and Administrative Law, Londres, Longman, 1985, pp. 651 y ss.
14 Serra, Andrs, op. cit., nota 13, pp. 303 y ss.
15 Vanse Tena, Felipe, op. cit., nota 2, pp. 445 y ss.; Burgoa, Ignacio, Derecho
constitucional..., cit., nota 2, pp. 777 y ss.; Garca, Manuel, op. cit., nota 1, pp. 103 y ss.
les, suspensin en el ejercicio de cualquier actividad gravada o autoriza-
da por el fisco, caducidad de concesiones, suspensin y destitucin de
los cargos pblicos y decomiso.
16
As, si bien han existido dos criterios para considerar la constitucio-
nalidad o bien, la inconstitucionalidad de la imposicin de sanciones
distintas a la multa o al arresto hasta por treinta y seis horas, lo cierto es
que parece que no queda ya margen de duda para sostener hoy en da la
inconstitucionalidad de las sanciones administrativas distintas a las dos
especies aludidas expresamente por la Constitucin.
Segn refiere Lomel Cerezo, en alguna tesis la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin (en adelante, SCJN) lleg a sostener un criterio
restrictivo para la autoridad administrativa.
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Sin embargo, tal interpreta-
cin fue revisada en pocas sucesivas para dejar claramente establecida
como constitucional la aplicacin por parte del Ejecutivo de sanciones
administrativas distintas a la multa y al arresto hasta por treinta y seis
horas.
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Si bien las resoluciones anteriores a las de la novena poca no son lo
suficientemente claras y profundas, en nuestra opinin, el tribunal en
pleno de la SCJN actual ha precisado el quid iuris de la cuestin en la
siguiente tesis de jurisprudencia:
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en su artculo
21, limita las sanciones que se impongan por infraccin a reglamentos gu-
bernativos y de polica, las que nicamente pueden consistir en multa o
arresto; sin embargo, esa limitacin no es aplicable tratndose de infrac-
ciones administrativas a leyes emanadas del Congreso de la Unin, puesto
que son ordenamientos legales de naturaleza jurdica diferente.
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16 Lomel Cerezo, Margarita, op. cit., nota 6, p. 47. Ejemplos de otras especies de
sanciones administrativas pueden verse en la Ley Federal de Proteccin al Consumidor,
artculo 128 (clausura); Ley Federal de Corredura Pblica, artculo 21 (amonestacin
escrita, suspensin, cancelacin definitiva); Ley Federal de Competencia Econmica, ar-
tculo 35 (suspensin, correccin o supresin de la prctica o concentracin de que se trate;
desconcentracin parcial o total de lo que se haya concentrado indebidamente); Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, artculo 53 (apercibimiento, amonesta-
cin, suspensin, destitucin, inhabilitacin).
17 Semanario Judicial de la Federacin, t. II, p. 287. Ibidem, p. 49.
18 SCJN, Amparo en revisin 2209/70, 24 de abril de 1973. Informe del presidente,
1973, primera parte, p. 377.
19 SCJN, Tesis P. XCII/97, junio de 1997.
3. Fundamentacin e individualizacin de las sanciones
administrativas
A partir de 1995, la SCJN ha venido reinterpretando los artculos
21 y 22 constitucionales en materia de sanciones administrativas, de un
modo tal que podemos establecer que en su conjunto, el nuevo criterio
jurisprudencial de nuestro mximo tribunal busca acotar las facultades
sancionadoras de la autoridad administrativa. Veamos, en este sentido,
algunas de las tesis jurisprudenciales y aisladas ms relevantes:
Es inexacto que la multa excesiva, incluida como una de las penas prohi-
bidas por el artculo 22 constitucional, deba entenderse limitada al mbito
penal y, por tanto, que slo opere la prohibicin cuando se aplica por la
comisin de ilcitos penales. Por lo contrario, la interpretacin extensiva
del precepto constitucional mencionado permite deducir que si prohbe la
multa excesiva como sancin dentro del derecho represivo, que es el ms
drstico y radical dentro de las conductas prohibidas normativamente, por
extensin y mayora de razn debe estimarse que tambin est prohibida
tratndose de ilcitos administrativos y fiscales, pues la multa no es una
sancin que slo pueda aplicarse en lo penal, sino que es comn en otras
ramas del derecho, por lo que para superar criterios de exclusividad penal
que contraran la naturaleza de las sanciones, debe decretarse que las mul-
tas son prohibidas, bajo mandato constitucional, cuando son excesivas, in-
dependientemente del campo normativo en que se produzcan.
20
Esta Suprema Corte ha establecido que las leyes, al establecer multas,
deben contener las reglas adecuadas para que las autoridades impositoras
tengan la posibilidad de fijar su monto o cuanta, tomando en cuenta la
gravedad de la infraccin, la capacidad econmica del infractor, la reinci-
dencia de ste en la conducta que la motiva y, en fin, todas aquellas cir-
cunstancias que tiendan a individualizar dicha sancin, obligacin del le-
gislador que deriva de la concordancia de los artculos 22 y 31 fraccin
IV de la Constitucin Federal, el primero de los cuales prohbe las multas
excesivas, mientras el segundo aporta el concepto de proporcionalidad. Por lo
tanto, el hecho de que un precepto emplee la preposicin hasta no im-
plica que contemple una multa fija, en virtud de que precisa un trmino de
cantidad que no puede exceder el juzgador al aplicar la multa, y si bien es
cierto que no se hace referencia a la cantidad mnima, tambin lo es que
en forma implcita, pero clara, s est determinada, puesto que, el mnimo
a imponer resulta una unidad monetaria y el mximo hasta donde el artculo
CONSTITUCIN Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS 311
20 SCJN, Tesis P/J. 7/95, julio de 1995.
autorice, por lo que s se establece un sistema flexible para la imposicin
de las multas, cuenta habida que contempla un mnimo y un mximo para
que la autoridad haga uso de su arbitrio judicial en la individualizacin de
la fijacin de su monto.
21
El establecimiento de multas fijas es contrario a los artculos 22 y 31
fraccin IV de la Constitucin, por cuanto que al aplicarse a todos los
infractores por igual, de manera invariable e inflexible, propicia excesos
autoritarios y tratamientos desproporcionados a los particulares. En virtud
de ello, los requisitos considerados por este Mximo Tribunal para esti-
mar que una multa es acorde al texto constitucional, se cumplen mediante
el establecimiento, en la norma sancionadora, de cantidades mnimas y
mximas, lo que permite a la autoridad facultada para imponerla, determi-
nar su monto de acuerdo a las circunstancias personales del infractor, to-
mando en cuenta su capacidad econmica y la gravedad de la violacin.
22
Como puede apreciarse, desde la integracin de la novena poca, lue-
go de la integracin de la actual estructura de la SCJN, se ha logrado
avanzar de forma relevante en dos elementos vinculados a las sanciones
administrativas: a) la extensin del criterio de multa excesiva al de mul-
ta fija, siendo ambas violatorias de la Constitucin; b) el establecimiento
de los parmetros mnimos que el legislador debe considerar para que
una multa no sea considerada fija y por tanto inconstitucional, y c) el
establecimiento de los parmetros mnimos a considerar por la autoridad
administrativa en la individualizacin de las multas.
VI. JUSTIFICACIN Y OBJETIVOS DE LA REFORMA
Como ya antes hemos apuntado, el sentido teleolgico de un sistema
de garantas de seguridad jurdica se integra siguiendo a Ignacio Bur-
goa por el conjunto de modalidades jurdicas a que tiene que sujetarse
un acto de cualquiera autoridad para producir vlidamente la afectacin
en la esfera del gobernado a los diversos derechos de ste, y que se tra-
duce en una serie de requisitos, condiciones y dems elementos relacio-
nados.
23
312 JESS GALVN MUOZ
21 SCJN, Tesis 2a., CXXV/99, octubre de 1999.
22 SCJN, Tesis P/J. 17/2000, marzo de 2000.
23 Burgoa, Ignacio, Las garantas individuales, cit., nota 2, pp. 504 y ss. En igual
sentido, vase Castro, Juventino, op. cit., nota 2, pp. 16 y ss., y 169 y ss.
Para hacer una revisin del texto constitucional, nos parece necesario
contrastar un postulado de naturaleza deontolgica como el que antecede
a las disposiciones positivas de la ley fundamental. De este ejercicio po-
demos anticipar diversas conclusiones, que en conjunto integran la justi-
ficacin de una reforma a los artculos 21 y 22 constitucionales:
a) Si bien la Constitucin debera fijar los lmites en materia de san-
ciones administrativas para toda autoridad, el texto en vigor de la
nuestra, nicamente lo hace en relacin a la autoridad administrativa,
e indirectamente en relacin a la autoridad judicial, con lo cual el
Poder Legislativo goza de un privilegio funcional inconsistente con
un sistema republicano. As, es justificable establecer tambin los
lmites que el Legislativo deber respetar al momento de establecer
sanciones administrativas.
b) En el mismo sentido que el inciso anterior, al establecerse slo
lmites para la autoridad administrativa y la judicial, se dejan fuera,
sin razn alguna, los actos de naturaleza legislativa. As, es justi-
ficable que debe quedar claramente referido que la Constitucin
limita todo acto de autoridad, sea ste de naturaleza legislativa,
judicial o administrativa.
c) Si bien hemos acreditado cmo la jurisprudencia ha dejado claro
que la facultad sancionadora no se limita exclusivamente a la multa
y al arresto hasta por treinta y seis horas, resultara injusto autorizar
al Legislativo la formulacin de cualquier tipo de sancin admi-
nistrativa sin un marco de referencia superior. As, es justificable
que, en lugar de elaborar en la propia Constitucin todo un cat-
logo de sanciones administrativas que pronto sera caduco y ana-
crnico, se establezcan el marco conceptual que limite al legis-
lativo en la creacin de sanciones administrativas especficas.
d) Como hemos expuesto, la tarea ms reciente de la judicatura ha
sido congruente con el sistema de garantas de seguridad jurdica
de nuestra Constitucin. As, es justificable aplicar los conceptos
jurisprudenciales en materia de multas excesivas y multas fijas al
resto del universo de las sanciones administrativas, de modo tal
que toda autoridad y todo acto de autoridad tenga un claro lmite que
respete los derechos del gobernado garantizados por la Constitu-
cin.
CONSTITUCIN Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS 313
Estos cuatro elementos son, pues, los ejes fundamentales de la refor-
ma en materia de sanciones administrativas de los artculos 21 y 22
constitucionales. Estos ejes constituyen la justificacin y los objetivos
especficos de la misma.
VII. METODOLOGA DE LA REFORMA
Para conseguir los objetivos antes enunciados, es necesario aplicar
una metodologa que permita no slo dotar de nuevo contenido a las dis-
posiciones especficas en la materia de los dos artculos, sino fijar un
orden conceptual en dichos artculos.
As, se eliminaran el segundo, tercero y cuarto prrafos del artculo
21, que seran sustituidos por un nico prrafo que, por razn de orden
conceptual del propio artculo, aparecera como prrafo ltimo del mismo.
De esta forma, el artculo de referencia contara con cuatro grandes cate-
goras conceptuales en el siguiente orden: a) autoridad judicial; b) Mi-
nisterio Pblico; c) seguridad pblica, y d) autoridad administrativa.
Ahora bien, la eliminacin de los prrafos indicados tendra su con-
trapeso tanto en el ltimo prrafo del propio artculo 21 como en los l-
timos dos prrafos que se adicionaran al artculo 22. El primero de esos
dos prrafos fijara los lmites del Poder Legislativo en materia de san-
ciones administrativas, mientras que el segundo de ellos marcara los l-
mites tanto al Poder Judicial como al Ejecutivo en la individualizacin
de las sanciones administrativas.
Al igual que en el artculo 21, el artculo 22 estar diferenciado tam-
bin por 4 categoras conceptuales en el siguiente orden: a) prohibicin
de ciertas sanciones penales; b) afectacin total o parcial de bienes por
responsabilidad civil derivada de la comisin de un delito o para el pago
de impuestos o multas; c) lmites al Legislativo en materia de sanciones
administrativas, y d) lmites al Ejecutivo y al Judicial en materia de san-
ciones administrativas.
VIII. ANTEPROYECTO DE REDACCIN
Como conclusin, consideramos que el anteproyecto de prrafo lti-
mo del artculo 21, mismo que sustituira a los prrafos segundo, tercero
y cuarto del texto vigente, sera el siguiente:
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La autoridad administrativa deber sancionar los actos realizados contra
disposiciones legales de naturaleza distinta a la penal, as como aqullos
efectuados contra los reglamentos administrativos.
Por su parte, el anteproyecto de los dos prrafos que se adicionaran
al artculo 22, en su parte final, es el siguiente:
Ninguna autoridad estar facultada para legislar, imponer o resolver so-
bre sanciones administrativas excesivas, ni que impliquen un arresto ma-
yor a treinta y seis horas. Todo fundamento de una sancin administrati-
va deber establecer al menos, los parmetros para evaluar la gravedad
de la violacin a la ley o al reglamento administrativo; los supuestos de
excepcin a la sancin; las consecuencias jurdicas mximas y mnimas
de la violacin, y en su caso, los montos dinerarios mximos y mnimos a
imponer por tal conducta.
En la individualizacin de las consecuencias jurdicas y del monto di-
nerario de una sancin administrativa, tanto las autoridades administra-
tivas como las judiciales debern considerar, al menos, la gravedad de la
violacin; las circunstancias personales del infractor; la reincidencia de
su conducta, y su capacidad econmica.
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