LAS FINANZAS PUBLICAS.

INGRESOS DEL ESTADO.

El sostenimiento de la organizacin y funcionamiento del Estado implica necesariamente gastos
que ste debe atender procurndose los recursos indispensables.

Esta materia y la regulacin que exige, forman parte de una seccin del derecho administrativo
que, por su importancia y por sus especiales relaciones con la economa, tiende a segregarse
constituyendo el derecho financiero o derecho de las finanzas pblicas como una rama especial y
autnoma del derecho pblico.

Como indudablemente la actividad financiera del Estado est ntimamente vinculada con el
desarrollo de las funciones pblicas y como la forma que la propia actividad reviste la coloca
principalmente dentro de la competencia del Poder Administrativo, no podemos prescindir de
estudiarla aunque sea a grandes rasgos.

Para ello debemos precisar los diversos aspectos que en el caso nos interesan, y a ese efecto
creemos que podemos reducirlo a los siguientes:
a.- Ingresos del Estado
b.- Gastos del mismo
c.- La contabilidad pblica y el control sobre la actividad financiera.

Los ingresos del Estado se originan normalmente por los impuestos que decreta, por los derechos,
los productos y aprovechamientos que obtiene por sus actividades, y excepcionalmente por los
financiamientos que contrata dentro o fuera del pas.

Los impuestos son considerados por el Cdigo Fiscal vigente como las prestaciones en dinero o en
especie que fija la ley con carcter general y obligatorio, a cargo de personas fsicas y morales para
cubrir los gastos pblicos. Los derechos como las contraprestaciones establecidas por el Poder
pblico conforme a la ley, en pago de un servicio; los productos como los ingresos que percibe la
Federacin por actividades que no corresponden al desarrollo de sus funciones propias de derecho
pblico o por las explotacin de sus bienes patrimoniales y los aprovechamientos, como los
recargos, las multas y los dems ingresos de derecho pblico no clasificables como impuestos,
derechos o productos.

Los financiamientos provienen de la contratacin de crditos, emprstitos o prstamos diversos.

El artculo 31 del Cdigo Poltico consigna entre las obligaciones de los mexicanos, la de contribuir
para los gastos pblicos, as de la Federacin como del Estado y Municipio en que residan, de la
manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.

De esta disposicin se desprenden los siguientes elementos: a) el impuesto constituye una
obligacin de derecho pblico; b) el impuesto debe ser establecido por una ley; c) el impuesto
deber ser proporcional y equitativo, y d) debe establecerse para cubrir gastos pblicos.

El impuesto se establece por el Poder pblico ejercitando una prerrogativa inherente a la
soberana; de tal manera que la obligacin de cubrirlo no constituye una obligacin contractual ni
regida por las leyes civiles, sino una carga establecida por decisin unilateral del Estado, sometida
exclusivamente a las normas del derecho pblico.

Del carcter especial que tiene el impuesto como crdito y obligacin del derecho pblico deriva la
forma particular en que se exige: la va econmico- coactiva que es un procedimiento
administrativo de ejecucin.

El acto unilateral por medio del que se establece el impuesto, es segn el precepto constitucional,
una ley, es decir, una ley en sentido formal, pues la Constitucin en los casos en que habla de la
ley se refiere a disposiciones que emanan del Poder Legislativo.

La explicacin racional e histrica de la necesidad de la ley se encuentra en que, como el impuesto
constituye una carga para los gobernados, estos deben ser los que intervenga en su
establecimiento por medio de su genuino representante, el Poder Legislativo, y es misma razn
explica el precepto de que sea la Cmara de Diputados, es decir, la Cmara popular, la que
forzosamente debe discutir, en primer trmino los proyectos de leyes sobre impuestos.

Es conveniente determinar si la ley de ingresos es tambin un acto legislativo desde el punto de
vista material.

Debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con nuestro sistema legal, anualmente debe el Congreso
en su perodo ordinario de sesiones, decretar los impuestos necesarios para cubrir el presupuesto
del ao fiscal siguiente.

La forma en que se decretan tales impuestos es haciendo en la ley de ingresos respectiva una
simple enumeracin de la diversas contribuciones que deben cubrirse durante el ao, sin
especificar, salvo casos excepcionales, ni cuotas ni formas de constitucin del crdito fiscal, y solo
estableciendo que los impuestos enumerados se causarn y recaudarn conforme a las leyes en
vigor.

Esto da a entender que, en materia de impuestos, existen dos clases de disposiciones; las que fijan
el monto del impuesto, los sujetos del miso y las formas de causarse y recaudarse, y las que
enumeran anualmente cules impuestos deben causarse; de modo que la ley general que
anualmente se expide con el nombre de ley de ingresos, no contiene por regla general sino un
catlogo de los impuestos que han de cobrarse en un ao fiscal. Al lado de ella existen leyes
especiales que regulan los propios impuestos y que no se reexpiden cada ao cuando la primera
conserva el mismo concepto del impuesto.

Podemos afirmar que las leyes que regulan cada impuesto establecindolo en todos sus detalles,
constituyen indudablemente leyes en sentido material, en las que se encuentran todos los
elementos de los actos creadores de situaciones jurdicas generales.

Anualmente deben discutirse y aprobarse las contribuciones necesarias para cubrir el
presupuesto, las leyes tanto la general de ingresos como las especiales de impuestos, tienen una
periodicidad de un ao, al cabo del cual automticamente dejan de producir sus efectos, a tal
grado que en si en la ley de ingresos se omita un impuesto que el ao anterior ha estado en vigor,
por ese simple hecho se considera que en el ao fiscal siguiente no debe aplicarse la ley especial
que sobre el particular haya regido.

Esto significa que en realidad el Congreso slo se vale de un procedimiento prctico para evitarse
la tarea de volver a discutir y aprobar la toda la legislacin sobre impuestos que ha regido en aos
anteriores, pues si se conserva el concepto que desarrollan las leyes especiales, stas deben
entenderse incorporadas a la ley general de ingresos que anualmente les imprime su propia
vigencia.

En estas condiciones esta ley general no solamente otorga una autorizacin, no slo es un acto
condicin, sino que tiene todos los caracteres del acto legislativo desde el punto de vista de su
naturaleza intrnseca, caracteres que no pierde, segn tuvimos oportunidad de demostrarlo
anteriormente por el hecho de su valor temporal.

La Suprema Corte de Justicia ha sostenido la tesis contraria afirmando que aun cuando las leyes
de ingresos deben ser aprobadas anualmente esto no significa que las contribuciones
establecidas en las leyes fiscales relativas tengan vigencia anual, ya que las leyes de ingresos no
constituyen sino un catlogo de gravmenes tributarios, que condicionan la aplicacin de las
referidas disposiciones impositivas de carcter especial, pero que no renuevan la vigencia de estas
ltimas, que deben estimarse en vigor desde su promulgacin hasta que son derogadas (Jurisp.
De la S.C. de J. 1917.1965. Pleno de tesis 16).

Para la explicacin de la ley de Ingresos se requiere un estudio de las condiciones particulares
econmicas del pas y de las posibilidades que haya de satisfacer la carga del impuesto, haciendo
una estimacin probable de su rendimiento ya que dichos ingresos deben ser bastantes para
cubrir el presupuesto de egresos.

Un carcter constitucional ms del impuesto se establece la necesidad de que sea proporcional y
equitativo.

Debemos agregar que el artculo 22 constitucional reconoce una gran latitud al legislador para el
establecimiento de los impuestos, ya que despus de prohibir la confiscacin de bienes, establece
que no se considerar con ese carcter la aplicacin total o parcial de los bienes de una persona
para el pago de impuestos.

Otro punto a tratar es el relativo a la exencin de impuestos y a fijar el alcance del texto
constitucional que a ella se refiere.

Conforme al artculo 28 de la constitucin Federal, en los Estados Unidos Mexicanos no habr
monopolios ni estancos de ninguna clase, ni exencin de impuestos ni prohibiciones a ttulo de
proteccin a la industria

Esta prohibicin contenda en el precepto transcrito indudablemente que no puede referirse a
aquellos casos en los cuales se libra a una clase determinada de individuos o de actividades del
pago de los impuestos, pues de acuerdo con lo que expusimos en el nmero anterior, la
proporcionalidad y la equidad del impuesto exige que se reconozca la desigualdad de condiciones
que hay entre los individuos, no significando la proporcionalidad en el impuesto la universalidad
de su pago, sino como dice Vallarta, su relacin con los capitales que afecta. Por tanto, es
indudable que cuando por va de disposicin general se eximen capitales que estn debajo de
cierto mnimo en el cual empieza a cobrarse el impuesto, no se viola la prohibicin constitucional,
pues en dicho caso no se concede una proteccin individual que venga a romper la igualdad entre
los particulares ni a obstruir el libre juego de las leyes econmicas sobre la concurrencia.

En dicho caso, la exencin tiene un carcter de generalidad, que hace que gocen de ella todos
aquellos que renan las condiciones legales.

De aqu se desprende que lo que la Constitucin prohbe es la exencin para un caso individual, es
decir, que se sustraiga a un caso particular de una regla general creada de antemano. En tal
concurrencia, si existe una verdadera desigualdad entre los sujetos del impuesto, se crea una
proteccin a favor del individuo exento y se le coloca en una situacin de superioridad en la lucha
econmica.

Un ltimo carcter constitucional del impuesto en los trminos del artculo 31, fraccin II de la
Constitucin Federal, se encuentra el que dicho impuesto debe establecerse para cubrir los gastos
pblicos.

La Constitucin descarta todas las teoras que pretenden considerar el impuesto como una
contraprestacin de los servicios que el particular recibe del Estado. Para la ley no existe ni debe
existir ningn vnculo entre los beneficios de que goza el particular y la aportacin de parte de la
riqueza de ste. Estos beneficios los reciben aun los que no pagan impuesto, de tal modo que si
econmicamente es falso el concepto de impuesto como contraprestacin, legalmente tambin es
insostenible esa idea.

Por lo que hace a la otra fuente de ingresos a que se hizo referencia al principio de este captulo o
sea, los financiamientos, existen disposiciones en la Constitucin y en la ley General de Deuda
Pblica.

En la Ley General de Deuda Pblica se establecen las normas para la obtencin de los
financiamientos que constituirn la Deuda Pblica y la competencia que en la materia corresponde
a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.



















PREUSUPUESTO.


Una vez que se ha obtenido el ingreso de la contribucin de los particulares, el Poder pblico debe
proceder a su inversin.

La inversin de los fondos pblicos no debe quedar al arbitrio de la Administracin, ya que si as se
procediera vendra un desorden perjudicial a la eficaz atencin de los servicios que aquella tiene
encomendados.

Debe sujetarse a un programa determinado que prevea todas las necesidades que reclamen
satisfaccin y muy claros a la disposicin del artculo 126 de la Constitucin Federal.

Para tal efecto la ley determina que el Presupuesto de Egresos de la Federacin es que aprueba la
Cmara de Diputados a iniciativa del Ejecutivo para expensar durante el perodo de un ao a partir
del 1 de enero las actividades, las obras y los servicios pblicos que respectivamente correspondan
al Poder Legislativo , al Poder Judicial, a la Presidencia de la Repblica, a las Secretaras de Estado,
a los Departamentos administrativos, a la Procuradura General de la Repblica, a los organismos
descentralizados, empresas de participacin estatal mayoritaria y fideicomisos que se determine
incluir en dicho presupuesto.

Segn la propia Ley, el gasto pblico comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente,
inversin fsica, inversin financiera, pago de pasivo o deuda pblica y se basar en las directrices
y planes nacionales de desarrollo econmico y social.

Las actividades de programacin, presupuestacin, control y evaluacin del gasto pblico federal
estn a cargo de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico a la que deben remitirse los
anteproyectos que formulen las diversas entidades que han de quedar comprendidas en el
presupuesto.

El proyecto de presupuesto de egresos debe ser enviado a la Cmara de Diputados.

La iniciativa del presupuesto es exclusiva del Poder Ejecutivo, sino que ni aun la discusin y
aprobacin pueden llevarse a cabo sobre otros lineamientos que los que el mismo Ejecutivo ha
planteado, consecuencia que implica un problema de carcter constitucional sobre si la ley
secundaria puede restringir en esa forma la actuacin de los miembros de la Cmara de
Diputados.

Se han sealado como reglas fundamentales que presiden la estructura del presupuesto las
siguientes: a) universalidad; b) unidad; c) especialidad; d) anualidad.

a) La universalidad del presupuesto consiste en que todas las erogaciones y gastos pblicos deben
ser considerados en l. El precepto legal que la establece es el artculo 126 constitucional.

b) La unidad implica que haya un solo presupuesto y no varios siendo dicha unidad exigible por ser
la forma que permite apreciar con mayor exactitud las obligaciones del Poder Pblico, lo cual
constituye una garanta de orden en el cumplimiento de ellas.
Esta regla no es, sin embargo, absoluta, pues el mismo artculo 126 constitucional previene que un
gasto no solo en el presupuesto puede aprobarse, sino tambin en una ley posterior.

c) La especialidad significa que la autorizaciones presupuestales no deben darse por partidas
globales, sino detallando para cada caso el monto del crdito autorizado.
La finalidad de esta regla es no solo establecer orden en la administracin de los fondos pblicos
sino tambin dar la base para que le Poder Legislativo pueda controlar eficazmente las
erogaciones.

Una consecuencia de la regla de especialidad del presupuesto es la prohibicin de hacer
transferencia de partidas, es decir, de la aplicacin de un crdito sealado para objeto especial a
otro que no quepa dentro del que se ha consignado expresamente.

d) Anualidad, solo tiene duracin de un ao, de tal manera que las prevenciones que contiene
deben referirse a las necesidades que dentro del propio ao sea necesario satisfacer.

As en primer trmino la Cmara de Diputados no puede conceder al Ejecutivo una autorizacin
permanente para hacer erogaciones, sino que debe renovarla cada ao. La nica excepcin que
puede sealarse a esta primera consecuencia, es la que se consigna en el artculo 75 de la misma
Constitucin, segn el cual, cuando el presupuesto omite sealar retribucin a un empleo que est
establecido por la ley, debe entenderse por sealada la que hubiera tenido fijada en el
presupuesto anterior o en la ley que estableci el empleo.

En segundo lugar, y tambin como una consecuencia derivada de la anualidad forzosa de la
autorizacin presupuestal, debe consignarse la consistente en que el Poder pblico no puede
vlidamente contraer compromisos de desembolso de fondos que se extiendan a un perodo
mayor del de la vigencia del presupuesto que rige en la poca en que se celebra el compromiso,
pues si el presupuesto del ao siguiente omite la autorizacin para el gasto respectivo, este no
podr ejecutarse por la Administracin ni demandarse por el particular.

La Ley de Presupuesto previene que en casos de excepcionales y debidamente justificados, la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico podr autorizar que se celebren contratos de obras
pblicas, de adquisiciones o de otra ndole que rebasen las asignaciones presupuestales aprobadas
para el ao pero que en estos casos los compromisos excedentes no cubiertos quedarn sujetos
para su ejecucin y pago a la disponibilidad presupuestal de los aos subsecuentes.

Por ltimo, la misma regla de anualidad del presupuesto implica como tercera consecuencia la de
que las autorizaciones que comprende no pueden destinarse a cubrir conceptos originados en
ejercicios fiscales anteriores o que deban originarse en ejercicios posteriores, con excepcin de las
partidas relativas a deuda pblica.

Los efectos jurdicos que produce el presupuesto, son los siguientes:

a) El presupuesto constituye la autorizacin indispensable para que el Poder
Ejecutivo efecte la inversin de los fondos pblicos.

b) El presupuesto constituye la base para la rendicin de cuentas que el Poder Ejecutivo debe
rendir al Legislativo.
c) El presupuesto, consecuentemente, produce el efecto de descargar responsabilidad al Ejecutivo,
como todo manejador de fondos se descarga cuando obra dentro de las autorizaciones que le
otorga quien tiene poder para disponer de esos fondos.
d) A su vez el presupuesto es la base y medida para determinar una responsabilidad cuando el
Ejecutivo obra fuera de las autorizaciones que contiene.

Otorgar una autorizacin no es otra cosa sino realizar la condicin legal necesaria para ejercer una
competencia que no crea el mismo acto de autorizacin, sino que est regulada por una ley
anterior.

Tan es exacto eso, que la Cmara de Diputados no podra dar una autorizacin a otro rgano del
Estado que no sea el Ejecutivo, y esto porque, de acuerdo con nuestro rgimen constitucional,
dicho Poder es el competente para el manejo de los fondos pblicos. (art. 89, fr. I).

No puede, por tanto decirse que la Cmara, por medio del presupuesto, de nacimiento a una
situacin jurdica general, condicin indispensable para que haya acto-legislativo, en tanto que s
debe afirmarse que, como determina la aplicacin de una regla general a un caso especial en
cuanto al concepto, al monto y al tiempo, est realizando un acto administrativo, con todos los
caracteres que a ste reconocimos en su lugar oportuno.






























LA EJECUCION DE LA LEY DE INGRESOS
Y DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS.


La ejecucin de la ley de ingresos y del presupuesto de egresos se lleva a cabo por la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico y por la Tesorera de la Federacin, regida esta ltima por su ley
orgnica de 19 de diciembre de 1959.

La ejecucin de la ley de ingresos se descompone en varias operaciones fundamentales a saber: la
determinacin de los crditos fiscales, su recaudacin, cobro coactivo y concentracin.

La determinacin y liquidacin de los crditos fiscales corresponde a los causantes, salvo
disposicin expresa en contrario.

En caso de que no se satisfaga el crdito fiscal las oficinas recaudadoras administrativas proceden,
despus del emplazamiento y requerimiento de pago, al embargo, al remate y a la aplicacin del
producto, actos que constituyen el procedimiento administrativo de ejecucin.

Este procedimiento administrativo de apremio es el que en nuestra legislacin constituye el
ejercicio de la llamada facultad econmica-coactiva.

La Suprema Corte de Justicia ha declarado que el uso de la facultad econmico-coactiva no est
en pugna con el artculo 14 constitucional (Jurisp. de la S.C.J. 1917-1975, Segunda Sala, tesis 160).

La Tesorera realiza la concentracin de los ingresos una vez que han sido recaudados.

Como la recaudacin se verifica en distintas partes del territorio, es necesario hacer la
concentracin para formar un fondo comn, a fin de poder atender los desembolsos autorizados
por el presupuesto de egresos.

La totalidad de la recaudacin de todas las oficinas recaudadoras, se concentra en la Tesorera de
la Federacin.

Por lo que hace al procedimiento de ejecucin del presupuesto de egresos, la Ley establece un
procedimiento complicado en el que da intervencin, para cada erogacin, a autoridades de
diversa naturaleza, de tal manera que esa complicacin de procedimiento y esa diversidad de
autoridades constituye un control para evitar desembolsos indebidos.

Para garantizar la regularidad de las operaciones financieras de la Administracin pblica no es
suficiente que se prevenga que ellas deben sujetarse a las disposiciones de la Ley de ingresos y a
las autorizaciones del presupuesto de egresos, sino que es indispensable establecer un rgimen de
control administrativo que sea eficaz para evitar las irregularidades que pretendan cometerse,
reprimir la que se hayan cometido y en su caso, fincar las responsabilidades por los daos y
perjuicios que sufra la Hacienda Pblica.


El sistema constitucional establece un control legislativo sobe el manejo que la Administracin
realiza de los ingresos y egresos que autorizan las leyes y presupuestos as como en general sobre
la actividad financiera y patrimonial durante cada ao fiscal. Como lo dijimos en su oportunidad,
la Cmara de Diputados tiene entre sus facultades exclusivas la de revisar la Cuenta Pblica Anual.

Esta facultad la realiza la Cmara por medio del rgano que la misma Constitucin establece: La
Auditora Superior de la Federacin, la cual es el rgano tcnico de la Cmara de Diputados que
tiene a su cargo la revisin de la Cuenta Pblica Federal.