CadernoObserv II Julho2014 PDF

Finana e habitao em Portugal (*)
Ana Cordeiro Santos, Nuno Teles e Nuno Serra (**)

(*)
A investigao que aqui se apresenta beneficiou, parcialmente, de financiamento do Stimo
Programa-quadro da Unio Europeia (FP7/2007-2013, contrato n 266800).
(**)
Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra.

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Introduo
Portugal assistiu nos ltimos quarenta anos a uma extraordinria transformao,
quantitativa e qualitativa, nas formas de proviso de habitao. Durante dcadas,
as carncias foram enormes, assumindo uma expresso particularmente visvel
nos inmeros bairros de lata e bairros clandestinos que se expandiram
sobretudo na periferia das grandes cidades. Estas carncias foram alimentadas
pelo crescimento demogrfico, pelo xodo rural e pelas migraes internas, que
concentraram gradualmente a populao no litoral do pas, densificando as suas
redes urbanas.
Atualmente, o retrato do setor radicalmente diferente. Os bairros de lata
fazem praticamente parte da memria do passado e a maioria da populao
tornou-se proprietria da sua habitao. O ritmo de construo de alojamentos
foi de tal modo relevante que o mercado imobilirio se caracteriza hoje por uma
oferta excessiva face populao residente. Sendo certo que a degradao de boa
parte do parque habitacional (social e privado) continua a afetar os segmentos
mais vulnerveis da sociedade portuguesa, no presente, o problema mais
pronunciado diz respeito ao endividamento das famlias, em consequncia da
crise que gerou elevados nveis de desemprego, quebra generalizada do
rendimento disponvel agudizada pela contrao do Estado Providncia.
Este estudo comea por traar a evoluo do sector da habitao em
Portugal, sublinhando a condio semiperifrica da economia portuguesa e suas
implicaes nos modos de proviso de bem-estar (Santos, 1985, 1993).
Apoiando-se na abordagem dos sistemas de proviso (Bayliss et al., 2013),
procura identificar o papel dos principais agentes nos diferentes momentos da
evoluo da situao habitacional do pas, marcados por interpenetraes
variveis nas formas de proviso de alojamento e por dinmicas de priorizao e
secundarizao dos interesses em jogo, com impactos diferenciados nos vrios
segmentos da populao. Pretende, assim, oferecer uma perspetiva integrada da
centralidade que a habitao assume na economia e sociedade portuguesa que
evidencia, de modo particularmente expressivo, o poder crescente dos mercados
e agentes financeiros nas diferentes esferas da vida socioeconmica do pas.
Argumenta-se, neste estudo, que o impacto do processo de financeirizao
no sector da habitao no deriva exclusivamente da liberalizao e
desregulamentao dos mercados financeiros. Ou seja, considera-se que se trata,
de facto, de um processo de financeirizao da economia e da sociedade
portuguesa que no pode, como alis sucede em qualquer outra realidade
histrica, ser desligado do papel central que o Estado desempenha na sua
conduo, nem da posio e insero internacional da economia portuguesa. A
condio semiperifrica de Portugal, ao combinar caractersticas dos pases mais
e menos desenvolvidos, tornam o pas particularmente vulnervel a presses

#2 Finana e habitao em Portugal
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externas (nomeadamente as que decorrem do processo de integrao europeia),
sobredeterminando a sua trajetria de evoluo. Com efeito, as debilidades
histricas da economia e da sociedade portuguesa, consubstanciadas na posio
intermdia do pas, em termos de desenvolvimento e no quadro de um Estado
Providncia insuficiente, favoreceram a opo pela criao de um mercado
privado de habitao, dominado pela finana e na formao do qual o Estado
nunca deixou de desempenhar um papel decisivo.
O estudo comea, portanto, por situar as polticas de habitao em
Portugal no quadro mais geral da condio semiperifrica do pas e do frgil
Estado Providncia portugus, colmatado por uma Sociedade Providncia
(Santos, 1985, 1993) que permitiu por um lado, que a populao portuguesa se
aproximasse dos padres de consumo do centro, mas que, por outro lado,
contribuiu igualmente para o crescimento do mercado privado de habitao,
sobretudo ao favorecer solues individualizadas no quadro da proviso de bens
e servios essenciais. Na terceira seco o estudo centra-se nas polticas de
habitao desenvolvidas no ps-25 de Abril de 1974. D conta, na quarta seco,
da evoluo dos mecanismos e modelos de proviso de habitao e do papel dos
principais intervenientes. A quinta seco, por sua vez, analisa a evoluo
recente do dinmico, ainda que semiperifrico, sector financeiro nacional, que
enquadra o contexto em que se desenvolvem as polticas de habitao seguidas
nas duas ltimas dcadas. Na sexta seco, dedicada a estas polticas, sublinha-se
o papel dos apoios pblicos na expanso da proviso privada de habitao a
partir de um modelo assente no endividamento das famlias que analisado na
stima seco. Na oitava seco mostra-se como a relao entre habitao e
finana envolveu o sector da construo e como o aprofundamento dessa relao
conduziu formao e consolidao de novos mercados e emergncia de novos
atores que vieram expandir e complexificar o sistema financeiro portugus. A
nona seco sumaria, por fim, as principais concluses do estudo, destacando o
aprofundamento da vulnerabilidade das famlias que a crise entretanto exps.

Polticas de habitao numa sociedade semiperifrica
Partindo do conceito de semiperiferia de Immanuel Wallerstein (1984), vrios
estudos cedo identificaram a relao estreita entre a condio semiperifrica da
sociedade portuguesa e os modos de proviso de bem-estar. Defendem, nestes
termos, que semelhana de outras sociedades semiperifricas do sistema
mundo, Portugal tem, por um lado, combinado caractersticas dos pases mais e
menos desenvolvidos, encontrando-se, por outro lado, frequentemente sujeito a
tenses geradas pela sua posio intermdia em termos de desenvolvimento e de
gesto de conflitos entre sociedades centrais e sociedades perifricas do sistema
mundo (Santos, 1985, 1993).

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A descoincidncia entre as relaes de produo capitalista e as relaes
de reproduo social constitui, de facto, uma das caractersticas mais marcantes
das sociedades da semiperiferia europeia, que inclui, historicamente, pases
como a Espanha, a Grcia, a Irlanda e Portugal. Isto , curiosamente (ou talvez
no), pases que se encontram entre os mais atingidos pela atual crise financeira.
Esse desfasamento entre relaes de produo e reproduo social definido
pelo atraso das relaes de produo capitalista, ou seja, das relaes entre o
capital e o trabalho na esfera da produo, em confronto com as relaes de
reproduo social, ou seja, as relaes sociais que presidem aos modelos e s
prticas dominantes do consumo (Santos, 1985: 872).
No caso portugus, o desfasamento entre relaes de produo e relaes
de reproduo social materializou-se de forma muito clara na construo de um
Estado Providncia frgil, fortemente condicionado pelo dbil nvel de
desenvolvimento econmico do pas. Por outras palavras, e em contraste com os
pases do centro europeu, o Estado Providncia portugus no teve como motor
de sustentao o modelo de regulao Fordista, assente num forte compromisso
entre o capital e o trabalho, que, no ps-guerra, compatibilizou o processo de
acumulao capitalista com progresso social (e.g. Boyer, 2000). Aos entraves
decorrentes da esfera da produo acrescem os condicionalismos inerentes ao
surgimento tardio e extemporneo do Estado Providncia portugus, aps a
revoluo de 25 de Abril de 1974, quando este modelo de regulao econmica e
social entra em crise nos pases do centro.
A debilidade do Estado Providncia portugus tem sido, contudo,
colmatada pelo que Boaventura de Sousa Santos designou de Sociedade
Providncia (1993: 46), ao referir-se s redes de relaes de interconhecimento,
de reconhecimento mtuo e de entreajuda baseadas em laos de parentesco e de
vizinhana, atravs das quais pequenos grupos sociais trocam bens e servios
numa base no mercantil e com uma lgica de reciprocidade. De facto, no
obstante os baixos nveis de produtividade do trabalho e a insuficiente
institucionalizao formal da relao capital/trabalho, amplos sectores da
populao portuguesa conseguiram aproximar-se, por via de mecanismos
informais compensatrios do atraso das relaes de produo, dos modelos de
consumo dominantes em sociedades europeias mais desenvolvidas.
1
Alis, a
fragilidade do setor mercantil de produo de servios sociais, bem como a
especificidade dos processos, tambm eles tardios, de industrializao e
urbanizao do pas, tero contribudo para a sustentao destes mecanismos
informais e tradicionais de proviso de bem-estar. A natureza difusa da

1
Para um enquadramento terico sobre a importncia das redes sociais informais (familiares, de
amizade e vizinhana) no quadro dos mecanismos de produo de bem-estar da sociedade
portuguesa, nas ltimas dcadas, consulte-se o recente livro de Slvia Portugal (2014) que
analisa, igualmente, informao emprica relevante neste mbito, em diferentes esferas da
reproduo social e do consumo das famlias.

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urbanizao da populao rural (que se desenvolveu a par dos processos de
crescimento dos centros urbanos, decorrente de fluxos de mobilidade interna),
sem suscitar alteraes apreciveis do lugar de residncia, ter igualmente
facilitado a manuteno e reconfigurao deste tipo de relaes societrias
elementares (Gama, 1987, 1992, 1993).
Como iremos procurar mostrar, a evoluo do setor da habitao ao longo
dos ltimos quarenta anos condicionada, tanto pela posio semiperifrica da
economia portuguesa nomeadamente a sua trajetria durante o processo de
integrao europeu, o qual constituiu um dos principais motores da
financeirizao da economia e sociedade portuguesas , como pela construo
tardia do Estado Providncia em Portugal. Com efeito, e apesar de a habitao se
ter afirmado como uma rea de pleno direito da poltica social, as fragilidades do
Estado Providncia fizeram-se sentir, talvez com maior salincia, neste setor.
O nascimento tardio do Estado Providncia visvel na evoluo do peso
da despesa social no total da despesa pblica, que tendo registado um salto
substantivo na segunda metade da dcada de setenta, aumentou de forma
continuada ao longo das trs dcadas seguintes (grfico 1).

Grfico 1
Evoluo da despesa social em percentagem do PIB (1972-2012)
2

Fonte: DGO/MF e INE/BP

At aos anos noventa, a proviso da habitao em Portugal reflete, de
modo particularmente expressivo, este quadro geral de insuficincia do Estado e
das polticas pblicas, bem como a incipincia relativa do setor mercantil, s

2
As despesas sociais incluem as despesas em Educao, Sade, Segurana Social e Ao Social e
Habitao e Servios Coletivos.

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compensadas pelas capacidades da sociedade civil na resposta e supresso das
necessidades habitacionais (Serra, 2002). De facto, a inexistncia, durante
dcadas, de uma verdadeira poltica de habitao que se traduz, como iremos
ver, numa incipiente oferta pblica de habitao e no papel marginal que o
Estado em regra desempenhou como promotor de habitao est bem patente
no escasso peso da despesa pblica no sector, quando comparado com o de
outras componentes da despesa social (grfico 2).

Grfico 2
Evoluo de vrios componentes da despesa pblica em percentagem do
PIB (1972-2012)


Sublinhe-se, no entanto, a existncia de dois perodos de maior
investimento pblico em habitao (grfico 3): 1) o perodo imediatamente
posterior revoluo de Abril, entre 1974 e 1979, que constitui um momento
singular de efetivo empenho poltico na promoo pblica de alojamentos (tendo
a despesa pblica em habitao atingido nessa altura o valor mximo de 7 por
cento do total da despesa pblica, em 1977); e 2) o perodo de 1994 a 2002, em
que o investimento pblico na promoo direta de alojamentos ganhou um novo
folego, atingindo um valor mdio de cerca de 2 por cento do total da despesa
pblica. Contudo, o quadro geral da poltica habitacional nestes dois perodos foi
substancialmente distinto.
3
Num sentido temporal mais lato, relativo ao perodo
entre 1972 e 2012, constata-se todavia que o peso mdio da despesa em

3
Como se ver adiante, embora o segundo perodo de maior investimento pblico (1994-2002)
traduza, de facto, um reforo da promoo pblica de alojamentos, esta tem uma natureza
bastante circunscrita, reportando-se, em grande medida, erradicao dos bairros degradados
das reas Metropolitanas de Lisboa e do Porto.

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habitao e servios coletivos no ultrapassou, em regra, os cerca de 1,5 por
cento da despesa pblica.

Grfico 3
Percentagem do total de despesa pblica da despesa em Habitao e
Servios Coletivos (1972-2012)


As polticas de habitao no ps 25 de Abril
At aos anos cinquenta, a interveno pblica no setor da habitao revelou-se
fragmentada, minimalista e marginal. As iniciativas de promoo de alojamentos
centravam-se quase exclusivamente na promoo direta de habitao social, no
quadro de uma poltica de integrao social e familiar que consubstanciava as
funes polticas e simblicas do regime ditatorial, no se inscrevendo portanto
nem numa estratgia de urbanismo, nem numa poltica social assente na
necessidade de garantir a satisfao de necessidades habitacionais e de bem-
estar. Pelo contrrio, a interveno do Estado Novo na esfera da habitao traduz
uma estratgia consentnea com a conteno dos processos de industrializao e
urbanizao, respondendo essencialmente s carncias mais gritantes, que se
registavam nos principais centros urbanos do pas. Ou seja, uma linha de
interveno que bloqueava a conceo e a implementao de uma poltica de
habitao, social e urbanisticamente integrada. Na dcada de sessenta, e embora
se registe um aumento da produo de alojamentos sociais (continuando o
Estado Central a ser o seu principal promotor), a poltica de habitao continua,
contudo, centrada numa lgica de resposta s carncias mais pronunciadas de
alojamento (CET-ISCTE et al., 2008c).

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As primeiras tentativas de formulao de uma poltica de habitao
coerente comeam a surgir apenas no final da dcada de sessenta. Um marco
importante, neste sentido, foi a criao, em 1969 (atravs do Decreto-lei n 49
033), do Fundo de Fomento de Habitao (FFH), que expressa o propsito de
organizar a interveno pblica no setor, centralizando-a numa nica estrutura
administrativa. Paralelamente, so adotadas outras reformas institucionais
orientadas para a criao das condies para uma ao mais ampla e concertada
em matria de habitao e gesto do uso do solo, capaz de sustentar uma
renovada e mais intensa interveno do Estado no crescimento e planeamento
urbano. o caso da criao, em 1972, da Secretaria de Estado da Habitao e
Urbanismo (SEHU) e a restruturao, no mesmo ano, da Direo Geral de
Servios de Urbanizao (DGSU). Em simultneo, comea igualmente a articular-
se a poltica de habitao com a poltica de desenvolvimento econmico e social,
tendo em vista a promoo do bem-estar social entendido como satisfao de
necessidades sociais bsicas nos domnios da educao, sade, segurana social e
habitao. Embora os resultados prticos deste novo quadro de poltica
habitacional tenham ficado muito aqum dos objetivos traados, as reformas
foram contudo importantes para lanar as bases institucionais da poltica de
habitao que surgiria no perodo subsequente revoluo de 25 de abril de
1974. O FFH, em particular, viria de facto a desempenhar um papel central nas
polticas do setor, gerindo os processos de promoo e financiamento da
proviso pblica direta de habitao e de estmulo ao investimento privado
(Serra, 2002).
A intensificao da presso populacional, sentida sobretudo a partir de
finais dos anos sessenta, com os fluxos migratrios do campo para os principais
centros urbanos (a que se junta, a partir de meados da dcada de setenta, a
migrao oriunda das ex-colnias), exporia de forma muito expressiva as
enormes carncias urbanas, no s ao nvel habitacional, mas tambm ao nvel
da rede de equipamentos sociais e de infraestruturas. De facto, as condies de
ocupao e habitabilidade dos centros urbanos nesta altura degradaram-se ainda
mais, assistindo-se frequentemente a fenmenos de sobrelotao do parque
habitacional existente e ao desenvolvimento de um mercado paralelo de
habitao, constitudo a partir de loteamentos ilegais e da construo clandestina
nos grandes centros urbanos, em particular em Lisboa (CET-ISCTE et al., 2008c).
Tambm pelas circunstncias acabadas de referir, a transio da ditadura
para o sistema democrtico no produziu mudanas to amplas quanto se
esperaria no domnio das polticas e estratgias de habitao. As principais
transformaes, de natureza jurdico institucional, acabaram at por acentuar a
diferena entre as leis e as prticas sociais, vincando no s a debilidade do
Estado numa sociedade semiperifrica como a portuguesa, mas tambm a tenso
latente entre as expectativas de progresso social que a revoluo de 1974 abriu e

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as condies efetivas para a concretizao dessas mesmas expectativas, no
quadro do perodo ps-revolucionrio (Serra, 2002).
Em termos de produo direta de alojamentos, o papel do sector pblico
nunca chegou, desde o incio do Portugal democrtico at atualidade, a ser
muito relevante. O perodo de maior intervencionismo do Estado no domnio da
promoo direta de habitao ocorreu justamente entre 1974 e 1976, refletindo
a vontade de implementar uma poltica de habitao que no se limitasse
resoluo de carncias mais pronunciadas de alojamento. Tratava-se, na
verdade, de constituir um verdadeiro setor pblico de promoo habitacional
direta, lanando concomitantemente as bases de uma poltica fundiria e
urbanstica coerente e de uma efetiva ao reguladora do Estado sobre as
dinmicas do mercado habitacional. E se igualmente neste perodo que um
conjunto de polticas pblicas inovadoras de habitao social conhece a luz do
dia (com particular destaque para as singulares operaes SAAL Servio de
Apoio Ambulatrio Local), no foi possvel, em to curto espao de tempo, ir
muito alm dos programas e estruturas previamente existentes.
A partir da dcada de oitenta registou-se um incremento aprecivel do
protagonismo do Poder Local na promoo pblica de habitao. Alis, no
quadro das polticas de promoo direta, esse um dos dados mais significativos
das ltimas dcadas: a extino progressiva dos grandes programas de habitao
social, concebidos e promovidos pelo Estado Central, e o incremento das
iniciativas locais de promoo de habitao social, em consonncia com as
dinmicas de descentralizao do sector atravs da criao de servios
municipais de habitao, que assim assumiram progressivamente os poderes da
Administrao Central em termos de gesto, conservao e distribuio dos
fogos de promoo pblica (CET-ISCTE et al., 2008c).
Dos programas que tiveram, nesta altura, maior impacto na sociedade
portuguesa, destacam-se, efetivamente: o programa de apoio s Cooperativas de
Habitao Econmica (CHE), que relanou o movimento cooperativo com o
alargamento de competncias para o poder local; o novo regime de Contratos de
Desenvolvimento de Habitao, financiando a promoo privada de habitao de
custos controlados (HCC); e o j referido Servio de Apoio Ambulatrio Local
(SAAL), que tinha como objetivo apoiar, numa lgica participativa e de
confluncia de instituies e saberes diversos, iniciativas dirigidas s populaes
mal alojadas que viviam em reas degradadas, muitas delas no centro das
maiores aglomeraes urbanas do pas (Nunes e Serra, 2003).
A grande mudana, em termos poltica habitacional, escala do Estado
Central, traduzir-se-ia, como veremos adiante, na transio do paradigma de
apoio pedra (promoo pblica direta de alojamentos) para o paradigma do
apoio pessoa (Serra, 2002). Isto , no realinhamento progressivo da
interveno estatal na esfera da habitao atravs do estmulo aquisio de

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casa prpria (sendo o acesso ao crdito incentivado por benefcios fiscais, por
bonificao dos emprstimos e por um desenho do sistema financeiro favorvel
expanso deste mecanismo de proviso habitacional).

Proviso de habitao na semiperiferia
A anlise do peso relativo dos agentes envolvidos nas diferentes modalidades de
promoo direta de habitao em Portugal revela no s a escassa participao
do Estado mas tambm, e concomitantemente, a significativa importncia da
promoo privada. De facto, o setor privado, que inclui no s a produo
mercantil de alojamentos, mas tambm as formas de promoo particular direta
pelas famlias, , sem qualquer margem para dvida, o principal responsvel pela
construo de habitao em Portugal, como ilustra de forma clara o grfico 4.
Com efeito, no perodo entre 1950 a 2012, este sector responsvel pela
construo de cerca de 89% do total de alojamentos produzidos, tendo ganho
progressivamente peso relativo no conjunto das formas de proviso habitacional.
O sector privado que representava que 71% em 1950, passou para cerca de 98%
(o valor mais elevado da srie), em 2012.

Grfico 4
Fogos construdos para habitao, segundo o setor de promoo (1950-2012)

Fonte: INE, Estatsticas das Obras Concludas

Quer isto dizer que a evoluo da construo por agentes privados
(particulares e empresas) marca decisivamente a evoluo do setor. Tal
tendncia particularmente vincada na segunda metade da dcada de noventa,
perodo em que o nmero de fogos construdos duplica, passando de cerca de 60
mil/ano no incio da dcada para 120 mil, registados em 2002. Nestes termos,

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pode pois dizer-se que no apenas a promoo estatal de alojamentos que
assume uma natureza tardia em Portugal. -o tambm o prprio mercado
habitacional, cujo crescimento e expanso, como veremos mais frente,
fortemente estimulado por fatores externos, encontrando-se estes
significativamente enquadrados e, nesse sentido, institudos pelo Estado, em
consonncia, alis, com o quadro de implicaes que subjaz condio
semiperifrica da economia portuguesa.
Como referido, embora o peso relativo da promoo privada de
alojamentos seja revelador de traos estruturais no quadro das estratgias de
habitao em Portugal, ele encerra duas vertentes substancialmente distintas
quanto aos mecanismos de proviso habitacional, naquele que justamente um
aspeto especfico central das sociedades semiperifricas. De facto, embora a
proviso privada detenha um peso hegemnico no conjunto das estratgias de
habitao, tendo vindo progressivamente a ganhar terreno desde o fim da
dcada de noventa, essa proviso privada reparte-se de modo relativamente
equitativo entre a promoo de fogos por particulares e a promoo de fogos por
empresas privadas (grfico 5).

Grfico 5
Fogos para habitao construdos pelo setor privado (1995-2012)

Fonte: INE, Estatsticas das Obras Concludas

A promoo particular de alojamentos encerra, de facto, estratgias muito
diversas de promoo habitacional, que oscilam (e muitas vezes combinam)
mecanismos informais (como a autoconstruo e a construo clandestina), e
mecanismos que, pela sua natureza, j se encontram mais prximos das lgicas
de mercado (como a construo por administrao direta). Neste conjunto, em

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muitos casos matizado de forma complexa, a autoconstruo e a construo
clandestina emergem contudo como as estratgias de promoo habitacional que
melhor ilustram a vitalidade da Sociedade Providncia, bem como, por
contraposio, a debilidade das polticas pblicas e a difuso, relativamente
reduzida e tardia, dos mecanismos mercantis.
A autoconstruo ou construo de habitao prpria com a participao
ativa dos futuros locatrios em diferentes fases do processo, contando na
generalidade dos casos com a ajuda de familiares, vizinhos ou amigos, constitui
efetivamente uma das formas primordiais de proviso de alojamento. No caso
portugus, esta foi uma estratgia que manteve uma vitalidade aprecivel at ao
final do sculo passado, sobretudo nos meios rurais, tendo tambm alguma
expresso nos bairros clandestinos das principais reas metropolitanas (Serra,
2002). E embora tenha vindo a reduzir o seu peso relativo, em 2012 (com cerca
de 50% da construo habitacional realizada ainda em regime de promoo
individual), ela evidencia o desfasamento entre a lgica convencional das
polticas e estratgias de habitao e as especificidades de um pas
semiperifrico. Como sintetiza Serra (2002: 153),
a perdurabilidade e a amplitude de estratgias de habitao como a
autoconstruo ou a administrao direta, decorre no s da reduzida
interveno do Estado no sector e da falta de resposta do mercado
habitacional formal, mas tambm das condies econmicas e socioculturais
que se revelaram indispensveis para a motivao e empenhamento dos
agregados familiares nestas formas alternativas de resoluo da questo do
alojamento.
Assim, tal como sucede em outros domnios do bem-estar e da
reproduo social (ainda que em menor grau, pelo facto de a interveno pblica
se revelar mais expressiva), tambm o sector da habitao marcado pela
persistncia de formas de sociabilidade estruturadas segundo as lgicas da
reciprocidade, com expresso na ampla adoo de estratgias de habitao
baseadas na autogesto e na extraordinria capacidade em mobilizar recursos
prprios e ajudas de elevado valor econmico, fornecidas gratuitamente no
quadro dos sistemas de entreajuda que emergem das relaes de parentesco, de
amizade e vizinhana (Hespanha e Alves, 1995; Portugal, 2014). Como veremos
mais adiante, estas lgicas assumiram novas configuraes face crescente
financeirizao da economia e sociedade portuguesas, em que a Sociedade
Providncia chamada a intervir facilitando, num primeiro momento, o acesso
ao crdito hipotecrio e, posteriormente, j em contexto de crise econmica,
ajudando a resolver as situaes de sobreendividamento das famlias
portuguesas. Em suma, a ausncia de uma poltica pblica de promoo direta de
habitao, sustentada, em parte, pelo papel historicamente supletivo da
Sociedade Providncia portuguesa, favoreceu normas de consumo consentneas
com solues individualizadas para o problema da habitao, o que poder ter

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contribudo para a rpida expanso dos emprstimos hipotecrios a partir da
segunda metade dos anos noventa, quando o crdito se tornou acessvel classe
mdia portuguesa.
Numa posio relativamente intermdia, face aos mecanismos do
mercado, do Estado e da comunidade, merece, ainda destaque, a promoo
cooperativa de habitao, que emergiu de forma expressiva em 1974 com a
promulgao dos Decretos-lei n 730 e 737-A, que consagraram diversos apoios
pblicos e regulamentaram o funcionamento das cooperativas de habitao. O
Fundo de Fomento da Habitao (FFH) permitiu neste quadro sustentar o
crescimento e a atividade das cooperativas, concedendo apoio sua constituio,
bem como formao tcnica e atribuindo bonificaes especiais nas taxas de juro
e na definio de prazos de amortizao dos emprstimos. Em termos de
participao dos futuros locatrios em todo o processo, as cooperativas de
habitao foram muito inovadoras, beneficiando tambm de importantes apoios
dos municpios no mbito da cedncia de terrenos e nas reas tcnica e
financeira.
O movimento cooperativo habitacional foi muito expressivo sobretudo no
Norte do pas, onde chegaram a existir mais de 200 cooperativas de habitao
que, depois de ultrapassarem dificuldades significativas, desenvolveram, ainda
na dcada de setenta, conjuntos residenciais com reconhecida qualidade, no s
ao nvel das habitaes, mas tambm relativamente a espaos exteriores e
equipamentos sociais, muitos dos quais inexistentes em conjuntos habitacionais
com controlo de custos (Secretaria do Estado da Habitao, 2000, in CET-ISCTE
et al., 2008c).
Com a extino do FFH, no incio dos anos oitenta, e as intervenes do
FMI em 1979 e em 1983, os processos em curso foram perturbados, sendo no
entanto retomados, em 1984, com a criao do Instituto Nacional de Habitao
(INH) e com a reativao dos financiamentos, decorrente da diversificao das
instituies bancrias habilitadas a conceder crdito s cooperativas de
habitao. As cooperativas de habitao conhecem ento uma nova fase de
desenvolvimento, ligada a uma clara opo de apoio ao sector, o que fez com que
se verificasse um notvel aumento na produo de fogos (ver grfico 6).
No final da dcada de oitenta, um plano governamental de fomento
construo de habitao a custos controlados criou importantes expectativas
neste setor que pouco depois foram esvaziadas, dado no terem sido
desenvolvidas as medidas polticas indispensveis ao seu cumprimento. Esta
situao, que caracterizou a entrada do sector cooperativo nos anos noventa, foi
agravada pela ausncia de um dilogo eficaz entre o governo e os parceiros
sociais dos sectores da construo e da habitao. Consequentemente, as
cooperativas de habitao comearam a ter grandes dificuldades no
desenvolvimento da sua ao, mais propriamente no mbito da oferta residencial

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para grupos sociais mais desfavorecidos. Assim, os anos noventa representaram,
para o sector cooperativo, um perodo de refluxo nas expectativas de
consolidao e crescimento (Serra, 2002), com uma quebra visvel na promoo
de habitao a partir de 1992 (grfico 7).

Grfico 6
Fogos para habitao construdos pelo Sector Cooperativo (1950-1992)

Fonte: INE, Estatsticas Industriais, da Construo e da Habitao

Grfico 7
Fogos do setor cooperativo contratualizados entre 1986 e 2005

Fonte: IHRU in CET-ISCTE et al. (2008c)

Entre as razes especficas que conduziram quebra do setor cooperativo
no fim da dcada de 1980, inclui-se: a falta de solos a preos adequados; a perda
de poder de compra das classes mdia e baixa; a desadequao do sistema de

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crdito em vigor (nomeadamente as elevadas taxas de juro dos emprstimos); o
aumento dos custos de natureza fiscal, processual e burocrtica; e o consequente
incremento dos custos finais de habitao. Estas condies tornaram as
cooperativas menos competitivas e contriburam para que, a partir de 1990, o
setor passasse a ter grande dificuldade em encontrar comprador para os seus
fogos passando a acumular habitaes em stock, o que acelerou a progressiva
retrao do papel destas entidades no quadro dos mecanismos de promoo de
alojamentos em Portugal (CET-ISCTE et al., 2008c).

A financeirizao semiperifrica de Portugal
Se a poltica de habitao seguida at aos anos noventa reflete a emergncia
tardia e em contraciclo do Estado Providncia portugus, impedindo-o de
corresponder satisfatoriamente s expectativas geradas pela implantao e
consolidao do regime democrtico, a poltica de habitao desenvolvida a
partir da segunda metade daquela dcada fortemente determinada por uma
evoluo do setor financeiro que propiciou e impulsionou as condies
necessrias para o sucesso das polticas de aquisio de casa prpria. Importa,
por isso, dar conta deste processo que, como se ver, foi determinante na
evoluo recente das polticas de habitao em Portugal.
Muito embora o processo de financeirizao da economia e da sociedade
portuguesa s se tenha manifestado no sector da habitao a partir da segunda
metade da dcada de noventa, ele iniciou-se, verdadeiramente, na dcada de
oitenta. Espelhando tambm a sua condio semiperifrica, a evoluo do sector
financeiro portugus replica assim a tendncia dos pases do centro, no quadro
de uma economia poltica crescentemente global. Quer isto dizer que foram as
mesmas polticas de privatizao da banca, de abolio dos controlos de capitais
e de desregulamentao e descompartimentao dos mercados financeiros, a par
da inovao tecnolgica verificada neste domnio, o que mais contribuiu para a
crescente influncia dos mercados financeiros (bem como dos seus agentes,
processos e produtos) na atividade das famlias, empresas e Estados, isto , um
fenmeno capturado pelo conceito de financeirizao (ver, por exemplo, Epstein,
2005; Krippner, 2005). Em resultado, assistiram-se a profundas transformaes
no financiamento da proviso de um conjunto particular de bens e servios, de
que a habitao no constituiu exceo, que contriburam de forma decisiva para
aumentar o peso do sector financeiro (Fine, 2010).
Contudo, dado o constrangimento histrico da nacionalizao do sistema
bancrio aps a Revoluo de 1974, a privatizao do sistema bancrio e a
liberalizao financeira em Portugal, por comparao com os pases do centro
capitalista (Estados Unidos da Amrica e Reino Unido), ocorreram tardiamente
em Portugal. As taxas de juro eram, ento, fixadas administrativamente, a banca
era esmagadoramente pblica e existia um estrito controlo de capitais.

Cadernos
do Observatrio
19

O processo de liberalizao bancria foi iniciado em 1984, ano em que foi
permitida a constituio de novos bancos privados. O primeiro banco privado
portugus, o Banco Comercial Portugus, ento constitudo, e surgem a partir
desse momento novos bancos estrangeiros como, por exemplo, o banco espanhol
Santander (Mendes e Rebelo, 2003). Em 1989, com a reviso constitucional
desse ano e a possibilidade de reverso das nacionalizaes, enceta-se o
movimento de privatizao da maioria dos bancos pblicos (Banco Totta, Banco
Esprito Santo, Banco Portugus Atlntico), com exceo da Caixa Geral de
Depsitos, at hoje nas mos do Estado. Em apenas cinco anos, entre 1990 e
1996, a quota de mercado dos bancos pblicos diminuiu de cerca de 74% para
aproximadamente 24%. E a quota de mercado dos bancos estrangeiros passou
de 3% em 1991 para 9% em 2000, mantendo o seu peso relativo desde essa
altura (Anto et al., 2009). No entanto, em resultado de ulteriores processos de
fuso e aquisio, a atividade do sector acabou por se concentrar em cinco
grandes bancos: Caixa Geral de Depsitos, Banco Comercial Portugus, Banco
Santander, Banco Esprito Santo e Banco Portugus de Investimento.
A privatizao e liberalizao do sector financeiro, ao terminar com os
limites ao crdito e as taxas de juro administrativas, constituram um primeiro
conjunto de fatores que contribuiu para o aumento do crdito bancrio durante a
dcada de noventa. Um segundo conjunto de fatores prende-se, por sua vez, com
a libertao das (mal remuneradas) reservas excedentrias obrigatoriamente
depositadas no Banco de Portugal. A taxa de reservas obrigatrias junto do
Banco de Portugal passou de 17% em 1989 para 2% em 1994, em linha com as
prticas Europeias. Entre 1990 e 1991, estas reservas obrigatrias foram
transformadas em dvida pblica transacionvel a preos de mercado, o que
permitiu a queda dos juros reais, muito elevados desde meados da dcada de
oitenta. Existe, assim, um efeito de quantidade e de preo associado ao
crescimento da oferta de crdito em Portugal, isto , mais liquidez disponvel e a
preos mais baixos, o que favoreceu a expanso do crdito e, consequentemente,
da procura.
A expanso do crdito no pode, por isso, ser dissociada da poltica
monetria do Estado portugus. O papel do Estado no necessrio trabalho de
construo poltica dos mercados de capitais, impulsionado escala europeia,
tambm envolveu a progressiva titularizao da dvida pblica, que passou a ser
transacionada em mercados a partir do momento em que o Banco de Portugal, a
partir de 1990, passou a estar limitado na concesso de crdito ao Tesouro, num
processo de quebra da ligao nacional entre Tesouro e Banco Central
supostamente, como forma de manter a independncia do Banco de Portugal
que haveria de tornar o Estado totalmente dependente dos mercados financeiros
para o financiamento dos seus dfices.

20

A Lei Reguladora do Sistema Financeiro estabelecida pelo Decreto-Lei
n. 298/92 que transpe a diretiva europeia de 1989, o ltimo marco do
processo de desregulamentao do sector financeiro. No quadro do mercado
nico de bens e servios, esta lei procura liberalizar e harmonizar os diferentes
segmentos e prticas do sector bancrio europeu, acabando com as tradicionais
distines entre banca de investimento e banca comercial, eliminando as
restries entrada de novos agentes e alinhando as regras prudenciais do
sector com os acordos de Basileia de 1989. O processo de integrao europeia ,
por conseguinte, central em todo este percurso. Como Pinho (1997: 2) sintetiza:
sem a necessidade de alinhamento com a legislao do mercado nico, a
desregulamentao bancria teria sido mais lenta e provavelmente menos
extensiva. A eliminao de todos os controlos nacionais que impendiam sobre a
circulao internacional do capital financeiro, traduzindo a plena
convertibilidade do Escudo, foi o culminar deste processo de europeizao na
esfera financeira.
Este ciclo ilustra, assim, o compromisso ativo das elites polticas
dominantes com um processo de integrao guiado crescentemente pelas foras
de mercado e, em especial, pelo capital financeiro, servindo para atrair capitais
estrangeiros, ajudando ancoragem cambial do Escudo e gerando uma parte
importante das receitas das privatizaes.
Os processos de privatizao bancria e de liberalizao financeira,
basicamente concludos em Portugal no incio da dcada de noventa, e a
convergncia nominal rumo ao Euro, com a adeso a uma moeda
estruturalmente forte que contribuiu para a sobreapreciao do Escudo
foram decisivos para a transformao da economia portuguesa numa economia
financeirizada. Por exemplo, entre 1995 e 2013, o valor dos ativos financeiros,
em percentagem do PIB, aumentou cerca de 255 pontos percentuais, o que
mesmo assim o situa ainda abaixo representando, em 2013, cerca de 700% do
PIB portugus, encontrando-se ainda abaixo do de muitos dos pases da rea do
Euro.
4

Se o perfil financeirizado da economia portuguesa inegvel, a sua
expanso e diversificao foram todavia mais contidas do que as verificadas nos
pases anglo-saxnicos, nomeadamente no que diz respeito titularizao do
crdito, ao desenvolvimento de novos mercados de crdito, como o subprime,
euforia bolsista, ou mesmo ao crescimento da banca de investimento. O
crescimento do sector financeiro assentou, sobretudo, no sector bancrio
retalhista e, conquanto os ativos financeiros tenham aumentado, no crescente
endividamento de todos os sectores da economia portuguesa que se inscreve a
marca mais clara da evoluo do sector financeiro em Portugal.

4
Cf. http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitViewTableAction.do, consultado em 12 de
maio de 2014.

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21

Assim, as interpretaes que explicam a exploso da esfera financeira a
nvel global, a partir de fatores endgenos dos pases anglo-saxnicos,
dificilmente podem ser aplicadas a uma realidade semiperifrica como a
portuguesa. E nunca demais insistir que o processo de financeirizao da
economia portuguesa , como tantos outros, importado e fruto de imposies do
exterior, mesmo que articulado com fraes do capital nacional que encontraram
aqui uma extraordinria oportunidade para a sua reorganizao e para o reforo
da sua posio.
A grelha terica apresentado por Becker et al. (2010) para caracterizar os
processos de financeirizao das periferias neste quadro particularmente til
para a anlise do caso portugus, tanto no que respeita s semelhanas como s
diferenas em relao aos exemplos apresentados: Brasil, Chile, Srvia e
Eslovquia. Assumindo a heterogeneidade das periferias e semiperiferias, os
autores distinguem-nas pelo diferente perfil de crescimento do seu sector
financeiro. Ao contrrio do centro, isto , dos Estados Unidos da Amrica e do
Reino Unido, a financeirizao perifrica estaria associada expanso do capital
mobilizado pela banca e menos expanso do capital titularizado. Nas periferias
e semiperiferias, com mercados financeiros menos encorpados, a financeirizao
reflete a expanso do crdito bancrio, sustentado em elevadas taxas de juro
reais e moedas sobreapreciadas, atrativas para os fluxos internacionais de
capital.
Portugal, tal como outros pases da Zona Euro, partilha algumas destas
caractersticas, mas apresenta igualmente elementos distintivos. Por um lado, a
financeirizao nacional passou tambm pelo afluxo de capital estrangeiro na
forma de endividamento bancrio, num contexto marcado por polticas
monetrias restritivas do BCE e de taxas de cmbio reais efetivas muito elevadas.
Por outro lado, a financeirizao da economia nacional no pode ser entendida
fora da sua insero na UEM. Como j foi referido, a preparao da construo do
mercado nico e, mais tarde, de uma unio monetria, acelerou a implementao
de um conjunto de reformas do sector financeiro, prosseguidas desde meados da
dcada de oitenta privatizaes, liberalizao de capitais, alinhamento com as
regras internacionais de Basileia e que possibilitaram a participao plena do
sistema financeiro portugus na esfera financeira global, inserindo-se numa zona
monetria forte do capitalismo contemporneo.
No entanto, e contrariamente a outras semiperiferias, Portugal no s
beneficiou de financiamento externo a baixo custo, como no precisou de
acumular enormes reservas de moeda estrangeira para garantir a estabilidade da
sua taxa de cmbio (Rodrik, 2006). Na ausncia de risco cambial, Portugal
conseguiu, durante a segunda metade da dcada de noventa e incio dos anos
2000, uma insero nos mercados financeiros internacionais que nenhum outro
pas, fora da zona euro e com uma estrutura produtiva similar, foi capaz de

22

alcanar: financiamento externo abundante e barato, sem aparentes riscos de
fugas macias de capitais. Portugal seguiu pois o que podemos denominar por
um modelo de financeirizao semiperifrica, onde coexistem elementos das
economias financeirizadas do centro e caractersticas tpicas das periferias e
semiperiferias da economia internacional.
Contudo, a economia portuguesa no beneficiou da disponibilidade
acrescida de capital que esse processo lhe concedeu. Portugal foi mesmo das
economias que menos cresceu em todo mundo durante a primeira dcada dos
anos 2000, registando uma taxa de crescimento do PIB abaixo da mdia da Unio
Europeia (grfico 8). De facto, o fluxo de capital estrangeiro parece ter servido
apenas para financiar um crescente dfice externo, reflexo de uma insero
deficiente do pas na economia internacional.

Grfico 8
Taxa de crescimento do PIB (1996-2013)

Fonte: Eurostat

No entanto, e ao contrrio do que ocorreu em algumas economias do
centro, foi possvel, sobretudo durante a dcada de noventa, conciliar um
processo de financeirizao da sociedade portuguesa, a ritmos diversos, com a
manuteno, e at reforo, de pilares fundamentais do Estado Providncia,
embora ainda longe dos padres europeus. Esta conciliao entre a expanso da
finana e progresso social acabou por contribuir para legitimar a liberalizao
em curso. Com efeito, e apesar de algumas tendncias em sinal contrrio, o
perodo de 1995 a 2005 corresponde a uma dcada de considervel progresso

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23

social, como atesta a evoluo da despesa social do Estado e a sua trajetria de
convergncia para a mdia da Unio Europeia (grfico 9).
5

Grfico 9
Evoluo da despesa social em percentagem do PIB (1995-2012)
6

Fonte: Eurostat

No caso portugus, a conciliao entre financeirizao e progresso social
s foi possvel porque, numa primeira fase, a economia beneficiou de um
extraordinrio afluxo de capitais estrangeiros que, no final da dcada de noventa,
contribuiu para o crescimento econmico e para baixas taxas de desemprego.
Esta evoluo parece ser consistente, ainda que tardiamente, com o que van
Apeldoorn (2002) designou de modelo neoliberal incrustado, no quadro da
consolidao europeia. Ou seja, de um projeto hegemnico assente na expanso
poltica das foras de mercado, que se institucionaliza na dcada de oitenta, mas
que tem de fazer concesses, incorporando e diluindo ideologias, opes de
poltica e instituies nacionais, nas quais se inclui o Estado Providncia. Sendo
certo, no entanto, que o modelo de capitalismo que o Euro reforou
nacionalmente se tornou incompatvel com esse mesmo Estado Providncia.

5
Se tomarmos por referncia os quatro pilares definidos por Ramaux (2012) para caracterizar o
Estado Providncia enquanto sistema coerente existncia de um sistema de proteo social;
regulao das relaes laborais atravs do direito do trabalho, da negociao coletiva e das
polticas de emprego; servios pblicos gratuitos e universais no acesso; e polticas econmicas
com objetivos sociais poder-se- dizer que em Portugal, desde os anos noventa at
radicalizao das polticas de austeridade, a partir de 2010, se registaram alguns progressos no
pilar da proteo social (embora a reforma da Segurana Social de 2007 tenha reduzido
fortemente as penses futuras) e das infraestruturas e servios pblicos. Mas tambm se registou
j alguma eroso no pilar da regulao laboral (devido a reformas de pendor liberalizante) e o
progressivo desaparecimento do pilar das polticas econmicas com objetivos sociais.
6
As despesas sociais incluem as despesas em Educao, Sade e proteo social.

24

A poltica de habitao na era da financeirizao
A financeirizao da economia portuguesa tem um impacto direto no setor da
habitao, contribuindo decisivamente para a dominao das polticas de
incidncia na procura atravs do estmulo aquisio de casa prpria com
recurso ao crdito, que entretanto se tornou barato e abundante.
No entanto, j nos anos oitenta se observara uma inverso das polticas de
incidncia na oferta (designadamente pela promoo direta de alojamentos) e a
sua gradual substituio por polticas de incidncia na procura, atravs da
adoo crescente de medidas de apoio ao crdito aquisio de casa prpria.
neste mbito que se assiste, desde ento, a um progressivo incremento e
diversificao dos mecanismos de bonificao do crdito ou de concesso de
benefcios de natureza fiscal. Os primeiros passos neste sentido foram alis
dados j em 1976, ano em que se institui o primeiro regime de bonificao de
crdito para aquisio de casa prpria. Suportado por uma srie de diplomas que
vo sendo revistos ao longo do tempo, o regime de bonificao vai, no decorrer
dos anos, alargando os benefcios em termos de taxas de juro e prazos de
amortizao, ampliando assim o espectro socioeconmico dos contratantes, ao
mesmo tempo que se diversifica o leque de entidades a quem permitido
conceder crdito.
No entanto, no seu conjunto, estas polticas no viriam, como se
pretendia, estimular a promoo de habitao privada, servindo os emprstimos
sobretudo para a transao de andares em stock e para a compra de andares por
inquilinos, beneficiando, quase em exclusivo, as classes mdias em detrimento
dos agregados familiares mais necessitados (Serra, 2002). No obstante o seu
fracasso, estas polticas denotam efetivamente um reforo crescente e
determinado no estmulo aquisio de casa prpria, que passa a constituir,
indubitavelmente, o eixo central das polticas habitacionais. apenas a partir da
segunda metade da dcada de noventa que este eixo amplamente sustentado
por mudanas profundas no mercado bancrio, que, como vimos, possibilita a
expanso da oferta de crdito, a preos mais baixos, a que um nmero crescente
de famlias portuguesas passa a conseguir aceder (grfico 10).
Concomitantemente, tambm a partir da segunda metade da dcada de
noventa que se assiste a mudanas muito significativas no setor da habitao,
marcadas por uma significativa dinmica de investimento na construo, de que
resultam apreciveis transformaes, quantitativas e qualitativas, no parque
habitacional. Para l da transformao em termos de forma de ocupao, com a
casa prpria a passar a significar, em 2001, cerca de 75% do total de
alojamentos, quando este valor rondava os 65% em 1991 e cerca de 57% em
1981, o sector privado consolida e refora a sua posio enquanto principal
agente promotor, sendo, como vimos, composto por famlias e por empresas (cf.
grficos 4 e 5).

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25

A interveno do Estado central na promoo habitacional direta passa
por conseguinte a circunscrever-se s situaes mais expressivas de carncia de
alojamento, a par de uma transferncia gradual de responsabilidades e
competncias para os municpios (nem sempre acompanhada das respetivas
contrapartidas financeiras) em matria de alojamento, tendo nomeadamente em
vista a resposta a famlias de mais baixos recursos. Mas o Estado passa,
igualmente, a assumir um mais marcado papel no estmulo aquisio de casa
prpria, constituindo a bonificao do crdito a principal medida de poltica de
habitao, como revela uma anlise do volume de recursos disponibilizados.

Grfico 10
Crdito habitao: montantes e taxas de juro (1990-2007)

Fonte: Adaptado de BP in CET-ISCTE et al. (2008b)

De facto, entre 2003 e 2005, 70% a 80% do conjunto de apoios
considerados neste domnio de poltica social concentram-se nas bonificaes
associadas a emprstimos para aquisio de habitao prpria permanente e em
incentivos fiscais concedidos no mbito do Cdigo do IRS para a aquisio,
construo ou beneficiao de imveis para habitao prpria e permanente ou
para arrendamento, ilustrando assim a clara orientao do esforo pblico para
incentivar aquisio da casa prpria (CET-ISCTE et al., 2008a). O papel
determinante do apoio estatal fica alis demonstrado com a queda abruta da
construo em 2002, quando cessam os apoios pblicos aquisio de habitao
(grfico 4), e na quebra do nmero de emprstimos contratados, mesmo que o
seu valor tenha continuado a aumentar (grfico 11).

26

Em suma, o nmero de alojamentos familiares cresceu intensamente ao
longo das quatro ltimas dcadas, duplicando o seu valor, registando uma
variao global de cerca de 117% (INE, 2012). A este crescimento de
alojamentos familiares correspondeu por sua vez, como j referido, um aumento
do nmero de proprietrios relativamente aos inquilinos (grfico 12), e um
aumento do nmero de alojamentos de segunda residncia e de fogos devolutos
(grfico 13), que denota, ainda que de modo aparente, a supresso das
necessidades de alojamento das famlias portuguesas. Esta forte criao da
riqueza imobiliria fez portanto com que a indstria de construo em Portugal,
semelhana do que aconteceu noutros pases europeus, assumisse um papel
muito relevante no conjunto da economia nacional, como se expor mais adiante,
na seco 8.

Grfico 11
Emprstimos contratados: Evoluo do nmero e montante total, por
Regime Bonificado e Regime Geral (1994-2005)

Fonte: Adaptado de Direo Geral do Tesouro in CET-ISCTE et al. (2008a)

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Grfico 12
Alojamentos familiares clssicos de residncia habitual segundo os Censos:
total, por ocupantes proprietrios e inquilinos (1960-2011)

Fonte: INE

Grfico 13
Alojamentos familiares clssicos segundo a forma de ocupao (1960-2011)

Fonte: INE, Pordata

28

O Programa Especial de Realojamento (PER)
O PER o programa de habitao mais emblemtico dos ltimos vinte anos,
sendo particularmente exemplar quanto circunscrio da poltica habitacional,
em termos de promoo direta, s situaes mais expressivas de carncia de
alojamento. Institudo em 1993 atravs do Decreto-Lei n. 163/93, de 7 de Maio,
o PER constitui uma espcie de canto do cisne das polticas de promoo
habitacional direta promovidas pelo Estado Central. Desenvolvido em
cooperao com os municpios integrantes das reas metropolitanas de Lisboa e
do Porto e concebido como um mega programa de alojamento social, o PER
assumiu desde o seu incio um carcter de urgncia, tendo como objetivo
principal a erradicao de barracas (em nmero ainda muito significativo nessa
poca) e o realojamento dos moradores em casas construdas a custos
controlados (em regime de arrendamento), incluindo terrenos e respetiva
infraestruturao.
Em vrios aspetos inerentes sua conceo, implementao e significado,
o PER revelar-se-ia, contudo, muito controverso enquanto instrumento de
poltica habitacional e urbanstica. Desde logo, pela sua gnese e objetivos, por se
tratar de uma iniciativa mais centrada na resposta a uma situao de grave
carncia habitacional (as barracas) do que numa resposta situada no quadro de
uma poltica inclusiva de habitao social.
7
Por outro lado, pela questo da sua
orgnica institucional, dada a descentralizao de responsabilidades para os
municpios, sem negociao. Por ltimo, na medida em que revelou a
persistncia de um modelo de promoo habitacional direta ultrapassado,
assente na construo de bairros isolados de habitao social concentrada,
perifricos malha urbana consolidada e, em muitos casos, situados em zonas
desqualificadas e desprovidas de infraestruturas. Alis, o manifesto dfice no
planeamento e proviso de equipamentos sociais e coletivos nos bairros,
evidenciaria o facto de o realojamento ser, em sentido absolutamente estrito, o
objetivo essencial, quase exclusivo, deste programa.
Em termos de construo, o PER permitiria a edificao, entre 1994 e
2005, de mais de 31 mil fogos (CET-ISCTE et al., 2008b), devendo ser assinalada
a sua relevncia, apesar de tudo, em termos de promoo de habitao social na
segunda metade da dcada de noventa. De facto, s entre 1996 e 1999 so
contratualizados cerca de 65% dos cerca de 35 mil fogos que perfazem o valor
global de contratualizaes do PER (grfico 14). O seu relativo sucesso, ainda que
limitado no tempo e no territrio, decorre essencialmente da rapidez na criao

7
A esta circunstncia de urgncia e celeridade, na conceo e implementao do PER, no
indiferente a perceo crescente, por parte da opinio pblica, de uma contradio profunda
entre o discurso de modernizao do pas (que era ento apresentado como um osis), e a
degradao da sua situao social, que a persistncia dos bairros de barracas nas reas
metropolitanas testemunhava de forma eloquente. A realizao do Encontro Nacional de
Habitao, em Fevereiro de 1993, foi de resto decisiva para a adoo, trs meses depois, de um
pacote legislativo em matria de habitao, do qual fazia parte o PER.

Cadernos
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das condies necessrias sua execuo, sendo nesta perspetiva considerado o
programa de habitao social mais significativo das duas ltimas dcadas (CET-
ISCTE et al., 2008c).

Grfico 14
Nmero de fogos de habitao social para arrendamentos contratualizados
entre 1986 e 2005 (Total e PER)

Fonte: IHRU in CET-ISCTE et al. (2008c)

Contudo, e tal como as polticas de reabilitao, o PER ilustra igualmente
bem a instabilidade, volatilidade e natureza fragmentada das polticas de
habitao em Portugal, tanto em termos de linhas de orientao, como em
termos de definio dos instrumentos e dos quadros institucionais que os
enformam. Executadas em grande medida ao sabor das vicissitudes polticas,
financeiras e administrativas, as polticas habitacionais refletem uma sucesso
relativamente errante de instrumentos, estratgias e programas, com mbito e
alcance muito variados e que so desenvolvidos sob a alada, muitas vezes
incongruente, de entidades diversas.
Esta fragmentao, disperso e volatilidade, particularmente visveis na
esfera da reabilitao, ter alis motivado o lanamento, em 2004, do programa
PROHABITA, que pretendia ser o novo programa habitacional de referncia,
substituindo e atualizando os programas de realojamento anteriores (incluindo
os Acordos de Colaborao de 1987, o PER de 1993, ou o PER Famlias de 1996).
Elegendo inicialmente como objetivo principal a resoluo de situaes de grave
carncia habitacional de agregados familiares no territrio nacional (DL n.
135/2004 de 3 de Junho), o programa seria revisto em 2007, tendo em vista
acrescentar um objetivo adicional: a requalificao de bairros sociais degradados
ou desprovidos de equipamentos. Este alargamento do seu quadro de objetivos
seria alis justificado com a necessidade de tornar a iniciativa mais conforme

30

com o tipo de aes elegveis, denotando nesses termos um esforo de sntese
programtica capaz de concentrar, num nico documento, os apoios pblicos
chamada habitao social. Esse alargamento revela, ainda, uma inverso de
estratgia, ao privilegiar agora a reabilitao em detrimento da construo nova
e o apoio requalificao de bairros sociais degradados ou desprovidos de
equipamentos. A assuno dos compromissos do programa ficaria, contudo,
dependente das dotaes oramentais disponveis para o efeito, a inscrever no
Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administrao
Central (PIDDAC), por sua vez dependente do Quadro Comunitrio de Apoio
(CET-ISCTE et al., 2008c).
Em suma, findo o ciclo de concesso de apoios aquisio de casa prpria,
atravs dos regimes de crdito bonificado criados para o efeito e da concesso de
benefcios fiscais, a poltica de habitao circunscrevia-se agora tmida
resoluo dos problemas habitacionais dos cidados mais carenciados,
centrando-se sobretudo na reabilitao e no incentivo do arrendamento.

O Mercado de Arrendamento
A evoluo do mercado de arrendamento portugus marcada por um gradual
declnio desde os anos sessenta, com o sector a perder progressivamente peso
para o mercado imobilirio (grfico 12). Esta evoluo explica-se
fundamentalmente a partir de dois fatores. Por um lado, pelos efeitos da
regulao deste segmento do mercado de habitao, decorrente do
congelamento administrativo das rendas, que remontando a 1943 (Quental e
Melo, 2009) se manteve no ps 25 de Abril.
8
Por outro lado, pela escassa
colocao, no mercado de arrendamento, dos fogos disponveis construdos nas
ltimas duas dcadas, isto , num contexto em que os constrangimentos legais
subjacentes ao congelamento de rendas deixaram de se aplicar s novas
construes. Fator este que, alis, se encontra intimamente associado ao impulso
registado no segmento da aquisio de casa prpria.
De facto, os efeitos da liberalizao do mercado de arrendamento
revelaram-se lentos e ficaram nitidamente aqum das expectativas iniciais
relativas evoluo do sector. A circunstncia de as sucessivas reformas do
Regime de Arrendamento Urbano (RAU) serem, em regra, aplicadas apenas a
novos contratos, ajuda a explicar, em parte, essa tendncia. E mesmo a partir de
2006, quando essas reformas comearam a abranger contratos passados, as
condies exigidas aos proprietrios com contratos mais antigos (como, por
exemplo, os requisitos de habitabilidade, os prazos alargados para a reviso das

8
De facto, o congelamento das rendas apenas definitivamente revogado em 1985 (atravs do
Decreto-lei n 46/85), o ano que precede a adeso portuguesa Comunidade Econmica
Europeia, sendo a partir de ento liberalizado o valor das rendas nos novos contratos (Serra,
2002).

Cadernos
do Observatrio
31

rendas em dez anos para arrendatrios com mais 65 anos, e a alterao imediata
para um regime tributrio mais oneroso), no contriburam para dinamizar
significativamente este segmento de mercado (Quental e Melo, 2009).
assim que se explica, em grande medida, a formao de um mercado
dual de arrendamento, que traduz a degradao dos imveis onde prevalecem as
rendas de menor valor (e onde se concentra uma populao mais idosa), e o
surgimento de um novo mercado de arrendamento, com valores de renda
significativamente mais elevados. Com efeito, os ltimos dados do
recenseamento da populao portuguesa mostram que mais de 50% dos
alojamentos com valores de renda inferiores a 20 euros correspondiam, em
2011, a contratos celebrados antes de 1975. Por outro lado, mais de 80% dos
alojamentos com valores de renda superiores ou iguais a 650 euros
correspondiam a contratos de arrendamento celebrados entre 2006 e 2011 (INE,
2012a).
O mesmo inqurito mostra, alis, que os alojamentos com valores de
renda inferiores a 20 euros se localizavam em edifcios muito degradados ou
com necessidade de grandes reparaes e que o estado de conservao dos
edifcios melhora significativamente com o aumento do valor mensal da renda
(INE, 2012a). No entanto, a maioria dos alojamentos registava valores de renda
compreendidos entre os 100 e os 400 euros, sendo o valor mdio da renda
mensal de cerca de 250 euros. Por sua vez, os alojamentos com valores de renda
inferiores a 20 euros e os alojamentos com valores de renda superiores a 650
euros representavam, respetivamente, 7 e 3% do total de alojamentos
arrendados (INE, 2012a). Sublinhe-se, por ltimo, que entre 2001 e 2011 o valor
mdio mensal das rendas aumentou, em termos reais, cerca de 50%, o que no
deixa de indiciar o efeito da crescente liberalizao da fixao dos preos neste
segmento, sobretudo tendo em conta que o valor mdio dos encargos mensais
com a habitao prpria, que sendo superior e situando-se na ordem dos 400
euros, registou uma variao de cerca de 7% no mesmo perodo (INE, 2012a).
Ao lento processo de liberalizao do mercado de arrendamento acresce,
como vimos, a rpida expanso da construo de alojamentos familiares e um
cada vez mais facilitado acesso ao crdito hipotecrio. Ou seja os incentivos
legais e financeiros aquisio de habitao prpria acabaram por limitar, de
forma no negligencivel, o potencial de dinamizao do mercado de
arrendamento que resultaria da supresso dos constrangimentos legais
existentes at aos anos noventa. De outro modo, torna-se difcil explicar por que
razo apenas cerca de 4% dos alojamentos vagos, construdos depois de 1990, se
encontram disponveis para arrendamento, enquanto o peso percentual de fogos
vagos para arrendar construdos depois daquele ano, ronda os 13%, sendo ainda
de considerar o volume de fogos expectantes, que representa cerca de 38% do
total de alojamentos vagos construdos desde 1990 (INE, 2012b).

32

Com efeito, a evoluo favorvel das taxas de juro e a possibilidade de
manipular a maturidade dos emprstimos habitao em perodos de subida das
taxas de juro, ao permitirem reduzir e manter, num nvel relativamente baixo, o
valor dos encargos mensais com a aquisio de casa prpria (num valor mdio
de 400 euros), rivalizou eficazmente com as rendas dos novos contratos (com
valores na ordem dos 650 euros). Finalmente, devem ainda ser relembrados,
nesta relao de concorrncia entre o mercado de arrendamento e da aquisio
de habitao prpria, os incentivos fiscais do Estado aquisio de habitao
prpria permanente que contrastam com os muito tmidos apoios pblicos ao
arrendamento, tanto no parque habitacional pblico como no privado, e que se
dirigiram sobretudo aos jovens. De facto, mesmo no perodo em que estes apoios
ao arrendamento eram mais significativos (sobretudo durante a dcada de
noventa), os mesmos nunca chegaram a ultrapassar os cerca de 28% do total dos
apoios pblicos ao sector da habitao (Serra, 2002).
O atual contexto de crise pode, contudo, conduzir a uma alterao desta
situao. Com o acesso ao crdito hipotecrio mais dificultado, expectvel que o
arrendamento se torne numa opo mais atrativa, seno mesmo a nica opo
vivel para uma proporo cada vez mais significativa das famlias portuguesas.
Por outro lado, as reformas no mercado de arrendamento previstas, ainda no
quadro do programa de assistncia financeira, que visam estender o processo de
liberalizao do valor das rendas aos contratos antigos, pode tambm vir a
impulsionar a oferta de alojamentos para arrendar. O mercado de arrendamento
privado pode pois, neste contexto, sair reforado com a crise, ao ser estimulado
por um previsvel aumento da procura, que decorre essencialmente da contrao
do mercado de crdito hipotecrio, e por um aumento da oferta, com o
fortalecimento dos direitos dos proprietrios. A habitao tornar-se-, nestes
termos, um bem de mais difcil acesso, colocando alis em srio risco a populao
mais idosa e desfavorecida que beneficiava das rendas fixadas por lei e que se
encontrar, nestas circunstncias, sem alternativa face exiguidade da habitao
social existente e a um Estado financeiramente exaurido.

O endividamento das famlias portuguesas
A financeirizao de uma economia semiperifrica como a portuguesa, no quadro
da integrao europeia, e as debilidades do Estado Providncia portugus, que
acentuaram uma certa individualizao na procura de solues para a proviso
de bens essenciais, ainda que no quadro de uma Sociedade Providncia assente
em redes de entreajuda, resultou num enorme endividamento dos agregados
familiares portugueses. Em 1995, a dvida das famlias representava cerca de
35% do seu rendimento disponvel, atingindo o seu peso mais elevado, de
130,5%, em 2009 (grfico 15).

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do Observatrio
33

Grfico 15
Peso da dvida no rendimento disponvel das famlias (1995-2013)

Fonte: Eurostat

O aumento do endividamento dos portugueses facilmente identificado
com os emprstimos habitao que compem a maior parte da dvida contrada
pelas famlias junto da banca, tendo, ainda assim, passado apenas de 70%, em
1995, para 81%, em 2011, do total desta dvida. Outros tipos de crdito s
famlias como por exemplo o crdito ao consumo tambm registaram uma
evoluo positiva, mas no na mesma escala (ECRI, 2012).
O mercado de crdito imobilirio portugus beneficiou de facto de uma
conjugao de fatores particularmente favorvel. Os processos de privatizao
da banca, de abolio dos controlos de capitais e de desregulamentao e
descompartimentao dos mercados financeiros, no s contriburam para o
aumento exponencial da capacidade de concesso de crdito, como esta
expanso da oferta de crdito ocorreu num momento em que este mercado ainda
era relativamente incipiente.
De facto, o ponto de partida muito baixo do endividamento e as taxas de
juro historicamente reduzidas, constituram-se como fatores afianadores da
robustez financeira dos contratos de emprstimo das famlias. O mercado do
crdito imobilirio tornou-se, nestas circunstncias, muito apetecvel,
oferecendo a possibilidade de disperso do risco (dada a diversidade de
clientes), a possibilidade de aplicar taxas de juro mais elevadas (em virtude do
seu menor impacto nas prestaes, decorrente dos reduzidos montantes
financiados) e a maior maturidade dos emprstimos, bem como a oportunidade
de fidelizar clientes atravs do crdito (Lobo, 1998). No entanto, numa segunda
fase, durante os anos 2000, com a gradual eliminao dos apoios estatais, a
expanso do crdito concedido a este sector foi prosseguida atravs de um

34

aumento do valor dos emprstimos e no tanto pela expanso do crdito a novos
segmentos da populao (Anto et al., 2009).
A modernizao e inovao do sistema bancrio tambm permitiu, por
sua vez, a conceo e elaborao de novos produtos e estratgias de
comercializao, visando o aliciamento das famlias. Perodos de crdito gratuito,
taxas promocionais, reserva do pagamento de uma parte do capital na fase final
do prazo do emprstimo e devoluo de uma percentagem das compras
efetuadas com os cartes de crdito so apenas alguns exemplos da inovao de
um mercado financeiro extremamente dinmico, em concorrncia agressiva e
sem o devido acompanhamento pelo Banco Central. No seu conjunto, estas
mudanas favoreceram a aparncia de crdito fcil, rpido e quase sem custos,
que permite adquirir um vasto leque de bens e servios disponibilizados por
uma sociedade afluente, que constri parte da sua identidade a partir dos seus
padres de consumo (Frade, 2007: 39).
Finalmente, importa vincar o papel das polticas pblicas na promoo do
endividamento hipotecrio. Como vimos anteriormente, num quadro de
inexistncia de um mercado dinmico de arrendamento e de uma inrcia poltica
em atacar as suas causas histricas, o enorme peso dos emprstimos habitao
na dvida das famlias o resultado de uma poltica pblica habitacional
concentrada na promoo da compra de casa prpria, por via de incentivos
fiscais (crditos bonificados, regimes fiscais promotores de contas poupana-
habitao, etc.) e da reduo gradual da proviso direta por parte do Estado,
confinada essencialmente ao autrquica na gesto dos bairros sociais.
Mas ao contrrio do que ocorreu, por exemplo, nos EUA, esta expanso
no se fez nas classes sociais mais baixas e com maior risco de incumprimento
(subprime), mas sim entre famlias de maiores rendimentos e com melhores
garantias de solvncia financeira, concentrando-se a concesso de crdito nos
ltimos escales de rendimento. Segundo a informao recolhida pelo Inqurito
Situao Financeira das Famlias (ISFF), da responsabilidade do Banco de
Portugal (BdP) e do Instituto Nacional de Estatstica (INE), em 2010 apenas
37,7% das famlias portuguesas estavam endividadas, sendo cerca de 24,5% as
famlias que tinham emprstimos habitao e de 13,3% as que detinham
emprstimos no garantidos por imveis. Paralelamente, rondavam os 7,5% as
famlias que possuam dvidas associadas a cartes de crdito ou descobertos
bancrios e 3,3% tinham hipotecas sobre outros imveis que no a sua habitao
principal. O ISFF revela, ainda, que o grau de participao das famlias no
mercado da dvida aumenta com o nvel de rendimento, sendo esta participao
de 18,4% para a classe de mais baixo rendimento e de 57,4% para a classe de

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35

rendimento mais elevado (tabela 1).
9
Contudo, quase dois teros das famlias
(62,3%), no estavam endividadas.

Tabela 1
Proporo de agregados com dvida por escalo de rendimento (2010)

Hipoteca da
residncia
principal
Hipoteca de
outros
imveis
Emprstimos
no
garantidos
por imveis
Carto de
crdito, linha
de crdito e
descobertos
bancrios
Qualquer
dvida
TOTAL 24.5 3.3 13.3 7.5 37.7
1 Quintil
(<20%)
10.1 0.7 8.4 2.8 18.4
2 Quintil
(20-40%)
14.2 2.0 12.0 4.6 26.1
3 Quintil
(40-60%)
28.0 2.3 14.7 7.3 41.9
4 Quintil
(60-80%)
30.7 3.7 16.8 9.4 47.2
9 Decil
(80-90%)
38.7 6.5 14.1 13.5 52.3
10 Decil
(90-100%)
39.9 8.8 14.7 13.5 57.4
Fonte: BdP e INE (2012)

A participao no mercado do crdito imobilirio relativamente mais
elevada para os agregados em que o indivduo de referncia pertence ao escalo
etrio dos 35 aos 44 anos, tem escolaridade ao nvel do ensino superior e
trabalhador por conta de outrem com contrato sem termo certo, o que se explica,
por um lado, pela maior necessidade de agregados mais jovens recorrerem a
emprstimos para a compra de habitao e, por outro, pela maior capacidade e
estabilidade financeira dos trabalhadores com maiores nveis de escolaridade e
com uma situao laboral mais consolidada que lhes permite aceder com mais
facilidade ao crdito hipotecrio (Costa e Farinha, 2012). Por sua vez, o crdito
no hipotecrio, que representa cerca de 8% do total do crdito concedido, tem
uma maior incidncia em famlias de menor riqueza e rendimento, e naquelas em
que o indivduo de referncia tem idade inferior a 35 anos, est desempregado
ou trabalhador por conta de outrem com contrato temporrio (Costa e Farinha,
2012). Em suma, enquanto as dvidas hipotecrias so sinnimo de uma situao

9
Segundo o ISFF, a dvida hipotecria associada residncia principal representava, em 2010,
cerca de 80% da dvida das famlias, tendo a dvida associada a hipotecas de outros imveis um
peso de 12% e os emprstimos no garantidos por imveis um peso de 7%. O somatrio do
carto de crdito, linhas de crdito e descobertos bancrios assumia um peso total de 1% (BdP e
INE, 2012).

36

econmica e profissional estvel e segura, as dvidas no hipotecrias indiciam
uma situao de dificuldade financeira, sendo muitas vezes o ltimo recurso a
que as famlias recorrem quando esgotam as suas fontes informais de
financiamento (Frade et al., 2008).
A maior concentrao de proprietrios com hipotecas nos agregados
familiares com maiores recursos e de inquilinos nas famlias com menores
recursos, tem naturalmente reflexo no peso das despesas com a habitao no
rendimento disponvel das famlias. Com efeito, notria a diferena entre o
peso dos encargos com os emprstimos habitao e o peso dos encargos com o
pagamento das rendas. Por exemplo, em 2012, apenas 7% das famlias com
hipotecas suportavam uma carga excessiva das despesas com a habitao (isto ,
superior a 40% do rendimento disponvel do agregado familiar), sendo este
valor de 36% para as famlias que arrendavam a residncia do agregado
familiar.
10
Parece assim inegvel, pelo menos para uma parte importante da
populao portuguesa, que a compra de casa prpria surgiu como a melhor
opo para colmatar as necessidades de alojamento dos agregados familiares,
existindo ainda a vantagem de constituir uma forma de aforro consonante com
normas de consumo vigentes que beneficia do apoio das redes familiares ainda
relevantes na sociedade portuguesa.
At ao eclodir da atual crise econmica e financeira, o endividamento das
famlias portuguesas no oferecia grandes razes para alarme. Foi portanto
essencialmente a prpria crise que colocou a descoberto a gravidade do
endividamento das famlias portuguesas e que as tornou mais vulnerveis
instabilidade econmica e financeira do pas. Com efeito, a rpida expanso do
crdito em Portugal e o crescimento das taxas de endividamento das famlias
portuguesas ao longo das duas ltimas dcadas, estiveram associados a nveis
bastante baixos de incumprimento. Mas com a crise, e a consequente quebra do
rendimento das famlias, disparou o crdito malparado nas carteiras dos bancos.
A taxa de incumprimento do crdito ao consumo e relativa a outros fins foi a que
registou o maior crescimento, passando de cerca de 6,7% em 2009, para 12,7,%
em 2013. Sendo certo que a taxa de incumprimento do crdito habitao
tambm tem vindo a aumentar, a verdade que continua relativamente contida,
tendo passado de 1,6% para 2,4% no mesmo perodo (grfico 16). Ao contrrio
do crdito ao consumo e outros fins, o crdito habitao encontra-se pois
relativamente coberto pelo valor do imvel e associado a menores taxas de juro,
apresentando por isso maior facilidade de gesto das condies de crdito e
concentrando-se nos escales de maior rendimento.

10
Disponvel em
http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitViewTableAction.do;jsessionid=9ea
7d07d30d6856d59f18bfb40d7b025a0eb26041fff.e34OaN8PchaTby0Lc3aNchuNa3iPe0,
consultado em 12 de Junho de 2014.

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37

Grfico 16
Rcio do crdito vencido das famlias (2009-2013)

Fonte: Banco de Portugal

O perfil de endividamento das famlias portuguesas, assente quase
exclusivamente no imobilirio, similar ao perfil registado em pases perifricos
e semiperifricos, nos quais o endividamento se encontra tambm concentrado
nos estratos sociais mais elevados (Santos e Teles, 2013). No entanto, em
Portugal, e ao contrrio do que ocorre nestes pases, o custo real desta dvida foi
historicamente baixo, o que explica o crescimento ininterrupto do
endividamento, mesmo durante o perodo de estabilidade dos preos da
habitao da dcada de 2000, o que constitui um caso quase nico a nvel
internacional.
Assim, e em contraste com a evoluo das dcadas anteriores, a partir da
segunda metade da dcada de noventa o desfasamento a que aludimos
anteriormente, entre as relaes de produo e as relaes de reproduo social,
j no se fez tanto custa de mecanismos informais compensatrios, decorrentes
do atraso das relaes de produo, mas sim atravs da intermediao do setor
bancrio, que permitiu a continuada aproximao do padro das despesas
familiares dos portugueses aos padres de consumo dominantes (Marques,
2000; Ribeiro, 2010). Quatro dcadas depois, a economia portuguesa mantem
caractersticas de uma economia semiperifrica atrasada no sistema produtivo,
moderna no sistema de consumo, atrasada na proteo social, moderna nas
expectativas de vida (Lou, 2011: 77).
Daqui no se poder concluir, no entanto, que a financeirizao das
famlias tenha substitudo a Sociedade Providncia portuguesa, havendo vrios
indcios de que a Sociedade Providncia continua ativa. Apesar dos efeitos
nefastos da crise sobre a condio financeira da generalidade das famlias

38

portuguesas, estas tm mantido alguma capacidade de solvncia financeira,
garantindo o pagamento das prestaes dos emprstimos bancrios e outras
despesas bsicas, o que se pode justificar pelo apoio ainda prestado por redes
informais de solidariedade familiar.
11
Contudo, este apoio parece estar-se a
esgotar, com o alastramento dos efeitos da crise a segmentos importantes da
populao, como os funcionrios pblicos e os pensionistas duramente atingidos
pela crise e portanto cada vez mais limitados nas suas capacidades de apoio
famlia.
Mais do que um processo de eroso e substituio, dever pois falar-se
sobretudo na reconfigurao e capacidade de adaptao da Sociedade
Providncia s mudanas de conjuntura e das prprias polticas e estratgias de
habitao. Se numa primeira fase os mecanismos da Sociedade Providncia se
manifestavam de forma particularmente expressiva na informalidade dos
processos associados autoconstruo e construo clandestina, a transio
para o paradigma da aquisio de casa prpria, ancorado num quadro
especfico de condies macroeconmicas e institucionais, traduziu-se no
surgimento de novas formas de entreajuda no seio das famlias e no quadro das
relaes de amizade e vizinhana. Seja pelos apoios na reduo dos montantes
globais de emprstimo solicitados banca, seja pelas ajudas no pagamento das
prestaes mensais, os mecanismos da Sociedade Providncia revelam assim,
dentro de certos limites, a sua manifesta capacidade de reconfigurao,
adaptao e renovao. Alis, esta metamorfose e capacidade de adaptao dos
mecanismos da Sociedade Providncia comporta ainda uma outra dimenso
relevante, na esfera da habitao. Se em dcadas passadas a sua presena se
encontrava fortemente associada aos espaos rurais, com o surgimento do
paradigma da casa prpria, os mecanismos de solidariedade que lhe so
intrnsecos comeam igualmente a manifestar-se, em maior grau do que at aqui,
nos prprios espaos urbanos.

A imbricao entre a finana, a construo e a habitao
Durante a dcada de noventa, a construo do Mercado nico, num primeiro
momento, e da Unio Econmica e Monetria (UEM), num segundo momento,
permitiram ao sector bancrio nacional o acesso aos mercados de capitais
internacionais e abriram o caminho para uma convergncia de prticas da banca
nacional com a banca internacional. Novos grupos bancrios nasceram e
consolidaram-se ao longo do tempo em torno de cinco grandes bancos, sendo
quatro deles nacionais Banco Comercial Portugus, Banco Portugus de

11
Com efeito, Portugal apresenta a peculiaridade de ser um dos pases da Unio Europeia em que
mais famlias revelam dificuldades financeiras, o que no se traduz em equivalentes nveis de
incumprimento dos vrios tipos de despesa (Santos et al., 2013).

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39

Investimento, Banco Esprito Santo e Caixa Geral de Depsitos (banco pblico)
e um banco espanhol, o Santander-Totta.
O sector financeiro beneficiou tambm do florescimento do mercado
privado de proviso de habitao, promovido pelo prprio Estado em Portugal. A
expanso de crdito a taxas de juro em queda contnua permitiu, como vimos,
um crescimento do endividamento recorde da economia portuguesa,
nomeadamente dos seus agentes privados: famlias e empresas. Por um lado, o
peso do crdito s famlias, esmagadoramente composto por crdito hipotecrio,
como mencionado acima, ganha crescente relevncia face ao crdito s empresas
desde o final dos anos noventa. De valores em torno de 60% do crdito
concedido a empresas, o crdito concedido s famlias cresceu em termos
relativos para quase 180% nos anos de 2007-08 (grfico 17).

Grfico 17
Crdito a particulares sobre crdito a sociedade no financeiras (1990-
2012)


No entanto, a centralidade da habitao no negcio bancrio no se limita
ao crescente endividamento das famlias. A construo igualmente fulcral no
aumento quase exponencial do endividamento das empresas (grfico 18). De
facto, no sector da construo e atividades imobilirias que assistimos a uma
maior euforia, sobretudo no final dos anos noventa. A banca financia no s a
compra da habitao como a sua construo e servios associados, controlando
assim a produo e proviso deste bem essencial. E os ganhos so duplos, pois a

40

banca consegue no s capturar parte dos lucros dos construtores na esfera da
produo como extrair ainda uma parte dos salrios dos trabalhadores com o
endividamento hipotecrio. O financiamento da compra de habitao,
considerado mais seguro porque assente num bem durvel como garantia de
pagamento, constitui tambm uma garantia quanto ao retorno dos emprstimos
concedidos construo, j que estes sero reembolsados com os seus
emprstimos a particulares. A poltica de habitao promovida pelo Estado,
assente num modelo de proviso de habitao baseado no mercado, beneficiou,
assim, o sector financeiro e o sector da construo e atividades conexas.

Grfico 18
Composio do endividamento bancrio das empresas por sectores
selecionados (milhes de euros)


O papel das estruturas financeiras internacionais
A aposta da banca nacional na construo de habitao no pode, por outro lado,
ser desligada do enquadramento internacional sobre o qual a banca nacional se
movia. At 1986, apenas trs instituies bancrias estavam autorizadas a
conceder hipotecas imobilirias, mantendo-se o seu tratamento preferencial no
acesso exclusivo ao crdito bonificado at 1991, um ano antes da criao do
Mercado nico (Neves, 2000). Esta abertura foi acompanhada pela liberalizao
dos limites de concesso de crdito e taxas de juro.

Cadernos
do Observatrio
41

Como vimos, a regulao europeia dos mercados financeiros, em geral, e a
dirigida ao sector bancrio europeu, em particular, e os acordos de Basileia,
favoreceram a viragem dos sectores bancrios nacionais para os emprstimos
hipotecrios (Allen e Santomero, 2001). No entanto, as intenes da Comisso
Europeia, de criar um mercado nico para as hipotecas, saram goradas por
diversos motivos (Aalbers, 2008): diferenas legislativas sobre regimes fiscais; a
presena de vastas redes de agncias bancrias dos atores domsticos que
concentram a emisso das hipotecas; os entraves colocados pelos Estados
entrada de concorrentes externos; a falta de conhecimento dos mercados dos
concorrentes estrangeiros; e a progressiva saturao do mercado. Por isso, no
surpreendente que os esforos da Comisso Europeia se tenham virado para o
mercado grossista em 1999 (Hardt e Manning, 2000), sobretudo a partir do
momento em que a criao do euro possibilitou o surgimento de um mercado de
capitais sem risco de cmbio e com taxas de juro convergentes. A convergncia
no espao europeu fez-se assim atravs das prticas dos diferentes bancos,
nomeadamente a aplicao de tcnicas de avaliao de risco de crdito,
promovidas pelos acordos de Basileia II e pela inovao tecnolgica que abriu as
portas titularizao do crdito hipotecrio (Aalbers, 2008; Lapavitsas e Dos
Santos, 2008).
Alm do dispositivo regulatrio externo imposto recm-privatizada
banca portuguesa, a abertura dos mercados financeiros foi decisiva para o acesso
a capital estrangeiro. Com o advento do euro e o fim do risco cambial, os bancos
portugueses tiveram acesso a financiamento externo (sobretudo proveniente de
pases da zona euro) a taxas de juro marginalmente superiores s praticadas nos
mercados interbancrios dos pases do centro da zona euro. Esta abundncia de
capital foi decisiva para o crescente endividamento externo da banca nacional a
partir de 1998-99, quando o euro criado enquanto unidade monetria
europeia. Em resultado, a relao entre ativos e passivos da banca nacional face a
no residentes degrada-se gradualmente at 2008 (grfico 19), refletindo a
acumulao de dfices externos crescentes. No entanto, a integrao na moeda
nica permitiu banca nacional a disponibilidade de crdito externo a taxas de
juro reduzidas, que se revelou necessria para ultrapassar quaisquer
constrangimentos de balana de pagamentos. O continuado crescimento da
concesso de crdito domstico no encontrou assim, at 2008, qualquer
obstculo. Mas a partir desse ano, os mercados financeiros internacionais
fecharam-se progressivamente e foram substitudos pelo financiamento de
emergncia do Eurosistema (Lapavitsas et al., 2012).

42

Grfico 19
Posio lquida da banca nacional face a no-residentes (milhes de
euros)


Esta dependncia do acesso da banca a capital externo explica uma das
peculiaridades do crdito hipotecrio portugus. Com efeito, Portugal possui um
mercado hipotecrio baseado sobretudo em emprstimos a taxa de juro varivel,
com revises a 3 e 6 meses, o que deveria indicar um financiamento destes
emprstimos baseado sobretudo em depsitos face a mercados onde os ttulos
de longo prazo prevalecem (Hess e Holzhausen, 2008). No caso portugus, esta
estrutura dos emprstimos habitao explicada no tanto pelo financiamento
atravs de depsitos, mas sim pela crescente dependncia de capitais externos,
por natureza de curto prazo e com uma maior volatilidade no seu preo, que
assim transmitida s famlias e empresas atravs das constantes revises da taxa
de juro paga.
Finalmente, a aposta no crdito habitao e construo em Portugal no
pode ser desligada de outro elemento central da integrao na UEM: a
deteriorao da posio competitiva da economia portuguesa na arena
internacional. Com a moeda nica, as desvalorizaes competitivas da moeda
foram impedidas e o pas passou a sofrer de uma valorizao da sua taxa de
cmbio real (Reis et al., 2014). O resultado foi, pois, um enviesamento dos
incentivos acumulao de capital domstico para os sectores protegidos da
concorrncia internacional, nomeadamente o imobilirio, conquanto tal aposta
tenha resultado no agravamento do desequilbrio externo e numa crescente
dvida ao exterior. O perfil de endividamento das empresas, por seu turno,
favoreceu as atividades protegidas da concorrncia externa, introvertidas,

Cadernos
do Observatrio
43

penalizando em termos relativos as atividades produtoras de bens
transacionveis e alimentando o dfice externo. Assim, o sector industrial, que no
incio dos anos noventa absorvia cerca de 40% de todo crdito concedido a
empresas, perderia entretanto metade desse peso. E em sentido contrrio, o peso
de sectores como a construo e as atividades imobilirias subiria
vertiginosamente nos ltimos anos da dcada de noventa, passando de 11% de
todo endividamento das empresas, em 1992, para 39%, em 2008 (Reis et al.,
2014). Face permanente fuga de rendimentos do pas, o acesso a capitais
externos pois decisivo para explicar a contnua expanso do crdito at 2009.
A sobredeterminao externa de uma economia semiperifrica como a
portuguesa nos ltimos vinte anos, com o processo de integrao europeia no
seu centro, no s favoreceu o sector financeiro como moldou a organizao do
seu negcio em torno do imobilirio. Esta sobredeterminao por sua vez no
s conseguida atravs da imposio regulatria internacional sobre o Estado
portugus, mas tambm pela insero internacional da economia portuguesa e
os incentivos que criou ao tecido empresarial portugus.

O aprofundamento do nexo finana-habitao: uma crise a passo lento
A imbricao entre o sector financeiro e a construo, reforada a partir dos anos
noventa, resultou em altas taxas de crescimento dos alojamentos em Portugal.
Em 2010, regista-se uma mdia de 1,5 fogos por famlia, um rcio que torna
Portugal como o pas com o segundo maior parque habitacional relativo do
conjunto da Unio Europeia e Estados Unidos, apenas ultrapassado pelo
espanhol (Bingre, 2011: 32). Este aumento da oferta imobiliria foi tambm
acompanhado por um aumento da procura, resultando numa forte subida dos
preos da habitao, sobretudo na segunda metade da dcada de noventa
(grfico 20).

44

Grfico 20
Evoluo dos preos da habitao em Portugal (1994-2012)

Fonte: BCE

Com a recesso internacional de 2001 e com o progressivo fim dos apoios
pblicos habitao prpria (em boa parte devido nova disciplina oramental
a que o Estado portugus foi sujeito no mbito do Pacto de Estabilidade e
Crescimento), comeou a fazer-se sentir no mercado imobilirio um
desfasamento entre oferta e procura, afetando de forma mais aguda o sector da
construo. O investimento em habitao caiu abruptamente nos primeiros anos
do milnio, sem nunca ter recuperado para terreno positivo. O nmero de
habitaes concludas diminui assim bruscamente, de um pico de cerca de 126
mil em 2002 para 74 mil em 2004, com as suas taxas de variao anual a
registarem valores negativos desde 2002, com uma nica exceo, em 2005
(grfico 21).
Por sua vez, o nmero de transaes cai de 375 mil em 1999 para 276 mil
em 2004. Contudo, no perodo entre 2001 e 2008, as taxas de variao anual das
transaes (grfico 21) so consistentemente superiores s taxas de variao
anual de habitao concluda (ao contrrio do que acontecia no perodo de maior
euforia do imobilirio, entre 2000 e 2002). Esta relativa capacidade de
resistncia do mercado imobilirio crise que se instala no sector da construo
de algum modo visvel na evoluo dos preos da habitao depois de 2001,
no se verificando uma queda abrupta dos seus valores, como seria de esperar
tendo em conta o excesso de oferta. Esta capacidade de resistncia do mercado
imobilirio explica-se, em parte, pela descida das taxas de juro entre 2001 e
2006, que permitiu manter uma procura de fogos para especulao, os quais
deveriam ser mantidos desocupados para maximizar a rapidez das transaes
(Bingre, 2011: 33).

Cadernos
do Observatrio
45

Grfico 21
Taxas de variao anual de casas concludas e transacionadas (2000-2009)

Fonte: EMF

Um sistema mais sofisticado: novos atores e instrumentos
A crescente imbricao entre o sector financeiro e a habitao em Portugal no
se limitou ao imparvel endividamento de famlias e empresas. Fomentou
tambm o desenvolvimento de novos mercados financeiros no pas, seja atravs
do surgimento de novos atores, como os fundos de investimento imobilirio, seja
atravs de novos instrumentos financeiros, como a titularizao de crditos
hipotecrios. Estas transformaes permitiram banca captar novos capitais e
aumentar a sua liquidez, o que possibilitou manter a concesso de crdito no
novo contexto de estagnao econmica da dcada de 2000. Por outras palavras,
a continuao do processo de financeirizao sustentou e garantiu o prprio
modelo de negcio criado pela banca, evitando a imploso da bolha imobiliria
entretanto criada.

46

Caixa 1
A heterogeneidade do sector da construo em Portugal

Novos atores: Fundos de Investimento Imobilirio (FII)
Os Fundos de Investimento Imobilirio tm tido um crescimento estvel em
Portugal ao longo das ltimas duas dcadas. Criados em 1984, ano em que, como
vimos anteriormente, se deram os primeiros passos na liberalizao do sector
financeiro, estes fundos conheceram o seu maior crescimento nos anos 2000,
detendo, em 2013, ativos cujo valor ronda os 12 mil milhes de euros que
comparam com pouco mais de 2 mil milhes de euros em 1997 (grfico 22). O
perodo de maior crescimento, em termos de nmero, ocorreu entre 2004 e
2009, passando de 65 fundos para 244, a que correspondeu, no entanto, uma
queda da capitalizao mdia destes fundos, passando de 108 milhes de euros,
em 2004, para 48 milhes, em 2009 (IHRU, 2010).
O sector da construo foi claramente um dos vencedores do processo de integrao europeia e
financeirizao da economia portuguesa, tendo beneficiado do crescimento das obras pblicas
subsidiadas com os fundos europeus e do boom do imobilirio dos anos noventa. Marcado por
uma estrutura heterognea, em que milhares de pequenas empresas convivem com grandes
multinacionais de origem portuguesa, observa-se uma relao simbitica entre os vrios agentes.
Com efeito, as grandes empresas nacionais desde cedo recorreram a estratgias empresariais de
outsourcing, passando a realizao de determinadas fases do trabalho para (pequenos)
subempreiteiros, gerindo assim a intermitncia do volume de trabalho e tirando partido da
precariedade que caracteriza as relaes laborais deste sector em Portugal (Baganha et al.,
2002).
O dinamismo do sector refletiu-se no crescimento do seu peso relativo no Valor Acrescentado
Bruto do pas durante o perodo de forte crescimento econmico da segunda metade dos anos
1990, tendo tambm expresso no crescimento do peso relativo do emprego no setor que atingiu
12% de toda a populao empregada em 2002 (tabela 2). Mas a partir deste ano o sector entra
em lento declnio. O seu peso no VAB nacional passa de 7,8% em 2001 para 4% em 2012, e o
peso do emprego no setor cai de 12,2% em 2002 para 7,7% em 2012. Quer isto dizer que o setor
da construo j se encontrava em grandes dificuldades antes da crise financeira de 2008-9,
fruto da estagnao econmica da primeira dcada do milnio. No entanto, o declnio do sector
acentua-se com a crise, devido elevada dependncia, absoluta e relativa, de financiamento
junto da banca nacional.
Tabela 2
Peso do setor da construo no VAB e no emprego, 1994-2012

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
VAB 6,4 6,7 7,1 7,7 7,7 7,7 7,7 7,8 7,5 6,9
Emprego 7,8 8,1 8,1 9 10,9 11,2 12,1 11,5 12,2 11,5

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
VAB 6,7 6,5 6,2 6,2 5,9 5,4 5 4,6 4,0
Emprego 10,7 10,8 10,7 11 10,7 10 9,7 9,1 7,7

Fonte: INE

A crise prolongada do sector da construo refletiu-se na sua posio financeira, como ilustram
os indicadores de autonomia e liquidez financeiras. Com efeito, o indicador de autonomia
financeira das empresas de construo (rcio entre o capital prprio e o ativo lquido total)
apresenta um valor mediano modesto de 29%, que esconde situaes muito dspares e de
enorme dificuldade, em que cerca de 10% de empresas apresenta um rcio inferior a 5%. Esta
disparidade tambm tem expresso nos nveis de liquidez geral do setor, com 10% das empresas
a apresentarem um rcio de liquidez (rcio do ativo corrente sobre o passivo corrente) inferior a
100%, sendo o valor da mediana deste rcio de 178% (InCI, 2013).
De referir, ainda, a importncia de um pequeno conjunto de grandes empresas do sector listadas
em Bolsa e com acesso a fontes diversificadas de capital, onde se incluem a Mota-Engil, a Soares
da Costa, a Teixeira Duarte, e a Somague (esta ltima dominada por capital espanhol atravs da
Sacyr), que beneficiaram de uma onda de fuses e aquisies, conseguindo expandir o seu
volume de negcios alm-fronteiras, particularmente para o continente africano. As pequenas e
mdias empresas, dependentes do mercado nacional, foram sendo progressivamente eliminadas,
passando de cerca 30,4 mil empresas, em 1995, para 21,5 mil empresas, em 2012 (INE in
Baganha et al., 2002; e InCI, 2013).

Cadernos
do Observatrio
47

O regime jurdico dos fundos de investimento imobilirio estabelecido
em 2002, ao abrigo do Decreto-Lei 60/2002, que define uma tipologia de trs
categorias de fundos: os fundos abertos (FIIA), os fundos fechados (FIIF) e os
fundos mistos (FIIM). Nos fundos abertos, o nmero de ttulos, de subscritores e
de capital podem oscilar ao longo da durao do fundo; nos fundos fechados, as
unidades de participao so fixas; e, finalmente, nos fundos mistos, existem
duas categorias de unidade de participao, sendo uma em nmero fixo e a outra
em nmero varivel. Estes fundos so autorizados e regulados pela Comisso de
Valores Mobilirios, tendo de cumprir um conjunto de critrios no que diz
respeito composio dos seus ativos, e podendo, cada um deles, realizar quatro
atividades: aquisio de imveis para arrendamento ou destinados a outras
formas de explorao onerosa; aquisio de imveis para revenda; aquisio de
outros direitos sobre imveis (e.g. lugares de garagem); e desenvolvimento de
projetos de construo e de reabilitao urbana (IHRU, 2010).
Os fundos beneficiaram de um regime fiscal prprio, que os favorece face
a investidores particulares. Por exemplo, os prdios integrados em FIIA esto
isentos do pagamento de Imposto Municipal sobre Imveis (IMI) e de Imposto
Municipal sobre Transmisses (IMT). J os prdios integrados em FIIF tm essas
taxas reduzidas a metade. Acresce, ainda, que os ativos sujeitos a aes de
reabilitao esto isentos de Imposto sobre Rendimento de Pessoas Coletivas
(IRC) e de IMI, e as empreitadas beneficiam de uma reduo da taxa de IVA a 5%
(CET-ISCTE et al., 2010). Este regime fiscal favorvel foi reforado em 2009, com
os rendimentos a estarem isentos de IRC para os fundos constitudos entre 2009
e 2013. A iseno de IMT foi tambm expandida a prdios urbanos destinados a
arrendamento e iseno de imposto de selo. Dada a extenso dos benefcios
fiscais dos fundos de investimento em geral, e dos imobilirios em particular, no
ser surpreendente o contributo do regime fiscal para a rentabilidade dos FII.
Razina e Cardoso (2005), por exemplo, calculam que no ano de 2004 as isenes
fiscais de IMI e IMT tiveram um impacto de 33% no retorno do investimento
destes fundos, no estando aqui contabilizados os benefcios posteriormente
instaurados a que aludimos. Uma vez mais, evidente o papel do Estado na
criao deste novo mercado financeiro.

48

Grfico 22
Valor dos ativos detidos por Fundos de Investimento Imobilirio (mil
milhes de euros)

Fonte: CMVM

O valor capitalizado destes fundos no sofreu particularmente com a crise
econmica de 2008-9, estabilizando o valor dos seus ativos desde ento. No
entanto, a composio dos portfolios, desde 2008, mostra um crescimento mais
acentuado do peso da habitao, sobretudo nos fundos com ativos no
destinados ao arrendamento (grfico 23).
12

Na habitao, os ativos detidos por estes fundos esto concentrados nas
reas metropolitanas de Lisboa e Porto, com destaque para a primeira (tabela 3),
revelando uma grande concentrao geogrfica nas reas centrais destas
cidades.

12
Os fundos imobilirios destinados ao arrendamento so marginais, tendo sido criados, em
2009, para resolver o problema do crescente incumprimento das famlias, preservando a
posterior opo de compra. Segundo o IHRU (2010) os dois principais fundos, pertencentes ao
banco pblico Caixa Geral de Depsitos, possibilitaram de facto a recuperao de ativos de
devedores em incumprimento.

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do Observatrio
49

Grfico 23
Composio dos FII com ativos no destinados ao arrendamento (1997-
2013)

Fonte: CMVM

Tabela 3
Valores dos maiores municpios na composio de activos destinados
habitao
Lisboa Oeiras Cascais Sintra Porto
Valor (% do total) 19,6 5,7 6,1 4,4 6,8
Fonte: CMVM

O recente aumento do peso de ativos de habitao pode ser explicado por
dois fatores de sinal contrrio. Por um lado, o preo da habitao parece ter
resistido melhor queda de preos generalizada da economia em 2009 e nos
anos subsequentes, apresentando-se assim como um ativo que era, apesar de
tudo, seguro face instabilidade financeira registada no perodo. Por outro lado,
dada a ntima ligao destes fundos com o sector bancrio domstico, possvel
que os mesmos tenham servido para escoar ativos imobilirios que a banca
comeou a acumular nos seus balanos devido crise. Com efeito, os maiores
fundos imobilirios pertencem aos maiores grupos domsticos da banca de
retalho. O maior fundo, Interfundos, pertence ao, at h pouco tempo, maior
banco privado portugus, o BCP; o Fundger controlado pelo maior banco
(pblico) portugus, a CGD; o Montepio Valor pertence a um pequeno banco
mutualista, Montepio Geral, e, finalmente, o ESAF pertence ao Banco Espirito
Santo (tabela 4). Os principais fundos imobilirios nacionais esto assim

50

intimamente ligados ao sector bancrio domstico, verificando-se um volume
considervel de transaes com os grupos financeiros a que pertencem (cf.
Fundger, 2013). Os fundos de investimento imobilirio parecem, pois, surgir
como uma forma de a banca poder gerir os seus muito estendidos balanos no
sector da habitao e construo, possibilitando uma fonte de liquidez e de
rotao de ativos favorvel rentabilidade destes ltimos.

Tabela 4
Maiores Fundos de Investimento Imobilirio em Portugal
Entidade Grupo Bancrio com controlo acionista Quota de mercado
Interfundos BCP 12,6%
Fundger CGD 11,7%
Montepio Valor Montepio 9,1%
ESAF BES 8,4%
Norfin Crimson Investment Management 6,9%
Fonte: CMVM

Esta hiptese parece alis ser confirmada pelas discrepncias
identificadas entre o valor de mercado da habitao (calculado a partir das
transaes dos imveis) e os valores contabilsticos destes fundos (IHRU, 2010).
Assim, se certo que em alguns municpios (como o caso de Guimares ou
Braga), os valores de mercado esto significativamente acima dos valores
contabilizados por estes fundos, nos municpios onde se encontram
concentrados os investimentos (como por exemplo, Lisboa, Porto e Sintra), os
valores contabilizados esto claramente acima do valor de mercado (8%, 27%,
12% respetivamente). Tais discrepncias atenuam assim a assuno de perdas
decorrentes da desvalorizao dos ativos imobilirios face ao valor de mercado,
j que a avaliao dos ativos depende da fixao, por parte do gestor do fundo, do
valor de aquisio do imvel e da mdia de duas avaliaes realizadas por
avaliadores externos, dando assim alguma margem de manobra ao gestor no
desempenho do seu fundo (Pais, 2011).
Novos instrumentos: Titularizao de crditos
A titularizao de crditos surge tardiamente em Portugal, quando comparada
com a realidade dos pases do centro europeu, onde estas operaes recuam aos
anos setenta (Wolfson, 1994). Criada legalmente apenas em 1999, atravs do
Decreto-lei 453/99, a primeira operao de titularizao de crdito s foi levada
a cabo em Dezembro de 2001, atravs de um fundo de titularizao de crdito,
ascendendo a mil milhes de euros o crdito hipotecrio a titularizar (Campos,
2005). Este montante aumentaria, contudo, para 26 mil milhes em 2011, com

Cadernos
do Observatrio
51

39 fundos de titularizao presentes no mercado. Favorecidos por benefcios
fiscais, entretanto eliminados, os fundos de titularizao constituram o veculo
favorito para a emisso destes ttulos. Com a crise internacional e com as
mudanas regulatrias que visavam nomeadamente o reforo do colateral
junto do BCE as sociedades de titularizao de crditos foram ganhando
terreno, tendo sido responsveis pela titularizao de 35 mil milhes de euros de
crditos entre 2003 (ano em que a primeira sociedade de titularizao de crdito
foi criada) e 2011.
Se a possibilidade de recorrer titularizao de crditos, de forma a
coloc-los fora dos balanos das instituies bancrias, pode ter sido uma das
motivaes iniciais deste tipo de operaes, as mudanas regulatrias operadas
em 2005 introduziram, contudo, algumas restries. Ainda assim, segundo o
Banco de Portugal (2012), em 2011, cerca de 19% dos crditos titularizados
foram removidos dos balanos da banca. Ou seja, apesar de tardia e com limites
regulatrios, a titularizao teve tambm o seu papel na expanso do crdito em
Portugal, nomeadamente atravs da remoo dos crditos concedidos pela banca
dos seus balanos, permitindo aumentar a liquidez do sector bancrio. Estes
ttulos apresentavam, ainda, as vantagens de terem um elevado grau de liquidez,
j que podem ser transacionados entre agentes financeiros, e de servirem de
colateral, podendo ser utilizados enquanto garantia dos emprstimos junto do
BCE, servindo tambm, deste modo, como instrumento de gesto de liquidez.
Para concluir, importa sublinhar o domnio da banca internacional neste
mercado, em linha com a criao de um mercado europeu hipotecrio grossista,
promovido pela Comisso Europeia (Hardt, 2000). Os fundos de titularizao,
como as sociedades de titularizao, so ambos dominados pela banca
internacional. Os fundos de titularizao de crdito so dominados pelo Deustch
Bank (atravs dos seus fundos titularizados Navegatort e Magellan), com alguns
agentes domsticos (e.g. Portucale Espirito Santo)
13
. J as sociedades de
titularizao so sobretudo controladas pelo Citigroup (atravs da Sociedade
Sagres), pelo Deutsch Bank (atravs da Sociedade Tagus) e pela Hefesto (LB UK
RE, antigo Lehman Brothers).
14

13
http://web3.cmvm.pt/sdi2004/fundos/app/pesquisa_nome_ftc.cfm
14
http://web3.cmvm.pt/sdi2004/titularizacao/pesquisa_stc.cfm

52

Concluso
Este artigo traou a evoluo recente do sector da habitao em Portugal,
sublinhando a importncia da condio semiperifrica da economia portuguesa e
das suas implicaes nos modos de proviso de bem-estar. Apoiando-se na
abordagem dos sistemas de proviso, procurou identificar o papel dos principais
agentes na conduo e execuo das polticas e estratgias de habitao em
Portugal, bem como os interesses que foram promovidos e a distribuio dos
seus efeitos pelos diferentes segmentos sociais da populao portuguesa.
A evoluo recente do setor de habitao foi, de facto, amplamente
condicionada tanto pela posio semiperifrica da economia portuguesa cuja
trajetria marcada pelo processo de integrao europeia, que constituiu um
dos principais motores da financeirizao da economia e da sociedade
portuguesa , como pelo surgimento tardio do Estado Providncia. De facto,
apesar de a habitao se ter afirmado como uma rea de pleno direito
constitucional, no mbito da poltica social, com a implementao do regime
democrtico em 1974, as fragilidades do Estado Providncia fizeram-se sentir,
com particular relevo, neste sector.
A transio da ditadura para o sistema democrtico no produziu
efetivamente mudanas to amplas quanto se esperaria no domnio das polticas
e estratgias de habitao em Portugal. O perodo de maior interveno do
Estado curto e imediatamente subsequente revoluo de Abril de 1974, o que
impede, pelo menos em parte, a sua consolidao. Assentes na promoo pblica
direta de alojamentos, as polticas habitacionais que ento surgiram, com maior
flego, deram lugar a um redireccionamento progressivo da interveno estatal
para o estmulo aquisio de casa prpria. Alis, a escassa participao do
Estado na promoo direta da habitao acabou por ser, concomitantemente,
colmatada pela promoo privada, tanto na vertente da produo mercantil de
alojamentos, como na vertente das formas de promoo particular direta,
realizada pelas famlias. O sector privado foi assim, nas ltimas dcadas, o
principal responsvel pela construo de habitao em Portugal.
semelhana de outros domnios do bem-estar e da reproduo social,
tambm o sector da habitao ficaria marcado pela persistncia de formas de
sociabilidade estruturadas segundo lgicas da reciprocidade, com expresso na
ampla adoo de estratgias de alojamento baseadas na extraordinria
capacidade em mobilizar recursos prprios e ajudas de elevado valor econmico,
fornecidas gratuitamente no quadro dos sistemas de entreajuda que emergem
das relaes de parentesco, de amizade e vizinhana. Alis, tratando-se de um
domnio particularmente marcado pela ausncia de uma poltica pblica de
promoo direta, consolidada e perdurvel, o papel da Sociedade Providncia
portuguesa assumiu, de modo porventura mais pronunciado do que noutros
sectores de poltica social, uma relevncia particularmente assinalvel. Ao

Cadernos
do Observatrio
53

mesmo tempo, pela sua prpria natureza, estes mecanismos revelaram-se
favorveis adoo de padres de consumo consentneos com solues
individualizadas para o problema da habitao, o que poder ter potenciado a
rpida expanso dos emprstimos hipotecrios, nomeadamente a partir da
segunda metade dos anos noventa, quando o crdito se tornou substancialmente
mais acessvel a uma parte significativa da classe mdia portuguesa.
Assim, se a poltica de habitao at aos anos noventa reflete a
emergncia tardia, e em contraciclo, do Estado Providncia portugus, no
conseguindo por isso corresponder s expectativas geradas pela implantao e
consolidao do regime democrtico, a poltica de habitao desenvolvida a
partir da segunda metade daquela dcada fortemente determinada pela
evoluo do sector financeiro, que propicia e impulsiona as condies
necessrias para o sucesso da estratgia de aquisio de casa prpria.
Espelhando a sua condio semiperifrica, a evoluo do sector financeiro
portugus, fortemente conduzida por fatores externos, nomeadamente o
processo de integrao europeia e a criao da Unio Econmica e Monetria,
reproduz, com um notvel desfasamento temporal, a tendncia dos pases do
centro. Deste modo, foram as mesmas polticas de privatizao da banca, de
abolio dos controlos de capitais e de desregulamentao e
descompartimentao dos mercados financeiros, a par da inovao tecnolgica
neste domnio, que contriburam igualmente para a crescente influncia dos
mercados financeiros na atividade das famlias, das empresas e do Estado
portugus.
A financeirizao da economia teve um impacto muito direto no setor da
habitao, contribuindo decisivamente para a clara prevalncia das polticas de
incidncia na procura, nomeadamente atravs do estmulo aquisio de casa
prpria com recurso ao crdito barato e abundante. Para tal contribuiu no s o
Estado, atravs do seu relevante papel na reconfigurao do setor financeiro
portugus, mas tambm os avultados apoios pblicos aquisio da casa
prpria, mediante bonificaes associadas aos emprstimos e aliciantes
incentivos fiscais. O resultado traduziu-se, de forma impressiva, no crescimento
exponencial da dvida das famlias portuguesas num muito curto espao de
tempo.
Assim, a poltica de habitao promovida pelo Estado, assente num
modelo de proviso de alojamentos baseado no mercado, beneficiou tambm o
sector financeiro, tanto mais que a centralidade da habitao no negcio
bancrio no se limitou ao crescente endividamento das famlias. Com efeito, o
crescimento da construo de alojamentos familiares levou tambm ao aumento
quase exponencial da dvida das empresas de construo. Ou seja, a banca
financiou no s a compra da habitao pelas famlias como a sua construo e
servios associados, controlando a produo e proviso deste bem essencial. E os

54

ganhos foram duplos, pois a banca conseguiu no s capturar parte dos lucros
dos construtores na esfera da produo como extrair ainda uma parte dos
salrios dos trabalhadores com o endividamento hipotecrio.
A aposta no crdito habitao e construo em Portugal no pode pois
ser desligada de outro elemento central da integrao na UEM: a deteriorao da
posio competitiva da economia portuguesa na arena internacional. Com o euro,
as desvalorizaes competitivas da moeda deixaram de ser possveis e o pas
passou a ter de suportar uma taxa de cmbio real sobrevalorizada. Os incentivos
acumulao de capital domstico voltaram-se deste modo para sectores
protegidos da concorrncia internacional, entre os quais, nomeadamente, a
construo e o imobilirio, penalizando assim, em termos relativos, as atividades
produtoras de bens transacionveis, o que agravou o desequilbrio externo e a
crescente dvida ao exterior.
A imbricao entre o sector financeiro e a habitao em Portugal
fomentou igualmente o desenvolvimento de novos mercados financeiros no pas,
seja atravs do surgimento de novos atores, como os Fundos de Investimento
Imobilirio, seja atravs de novos instrumentos financeiros, como a titularizao
de crditos hipotecrios. Estas transformaes permitiram por sua vez banca
captar novos capitais e aumentar a sua liquidez, o que possibilitou sustentar a
concesso de crdito quando a economia estagnou na dcada 2000, evitando a
imploso da bolha imobiliria entretanto criada.
Contudo, a crise financeira de 2008-09 fez estremecer o equilbrio frgil
que se formou entre a banca, a construo e a habitao. Sendo certo que o setor
da construo j se encontrava em dificuldades com a estagnao econmica e o
progressivo fim dos apoios pblicos compra de habitao prpria, a crise
agravou a situao destes sectores, sobretudo a partir de 2011 com o pedido de
financiamento externo Troika composta pelo Banco Central Europeu, a
Comisso Europeia e o Fundo Monetrio Internacional.
As polticas de austeridade prosseguidas desde ento produziram nveis
historicamente elevados de desemprego, uma acentuada quebra do rendimento
das famlias e o aumento generalizado do custo de vida, colocando a descoberto a
vulnerabilidade das famlias portuguesas face instabilidade econmica e
financeira do pas. O crdito malparado nas carteiras dos bancos disparou, o
acesso ao crdito hipotecrio tornou-se mais restritivo, e o mercado imobilirio
paralisou.
Embora ainda no seja muito discernvel, expectvel que o setor da
habitao venha registar profundas transformaes no futuro. O retrocesso
econmico e social do pas nos ltimos anos condiciona a compra de casa
prpria, com e sem recurso ao crdito hipotecrio, o que pode tornar o
arrendamento numa opo mais atrativa, seno mesmo a opo vivel para uma
proporo cada vez mais significativa das famlias portuguesas. Por outro lado,

Cadernos
do Observatrio
55

as reformas previstas, que visam estender o processo de liberalizao do valor
das rendas, podem vir a impulsionar a oferta de alojamentos familiares para
arrendamento. Desse modo, o mercado de arrendamento privado pode sair
reforado com a crise, estimulado por um previsvel aumento da procura devido
contrao do mercado de crdito hipotecrio, e por um aumento da oferta,
dado o fortalecimento dos direitos dos proprietrios dos alojamentos familiares.
A habitao tornar-se-, ento, um bem de mais difcil acesso, colocando em risco
a populao mais idosa e desfavorecida, que beneficiava de rendas fixadas
administrativamente, deixando-a sem alternativas dada a exiguidade da
habitao social e um Estado financeiramente exaurido. As condies de
habitabilidade podero por isso degradar-se significativamente, medida que a
partilha da habitao entre vrias geraes emerge como ltima soluo, numa
renovada e inusitada adaptao da Sociedade Providncia. Os desequilbrios no
sector podero alis atingir a mxima contradio: o aumento das carncias de
alojamento, concomitante com o aumento de alojamentos vagos, que vo sendo
abandonados porque as famlias deixaro de ter condies para suportar os
encargos com a habitao. E nas complexas interaes dos mecanismos e
estratgias de proviso, relativos ao Estado, mercado e comunidade, est ainda
por descortinar at que ponto, face s transformaes induzidas pela prpria
crise, existem energias e capacidades de adaptao aos desenvolvimentos que
parece ser possvel antever.

56

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