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Plataforma DhESCA Brasil

2008
Direito Humano
MERCEARIA
Associao de
Moradores
kg 1,95 R$
Creche
Moradia e Terra Urbana
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Ficha Bibliogrca
Coleo Cartilhas de Direitos Humanos - Volume I
Direito Humano Moradia e Terra Urnana
Esta cartilha tem sua reproduo permitida, desde que seja citada a fonte.
1 Edio: Dezembro de 2008.
Plataforma Dhesca Brasil
Rua Des. Ermelino de Leo, n 15 cj. 72 Centro
Curitiba PR CEP: 80410-230
www.dhescbrasil.org.br
Organizao: Plataforma Dhesca Brasil
Autores deste volume:
Lcia Moraes (Relatora)
Marcelo Dayrell (Assessor)
Editora: INESC
Edio e Reviso: Gabriel Jamur Gomes,
Laura Bregenski Schhli e Ligia Cardieri
Projeto Grco, Diagramao e Capa:
Letcia Seleme Corra Cougo
Plataforma Design Grco
Ilustrao: Gustavo Tonietto
Impresso e Acabamento: Comunicare Grca
Apoio: EED, ICCO, Fundao Ford e UNV.
Tiragem: 2000 exemplares
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n Apresentao 3
n Plataforma Dhesca Brasil 4
Coordenao Executiva 4
O que a Plataforma Dhesca Brasil 4
O que so as Relatorias Nacionais em Dhesca 4
n Introduo 5
n Direito Humano Moradia e Terra Urbana 8
n Denio do Direito Moradia 10
n A Moradia Adequada como um Direito Humano 11
n Direito Moradia no mbito Internacional 12
n O Direito Moradia Adequada na Legislao Brasileira 14
n Instrumentos Legais de Efetivao do Direito Moradia 16
n Tipologia de Violaes ao Direito Moradia e Conitos Fundirios Urbanos 24
n Consideraes Finais 30
n Para saber mais 30
rgos de apoio 30
Documentos teis para consulta 32
n Sobre os autores 33
n Entidades Filiadas 36
NDICE
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Se voc abriu esta cartilha porque luta, acredita e se organiza. Onde voc estiver, com o
que voc trabalhar, seja na escola, na associao, no conselho, no sindicato, debaixo de um p
de manga, na beira de um rio, no agito da cidade. Seja bem vindo!
Esta cartilha faz parte de uma srie com seis publicaes, organizadas pela Plataforma Dhes-
ca Brasil, e cada uma trata de um direito humano especco: alimentao e terra rural, educao,
meio ambiente, moradia e terra urbana, sade e trabalho. Apresentamos aqui um conjunto de
experincias e saberes proporcionado pela realizao do projeto Relatorias Nacionais em Dhes-
ca, iniciado em 2002, e que j esteve em 22 estados brasileiros com 104 Misses. Aps esses
anos de trabalho, foi sentida a necessidade de ter um documento, de ampla divulgao, que
aponte alguns caminhos possveis para que os direitos humanos estejam realmente materializa-
dos nas dimenses fsicas e concretas da vida.
Assim surgiu esta cartilha, que apresenta um histrico sobre os direitos humanos, as leis que
os exprimem, as principais violaes que ocorrem em nosso pas e os espaos institucionais
onde eles devem ser exigidos. necessrio conhecer estes instrumentos para utilizarmos com
mais propriedade.
Ao nal, voc encontrar uma lista com as 34 entidades que formam esta rede nacional de
direitos humanos, denominada Plataforma Dhesca Brasil. Cada entidade pode ser um ponto de
apoio na busca pela realizao dos direitos.
Ao longo do texto voc encontrar espaos onde poder escrever, rascunhar ou destacar o
que acha mais interessante. Anal, acreditamos que o caminho a ser trilhado passa pela organi-
zao, disposio e tambm pela disciplina do aprendizado. A leitura e o estudo contribuem para
que cada movimento ou organizao compreenda melhor aonde quer chegar e quais os passos
necessrios para esta caminhada.
Agradecemos o apoio das agncias de cooperao internacional que nanciam a Plataforma
Dhesca Brasil e tornaram possvel essa publicao: EED, ICCO, Fundao Ford e UNV-PNUD.
A coordenao
Dezembro de 2008
60 Anos da Declarao Universal de Direitos Humanos
20 Anos da Constituio Brasileira
Ano da 11 Conferncia Nacional de Direitos Humanos
APRESENTAO
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PLATAFORMA DHESCA BRASIL
n Coordenao Executiva
Ao Educativa: Salomo Ximenes . INESC: Alexandre Ciconello . Justia Global: Sandra Carvalho
. Rede Nacional Feminista de Sade, Direitos Sexuais e Reprodutivos: Maria Luisa Pereira de Oliveira
. Terra de Direitos: Darci Frigo
n O que a Plataforma Dhesca Brasil?
A Plataforma Dhesca Brasil uma articulao nacional, composta por mais de 30 entidades,
que desde 2001 trabalha para a efetivao dos direitos humanos previstos em diversos tratados
e pactos internacionais, dos quais o Brasil signatrio.
O trabalho se concentra em duas principais atuaes: o projeto Monitoramento Nacional em
Dhesca, realizado em conjunto com outras trs redes, e o projeto Relatorias Nacionais em Dhesca.
A Plataforma Dhesca Brasil constitui o captulo brasileiro da Plataforma Interamericana de
Direitos Humanos, Democracia e Desenvolvimento PIDHDD- que atua em toda a Amrica Latina
na rea dos direitos econmicos, sociais e culturais (DESC).
n O que so as Relatorias Nacionais em Dhesca?
As Relatorias Nacionais em DhESCA tem por objetivo contribuir para que o Brasil adote um
padro de respeito aos direitos humanos econmicos, sociais, culturais e ambientais com base
na Constituio Federal de 1988, no Programa Nacional de Direitos Humanos e nos tratados
internacionais de proteo dos direitos humanos raticados pelo pas.
A partir de um Seminrio de Planejamento que, a cada dois anos, analisa as principais proble-
mticas do pas, suas repercusses sobre os Direitos Humanos e as denncias sobre violaes
aos direitos humanos, os relatores planejam e realizam as Misses: visitam determinadas locali-
dades, conversam com atores locais, convocam audincias pblicas e coletam informaes para
compor um quadro realista das violaes dos direitos humanos econmicos, sociais, culturais e
ambientais em todo o territrio nacional.
O desao desses especialistas o de investigar e monitorar a situao dos direitos humanos
no pas e apresentar em Relatrio as recomendaes viveis para o enfrentamento das violaes
de direitos humanos por meio de polticas pblicas e pela criao de novas leis que visem tornar
mais favorveis as condies de vida da populao brasileira.
n Contatos:
Relatora Lcia Moraes: lucia.dhescmoradia@gmail.com/moradia@dhescbrasil.org.br
Assessor Marcelo Dayrell: marcelodayrell@gmail.com
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INTRODUO
A conquista dos direitos est diretamente atrelada s lutas travadas e protagonizadas pelo
povo ao longo dos sculos Ao se posicionarem contrrios dominao ou explorao de
determinados grupos sociais que desejam manter seus privilgios, trabalhadores urbanos, cam-
poneses, indgenas, mulheres e muitos outros segmentos da sociedade demonstraram que na
resistncia que se encontra o nascedouro do que chamamos hoje de direitos humanos.
Se voltarmos na histria para reetir sobre quando e como foram sistematizados os direitos
da pessoa humana no sistema internacional veremos que eles foram uma resposta s atro-
cidades cometidas na Segunda Guerra Mundial. A violncia extrema daquele perodo alertou
para a necessidade de estabelecer padres internacionais que permitissem a coexistncia de
diferentes culturas, etnias ou grupos sociais. A Organizao das Naes Unidades (ONU), criada
ao nal da guerra, aprovou em 1948 a Declarao Universal dos Direitos Humanos, que prev
um mundo em que os seres humanos gozem de liberdade de palavra, de crena e de viverem
a salvo do temor e da necessidade.
Mas faltava Declarao alguns instrumentos que tornassem seus artigos aplicveis vida
real das pessoas. Quando a Declarao entrou em vigor, foi considerado que estes direitos de-
veriam ser denidos em maior detalhe na forma de um tratado, no qual os Estados se compro-
metessem com o cumprimento e a implementao deles. Entretanto, nesse contexto da Guerra
Fria, havia uma disputa poltica de fundo na questo dos direitos humanos. O mundo estava
dividido em dois blocos: um capitalista liderado pelos Estados Unidos, pas que considerava
os Direitos Civis e Polticos, como a liberdade de expresso, como prioritrios. O outro bloco
era comandado pelos pases socialistas, sob a liderana da Unio Sovitica, que consideravam
prioritria a igualdade social e econmica, e que deveriam ser garantidos direitos como a ali-
mentao, o trabalho e a moradia. O conito ideolgico foi to intenso que o texto acabou sendo
dividido em dois tratados de direitos humanos, para que fossem aprovados mais facilmente pela
Assemblia Geral da ONU o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos (PIDCP) e o dos
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC), o que aconteceu em 1966.
Essa diviso foi superada com a Conferncia Mundial de Viena de 1993 que rearmou o com-
promisso internacional pelos direitos humanos e os declarou indivisveis e interdependentes.
As caractersticas que denem tais direitos exigem uma integralidade de viso: so universais
(valem para todos), interdependentes (um depende do outro para se realizar plenamente), indi-
visveis (os direitos humanos tm que ser considerados como um todo, sem serem divididos) e
inalienveis (um direito no pode ser trocado, compensado ou vendido por outro).
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No Brasil, durante a Ditadura Mili-
tar no foi possvel avanar no reco-
nhecimento e armao dos direitos
humanos por parte do Estado, j que
neste perodo foram predominantes a
censura, a perseguio, a represso e
a negao de direitos, como o de li-
berdade de expresso, por exemplo.
Apenas na dcada de 80, no perodo
de redemocratizao, que a socie-
dade pde se reorganizar para eleger
uma nova Assemblia Constituinte.
Com a presso popular e a capa-
cidade de mobilizao foi garantida
a chamada Constituio Cidad, em
1988, com emendas redigidas com
ampla mobilizao popular, e que ga-
rantiu, por exemplo, a liberdade de
organizao em sindicatos e associa-
es, a igualdade entre mulheres e
homens, os direitos indgenas e o sur-
gimento do Sistema nico de Sade.
A aprovao dessa nova Constitui-
o brasileira, porm, no se reetiu
imediatamente no acesso real terra,
moradia, sade ou educao de
qualidade para todos os brasileiros.
Mesmo que o Brasil tenha se in-
serido no sistema internacional de
direitos humanos a partir da dcada
de 90 (aderindo ao PIDESC e PIDCP
em 1992) tambm no houve avanos
signicativos na implantao efetiva
dos direitos humanos e na reparao
de violaes.
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Mas a lentido em absorver e aplicar os direitos humanos, tanto por parte da
estrutura do estado quanto pela capacidade de reivindicao da sociedade, pode
ser explicado, em parte, pelo processo de formao da sociedade e do sistema
poltico brasileiro. Desde a colonizao e da explorao destas terras, a constru-
o histrica de nossa identidade foi marcada pelo enorme poder dos donos de
terras, pelos mais de 300 anos de escravido que impedia a participao social
dos trabalhadores e pelo autoritarismo da monarquia portuguesa, que usava os
privilgios e a corrupo como instrumentos de poder. Este cenrio de desigual-
dade perdura at os dias de hoje, tanto pela concentrao de poder econmico e
poltico na mo de poucos grupos, quanto pelo desinteresse e desinformao da
sociedade em participar dos espaos pblicos de tomada de deciso.
Vale reforar que, embora importantes, pactos e leis no bastam para mudar
a realidade. A organizao dos setores sociais precisa existir para efetivar esses
direitos. E quanto a capacidade de mobilizao que os direitos humanos apre-
sentam uma perspectiva inovadora. Trabalhar com a viso integral e universal
fortalece as lutas populares como um todo, j que tanto a Declarao Universal
quanto os pactos e tratados agregam os mais diferentes temas, bandeiras e gru-
pos em torno de um mesmo objetivo. Isso amplia a viso fragmentada de cada
movimento ou organizao da sociedade civil e traz todos os segmentos para um
mesmo grupo de reivindicao.
O fato dos direitos humanos serem declarados, isto , explicitados, fornece no-
vos contedos s lutas sociais e qualicam tanto o discurso quanto a prtica das
organizaes populares. Tambm ca claro que os estados devem ser cobrados
pelo que assinaram nos pactos e tratados e, com isso, o que est garantido pela Lei
pode ser reivindicado pela luta.
Por m, preciso lembrar que o contedo dos direitos humanos est em per-
manente construo e atualizao. Ao perceber humanidade no outro ou no dife-
rente, a perspectiva dos direitos humanos refora o movimento da histria, onde
novos elementos so agregados e antigas vises so desaadas. A mudana nun-
ca cessa e as possibilidades de ampliar as conquistas dependem de nossas aes
no presente. esta dimenso utpica e transformadora dos direitos humanos que
queremos trazer para o dia-a-dia de nossa rede.
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O direito moradia adequada , incontesta-
velmente, assegurado nas legislaes internacio-
nal e nacional de proteo aos direitos humanos.
Encontra-se, ainda, textualmente expresso na De-
clarao Universal de Direitos Humanos e em ou-
tros tratados internacionais de direitos humanos,
como o Pacto Internacional de Direitos Econmi-
cos, Sociais e Culturais, de 1966. Em 1996, lderes
mundiais rearmaram o direito moradia adequa-
da quando adotaram a Agenda Habitat durante a
Segunda Conferncia das Naes Unidas sobre
Assentamento Humano. Esses instrumentos e de-
claraes conformaram um compromisso global
traado para a garantia e o acesso moradia digna
para todas as pessoas em todo o mundo.
No Brasil, onde se estima que existam mais
de 54 milhes de pessoas vivendo em condies
inadequadas de moradia, conforme dados da Pes-
quisa Nacional por Amostragem de Domiclios de
2007 (IBGE), imperativo voltar a ateno para a
realizao integral do direito moradia adequada
com efetiva urgncia, de forma a se assegurar o
desenvolvimento social do pas. Alm disso, cabe
ressaltar que essa populao composta predomi-
nantemente por negros e pardos, representando
66,3% dos moradores em cortios, 52% dos cida-
dos sem teto e 65,6% dos residentes em favelas.
A pesquisa revela ainda que, dentre os moradores
em situao fundiria irregular (sem escritura ou
em situao de ocupao), 52,7% so negros ou
pardos, assim como representam 65,8% da popu-
lao em residncias adensadas (com trs ou mais
pessoas por cmodo).
DIREITO HUMANO MORADIA E TERRA URBANA
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O direito moradia pode ser denido de forma simples como o direito a ter um lugar ade-
quado para se viver, em que haja a possibilidade de uma vida digna e saudvel. A idia bsica
corresponde ao direito de viver com segurana, paz e dignidade.
Para tanto, consideram-se componentes essenciais do conceito de direito moradia adequada:
n a moradia deve ser habitvel, com condies adequadas de espao e proteo contra as
variaes ambientais;
n segurana jurdica da posse, garantindo legalmente a pessoa contra despejos, desloca-
mentos forados e outros tipos de ameaa posse;
n localizao com acesso a opes de emprego, transporte pblico eciente, servios de
sade, escolas, cultura, lazer e outras facilidades sociais;
n acessibilidade a pessoas portadoras de decincia ou que necessitem de auxlio para sua
mobilidade, contemplando todos os grupos vulnerveis;
n acesso a servios e infra-estrutura necessrios sade, segurana, conforto e alimen-
tao, incluindo o acesso a recursos naturais e materiais, gua potvel, energia eltrica,
saneamento, iluminao, condies de estocagem e outros servios;
n possibilidade nanceira, isto , a pessoa precisa ter acesso a uma moradia que possa cus-
tear sem prejudicar suas outras necessidades bsicas;
n adequao cultural, isto , que a forma da construo, os materiais usados e demais re-
quisitos respeitem a expresso da identidade cultural das comunidades e grupos sociais.
Os movimentos sociais e organizaes de defesa da moradia tm trabalhado, nos ltimos
anos, com o conceito de direito moradia adequada integrado ao conceito de cidade sustent-
vel. O direito humano cidade sustentvel estabelecido como o direito terra urbana, mo-
radia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos,
ao trabalho e ao lazer, para as geraes presentes e futuras.
DEFINIO DO DIREITO MORADIA
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O direito moradia um direito humano protegido pela Constituio Brasileira e pelos ins-
trumentos internacionais. Os direitos humanos econmicos, sociais e culturais, dentre os quais
est o direito moradia adequada, representam demandas das pessoas ao Estado e so reco-
nhecidos pela legislao nacional.
Nesse sentido, a moradia adequada enquanto direito humano apresenta cinco caractersticas
bsicas:
n Universalidade: o direito moradia um direito universal, isto , ele vlido e exigvel em
todos os lugares, no importando o Pas, o estado ou a cidade na qual voc se encontra,
seja na rea urbana ou na rea rural;
n Indivisibilidade: o direito moradia to necessrio quanto o direito vida, alimentao
adequada, sade, educao e ao trabalho. O ser humano, para ter uma vida digna,
precisa que todos os seus direitos humanos sejam respeitados e efetivados.
n Inter-relao: em uma violao do direito moradia, outros direitos tambm esto sendo
violados, como o direito segurana, intimidade, ao convvio familiar e integridade
fsica e psicolgica.
n Interdependncia: a efetivao do direito moradia acontece de maneira conjunta con-
cretizao de outros direitos, como o direito sade, gua, ao meio ambiente e vida.
n Inalienabilidade: o direito moradia no pode ter seu exerccio restringido por outros nem
ser cedido voluntariamente por ningum.
A dignidade humana , dessa forma, a baliza comum sobre a qual trabalhamos a questo dos
direitos humanos. O trabalho contnuo: a cada dia surgem novos direitos que aspiram cate-
goria de direitos humanos, por serem essenciais, nos dias de hoje, para que o indivduo tenha
uma vida digna. O grande desao, no entanto, a efetivao e concretizao deste catlogo de
direitos, em especial nos pases em desenvolvimento.
A MORADIA ADEQUADA COMO UM DIREITO HUMANO
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No mbito internacional, a partir da Segunda Guerra Mundial, inicia-se um movimento de
proteo dos direitos humanos que extrapole as fronteiras dos pases. A Segunda Guerra de-
monstrou que o prprio Estado violava direitos fundamentais de seus nacionais e, portanto, a
comunidade internacional precisava criar mecanismos que protegessem o indivduo em todo o
planeta.
O reconhecimento e a promoo do direito moradia adequada pelas Naes Unidas tiveram
incio logo aps a criao da prpria organizao. O primeiro documento importante que temos
nesta questo a Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948, trazendo em seu bojo
a igualdade de todo ser humano em direitos e obrigaes. E, na matria que nos diz respeito, a
proteo do direito moradia adequada, determina, em seu artigo 25, o direito de toda pessoa
a um padro de vida digno:
Toda pessoa tem direito a um nvel de vida suciente para lhe assegurar e sua famlia a
sade e o bem-estar, principalmente quanto alimentao, ao vesturio, ao alojamento, as-
sistncia mdica e ainda quanto aos servios sociais necessrios, e tem direito segurana no
desemprego, na doena, na invalidez, na viuvez, na velhice ou noutros casos de perda de meios
de subsistncia por circunstncias independentes da sua vontade.
A Declarao tambm assegura, em seu artigo 17, o direito propriedade de toda pessoa, in-
dividual ou coletivamente. Este mesmo dispositivo prev que ningum pode ser arbitrariamente
privado da sua propriedade.
Em 1966, o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais- PIDESC- rea-
rma, em seu artigo 11, a importncia da moradia adequada como condio do exerccio de
uma vida com dignidade estabelecendo que os Estados-parte no presente Pacto reconhecem o
direito de toda pessoa a um nvel de vida adequado para si prprio e para sua famlia, inclusive
alimentao, vestimenta e moradia adequadas, assim como uma melhoria contnua de suas
condies de vida.
importante ressaltar que os tratados internacionais so acordos de vontade rmados en-
tre Estados (ou entre organizaes internacionais). So instrumentos que vinculam, com fora
de lei, os Estados que os raticaram. Como tais documentos so frutos do consenso entre os
pases e rmados voluntariamente, espera-se que os Estados cumpram as determinaes que
DIREITO MORADIA NO MBITO INTERNACIONAL
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aprovaram, no podendo usar de outros dispositivos do direito interno para se eximirem da
obrigao de cumprir aquelas obrigaes. Nesse sentido, o Pacto de 1966 vem rearmar o di-
reito moradia adequada, anteriormente estabelecido pela Declarao Universal, e obrigar sua
implementao pelos Estados-Partes.
Mais recentemente temos a Declarao de Viena, em 1993, rearmando tambm o direito de
todas as pessoas a um nvel de vida adequado sua sade e bem-estar, que inclui alimentao
e acesso a assistncia de sade, moradia e servios sociais necessrios.
A ONU Organizao das Naes Unidas, que rene quase todos os pases do mundo com
a proposta de cuidar da segurana internacional, manter a paz e promover os direitos humanos,
tem um Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Este Comit divulgou duas resolu-
es que tratam especicamente do direito moradia adequada.
A Resoluo n 4 de 1991 define o que considera direito moradia adequada. Naquele
ano a ONU j estimava que existiam mais de 100 milhes de pessoas sem-teto no mundo
e que no havia perspectiva desse nmero se reduzir . O grande mrito desta resoluo foi
determinar que a moradia adequada engloba no s a questo da habitao, mas sim uma
condio de vida digna, que tem relao direta com a efetivao de vrios outros direitos
humanos. Os componentes da moradia adequada definidos nesta resoluo j foram apon-
tados no captulo anterior.
Em diversos outros documentos h o reconhecimento da ONU sobre a gravidade da situao
dos despejos, como na Declarao sobre Assentamentos Urbanos (1976), na Agenda 21 (1992),
na Agenda Habitat (1996) e em resolues da Comisso de Direitos Humanos, claricando que
despejos forados so uma grave violao de direitos humanos . Importante ressaltar, ainda,
que em 2008, a ONU estima que o nmero de moradores de favelas atinge um bilho de pesso-
as, e, se a atual tendncia continuar, esse nmero chegar a 2 bilhes em 2030.
Dessa forma, considerando a insero do Estado Brasileiro no sistema internacional, cabe ao
Governo Federal, em conjunto com as demais esferas de governo, realizar esforos para a efeti-
vao do direito moradia, dentro dos padres exigidos internacionalmente e referendados no
mbito nacional, assim como garantir o respeito a todos os direitos humanos daquelas pessoas
afetadas por violaes, tais como os despejos forados.
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A Constituio Federal de 1988 traz como um direito fundamental o direito moradia, crava-
do como clausula ptrea no texto constitucional. importante frisar que a moradia entra como
direito social por meio de uma emenda constitucional (n 26/2000), fruto de luta dos movimentos
sociais.
Art. 6. So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana,
a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na
forma desta Constituio.
Nesse sentido, e dado o Brasil tambm ter se comprometido com a efetivao do direito
moradia no mbito internacional, o Estado Brasileiro tem a obrigao de adotar polticas pbli-
cas de habitao que assegurem a efetividade do direito moradia. Da mesma forma, deve tam-
bm impedir a continuidade de programas e aes que excluam a populao de menor renda
do acesso a uma moradia adequada.
A dimenso dos problemas urbanos brasileiros est intimamente relacionada questo ha-
bitacional e forma em que os Governos federal, estadual e municipal atuam para erradicar a
pobreza e reduzir as desigualdades sociais. Os aglomerados, favelas, cortios e bairros perifri-
cos de nossas cidades demonstram claramente que as polticas urbanas precisam ter como foco
a incluso social e territorial da populao, realizando a regularizao fundiria e a urbanizao
dos assentamentos de baixa renda.
Por se tratar de um direito fundamental, goza o direito moradia de aplicao imediata,
conforme disposto no 1 do artigo 5 da Constituio. No depende assim, de qualquer regu-
lamentao para que seja efetivado.
Precisamos mencionar que, tambm como um direito fundamental, a Constituio assegura
a todos o direito propriedade, determinando, ainda, que toda a propriedade dever cumprir
com uma funo social.
Art. 5.
XXII garantido o direito de propriedade;
XXIII A propriedade atender a sua funo social;
Estes dois dispositivos devem ser entendidos de forma conjunta: a funo social parte in-
O DIREITO MORADIA ADEQUADA NA LEGISLAO BRASILEIRA
Alm disso, encontramos referncias ao direito moradia na Conveno Internacional sobre a Eliminao de
Todas as Formas de Discriminao Racial de 1965, Artigo 5(e)(iii); na Declarao sobre Raa e Preconceito
Racial de 1978, Artigo 9(2); na Conveno sobre Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a
Mulher de 1979, Artigo 14(2)(h); Conveno sobre os Direitos da Criana de 1989, Artigo 27(3).
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tegrante do prprio contedo do direito de propriedade. Isto , tal direito inexiste se no estiver
corroborado pelo exerccio de tal funo. A Constituio Federal, ao garantir o direito de proprie-
dade, condicionou seu exerccio ao atendimento de uma garantia maior, qual seja, a realizao
e/ou o atendimento de sua funo social. A prpria Constituio dene tambm a forma de
avaliar o cumprimento desta funo social, em seu artigo 182:

2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias funda-
mentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.
Ainda sobre a funo social, o Cdigo Civil estabeleceu que se o proprietrio urbano deixa de
exercer sua posse e arrecadar os tributos referentes a este (IPTU), tem-se o caso de abandono:
Art. 1.276. O imvel urbano que o proprietrio abandonar, com a inteno de no mais o
conservar em seu patrimnio, e que no se encontrar na posse de outrem, poder ser arrecada-
do, como bem vago, e passar, 3 (trs) anos depois, propriedade do Municpio ou do Distrito
Federal, se achar nas respectivas circunscries.
2. Presumir-se- de modo absoluto a inteno a que se refere este artigo, quando, cessa-
dos os atos de posse, deixar o proprietrio de satisfazer os nus scais.
Ou seja, o Cdigo Civil expressamente prev que, caso o proprietrio de imvel urbano deixe de
praticar os atos de posse e de pagar os tributos referentes ao seu imvel durante 3 anos seguidos,
considera-se, de maneira absoluta e sem possibilidade de discusso, que este proprietrio no deseja
mais manter este imvel em seu patrimnio (congurando, portanto, o abandono do mesmo).
Buscando a proteo do direito moradia das pessoas que vivem nos assentamentos prec-
rios, a Constituio Federal adotou tambm a usucapio urbana e a concesso especial de uso
para ns de moradia (artigo 183), que foram regulamentados pela lei federal de desenvolvimento
urbano, denominada Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/2001), e pela Medida Provisria n 2.220
de 2001. Alm disso, de forma a efetivar o direito moradia, a Constituio previu instrumentos
como o plano diretor, o parcelamento e a edicao compulsrios, o imposto sobre a proprieda-
de imobiliria urbana progressivo no tempo e a desapropriao com ttulos da dvida.
O complexo normativo criado para a efetivao do direito moradia adequada ainda novo,
iniciado de forma efetiva com o Estatuto das Cidades e ainda em fase de complementao
(como pela recente lei 11.481/2007), efetivao e avaliao. Apontaremos a seguir alguns dos
instrumentos existentes para a garantia da moradia digna, sem a pretenso de esgot-los, posto
seu aprimoramento e construo ainda em curso.
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:: O Estatuto da Cidade :::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::
O Estatuto das Cidades estabeleceu vrios instrumentos de participao popular e obriga-
es estatais para a efetivao do direito moradia adequada e cidade digna, representando
a lei federal de desenvolvimento urbano no Brasil. Dentre estes instrumentos, podemos desta-
car, em especial, o estabelecimento de mecanismos de implementao de uma poltica urbana
pautada pela gesto democrtica das cidades, como a obrigatoriedade da discusso dos planos
diretores em audincias pblicas e a criao dos Conselhos das Cidades.
O Estatuto da Cidade apresenta uma nova concepo dos processos de uso, desenvolvimen-
to e ocupao da terra urbana, orientando a atuao dos agentes pblicos e privados na recons-
truo das cidades sob a tica da justia, democracia e sustentabilidade.
A base do Estatuto da Cidade :
n o acesso universal aos servios e equipamentos urbanos, terra, moradia, ao meio am-
biente sadio, ao lazer, transporte, saneamento, participao no planejamento da cidade,
educao e sade;
n o planejamento e a governana das cidades com participao e controle social
n a funo social da propriedade, evitando o uso inadequado e injusto da terra urbana.
Dessa forma, instituiu diversos instrumentos de forma a garantir uma ordem urbana social-
mente justa e inclusiva pelos municpios e garantindo a gesto democrtica das cidades. Pode-
mos dividir os instrumentos em trs modalidades:
n Instrumentos de garantia do cumprimento da funo social da propriedade: plano diretor;
parcelamento, edicao e utilizao compulsrios; imposto sobre a propriedade imobi-
liria urbana progressivo no tempo; desapropriao com ttulos da dvida pblica; direito
de preempo; outorga onerosa do direito de construir (solo criado); zonas especiais de
interesse social;
n Instrumentos de regularizao fundiria: usucapio urbana; concesso especial para ns
de moradia; concesso do direito real de uso;
n Instrumentos de gesto democrtica da cidade: conselhos de poltica urbana; confern-
cias da cidade; oramento participativo; audincias pblicas; iniciativa popular de projetos
de lei; estudo de impacto de vizinhana.
INSTRUMENTOS LEGAIS DE EFETIVAO DO DIREITO MORADIA
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Estes instrumentos propiciam os meios necessrios para a existncia de uma cidade plena-
mente desenvolvida, que busca a igualdade de oportunidades e a justia social. Eles permitem
um espao urbano saudvel, que proporcione o bem-estar coletivo, a segurana, e o equilbrio
ambiental.
:: O Plano Diretor ::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::
O Plano Diretor o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana
para as cidades, sendo parte integrante do processo de planejamento municipal. Podemos de-
nir o Plano Diretor como o conjunto de diretrizes e regras que orientaro a ao dos agentes que
constroem e utilizam o espao urbano.
Em seu processo de elaborao e scalizao de sua implementao, essencial a participa-
o da populao, de associaes representativas dos vrios segmentos da sociedade, devendo
ser pblicos todos os documentos e informaes produzidas. Este instrumento obrigatrio
para cidades com mais de vinte mil habitantes (20.000). Alm disso, devem elaborar o Plano
Diretor as cidades:
a) localizadas em regies metropolitanas e aglomeraes urbanas,
b) pertencentes a reas de especial interesse turstico,
c) inseridas na rea de inuncia de empreendimentos ou atividades com signicativo impac-
to ambiental de mbito regional ou nacional.
indiscutvel a importncia do Plano Diretor na efetivao do direito moradia: este o
instrumento responsvel por denir as aes de poltica urbana do Municpio. Dessa forma,
essencial que as associaes e os movimentos populares acompanhem a elaborao e gesto
das decises do Plano Diretor.
O territrio do Municpio dever ser englobado no Plano Diretor como um todo, denindo
quais os limites da rea urbana e quais os limites da rea rural. no Plano Diretor, ainda, que
sero denidos os critrios de utilizao dos demais instrumentos previstos no Estatuto das Ci-
dades, como outorga onerosa do direito de construir, direito de preempo e as Zonas Especiais
de Interesse Social.
20
:: Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) :::::::::::::::::::::::::::::::::::::::
As ZEIS e as reas Especiais de Interesse Social (AESI) so um dos mecanismos legais de
regularizao fundiria, utilizadas na denio de reas especialmente destinadas produo
de habitao de interesse social e/ou manuteno das comunidades existentes nas cidades.
Essas zonas tm por objetivo incorporar os espaos urbanos irregulares ou clandestinos fa-
velas, assentamentos urbanos populares, loteamentos irregulares e cortios cidade legal.
As ZEIS permitem a incluso de parcelas marginalizadas das cidades, a introduo de servios
e infra-estrutura nos locais que eram clandestinos, e o aumento da participao popular nos
investimentos pblicos em urbanizao.
Os planos diretores devero criar ZEIS em terrenos urbanos propcios para a produo de
habitao de interesse social. Estes devero estar inseridos dentro do contexto das cidades e
dotados de acessibilidade para infra-estrutura urbana contgua com a malha urbana. Para que
essas Zonas Especiais de Interesse Social sejam criadas necessria a iniciativa da Prefeitura
e/ou dos movimentos populares. Os movimentos populares devem pressionar os vereadores
e as Secretarias de Habitao para que um projeto relacionado s ZEIS seja criado e o direito
moradia efetivado.
As Zonas especiais de interesse social, uma vez institudas sobre regies com ocupao irre-
gular de baixa renda, garantem a permanncia legal das pessoas que vivem nestes locais, assim
como a regularizao fundiria das reas.
:: Usucapio Especial de Imvel Urbano :::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::
A Usucapio Especial de Imvel Urbano confere um m social para os imveis urbanos pri-
vados, j que os imveis pblicos no podem ser adquiridos por usucapio. Este instrumento
um dos mais importantes para quem quer ver seu direito moradia efetivado, j que ele
responsvel por fornecer o ttulo de propriedade.
Assim, a usucapio congura-se em uma forma de obter o ttulo de propriedade aps a ocu-
pao, pelo prazo de 5 (cinco) anos, de terra urbana sem oposio - isto , sem ningum ter
reivindicado a posse. Este instrumento dividido em dois tipos:
1) usucapio especial de imvel urbano individual, quando pedido individualmente por cada
morador,
21
2) usucapio especial de imvel urbano coletivo, quando pedido conjuntamente pela comu-
nidade.
Podem requerer a Ao de Usucapio Especial Urbana: o possuidor ou os possuidores, bem
como a associao de moradores da comunidade regularmente constituda.
importante mencionar que a Usucapio Especial de Imvel Urbano Individual s pode ser
requerida no caso de posse de rea ou edicao urbana de at 250m (duzentos e cinqenta
metros quadrados). Alm disso, a ocupao deve ser utilizada para sua moradia ou de sua fam-
lia, e o possuidor no pode ser proprietrio de outro imvel. Tambm no poder ser reconhe-
cido mais de uma vez o direito de usucapio urbano individual ao mesmo possuidor.
J no caso de Usucapio Especial de Imvel Urbano Coletivo o imvel deve ter mais de
250m (duzentos e cinqenta metros quadrados) e ser ocupado por populao de baixa renda
para sua moradia. A usucapio especial de imvel urbano coletivo essencial para a regulariza-
o fundiria de favelas, conjuntos habitacionais , cortios, e loteamentos irregulares situados
em reas privadas.Nessas formas de habitao encontram-se milhes de brasileiros,
que vivem coletivamente, sendo difcil diferenciar a rea ocupada por cada um. Por
isso, na sentena, o juiz atribuir diviso igual de terreno a cada possuidor, indepen-
dentemente da dimenso do terreno que cada um ocupe. Porm, se os condminos
tiverem estabelecido divises diferenciadas atravs de acordo escrito, o juiz atribuir
as divises conforme o acordo.
A usucapio urbana pode ser invocada como matria de defesa em aes que visem a remo-
o da populao moradora em reas irregulares. Conforme explicado anteriormente, a senten-
a judicial que reconhecer a usucapio urbana valer como ttulo para registro da propriedade
em nome do ocupante no Registro de Imveis.
:: Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia :::::::::::::::::::::::::::::::
Como no possvel a usucapio de imveis pblicos, o Estado fornece a concesso de uso,
ou seja, permite que determinados imveis pblicos urbanos sejam ocupados pela populao
de baixa renda, garantindo uma destinao social para estes imveis. A Medida Provisria n
2.220, de 4 de Setembro de 2001, regulamentou a Concesso de Uso Especial para Fins de Mo-
radia, criada pelo Estatuto da Cidade. Por meio da mesma possvel a regularizao fundiria
dos imveis pblicos que, at 30 de junho de 2001, estivessem ocupados por mais de cinco
anos por populao de baixa renda.
22
Este instrumento dividido da mesma forma que a usucapio urbana, em dois tipos: conces-
so individual de uso especial para ns de moradia, quando pedida individualmente por cada
morador; e concesso coletiva de uso especial para ns de moradia, quando pedida conjunta-
mente pela comunidade. Os requisitos e restries para aplicao dos dois tipos de concesso
de uso especial para ns de moradia so os mesmos usados para a usucapio especial de im-
vel urbano, com uma nica diferena: na concesso, o imvel urbano pblico tem que ter sido
ocupado por no mnimo cinco anos at 30 de junho de 2001.
Quando a ocupao acarretar risco vida ou sade dos ocupantes, o Poder Pblico garan-
tir ao possuidor o exerccio do direito de concesso de uso especial em outro local , diferente
daquele que estava ocupando.
Em relao aos imveis pblicos, a Lei 11.481/2007 previu alguns instrumentos de regulari-
zao fundiria em caso de ocupao deste tipo de imvel por famlias de baixa renda. A partir
desta lei, possvel ao Poder Pblico negociar a transferncia de algum prdio ou terreno pbli-
co para a construo de habitaes populares.
:: Parcelamento, Edicao ou Utilizao Compulsrios :::::::::::::::::::::::::
Conforme j explicado, o proprietrio deve cumprir a funo social da propriedade, isto ,
deve utilizar o imvel para alguma nalidade. Nesse sentido, cabe ao titular de terras usar sua
propriedade para edicar (construir) ou parcelar (forma de dividir o terreno em lotes). Considera-
se subutilizado o imvel cujo aproveitamento seja inferior ao mnimo denido no Plano Diretor
ou em legislao decorrente.
Para que instrumentos com ns de parcelamento, edicao ou utilizao compulsrios se-
jam aplicados, necessrio que uma lei municipal especca determine as formas de uso, de
ocupao, e atividades, bem como os prazos a serem cumpridos. As reas afetadas so deter-
minadas pelo Plano Diretor, atendendo s exigncias da funo social da propriedade.
Assim, o Poder Pblico municipal, mediante lei especca para rea includa no Plano Diretor,
exige do proprietrio do solo urbano seu adequado aproveitamento, isto , que os proprietrios
utilizem socialmente seus imveis. Se o proprietrio no edicar, no utilizar, nem atuar para
regularizar a situao de subutilizao, cabe ao Poder Pblico promover o parcelamento ou edi-
cao compulsrios.
23
:: IPTU Progressivo no Tempo :::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::
Em caso de descumprimento das condies e dos prazos para implementao do parcela-
mento, da edicao ou da utilizao do imvel, o Municpio pode aplicar o imposto sobre a
propriedade predial e territorial (IPTU) progressivo no tempo. Para isso, aumentar a alquota
porcentagem utilizada no clculo do imposto - pelo prazo de cinco anos consecutivos.
O Estatuto da Cidade determina que uma lei especca deve xar o valor da alquota a ser
aplicado a cada ano. Este valor no exceder a duas vezes o referente ao ano anterior, respeitada
a alquota mxima de quinze por cento.
Caso a obrigao de parcelar, edicar ou utilizar no seja atendida em cinco anos, o Munic-
pio manter a cobrana pela alquota mxima, at que se cumpra a referida obrigao, garantida
a possibilidade de desapropriao do imvel pelo Municpio, com pagamento em ttulos da
dvida pblica.
proibida a concesso de isenes ou de anistia relativas tributao progressiva, ou seja,
no possvel a permisso para o no pagamento nem o perdo de dvida relativa ao IPTU
progressivo no tempo. Dessa forma, evita-se que um proprietrio que no esteja cumprindo
com a funo social da propriedade seja beneciado com a iseno ou anistia sobre o imposto
referente propriedade urbana.
:: Desapropriao de reas urbanas ::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::
Uma outra forma de garantir o cumprimento da funo social da propriedade a desapropriao
de reas urbanas, aps o proprietrio no ter cumprido a determinao de parcelar ou edicar sobre
o imvel vazio ou subtilizado, e aps a incidncia do imposto progressivo pelo prazo de 5 anos.
A indenizao, neste caso, reetir o valor de base de clculo do imposto predial e territorial
para o imvel, descontando o montante incorporado em funo de obras realizadas pelo poder
pblico. Dessa forma, aquele proprietrio que ignore as determinaes do Plano Diretor, poder
ter seu imvel desapropriado, recebendo sua indenizao em ttulos da dvida pblica.
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:: Direito de Preempo ::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::
Este instrumento concede ao Poder Pblico Municipal o direito de preferncia para adquirir
imvel urbano situado em determinada rea, com base no disposto no Plano Diretor. O objetivo
neste ponto que, caso o proprietrio coloque seu imvel venda, o Poder Pblico municipal
possa adquiri-lo a m de orientar a poltica de desenvolvimento urbano do Municpio. Por esta
razo, as reas nas quais o direito de preempo est institudo precisam ser previstas pelo
Plano Diretor.
:: Instrumentos de Democratizao da Gesto Urbana :::::::::::::::::::::::::::::::::
O Estatuto das Cidades criou ainda alguns instrumentos de participao popular na gesto
das cidades. Dentre estes, podemos citar os debates, audincias e consultas pblicas, assim
como os conselhos de poltica urbana e as conferncias nacional, estadual e municipal sobre
assuntos de interesse urbano. Alm disso, h referncias gesto oramentria participativa e
ao estudo de impacto de vizinhana.
Todos estes instrumentos, na realidade, buscam efetivar o direito de todos a participar da
cidade, de forma inclusiva e sustentvel. Assim, tanto a realizao das Conferncias das Cidades
quanto a criao e manuteno dos Conselhos das Cidades so obrigaes do Poder Pblico
nos mbitos municipais, estaduais e federal, constituindo, dessa forma, espaos de articulao
e participao da sociedade civil que deve ser respeitado e efetivado.
25
:: Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) ::::::::::::::::::
Para completar o quadro normativo da garantia do direito moradia, ressalta-se a criao,
em junho de 2005, do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS). O objetivo do
Sistema viabilizar para a populao de menor renda o acesso terra urbanizada e a habitao
digna e sustentvel.
Assim, o SNHIS busca implementar polticas e programas de investimento e subsdios para
viabilizar o acesso da populao de baixa renda habitao, centralizando todos os programas
e projetos destinados habitao de interesse social. Outra importante conquista desta lei foi o
Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), dispondo de conselho gestor prprio
e voltado gesto dos recursos oramentrios dos programas do Sistema Nacional de Habita-
o de Interesse Social.
Embora o SNHIS tenha sido criado em 2005, preocupante o fato de que apenas uma peque-
na parte dos recursos para habitao popular passe pelo FNHIS, ou seja, pela gesto democr-
tica e controle social do Conselho Gestor. Alm desse conselho gestor, de carter deliberativo
e paritrio, o acesso aos recursos e sua gesto por associaes comunitrias e cooperativas
habitacionais, bem como a obrigao de criao de fundo com dotao oramentria prpria,
tambm foram previstos pela legislao.
26
TIPOLOGIA DE VIOLAES AO DIREITO MORADIA
E CONFLITOS FUNDIRIOS URBANOS
:: CONTEXTO ::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::
A urbanizao brasileira conseqncia do modelo de industrializao e desenvolvimento adotado
no pas, resultando em uma dinmica que recria a excluso social e a segregao territorial para grande
parcela da populao de baixa renda. Muitas cidades tm, ao mesmo tempo, falta de moradias popu-
lares (dcit habitacional) e muitas terrenos vazios e imveis desocupados ou abandonados, que esto
para alugar ou cam vazios espera de valorizao. Em muitos desses casos o proprietrio no paga as
taxas municipais devidas. Isso demonstra que a propriedade no est cumprindo sua funo social.
Embora possam ser comprovados os esforos do Governo Federal na temtica nos ltimos anos
(por exemplo, a criao do Ministrio das Cidades) e a despeito das lutas dos movimentos sociais
urbanos, o Estado no consegue cumprir sua obrigao de proteo dos direitos fundamentais das
parcelas mais desprotegidas e marginalizadas da populao, em especial o direito moradia. A pes-
quisa Dcit Habitacional do Brasil, elaborada pela Fundao Joo Pinheiro em 2004 com base nos
dados do IBGE, a pedido do Ministrio das Cidades, aponta um dcit habitacional de 7,2 milhes de
domiclios, o que explicita a necessidade de polticas pblicas coordenadas em diversos setores.
n Ameaa de despejo
Dentre os conitos fundirios urbanos, a ameaa de despejo a principal violao, e tem ge-
rado mobilizaes em todo o mundo, como a criao da Plataforma Brasileira de Preveno aos
Despejos (no Dia Mundial do Habitat em 2006), o lanamento da Campanha Despejo Zero (durante
o Frum Social Mundial em 2004) e o Comentrio Geral n 7 sobre despejos forados e o direito
moradia adequada que estabelece regras para a efetivao de despejos autorizados pela le-
gislao local, emitido pelo Comit DESC da ONU. O tema dos despejos forados e das ameaas
de despejo uma constante nas denncias recebidas pela Relatoria Nacional de Direito Humano
Moradia Adequada e Terra Urbana, demonstrando que a populao brasileira de pouco poder
econmico vive insegura, com medo de que a qualquer momento venha a perder seu teto.
Ademais, a falta de compromisso do Estado para efetivar os programas de habitao de
interesse social pode ser vericada tanto pelo constante bloqueio nanceiro para continuidade
das obras habitacionais quanto pela morosidade na execuo das obras pblicas destinadas a
atender a populao carente, utilizando o poder poltico autoritrio na desmobilizao da orga-
nizao social que luta pelos seus direitos moradia.
27
A implantao de megaprojetos de desenvolvimento de uma determinada regio tambm
tem se constitudo como uma forte agresso s populaes locais e ao meio ambiente. Esses
projetos impactam de maneira nociva a populao de baixa renda e implicam a sua remoo
e a alterao de todo o seu modo de vida , suas relaes sociais, econmicas e culturais. Tais
projetos de grande porte e vultosos recursos visam, em detrimento do direito fundamental
moradia, ao crescimento econmico, como vericado em So Luis/MA, Porto Velho/RO, em Rio
Grande/RS (com a implantao do plo siderrgico, construo de hidreltricas e implantao
do plo naval-porturio, respectivamente); ao desenvolvimento urbano, como investigado em
So Paulo/SP, So Jos dos Campos/SP e Manaus/AM - com polticas discriminatrias de inter-
veno urbana, pautadas em estratgias de higienizao, desfavelizao e urbanizao; e
ao desenvolvimento turstico, como observado em Porto Velho/RO, Salvador/BA, Natal/RN, Rio
de Janeiro/RJ e Belm/PA (nos dois ltimos, para possibilitar a realizao de eventos internacio-
nais, respectivamente, os Jogos Pan-Americanos, em 2007, e o Frum Social Mundial, em 2009).
Cumpre salientar que outros grandes projetos de desenvolvimento devem ocorrer em outras
cidades brasileiras, devido Copa do Mundo de 2014.
Em Obras
HIDELTRICA
28
n Saneamento e urbanizao
Outro foco de atuao da Relatoria tem sido a questo do saneamento e da urbanizao. A
aprovao em 2007 da Lei n 11.445 sobre Saneamento deniu um marco regulatrio para o se-
tor e estabeleceu diretrizes para a poltica federal de saneamento bsico. Nesse sentido, referida
lei determina o acesso universal e integral ao saneamento bsico e a articulao com as polticas
locais de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de combate pobreza e de sua er-
radicao, de proteo ambiental, de promoo da sade e outras de relevante interesse social,
voltadas para a melhoria da qualidade de vida. Alm disso, criou mecanismos de planejamento,
regulao e controle social, com conselhos representativos, e estabeleceu um sistema de mane-
jo de resduos slidos urbanos garantindo condies especiais para contratao de cooperativas
ou associaes de catadores de material reciclvel.
Em grande parte das Misses da Relatoria tm sido constatadas graves situaes de risco
ambiental vida e sade da populao de baixa renda, exposta s condies insalubres pela
falta de saneamento bsico das cidades, como em Natal/RN, Teresina/PI, Recife/PE, Rio Grande/
RS, Belm/PA, Joo Pessoa/PB, nas cidades da Baixada Fluminense/RJ e em tantas outras no
visitadas pela Relatoria. A falta de regularizao fundiria constitui, em muitos casos, um obst-
culo urbanizao e ao saneamento de favelas e ocupaes. A falta de urbanizao adequada
deixa a populao vulnervel doenas e exposta a violncia urbana.
Outra violao que a relatoria verica com freqncia a no implementao dos mecanis-
mos legais que garantem a participao popular. Constatamos que a elaborao dos Planos
Diretores nas cidades visitadas por Misses da Relatoria no contou com a efetiva participao
popular: Teresina/PI, Rio de Janeiro/RJ, So Jos dos Campos/SP, Rio Grande/RS, Aparecida
de Goinia e muitas outras cidades), alm de casos de denncias de corrupo no processo de
elaborao e aprovao do Plano em algumas cidades.
29
n Tipologia de Violaes
A Relatoria Nacional de Direito Humano Moradia Adequada e
Terra Urbana, a partir do monitoramento das situaes de conito,
realizou uma sntese ou tipologia das violaes do direito moradia
adequada:
1) comunidades que moram em rea de risco ambiental;
2) conjuntos habitacionais populares precrios;
3) deslocamento de comunidades tradicionais (quilombolas, ribeiri-
nhas, indgenas, etc.) de suas reas tradicionais de moradia;
4) despejo das ocupaes de famlias de baixa renda em rea p-
blica ou privada;
5) deslocamento de populao de baixa renda em virtude da imple-
mentao de projetos de desenvolvimento turstico, econmico
e urbano;
6) falta de condies de habitabilidade e segurana jurdica da pos-
se em favelas, cortios e ocupaes urbanas;
7) falta de participao popular no processo de reviso e elabora-
o do Plano Diretor;
8) imveis que no cumprem sua funo social;
9) megaprojetos de desenvolvimento sem participao e consul-
ta populao diretamente atingida;
10) revitalizao de reas urbanas centrais.
11) bloqueio de recursos nanceiros e morosidade na aprovao e
construo de habitaes de interesse social.
importante ressaltar que essa lista no representa uma tipolo-
gia acadmica ou acabada, mas uma classicao realizada a partir
da prtica cotidiana das denncias recebidas pela Relatoria, podendo
sempre sofrer alteraes.
30
:: DESPEJOS FORADOS ::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::
A partir do exposto, podemos concluir que os despejos forados conguram um tema de es-
pecial relevncia na temtica do direito moradia, inclusive no mbito internacional. Reiteramos
a atuao do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da ONU que, considerando a
incompatibilidade entre o PIDESC - Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Cultu-
rais - e a insegurana jurdica da posse ocasionada pelos despejos forados, emitiu, no ano de
1997, a sua Resoluo n 7, tratando especicamente deste padro de violaes.
Por despejo forado entende-se a remoo permanente ou temporria de indivduos,
famlias ou comunidades, contra a sua vontade, das casas ou terras que eles ocupam, sem
prover ou garantir o acesso proteo legal ou de outras formas de proteo. Ressalta-se
que a proibio dos despejos forados no engloba aqueles realizados, em cumprimento
lei e em conformidade com as determinaes das convenes internacionais de direitos
humanos, mediante o uso de fora.
Os despejos forados tm afetado as pessoas em pases desenvolvidos e em pases em
desenvolvimento, implicando na violao de outros direitos humanos, como vida, segu-
rana, intimidade, inviolabilidade do domiclio, dentre outros. Tais despejos tm ocor-
rido no somente nas reas urbanas populosas, mas tambm nos casos de deslocamentos
das populaes, conflitos armados, xodos rurais e refugiados, por vezes associados
violncia. Outro padro de violaes ocorre em nome do desenvolvimento, como em pro-
jetos de infra-estrutura, projetos de urbanizao e projetos agrrios. Alm disso, o Comit
da ONU reconhece tambm que mulheres, crianas, adolescentes, idosos, povos indgenas,
grupos tnicos e outros grupos vulnerveis sofrem de maneira desproporcional os efeitos
dos despejos forados.
Dessa forma, naqueles casos de despejos autorizados pela legislao local, deve-se adotar
procedimentos apropriados que garantam o respeito aos direitos humanos dos envolvidos. Tais
procedimentos incluem:
i. a consulta efetiva quelas pessoas que sero atingidas pelo despejo;
ii. noticao adequada e prvia a todos aqueles envolvidos, informando data e hora do
despejo;
iii. informaes sobre a motivao do despejo e a utilizao futura da terra, entregues em
tempo razovel a todas as pessoas afetadas;
iv. presena de autoridades durante a realizao do despejo, especialmente quando se tratar
31
de grandes grupos de pessoas;
v. identicao de todas as pessoas que esto executando o despejo;
vi. a no-realizao de despejo em mau tempo ou durante a noite sem autorizao dos ocu-
pantes;
vii. acesso a todos os recursos legais e garantia do acesso ao Poder Judicirio.
Alm disso, o Comit requisitou aos Estados-Membros informaes acerca dos despejos
realizados nos cinco anos anteriores, nmero de pessoas atingidas, legislao nacional acerca
da temtica e atuaes dos governos nesta matria. Nesse sentido, recomendou a todos os Es-
tados que monitorem efetivamente o direito moradia adequada.
Outra importante conquista foi a criao do Grupo Consultivo sobre Despejos Forados (Ad-
visory Group on Forced Evictions AGFE) no mbito da UN-HABITAT, agncia da ONU respon-
svel pelas intervenes deste organismo nas questes atinentes aos assentamentos humanos.
Nas avaliaes do AGFE, o Brasil no exceo no que tange ao quadro de despejos forados,
em especial contra a populao de baixa renda situada em assentamentos irregulares.
Para fortalecer tais discusses, foi criada a Plataforma Brasileira de Preveno de Despejos
(2006) que, em conjunto com o Conselho das Cidades e seu Grupo de Trabalho sobre Conitos
Fundirios Urbanos, vm discutindo a criao de uma Poltica Nacional de Preveno e Media-
o de Conitos Fundirios Urbanos.
Ao mesmo tempo em que se trabalha no aperfeioamento de marcos e foros de preveno e
mediao de Conitos Fundirios Urbanos, continuam a ocorrer despejos e aes de reintegra-
o de posse so cumpridas. Faz-se necessrio, portanto, que sejam estabelecidos parmetros
e procedimentos de conduo de despejos, de forma a atenuar riscos de violao aos direitos
humanos nas aes policiais envolvidas.
Conforme mencionado, a ONU estabelece critrios e responsabilizaes, de forma a inibir
a ocorrncia de novas violaes e assegurar a ao de realocao territorial das famlias. Tais
padres devem ter em mente tambm que a alocao da populao despejada em outra rea
garanta a estrutura com materiais e equipamentos necessrios para o assentamento com salu-
bridade, assim como o planejamento focado na transitoriedade da situao e na necessidade
urgente de proviso habitacional.
32
A Relatoria Nacional do Direito Humano Moradia Adequada e Terra Urbana constatou que
a participao do Judicirio tem se dado de forma tmida e isolada na promoo e defesa do
direito humano moradia. Em grande parte dos casos em que h sentenas para execuo dos
despejos, os tribunais autorizam o uso da fora policial e no avaliam o cumprimento do prin-
cpio da funo social da propriedade nas aes de reintegrao propostas em reas ocupadas
por famlias de baixa renda. O Poder Judicirio, de forma geral, no se sensibiliza diante das
carncias sociais e no visualiza a dimenso social da causa, no conciliando ou intermediando
as negociaes para evitar o despejo violento e arbitrrio.
A Relatoria vericou ainda que as misses, as audincias e os relatrios trazem visibilidade
aos casos abordados; aumentam a percepo da populao como sujeitos de direitos, mobi-
lizam a sociedade civil, fortalecem politicamente as organizaes sociais locais, aproximando
entidades de direitos humanos, movimento popular e instncias governamentais e de acesso
justia ou defesa de direitos coletivos , como a Defensoria e o Ministrio pblicos. As aes
empreendidas atraem a ateno do Poder pblico e, em alguns casos, garantem compromissos
de setores governamentais de forma a cessar as violaes do direito humano moradia.
:: PARA SABER MAIS :::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::
n RGOS DE APOIO
Em cada cidade e estado, h uma secretaria responsvel pela poltica urbana e pela
efetivao do direito moradia adequada, em geral denominada Secretaria de Habitao ou
Secretaria de Desenvolvimento Urbano. Alm disso, todos os Estados tm Ministrio Pblico e
Defensoria Pblica, responsveis pela defesa de direitos em caso de violaes e abusos, funcio-
nando na maioria das vezes no Frum da comarca. Procure esses rgos e garanta seus direitos!
Abaixo segue uma lista de rgos e organizaes de atuao nacional que tambm podem
ajudar. Outra forma de apoio e orientao so os movimentos de moradia, destacando-se os
movimentos de mbito nacional: CMP - Central de Movimentos Populares; CONAM Confe-
derao Nacional de Associaes de Moradores; MNLM Movimento Nacional de Luta pela
Moradia ; e UNMP Unio Nacional por Moradia Popular.
Ministrio das Cidades
Responsvel pela poltica nacional de moradia, tem atuao em todo Brasil. Mantm o Con-
selho Nacional das Cidades, com representao dos movimentos sociais, organizaes, em-
CONSIDERAES FINAIS
33
presrios e Poder Pblico (municipal, estadual e federal).
Esplanada dos Ministrios - Bloco A 2 Andar - Sala 218 - Braslia/DF
Telefone: (61) 2108 1641
Site: www.cidades.gov.br
Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica
Responsvel pela promoo e proteo de direitos humanos no Brasil, recebe denncias de
violaes de direitos e encaminha para rgos responsveis.
Esplanada dos Ministrios - Bloco T Sala 214 - Edifcio Sede do Ministrio da Justia Bra-
slia/DF
Fone: (61) 3429.3116
Site: www. sedh.gov.br
Relatoria Nacional do Direito Humano Moradia Adequada e Terra Urbana
Plataforma DhESCA Brasil
Rua Des. Ermelino de Leo, 15, conj. 72 - Curitiba/PR - CEP 80410-230
Tel: (41) 3232-4660
Site: www.dhescbrasil.org.br
Bento Rubio - Centro de Defesa dos Direitos Humanos
Av. Beira Mar, 216/701 - Rio de Janeiro/RJ
Tel: (21) 2262-3406
Site: www.bentorubiao.org.br
CENDHEC - Centro Dom Helder Cmara
Rua Galvo Raposo, 295 Recife/PE
Tel: (81) 3227-4560
COHRE Amricas - Centro pelo Direito Moradia contra Despejos
Rua Jernimo Coelho, 102 / 31 - Porto Alegre/RS
Tel: (51) 3212-1904
Site: www.cohre.org.
FASE - Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional
Rua das Palmeiras, 90 - Rio de Janeiro/RJ
Tel: (21) 2536 7371
Site: www.fase.org.br
34
Plis - Assessoria, Formao e Estudos em Polticas Sociais
Rua Arajo, 124 - So Paulo/SP
Fone: (11) 2174-6800
Site: www.polis.org.br
Terra de Direitos
Rua Des. Ermelino de Leo, 15/72 - Curitiba, PR, Brasil
Tel: (41) 3232-4660
Site: www.terradedireitos.org.br
:: DOCUMENTOS PARA CONSULTA :::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::
Estatuto da Cidade: Guia para implementao pelos municpios e cidados.
Disponvel em: www.polis.org.br
Cartilhas Temticas em Direitos Humanos Moradia e Direitos Humanos.
Disponvel em: www.cdh.org.br
www.forumreformaurbana.org.br
www.cidades.gov.br
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:: SOBRE OS AUTORES :::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::
n Lucia Maria Moraes - Graduada em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Catlica
de Gois (1975). Doutora em Estruturas Ambientais Urbanas pela Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo da Universidade de So Paulo (2003). Especialista em Planejamento Urbano pela Uni-
versidade Federal do Rio Grande do Sul (1978). Professora e orientadora dos cursos de Gradua-
o em Arquitetura e Urbanismo e no Mestrado em Servio Social da Universidade Catlica de
Gois. Atualmente Relatora da Plataforma Brasileira de Direitos Humanos Econmicos Sociais,
Culturais e Ambientais e membros da equipe de expertos Advisory Group on Forced Evictions
(AGFE) - Programa de las Naciones Unidas para los Assentamientos Humanos - UN-HABITAT.
Tem experincia na rea de Arquitetura e Urbanismo atuando principalmente nas reas de: pro-
jeto de arquitetura, urbanismo, desenvolvimento urbano, polticas pblicas e direito humano
moradia e cidade.
n Marcelo Dayrell Vivas - advogado, graduado pela Faculdade de Direito da Universidade de
So Paulo, cursando especializao em Democracia, Repblica e Movimentos Sociais pela Uni-
versidade Federal de Minas Gerais (2008 - 2010) e em Direitos Humanos: Proteo e Assistncia
a Vtimas e a Colaboradores da Justia pela Universidade Catlica de Braslia (2008 - 2009). Foi
coordenador do Escritrio de Direitos Humanos - Advocacia Universitria, pelo Centro de Direi-
tos Humanos - CDH (2004 - 2006) e membro titular do Conselho Estadual de Defesa dos Direitos
da Pessoa Humana do Estado de So Paulo - CONDEPE (2004 - 2006). Dirigiu o Escritrio de
Direitos Humanos do Estado de Minas Gerais (2006 - 2008) e foi Diretor de Promoo e Proteo
de Direitos Humanos da Secretaria de Estao de Desenvolvimento Social de Minas Gerais (2008).
Atualmente assessor da Relatoria Nacional do Direito Humano Moradia Adequada e Terra
Urbana (2007 - 2009), Voluntrio das Naes Unidas (UNV) e coordenador geral de projeto de
proteo e defesa de direitos humanos, na rea da infncia e juventude, junto ao Instituto Elo.
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Este espao para suas anotaes...
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Este espao para suas anotaes...
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n ABRANDH - Associao Brasileira de Nutrio e Direitos Humanos - http://www.abrandh.org.br/
n Ao Educativa - http://www.acaoeducativa.org/
n AMB - Articulao de Mulheres Brasileiras - http://www.articulacaodemulheres.org.br/
n AMNB - Articulao de Organizaes de Mulheres Negras Brasileiras
n CDVHS - Centro de Defesa da Vida Herbert de Souza - http://www.cdvhs.org.br/
n CEAP - Centro de Educao e Assessoramento Popular - http://www.ceap-rs.org.br/
n CENDHEC - Centro Dom Helder Cmara de Estudos e Ao Social
n CFMEA - Centro Feminista de Estudos e Assessoria - http://www.cfemea.org.br/
n CIMI Conselho Indigenista Missionrio - - http://www.cimi.org.br/
n CJG - Centro de Justia Global - http://www.global.org.br/
n CJP-SP - Comisso de Justia e Paz de So Paulo - http://www.arquidiocesedesaopaulo.org.br/
organismos_pastorais.htm
n Conectas - http://www.conectas.org/
n CONIC - Conselho Nacional de Igrejas Crists - http://www.conic.org.br/
n CPT - Comisso Pastoral da Terra - http://www.cpt.org.br/
n Criola - Organizao de Mulheres Negras - http://www.criola.org.br/
n Fala Preta
n Fase - Federao dos rgos de Assistncia Social e Educacional - http://www.fase.org.br/
n FIAN Brasil - Rede de Informao e Ao pelo Direito Humano a se Alimentar -
http://www.an.org.br/
n GAJOP - Gabinete de Assessoria Jurdica s Organizaes Populares - http://www.gajop.org.br/
n Geleds - Instituto da Mulher Negra - http://www.geledes.org.br/
n Inesc - Instituto de Estudos Socioeconmicos - http://www.inesc.org.br/
n MAB - Movimento dos Atingidos por Barragens - http://www.mabnacional.org.br/
n MEB Movimento de Educao de Base - - http://www.meb.org.br/
n MMC Brasil Movimento das Mulheres Camponesas do Brasil - http://www.mmcbrasil.com.br/
n MNDH - Movimento Nacional pelos Direitos Humanos - http://www.mndh.org.br/
n MNMMR - Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua
n MST - Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra - http://www.mst.org.br/
n Plis - Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais - http://www.polis.org.br/
n Rede Feminista de Sade, Direitos Sexuais e Reprodutivos - http://www.redesaude.org.br/
n Rede Social de Justia e Direitos Humanos - http://www.social.org.br/
n SDDH - Sociedade Paraense de Defesa dos Direitos Humanos
n SOS Corpo - Instituto Feminista para a Democracia - http://www.soscorpo.org.br/
n Terra de Direitos - http://www.terradedireitos.org.br/
ENTIDADES FILIADAS PLATAFORMA DHESCA BRASIL
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..., de acordo com a Declarao
Universal de Direitos Humanos,
no se pode realizar o ideal do ser
humano livre, liberado do temor e
da misria, a no ser que se criem
condies que permitam a cada
pessoa gozar de seus direitos
econmicos, sociais e culturais,
assim como tambm de seus
direitos civis e polticos (PIDESC)
Moradia adequada significa ter
privacidade adequada, espao
adequado, proteo adequada,
luz e ventilao adequadas,
infraestrutura bsica adequada e
localizao adequada com relao
ao trabalho e a instalaes bsicas
- tudo a um custo razovel
(resoluo 4 do Comit DESC da ONU)