Estado de bienestar

Fernndez Snchez, Pedro

I. CONCEPTO
Por Estado de Bienestar se entiende el conjunto de actividades desarrolladas por los
Gobiernos que guardan relacin con la bsqueda de finalidades sociales y redistributivas a
travs de los presupuestos del Estado. Se refiere, por tanto, a la actividad desarrollada por la
Seguridad Social en cuatro frentes: transferencias en dinero (por ejemplo subsidios de
desempleo o vejez), cuidados sanitarios (un sistema de salud universal y gratuito), servicios
de educacin (garantizar el acceso al conocimiento de todos los ciudadanos) y provisin de
vivienda, alimentacin y otros servicios asistenciales.
II. ORIGEN
La expresin Estado de Bienestar apareci por primera vez en 1942 en un documento
denominado Informe Beveridge (el ttulo original era Social Insurance and Allied Services).
Dicho documento sirvi para establecer los pilares del sistema de seguridad social britnica
y para que por primera vez se hablar de un Estado de Bienestar. Sus tres ejes fundamentales
eran la vivienda familiar, la salud pblica y el empleo, si bien como se ha sealado en la
actualidad el trmino sobrepasa esas tres funciones.
De cualquier forma delimitar el Estado de Bienestar resulta complicado por diversos
motivos. En primer lugar porque en cada pas y en cada momento histrico la forma de
proveer estos servicios propios del Estado de Bienestar han variado significativamente. Por
ejemplo el Estado puede proporcionar servicios sanitarios a la poblacin a travs de
hospitales que sean de propiedad pblica, pero tambin a travs de hospitales privados a
travs de subvenciones. La segunda razn por la cual resulta complicado acotar ms el
concepto es que los lmites del Estado Providencia son muy amplios: hasta qu edad hay
que garantizar la educacin gratuita? Cunto tiempo debe percibir un parado un subsidio
de desempleo? Por ltimo habra que recordar que la asistencia social, en muchos casos y
etapas histricas, trascendi de las competencias del Estado, siendo asumida por otros
agentes, como la Iglesia o en la actualidad las ONG.
III. EVOLUCIN HISTRICA
Aunque el trmino se acu en el ao 1942, el Estado de Bienestar es resultado de un
proceso lento que se remonta al siglo XIX, y que se encuentra ntimamente relacionado con
la necesidad de dar respuesta a las necesidades de una poblacin y una sociedad en
crecimiento y en continua evolucin. En concreto podran diferenciarse tres etapas
histricas que se corresponden con su grado de difusin y generalizacin:
1. El Estado asistencial o residual
Constituye el antecedente histrico y conceptual del Estado de Bienestar. La Seguridad
Social residual fue propia del antiguo rgimen y la hered el Rgimen Liberal. Se
corresponde con la beneficencia. En el Estado Asistencial slo se poda acceder a las
prestaciones cuando se demostraba la indigencia del perceptor. De esta forma el Estado
asistencial slo atenda a aquella parte de la poblacin que viva por debajo de la lnea de la
pobreza. Generalmente no era el propio Estado quien provea de estos servicios, sino que
stos eran prestados por los municipios o por entidades privadas dedicadas a la
beneficencia (de todas ellas quizs la ms activa fuera la Iglesia).
2. El Estado providencia
En esta segunda etapa los ciudadanos podan acceder a los servicios sociales sin tener que
demostrar su nivel de renta. Sin embargo s deban cumplir unos requisitos: haber
contribuido y que hubiera ocurrido alguna contingencia prevista en el seguro (por ejemplo
haber perdido el trabajo o haber sufrido un accidente). Se trataba por tanto de una seguridad
social basada en seguros sociales contributivos y obligatorios.
El Estado Providencia se desarroll desde finales del siglo XIX en Europa, circunscrito a la
necesidad de expandir las funciones presupuestarias pblicas tradicionales consistentes en
el suministro de bienes pblicos, a otras ms amplias en las que la redistribucin de la
riqueza ganaba importancia. De esta forma y por primera vez se destin parte del
presupuesto al gasto para la promocin de seguros sociales obligatorios, as como para la
provisin de bienes pblicos preferentes (educacin y sanidad y en menor medida vivienda)
El Estado Providencia aparece en la Alemania conservadora de finales del XIX y no, como
podra haberse pensado errneamente, en la Gran Bretaa industrializada. Aunque el
proceso fue largo, hay quien lo remonta a la Prusia absolutista, el Estado de Bienestar
alemn experiment su desarrollo definitivo en la poca de Bismarck durante el ltimo
cuarto del siglo XIX.
En el caso espaol el Estado Providencia abarca desde el ao 1900 hasta la guerra civil
(1936). Se bas en la extensin de los seguros sociales profesionales as como en el
desarrollo de una legislacin laboral. Sin embargo no se tradujo en aumento notable del
gasto pblico social. El triunfo de Franco y el establecimiento de una Dictadura en Espaa
(1939-1975), afect al Estado providencia de una manera peculiar. El Rgimen y sus
organismos paraestatales se hicieron responsables del auxilio social y de los seguros
profesionales. En este caso s que aument el gasto pblico, pero en relacin con el resto de
las democracias europeas dicho incremento fue moderado.
3. El Estado de bienestar
En esta caso el Estado provee de seguridad social a todos los ciudadanos, con carcter
universal, y sin tener en cuanta ni sus ingresos ni su condicin laboral.
La evolucin poltica y econmica del perodo de entreguerras (1919-1939), fueron
determinantes para el paso de un Estado Providencia a un Estado de Bienestar, si bien el
gran crecimiento del mismo no tuvo lugar hasta el fin de la II Guerra Mundial. Dicho
impulso se encuentra relacionado con el desarrollo de las tesis keynesianas que triunfan tras
la II Guerra Mundial y que recogan la necesidad de mantener el consumo a fin de asegurar
el equilibrio y la expansin del capitalismo. Aunque estas teoras se formularon con
anterioridad, las condiciones para que se pudieran aplicar sin complejos las medidas de
poltica econmica basadas en las mismas no se dieron hasta los aos 40. stas persiguen la
consecucin de una situacin de pleno empleo (tasa de paro por debajo del 3% de la
poblacin activa), una seguridad social de carcter universal que cubra a todos los
ciudadanos, y una educacin gratuita en todos los niveles. El objetivo ltimo sera
conseguir una sociedad ms justa, mediante la redistribucin de la riqueza generada por el
capitalismo.

1900 1920 1940 1960 1980 1990
Alemania 3,9 21,6 18,7 24,4 42,2 40,9
Italia 0,6 4,7 7,8 13,5 31,3 31,4
Reino Unido - 13,4 17,5 17,3 30,7 32,1
Francia 0,8 3,6 11,9 13,5 40,9 39,1
Espaa 7,8 3,9 4,5 5,2 18,0 33,1
Comn, F. (1996)
Como se puede observar en el cuadro 1, la importancia del gasto social en los presupuestos
de las economas occidentales comenz a aumentar tras la I Guerra Mundial. La
consolidacin tuvo lugar en la segunda mitad del siglo XX, cuando el gasto pblico social
lleg a alcanzar casi un tercio del total presupuestado. En Espaa, sin embargo, dicho
desarrollo se retras hasta el restablecimiento de la democracia en la dcada de los 70. Slo
entonces el Estado se encarg de cubrir los riesgos con carcter universal todos los
ciudadanos espaoles, as como de suministrar bienes preferentes y redistributivos tales
como la educacin o la sanidad.
Varias son las razones segn Lindert (2004) y Comn (2006) que explican el afianzamiento
y desarrollo del Estado de Bienestar en este perodo. En concreto result indispensable para
ello la consolidacin de instituciones democrticas unido al gran crecimiento econmico
experimentado por las economas occidentales tras la II Guerra Mundial. En primer lugar el
crecimiento econmico permiti alcanzar niveles de renta y de ahorro que permitieron a los
Estados establecer sistemas fiscales equitativos y eficientes con los que financiar los
servicios de seguridad social demandados por los ciudadanos. Por otra parte la
democratizacin permiti afianzar esa transformacin presupuestaria del Estado, as como
el desarrollo de una legislacin social acorde con la misma. De hecho el sistema de
Seguridad Social se extendi en los aos 50 del siglo XX, coincidiendo con la
consolidacin de las democracias en Europa y el establecimiento del sufragio universal en
las mismas.
4. Crisis y recuperacin del Estado de bienestar
Las crisis econmicas que tuvieron lugar en los aos 70 (crisis energtica) y principios de
los 90 del siglo XX, provocaron que se alzaran voces poniendo en duda la continuidad del
modelo del Estado de Bienestar. El envejecimiento paulatino de la poblacin y el aumento
del paro provocado por estas crisis, obligaron a los Gobiernos a endeudarse para poder
hacer frente a sus compromisos en el pago de subsidios de desempleo y pensiones de vejez.
Muchos economistas indicaron entonces que no podra sostenerse en el tiempo un sistema
con tan elevados gastos.
En la actualidad, sin embrago, y como consecuencia de la crisis econmica en la que se ha
visto sumido el Mundo al finalizar la primera dcada del siglo XXI, se han vuelto a alzar
las voces de aquellos que consideran indispensable garantizar las prestaciones sociales de
una poblacin que se est viendo muy afectada por la misma.
IV. LAS NUEVAS FUNCIONES DEL ESTADO
La accin del sector pblico es indispensable para el desarrollo del Estado de Bienestar.
Existen diversos instrumentos que ele permiten al Estado garantizar el establecimiento de
una Seguridad Social a la que tengan acceso todos sus ciudadanos (Comn, 1996):
A travs de leyes que regulen la calidad de los servicios pblicos (leyes sobre
salud pblica), cantidad a consumir (afiliacin obligatoria a la Seguridad Social) y
de los precios (salario mnimo o el precio de los medicamentos)
Estableciendo subvenciones al consumo de determinados productos o servicios.
Dicha subvencin puede ser total, caso de algunas medicinas, o parcial, como para
determinados bienes bsicos.
El Estado puede realizar transferencias de renta para garantizar una renta a los
ciudadanos
En cuanto lugar puede convertirse en empresario, ofertando servicios sociales
bien directamente bien a travs de organismos pblicos. En otros casos prefiere
financiar pblicamente el servicio mediante subvenciones, en cuyo caso ser
prestado por empresas privadas.
Adems el Estado puede contar con otros importantes instrumentos para la consecucin de
los objetivos del Estado de Bienestar en la medida en que la mejor asistencia social la
constituye el garantizar el pleno empleo, (si no hay paro no se tendr que destinar parte del
presupuesto a pagar subsidios de desempleo). Desde esta perspectiva las polticas fiscales y
monetarias resultan vitales para el mantenimiento del Estado de Bienestar.
V. LOS CUATRO MODELOS DE ESTADO DE BIENESTAR
El socilogo dans Gosta Esping Andersen defini tres tipos de Estado de Bienestar.
Para ello analiz tres grandes reas: las relaciones Estado Mercado, la estratificacin y la
desmercantilizacin (de commodification). As, el Estado Central dispone de una
autonoma que le permite desarrollar los sistemas nacionales de proteccin social, pudiendo
determinar cul ser la produccin de bienestar que desea para sus ciudadanos.
En este sentido diferencia tres modelos, que se podran extender a un cuarto:
Modelo liberal anglosajn: en el mismo el Estado decide cubrir nicamente los
riesgos que no puede asumir una sociedad decente. En este caso los riesgos se
definen con carcter restrictivo y slo se concede la proteccin social una vez
comprobados los medios de vida e ingresos del beneficiario.
Modelo conservador corporativista o europeo continental. Parte del principio
de subsidiariedad. El Estado interviene siempre y cuando fallen las instituciones
ms prximas al individuo, como la familia.
Modelo socialdemcrata o nrdico, en el que el Estado cubre todos los riesgos
partiendo del principio de universalidad de las prestaciones sociales. Supone la
transformacin de los sistemas de asistencia social tradicionales en nuevo sistemas
con derechos erga omnes (frente a todos) y con amplios programas de servicios
sociales.
El cuarto modelo, cuya existencia se debate, sera el mediterrneo. ste se
caracterizara por la existencia de una asistencia social mnima.
La fama de una alternativa norteamericana al Estado de Bienestar se justificaba por el
mayor crecimiento econmico de EEUU y, sobre todo, por sus menores tasas de
desempleo. En la actualidad esta justificacin de encuentra en entredicho. Lindert (2004) ha
demostrado que el mantenimiento de los gastos sociales en Europa no tiene un coste sobre
el potencial de crecimiento econmico, siempre que incluya una estructura impositiva que
no penalice la inversin ni el trabajo, y siempre que se coordine con las polticas
econmicas adecuadas.
Pedro Fernndez Snchez
LO ESENCIAL SOBRE ESTADO DE BIENESTAR
Libros
lvarez Miranda Navarro, B. (1994): El Estado de Bienestar: del Consejo
Postblico al debate sobre su crisis y reforma. Fundacin Empresa Pblica,
documento de trabajo n 9505.
Comn Comn, F. (1996): Historia de la Hacienda Pblica vol. I , Ed. Crtica.
Esping Andersen, G. (1990): The three worlds of welfare capitalism, Cambrigde
Polity Press.
Goerlich Gisbert, F.J. (2009): Desigualdad y bienestar social:de la teora a la
prctica, Fundacin BBVA.
Goodin, R. Mitchel, D. (edts) (2000): The foundations of welfare state, Edward
Elgar
Lindert, P. (2004): Social Spending and Economic Growth since the eighteenth
Century, Cambrigde University Press.
Muoz de Bustillo, R. (1989) (comp.): Crisis y futuro del Estado de Bienestar.
Madrid: Alianza Editorial.
Piesteau, P.(2006): The welfare state in the European Union:economic and
social perspectivas, Oxford University Press
Sen, A. (1997): Bienestar, J usticia y Mercado, Ed. Paidos
Sen. A (1977): El futuro del Estado del bienestar:conferencia pronunciada en
el Circulo de Economa del 15 de mayo de1997, Crculo DE Economa de
Barcelona.
Stiglitz, J. (2002): La economa del sector pblico, Ed. Antoni Bosch

Cmo puede definirse el estado frente a las polticas sociales?
Protector El estado protector define sus relaciones desde una perspectiva de contencin de
los movimientos sociales en desarrollo, la poltica social aparece como un elemento
fundamental a la hora de contener las demandas del proletariado que comienza a ubicarse
territorialmente en las periferias de las grandes urbes y a plantear necesidades cuya
cobertura apela a la nocin de justicia social y al amparo de legislaciones internacionales a
exigir implementacin de respuestas estatales que generen sea desde la salubridad,
instruccin, seguridad social e incorporacin laboral, que implican una fuerte presin sobre
el mantenimiento del orden poltico imperante so pretexto de "una integracin nacional
capaz de permitir la conduccin democrtica".
BenefactorEl estado benefactor orienta las polticas sociales en funcin de una mayor
equidad y justicia social con una visin redistributiva generalizada a toda la poblacin y
con alto porcentaje comparativo del PIB asignado al gasto social.
La postura frente al abordaje de los problemas que impiden el desarrollo est orientada a
permitir una cobertura universal por medio de la asignacin de una gran cantidad de
recursos a la implementacin de la poltica, lo que se traduce, al ponerlo en trminos de
mercado, en un subsidio de la oferta.
SubsidiarioLa asignacin de recursos en el marco de la poltica social est dada por la
disminucin del gasto fiscal por medio de la privatizacin de los servicios sociales de los
estratos medios altos y de una focalizacin de los escasos recursos en la poblacin ms
pobre la que debe esforzarse por hacer un aporte en la satisfaccin de sus necesidades, es
decir, el financiamiento es la mayora de las veces compartido, asignndole al sector
privado el rol de proveedor de bienes y servicios transables en el mercado, lo que se traduce
en un subsidio a la demanda.
Subsidiario focalizadoMantiene los criterios del estado subsidiario incorporando nuevos
conceptos que permiten un mayor control de la gestin de la implementacin de la poltica
por parte de los privados.
La idea es capta la oferta privada supervisando la mantencin del concepto de calidad de
vida y el mejoramiento de la condicin de vulnerabilidad concibiendo el gasto social como
una inversin social, es decir, promoviendo la instalacin de capacidades en los propios
individuos que signifiquen su integracin a la estructura social productiva.
En teora la asignacin de recursos para la implementacin de la poltica social se ve de
modo complementario a la poltica econmica pero no supeditada a ella, es decir se
guardan las reservas necesarias de modo tal de no desprotejer los grupos focalizados en
periodos de crisis. Sin embargo, el sustento ideolgico que subyace a este tipo de polticas
hace inoperante la propuesta ya que el estado se ve disminuido en sus recursos debido a que
entrega a la gestin privada la mayora de las empresas por tanto no cuenta con ganancia
para generar la reserva.
La polmica acerca del rol
Desde siempre nuestra profesin ha perseguido una definicin respecto al rol que le cabe
cumplir en la sociedad, frente a lo que comprendemos la existencia de dos categoras que
hemos querido definir como formas y/o posturas que puede asumir el trabajo social, en la
medida que pueden ser reconocidas en el ejercicio de la accin social en un mismo periodo
histrico, diferencindose por los valores subyacentes al ejercicio de cada una de ellas.
Estas posturas son determinadas por la relacin que se establece con el modelo de
desarrollo, la concepcin de individuo y sociedad y las expectativas de las que son
depositarios los y las trabajadores sociales.
Posturas que puede asumir el trabajador social
Analtico crtico
Se comprende esta postura como la asumida por el profesional que cuestiona
el modelo, haciendo la crtica constructiva a la poltica social que aplica en
funcin de su perfeccionamiento y/o modificacin.
Lo que provoca retroalimentacin constante que puede manifestarse tanto en
aportes que contribuyan al perfeccionamiento de la poltica como en
tensiones y crisis para asumir los cambios necesarios entrando en
confrontacin con los diseadores y financistas de sta.
Funcional - pragmtico
Opera en la implementacin de la poltica social buscando su eficiencia
dentro de las expectativas de orden preestablecidos



La poltica social implica la incorporacin de recursos pblicos, privados y/o la mezcla de ambos dependiendo del
tipo de estado de que se trate, del modelo de desarrollo asumido y de la poltica econmica imperante
En el caso de Chile se dan cuatro periodos de tiempo claramente identificables en los cuales el rol de estado, la
implementacin de la poltica social y el rol y funcin del trabajador social han ido variando, la ponencia que se
desarrolla a continuacin presenta una matriz de anlisis que tiene como finalidad describir en forma sinttica esos
periodos, incorporando como ejes de anlisis el rol del estado; las caractersticas de las polticas pblicas (sociales
en particular), prioridad de las polticas pblicas, rol del Trabajo Social, ejercicio de la Profesin, en los siguientes
perodos histricos 1920 1964; 1964 1973; 1973 - 1989; 1990 - a la fecha.

Qu se entiende por poltica social?
Dentro de los objetivos fundamentales del estado est el cautelar la adecuada calidad de vida de las personas en su
territorio, y desde los aos 20 el concepto de poltica social se ha utilizado como una forma para agrupar aquellas
acciones ejercidas para el logro de este objetivo.
La poltica social es definida como una forma de intervencin a nivel macro y que parte del estado en funcin de
lograr algn tipo de justicia dentro de la sociedad concordante al modelo de desarrollo definido por el mismo
estado.
Desde el marxismo aparece como un concepto a criticar, esto considerando que la poltica social tendra un
objetivo de "legitimacin del funcionamiento de la sociedad en especial en lo que se refiere a la explotacin,
dominacin y predominio de una clase social sobre el resto de la sociedad" es decir la aplicacin de la poltica
social no soluciona el problema estructural sino que mantiene en status quo las demandas de las personas que
sufren la explotacin en espera de la satisfaccin de sus necesidades por medio de la aplicacin de la poltica, la
que siempre da una solucin paliativa pero no genera cambios en la sociedad.
En los pases industrializados la adopcin de las polticas sociales fue anterior en el tiempo respecto a
Latinoamrica, sin embargo, en estos pases fueron incorporadas rpidamente debido a los altos niveles de pobreza
existente. En las regiones subdesarrolladas las polticas sociales de salud, vivienda, educacin y seguridad social,
constituyen herramientas fundamentales para el mantenimiento de la paz social y son un intento dentro del sistema
de mejorar la equidad y la justicia social.
Cmo puede definirse el estado frente a las polticas sociales?
Protector
El estado protector define sus relaciones desde una perspectiva de contencin de los movimientos sociales en
desarrollo, la poltica social aparece como un elemento fundamental a la hora de contener las demandas del
proletariado que comienza a ubicarse territorialmente en las periferias de las grandes urbes y a plantear
necesidades cuya cobertura apela a la nocin de justicia social y al amparo de legislaciones internacionales a
exigir implementacin de respuestas estatales que generen sea desde la salubridad, instruccin, seguridad social e
incorporacin laboral, que implican una fuerte presin sobre el mantenimiento del orden poltico imperante so
pretexto de "una integracin nacional capaz de permitir la conduccin democrtica".
Benefactor
El estado benefactor orienta las polticas sociales en funcin de una mayor equidad y justicia social con una visin
redistributiva generalizada a toda la poblacin y con alto porcentaje comparativo del PIB asignado al gasto social.
La postura frente al abordaje de los problemas que impiden el desarrollo est orientada a permitir una cobertura
universal por medio de la asignacin de una gran cantidad de recursos a la implementacin de la poltica, lo que se
traduce, al ponerlo en trminos de mercado, en un subsidio de la oferta.
Subsidiario
La asignacin de recursos en el marco de la poltica social est dada por la disminucin del gasto fiscal por medio
de la privatizacin de los servicios sociales de los estratos medios altos y de una focalizacin de los escasos
recursos en la poblacin ms pobre la que debe esforzarse por hacer un aporte en la satisfaccin de sus
necesidades, es decir, el financiamiento es la mayora de las veces compartido, asignndole al sector privado el rol
de proveedor de bienes y servicios transables en el mercado, lo que se traduce en un subsidio a la demanda.
Subsidiario focalizado
Mantiene los criterios del estado subsidiario incorporando nuevos conceptos que permiten un mayor control de la
gestin de la implementacin de la poltica por parte de los privados.
La idea es capta la oferta privada supervisando la mantencin del concepto de calidad de vida y el mejoramiento
de la condicin de vulnerabilidad concibiendo el gasto social como una inversin social, es decir, promoviendo la
instalacin de capacidades en los propios individuos que signifiquen su integracin a la estructura social
productiva.
En teora la asignacin de recursos para la implementacin de la poltica social se ve de modo complementario a la
poltica econmica pero no supeditada a ella, es decir se guardan las reservas necesarias de modo tal de no
desprotejer los grupos focalizados en periodos de crisis. Sin embargo, el sustento ideolgico que subyace a este
tipo de polticas hace inoperante la propuesta ya que el estado se ve disminuido en sus recursos debido a que
entrega a la gestin privada la mayora de las empresas por tanto no cuenta con ganancia para generar la reserva.
La polmica acerca del rol
Desde siempre nuestra profesin ha perseguido una definicin respecto al rol que le cabe cumplir en la sociedad,
frente a lo que comprendemos la existencia de dos categoras que hemos querido definir como formas y/o posturas
que puede asumir el trabajo social, en la medida que pueden ser reconocidas en el ejercicio de la accin social en
un mismo periodo histrico, diferencindose por los valores subyacentes al ejercicio de cada una de ellas. Estas
posturas son determinadas por la relacin que se establece con el modelo de desarrollo, la concepcin de individuo
y sociedad y las expectativas de las que son depositarios los y las trabajadores sociales.
Posturas que puede asumir el trabajador social
Analtico crtico
Se comprende esta postura como la asumida por el profesional que cuestiona el modelo, haciendo
la crtica constructiva a la poltica social que aplica en funcin de su perfeccionamiento y/o
modificacin.
Lo que provoca retroalimentacin constante que puede manifestarse tanto en aportes que
contribuyan al perfeccionamiento de la poltica como en tensiones y crisis para asumir los cambios
necesarios entrando en confrontacin con los diseadores y financistas de sta.
Funcional - pragmtico
Opera en la implementacin de la poltica social buscando su eficiencia dentro de las expectativas
de orden preestablecidos

Qu ha pasado a travs de la historia?
Matriz de anlisis
Perodos
histricos
Rol del
Estado
Caractersticas
de la Poltica
Social
Prioridad de las
polticas
pblicas.
Rol del Trabajo
Social
Ejercicio de la Profesin

Funcional Analtico
1920 1964 Protector Creciente auge
del estado en la
provisin de
servicios
sociales con
caractersticas
universales.
La poltica est
orientada a
mejorar las
condiciones
sociales de los
habitantes del
pas bajo el
sustento
ideolgico de
la contencin
demandas de
los
movimientos
sociales
emergentes.
Centralismo
territorial y
administrativo
Gasto social
emergente.
Relaciones
laborales
Condiciones de
trabajo y
remuneracin
Orientada a la
satisfaccin de
necesidades
Educacin
Salud (nutricin
y mortalidad
infantil)
Vivienda
Seguridad social
Asistencial y de
beneficencia con
un fuerte nfasis
en la educativo en
el nivel individual
de modo tal que
permitiese la
solucin de la
problemtica
especfica
presentada por el
usuario, a travs
del adecuado
aprovechamiento
de los beneficios
de la poltica
social.
Educador social
informal, lo que se
manifiesta en la
adaptacin de los
habitantes rurales
a la ciudad y
reforzamiento de
los hbitos de
higiene y cuidados
de la salud en la
poblacin.
Enfasis en la
intervencin de
caso social
Contenedor
de la
demanda
individual y
organizada de
la poblacin.


La poblacin
es contenida
en funcin de
cautelar el
desborde de
las demandas
en relacin de
los recursos
destinados
por el estado
para la
satisfaccin
de stas.
Acta en
relacin con
la demanda
institucional
y a la poltica
existente.
Fomento de la
organizacin
social y de la
incorporacin de
las personas a
dichas
organizaciones.

La poblacin es
promovida y
organizada en
funcin de
demandar una
respuesta
efectiva a su666
3+6s
necesidades



Propuestas
innovadoras en
la formulacin
de polticas .y
sistemas de


atencin a las
personas.

1964
1973
Benefactor La poltica social
emerge de la
creciente
movilizacin de
la poblacin y se
construye con
sta, al igual que
en el periodo
anterior se orienta
al mejoramiento
de la calidad de
vida de la
poblacin sin
embargo el
sustento
ideolgico se
orientaba a la
participacin de
la sociedad activa
en la
implementacin
de las soluciones
a sus demandas.
Se privilegia la
organizacin
como forma de
optimizar la
implementacin
de la poltica.
El estado norma
financia y ejecuta
la poltica social.
Centralismo
territorial y
administrativo.
Gasto social
creciente.
Desarrollo del
modelo de
sustitucin de
importaciones.
Inversin en
servicios
sociales.
Ampliacin de la
cobertura e
inversin en:
Salud
Vivienda
Educacin
Previsin



Polticas social
disociada de la
econmica.
Fuerte nfasis en
nivel de
intervencin de
grupo y
comunidad
Promocin social


1973 -
1989
Subsidiario Financiamiento de
polticas
supeditado a un
aporte de parte de
los beneficiarios.
Privatizacin de la
implementacin de
las polticas
sociales.
Poltica social
subvencionada a la
econmica.
Se privilegia
el acceso
individual a
los beneficios
de la poltica.
La profesin
sufre un duro
golpe dado por
el cierre de
escuelas y por
una fuerte
limitacin en el
ejercicio de esta.
Lo que implic
un retroceso en
el rol asignado a
la profesin ya
que se volvi al
desarrollo
Trabajadores
sociales
Funcionales al
sistema
que
administran la
poltica
social.
Promocin de la
organizacin y
compromiso con
la defensa de los
derechos
humanos.
Coordinacin
con la
cooperacin
internacional.
Reconstruccin
de la red social.
Beneficios
entregados a travs
de subsidios
individuales.
Descentralizacin
administrativa pero
no econmica ni
poltica.
Gasto social
minimizado en
funcin de criterios
econmicos.

asistencialista.
Se vuelve a
poner nfasis en
la atencin
individual
contribuyendo a
la atomizacin
de la sociedad y
reduciendo los
impactos de la
intervencin.




1990 - a la
fecha
"Integrador" Se ha
aumentado un
poco el gasto
social,
recuperacin
de las polticas
sociales,
continuando
con los
lineamientos
econmicos y
polticos del
perodo
anterior.
Subsidiaridad
del Estado.
Se oriento el
gasto social,
en la salud,
educacin,
vivienda.
Reconocimiento
gradual del rol de
promotor social del
trabajador social.
Que incluye las
tres estrategias de
intervencin
social, con las
ideologas que
sustentan a cada
una de ellas.
Ejecutor de las
normativas
institucionales
vigentes.
Experiencias
crticas y
propositivas
pero sin una
proyeccin
ms
generalizada,
tanto como
estrategia de
poltica social
como
estrategia
gremial.
Polt. cult. no.24 Mxico ene. 2005

Visiones tericas

El neoliberalismo y la conformacin del Estado subsidiario

Mara Guadalupe Huerta Moreno*
* Universidad Autnoma Metropolitana, Unidad Azcapotzalco, Mxico.
Direccin electrnica: jarumi@prodigy.net.mx

Recepcin del original: 10/01/05.
Recepcin del artculo corregido: 07/09/05.

Resumen
Se analizan las transformaciones producidas por la implantacin del modelo neoliberal,
las cuales afectaron tanto al Estado benefactor de los pases desarrollados, como al
Estado interventor, que en pases como Mxico construy una economa pblica que
incentiv, mediante apoyos corporativos, el desarrollo de la economa de mercado. Sin
embargo, la puesta en prctica de las directrices del neoliberalismo implic la
reconfiguracin del Estado y el establecimiento de un esquema de racionalidad
financiera que ha ido acotando las funciones y las actividades pblicas, sobre todo las
relacionadas con el bienestar social.
Palabras clave: monetarismo, neoconservadurismo, accin pblica, estructura social,
Estado subsidiario.

Abstract
This paper analyzes the transformations that were brought about by the
implementation of the neoliberal model, which in turn affected both the welfare State
of developed countries as well as the intervening State. In turn, in countries like
Mxico the latter created a public economic that fostered-by means of corporate
support-the development of a market economy. However, the carrying out of the
guidelines of neoliberalism involved the reconfiguration of the State and the setting up
of a framework of financial rationality which has been restricting public functions and
activities, particularly those related to social welfare.
Keywords: monetarism, neoconservatism, public action, social structure, subsidizing
State,


INTRODUCCIN
El Estado benefactor constituy el marco preciso para la construccin de un proyecto
econmico basado fundamentalmente en una economa pblica que servira para
legitimar y brindar consenso respecto de las acciones de gobierno. Ese proceso se
interrumpe a principios de la dcada de 1970, cuando el contexto econmico e
ideolgico mundial cambia radicalmente y se abren espacios para el resurgimiento de
las propuestas econmicas y polticas contrarias a la figura estatal y a la accin
pblica. A partir de ah, uno de los aspectos ms relevantes, por las consecuencias
sociales que trajo consigo, es la restructuracin estatal que se dio por el trnsito del
Estado benefactor en los pases desarrollados -el Estado intervencionista en los de
menor desarrollo- a lo que genricamente se ha dado en llamar Estado neoliberal.1
Ello no slo modific la percepcin acerca de la importancia de las actividades pblicas
y del papel que la iniciativa y el capital privados deban tener en la economa, sino que
aadi de manera particular el progresivo deterioro de los vnculos poltico-sociales
que existan entre el ejercicio del poder pblico y de la gestin gubernamental, por un
lado, y la atencin a las demandas sociales, por el otro. Para analizar ese proceso,
identificando sus principales rasgos econmicos e ideolgicos, as como para exponer
su influencia en el caso de Mxico, se prepar el siguiente trabajo.
En la primera parte se hace una revisin sucinta de los elementos que permiten
delinear lo que se conoce como Estado benefactor y la rplica que del mismo se hizo
bajo la forma del Estado interventor. Esto nos sirve como base para analizar cmo se
fue configurando, en trminos de arreglos institucionales, funciones y actividades, el
Estado mexicano a fin de llevar a cabo los cometidos pblicos y asegurar las
condiciones para apoyar el proyecto de desarrollo capitalista nacional. En la segunda
parte se exploran algunos de los cambios econmicos, polticos e ideolgicos de la
transicin del Estado benefactor al Estado neoliberal. Esta reflexin es importante y
nos permite abordar, en la tercera parte, cmo es que los argumentos -que en los
pases desarrollados se utilizaron con el propsito de cuestionar al Estado benefactor-
se reprodujeron en lo interno para impulsar el trnsito del Estado interventor y el
Estado subsidiario, el mismo que ha orientado la economa hacia la consolidacin de
estructuras de mercado altamente concentradoras, en tanto que se restringen los
recursos y las actividades pblicas destinadas al beneficio social. Al final se exponen
algunas ideas a modo de conclusin.

DEL ESTADO LIBERAL AL ESTADO BENEFACTOR
La transicin en los pases desarrollados
El Estado liberal antepona los intereses de la burguesa al resto de las clases sociales
en la promocin de las condiciones de acumulacin, justificndose en trminos de "la
reivindicacin de los derechos naturales del hombre y del novsimo ciudadano:
libertad, igualdad, propiedad y seguridad".2 Este Estado destruy la vieja estructura
social y poltica del Estado absolutista enarbolando los principios de legalidad para
poder asegurar el monopolio del uso de la fuerza y garantizar la seguridad y los
derechos de propiedad de los individuos, as como vigilar que las relaciones laborales y
mercantiles entre los "ciudadanos libres e iguales" se realizaran sin obstaculizar la
buena marcha del comercio y de la naciente industria. Esto se traduca en que las
clases sociales y los factores de la produccin deban asumir obligadamente el papel
que les corresponda para alentar el progreso del capitalismo. El Estado liberal hizo de
las propuestas del liberalismo econmico su estandarte y su gua. Con esto, la libertad
econmica se convirti en uno de los valores supremos, y en la condicin sine qua non
para avanzar en la realizacin de actividades vinculadas al inters pblico.3
La salida a la gran crisis de los aos treinta del siglo pasado, con sus secuelas de
depresin y paro, se produjo con el incremento de las inversiones y el gasto pblico.
Esto mejor el nivel de renta y contribuy a crear una visin positiva acerca de los
beneficios que las acciones del Estado tenan para la sociedad. La idea detrs de esto
era que si el Estado poda fomentar la acumulacin de capital y la rentabilidad privada,
tambin era capaz de crear los medios de consumo social necesarios para lograr la
satisfaccin de las demandas que iban surgiendo de una sociedad en constante
crecimiento. As, desde el punto de vista social se aceptaba que la gestin pblica
propiciara, mediante los instrumentos y los recursos econmicos a su alcance, la
disminucin de la brecha existente entre los ingresos de las lites ms poderosas y las
masas populares, por lo que se aceptaba que parte de los recursos pblicos se utilizara
para aminorar la supremaca del capital sobre la fuerza de trabajo y "de esa forma
atenuar las desigualdades sociales provocadas por el funcionamiento del libre
mercado".4
Es decir, se reconoci que con una poltica econmica activa se podan alcanzar varias
metas. Por una parte, favorecer el desarrollo de las industrias y los mercados, al
mismo tiempo que contribuir a mejorar el empleo y las condiciones de vida de la
poblacin y, por otra parte, ampliar las opciones de participacin democrtica con el
desarrollo del sistema de partidos y la promocin del voto.5 A este orden de cosas se
le conoci como Estado benefactor.
Para alcanzar sus objetivos se dio a la tarea de crear un pacto entre los diferentes
actores econmicos y sociales. De ah que permitiera participar a las clases
trabajadoras en los diseos contractuales y en los planes de desarrollo industrial,
alentando en paralelo la integracin de estructuras sociales y polticas que pudieran
incidir en la formulacin de los programas pblicos. En ese mismo sentido, para
asegurar el compromiso de las clases ms favorecidas econmicamente con las
propuestas de gestin pblica del Estado benefactor, se otorgaron apoyos fiscales,
productivos y financieros al capital y se incorpor la burguesa a la estructura de
poder. El resultado de ese gran pacto social fue que el desarrollo acelerado del
capitalismo se alcanz en un contexto caracterizado por un importante margen de
bienestar social, donde la retribucin pblica a cada grupo o clase se expresaba en
inversiones y gastos que, traducidos en plantas, tecnologa, infraestructura y polticas
sociales, incrementaron la productividad y las ventajas competitivas de las empresas.
De esa forma, en un ambiente social e ideolgico propicio no era extrao que en pases
como Austria, Inglaterra, Alemania, Francia, Suecia o Estados Unidos, el Estado
benefactor -que se consolid con la revolucin keynesiana-6 interviniera directamente
en la economa a fin de modificar la distribucin del ingreso proporcionando sistemas
de seguridad social, creando los marcos de regulacin de las actividades econmicas,
interviniendo en la composicin de la oferta y la demanda agregadas, as como
prestando servicios y bienes pblicos de uso generalizado. Lo anterior se
complementaba con esquemas de asistencia basados en transferencias y servicios
pblicos extensivos que beneficiaban a la poblacin en su conjunto, sin descuidar la
lgica de acumulacin del capitalismo maduro. De ah que la participacin estatal en el
financiamiento y la ejecucin de programas sociales o en la actividad industrial o el
fomento agrcola, adems de considerarse como una obligacin del poder pblico, daba
una connotacin progresista a las acciones pblicas y legitimaba el ejercicio del poder
poltico. Esto facult al Estado para hacer valer su posicin hegemnica frente a las
distintas clases e incorporar a la poblacin, por medio de la participacin colectiva, en
la toma de decisiones y en el ejercicio del poder mediante procesos democrticos.
As, la aceptacin de que el mercado tena fallas -las actividades privadas podan
generar externalidades negativas, asumir caractersticas monoplicas y oligoplicas
que en trminos de precios y costos siempre eran cargados a los consumidores, o bien
que podan existir asimetras de informacin que afectaban la toma de decisiones de
los individuos- y que su libre funcionamiento no aseguraba una mejor distribucin del
ingreso ni una adecuada acumulacin privada, justificaba la expansin de las funciones
pblicas y la intervencin del Estado en las actividades econmicas, por lo que en un
ambiente de expansin de la economa mundial, donde la rentabilidad del capital
productivo y la tasa de ganancia estaban en ascenso, el Estado benefactor pudo
desplegar todas sus capacidades de gobierno.

La configuracin del Estado interventor en Mxico
El Estado mexicano se convirti, desde la figura del Estado Social de Derecho creada
en 1917, en el punto de encuentro de los distintos intereses y en el centro de
objetivacin de las transformaciones econmica y sociales. Su objetivo fundamental se
construy ampliando las funciones estatales a travs de la estructura econmica y
administrativa creciente. En paralelo, comenz a utilizar polticas fiscales y monetarias
expansivas no slo para hacer frente a las fluctuaciones econmicas y reforzar el
sistema econmico y la rentabilidad del capital, sino tambin para brindar atencin,
aunque fuera de forma parcial, a las demandas de amplios sectores de la poblacin,
por lo que impuls un conjunto de polticas pblicas orientadas a apuntalar la
estrategia de desarrollo. Entre los objetivos de esas polticas se pueden mencionar los
siguientes:
a) Promover reformas sociales, vinculadas a las garantas y los derechos ciudadanos
establecidos en la Constitucin, y que implicaban la participacin estatal en la gestin
de servicios de salud pblica, educacin, vivienda, as como produccin y distribucin
de bienes de consumo bsico, entre otros.
b) Poner en marcha un esquema amplio de subsidios, no slo en la forma de apoyos
fiscales, financieros y con precios y tarifas pblicas reducidas a fin de mejorar la
rentabilidad del capital, sino tambin con la creacin de infraestructura industrial y
urbana.
c) Crear conglomerados productivos de carcter pblico, cuya produccin se destin -
en la forma de insumos, bienes y servicios- a fortalecer las cadenas productivas de la
industria nacional.
Esta lgica de operacin del naciente Estado mexicano fue til para obtener el aval
social que, desde la lgica de una red de subordinacin de tipo corporativo, se
requerira para poder implantar, frente a todos los actores, una poltica reformista
impulsada por la creciente intervencin del Estado en la economa, y al mismo tiempo
ser identificado como el centro de conjuncin de los intereses privado y colectivo con lo
que asumi el papel de mxima autoridad poltica y se erigi como juez y parte en la
solucin de los conflictos entre clases derivados de la dinmica de desarrollo. En esos
trminos, sus actividades se ampliaron ms all de las relacionadas con las reas
econmicas y los procesos distributivos.
Ese tipo de conduccin econmico-social se explica en la medida en que la viabilidad
institucional del Estado dependa del grado en que las acciones de gobierno
permitieran armonizar, en la lgica del crecimiento econmico, los intereses de los
diferentes grupos y actores. Por tanto, conforme se fue consolidando el poder del
Estado mexicano en las dcadas de 1930 y 1940, el manejo de los recursos pblicos y
las decisiones estatales se dirigieron a ampliar las oportunidades de valorizacin del
capital y a lograr cierta justicia social, no slo como un objetivo estrictamente tico del
Estado, sino porque lograr cierta correspondencia entre la acumulacin privada y el
mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin era la clave para mantener
una organizacin social estable que no fuera un impedimento en la construccin del
capitalismo mexicano.7
Con el crecimiento del aparato de gestin estatal y la ampliacin de las funciones de
gobierno se iban produciendo distorsiones sectoriales y desequilibrios en las finanzas
pblicas, pero tal situacin tena que ver con dos fenmenos:
a) Uno, relacionado con la urgencia de que el Estado paliara las tensiones sociales
resultantes de una acumulacin de capital que iba dando origen a un crecimiento
econmico distorsionado.
b) Otro, que dada la incapacidad empresarial y econmica del capital privado para
encabezar la estrategia de desarrollo industrial, el Estado se vea en la obligacin de
abarcar cada vez ms actividades en diferentes ramas econmicas.
Esto llev a la configuracin del Estado intervencionista donde lo pblico devino social,
como una dimensin intrnseca de su carcter poltico. As, aunque el incremento en
las funciones y los gastos pblicos podra cuestionarse en trminos de costo-beneficio,
en su momento fue determinante para cimentar una economa pblica,8 que en
ausencia de una alternativa viable por parte del capital privado, permiti al Estado
desempear un papel clave "en la definicin del rumbo y de las caractersticas internas
de la direccin y la planeacin de los procesos econmicos".9
Por otra parte, la consolidacin de la figura de un Estado fuerte y altamente
interventor se complement con la ampliacin de sus capacidades normativas en el
sentido de erigirse como el organizador de las instancias legales en las que los
conflictos entre las distintas clases, representadas en lo fundamental por el capital y el
trabajo, seran redimidos. As, al institucionalizar los mbitos para la solucin de las
controversias sociales se fortaleci la idea de que el Estado era el estabilizador de las
relaciones sociales y del ciclo econmico, lo que en particular es importante en una
economa de mercado que por naturaleza es intrnsicamente excluyente.
Si bien es cierto que las finanzas pblicas resultaban deterioradas por la creciente
intervencin directa del Estado en la economa y la ampliacin de las acciones sociales
de gobierno, los beneficios obtenidos en trminos de crecimiento permitieron justificar
la socializacin de los costos presupuestales del progreso. Adems, tales costos
pudieron atenuarse gracias a condiciones econmicas que dieron un relativo margen
de maniobra financiera, entre las que cabe mencionar:
En el plano internacional, despus de la posguerra se vivi una etapa de auge
del capitalismo mundial que se manifest en el crecimiento de la productividad
y del consumo de los principales pases desarrollados, lo que propici el
incremento en los flujos de comercio internacional y permiti la absorcin de los
excedentes de la produccin nacional.
En el plano interno, tambin se cont con una situacin econmica estable: la
inflacin no representaba ningn problema y la paridad cambiara favoreca la
sobrevaluacin del peso, lo que se complementaba con tasas de crecimiento del
producto industrial y agrcola superiores al crecimiento de la poblacin.
Con estabilidad econmica y financiera, el Estado no enfrent mayores problemas para
absorber los costos que represent conducir la estrategia de desarrollo econmico y
aplicar polticas anticclicas. As, la ausencia de graves problemas financieros que
pudieran restringir las posibilidades de distribucin del beneficio econmico entre la
burocracia y los grandes grupos de poder econmico, limit las crticas acerca de la
operacin pblica y gener el ambiente ideolgico propicio al Estado interventor.
En sntesis, podemos afirmar que fueron la dinmica del desarrollo interno y las
restricciones del capital privado las que impulsaron al Estado interventor a expandir
sus funciones y sus reas de actividad, independientemente de los problemas
financieros que iban gestndose.

DE LA ESTABILIDAD A LA CRISIS:
UN NUEVO CAMINO PARA EL NEOLIBERALISMO
Hacia finales de la dcada de 1970 comenzaron a manifestarse a escala mundial y de
forma abrupta los efectos del agotamiento de la expansin previa del capitalismo.
Atrs qued el periodo de estabilidad econmica con tipos de cambio y tasas de inters
fijas que daban certidumbre a las finanzas internacionales y a la planeacin econmica
y empresarial entre pases.10 En estas circunstancias los mercados internos crecan en
respuesta a las polticas tanto de inversin y gasto pblico de corte expansionista,
derivadas del triunfo de las propuestas econmicas de corte keynesiano, como de
proteccin comercial y desarrollo industrial que buscaban mejorar la posicin de las
empresas en el comercio internacional, a pesar de que la integracin de los diferentes
pases al comercio estaba claramente diferenciada porque el control tecnolgico y la
utilizacin de formas de organizacin innovadoras permitan a las empresas de los
pases desarrollados ocuparse de los procesos productivos intensivos en capital, al
mismo tiempo que mantenan un frreo control sobre las regiones productoras de
materias primas en el mundo. Esto dejaba a los pases en desarrollo con un escaso
margen de autonoma frente al sistema econmico mundial en cuanto a decisiones
sobre estrategias de desarrollo.11 Por su parte, el progreso de las comunicaciones
avanzaba casi en paralelo a las necesidades de reduccin de los costos de transaccin
en los negocios, las finanzas y las inversiones de las grandes transnacionales.
Como resultado de ese periodo se vivieron cuatro dcadas de expansin del
capitalismo mundial, de los aos treinta a finales de la dcada de 1970, en las que las
empresas florecieron y las sociedades en su conjunto accedieron, aunque con
variaciones, a grados de bienestar superiores a los de periodos previos.12 No
obstante, pronto se agotara esta etapa.
La crisis de productividad que se haba incubado en las economas occidentales y el
agotamiento de la estrategia de sustitucin de importaciones en los pases en
desarrollo se manifestaron abiertamente en un momento en el que la liberalizacin
incipiente de los movimientos de capitales empez a crecer desproporcionadamente,
asociada a la expansin de las operaciones de los euromercados, y los desequilibrios
de las finanzas pblicas. Adems, con el resquebrajamiento del rgimen de paridades
fijas, las tasas de inters se dispararon y, ya que las economas en desarrollo haban
contrado previamente grandes montos de pasivos, se produjo un desorden financiero
internacional que deriv en el problema de la deuda externa de la dcada de 1980,
situacin particularmente crtica para Amrica Latina.13
Al mismo tiempo, las grandes trasnacionales empezaron a modificar sus procesos
productivos dando origen a la integracin de conglomerados que en lo consecutivo
alentaran formas de produccin flexible articuladas al progreso tecnolgico y a la
relocalizacin de plantas de ensamblaje parcializado alrededor del mundo como medio
para reducir costos e incrementar la valorizacin del capital invertido.
Una vez que se trastocaron las bases sobre las que operaba el sistema financiero
internacional,14 las esferas financieras nacionales e internacionales se acoplaron de
forma asimtrica. Las plazas financieras se interconectaron y los inversionistas,
individuales e institucionales,15 pudieron acceder a nuevos y variados instrumentos
financieros con tasas de inters variables que representaron rendimientos
diferenciados. Con esto, la puerta de la especulacin, que tanto preocupaba a Keynes
por sus efectos sobre la disponibilidad de recursos para el fondeo y el financiamiento
de la inversin, se abri de par en par; fenmeno que se reforz por el escaso o nulo
control de los movimientos de capital de corto plazo, que adquirieron una dinmica
propia e independiente del comportamiento del sector real de la economa y de los
flujos comerciales.16
Conforme se fue desarrollando ese ambiente y las restricciones econmicas y la
austeridad financiera se convirtieron en directrices de las funciones estatales y de la
operacin de su estructura de gestin pblica, el Estado se torn incapaz de atender
todos los frentes econmicos y sociales abiertos durante la expansin econmica. Esto
gener una creciente insatisfaccin respecto del desempeo del gobierno y abon el
terreno para la avanzada de las posiciones polticas y econmicas de derecha. En ese
contexto, la corriente econmica en emergencia, el neoliberalismo, va a reconstruir un
discurso que se coloca en el centro del debate, como el origen de la crisis econmica,
el tamao y el funcionamiento del Estado benefactor17 en los pases desarrollados, y
del Estado interventor en los menos desarrollados.18 Con ello, la discusin econmica,
poltica e ideolgica es nutrida por opiniones contrarias al Estado y a la gestin pblica,
y los beneficios alcanzados con el Estado benefactor empiezan a ser cuestionados. Lo
har fcil al recurrir reiteradamente a la tesis de que los gobiernos democrticos
produjeron escenarios de ingobernabilidad que hacan imposible la gestin social e
incapacitaron al Estado para "satisfacer un cmulo acrecentado de demandas
emergidas de un espacio expandido y diferenciado".19
Es el tamao del Estado y la forma de cumplir las funciones pblicas lo que se observa
como determinantes estructurales de la crisis del capitalismo, que al mismo tiempo
aparece como "una crisis del Estado y una crisis de la administracin pblica de
magnitud universal".20 No obstante, bien vale la pena considerar que en la medida en
que se asume la "universalizacin", el problema de la gestin pblica como un
problema tcnico de eficiencia y con caractersticas homogneas, se limita a las
posibilidades del anlisis acerca de la problemtica que enfrentan el Estado y la gestin
pblica en trminos pluriclasistas, de centralizacin y descentralizacin, en relacin con
las formas de gestionar los servicios pblicos y de la estructura burocrtica, por
ejemplo. Porque las formas de articulacin particular Estado-sociedad y Estado-
economa determinan las caractersticas y el funcionamiento de la estructura
gubernamental en condiciones histricas y econmicas especficas que impiden que las
soluciones planteadas para los problemas pblicos en unos pases pudieran aplicarse
de la misma manera en otros.
Los factores concretos que s pueden sealarse como comunes o universales a la crisis
del Estado en casi todas las latitudes son, sin duda alguna, un ambiente ideolgico
adverso a los gobiernos grandes, la reduccin de los ingresos pblicos, el sometimiento
del capital productivo por capital financiero internacional y, por tanto, el surgimiento
de nuevas formas de valorizacin del capital.21 De ah que la astringencia econmica
que produjo la crisis capitalista de finales de los aos setenta no slo impidi al Estado
enfrentar financieramente los cambios derivados de los nuevos patrones de
acumulacin, sino que hizo cada vez ms difcil sostener los gastos inherentes a una
poltica estatal activa. En esos trminos, la creciente insatisfaccin social va a provocar
que se exprese un ataque frontal a las formas y medios que hasta ese momento se
haban utilizado para realizar las tareas y el quehacer pblico del Estado benefactor y
del Estado interventor.22 El problema era claro, con menores ganancias hay un menor
excedente que repartir y los intereses de las diferentes clases sociales entran en
conflicto. Con todo, las ms fuertes en trminos econmicos tienen el poder para
imponer al resto las condiciones de restructuracin requeridas para restaurar la tasa
de rentabilidad del capital. Esa restauracin se dara en los terrenos social y
econmico. En el primero, mediante la redefinicin de un compromiso estatal con el
individuo, ya no con la colectividad ni en trminos solidarios. En el segundo, sujetando
al Estado, como a cualquier otro agente econmico, a la disciplina del mercado e
implantando programas de ajuste econmico. Como ya se vio, los cambios anteriores
no se dieron en el vaco, respondieron a la lgica de una propuesta econmico-
ideolgica que genricamente se ha llamado neoliberalismo y que tiene sus races
tericas en la economa neoclsica, con los aportes del monetarismo, la economa del
bienestar, los modelos de expectativas racionales y de equilibrio general competitivo.
Consecuentemente, su base pragmtica est en la aplicacin de polticas pblicas de
ajuste implantadas por una tecnocracia que desde los mbitos local e internacional
busca acelerar la restructuracin de los Estados, de la economa y de las
organizaciones para que puedan engancharse a las transformaciones espacio-
temporales de una modernidad marcada por altos grados de competitividad, pero
tambin de exclusin social.

El modelo econmico neoliberal
El neoliberalismo,23 que antes de la dcada de 1930 haba perdido la batalla en la
arena de la conduccin de la poltica econmica, ahora se encontraba en condiciones
propicias para regresar al escenario econmico y poltico. En el tiempo que permaneci
a la expectativa del progreso de la economa mundial, fue afinando ideolgicamente su
propuesta acerca de la existencia de una separacin supuestamente natural entre el
Estado y la sociedad, y dio mayor formalizacin a sus planteamientos tericos.
Es decir, se perfeccion en su versin econmica, pero tambin en la poltica el
neoconservadurismo.
Los cuestionamientos que se hicieron al Estado benefactor no slo vinieron del terreno
econmico, en cuanto al manejo principalmente de la poltica econmica y de la
intervencin pblica en las actividades econmicas, sino tambin del poltico y del
ideolgico, por la avanzada de las ideas de la derecha o conservadoras. En stas, la
libre competencia sirve tanto para expandir la esfera de las libertades polticas y
econmicas de los ciudadanos, como para estimular la creatividad, la innovacin, el
progreso tcnico y el desarrollo econmico. De acuerdo con estas ideas, cualquier
intervencin que perturbe el ajuste automtico del mercado -si los precios no se fijan
libremente por las fuerzas del mercado- hace imposible la realizacin del clculo
empresarial y elimina la eficiencia econmica de las sociedades.24
En esa perspectiva, la intromisin estatal en el funcionamiento del sistema de precios
es la que deteriora la estabilidad y los equilibrios "naturales" del mercado. De ah que
constituya la raz de todos los problemas de la sociedad, pues si todos los agentes
econmicos son iguales, poseen la misma informacin y cuentan con una dotacin de
riqueza que utilizan de manera racional en la adquisicin de bienes y servicios; no se
requiere que alguna instancia pblica intervenga en los procesos econmicos.
Con esas consideraciones se presenta una frrea oposicin a la participacin del Estado
en la economa, pues supone que es la actividad estatal, principalmente la vinculada
con polticas sociales y actividades productivas, la que impide que el sistema
econmico se autorregule por s mismo y, por tanto, el neoliberalismo "no desea el
intervencionismo estatal en cualquiera de sus modalidades o versiones".25 Inclusive
cualquier acto de gobierno dirigido a mantener los medios de consumo social o
colectivo se considera daino porque la ampliacin de las acciones estatales interfiere
en las actividades de los individuos produciendo distorsiones en el mercado y alterando
con esto las relaciones sociales.
En ese contexto ideolgico empezaron a enfrentarse los problemas econmicos de los
aos ochenta que abarcaban un espectro muy amplio. Haba que lidiar con la
vulnerabilidad externa de los pases en desarrollo, el agotamiento de las estrategias de
desarrollo industrial basadas en la sustitucin de importaciones, las crticas a la gestin
gubernamental, los problemas de las finanzas pblicas y, adems, una inflacin
galopante. Esas condiciones impulsaron la puesta en marcha de un conjunto de
polticas de perfil altamente contraccionista en las que un elemento bsico ser un
cambio de "rgimen econmico" que se traduce en la sustitucin del Estado benefactor
en los pases desarrollados, y del Estado interventor en los pases menos desarrollados
por un Estado neoliberal -subsidiario- que reorienta la gestin gubernamental a
realizar acciones destinadas a salvaguardar los derechos de propiedad, supervisar los
intercambios mercantiles, asegurar el cuidado del ambiente y vigilar la aplicacin de
las leyes.
Lo que se pretende es realizar un ajuste que favorezca la restructuracin econmica y
la modernizacin institucional con vistas a reconvertir a las economas nacionales y a
las empresas incrementando su productividad, y de esa forma lograr una mejor
integracin respecto de los flujos financieros y el comercio internacional. El conjunto
de polticas que "permiten" tal restructuracin se defini en lo que se conoce como el
Declogo del Consenso de Washington, que incluye: disciplina fiscal, reorientacin del
gasto pblico hacia reas de alto rendimiento econmico y potencial para mejorar la
distribucin del ingreso, reforma fiscal, liberalizacin de las tasas de inters, tipo de
cambio competitivo, liberalizacin comercial, apertura a la inversin extranjera directa,
privatizacin, desregulacin y garantas a los derechos de propiedad. Su puntual
aplicacin formara un dique para reducir los desequilibrios externos e internos e
incorporara a la modernizacin a todos los agentes y organizaciones econmicas.
De manera especfica, la disciplina fiscal, la reorientacin del gasto pblico y la
privatizacin de activos pblicos26 se establecieron como las piedras angulares para
avanzar en la solucin de la crisis de las finanzas del Estado y en la redefinicin de las
relaciones entre ste y la sociedad. La propuesta de austeridad econmica significaba
dejar de lado las polticas pblicas de intervencin econmica y someter a la estructura
de la gestin pblica a una restructuracin y adelgazamiento sin precedentes, sobre
todo en aquellas reas en las que la actividad gubernamental estuviera relacionada con
las esferas econmicas y sociales.27
El supuesto base es que con una estructura de gestin de menores dimensiones y la
racionalizacin de las acciones de gobierno, se generaran ahorros que podran
canalizarse a actividades de alto impacto social en la lucha contra la pobreza.28 Sin
embargo, ms all de sus proclamados afanes modernizadores, el programa
econmico del neoliberalismo denota una especie de convergencia del pensamiento
econmico dominante a partir del cual los pases desarrollados imponen las
condiciones de restructuracin econmica requeridas para restaurar los mrgenes de
rentabilidad del capital, mediante la apertura y la desregulacin de las economas, as
como perpetuar, a partir de la lgica de la globalizacin, el control de los pases menos
desarrollados, limitando su reafirmacin econmica, identitaria y cultural.

La contraparte poltica del neoliberalismo
La variante poltica del neoliberalismo, el neoconservadurismo, tom como bandera un
discurso caracterizado por una frrea crtica a los fenmenos colectivizantes que,
desde su perspectiva, surgieron con la democracia y el Estado de bienestar. En stos,
segn los neoconservadores, no se reconoca cabalmente la funcin bsica y el valor
del derecho a la propiedad, y el individuo y su "fuerza libertaria" terminaron por
diluirse29 en un poder colectivo ilimitado.
En la prctica, el neoconservadurismo constituy el regreso a una poltica autoritaria
donde los mecanismos de control del Estado tenan que usarse tanto para revertir las
conquistas alcanzadas en lo social y en lo econmico en los regmenes democrticos,
como para mediatizar las demandas de las distintas organizaciones sociales. Por eso,
la expresin del neoliberalismo en terreno poltico se manifest en propuestas
ideolgicas que buscaban desandar lo que en el pasado se haba avanzado en la
construccin de una articulacin ms estrecha entre las tareas pblicas y las relaciones
de la esfera social-privada. Para los neoconservadores el problema era que en la
medida en que la democracia haba favorecido el surgimiento de grupos de inters,
que tenan una incidencia real en los asuntos y acciones pblicas, se haba cargado al
Estado benefactor de crecientes demandas, a las que ya no era posible dar atencin, y
de una estructura de gestin pblica tan compleja que haca inoperante su propio
funcionamiento. Para resolver tal situacin proponan la simple "disolucin entre lo
colectivo y lo privado en nombre de la libertad econmica y el individualismo".30
Los efectos inmediatos de las propuestas neoconsevadoras fueron: primero, que los
grandes objetivos sociales de pleno empleo y una distribucin del ingreso ms
igualitaria quedaron supeditados a los mecanismos de regulacin econmica del
mercado y, segundo, que los conflictos entre los intereses propios de cada clase podan
resolverse en la lucha poltica, a partir de la operacin de la democracia formal y de los
regmenes partidarios con el ejercicio del voto. Por tanto, para hacer frente a los
problemas de pobreza y desigualdad, la atencin gubernamental debe centrase en la
creacin de los esquemas jurdicos y econmicos que salvaguarden la libertad
individual y fomenten la libre iniciativa empresarial de los individuos, ya que el
fortalecimiento de las actividades privadas traera automticamente mejoras en las
condiciones de vida de todos los individuos. Lo anterior supone un poder Ejecutivo muy
fuerte que imponga los arreglos institucionales31 pertinentes para facilitar la
sustitucin de la regulacin econmica con base en el intervencionismo estatal por la
regulacin del mercado fundamentado en la "racionalidad econmica" de la empresa
privada.
Un elemento central de los planteamientos neoconsevadores est referido de manera
especial a que ni siquiera la apariencia de legitimidad de la democracia, como la
participacin colectiva en la toma de decisiones y en la organizacin e implantacin de
polticas pblicas, daba al Estado benefactor la calidad moral para determinar los
objetivos sociales que deban perseguirse, pues para su consecucin en la mayora de
los casos se invada la esfera de las actividades privadas y se violentaban los derechos
de los individuos. Por tanto, y a fin de evitar esto, lo que el Estado debe hacer es
orientar sus esfuerzos y recursos a garantizar los derechos de propiedad y la libertad
econmica, porque si los mismos estn perfectamente establecidos y definidos, se
pueden lograr resultados econmicos y sociales superiores a aquellos que se obtienen
con la intervencin gubernamental en la economa.32
Por eso, no es extrao que para el neoconservadurismo una de las principales fallas del
Estado benefactor fuera la democracia,33 en la que a partir de un proceso de
complejas negociaciones polticas la colectividad poda incidir en las asignaciones
presupustales destinadas al desarrollo de programas y acciones pblicas para
incrementar el bienestar social. Desde la opinin de los neoconservadores, el costo de
adoptar un mtodo colectivo de toma de decisiones no slo generaba ncleos de
inters y de presin poltica, sino que anulaba la iniciativa individual de los agentes
privados, con el desenlace indeseable de que el punto de vista de la minora quedaba
ahogado en la "masa" y se inhiba el inters de los particulares en los problemas de la
sociedad como un todo.
Esta argumentacin implica que en la accin estatal existe de manera inherente un
perjuicio a la libertad y a la dignidad individual y, por eso, se sugiere que "...cualquier
violacin al libre funcionamiento del mercado es una afrenta a la razn humana y una
ofensa contra la naturaleza humana".34 Entonces, mientras la democracia representa
de alguna manera una reivindicacin de la distribucin del poder mediante un proceso
de negociacin poltica, la propuesta neoconservadora aboga por la limitacin de la
distribucin del poder solamente entre los grupos econmicos ms fuertes.
Dado que para el neoconservadurismo hay una clara contraposicin entre las
actividades gubernamentales y los derechos individuales, se precisa la definicin de los
lmites del quehacer pblico y la reduccin del papel de la administracin
gubernamental al de encargada del procesamiento de las demandas e iniciativas de los
individuos.35 Esta idea se basa en el supuesto de que la gestin pblica tiene la
obligacin de constituir el soporte para la multiplicacin de las oportunidades de
eleccin que el "mercado poltico" ofrece a los integrantes de la sociedad y, como el
Estado hace uso de los recursos de los ciudadanos libres e iguales,36 las actividades
pblicas deben centrarse en mostrar las diferentes alternativas de eleccin poltica,
que en la forma de programas econmicos particulares permitan a los individuos la
maximizacin de sus beneficios. Tal posicin se justifica en la medida en que la
sociedad se percibe como un conjunto de individuos iguales que tienen las mismas
posibilidades para incrementar su "utilidad individual", lo que hace irrelevante la
existencia de una gran estructura de gestin pblica. Por tanto, si el mercado
proporciona los medios adecuados para que los individuos satisfagan ptimamente sus
necesidades y el Estado disea los marcos regulatorios adecuados para ese fin, las
funciones pblicas deben reducirse al punto en que nicamente se centren en asegurar
el buen funcionamiento de las relaciones mercantiles.
De ah que un Estado que oriente sus esfuerzos a hacer cumplir las reglas, es el
gobierno ideal, pues, como seala Hayek: "...el gobierno debera obocarse a garantizar
que los individuos observen principios que reconocen y que pueden tomar en cuenta al
realizar sus acciones".37
En el caso extremo, a este gobierno le corresponde un Estado que debe ser mnimo,
"ya que ningn Estado ms extenso puede justificarse",38 porque cualquier ampliacin
de las funciones estatales, ms all de las relacionadas con la obligacin de asegurar la
aplicacin de procedimientos confiables que eviten la realizacin de actos ilcitos,
resulta en la violacin de los derechos de alguno o algunos individuos de la sociedad.
Desde esa perspectiva ideolgica, el Estado legal o protector debe caracterizarse por
preceptos de neutralidad que propicien un ambiente donde la accin privada se
desarrolle de manera espontnea. Consecuentemente, si el Estado reconoce como su
tarea principal el establecimiento de los arreglos institucionales para el buen
funcionamiento del mercado y de las relaciones entre los individuos, el nico valor
estatal radica en su obligacin de imponer un sistema de justicia definitiva que
garantice los derechos de los individuos, y donde no se permita a nadie imponer algn
otro juicio o sistema jurdico ejecutivo,39 ya que la sociedad se ha dado a s misma las
instituciones bsicas para la regulacin de las actividades privadas, pues "el mercado
concuerda con las libertades justas y con una justa igualdad de oportunidades".40 En
esencia, el llamado es volver a un Estado cualitativa y cuantitativamente liberal en lo
econmico y conservador en lo poltico.

EL NEOLIBERALISMO COMO SUSTENTO
DE LA TRANSFORMACIN DEL ESTADO MEXICANO
Como se pudo observar, para el neoliberalismo existe una relacin inversa entre las
actividades econmicas del Estado y los derechos ciudadanos. Por tanto, y en la
medida en que se exige que el Estado apoye el desarrollo de las estructuras de
mercado, pues es ah donde se manifiestan las libertades individuales, se propone que
sea sometido a una doble refuncionalizacin: primero, reduciendo su participacin
directa en la economa y transfiriendo los activos pblicos al capital privado, lo que
permitira la racionalizacin de las acciones del gobierno y a la vez facilitara la puesta
en prctica de mecanismos de evaluacin de las funciones pblicas; segundo,
eliminando las polticas redistributivas del ingreso -base de los programas de beneficio
social- que haban creado una gran masa de grupos de inters poltico que podan
ejercer presin sobre el propio Estado.
Lo que se pretende es redefinir la relacin entre la sociedad y el poder pblico de tal
forma que los individuos en el ejercicio de su libertad nicamente encomienden al
Estado la tarea de imponer reglas y formas de comportamiento que faciliten la
operacin de los mercados en una economa supuestamente competitiva.41
La cientificidad y la neutralidad terica de la economa del bienestar y la eleccin
pblica, que privilegian la perspectiva social individual frente a la solidaridad colectiva,
dieron al neoliberalismo la oportunidad de presentarse como la nica opcin para
aminorar los estragos de la crisis de los aos setenta y reactivar el funcionamiento
mundial del capitalismo. Haba llegado el momento para que el Estado interventor
cediera su lugar al Estado subsidiario.
El neoliberalismo, que dcadas atrs haba perdido terreno frente a las polticas
keynesianas de redistribucin del ingreso que legitimaron el intervencionismo estatal,
se encontr en el momento y las condiciones oportunas para volver a la escena. La
crisis del capitalismo y la recesin mundial en la dcada de 1970 marcaron su retorno
a los espacios econmicos y polticos.42 En lo consecutivo, las tareas de gobierno
deberan apegarse a los nuevos lineamientos de eficiencia y eficacia de las leyes del
mercado.
Si en los pases desarrollados fue donde se tuvo la mxima expresin del Estado
benefactor, fue tambin en stos donde se iniciaron los primeros esfuerzos para
desmantelar al Walfare State.43 La justificacin a la propuesta neoliberal estaba dada,
pues en los diagnsticos que se hicieron sobre los desequilibrios econmicos de los
aos setenta se sealaba que la crisis era producto del excesivo gasto de gobierno y el
escaso control sobre el crecimiento de la oferta monetaria, por lo que el monetarismo,
defensor de las polticas de austeridad, se autodenominaba como el indicado para
encargarse de la conduccin de la poltica econmica. En ese ambiente de crisis
econmica e ideolgica es en el que, primero, los pases desarrollados y despus los de
menor desarrollo van a iniciar importantes reformas estatales donde lo central es
ampliar el radio de accin del capital y la iniciativa individual frente a la disminucin de
las inversiones, actividades y funciones econmicas y sociales del Estado.
Sin embargo, un anlisis ms riguroso respecto de la propuesta neoliberal deja al
descubierto su matiz ideolgico, ya que mientras esgrime un discurso en el que ubica a
los individuos en una condicin de igualdad44 y asegura que el mercado
automticamente borra cualquier distincin econmica o social entre propietarios y
asalariados, entre poseedores y desposedos de los medios de produccin, la realidad
muestra que tal condicin de igualdad no existe ni ha existido; por el contrario, hay
clases sociales que por su situacin poltica y econmica estn en clara desventaja
frente a aquellas que representan al gran capital.
En sntesis, los argumentos expuestos que son referencias clave del discurso
neoliberal, muestran que esta corriente ms que ofrecer una nueva propuesta
econmica con acuerdos sociales innovadores, ha tomado forma no slo en "una
contrarrevolucin cientfica y una contrarreforma econmica sino tambin y
peculiarmente, en una contrarreforma poltica antidemocrtica",45 que se propone
revertir los triunfos y las conquistas sociales que amplias capas de la poblacin
alcanzaron con el Estado benefactor y que contribuyeron a la reproduccin, en
condiciones menos conflictivas del propio sistema capitalista.

La transicin del Estado interventor al Estado subsidiario en Mxico
Cualquier explicacin acerca de la conformacin del Estado mexicano que omita
considerar las condiciones objetivas que originaron la ampliacin de las funciones
estatales se queda en un mbito no slo superficial sino marcadamente ideolgico. Ya
se seal que la propia dinmica de desarrollo y las limitaciones del sector privado
mexicanos incidieron de manera determinante para que la accin pblica se
convirtiera, desde la figura de un Estado altamente interventor, en el eje de impulso
de la estrategia de desarrollo, pues slo de esa forma se podran alcanzar las metas
econmicas, polticas y sociales requeridas para crear un ambiente de estabilidad. Si
no se toma en cuenta esto, parecera que el Estado y su estructura de gestin se
fueron reorganizando nicamente a capricho de los grupos de presin que surgieron en
la supuesta "euforia intervencionista", sin relacin alguna con los cambios tanto en los
mercados locales como en los internacionales, y que deban enfrentarse con los
recursos y el esfuerzo del Estado.
Es indispensable hacer este sealamiento a fin de que sea posible, por una parte,
evitar caer en los reduccionismos econmicos que ubican al Estado como simple
instrumento para la consecucin de intereses de la clase dominante o como el botn de
grupos de poder poltico y, por otra, poder entender cmo las restricciones econmicas
se constituyeron en la plataforma del discurso neoliberal una vez que los problemas
econmicos afectaron las capacidades de gestin pblica de la economa y la sociedad.
De ah que cualquier anlisis acerca de la transformacin del Estado interventor
mexicano en su expresin actual de Estado subisidirio -neoliberal- tiene que reconocer
que, si bien es cierto las formas institucionales y de expresin de las acciones estatales
estn en parte condicionadas por la estructura econmica y de clases determinada, las
transformaciones ideolgico-sociales tambin modifican la correlacin de fuerzas entre
los diferentes actores, lo que le confiere al Estado cierta independencia para actuar.46
En ese sentido, se puede afirmar que la accin estatal no slo impone formas de
organizacin econmica, sino que tambin se retroalimenta por los cambios ideolgicos
y sociales que se producen en una unidad indisoluble donde poltica y economa son
dos caras de una misma moneda.47
Como era de esperarse, las naciones de menor desarrollo tambin sufrieron las
consecuencias de la crisis econmica de los aos setenta y ochenta, las cuales se
transmitieron "de inmediato del centro a la periferia o tercer mundo, a travs de los
crecientes dficit de la balanza de pagos".48 Por tanto, los desequilibrios en el sector
externo y en las finanzas pblicas crearon las circunstancias propicias para impugnar la
viabilidad del Estado intervencionista y empezar a imponer en los pases de menor
desarrollo los modelos econmicos basados en las propuestas del neoliberalismo.
En el caso de Mxico, uno de los efectos ms importantes de la recesin mundial fue la
reduccin en los flujos de recursos hacia esa economa. Esto se complic en 1981 y
1982 por la dolarizacin, la fuga de capitales y la crisis de la deuda externa.49 El
Estado mexicano ya no cont con los montos de recursos que le haban permitido
intervenir en los procesos econmicos y garantizar -con base en los compromisos
polticos de los gobiernos posrevolucionarios con las distintas clases y fracciones del
capital- la reproduccin adecuada del sistema econmico. Particularmente, con la cada
de los ingresos pblicos tambin se afect su capacidad para atender las demandas de
la sociedad. En consecuencia, la concepcin acerca de la importancia del quehacer del
Estado y del por qu deba ser un agente econmico activo, cambi sustancialmente y
se despej el camino para que las estrategias econmicas de tipo neoliberal se
aplicaran internamente y se modificara el perfil del Estado mexicano.
La dimensin poltica de las medidas de reforma econmica se ubic en la lucha por la
conduccin del programa de modernizacin econmica entre los grupos polticos a la
vieja usanza, que mantenan la idea de enfrentar los problemas econmicos a partir de
los fines que deba perseguir el Estado, exaltando los valores de la soberana y el
nacionalismo mexicanos fuertemente enraizados en los ideales revolucionarios de paz,
justicia, igualdad y soberana,50 mientras que un nuevo grupo de actores incrustados
en la gestin pblica de la economa haca hincapi en los aspectos tcnicos de la
estrategia de modernizacin del Estado, grupo que haba accedido al poder
esgrimiendo su capacidad tcnica y una pretendida vocacin cientfica.
Este grupo de actores, los neoliberales, ms conocidos como tecncratas, se
presentaron como los expertos51 macroeconomistas, y una vez en el poder articularon
una campaa encaminada a mostrar que los problemas econmicos generados por el
endeudamiento y la crisis de la balanza de pagos se deban de manera casi exclusiva a
la mala administracin econmica del Estado.52 En la visin de los neoliberales
mexicanos, la crisis slo podra resolverse transformando al "Estado interventor,
propietario y anquilosado" en un "Estado regulador y vigilante", y que en el caso
extremo podra asumirse como el Estado de los hombres de negocios.
Si anteriormente el Estado interventor se consideraba moderno porque era el gestor de
los procesos econmicos, en adelante para ser considerado como ejemplo de
modernidad, el Estado debera sujetar sus funciones a un esquema de racionalidad
econmica en el que estaran claramente diferenciadas las actividades pblicas y el
nuevo papel del capital privado, ncleo de las capacidades y la iniciativa individual. La
lgica que se planteaba era llegar a un Estado muy parecido a un Estado mnimo que
en materia econmica slo se encargara de regular, supervisar y vigilar que las
relaciones de mercado se realizaran de acuerdo con los marcos legales establecidos; a
partir de ese punto, cualquier ampliacin de las funciones estatales sera vista como
parte de un nacionalismo anacrnico que no cabra en las tendencias de la
globalizacin y la mundializacin de los negocios, y debera abandonarse.

El Estado subsidiario en accin
Como resultado de la incorporacin de Mxico a la corriente neoliberal, en 1982
comenz una nueva etapa en la que se iba a redefinir cualitativamente la naturaleza
del Estado. Para ello se propusieron dos principios, los mismos que tendran que
aplicarse de forma paralela. El contenido del primer principio giraba en torno de la
exigencia de instituir una nueva relacin entre los sectores pblico y privado,
promoviendo la especializacin estatal en las funciones y tareas para una intervencin
pblica "correcta":53 aquellas destinadas a imponer y vigilar el cumplimiento de las
reglas de la convivencia social que mejoraran el funcionamiento del mercado y
salvaguardaran los derechos de propiedad a fin de alentar la insercin del capital
privado en las diferentes actividades econmicas. En cuanto al segundo principio, la
lgica era reducir el tamao de la estructura de gestin pblica y hacer de la misma un
modelo de eficiencia y eficacia, recurriendo tanto a la exoprivatizacin como a la
endoprivatizacin.
En la prctica, la actuacin del Estado subsidiario se convirti en un esquema de
operacin pblica que implic la cancelacin de partidas presupuestales que
originalmente estaban destinadas a cubrir programas de salud, vivienda, educacin,
infraestructura, etctera. Sin embargo, como no era suficiente reducir la inversin y el
gasto pblico para recuperar los equilibrios econmicos y solucionar la crisis
estructural,54 esas acciones se complementaron con la reconversin industrial y la
transformacin del patrn de insercin de la econmica nacional en los mercados
externos a fin de consolidar un modelo de crecimiento "hacia fuera". Esas medidas,
que estaban claramente en la lnea de los programas de estabilizacin econmica,55 se
adoptaron a fin de generar ahorros pblicos, buscar el mejor uso de recursos y lograr
el balance en las finanzas pblicas.
La nueva forma de concebir el funcionamiento del Estado permitira apoyar, desde la
perspectiva de los nuevos encargados de la planeacin econmica, proyectos y
servicios que incrementaran la productividad y la rentabilidad econmica en los
sectores productivo, comercial y financiero. Con eso se reafirma la idea de que el
mercado debe encargarse de forma exclusiva de los procesos econmicos, de la
produccin y la distribucin, mientras que el Estado hace lo propio en materia de
regulacin y control de variables econmicas para asegurar la estabilidad financiera
que requieren los negocios privados. En ese sentido, las que tienden a fortalecerse son
las facultades rectoras del Estado y de la planeacin indicativa en oposicin al
intervencionismo estatal.
El saldo ms preocupante del modelo econmico basado en la racionalidad econmica
y en el capital privado es la restructuracin sin sentido social que acompaa al Estado
subsidiario porque utiliza todos los instrumentos de poltica econmica a su alcance
para, fundamentalmente, propiciar la centralizacin de capitales y el fortalecimiento de
estructuras oligoplicas que son funcionales a la lgica de acumulacin global en el
sector productivo, comercial y financiero. El nfasis en las polticas propias del
programa econmico neoliberal, que dan contenido a la conduccin del Estado
subsidiario, ha producido diferentes resultados. Por un lado, privilegiar la racionalidad
econmica y la eficiencia en cuanto a gastos e ingresos pblicos permiti la reduccin
del dficit pblico de 41.4% del PIB en 1983 a 27.7% en 1991. Pero lo anterior se
obtuvo con la cancelacin de programas sociales de educacin y salud, con el
redimensionamiento de la administracin pblica y con la eliminacin de subsidios al
campo y al sector productivo.56 Esto es consistente con la redefinicin de las funciones
sociales y los criterios de racionalidad econmica esenciales del modelo econmico
neoliberal, donde el acotamiento del gasto destinado a inversiones y programas
sociales es fundamental, a pesar de que en el camino se haya mermado la capacidad
institucional del sector pblico para atender las demandas de servicios bsicos ms
apremiantes.
Otro resultado, como consecuencia tanto de esa forma de orientar el gasto pblico
como de la restructuracin concentradora del modelo de economa de mercado, fue
que la pobreza creci a grados alarmantes. Si entre 1968 y 1991 la misma se haba
reducido, para el 2000 "la pobreza afectaba a 41.1% de la poblacin, tan slo 1.4
puntos porcentuales por debajo de 1968 pero muy por arriba de los de 1981, 20 aos
antes".57 As, al final del 2000 la pobreza en Mxico se expresaba en crecientes
ndices de marginalidad -el aumento de la economa informal, la desercin escolar, la
desnutricin, la drogadiccin y la violencia social- en las zonas urbanas, que adems se
nutre del desplazamiento de poblacin rural hacia los polos que representan las
grandes ciudades.
Evidentemente, las restricciones presupuestales en las finanzas pblicas en un
ambiente econmico que alienta el "darwinismo social", han provocado el incremento
de la desigualdad y sus expresiones de pobreza, marginalidad, desempleo,
contaminacin y violencia social. Lo peligroso de esto es que no slo la democracia
formal empieza a debatirse como referente para la expresin de la voluntad ciudadana,
sino que las instituciones -incluido el Estado- que dan cohesin al tejido social tambin
se ponen en cuestionamiento.58
Por tanto, la sensacin de desesperanza que experimentan los actores sociales ms
desfavorecidos con la restructuracin econmica y la configuracin del Estado
interventor, es al mismo tiempo resultado del deficiente funcionamiento de la
propuesta neoliberal para crear mejores oportunidades de beneficio social y de la
subordinacin en la agenda pblica de los aspectos sociales a los intereses econmicos
que detentan los actores, nacionales y extranjeros, mejor posicionados en la economa
de mercado.

REFLEXIN FINAL
En las circunstancias econmicas y polticas mundiales, efectivamente es fundamental
que el Estado funcione de manera ms eficaz y eficiente, pero esto, lejos de validar al
Estado subsidiario -que en mucho busca parecerse al Estado mnimo y que se
configur suponiendo que realmente existe una dicotoma entre Estado y mercado-,
impone la tarea de repensar una nueva realidad estatal en el terreno de lo privado-
social, lo que supone reconocer que las funciones econmicas y sociales desplegadas
por el Estado no pueden seguir siendo vistas como impedimento para el desarrollo, y
que el libre mercado no es la panacea a la problemtica econmica, poltica y social de
la sociedad contempornea, ya que dejado a sus libres fuerzas ha producido una
distribucin del ingreso socialmente inaceptable. Por eso, debe acelerarse el debate
sobre el Estado necesario, pasando por la discusin tanto del agotamiento del
programa econmico neoliberal como de la urgencia de redefinir una poltica de
planeacin y de intervencin estatal en la que al mismo tiempo Estado y mercado sean
los impulsores de una reconstruccin econmica y social menos excluyente y ms
igualitaria.
En este sentido, el reto es que, ms all de las funciones mnimas que los neoliberales
asignan al Estado -funciones de defensa, imposicin del sistema normativo para la
proteccin de la propiedad y administracin macroeconmica-, se pueda generar un
consenso respecto de la urgencia por reconstruir un activismo estatal planeado y
selectivo capaz de promover al mismo tiempo el crecimiento econmico y el desarrollo
social. Si eso es lo que se quiere, se debe reconocer que poltica y economa no estn
separadas y, por tanto, que en los propsitos bsicos de gobierno (con acciones
referidas a la provisin de bienes y servicios, en la gestin de actividades econmicas y
productivas, en el establecimiento de marcos normativos dirigidos a promover las
actividades privadas, pero tambin a asegurar una asignacin social de recursos ms
equitativa, etctera) debe estar incorporada una amplia gama de funciones que, con la
participacin social, afirmen la reivindicacin del Estado como el espacio de conjuncin
del inters social y el inters pblico-privado.
Esta reflexin es relevante en la medida en que el neoliberalismo est agotado y se
est produciendo una situacin poltica y social altamente inestable. El peligro es que si
los mecanismos del mercado y sus leyes terminan trastocando el andamiaje
institucional que da cohesin y coherencia a las sociedades, las expresiones de
descontento social se vuelven inmanejables y terminan cuestionando la viabilidad del
propio Estado.
Estado subsidiario o benefactor Hacia
dnde transitamos?
Desde mediados de los '70, el rol del Estado se ha movido al camino de la subsidiariedad,
apegada al eje liberal. Sin embargo, hay expertos que opinan que con el auge de los
movimientos sociales se est obligando a transitar a un Estado benefactor, que para
algunos ayudara a solucionar las desigualdades sociales, pero para otros frenara el
crecimiento.