Territorio, gobernabilidad y competitividad

Santiago Javier Montenegro Trujillo *

Introduccin
En esta presentacin, voy a referirme a la relacin entre el sector pblico y la
competitividad desde una perspectiva diferente a la acostumbrada. Resaltar la
relacin entre el territorio (la geografa) y el sector pblico, para inferir as sus
efectos sobre la competitividad de Colombia. Quiero argumentar que las
caractersticas del territorio afectan las condiciones en las cuales se producen los
bienes y servicios pblicos y, por lo tanto, la competitividad del pas. Parto del
supuesto que un buen servicio pblico es una condicin necesaria para que una
economa sea competitiva.
Divid esta presentacin en cuatro partes. En la primera, hago una resea muy
breve de algunos enfoques del desarrollo que han estado en boga en nuestros
pases. Luego resalto uno que, en mi opinin, es quizs el ms relevante para un
pas como el nuestro, a la vez que es muy poco conocido entre nosotros. En la
tercera parte, presento algunas caractersticas de nuestro territorio que tienden a
confirmar la importancia de dicho enfoque para entender, no slo los problemas de
gobernabilidad, sino otros factores importantes de nuestras instituciones.
Usualmente los economistas nos suscribimos a nuestros modelos y a las teoras
propias de nuestra disciplina, pero rara vez hacemos el esfuerzo de relacionar la
economa con la historia, los sistemas polticos y, por supuesto, el territorio.
Nuestra geografa ha sido determinante en el desenvolvimiento, no slo de la
economa, sino de las instituciones, incluidas las polticas1. Quiero enfatizar en los
costos que esa geografa ha tenido en la calidad de nuestras instituciones y por lo
tanto en el desarrollo econmico. Esto de ninguna manera significa que nuestra
geografa nos marque un destino inexorable y que, en consecuencia, estemos
condenados a enfrentar un camino trgico e irremediable. As como la geografa
ha sido causa de costos y dificultades, esas mismas condiciones nos han
representado muchos beneficios que debemos aprovechar. Finalmente, expondr
unas breves conclusiones y algunas implicaciones de poltica. La geografa y, en
general, los recursos naturales se consideraron, durante mucho tiempo,
determinantes del desarrollo de los pueblos. Sin pretender realizar una revisin
exhaustiva de las teoras del desarrollo, es importante anotar que los recursos
naturales y la localizacin geogrfica estuvieron muy de moda en el siglo XIX
hasta buena parte del siglo XX, como factor explicativo del desarrollo. Se
argument que la disponibilidad de factores tales como minerales o el clima
determinaban el crecimiento o la disposicin hacia el trabajo de las gentes. Este
enfoque entr un poco en desuso cuando se comenz a defender la tesis de que
los precios de los productos provenientes de los recursos naturales, como la
minera o la agricultura, tenan una tendencia * Director del Departamento
Nacional de Planeacin.
Algunas de estas ideas han sido tomadas de Santiago Montenegro (1996) El
papel de las regiones en la estabilidad macroeconmica de Colombia. Desarrollo
y Sociedad, No. 38, septiembre. Vase tambin, Santiago Montenegro (1999),
Estabilidad macroeconmica y el sistema poltico en Colombia, en Mauricio
Crdenas y Santiago Montenegro (1999), Economa poltica de las finanzas
pblicas, TM Editores-Fedesarrollo-Lacea-Colciencias.Instalacin del seminario
16 a caer, a largo plazo, y por lo tanto, no era recomendable sustentar un modelo
de desarrollo basado en los recursos naturales. Tambin qued relegado por un
evidente sesgo racista que se derivaba de algunas interpretaciones de dicho
enfoque. Se comenz, entonces, a hablar de la necesidad del desarrollo industrial
sobre la base del mercado interno, del crecimiento hacia adentro, para lo cual se
crey necesario proteger con aranceles y controles cuantitativos la incipiente
industria de nuestros pases. Durante ms o menos medio siglo, ese fue el modelo
de desarrollo de naciones como Colombia.
Cuando la sustitucin de exportaciones entr en crisis, desde los aos setenta y
ochenta, aparecieron nuevos enfoques y renacieron algunos del pasado. Cobr
fuerza la idea de la llamada economa del conocimiento, cuyo fundamento
radicaba en que lo crucial para el desarrollo no era la disponibilidad de factores de
produccin como el capital o los recursos naturales sino el conocimiento el
capital humano de los trabajadores y los empresarios. Revivieron tambin las
teoras que argumentaban la necesidad de contar con buenas instituciones, as
como con estabilidad de las normas y reglas de juego, y con bajos costos de
transaccin para que los pases pudieran desarrollarse. Renaci igualmente el
inters por los recursos naturales y la localizacin geogrfica, desde la perspectiva
de que lo importante no es qu se produce sino cmo se produce; y que el
desarrollo basado en los recursos naturales no es incompatible con la economa
del conocimiento.
Para una u otra visin, la disponibilidad de factores crticos, insumos para el
crecimiento econmico, como capital fsico o capital humano sigui siendo
importante. En esta charla, deseo hablar de una corriente de la economa del
desarrollo, segn la cual la disponibilidad de capital o de trabajo calificado no es lo
ms importante para el crecimiento de los pases. Este enfoque, planteado por el
profesor Mancur Olson, de la universidad de Maryland, dice que el factor crucial en
pases de menor desarrollo, como Colombia, es la capacidad organizacional a
gran escala. Olson considera que si un pas no tienen capital lo puede importar,
naturalmente pagando por este, pero con la seguridad de que tendr un elevado
retorno, precisamente porque, por ser escaso, registrar una altsima
productividad marginal. En forma semejante, si un pas no tiene trabajo calificado,
tambin lo podr importar y, de manera similar, como es un factor escaso tendr
una productividad marginal alta y, por lo tanto, podr remunerarlo en forma
adecuada. En realidad, es posible importar hasta cierto punto algo de
gobernabilidad. De hecho, cuando un pas se integra a una rea econmica como
la Unin Europea, est importando gobernabilidad. Al unirse, usualmente se ve
obligado a aceptar las convenciones de trabajo, las de derechos humanos, de
propiedad intelectual, y otra infinidad de instituciones, normas y regulaciones, todo
lo cual implica en gran medida una cesin de soberana a una entidad
supranacional. Cuando el juez Baltasar Garzn detiene al general Pinochet en
Londres, estamos hablando de una globalizacin de la justicia, que
necesariamente, implica una supragobernabilidad por encima de las fronteras
estrechas de un Estado tradicional. Obviamente, este proceso tiene unos lmites.
Hay unos temas de provisin de bienes y servicios pblicos que jams sern
transferidos a otro pas o a una entidad supranacional.
Tampoco podr un pas de un momento a otro importar capacidad organizacional
a gran escala, algo que solo se adquiere y aprende lentamente a travs del
tiempo. Si algo diferencia a los pases en desarrollo, como Colombia, de los
industrializados avanzados, es precisamente la escasez de este insumo crtico
para el desarrollo: la capacidad organizacional y gerencial a gran escala. Por eso,
el tamao de nuestras organizaciones y firmas Construccin de un futuro para
Colombia desde sus territorios17 es muy pequeo, comparado con el de las que
se encuentran en los pases avanzados. Esta falta de capacidad organizacional
afecta tanto al sector privado como al sector pblico, pero especialmente a este
ltimo.
Por qu hay baja capacidad organizacional en pases como Colombia? Las
razones son diversas: la escasez histrica de capital impide la gran produccin; la
tecnologa relativamente atrasada est asociada a las operaciones en pequea
escala; el bajo ingreso per cpita genera un pequeo tamao del mercado; y, en
especial, los altsimos costos de transporte y comunicaciones encarecen los
factores de produccin y dificultan su administracin, particularmente en las reas
rurales. El pequeo tamao del mercado interno, en un contexto de modelo de
sustitucin de importaciones, fue particularmente determinante para el tamao de
las firmas en Colombia. Hoy en da, el PIB de Colombia es apenas uno por ciento
del PIB de los Estados Unidos y alrededor de una quinceava parte del PIB de la
ciudad de Nueva York. Se podra decir que la economa de Colombia, tiene las
dimensiones de la de un barrio de Nueva York, como el Bronx. En estas
circunstancias, no debe sorprendernos que la mayor empresa de Colombia, de
acuerdo con el nmero de empleados sea Exito-Cadenalco, que cuenta con
aproximadamente 18 mil. Sin embargo, es pequea en relacin con las grandes
empresas internacionales. La gran paradoja es que, mientras las circunstancias
del pas no dan para tener empresas grandes en trminos internacionales, la
empresa llamada sector pblico es gigantesca. Slo en la rama ejecutiva del
Gobierno Nacional Central hay 160 mil empleados.
En esta forma, aquellas caractersticas que determinan el tamao y la eficiencia de
las firmas y las organizaciones privadas, influyen tambin crticamente en la
naturaleza de las organizaciones que deben producir, no los bienes y servicios
para el mercado, sino los llamados bienes pblicos como ley, orden y defensa. Si
solo existieran empresas privadas, todas las organizaciones seran pequeas.
Pero los gobiernos son gigantescos. Por lo tanto, la calidad de los bienes y
servicios que producen es muy baja, ya que producir bienes pblicos
eficientemente es mucho ms difcil que producir muchos bienes y servicios
privados. A diferencia de la produccin de camisas o zapatos cuyas condiciones
de costos, ingresos y rentabilidad resulta fcil determinar, medir la eficiencia en la
produccin de bienes y servicios como seguridad o defensa es un ejercicio ms
complejo de realizar. Uno de los problemas radica en que, por definicin, el
consumo de bien pblico por una persona no disminuye su consumo por otra. Si
se produce, por ejemplo, un bien pblico como seguridad o defensa en un rea
geogrfica determinada, el consumo de seguridad se da para todos, incluso para
aquellos que eventualmente no quieran o no necesiten dicho servicio. Otro
ejemplo es la iluminacin en una calle. Quiranlo o no, todos los que pasen por
esa calle consumirn el bien pblico de la iluminacin. Ms an, el consumo de
iluminacin de una persona no disminuye el consumo de iluminacin de otra.
As, ante los mismos obstculos de escasa capacidad organizacional a gran
escala que enfrentan las firmas privadas, los gobiernos por definicin son muy
grandes y como consecuencia, su productividad es muy baja. Adems, contrario a
los pases muy desarrollados en particular, aquellos que cuentan con sistemas
de transporte y comunicaciones avanzados los costos de la provisin de bienes
pblicos en ley, orden y defensa crecen con el tamao y la complejidad del
territorio en pases de bajo desarrollo. Por ello, en el lenguaje tcnico, se dice que
existen deseconomas de escala en la provisin de estos bienes en los pases de
bajo desarrollo2
. Para agravar el problema, mientras es posible traer de fuera el capital, la
tecnologa y otros factores, incluido el capital humano, la gobernabilidad resulta
prcticamente imposible de importar, a no ser, claro est, que se acepte,
voluntariamente o por la fuerza, la anexin a otro pas que tenga una buena 2
Mancur Olson, Cato Journal, Vol. 7, No. 1, 1987Instalacin del seminario18
gobernabilidad; en lenguaje tcnico, que se anexe a un pas que presente
economas de escala en la provisin de gobernabilidad. La otra alternativa, como
hemos experimentado en los ltimos aos en Colombia, es que si la
gobernabilidad no viene, las personas y los capitales vayan en su busca
emigrando a otros pases.
En sntesis, en pases con las caractersticas del nuestro, el costo de proveer
bienes pblicos como ley y orden
es una funcin creciente del tamao y de la complejidad del territorio. Por eso, no
debe sorprendernos que con el territorio que tenemos con sus selvas, montaas
y accidentes geogrficos, en Colombia haya una propensin importante a la
aparicin de grupos al margen de la ley. Ese es el lado del pasivo de nuestro
balance de gobernabilidad. Sin embargo, en el lado del activo tambin tenemos
recursos muy importantes que nos ha dejado ese territorio accidentado y
quebrado, como veremos ms adelante.
I.| Las caractersticas de nuestro territorio
La primera pregunta que quiero formular es: Ser relevante para el desarrollo de
Colombia la complejidad desu geografa? La respuesta que quiero dar es que s
es relevante, por tres razones fundamentales. Porque Colombia tiene an muchas
fronteras interiores; porque nuestra geografa es una de las ms accidentadas del
mundo; y porque en esa difcil geografa, nuestra poblacin tiene un alto grado de
dispersin, de hecho el ms elevado de Amrica Latina.
En primer lugar, la Ilustracin 1 muestra con claridad por qu Colombia no ha
conquistado su frontera territorial. Ese mapa presenta la densidad y la localizacin
de la poblacin en el territorio. Basta una mirada rpida para constatar que,
aproximadamente, la mitad de nuestro pas est despoblado. No slo la regin
oriental sino reas muy centrales, como el valle del Magdalena, y toda la Costa
Pacfica. Adems, existen grandes espacios vacos en zonas muy cercanas a las
grandes ciudades. Casi la mitad de este inmenso territorio est an cubierto de
selvas. Por ello, se puede afirmar que no hemos conquistado la frontera territorial
y, muy seguramente, no debemos hacerlo jams, si queremos proteger la
biodiversidad. Pero desde el punto de vista de la gobernabilidad, no puede caber
la menor duda de que este territorio genera unos retos y desafos muy
significativos. Es muy comn escuchar en Colombia la nocin de que el Estado no
tiene presencia en muchas partes del territorio y que, como consecuencia, existen
enormes disparidades e inequidades. Que no tiene presencia en, quiz, la mitad
del territorio, es muy seguramente cierto. Pero lo que no se argumenta con
claridad es que no tiene sentido hacer presencia en inmensas extensiones
despobladas y, menos aun, en selvas y lugares inaccesibles. El problema
realmente consiste en definir hasta dnde debern llegar esas fronteras interiores
para evitar que migraciones desordenadas de colonos, grupos armados ilegales,
narcotraficantes hacia la Amazonia, la Orinoquia y otras zonas destruyan el
bosque tropical o, desde all, amenacen el estado de derecho y las instituciones.
Esta no es una tarea fcil, pero mientras no se decida una clara poltica de
fronteras interiores, el Estado siempre se hallar ausente o llegar tarde a muchas
regiones del pas, si es que acaso llega.
Construccin de un futuro para Colombia desde sus territorios
19
Ilustracin 1
Colombia. Distribucin de la poblacin total - 1993
Fuente: Dane, Censo 1993
En segundo lugar, como se ilustra en el Grfico 1, Colombia tiene una de las
geografas ms accidentadas del planeta. De acuerdo con el ndice que all se
presenta, elaborado por el Centro de Estudios para el Desarrollo de la Universidad
de Harvard, nuestro pas tiene la tercera geografa ms accidentada de todo el
mundo, en una muestra de 155 pases. Adems, la poblacin de Colombia est
muy dispersa, como se aprecia en el Grfico 2, que ilustra el ndice de dispersin
poblacional para Amrica Latina. Este es una especie de coeficiente de Gini
poblacional y el registro de Colombia es el ms bajo entre los pases de la
muestra, con 0,42. En el otro extremo estn pases como Guatemala y Paraguay,
en donde la capital abarca un porcentaje muy alto de toda la poblacin. Como
contraste, Colombia es un pas de muchas ciudades, en donde la capital no tiene
la preponderancia que se ve en otros pases. Adems existen tres grandes
ciudades, aparte de la capital, y un rango de unas treinta intermedias, todo lo cual
hace que la poblacin est muy dispersa en el territorio. De hecho, en el Grfico 3
se han sealado tanto los ndices de accidentalidad geogrfica, como los de
dispersin poblacional para un grupo de pases de Amrica Latina y claramente se
constata que Colombia es un caso excepcional, que se aparta por completo de la
norma de los otros pases.Instalacin del seminario 20
Grfico 1
ndice de fragmentacin geogrfica
Fuente: Centro de Estudios para el Desarrollo de la Universidad de Harvard
Grfico 2
ndice de concentracin poblacional en Amrica Latina
Fuente: DNPConstruccin de un futuro para Colombia desde sus territorios
21
Grfico 3
Dispersin de la poblacin y fragmentacin geogrfica
Amrica Latina
Fuente: Datos del autor
Por otra parte, dado el tamao del territorio, tambin tenemos una baja densidad
de poblacin, tal como se ilustra en el Grfico 4. Por todas estas razones,
entonces, tenemos todas las condiciones que tienden a confirmar esa hiptesis de
que nuestro territorio y el asentamiento poblacional hacen, en relacin con otros
pases, ms difcil la gobernabilidad. Ese medio geogrfico dificulta el manejo
gerencial a gran escala, tanto del sector privado como del sector pblico y esa
empresa gigantesca que se llama Estado, tiene unos costos crecientes para
operar en este territorio tan complejo y tan accidentado.
Grfico 4
Densidad de poblacin e ndice de fragmentacin
Fuente: Datos del autorInstalacin del seminario 22
3
Daniel Pcaut (2002), Una charla con Daniel Pcaut, Carta Financiera, Anif, No.
120.
4
Vase Paul Collier (2003), Civil war and development policy, World Bank,
SecM2003-0060, Washington D.C.
II.| Los costos de gobernabilidad derivados del territorio
Con esas caractersticas geogrficas, entonces, no debe sorprendernos que la
gobernabilidad haya sido tan precaria. Naturalmente, el deterioro institucional se
ha incrementado por el escalamiento de la violencia y del narcotrfico, en
particular. Pero no nos puede caber la menor duda de que, aun si no tuviramos la
violencia, en particular esta ltima fase que est asociada al narcotrfico,
Colombia tendra problemas de provisin de bienes y servicios pblicos mucho
mayores que en aquellos pases con geografas menos accidentadas que la
nuestra. En otras palabras, an sin violencia, Colombia debera invertir ms en
gobernabilidad comparado con otros pases con geografas menos accidentadas.
No obstante, de ninguna manera quiero dejar la idea de que nuestra geografa
determina nuestro destino. Aunque puede ayudar a explicar la baja calidad
institucional y los elevados niveles de violencia, no es ella su nico determinante y
tampoco un factor inevitable. Esto se puede entender mejor argumentando que
Colombia no ha sido siempre un pas violento, como ya numerosos estudios lo han
demostrado. Ms aun, contrario a quienes aducen la larga historia de violencia en
Colombia, analistas como el socilogo francs Daniel Pcaut han sustentado la
idea de que la actual violencia nada tiene que ver con la de hace cuarenta aos,
cuando nacieron grupos como las Farc. Para Pcaut, el episodio ms reciente de
la violencia est estrechamente asociado con el narcotrfico y su financiacin a los
grupos violentos. Y como para no dejar duda, Pcaut afirma que la actual violencia
nada tiene que ver con Marquetalia3.
Cmo demostrar que la geografa ha influido en la gobernabilidad en Colombia?
Estudios especficos sobre este tema para Colombia no existen. Pero s los hay de
corte transversal en muestras de muchos pases, entre los que se incluye a
Colombia que sealan claramente que la geografa es un factor explicativo de la
violencia. En particular, el estudio pionero de Paul Collier concluye que es mucho
ms fcil para grupos rebeldes esconderse en reas rurales con baja densidad de
poblacin que en reas urbanas. Tambin encuentra evidencia de que la
probabilidad de acciones armadas por grupos por fuera de la ley es mayor en
pases montaosos y selvticos como Colombia4. Collier tambin concluye que
los pases con baja calidad de gobernabilidad son ms propensos a producir
grupos rebeldes al margen de la ley. Lo que no establece Collier no es el
propsito de su trabajo es la relacin entre gobernabilidad y geografa, que es
precisamente lo que realiza el trabajo del profesor Mancur Olson, anteriormente
citado.
Para el caso especfico de Colombia quedan, de todas maneras, otros temas
importantes por determinar como, por ejemplo, la relacin entre narcotrfico y
localizacin geogrfica: Por qu se asent la produccin trfico de
estupefacientes en Colombia? Fue porque haba ya un bajo nivel de
gobernabilidad, generado a su vez por la geografa? O acaso la geografa tan
accidentada estimul el desarrollo de la produccin y el trfico de estupefacientes,
y esto, a su vez, indujo la cada en la gobernabilidad y la violencia? Posiblemente
estas causalidades operaron simultneamente en ambas direcciones. Pero de lo
que deben quedar ya pocas dudas es de lo determinante de nuestra geografa
para los bajos niveles de gobernabilidad y violencia.
Adems de las zonas selvticas, incluidas las del suroriente del pas, la
localizacin de grupos armados alConstruccin de un futuro para Colombia desde
sus territorios 23 margen de la ley est claramente asociada a cadenas
montaosas como los Montes de Mara, la Serrana del Perij, la Serrana de San
Lucas, los Farallones de Cali, la Sierra Nevada de Santa Marta y el Macizo
Colombiano, entre otras.
Por otro lado, existe todo un arsenal de estadsticas para ilustrar el deterioro
institucional de las ltimas dos dcadas en Colombia, las cuales son en principio
consistentes con los niveles de violencia y las condiciones en
que esta se ha dado. En los grficos 5 y 6 se seala la relacin estrecha entre
violencia y narcotrfico: las hectreas de coca asociadas al nmero de miembros
de grupos violentos; y la correlacin estrecha entre la produccin de coca y los
homicidios. Los grficos 7 y 8 muestran los costos de hacer negocios en Colombia
en relacin con otros pases incluidos en las estadsticas del Foro Econmico de
Davos; el nmero de trmites para la creacin de empresas que indica que
estamos entre los pases con mayor nmero de trmites; y mediciones de
sobornos en entidades de comercio exterior. Todas estas cifras sealan que la
calidad institucional de Colombia deja mucho qu desear, que tiene muchas
deficiencias y que nos comparamos desfavorablemente, incluso con muchos
pases de igual desarrollo al nuestro.
Grfico 5
Violencia y narcotrfico
Fuente: Presidencia de la RepblicaInstalacin del seminario
24 Grfico 6 Produccin de coca frente a homicidios
Fuente: Presidencia de la Repblica
Grfico 7
En trminos de corrupcin ndice de percepcin de la corrupcin La percepcin de
la corrupcin en Colombia, la ubica en el puesto 54 entre 100 pases con un
puntaje de 3,6 en una escala donde 0 es altamente corrupto y 10 significa sin
corrupcin.
Fuente: Transparencia Internacional, 2002.Construccin de un futuro para
Colombia desde sus territorios 25
Grfico 8
En trminos de sobrecosto al hacer negocios
Los empresarios colombianos piensan que la inseguridad implica altos
sobrecostos al hacer negocios
Fuente: World Economic Forum, 2001
III.| Los beneficios del territorio
Pero la hiptesis sobre la relacin entre el territorio y las instituciones no conduce
slo a consecuencias perversas. Hay tambin muchas razones para pensar que,
desde otra dimensin, ese mismo territorio tambin nos ha dado muchas cosas
positivas. Hace poco tiempo, un analista del peridico Wall Street, de los Estados
Unidos, se refera a la inverosmil estabilidad poltica de Colombia en medio de la
situacin de violencia e inseguridad que an padecemos. En realidad, quien no
conoce la historia de Colombia tiene motivos suficientes para asombrarse de que
el pas no est en manos de un gobierno autoritario, un caudillo o en medio de la
anarqua. Dicha estabilidad poltica est en gran medida explicada por la
geografa. Para entender este argumento, es importante recordar que, pese a sus
debilidades e imperfecciones, el rgimen poltico colombiano puede definirse como
de democracia liberal. No sobra recordar que el modelo democrtico es una
respuesta a la pregunta de quin debe gobernar? y argumenta que, contrario a
los gobiernos que vienen desde arriba de reyes, caudillos, familias privilegiadas
se debe gobernar desde abajo, que debe gobernar el pueblo: a un soberano como
el rey lo reemplaza otro soberano, el pueblo. Por su parte, el modelo liberal
responde a la pregunta, no de quin debe gobernar, sino de cmo se debe
gobernar?Instalacin del seminario 26
Y responde que el poder no debe estar concentrado en un centro, sino que debe
estar disperso, fragmentado, partido en una multiplicidad de subpoderes. Al poder
central opone balances, contrapoderes. En nuestro pas, la historia poltica no ha
sido muy prolfica, en realidad existen muchsimos vacos, pero, afortunadamente,
en los ltimos aos ha aparecido un buen caudal de estudios acadmicos serios
que estn llenando muchas de estas lagunas. Posada Carb, por ejemplo,
reconociendo los problemas recientes y actuales del sistema poltico, ha estudiado
la historia electoral y poltica de Colombia y as ha llegado a argumentar muchas
de sus fortalezas, basado en un anlisis histrico y realizando comparaciones
internacionales. l enfatiza tres caractersticas de nuestro sistema poltico: a) casi
sin excepcin desde la Independencia, Colombia ha tenido gobiernos civilistas y
ha evitado, por lo tanto, las dictaduras y los caudillismos que durante tanto tiempo
caracterizaron a casi todo el continente; b) esos gobiernos fueron elegidos por
vas electorales, de forma tal que tenemos una de las mayores tradiciones
electorales, no slo del continente, sino del mundo; y no menos importante, c) han
hecho un uso limitado del poder. Esas instituciones son ms fuertes y estables de
lo que muchos se imaginan. Qu papel ha jugado la geografa en las
instituciones? Como vimos anteriormente, Colombia tiene, no slo la poblacin
ms dispersa del continente latinoamericano, sino uno de los ndices de
fragmentacin geogrfica ms pronunciados del mundo. Si bien esos factores han
hecho ms difcil la gobernabilidad y han estimulado la violencia e inseguridad lo
que justifica invertir en gobernabilidad y seguridad democrtica tambin es cierto
que produjeron unas regiones fuertes, autnomas, independientes del centro,
cortando y separando creando cleavages, como se dice en la terminologa de la
ciencia poltica las bases sobre las cuales partidos polticos, grupos sociales o
regionales hubieran podido imponer gobiernos autoritarios, como sucedi en otras
regiones del continente. Esta geografa ayud a fracturar el poder y, de esa forma,
a aproximarnos a la esencia del modelo liberal. Esta descentralizacin de facto,
entonces, es un elemento esencial de nuestra nacionalidad y uno de los
fundamentos de nuestra democracia.
Este territorio ha sido, es y ser en el futuro la barrera ms formidable contra todos
los intentos vengan de donde vinieren para imponer hegemonas polticas en
nuestro pas.
En realidad, la fragmentacin del poder a la cual da lugar el territorio genera dos
efectos aparentemente contradictorios. Por un lado, la complejidad del territorio
hace ms difcil la gobernabilidad y tiende a permitir la aparicin de grupos
ilegales, pero, por otro lado, ese mismo territorio, al fracturar en forma tan
determinada todas las fuentes del poder, se constituye en la mayor barrera posible
para que cualquier grupo, sector o movimiento llegue a tomarse todo el poder.
Quiz por esa misma geografa tan variada y quebrada, el estar volcados sobre el
interior nos ha distanciado del mundo y dicha distancia nos ha impedido
compararnos con otras sociedades y apreciar los elementos positivos con los que
contamos. Pero si hubiera algo que resaltar de los ltimos aos, sera que pese a
la violencia e inseguridad y a la crisis econmica, lo sorprendente no es que las
instituciones estn en crisis, sino que hayan sobrevivido a tantas dificultades. Eso
precisamente muestra la resistencia profunda basada en una larga historia de
nuestras instituciones republicanas, con todas las debilidades que hayan tenido y
que todava tienen. Con esas instituciones no slo evitamos los caudillismos y
gobiernos dictatoriales tan comunes durante tanto tiempo en casi todos los pases
del continente. Logramos mucho ms. Evitamos el populismo que tantos estragos
caus y causa an en varias latitudes.
Sin embargo, tal vez la consecuencia ms importante de este pas disperso y
fragmentado geogrficamente, descentralizado y con su sistema poltico civilista
es que los colombianos aunque no lo reconozcamos nos acostumbramos a
amar la libertad y a detestar la concentracin excesiva del
Construccin de un futuro para Colombia desde sus territorios poder, venga de
quien viniere. Esto se manifiesta, por ejemplo, en que tenemos una prensa libre,
pese 27 a las crticas que a diario se levantan y, quiz ms importante, a que no
tengamos una historia oficial. Al contrario, se podra decir sin exagerar que si los
jvenes leen alguna historia oficial es la de los historiadores contestatarios de las
instituciones.
IV.| A manera de conclusin
Todo lo que he querido expresar hasta ahora es que la calidad de las instituciones,
dados determinados recursos, es tambin una funcin de la geografa.
Dependiendo de las caractersticas geogrficas, en unos pases es ms fcil la
gobernabilidad que en otros. Y la calidad de las instituciones es tambin un
determinante de la competitividad de los pases.
En Colombia tenemos una de las geografas ms complicadas del mundo y un
Estado que histricamente ha contado con pocos recursos para la provisin de
bienes pblicos. Adems, la calidad de los bienes pblicos producidos con esos
pocos recursos ha dejado mucho qu desear. Pero la geografa no es un destino
que nos condena a tener poca y mala calidad de bienes pblicos como seguridad,
justicia o defensa. Si tenemos una tendencia a enfrentar deseconomas de escala
en la provisin de estos servicios utilizando la terminologa de Mancur Olson
entonces necesitamos invertir ms en gobernabilidad, incluso ms de lo que
corresponde a pases semejantes a nosotros pero con espacios geogrficos que
facilitan la gobernabilidad.
Eso es precisamente lo que se propone el Plan Nacional de Desarrollo Hacia un
Estado Comunitario, del presidente lvaro Uribe. Dos de los cuatro objetivos
centrales del plan se orientan directamente a mejorar la gobernabilidad: la
seguridad democrtica y la renovacin del Estado. La seguridad democrtica
apunta a proteger a todos los ciudadanos, a fortalecer la fuerza pblica, a
desarticular la produccin de drogas ilcitas, a fortalecer la justicia y dar mayor
atencin a zonas deprimidas. Parece increble que despus de tantos ao de
inseguridad y violencia slo ltimamente se le haya prestado atencin y recursos a
la generacin de estos bienes pblicos. Durante aos y pese a los altos niveles de
inseguridad y violencia, Colombia invirti menos recursos en gobernabilidad que
pases con serios conflictos internos y tambin menos que muchos otros que no
enfrentaban estos problemas. Pero el problema de la gobernabilidad no es slo
del monto absoluto de los recursos. Tambin es un problema de la calidad de las
instituciones. Por eso se justifica la renovacin del Estado. Esta es una poltica
global, permanente, de modernizacin y gestin. Estamos haciendo un nuevo
diseo institucional que lleve a gestin por resultados, a una racionalizacin del
tamao del Estado. Hay que reducir el tamao del Estado para ahorrar recursos y
poder incrementar la inversin social.
El gobierno de lvaro Uribe ha cumplido apenas un ao y ya hay resultados
tangibles de estas polticas. El rea sembrada de cultivos ilcitos est cayendo en
forma dramtica, lo mismo sucede con la tasa de homicidios, los secuestros y los
asaltos a poblaciones de los grupos terroristas. Al final del primer semestre, el
homicidio en el pas cay en 21%, en ciudades como Medelln en 36% y en
Bogot en 24%. Por su parte, el trfico de las carreteras se ha disparado y con l
el trnsito de mercancas y de turistas. Tambin vamos cumpliendo las metas de
la renovacin del Estado. Al finalizar el primer semestre de 2003, se haban
reestructurado 52 entidades, incluidas el Seguro Social, Telecom y Ecopetrol. Con
las medidas tomadas, despus de terminarInstalacin del seminario 28 todos los
ajustes necesarios, se habr generado importantes recursos para el Estado. Pero
la renovacin va mucho ms all de la reestructuracin de entidades. De manera
coherente con la nocin de Estado Comunitario, se trabaja en varios frentes para
incrementar la participacin ciudadana y profundizar el proceso de
descentralizacin. Con la geografa que tenemos y con sus regiones tan marcadas
y diversas, tiene todo el sentido realizar los ajustes que sean necesarios para que
exista consistencia entre el ordenamiento institucional y esta realidad regional. Por
ello, y pese a sus problemas, la descentralizacin debe continuar.
Contrario a lo que muchos analistas argumentan, una mirada a la historia
institucional reciente de Colombia lleva a la conclusin sorprendente, no de que
las instituciones estn en crisis, sino que hayan sobrevivido a ella.
Eso muestra la resistencia profunda de nuestras instituciones republicanas, pese a
todos los problemas quetienen y urge enmendar. En medio de los problemas que
tenemos, hemos podido mantener las instituciones, nuestra democracia y el
pueblo puede seguir eligiendo a sus representantes. Lo mismo podemos decir de
nuestra economa, la cual est creciendo, incluso igual o ms que en pases de
igual desarrollo que no enfrentan nuestros problemas de inseguridad y de
violencia. Esto muestra el potencial tan grande de la economa, de sus empresas,
de sus trabajadores.
Este medio geogrfico tan complicado que tenemos nos produce unos costos
grandes en trminos de seguridad y falta de gobernabilidad. Sobre esos costos se
disearon y se estn implementando las polticas del Plan Nacional de Desarrollo,
incluidas la seguridad democrtica y la renovacin del Estado. Pero las polticas
del Gobierno no slo se generaron sobre estos costos y sobre las falencias de
nuestro Estado.
Tambin se concibieron sobre las fortalezas de nuestro territorio, de su variedad,
de sus regiones, de su pluralismo cultural y artstico, todo lo cual ha sido un
sustento muy firme de nuestras instituciones republicanas.29
La visin de futuro para Colombia en el contexto del desarrollo territorial
Oswaldo Aharn Porras Vallejo*
Para facilitar el desarrollo del tema,