Intersetorialidade nas polticas pblicas

Silvana Marta Tumelero

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Resumo
O artigo se ocupa de apresentar o debate de intersetorialidade sob abordagens terico-conceituais que a
aproximam das perspectivas epistemolgicas da interdisciplinaridade e da transdisciplinaridade. Problematiza
o sentido que lhe atribudo no cotidiano das polticas pblicas! como possibilidade de supera"#o de pr$ticas
%ragment$rias ou sobrepostas na rela"#o com os usu$rios de servi"os estatais! ou mesmo de servi"os o%ertados
por organiza"&es da sociedade civil. 'ontemporaneamente no (rasil as a"&es governamentais integradas!
intersetorial e interinstitucionalmente s#o indicativos para a execu"#o de v$rias polticas pblicas %ederais.
)ntretanto! as polticas pblicas de car$ter social! sob a lgica *urdico-administrativa da descentraliza"#o nos
revelam que em governos municipais as pr$ticas intersetoriais! quando ocorrem! ainda %iguram como processos
inovadores experimentais! viabilizados mais pelo interesse de seus agentes do que por uma decis#o poltica de
governo. +este sentido sinalizamos dimens&es sob as quais possvel o apro%undamento do debate da
intersetorialidade! sua consecu"#o interdependente da lgica territorial de operacionaliza"#o de polticas pblicas
e de re%lex&es no campo tico-poltico da gest#o.

'ontemporaneamente o tema da intersetorialidade %igura sob distintas abordagens! tanto
na cena poltica quanto nos debates acad,micos. +as polticas pblicas a intersetorialidade
aparece como possibilidade de supera"#o de pr$ticas %ragment$rias ou sobrepostas na rela"#o
com os usu$rios de servi"os estatais! ou mesmo de servi"os o%ertados por organiza"&es
privadas sob iniciativas da sociedade civil ou de %unda"&es empresariais. +o campo das
produ"&es intelectuais a intersetorialidade identi%icada em sua problematiza"#o conceitual!
sob an$lises de caractersticas gerenciais nas teorias da administra"#o pblica e em debates
acerca das %inalidades de seu uso sob o ponto de vista tico! poltico e de pro*etos societ$rios.
+o )stado brasileiro - democr$tico e de direito - a%irmado pela 'onstitui"#o .ederal de
/011! o indicativo de a"&es governamentais integradas intersetorial e interinstitucionalmente
constitui diretriz para v$rias polticas pblicas destinadas a assegurar direitos. 2pesar disto! as
pr$ticas intersetoriais ainda %iguram como processos inovadores experimentais viabilizados na
maioria das situa"&es pelo interesse dos atores que executam tais polticas e menos por uma
decis#o poltica de governo - s#o poucas as experi,ncias em que administra"&es municipais
optam por um desenho de governo pautado na intersetorialidade
i
.
O pre3mbulo do texto constitucional 4(52678! 9::0; reconhece o (rasil como )stado
<emocr$tico de <ireito! cu*os valores se pautam na garantia de direitos sociais e individuais!
1 Doutoranda em Servio Social Universidade Federal de Santa Catarina UFSC, Florianpolis/SC; Mestre em
Cincias Sociais PUCRS, Porto le!re/RS; Pro"essora ssistente Universidade Federal do Paran#, Curiti$a/PR,
%rasil& '(mail siltumelero&u"pr)!mail&com&
1
liberdade! seguran"a! bem-estar! desenvolvimento! igualdade e *usti"a! os quais n#o t,m
compreens#o universal! mas s#o mediados pelos re%erenciais tico-polticos que orientam as
pr$ticas humanas=sociais. 2 n#o universalidade de tais princpios denota o car$ter
contraditrio presente no )stado brasileiro explcito na prpria estrutura"#o do texto
constitucional! quando submete > ordem econ?mica e n#o > ordem social! o trabalho! a %un"#o
social da propriedade! a poltica urbana! a poltica agrcola! %undi$ria e a re%orma agr$ria!
explicitando a primazia da lgica capitalista na abordagem dessas necessidades=direitos
sociais
ii
.
.rente ao exposto este artigo ob*etiva trazer re%lex&es ticas e polticas que permitam
%undamentar a gest#o intersetorial de polticas pblicas para alm do seu alcance gerencial.
1. Polticas pblicas no Estado brasileiro e intersetorialidade
Para as problematiza"&es sobre a gest#o intersetorial cabe explicitarmos a concep"#o de
polticas pblicas! visto que nesse 3mbito se intencionam e concretizam tais a"&es.
<e modo breve recorremos > Pereira 49::0! p. 1@; para esclarecer que alm dos temas
cl$ssicos da poltica! como elei"&es! voto! partido! parlamento! governo A...B h$ tambm um
sentido mais recente e restrito! que se re%ere >s a"&es do )stado %ace >s demandas e
necessidades sociais de sua popula"#o! se traduzindo como poltica pblica. )sta integrante
da $rea de conhecimento denominada ci,ncia poltica que tem sua emerg,ncia no contexto
ps 77 Cuerra! nos )stados Dnidos e na )uropa! sob a busca da compreens#o da din3mica das
rela"&es entre governos e cidad#os! para alm dos aspectos normativos e morais do
%uncionamento de institui"&es espec%icas. 4P)5)752! 9::0! p.09;.
5elativo > compreens#o da poltica pblica como ramo de conhecimento 8assEell 4apud
P)5)752! 9::0! p.0F; identi%ica tr,s caractersticas centraisG multidisciplinar A...B porque
abrange temas e quest&es tratadas por outras disciplinas cient%icasH intervencionista porque
An#o se limitaB em conhecer seu ob*eto de estudo! mas procura inter%erir nele e modi%ic$-loH e
normativa porque A...B se de%ronta com a impossibilidade de separar %ins e meios! bem como
valores e tcnicas! no estudo das a"&es dos governos.
+o )stado de <ireitos a compreens#o de poltica pblica porta a no"#o de que as
di%iculdades encontradas pela sociedade na resolu"#o de suas necessidades ser#o assumidas
coletivamente com supremacia da responsabilidade de cobertura do )stado! que dever$ criar
um sistema institucional capaz de dar conta dessas demandas. 4'ODIO! 9::J! p./1F;. )!
pelas prprias caractersticas de que necessidades e problem$ticas sociais s#o complexas e
multidimensionais! seus en%rentamentos n#o podem ocorrer exclusivamente sob perspectiva
2
setorializada! mas segundo 5aichelis 49::1! p.9/9;! por meio da intersetorialidade possvel
abordar de %orma mais ampla tais situa"&es! lhes dirigindo solu"&es de maior e%etividade.
Para que possamos empreender problematiza"&es da intersetorialidade nas polticas
pblicas! percorremos de modo analtico o texto constitucional! buscando apreender diretrizes
e=ou indicativos de gest#o intersetorial nas polticas pblicas! que s#o apresentadas a seguir.
+o que concerne > de%ini"#o de seguridade social! o art. /0J a explicita como um
con*unto integrado de a"&es de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade. 2o tratar do
direito > sade! o art. /0K deixa claro que esse ser$ garantido mediante polticas sociais e
econ?micas tendo sua execu"#o %eita diretamente ou atravs de terceiros e! tambm! por
pessoa %sica ou *urdica de direito privado! con%orme art. /0@. )! somente no art. /01 que
se apresenta o direito > sade como decorrente da atua"#o do )stado! na %orma de servi"os
que integram uma rede regionalizada e hierarquizada constituindo um sistema nico.
4(52678! 9::0;.
)sse exemplo que tem a sade como re%er,ncia! nos permite perceber que a gest#o
intersetorial demanda integra"&es de polticas de di%erentes naturezas 4neste caso de car$ter
econ?mico e social;H articula"#o de di%erentes atores! os quais! sem sombra de dvidas
possuem interesses divergentes! dado ao lugar que ocupam na rela"#o com a poltica de sade
e principalmente > dimens#o tica de sua pr$xis 4se usu$rio! prestador de servi"o privado!
servidor pblico! ou outra;H rela"#o verticalizada em di%erentes nveis da gest#o pblica
4%ederal! estadual e municipal;. Lostra ainda o car$ter contraditrio e con%litante na
consecu"#o desse direito universal! de um lado! sob a responsabilidade do )stado! mas por
outro! com permiss#o > lgica mercantil. 'on%orme a%irma 6ader! na dcada de /00: e incio
dos anos 9:::! o )stado brasileiro diminuiu os recursos para polticas sociais e viabilizou a
expans#o dos servi"os privados Aos quaisB restringiram a propor"#o da popula"#o com acesso
a direitos Ae ampliaram o papelB desempenhado pelos mercados como reguladores das
rela"&es sociais. ) os mercados como se sabe! n#o reconhecem direitos. 49::J! p.@;
5etornando ao texto constitucional possvel identi%icarmos a orienta"#o da a"#o
integrada sob perspectiva similar > lgica problematizada na sade! na poltica de educa"#o -
O ensino livre > iniciativa privada 4(52678! 9::0! 2rt. 9:0; que permite a consecu"#o
dos servi"os pblicos como mercadorias obtidas no 3mbito privado. O indicativo de a"#o
intersetorial mencionado no art. 9:M se re%ere > educa"#o promovida e incentivada com a
colabora"#o da sociedade! visando ao pleno desenvolvimento da pessoa! seu preparo para o
exerccio da cidadania e sua quali%ica"#o para o trabalho! o que demanda no mnimo!
3
di$logos com polticas de direitos humanos! de assist,ncia social e trabalho. Iambm aparece
o indicativo de articula"#o do sistema de ensino nos tr,s nveis da gest#o pblica! explicitando
necess$ria integra"#o de nveis de execu"#o da poltica de educa"#o.
2 Previd,ncia social! apesar de %azer parte da 6eguridade 6ocial! que por si deveria
traduzir-se como poltica integrada! ainda! pelo texto constitucional se constitui em caso de
operacionaliza"#o setorizada! n#o constando qualquer men"#o > intersertorialidade. Iem
como orienta"#o > sua organiza"#o! a observ3ncia de critrios que preservem o equilbrio
%inanceiro - art. 9:/
iii
.
<e modo similar! o meio ambiente $rea que implica plane*amento e a"#o articulada >s
demais polticas! dada a sua complexidade. )ntretanto no texto constitucional a a"#o
intersetorial possvel de ser evidenciada concerne ao que atribui! ao )stado e > coletividade o
dever de de%end,-lo - art. 99M. 4(52678! 9::0;.
+o que se re%ere > previs#o constitucional da poltica de assist,ncia social se percebe que
ela n#o ob*eto de interesses do mercado! como alvo de mercantiliza"#o de servi"os.
)ntretanto de interesses de setores da sociedade civil que disputam espa"os polticos para
pr$ticas que se con%iguram ora como conservadoras! clientelistas! ora como integrantes de
experi,ncias inovadoras no campo das garantias de direitos. O que possvel concluir quanto
> intersetorialidade que neste campo ela pode ser apreendida de modo complexo por v$rios
signi%icados! se*a a integra"#o de a"&es nos tr,s nveis de governo e com a sociedade civil
organizada para a sua operacionaliza"#o! se*a pela amplia"#o dos atores polticos a quem
compete sua %ormula"#o! acompanhamento da execu"#o e controle social. Por ser executada
com or"amento da 6eguridade 6ocial demandar$ di$logos com a sade e previd,ncia social.
4(52678! 9::0! art. 9:J;.
2 poltica de cultura tem previs#o de ser executada sob coordena"#o! autoriza"#o e
regula"#o de inst3ncias estatais! entretanto seu %inanciamento condicionado a apoiadores
privados! mediante leis de incentivo > cultura! consoante ao que disp&e o N /O do art. 9/K! o
Poder Pblico! com a colabora"#o da comunidade! promover$ e proteger$ o patrim?nio
cultural brasileiro 4(52678! 9::0;.
2inda que a intersetorialidade conste como diretriz explcita ou implcita em v$rias
polticas pblicas! inmeros s#o os entraves constatados na sua operacionaliza"#o! a iniciar
por suas con%igura"&es e operacionaliza"&es condicionadas a desenhos *urdico-
administrativos setoriais nos tr,s nveis de governo 4ex. Linistrios e 6ecretarias;. 2lm deste
aspecto! relevante que reconhe"amos uma preocupa"#o central do )stado brasileiro com a
4
ordem capitalista e a propriedade privada! bem como a %requente recorr,ncia! na gest#o
pblica! a paradigmas da gest#o privada. +o (rasil possvel identi%icar a es%era pblica
composta de inmeros atores que n#o apenas aqueles circunscritos ao quadro %uncional
estatal! o que indica a necess$ria problematiza"#o dos par3metros e re%erenciais utilizados na
gest#o e execu"#o das polticas pblicas.
Outros aspectos marcantes como entraves >s pr$ticas intersetoriais s#o! estruturas
marcadas pela %ragmenta"#o! excessiva burocratiza"#o! paralelismo de a"&es! endogenia de
departamentos! entre outros 46chutz! 9::0! p./J;.
7no*osa demarca tr,s situa"&es identi%icadas no aparato governamental que se tornam
empecilhos > intersetorialidade. Ial aparato todo %atiado por conhecimentos! por saberes!
por corpora"&es A...B outra heran"a! que a hierarquia verticalizada! piramidal! em que os
processos percorrem v$rios escal&es! mas as decis&es s#o tomadas apenas no topo A...B
ob*eto de loteamento poltico-partid$rio e de grupos de interesse. 47no*osa! 9::/! p./:F-/:J;
Puando nos re%erimos ao tema do or"amento e %inanciamento das polticas pblicas! salta
aos olhos as disputas entre grupos de interesses distintos! se*am eles representantes de
segmentos da sociedade civil que possam de algum modo acessar determinados recursos
pblicos! grupos econ?micos com %orte representa"#o poltica no 'ongresso ou at mesmo!
disputas intersetoriais dos prprios rg#os governamentais. <e acordo com 7no*osa essas
disputas e %atiamentos do or"amento integram uma lgica que n#o tem nada a ver com a
necessidade das pessoas ou dos grupos populacionais! Anas suas necessidades=particularidades
sociais territoriaisB que precisam integradamente de condi"&es de desenvolvimento social! de
condi"&es ambientais e de in%ra-estrutura. 49::/! p. /:J;. 2lm das disputas que di%icultam a
execu"#o de prioridades intersetoriais! visto o limite or"ament$rio de muitos programas - ditos
priorit$rios pelo governo! o or"amento torna-se aquela pe"a de %ic"#o que revela muito bem
as clausuras setoriais! a separa"#o dos setores! a competi"#o entre os grupos de interesse que
ocupam os v$rios setores. 47no*osa! 9::/! p. /:M;.
2o nos re%erirmos > intersetorialidade importante pontuar que a estrutura segmentada
dos governos em saberes e conhecimentos setorizados e especializados tem e%eitos sobre os
usu$rios dos servi"os pblicos! os quais n#o s#o percebidos como integrantes de uma
realidade de mltiplas determina"&es que tambm inclui aspectos sub*etivos. Luito
%requentemente s#o quali%icados pelas suas necessidades e vulnerabilidades ob*etivas!
apreendidas de modo %ragmentado por saberes disciplinares! perdendo sua dimens#o de
su*eito humano=social e! por conseguinte! distanciando-se de pr$ticas que possam assegurar
5
sua autonomia e atua"#o poltica. Iais elementos s#o re%or"ados pela cultura poltica nacional!
impregnada de direcionamentos clientelistas! paternalistas! cunhada pelo personalismo
poltico e internalizada na din3mica organizacional do aparato estatal brasileiro.
2 lgica setorizada %acilita a explicita"#o de demandas particulares da popula"#o na
busca de solu"&es imediatas e compromete a exist,ncia de espa"os pblicos de debates
ampliados 4intersetoriais; que se colocam em torno de pro*etos polticos de sociedade! de
)stado e de governos.
O desenho do atual )stado brasileiro democr$tico e de direitos no (rasil tem %orte apelo >
rela"#o com a sociedade civil! se*a nos processos de participa"#o poltica direta ou em espa"os
e mecanismos institucionalizados que atribuem a atores polticos 4coletividades da sociedade
civil organizada; poder deliberativo e %iscalizador na execu"#o das polticas pblicas! sob os
princpios da descentraliza"#o poltico-administrativa e da participa"#o social. )ssa lgica se
coloca como desa%iadora > implementa"#o de processos intersetoriais! visto que explicita
*ogos de poder e con%litos! polarizando grupos de de%esa de interesses pblicos de largo
alcance social e portadores do discurso mercantil. +este sentido se coloca no debate dos
entraves para a consecu"#o de polticas intersetoriais! a presen"a das redes sociais que se
integram e articulam constituindo-se como alternativa de descentraliza"#o para a gest#o das
polticas sociais. )sta uma vari$vel que tensiona as rela"&es entre )stado e sociedade e
demanda es%or"o de gest#o e negocia"#o poltica para pr$ticas intersetoriais! visto ser um
espa"o mediado pela diversidade de valores - associados a causas espec%icas! religiosas!
doutrin$rias! corporativas! mercantis! clientelistas! dentre outros.
)m leituras preliminares sobre a tem$tica da intersetorialidade identi%icamos v$rias
conceitua"&es que merecem destaque para as re%lex&es que apresentamos na sequ,ncia.
2 primeira no"#o a que nos re%erimos tem o sentido de complementaridade de setores e
de%inida como a"&es integradas de distintos setores! no atendimento da popula"#o! cu*as
necessidades s#o pensadas a partir de sua realidade concreta! de modo a colocar em pauta as
peculiaridades de suas condi"&es de vida. 46'QDIR! 9::0! p./K;. Iambm se re%ere a
con*untos de pro*etos que eventualmente estabelecem algum di$logo na hora da %ormula"#o
ou da avalia"#o. 47+OSO62! 9::/! p. /:M;. 2 intersetorialidade como prtica outra vis#o
identi%icada por 6chutz 49::0; que visualiza nas a"&es integradas sob di%erentes saberes! a
possibilidade de constantes aprendizados pelo relato do %azer! ainda que sob perspectiva de
cada setor na abordagem de uma determinada realidade territorialmente localizada. +o nosso
entendimento ambas s#o restritas! pois se re%erem > complementaridade=integra"#o de a"&es
6
ou d#o ,n%ase aos saberes circunscritos a cada setor! como se %osse possvel a constitui"#o de
setores nas polticas pblicas cu*o conhecimento permanecesse sob uma perspectiva
disciplinar ou de um saber que lhe exclusivo! reconhecida a complexidade da realidade
demandat$ria da interven"#o do )stado. +este aspecto concordamos com Pereira 49://! p. J;
ao a%irmar que o termo setor um arran*o tcnico ou burocr$tico criado para %acilitar a
gest#o das demandas que pululam no universo complexo da poltica social e nas arenas de
con%lito que nesse universo se estabelecem.
2 terceira das dimens&es apontadas pode ser apreendida pelo sentido de articulao
poltica na gesto pblica identi%icada em orienta"&es de governos na implementa"#o da
intersetorialidade. 2presentada na concep"#o da 6ecretaria de 6ade Lunicipal do 5io de
Saneiro 49://; e da 5ede Dnida 4apud 6chutz! 9::0;! a intersetorialidade compreende a
articula"#o entre su*eitos de setores sociais diversos! portadores de saberes! poderes polticos
e interesses distintos! ob*etivando o en%rentamento de problemas complexos. Sunqueira
49::J;! alm de a%irmar a %inalidade da intersetorialidade como busca de solu"&es para a
complexidade da realidade social! tambm considera interesses distintos dos atores
envolvidos na supera"#o de problemas sociais. +esta lgica a intersetorialidade se con%igura
por a"&es e decis&es compartilhadas! tanto em pesquisas para identi%ica"#o das necessidades
sociais! quanto no plane*amento e na avalia"#o das polticas pblicas.
Dma quarta conceitua"#o atribui > intersetorialidade a tare%a de otimizao de recursos
pblicos na operacionaliza"#o de solu"&es integradas aos problemas da realidade social.
4SD+PD)752! 9::J;. +este en%oque h$ aceita"#o de pr$ticas intersetoriais sob a perspectiva
da racionalidade gerencial do )stado. 2presenta-se como %erramenta tecnocr$tica! uma
perspectiva de atua"#o que n#o implica partilha de poderes! crescimento poltico!
compreens#o mais apro%undada das mltiplas dimens&es que comp&em a realidade social.
Dma quinta no"#o da intersetorialidade pode ser apreendida como trabalho com redes, ou
se*a! a"&es con*untas - principalmente no 3mbito municipal - que visam atender aos
segmentos vulnerabilizados sob pr$ticas que primam por conex&es entre atores sob rela"&es
horizontais! construindo a"&es complementares e integradas. 2lm das perspectivas
evidenciadas anteriormente apreendemos tr,s dimens&es presentes nos debates atuais de
intersetorialidade! indissoci$veis entre si! que categorizamos a seguir com ob*etivo de elucidar
aspectos que dese*amos apro%undar neste artigo.
Dma dessas dimens&es se con%igura pela problematiza"#o e=ou abordagem
epistemolgica conceitual da intersetorialidade. 2 segunda delas a que denominamos
7
dimenso tico-poltica da intersetorialidade compreende a necess$ria explicita"#o dos
pro*etos ideo-polticos envolvidos e em disputa no espa"o pblico! as correla"&es de %or"as e
*ogos de interesses implicados nesse campo que n#o se circunscrevem aos atores diretamente
vinculados ao )stado! mas aos demais su*eitos! que! mesmo atuando no 3mbito do chamado
Ierceiro 6etor ou do Lercado. )! por %im! a terceira dessas dimens&es a gesto jurdico-
administrativa que n#o se dissocia das anteriores! mas explicita instrumentos tcnicos e
marcos legais de suporte > gest#o intersetorial.
1.1. Aproima!es epistemolgicas"conceituais da intersetorialidade
2s duas principais re%er,ncias epistemolgicas que localizamos em nossos estudos s#o
tecidas por Pereira
iv
49::J e 9://; e por 7no*osa 49::/;! utilizando-se das categorias
interdisciplinaridade e transdisciplinaridade! respectivamente.
Pereira 49://; se ocupa de produzir re%lex&es sobre aproxima"&es conceituais entre a
intersetorialidade e a interdisciplinaridade. Para tal se %undamenta em Sapiassu concordando
que a interdisciplinaridade surgiu da consci,ncia de um estado de car,ncia no campo do
conhecimento causado pelo aumento exagerado das especializa"&es se apresentando como
possibilidade de aglutinar saberes desconexos e independentes 4p.K;. )n%atiza que a unidade
de saberes produzidos pela interdisciplinaridade implica vnculos org3nicos entre
especialidades e op"&es por dada vis#o de mundo! a qual ser$ produzida no exerccio do
debate poltico e no reconhecimento dos prprios saberes disciplinares.
Para 7no*osa 49::/! p./:9;! a intersetorialidade ou transetorialidade express#o no
campo das polticas pblicas e das organiza"&es! da transdisciplinaridade tal como tem sido
discutida no campo do conhecimento cient%ico. 2 autora de%ine intersetorialidade como
sin?nimo de transetorialidade atribuindo a esta o conceito de articula"#o de saberes e
experi,ncias com vistas ao plane*amento! para a realiza"#o e a avalia"#o de polticas!
programas e pro*etos! com o ob*etivo de alcan"ar resultados sinrgicos em situa"&es
complexas. 49::/! p./:M;.
5econhecemos o est$gio atual do debate da transdisciplinaridade e sua pot,ncia para a
gera"#o de alternativas de trabalho mobilizadoras nas polticas sociais! porm ela ainda se
con%igura como uma proposta de di%cil realiza"#o. Portanto! diante de v$rios aspectos que
atualmente caracterizam o trabalho nas polticas pblicas
v
! em especial a sobrecarga de
demandas! o limitado nmero de servidores a exemplo de $reas como a sade! a assist,ncia
social! a educa"#o! os restritos espa"os de estudos e plane*amento integrados - ainda que em
equipes multidisciplinares de um determinado setor! compreendido como processo primeiro
8
na dire"#o de debates e estratgias articuladas de a"#o intersetorial - consideramos ser
pertinente trabalharmos sob a perspectiva da interdisciplinaridade.
O prximo item busca instigar o debate dos elementos tico-polticos que possam %undar
o trabalho intersetorial! sob bases interdisciplinares! %ornecendo subsdios > problematiza"#o
terica! mas %undamentalmente > gest#o e coordena"#o desses processos.
1.2. #imenso tico-poltica da intersetorialidade
)sta dimens#o! como *$ explicitado anteriormente se ocupa das problematiza"&es acerca
dos pro*etos ideo-polticos em disputa no espa"o pblico e! por conseguinte da cultura poltica
dos atores em presen"a na cena pblica. 'on%orme nos lembra (idarra 49::0! p.J1M;! a
decis#o pela a"#o intersetorial traduz a inten"#o poltica de investir num processo
socialmente construdo o qual demandar$ o es%or"o de conhecimento e compreens#o da
cultura e das pr$ticas polticas dos atores que partilham desse empreendimento e inclusive a
compreens#o crtica de si prprio.
'ompreendemos que problemas e necessidades humanas=sociais s#o multidimensionais e
n#o encontram resolutividade de modo setorizado ou por simples mudan"as na gest#o pblica
visto que h$ limites estruturais na produ"#o das desigualdades sociais e sua supera"#o implica
em mudan"as pro%undas no campo da economia. )ntretanto problematizar os elementos
re%erenciais das pr$ticas intersetoriais! especialmente no que toca > cultura poltica de seus
atores! visando seu aprimoramento no espa"o da gest#o pblica pode trazer impactos
relevantes no plano da inclus#o social! da garantia de direitos sociais e da participa"#o poltica
da popula"#o.
2travs dos pro*etos polticos podemos identi%icar as di%erentes vis&es de mundo e
expectativas que os su*eitos t,m para o viver em sociedade! possvel a constitui"#o de
alian"as e redes de poder que atuam num processo de constru"#o de hegemonia poltica numa
ou noutra dire"#o.
6e relembrarmos que na Crcia antiga a poltica indicava a atividade humana que tinha
como re%er,ncia a es%era social! pblica e cidad# 4P)5)752! 9::0! p.11;! a qual! em certa
medida resultou cindida na modernidade pela separa"#o da es%era pblica com o universo
privado e pelo peso que este adquire na cultura ocidental! delegando ao )stado um poder
interventivo bastante signi%icativo sobre o espa"o pblico! temos uma condi"#o que contribui
para a naturaliza"#o da poltica.
Ial naturaliza"#o gera como e%eito sobre seus cidad#os! a perda da dimens#o de poder
que lhes cabe no espa"o pblico. )! no caso brasileiro! certo velamento dos pro*etos que
9
orientam o )stado e seus programas de governo! associado > excessiva carga burocr$tico-
%ormal que passa a ocupar a a"#o dos atores polticos nas novas institucionalidades pblicas
4conselhos de polticas pblicas;! como requisitos para a sua participa"#o poltica! t,m e%eito
desmobilizador e de retra"#o da participa"#o dos su*eitos nesses espa"os.
+este sentido! na a"#o intersetorial que intenciona a redu"#o das desigualdades e a
amplia"#o de cidadania crucial considerar compromissos e posturas ticas que possibilitem
alian"as sob os princpiosG
a) 8iberdade de mani%esta"#o! estmulo aos debates polticos e >s pr$ticas que
possibilitem autonomia e emancipa"#o dos su*eitos sociais.
b) <e%esa dos <ireitos Qumanos e dos <ireitos 6ociais. 2 concep"#o de direitos sociais
re%erenciada por autores como <agnino 4/00J;! como sendo um direito a ter direitos! o que
re%or"a o sentido do direito conquistado 4em especial pela 'onstitui"#o .ederal de /011;! e
inclui a inven"#o criativa de novos direitos! possibilitando a e%etiva participa"#o da
sociedade civil na vida poltica e no espa"o pblico. T tambm o princpio que nos permite
lutar pela supera"#o de preconceitos e pr$ticas repressivas e policialescas impregnadas em
v$rias estruturas do )stado brasileiro.
c) )stmulo > participa"#o social! entendida a dimens#o de historicidade que implica tais
processos. <esnaturaliza"#o das normativas *urdico-institucionais e das polticas pblicas!
apreendendo-as como constru"&es histricas! resultantes da pr$xis poltica e criadora dos
su*eitos sociais. )ste princpio permeando as rela"&es com os atores que se ocupam das
polticas pblicas possibilita evidenciar pot,ncias para novas pr$ticas! superando a cultura
poltica tradicional - clientelista e patrimonialista.
d) <e%esa dos servi"os sociais pblicos na consolida"#o da cidadania - operados como
bens pblicos e n#o atendendo a interesses privados. Os re%erenciais %undados na
racionalidade da globaliza"#o competitiva trans%erem ao campo das polticas pblicas a
responsabiliza"#o pela assun"#o de $modelos de gest#o% que s#o %undados na e%ici,ncia e
e%ic$cia tcnica dos servi"os! lan"ando m#o de um discurso de $pro%issionaliza"#o de
servi"os%, privatiza"#o e terceiriza"#o de responsabilidades governamentais. )sta tend,ncia
imprime lgica mercantil a servi"os de relev3ncia social como a educa"#o
vi
! a sade! a
previd,ncia social! a assist,ncia social e devem ser alvo de resist,ncias e crticas de atores
polticos que t,m em seus horizontes a universaliza"#o dos servi"os sociais pblicos.
)ste princpio implica tambm na supera"#o das pr$ticas de servidores e polticos
baseadas na lgica tradicional que envolve segundo Oliveira 49::0; o uso de recursos
10
pblicos para atender interesses privados 4p.//F;! pr$ticas assistenciais clientelistas nas
quais o acesso dos usu$rios aos bens! recursos e servi"os se realiza por meio de rela"&es
pessoais entre estes e representantes do poder pblico! a quem passam a dever %avores!
%requentemente pagos atravs da %idelidade e lealdade polticas! 4p.//9; acionadas em
momentos eleitorais.
1.3. &esto jurdico-administrativa
Por %im! esta outra dimens#o evidente na constru"#o de estratgias de car$ter tcnico!
para e%etiva"#o da intersetorialidade. )la compreende protocolos intra-setoriais!
contemplando di%erentes nveis de complexidade dos servi"os - mdia e alta complexidadeH
protocolos intersetoriaisH constitui"#o de redes de polticas pblicas envolvendo organiza"&es
da sociedade civil! sobretudo no campo da poltica socialH regramento e %ormaliza"#o de
rotinas! atribui"&es compet,ncias %uncionais! que parecem estar destitudos de dimens#o
poltica! entretanto a portam em todos os nveis da organiza"#o. +esta dimens#o ainda persiste
certo vazio de re%erenciais para a gest#o que privilegie o campo social! e! con%orme <oEbor!
os paradigmas de gest#o que herdamos A...B t,m todos! slidas razes industriais 4/000!
p.FK;. 2 $rea social! por se con%igurar como poltica pblica recentemente e nessa esteira
derivarem uma srie de direitos que implicam polticas pblicas correspondentes 4como
direitos da crian"a e do adolescenteH dos idososH das mulheresH das pessoas com de%ici,nciaH
dentre tantos outros;! ainda apresenta lacunas em sua gest#o! con%orme as palavras de <oEbor
a grande realidade que n#o sabemos como gerir estas novas $reas! pois os instrumentos de
gest#o correspondentes ainda est#o engatinhando. 4idem;.
2. Dilemas da gesto intersetorial e sadas possveis
+a sequ,ncia apontamos possveis sadas aos dilemas da gest#o intersetorial! as quais
demandam maior apro%undamento de estudos! cumprindo neste artigo a %un"#o de ampliar a
pauta para do debate poltico e epistemolgico da quest#o.
Dm dos elementos centrais a ser problematizado para a cria"#o de possibilidades e%etivas
da gest#o intersetorial est$ na re%ormula"#o do desenho *urdico administrativo do )stado
brasileiro contempor3neo! avaliando-se quais s#o os entraves a novos %ormatos de ministrios
ou secretaria! buscando superar a A...B pir3mide hierarquizada e %atiada da estrutura
governamental. 47no*osa! 9::/! p. /:@;.
)studos realizados sobre experi,ncias brasileiras de novos desenhos governamentais
municipais 46'QDIR! 9::0; sintetizam dilemas que envolvem! na sua consecu"#o!
diretamente os atores polticos desses processos. 2 autora explicita contradi"&es
11
A...B entre a ades#o dos novos dirigentes ao pro*eto de mudan"a e aos
seus pro*etos polticos pessoaisH a ades#o dos %uncion$rios ao pro*eto
de mudan"a e os seus interesses corporativosH entre a ades#o da
popula"#o > oportunidade de ampliar o espa"o de cidadania e o
exerccio de direitos e deveres cvicos e a expectativa de bene%cios
imediatos! de curto prazo e de car$ter assistencialista. 4p.F/;.
Outro aspecto! ainda neste campo normativo diz respeito aos limites legais do que se
denomina 5epblica .ederativa! adentrando quest&es pol,micas como a autonomia dos
)stados e Lunicpios! limites do atual %ormato tribut$rio brasileiro e da descentraliza"#o
poltico-administrativa! os quais geram burocratiza"&es! morosidade na disponibiliza"#o de
recursos! centralismo poltico etc.
'on%orme 6chutz 49::0;! dentre experi,ncias identi%icadas e *$ construdas=%ormuladas
sob a lgica da intersetorialidade associada > descentraliza"#o administrativa! todas advogam
que se organizem estratgias intersetoriais sob um vis territorial. .az men"#o a experi,ncias
a cidade de .ortaleza=')! 'uritiba=P5! (elo Qorizonte=LC! (ertioga! 'ampinas! 8imeira!
Piracicaba e municpios da regi#o do 2('< em 6#o Paulo.
6obre as experi,ncias mencionadas e apresentadas como alternativas de governabilidade
intersetorial! ocorrendo cria"#o de novos rg#os gestores sem a supress#o das antigas
estruturas e apenas acrescendo inst3ncias intersetoriais! nos perguntamosG )m que medida isso
burocratizaria ainda mais a m$quina estatal pela inclus#o de novas estruturas na hierarquia do
municpioU 6eria possvel experienciar desenhos de governo completamente di%erenciados!
suprimindo as inst3ncias setoriaisU
2 presen"a de novo atores polticos! a exemplo dos conselhos de polticas pblicas! dos
integrantes de redes que se auto-gestionam e operam na interse"#o com o )stado! de
representantes de movimentos sociaisH de corpora"&es pro%issionais devem ser
problematizadas! pois pelo expressivo nmero de atores polticos e sociais que interagem no
espa"o pblico a diversidade de concep"&es e princpios ticos suposta e a explicita"#o de
suas compreens&es sobre os servi"os pblicos %ortalecer$ ou n#o as perspectivas intersetoriais.
Outras indaga"&es que nos %azemos s#o sobre a op"#o pelo trabalho na perspectiva da
territorialidade e sua rela"#o com a exist,ncia de %runs tem$ticos=setoriais. +o uso desses
meios de gest#o 4%runs tem$ticos; n#o se corre o risco de particularizar demais a an$lise dos
determinantes da quest#o e a%astar as media"&es necess$rias de uma leitura macro-socialU 2
abordagem territorial da realidade social uma alternativa possvel para evidencia"#o da
multidimensionalidade dos problemas a serem en%rentados pelas polticas pblicas em suas
12
inter-rela"&esU Os %runs setoriais teriam nessa lgica! uma contribui"#o complementar em
rela"#o >s estratgias territoriais de atua"#o e contribui"#o %undamental! de car$ter disciplinar
ou at mesmo transdisciplinar na an$lise em pro%undidade da problem$tica em quest#o.
2 aus,ncia de gest#o para processos intersetoriais se coloca como mais um dilema que
segundo 5aichelis 49::1; requer coordena"#o das polticas sem perder-se a perspectiva
democr$tica do compartilhamento de decis&es com a sociedade civil. 'omplementarmente!
7no*osa indica que A...B alm da base regional e da rede! o plane*amento e a a"#o articulados
requerem lideran"a. 49::/! p./:1;. 2lm da necessidade de lideran"a e coordena"#o!
consolidar servi"os de modo intersetorial demanda pensar a situa"#o dos trabalhadores das
polticas pblicas. Os processos de municipaliza"#o e descentraliza"#o administrativa das
polticas sociais t,m! em certa medida! en%raquecido a organiza"#o e participa"#o desses
trabalhadores se*a pela precariza"#o de contratos de trabalho que ocorrem em nvel municipal!
se*a pela realidade de sobrecarga de atividades nos casos de municpios que possuem apenas
um pro%issional de cada $rea espec%ica limitando o trabalho em equipe! se*a setoriamente ou
intersetorialmente. Por outro lado os espa"os institucionais tornam-se de%icit$rios em %un"#o
da cultura de especialistas que neles se gesta.
Partilhamos da a%irma"#o de Ieixeira e Paim! de que a A...B distribui"#o dos poderes
tcnico! administrativo e poltico que con%ormam as organiza"&es pblicas exigindo!
conseqVentemente! clareza estratgica! conhecimento cient%ico e produ"#o de %atos polticos
A...B s#o imprescindveis para a viabilidade de interven"&es intersetoriais 46chutz! 9::0! p. F9;.
Ou se*a! a %orma"#o acad,mica e os processos de educa"#o continuada de pro%issionais que
atuam nas polticas pblicas demandam contedos tcnicos para a a"#o intersetorial! mas
%undamentalmente contedos e debates polticos que motivem a explicita"#o de
compromissos e novas pr$ticas pautadas na tica pblica.
2 intersetorialidade tem sido utilizada sob o discurso da escassez de recursos! para
%ortalecer a imperativa necessidade de re%ormar a a"#o do )stado 4(7<2552! 9::0!
p.J1@;! pautada neste caso nas re-engenharias que restringem direitos. T necess$rio deixar
claro que n#o nessa perspectiva que se colocam nossas proposi"&es. O Plane*amento deve
preceder o or"amento e a este adequar-se por critrios de relev3ncia social das a"&es e n#o o
seu inverso.
6ob os argumentos de 6posati 49::K! p. /FJ; advertindo para devida observ3ncia de que a
intersetorialidade na gest#o pblica signi%ica adotar uma decis#o racional no processo de
gest#o! cu*a aplica"#o pode ser positiva ou n#o! e! considerando ressalvas de (idarra 49::0!
13
p.J1M; de que necess$ria a combina"#o entre setorialidade e intersetorialidade! bem como o
estabelecimento de gradua"&es para a exist,ncia dessa ltima! apresentamos a seguir uma de
suas possibilidades.
2 possibilidade de gest#o intersetorial que vislumbramos! ainda que sob demanda de
estudo de sua pertin,ncia! se re%ere > constitui"#o de desenhos administrativo-*urdicos de
gest#o municipal inovadores e audaciosos sob os seguintes aspectosG
a; 'ria"#o de rg#os executivos intersetoriais territorializados! com equipes
interdisciplinares! operando sob estratgias participativas de poder=decis#o.
b; Perman,ncia! de modo reestruturado! de inst3ncias de suporte tcnico-administrativo!
cont$bil! %inanceiro e *urdico que sirvam de mediadores na organiza"#o burocr$tica local para
atender aos or"amentos setorizados da estrutura %ederal de ministrios.
c; 5edesenho das equipes de suporte de tecnologia de in%orma"#o e comunica"#o social!
para atua"#o sob perspectiva territorial! de modo articulado >s demais equipes tcnicas.
Produ"#o de sistemas de in%orma"#o e materiais de comunica"#o que melhorem processos de
gest#o e se convertam em %erramentas de acesso a in%orma"&es no campo dos direitos sociais!
da atua"#o poltica e ampliem a participa"#o dos cidad#os no espa"o da poltica.
d; Wiabiliza"#o de condi"&es para que as inst3ncias de concep"#o! delibera"#o e execu"#o
das polticas pblicas possam se encontrar em espa"os de gest#o intersetoriais -
institucionalidades! por territrios! ainda que mantidos os conselhos setoriais de polticas
pblicas! constitudos %ormalmente.
)sta lgica con%eriria maior sentido > representa"#o popular nos espa"os
institucionalizados de governan"a pblica! pois os prprios su*eitos estariam de %rente para
suas realidades. +#o signi%ica estmulo > participa"#o pelas lgicas imediatas que movem os
su*eitos! mas! a partir delas! possibilitar o contato com os debates polticos setoriais! mas mais
do que isso! o agir politicamente sob bases de princpios pblicos na necess$ria elei"#o de
prioridades de a"#o! bem como contribuiria! no processo com a institui"#o de outra cultura
poltica na realidade brasileira.
'oncretamente! as pr$ticas intersetoriais ainda %iguram como experimentos %ocados na
dimens#o gerencial! carecendo avalia"&es mais detalhadas desses processos! > luz de
re%er,ncias que possibilitam a compreens#o das polticas pblicas! centralmente em sua
dimens#o normativa - a qual n#o separa valores e tcnicas nas a"&es de governos.
Os sentidos comuns que s#o atribudos > intersetorialidade s#o de complementaridade de
setoresH pr$tica integradaH articula"#o poltica na gest#o pblicaH otimiza"#o de recursos e
14
trabalho com redes. O tema da gest#o poltica da intersetorialidade nos trouxe interroga"&es
sobre o necess$rio repensar das pr$ticas nas polticas pblicas! sob a perspectiva da tica e da
a"#o poltica dos su*eitos. Iemos clareza que por mais inovadoras e comprometidas
socialmente com os princpios ticos que pontuamos no segundo tpico deste trabalho! as
experi,ncias intersetoriais na gest#o das polticas pblicas n#o resolvem os problemas
estruturais de natureza econ?mica da sociedade! mas possibilitam evidenciar pro*etos polticos
inclusivos e situados num campo de de%esa de direitos.
O desenho proposto ainda que de modo preliminar e inicial! n#o se presta >s pr$ticas
conservadoras ou liberais de gest#o! mas a um pro*eto poltico que a%irma a cidadania social!
pois que os instrumentos propostos portam a necess$ria partilha de poder! estmulo >
autonomia poltica e reconstru"#o das liberdades dos su*eitos que os integram.
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iNotas
2s experi,ncias mais conhecidas de desenhos intersetoriais na gest#o de polticas pblicas se re%erem a governos que buscam o
reconhecimento internacional de 'idades 6aud$veis! canalizando es%or"os intersetoriais para melhoria da qualidade de vida da
popula"#o local! ou algumas experi,ncias de gest#o que priorizam o Or"amento Participativo! o que implica mobiliza"&es
intersetoriais nas de%ini"&es de prioridades no uso de recursos pblicos e nas op"&es polticas dos pro*etos de governo. Para maiores
esclarecimentos acessarG +eves 49::1;H 6ampaio 49::K;H (oschi 49::J;H 2vritzer e +avarro 49::F;H 7no*osa e Sunqueira 4/00@;H
dentre outros.
ii Por tais raz&es optamos por discutir a intersetorialidade nas polticas pblicas e n#o particularizada ao campo da poltica social.
iii 2tualmente inmeras crticas se colocam > endogenia administrativa da Previd,ncia 6ocial! tendo sido %or"ada a di$logos
intersetoriais por demandas das demais polticas integrantes da 6eguridade - a exemplo da administra"#o dos recursos dos (ene%cios
de Presta"#o 'ontinuada da $rea de 2ssist,ncia 6ocial e das a"&es no 3mbito da sade do trabalhador 4percia mdica e reabilita"#o;.
iv PotXara Pereira 49://; traz ao debate da intersetorialidade as categorias multidisciplinaridade e pluridisciplinaridade com ressalva
de que ambas n#o atenderiam aos propsitos de inter-rela"#o de setores! dado que apresentam a tend,ncia de se con%igurarem como
monlogos de especialistas ou di$logos paralelos! com valoriza"#o do saber disciplinar e por tal raz#o n#o consideramos
pertinente sua problematiza"#o no corpo do artigo.
v Las n#o apenas nos postos de trabalho do setor pblico! sen#o! limites decorrentes dos processos de reestrutura"#o produtiva que
na perspectiva da multi%uncionalidade do trabalhador lhe atribui sobre trabalho! dentre tantos outros e%eitos que n#o cabe pontuarmos
neste momento.
vi 2 exemplo de retribui"&es por meta implementadas pelo governo do municpio do 5io de Saneiro em escolas pblicas - com o
ob*etivo de os alunos alcan"arem determinado desempenho no 7<)( 47ndice de <esenvolvimento da )duca"#o ($sica;! os
pro%essores receberiam adicionais salariais pela conquista! quando a meta %osse atingida. O que desvirtua completamente o
compromisso tico que deve orientar o servidor pblico no desempenho de suas atividades.
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