DESARROLLO FRONTERIZO: EL CONCEPTO CLAVE PARA LAS FRONTERAS

Adriana Mayela Hurtado Bautista

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INTRODUCCIN
El desarrollo fronterizo ha cobrado diversos significados dependiendo de las acciones
que se lleven a cabo en la frontera y a su vez, estas acciones desarrolladas en la
frontera, dependen de la concepcin que se tenga de dicho territorio. Es decir, la
frontera ante todo, es un espacio fsico pero su significado ha estado ligado a
diferentes funciones.
Cuando las acciones que se pretenden generar en la frontera se limitan a reivindicar la
soberana estatal haciendo presencia institucional es porque la frontera es
nicamente un mojn que delimita el territorio correspondiente a un Estado. En ese
sentido, el desarrollo fronterizo se reduce a generar presencia estatal en el territorio
perifrico para reclamar y defender la soberana nacional, sin importar las dinmicas
sociales, econmicas ni culturales que se den en la frontera.
De otra parte, cuando la concepcin de frontera parte de un significado meramente
econmico, siendo esta un lugar donde ocurre la interseccin de economas de dos
pases vecinos, el desarrollo fronterizo se enfocar en aadir estas dinmicas
econmicas fronterizas a los espacios nacionales, para generar un beneficio en todo el
territorio. Entonces tendrn lugar planes desde el nivel central que omitirn las
especificidades del nivel local fronterizo para priorizar el desarrollo general del pas.
En un caso excepcional podra ocurrir que se tuviera este enfoque fronterizo pero se
prescindiera de la idea de generar una reivindicacin de soberana territorial frente al
otro pas; en este caso las estrategias de desarrollo fronterizo podran considerar

1
Integrante del Observatorio de Poltica y Relaciones Internacionales Colombianas OPRIC.
planes binacionales, establecidos desde el nivel central que potenciaran las dinmicas
entre las dos zonas.
Nuestro pas ha sido una muestra de cmo pueden existir diferentes concepciones de
frontera y de cmo algunas de estas pueden ser funcionales a los objetivos que se
tengan desde el poder estatal. Es el caso, por ejemplo, de la defensa de la soberana
nacional y la concepcin de frontera como lmite: esta definicin es completamente
coherente con el deseo de la reivindicacin de soberana. Sin embargo el asunto se
convierte en algo ms importante que eso cuando las zonas de frontera se reclaman
como territorios que no han sido reconocidos desde sus problemticas internas y que
han sido objeto de una vinculacin nacional a las malas que realmente genera una
brecha entre su desarrollo y el desarrollo del resto del territorio. Las zonas fronterizas
tienen problemticas sociales, econmicas y polticas nicas en su condicin ya que no
afrontan simplemente los problemas de su localidad sino tambin aquellos problemas
que devienen de la relacin con la localidad del vecino pas.
Es decir, se podran seguir describiendo muchas concepciones de la frontera,
definiendo el desarrollo fronterizo que les corresponde, las estrategias que se asumen
y ninguna podra ser la adecuada para resolver los problemas esenciales que se
generan en estas zonas ni para potencializar las diferentes cualidades que puedan
tener.
Estas diferentes estrategias que se piensan para las zonas de frontera, constituyen las
diferentes polticas fronterizas que se han generado. Por lo cual de manera coherente
se podra decir que una poltica de frontera tiene como objetivo principal generar un
desarrollo fronterizo favorable a la concepcin de frontera que se asuma. Entonces, si
partimos de lo que anteriormente se mencion, que las fronteras no han sido
asumidas en su complejidad espacial, social, econmica y poltica y lo relacionamos
con lo dicho respecto de las polticas fronterizas, se podra advertir que stas no han
sido apropiadas para asumir los retos que se generan en los espacios fronterizos.
Socorro Ramrez hace un aporte a esta problemtica de las polticas fronterizas, al
mencionar que existen dos desfases esenciales que explican estas dificultades. Por un
lado est el desfase entre lo local y lo nacional: cada uno de estos espacios tiene una
concepcin diferente de frontera, por lo tanto tienen percepciones encontradas entre
la concepcin de desarrollo fronterizo y la concepcin de polticas fronterizas. Desde
lo nacional, la frontera es reducida al concepto de lmite, lo que le da un carcter de
defensa y soberana, por lo tanto el desarrollo de esta zona estara marcado por el
combate a la ilegalidad, el contrabando y la inseguridad. Desde lo local se tiene
presente que la frontera es una dinmica que est en constante cambio y que es
atravesada por procesos que si bien no se enmarcan en lo legal, muchas veces
constituyen la base de su desarrollo fronterizo. (Ramrez, 2011)
Por otro lado est el desfase entre lo nacional y lo binacional que consiste
bsicamente en que no se puede pretender resolver las problemticas fronterizas de
manera unilateral. Las dinmicas de estos espacios requieren acciones conjuntas de
los pases a los cuales pertenecen administrativamente hablando, pues en sus
dinmicas internas muchas veces estos espacios no se sienten parte de uno u otro lado
sino que se constituyen en su relacin binacional como un uno. Entonces es aqu
donde entra el concepto de integracin fronteriza.
En relacin con todo lo anterior la importancia del presente documento radica en ver
las diferentes construcciones que actualmente se estn dando en el pas bajo el
gobierno del presidente Santos, en torno a las polticas fronterizas, teniendo como
referente crtico todos los elementos mencionados anteriormente. Para esto es
necesario considerar los lineamientos y acciones estratgicas de los cuales parte el
gobierno para formular la poltica fronteriza
2
:
1. Definicin del mbito fronterizo, reformas legales, ajustes institucionales y
fortalecimiento institucional de las entidades territoriales de frontera
2. Promocin del desarrollo del territorio fronterizo: Promover polticas
diferenciadas regionalmente y focalizar recursos favoreciendo sectores
estratgicos a travs de la inclusin de los asuntos fronterizos en la estrategia
de cooperacin internacional del pas. Promover el desarrollo empresarial
mejorando el ambiente de negocios.
3. Integracin del territorio fronterizo a las dinmicas, procesos y desarrollos
regionales y nacionales.
4. Fortalecimiento de la seguridad fronteriza y la soberana nacional.
As, a partir de lo anterior se van a revisar tres procesos fundamentales que se han
estado desarrollando durante el gobierno actual:
Un primer elemento a mencionar es la reformulacin de la Ley de Fronteras Cmo se
est construyendo? Cules son los ejes de la reforma? Quines estn participando en
su construccin? Para caracterizar esto, se debe partir de los elementos problemticos
que se encuentran en la actual ley y los argumentos que se generan desde las
instituciones centrales encargadas del tema fronterizo en todo el pas especialmente
la Direccin de Soberana Territorial y Desarrollo Fronterizo, vinculada al Ministerio
de Relaciones Exteriores. Adems se revisarn los aportes que la sociedad civil hace
en torno a la reforma de la Ley de Fronteras.

2
Tomados del PND 2010-2014.
Un segundo elemento se configura en el desarrollo del Plan Fronteras para la
Prosperidad manejado directamente desde la oficina de la Canciller. Aparte de
describir sus objetivos, procesos, logros y ver si su impacto ha sido positivo o no se
hace necesario cuestionar si este Plan Fronteras se constituye como el eje central de
las polticas fronterizas en el actual gobierno, reemplazando la tarea de las
instituciones centrales encargadas del desarrollo de polticas fronterizas como la
Secretara de Soberana Territorial y Desarrollo Fronterizo. Adems se tratar de
responder una pregunta esencial: Qu tipo de desarrollo fronterizo est fomentando
este proyecto?
Finalmente se har una rpida mirada a los procesos de integracin fronteriza
manejados por Colombia en el marco de la CAN (Comunidad Andina de Naciones) lo
que significa que slo se tendrn en cuenta Ecuador, Per y Venezuela, que a pesar de
retirarse del espacio de integracin, juega un papel importante en la caracterizacin
de los procesos de integracin fronteriza.


REFORMA DE LA LEY DE FRONTERAS
La ley vigente que reglamenta las disposiciones en las zonas de fronteras colombianas
es la Ley 191 de 1995. En ella se definen las Zonas de Frontera, las Unidades de
Desarrollo Fronterizo y las Zonas de Integracin Fronteriza del pas. Adems de
establecen disposiciones en lo econmico y lo institucional para estos territorios. Sin
embargo este marco legal ha sido criticado en muchas ocasiones porque no genera
unas disposiciones adecuadas para las dinmicas fronterizas que afrontan las zonas
ubicadas en los lmites del pas.
Sus principales problemticas se pueden reducir a cuatro elementos:
Tratamiento homogneo de las diferentes regiones fronterizas: Si bien se
plantean 3 unidades diferenciadas para catalogar a las regiones fronterizas, se
debe tener en cuenta que aun as stas no logran abarcar las diferentes
dinmicas existentes en las fronteras colombianas. Es decir, no todas las
Unidades de Desarrollo Fronterizo presentan las mismas caractersticas, pero
la ley las contempla en un marco normativo nico.
Debilidad y confusin Institucional: En la ley se formula la creacin de una
Conserjera Nacional de Fronteras, sin embargo sta como otras dependencias
no salieron a flote. Adems entre las instituciones que han logrado mantenerse,
no existe una marcada diferenciacin de funciones.
Se convierte en un catlogo de exenciones tributarias
3
: La mayora de sus
disposiciones son privilegios y exoneraciones de tipo econmico que slo
favorecen a regiones de frontera con alta presencia de dinmicas comerciales,
como Ccuta, dejando por fuera a zonas fronterizas que presentan en mayor
medida dinmicas de tipo ambiental o social.
La implementacin de sus consideraciones se reduce a voluntades polticas:
Ligado a lo anterior, parece que la Ley de Fronteras solo estuviera formulada
para las regiones de mayor importancia poltica y econmica para el nivel
central. Poco se formula sobre regiones fronterizas de la Amazona.
En referencia a estas problemticas de la Ley 191 de 1995, el actual gobierno
contempla en su PND 2010-2014 lo siguiente:
El Gobierno nacional propiciar el estudio de impacto de la Ley 191 de 1995, su
actualizacin y la revisin de alternativas jurdicas que contemplen los mandatos
constitucionales y la diversidad de mbitos fronterizos. Esta revisin promover
el diseo y la expedicin de un nuevo marco normativo para las fronteras
martimas y terrestres y precisar regulaciones en materia de seguridad
fronteriza y soberana(Planeacin Nacional de Desarrollo, 2010 .p 63)
Lo anterior, sustentado en la idea de que el concepto de territorio fronterizo tiene que
contemplarse ms all de una lnea limtrofe y que por lo tanto se deben definir
escenarios territoriales adecuados a esta ampliacin del concepto.
Adems se contempla que es necesario formular propuestas de subregionalizacin
fronteriza y propuestas de armonizacin normativa con los pases vecinos para
facilitar las actuaciones sectoriales conjuntas.
En esta tarea, la Direccin de Soberana Territorial y Desarrollo Fronterizo representa
una figura central. Segn su director, Francisco Coy, sta es la nica oficina en el
Estado que
tiene una temtica fronteriza en su mandato, de resto es un tema que aparece
residualmente en el resto de ejes del Estado, entonces todo el Estado central tiene
algo que ver. Salud debe tener unas cosas que tocan frontera, educacin igual,
medio ambiente; todo el mundo, pero digamos hace tiempo no se piensa
sistemticamente el tema fronterizo (F. Coy, Comunicacin personal, Marzo 01,
2012).

3
Esta expresin, catalogo de exenciones tributarias fue utilizada por Francisco Coy, director de Soberana
Territorial y Desarrollo Fronterizo de la Cancillera en una entrevista realizada por OPRIC el 1 de Marzo del
2012.
Lo cual aporta otro elemento importante para la reforma de la ley: edificar una
poltica fronteriza interinstitucional, pero que a su vez tenga una centralidad
institucional clara, que no permita que el tema fronterizo se convierta en un tema
residual para los dems sectores estatales.
Adems de lo anterior, el director de Soberana Territorial y Desarrollo Fronterizo,
afirma que para la construccin de esta Ley de Fronteras es indispensable mantener
un criterio de polticas pblicas diferenciadas que no se confunda con una cosa
caprichosa. Es decir, que no se den aprobaciones de la Ley dependiendo de las
presiones que se hagan para lograr diferentes estmulos en las fronteras:
El tratamiento que se ha hecho a todas estas poblaciones de fronteras es
absolutamente caprichoso. Por qu Maicao tiene un rgimen distinto de Ccuta?
O Por qu Ipiales tiene uno distinto de Puerto Ass? Porque alguien en su
momento puj por la regin y le meti la diferencia, entonces lo que se tiene es
una colcha de retazos sin mucha consistencia (F. Coy, comunicacin personal,
01 de Marzo del 2012)
Y con muchas exenciones y estmulos que terminan siendo inaplicables. Entonces el
criterio de poltica pblica diferenciada hace referencia la construccin de
disposiciones segn las caractersticas especficas de las fronteras, lo que aportara un
sentido mucho ms institucional a la Ley y menos improvisado segn la importancia
que se le conceda a cada regin fronteriza.
En el gobierno actual la hoja de ruta para la reforma de la Ley de Fronteras la marca el
captulo sptimo del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, Soportes Transversales
de la prosperidad democrtica, especficamente su numeral tercero: Polticas de
desarrollo fronterizo.
A partir del diagnstico y las sugerencias aportadas en dicho documento, se
contempla como una segunda etapa dentro de la reforma de la Ley de Fronteras la
construccin de un Documento Conpes, el cual segn Francisco Coy :
Se est trabajando actualmente en dos aspectos para la construccin de este
documento. Por un lado el aspecto Interinstitucional, todas las entidades que
tengan que ver con el tema fronterizo, lideradas por planeacin nacional, la
Cancillera y el Ministerio de Defensa. Por otro lado unos talleres en las regiones,
donde se est trabajando con actores sociales locales. Este documento debera
estar para el mes de Octubre (F. Coy, Comunicacin personal, 01 de Marzo del
2012)

Finalmente la etapa de la formulacin de un borrador de la Ley de Fronteras, se
considera que podra estar lista para Junio o Julio del siguiente ao.

Vale la pena resaltar la importancia que esta forma de concebir una reforma para la
Ley de Fronteras intenta articular a los sectores involucrados en la temtica. En sus
diferentes etapas, el proyecto se concibe de una manera bastante racional y coherente.
Sin embargo se debe tener especial atencin en la actual construccin del Conpes y la
real participacin y aporte de la sociedad civil de frontera en este asunto.

Haciendo una revisin general, a la fecha, no existe un documento de la Cancillera que
rena los aportes que se han venido generando en los diferentes seminarios y talleres
de participacin y que contemple la posibilidad real de integrarlos a la construccin
del documento. Pero s existen documentos generados por la sociedad civil fronteriza
que renen sus principales propuestas y aportes.
En la Tabla 1 se podr detallar lo se est pensando desde la sociedad civil, a travs de
las propuestas generadas desde el Seminario Taller Binacional realizado en Ccuta
entre el 25 y 27 de Noviembre de 2010. Estos aportes se encuentran consignados en
un documento de carcter pblico titulado Aportes a la construccin de una Poltica
de Desarrollo Fronterizo desde la Sociedad Civil.
Como es de suponer, estas propuestas se plantean desde y para la zona de frontera de
Norte de Santander- Tchira.

Tabla 1. Aportes de la sociedad civil a la construccin de poltica de desarrollo fronterizo. Elaboracin propia
Aportes a la construccin de una Poltica de Desarrollo Fronterizo desde la Sociedad Civil- Frontera Tchira-Norte de Santander
T
e
m
a
Gente y Sociedad-
Convivencia y Ciudadana en
la frontera
Infraestructura social e
institucionalidad-Oportunidades
y crecimiento
Desarrollo econmico-
Generacin de recursos propios
y formalidad
Conectividad-Logstica e
infraestructura
P
r
o
p
u
e
s
t
a
s
*Desarrollar programas
territoriales que
incrementen la eficacia de
las sanciones legales y la
regulacin social.
*Creacin de un manual de
procedimientos para el paso
de la frontera por parte de
los ciudadanos. Trato
especial para las etnias.
*Constituir una red de
observatorios binacionales
en las regiones fronterizas
que hagan un seguimiento
para garantizar el respeto
de los Derechos Humanos y
el DIH.
*Incorporar el tema de
promocin, cultura de paz y
derechos humanos en las
escuelas de frontera.
*Reactivar la Comisin
Binacional en la frontera.
*En educacin, promover el
diseo de un currculo binacional
que incluya temas relevantes
para la frontera y homologar
ttulos acadmicos en los tres
niveles de educacin para
facilitar el trnsito de personas
en la frontera.

*Promover una cultura del
ciudadano de frontera, a travs
de la propuesta de una cultura
comn de la regin fronteriza con
elementos que colectivizan como
sociedad a sus habitantes.

*Desarrollar los sectores lderes
en la frontera (arcilla, carbn,
calzado)
*Fortalecer la poltica de
promocin de inversin privada
teniendo en cuenta las
particularidades de la regin.
*Estrategia para combatir la
informalidad y el contrabando
en la regin: Permitir el
comercio interfronterizo sin la
presentacin de la declaracin
de exportacin para
transacciones comerciales
inferiores a 20 salarios mnimos
legales mensuales para
personas naturales e inferiores
a 40 salarios mnimos legales
mensuales para las personas
jurdicas.
* Disear y ejecutar proyectos
que desarrollen el potencial
productivo de las regiones.
*Concretar un sistema de
transporte vial interconectado
entre los dos pases.

*Promover el manejo conjunto
de cuencas hidrogrficas
binacionales.

* Promover un sistema de
transporte masivo binacional.
En mayor medida las propuestas contemplan proyectos que requieren de la
integracin de los dos pases, haciendo evidente que las dinmicas fronterizas no se
pueden solucionar de manera unilateral, pues cualquier elemento ligado a los
municipios o localidades fronterizas debe abordar necesariamente la parte del vecino
pas.
Es as como este aporte de la sociedad civil fronteriza deja claras las dinmicas que se
presentan en la regin a travs de los enfoques principales de sus propuestas. Falta
ver cmo son integradas por las instituciones a cargo de la formulacin de la poltica.
EL PLAN FRONTERAS PARA LA PROSPERIDAD
El PFP se define como una poltica de desarrollo fronterizo manejada por el Ministerio
de Relaciones Exteriores, especficamente la cancillera, y el Departamento Nacional
de Planeacin. Su objetivo es impulsar el desarrollo social y econmico de las
regiones de frontera y su integracin con los pases vecinos. Sus acciones y procesos
se dan en el marco de seis elementos que pretenden ser los principios rectores del
plan: El desarrollo sustentable, el desarrollo humano, la poltica pblica diferenciada:
no ver la frontera como una sola, cada una tiene sus potencialidades, problemticas y
particularidades; coordinacin y liderazgo central con visin local: articular las
distintas entidades de gobierno nacional en su accionar en las fronteras de la mano
con la visin central; y por ltimo, un enfoque local y sostenible con una amplia
participacin.
Este plan consiste, a grandes rasgos, en generar proyecto de poltica pblica para las
diferentes zonas de frontera a partir del diagnstico de las demandas sociales,
polticas, econmicas y culturales que se den por parte de la sociedad civil. Este
diagnstico de demandas se hace a partir del desarrollo de talleres participativos en
donde se encuentran actores sociales con los diferentes coordinadores asignados por
la oficina de la Canciller.
A continuacin se desarrollarn algunas caractersticas tcnicas del plan para luego
poder generar una respuesta a la pregunta por el desarrollo fronterizo.
Las zonas de fronteras colombianas estn repartidas en 13 departamentos, 77
municipios y 12 corregimientos. En ellas habitan 3,9 colombianos, es decir,
aproximadamente un 10% de la poblacin total del pas. De este total de la poblacin
fronteriza, un 94,5% se concentra en las zonas de fronteras de Venezuela y Ecuador,
razn por la cual se vuelven estas zonas las prioridades para el PFP.
Teniendo estas cifras bsicas sobre la poblacin fronteriza, el PFP hace una
categorizacin de los 13 departamentos fronterizos en 6 subregiones a partir de 4
criterios: Regin Natural, Integracin con el pas vecino, Zona tnico-territorial y
compensacin regional.
Luego del diagnstico en el que participan actores sociales, gobiernos locales,
centrales y empresas privadas, se definieron unas lneas de accin en las cuales se
enfocarn los programas y proyectos a realizar: Agricultura, turismo, salud e
identificacin, educacin, agua y saneamiento bsico, energa, deporte, cultura y
vivienda rural.

1. Alta Guajira-Venezuela
2. Serrana de Perij-
Venezuela
3. Catatumbo-Venezuela
4. Andina-Venezuela
5. Orinoqua-Venezuela
6. Amazona-Venezuela
7. Amazona-Brasil
8. Amazona-Per
9. Amazona-Ecuador
10. Andina-Ecuador
11. Pacfica-Ecuador
12. Pacfica-Panam
13. San Andrs y Providencia


En total se han formulado 104 proyectos, entre los hay una mayor cantidad enfocados
en la lnea de accin de agua y saneamiento bsico: 21 proyectos. Las lneas de
vivienda y de comercio, industria y turismo representan las de menor cantidad de
proyectos formulados: En total 4.
Nario es el departamento con mayor cantidad de proyectos formulados (30) y le
sigue Norte de Santander (17). Los departamentos con menor cantidad de proyectos
formulados son Boyac (3) y Arauca (6).
Luego de la formulacin de proyectos para cada subregin, se entra a la etapa de
gestin y consecucin de recursos para la realizacin de los mismos. Esta financiacin
de recursos se pretende conseguir a travs del aporte de las diferentes entidades del
Gobierno Nacional, dependiendo del tipo de proyecto que se quiera financiar;
Mapa 1
Subregiones fronterizas PFP
Tomado de Presentacin PFP,
facilitado por Jorge Guzmn
Coordinador.
Responsabilidad social corporativa con la estrategia del fundraising; cooperacin
internacional, entre Estados y organismos cooperantes; cofinanciacin de gobiernos
regionales y locales con la incorporacin de Planes de Desarrollo municipal y
departamental y finalmente a travs del sistema general de regalas, especficamente
de los fondos de Desarrollo y Compensacin Regional.
Para la fecha se ha conseguido financiacin para un 27% de los proyectos formulados,
dejando un 73% de los proyectos todava sin financiacin. De este porcentaje de los
proyectos que ya han conseguido financiacin, la mayor parte de sta, un 41% del
total, ha venido directamente del Gobierno Nacional y sus diferentes entidades. Las
entidades territoriales, a travs de la cofinanciacin ha generado un porcentaje 27%,
seguido por el sector privado y la Responsabilidad Social Corporativa con una
financiacin del 17% de los proyectos, un 12 % aportado por las regalas y finalmente
la cooperacin internacional ha aportado financiacin a un 3% de los proyectos
formulados por PFP .
A partir de esta informacin descriptiva del plan, se puede hacer varias
consideraciones:
Una de ellas es el tipo de desarrollo fronterizo que se est concibiendo desde este
plan. Es claro que se pretende un mejoramiento de las condiciones de vida de los
habitantes fronterizos, ligada a la intencin de hacer que el Estado tenga mayor
presencia en estas zonas. Esto dara como resultado unas acciones en frontera
encaminadas a la defensa de soberana y reivindicacin de poder del Estado central,
ligado con la consecucin de proyectos que apunten a mejorar las estadsticas de
necesidades bsicas insatisfechas de calidad de vida en las fronteras, con el fin de
reducir la brecha entre el promedio de stas y el del resto del pas.
Sin duda alguna, la realizacin de talleres participativos con la presencia de actores
sociales, empresas privadas y gobiernos locales y central marca un cambio en cuanto
al procedimiento que se quiere llevar a cabo para integrar a las fronteras. Sin embargo
puede que la concepcin fronteriza todava siga limitada a la de una zona que necesita
ser integrada con el nivel central. Esta concepcin no es errada, sino que es todava
muy limitada y no tiene en cuenta que el mayor avance que se puede hacer en este
mbito es reconocer y entender las dinmicas fronterizas y potencializarlas en un
marco legal.
4


4
La concepcin de desarrollo es vista desde el mbito nacional como el proceso que se da a partir del
combate a la ilegalidad, la inseguridad y el contrabando, dinmicas presentes en la cotidianidad fronteriza.
Esto choca con el nivel nacional, pues son dichas dinmicas las que constituyen sus construcciones sociales,
culturales y econmicas. Las polticas fronterizas estn de ordinario dirigidas desde los Estados centrales a
Una segunda consideracin apunta a sealar que el Plan Fronteras para la
Prosperidad est concentrndose en la etapa de desarrollo fronterizo hacia adentro
para generar un fortalecimiento de las poblaciones con el fin de que stas puedan
entrar como un ente consolidado, en las dinmicas de integracin fronteriza con las
localidades vecinas.
En la medida en que se mejoren las condiciones de vida en las poblaciones de
frontera, vamos a fortalecer el proceso de integracin con los pases vecinos. No
se desarrollan proyectos con un carcter binacional que incluyan comunidades
del vecino pas, o interaccin con autoridades del vecino pas. (J. Guzmn,
Comunicacin personal, Jueves 06 de Septiembre del 2012)
Una tercera consideracin tiene que ver con el aporte que hace el PFP a la
construccin de la reforma de la Ley de Fronteras. Jorge Guzmn, el coordinador
encargado del Plan Fronteras, afirma que de 60 talleres participativos que se han
desarrollado en las zonas de frontera, 16 de stos han sido para la formulacin del
nuevo Conpes de fronteras. Estos talleres han sido acompaados por 9 entidades del
gobierno nacional y se trabajaron en mesas sectoriales a partir de las problemticas
estructurales de la Ley de Fronteras.
Finalmente hay que considerar que la existencia de este proyecto en s mismo indica
ya una falta grave en la estructura organizativa que se tiene desde el nivel central para
el desarrollo de las fronteras. Un elemento para sustentar esto es que se supone que
existen unas instituciones creadas para generar este tipo de proyectos en la frontera,
concebidas en la Ley 191 de 1995 pero la creacin de un plan como el PFP desde el
despacho de la Canciller, supone pensar que tales instituciones no estn cumpliendo
con sus funciones especficas, bien sea por falta de voluntad poltica de los diferentes
gobiernos (aunque debe suponerse que por ser instituciones creadas por una Ley, los
cambios de gobierno no deberan afectar su funcionalidad) o por un debilitamiento
estructural de fondo que viene desde la formulacin misma de tales instituciones.
Adems debe agregarse que debido a esto se da un solapamiento de funciones entre
las instituciones existentes que finalmente podra generar inmovilismo en el
desarrollo de polticas de fronteras.
LA INTEGRACIN FRONTERIZA COLOMBIANA EN EL MARCO DE LA CAN.
En relacin con el objetivo que se propone en la introduccin, revisar las diferentes
construcciones que actualmente se estn dando en el pas bajo el gobierno del

regular la vida local e integrar a sus habitantes al pas, pero estos suelen percibirlas, ms bien, como
medidas que destruyen la integracin espontnea e informal con sus vecinos.(Ramrez, 2011)
presidente Santos, el elemento de la integracin fronteriza debe ser visto luego de
hacer un recuento por los procesos encaminados al desarrollo fronterizo.
La integracin fronteriza de Colombia se ha dado de dos maneras: Una, es bajo la
formulacin y consecucin de proyectos de integracin fronteriza de manera
binacional, por iniciativa de ambas partes. La segunda, tiene que ver con una
integracin fronteriza liderada por un proceso de integracin que genera unos
lineamientos bsicos para que sus pases miembros formulen sus proyectos de
integracin en el marco de la consecucin de unos objetivos comunes.
En ese sentido, se toma la segunda forma de integracin fronteriza, especficamente
bajo el proceso de integracin conocido como CAN (Comunidad Andina de Naciones)
ya que permite ver el proceso de integracin que ha tenido Colombia con tres pases
especficos: Ecuador, Per y Venezuela. ste ltimo pas no hace parte de la CAN desde
el 2006, as que se podr dar un vistazo a la integracin binacional que se ha dado
entre los dos pases, tanto en el marco de la CAN, como despus de su salida.
Para esto se debe hacer un recuento de las decisiones 459, 501 y 502 de la CAN que
regulan y definen la integracin fronteriza entre sus pases miembros:
Decisin 459
Firmada el 25 de Mayo de 1999 en Cartagena, es la decisin que propone la Poltica
Comunitaria para la Integracin y el Desarrollo Fronterizo. En esta se contemplan
acciones bilaterales armonizadas con las polticas nacionales, contribucin al
desarrollo de la subregin, respeto a la identidad cultural de las comunidades en las
zonas de frontera y la delimitacin y diseo de las ZIF (Zonas de Integracin
Fronteriza). El objetivo fundamental de esta Poltica Comunitaria es elevar la calidad
de vida de las poblaciones y el desarrollo de sus instituciones, dentro de los mbitos
territoriales fronterizos entre los Pases Miembros de la Subregin.
Decisin 501
Dada en Valencia, Venezuela el 22 de Junio de 2001, esta decisin define el concepto
de Zonas de Integracin Fronteriza en la Comunidad Andina: Son los mbitos
territoriales fronterizos adyacentes de Pases Miembros de la Comunidad Andina para
los que se adoptarn polticas y ejecutarn planes, programas y proyectos para
impulsar el desarrollo sostenible y la integracin fronteriza de manera conjunta,
compartida, coordinada y orientada a obtener beneficios mutuos, en correspondencia
con las caractersticas de cada uno de ellos. (Art.1 Decisin 501, CAN)
El concepto de desarrollo fronterizo en estas zonas se contempla en mltiples
dimensiones. En la dimensin social como satisfaccin de necesidades bsicas de sus
pobladores, en la dimensin econmica como el fomento del crecimiento,
modernizacin y diversificacin de la base productiva en las zonas de frontera, en la
dimensin de la sostenibilidad ambiental considerando las limitaciones del medio
ambiente y potencializando sus ventajas, en la dimensin institucional promoviendo
la participacin de las instituciones de la ZIF en la planificacin, seguimiento y
evaluacin de los procesos y finalmente en la dimensin de la integracin
promoviendo el libre trnsito de vehculos, personas, mercancas y servicios y la
armonizacin de procedimientos migratorios y aduaneros.
Es importante tener en cuenta que los procesos de integracin fronteriza generados
desde un mecanismo de integracin regional tienen el objetivo de afianzar las
fronteras comunes para fortalecer el bloque regional. Entonces estos proyectos van
ms all de generar desarrollo de uno o de otro lado. Su intencin es potencializar las
dinmicas fronterizas, es decir trabajar con los fenmenos que se dan en la
interseccin entre los dos pases. Por esto es importante que cada pas tenga
especficamente una poltica de fronteras para generar su desarrollo fronterizo hacia
adentro y en tanto se de este primer elemento, las zonas de frontera puedan
fortalecerse an ms en los procesos de integracin.
A continuacin se caracterizarn las tres ZIF que actualmente comparte Colombia con
otros pases:
Zona de Integracin Fronteriza colombo-ecuatoriana









Mapa 1. ZIF Colombia-Ecuador

Esta Zona de Integracin fronteriza es conformada nicamente por los departamentos
adyacentes a la lnea limtrofe. Adems se incluyen zonas despobladas en las que se
generan interacciones ambientales y tnicas.
El 3 de Marzo de 2008 Ecuador rompi relaciones con Colombia debido a la incursin
armada que hizo el ejrcito colombiano en un ataque contra las FARC, durante el
segundo gobierno de lvaro Uribe. A partir de esta fecha, los proyectos conjuntos que
se daban en la ZIF se quedan estancados y las relaciones de integracin no prosperan
durante este perodo.
En el 2010, durante el gobierno de Santos se restablecen las relaciones con Ecuador y
se retoman los proyectos de integracin fronteriza. Especficamente se reestructura la
Comisin de Vecindad e Integracin Colombo-ecuatoriana y se generan dos proyectos
especficos: El acuerdo para la generacin de energa elctrica geotrmica y el diseo
del Plan para la Atencin de Refugiados en Colombia.
Adems se est ejecutando el proyecto que fortalece los pasos de frontera entre
Ecuador y Colombia, a travs de acciones del IIRSA.
Un logro concreto que se ha dado en las relaciones entre los dos pases en trminos
fronterizos es la solucin del diferendo fronterizo martimo: El ro Mataje qued como
el punto en el cual inicia la frontera martima entre los dos pases.
Zona de Integracin Fronteriza colombo-peruana










Mapa2. ZIF Colombia-Per

Esta Zona de Integracin Fronteriza, abarca toda la frontera ubicada en la Amazona.
Es una frontera de tipo ecolgico, no tiene ningn paso fronterizo formal. La
comunicacin entre los dos pases se da por va area o fluvial.
Existe una Comisin de Vecindad e Integracin que se encarga de generar proyectos
binacionales para aprovechar las particularidades fronterizas de esta zona. En 2011 se
hizo una reunin plenaria de la comisin, de la cual el aporte ms importante es la
definicin de elementos para conformar el Plan de Desarrollo de la Zona de
Integracin Fronteriza, que debera ser publicado en septiembre de ese mismo ao.
Sin embargo segn Francisco Coy, director de Soberana Territorial y Desarrollo
Fronterizo, a la fecha, se sigue trabajando en la construccin de este plan.
Zona de Integracin Fronteriza colombo-venezolana

















Mapa 3. ZIF Colombia-Venezuela
Durante la permanencia de Venezuela en la CAN, los dos pases no alcanzaron a
delimitar formalmente una ZIF. Sin embargo, dada la importancia que representa esta
zona de frontera en trminos comerciales para ambos pases, en el mismo ao que
Venezuela se retira de la CAN, la Comisin Binacional de Alto Nivel para los dos pases,
utiliza el proyecto generado en 2005 de delimitacin de la ZIF y es acordada. Esta
zona se da entre el estado de Tchira en Venezuela y el departamento de Norte de
Santander en Colombia. Es decir nicamente los municipios adyacentes a la lnea
limtrofe.
Al igual que la ZIF colombo-ecuatoriana, sta zona se ha visto paralizada debido a las
tensiones que han existido entre los gobiernos de los dos pases.
Durante el gobierno de Santos se restablecen las relaciones diplomticas con
Venezuela y se generan acuerdos para normalizar el comercio bilateral.
As, podra decirse que durante el actual gobierno se han retomado los procesos de
integracin fronteriza. Sin embargo estos proyectos de integracin son altamente
vulnerables ya que dependen de las relaciones polticas entre los gobiernos centrales.
En algunos casos no existe institucionalidad local establecida para manejar estos
procesos, pero en los que si hay, como en el caso de la frontera colombo-venezolana,
especficamente el paso entre San Antonio y Ccuta, las relaciones entre los gobiernos
centrales han obviado su existencia.
CONSIDERACIONES FINALES
Si bien el tema fronterizo ha cobrado importancia durante el gobierno de Santos, a
partir de los tres elementos descritos, la reforma de la Ley de Fronteras, el Plan
Fronteras para la Prosperidad y los procesos de integracin fronteriza, todava siguen
existiendo dificultades a la hora de enfocar proyectos y generar conceptos para estas
zonas.
En cuanto a la construccin de la poltica pblica, es importante que sta reconozca
los elementos bsicos que deben desarrollarse en las zonas de fronteras. El desfase
entre la concepcin local de frontera y la concepcin nacional puede superarse en
tanto los talleres participativos propuestos desde el PFP sean desarrollados en
conjunto y los aportes y demandas hechas por los actores sociales convocados sean
tomados de manera seria. Es de vital importancia que el nivel central est abierto a
considerar las concepciones hechas por estos actores. Lo importante de esto es
tambin, que las dinmicas sociales y polticas que construyen lo fronterizo no sean
eliminadas por las estrategias que se desarrollen, sino que por el contrario sean
potenciadas y ampliadas.
Adems los elementos que surjan en torno al desarrollo fronterizo deben ser
asumidos como un objetivo nacional que no dependa de las relaciones polticas entre
los niveles centrales y que permitan un avance real y propicio para poder generar los
procesos de integracin necesarios para las zonas de fronterizas. En ese sentido es
que el establecimiento de una institucionalidad efectiva es muy importante. Canalizar
los esfuerzos y no dispersar funciones en oficinas centrales que no pueden reconocer
las verdaderas problemticas fronterizas.
Cabe resaltar que la concepcin que se tiene en Colombia de las fronteras se ha ido
ampliando. Ya no es solo un mojn que delimita la frontera, sino un espacio integrado
por dinmicas locales y binacionales. Sin embargo estamos en la etapa de solucionar
cmo comprender y entender estas dinmicas para integrarlas y armonizarlas en pro
de un desarrollo fronterizo apropiados y no verlas como elementos problemticos que
tienen que ser eliminados para poder generar un tipo de progreso que no sera
efectivo en estas zonas.

















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