1

Universidad de Chile
Facultad de Derecho
Facultad de Economa y Negocios




Sistema de gestin pblico de los
Recursos Naturales
















Comisin de Reforma Tributaria
Subcomisin de Recursos Naturales
Diciembre 2011


2

ndice
Introduccin ....................................................................................................................................... 3
Parte I: Contexto econmico, Ejes del Sistema, y su situacin en Chile ................................ 7
A. La Economa Chilena ........................................................................................................... 7
B. Industrias productivas y recursos naturales ................................................................... 12
i. Rentas de recursos naturales ....................................................................................... 12
ii. Industrias intensivas y no intensivas en recursos naturales .................................... 14
iii. Degradacin ambiental .................................................................................................. 19
C. Recaudacin y regulacin de recursos naturales en Chile ...................................... 22
i. Renta Econmica de recursos naturales. ................................................................... 22
ii. Proteccin medioambiental y conservacin patrimonial. ......................................... 25
Parte II: Cobre, Aire y Peces; Situacin jurdica, Situacin de la industria, Mecanismos de
Recuperacin de la Renta y Magnitud de la Renta. ................................................................. 32
1.- Minera, en particular el cobre. ............................................................................................ 32
Situacin jurdica. ................................................................................................................... 32
Situacin de la industria ........................................................................................................ 33
Magnitud de la Renta del Cobre .......................................................................................... 44
Conclusiones ........................................................................................................................... 47
2. Pesca ....................................................................................................................................... 53
Situacin jurdica .................................................................................................................... 53
Situacin de la industria ........................................................................................................ 57
Magnitud de Renta ................................................................................................................. 64
Conclusiones ........................................................................................................................... 65
3. Aire ........................................................................................................................................... 68
Situacin jurdica ........................................................................................................................ 68
Situacin actual del recurso .................................................................................................. 70
Anlisis de instrumentos econmicos ................................................................................. 74
Magnitud de la Renta ............................................................................................................. 78
Bibliografa ....................................................................................................................................... 81


3

Introduccin
Histricamente, fuese por los motivos que fuesen, los recursos naturales en
nuestro pas han sido regalados a los privados para su aprovechamiento,
otorgndoles tanto el ingreso que les correspondera por su propio aporte al valor
de la produccin, como aquel que correspondera al aporte que generaban los
recursos naturales.
Para entender bien lo anterior, resulta til recordar que hay cierto tipo de
industrias que no usan intensivamente recursos naturales, y por ello los factores
productivos que intervienen en la produccin se pueden agrupar bien en Capital y
Trabajo. En estas industrias, el valor del producto generado proviene de ambos
factores, y por ello ste se reparte entre sus dueos (a los capitalistas la utilidad, a
los trabajadores el salario), y al menos tericamente, se debiese dividir en relacin
al aporte que cada factor hace a la produccin.
No obstante, existe otra gama de industrias intensivas en recursos
naturales, como pesca (peces), hidroelctricas (agua), termoelctricas (aire),
forestales (agua y suelo), y cuprferas (cobre y agua), entre otras. Todas ellas
requieren necesariamente -adems del factor Capital y Trabajo- del factor
Recurso Natural para completar la produccin, y por tanto, el valor de la
produccin proviene de estas tres fuentes. Siguiendo la misma lgica econmica,
el reparto del valor de la produccin debiese incluir a los dueos de cada factor;
una parte al dueo del capital utilidad-, otra al dueo del trabajo -salario-, y otra al
dueo del recurso natural renta-.
A este respecto no desconocemos el relevante aporte que hace la mejora
tecnolgica en la produccin, en lnea con los planteamientos sobre la relevancia
de la Productividad Total de Factores. No obstante, la mejora tecnolgica no
representa un factor productivo en si pues constituye slo un perfeccionamiento
del uso de los factores productivos bsicos; trabajo, capital y recursos naturales.
Y quin es el dueo de los recursos naturales? En nuestro trabajo
asumimos que los dueos del aire, del agua y los bosques, de los peces y los
4

minerales, as como todos los recursos naturales, no son ni los dueos del capital,
ni los dueos del trabajo, sino que lo es el pueblo de Chile, y el Estado como su
representante. Esto, adems de representar una visin filosfica de la que nos
hacemos cargo, se encuentra cristalizado para varios recursos en la Constitucin
Poltica de la Repblica
1
.
Apoyndose en lo anterior, el pago al factor Recurso Natural debiese
hacerse al Estado. No obstante, los cdigos actuales de Agua y Minera, la ley
sobre asignacin de cuotas pesqueras (incluso la actualmente discutida en el
parlamento), as como la inexistencia de legislacin que regule el uso del aire
entre otras disposiciones jurdicas sobre recursos naturales-, determinan explcita
o implcitamente que en Chile los recursos naturales y el valor que generan en la
produccin puedan ser entregados gratuita o casi gratuitamente a privados para
su provecho.
Es esta situacin la que inspira parte de este trabajo. Hacia 1980, cuando la
disponibilidad de agua, cobre, peces, aire, etc., era relativamente abundante
relativa a su demanda, y la restriccin de capital fsico era un problema serio, se
podra comprender que se dieran privilegios a los inversionistas, cedindoles los
ms variados recursos naturales gratis. Pero hoy el escenario es diametralmente
opuesto, por lo que ya no se justifica bajo ninguna ptica seguir dando regalos:
Chile ha adquirido una reputacin y solidez econmica que le permite tener
acceso al mercado de capitales internacionales en buenos trminos, y adems
nos enfrentamos a una creciente escasez de Naturaleza generada por una
actividad econmica siempre en expansin, y un desarrollo tecnolgico que
constantemente expande la multiplicidad de usos que se le puede dar.
No obstante, la relevancia de que el Estado se haga cargo y soberano de
los recursos naturales de la nacin no slo se debe a un cambio en las
circunstancias econmicas y ecolgicas que le permiten y justifican de hecho
hacerlo. Regalarnos impide que el Estado se pueda financiar al menos en parte-
con una de las fuentes de ingresos de carcter ms neutral; las Rentas

1
Art. 19 n 23 y 24 inciso 6 de la Constitucin Poltica.
5

Econmicas. Regalarlos tambin tiene un fuerte impacto distributivo dentro de la
sociedad, favoreciendo a quienes tienen el privilegio de acceder a las Rentas
Econmicas que generan valiosos recursos naturales gratuitamente. Por otra
parte, no hacerse cargo de ellos o sea no cuidarlos adecuadamente-, genera un
fuerte sesgo hacia las industrias que usan intensivamente estos recursos dentro
de la economa, al permitir su utilizacin por sobre los niveles socialmente
ptimos. Asimismo, no cuidarlos genera degradacin ambiental y prdida
patrimonial para la nacin, cuyas consecuencias son ineficiencias econmicas,
crecimiento econmico cortoplacista, daos ecolgicos severos, e
insustentabilidad del desarrollo del pas.
Sumado todo lo anterior a una fuerte tendencia social a una revalorizacin
de la naturaleza, se torna fundamental constituir un Sistema de Gestin Pblico de
los Recursos Naturales (en adelante Sistema) constituido en torno a 3 ejes: a)
recuperar las Rentas originadas por la escasez de los recursos naturales b) nivelar
la cancha entre industrias que usan y no usan intensivamente recursos naturales,
limitando el uso de bienes libres a sus niveles socialmente ptimos, y c) proteger
los recursos naturales y servicios ambientales crticos para el bienestar de nuestra
sociedad y naturaleza, y compensar la prdida patrimonial generada por la
explotacin de recursos no renovables.
El presente informe consta de dos partes:
La primera comienza con una contextualizacin de la importancia de los
recursos naturales en la economa chilena, seguida de una explicacin de las
caractersticas tericas de las industrias intensivas en recursos naturales que
justifica los 3 ejes del Sistema propuesto. Finalmente se procede a analizar
someramente las caractersticas y competencia de la normativa chilena aplicable a
los recursos naturales respecto de los mismos tres ejes
La segunda parte entra a analizar en detalle las particularidades de las
industrias intensivas en Cobre, Pesca y Aire en Chile, la situacin jurdica de estos
recursos, las magnitudes de la Renta que generan, y las posibilidades jurdicas y
6

costos asociados a la implementacin de reformas que permitan mayor
recaudacin, eficiencia y regulacin.
Cabe finalizar sealando que el anlisis exclusivo de estos 3 recursos
responde slo a una priorizacin necesaria por falta de recursos. Consideramos
que el Sistema debiese constituirse sobre un anlisis exhaustivo que comprenda
todos los recursos naturales de Chile, lo que incluye adems los ms diversos
minerales metlicos y no metlicos, los bosques, el agua, el mar y el suelo.
No obstante, el presente trabajo supone un primer esfuerzo en tender
lineamientos sobre cmo abordar la necesaria y compleja gestin pblica de los
recursos naturales.
7

Parte I: Contexto econmico, Ejes del Sistema, y su situacin en Chile
A. La Economa Chilena
Durante el Gobierno militar, la poltica econmica chilena dio un giro en 180
grados, pasando de una economa cerrada y estatista a una economa neoliberal
orientada esencialmente hacia afuera. Junto a esto, se asegur la formacin de un
mercado financiero y la apertura de la economa tanto al flujo internacional de
mercancas como de capitales.
El nuevo modelo plante a la exportacin como el principal motor del
desarrollo chileno, incrementndola y diversificndola. El descenso de aranceles
fue clave, particularmente en ramas como la fruticultura, la pesca, la explotacin
de bosques y la minera; todos recursos naturales del pas.
A su vez, al iniciarse la transicin a la democracia en 1990, se preserv
gran parte de la conduccin econmica del pas, sobre todo el desarrollo orientado
al exterior. De esta manera, un importante factor del dinamismo de la economa
chilena ha sido y seguir siendo en los prximos aos, la exportacin de materias
primas, como bien plantearon Gabriel Salazar y Julio Pinto en su libro Historia
contempornea de Chile III, La economa: mercados, empresarios y trabajadores
(2002):
[n]uestro desarrollo en las ltimas dcadas sigue dependiendo en gran
medida de la explotacin de recursos naturales bsicos, de la existencia de
mercados extranjeros para dichos productos.
Durante los ltimos aos, el pas ha presentado un fuerte crecimiento y
dinamismo. Es as que durante el periodo 1991-2005, el PIB per cpita de Chile
present un crecimiento sostenido a una tasa promedio de 4,1% superando el
crecimiento promedio mundial de 1,4% en el mismo perodo (Banco Central,
2006).
Asimismo, el FMI (2011) espera un crecimiento del 6,5% en el PIB real para el
2011 apoyado en la firme demanda domstica del pas y los altos precios del
8

cobre. Un factor importante de este crecimiento es el aumento de los flujos de
inversin extranjera directa al sector primario, especialmente en la industria
minera. As por ejemplo, un 32,9% de la inversin extranjera materializada entre
1974 y 2010 fue slo a la industria minera y en 2010, la inversin extranjera
destinada a esta industria represent un 38,3% (CIE, 2010).
En su conjunto, las actividades de explotacin de recursos naturales y sus
derivados, representaron un 34,3% de la inversin extranjera entre 1974 y 2010
(CIE, 2010). A su vez, el sector primario -es decir, la transformacin de recursos
naturales en productos no elaborados-, en su totalidad, aport en 2010 el 22,3% y
la minera correspondi al 17,4% del PIB, siendo la partida principal (Banco
Central, 2010). La minera, incluso lleg a representar en aos anteriores, hasta
un 22,8% del total del PIB.
A pesar de que el sector terciario aporta la mayora del PIB, con un 63,1%,
en trminos relativos, el sector primario cobra gran importancia, al focalizarse all
la inversin extranjera de manera muy superior a la observada en economas
desarrolladas.

Ilustracin 1: Inversin extranjera segn sector
econmico

Fuente: elaboracin propia en base a datos del Banco Central, 2010
Ilustracin 2: Participacin del PIB por sector
econmico 2010
9


Adems, las actividades relacionadas con la explotacin de recursos
naturales son el pilar del sector exportador, representando en el perodo 1998-
2005, un 70% de las exportaciones del pas. Esto ha llevado a concluir que la
economa chilena es una de las ms dependientes de recursos naturales en el
mundo (Figueroa y Calfucura, 2009).

Ilustracin 1: Exportaciones 2009

Fuente: elaboracin propia en base a informacin del Banco Central
Dentro de las actividades primarias se encuentran la pesca, la produccin
silvoagropecuaria y la minera, destacando la extraccin de cobre, del cual Chile
es el principal productor mundial.
Chile representa apenas el 0,5% de la superficie terrestre, pero sin
embargo, contiene casi un 25% del cobre mundial y entre un 40% y un 50% de las
reservas econmicamente explotables (UnitedStates Geological Survey, 2010). La
produccin de cobre en Chile representa ms de un tercio de la produccin
mundial con ms de 5 millones de toneladas en 2010, como se observa en el
siguiente listado.
10

Tabla 1: Reservas y Produccin de Cobre

Fuente: United States Geological Survey 2010

En otras palabras, Chile representa una participacin de mercado en el
cobre similar a la que representan todos los miembros de la OPEP juntos en el
mercado del petrleo.
El cobre, adems, es un insumo fundamental para la construccin y el
desarrollo de tecnologas, por lo que se proyecta que la demanda continuar
creciendo dentro de los prximos aos, impulsada por el crecimiento en Asia,
especialmente por parte de China e India. Cabe destacar que la extraccin y
refinacin del cobre trae consigo una serie de subproductos como el molibdeno,
que proyectan nuevas oportunidades econmicas para el pas. Sumado a lo
anterior, Chile posee la segunda mayor reserva a nivel mundial de litio el salar de
Atacama que concentra el 40% de las reservas- y concentraciones no
despreciables de oro y plata.
Pero Chile no slo es rico en recursos mineros, sino que tambin cuenta
con un sector pesquero fuerte, una importante exportacin de productos frutcolas,
una gran produccin forestal, as como considerables reservas de agua.
11

Es as que, por ejemplo, la industria forestal de Chile disfrut de un auge
extraordinario durante la mayor parte de esta dcada y en apenas cinco aos, el
valor de sus exportaciones de madera y celulosa se duplic con creces; desde los
US$ 2.500 millones del 2003 a un rcord de US$ 5.600 millones en el 2008 (Long,
2009).
Todo lo anterior deja al descubierto que, al ser Chile un pas enormemente
dependiente de la extraccin y produccin derivada de sus recursos naturales, el
futuro de su economa y el bienestar de su pueblo depende en gran medida en el
manejo responsable y sustentable de sus recursos renovables (Figueroa, 2002),
as como de la capacidad que tenga el pas de transformar su matriz productiva a
medida que se suceda el agotamiento de sus recursos no renovables (Hartwick,
1977).


12

B. Industrias productivas y recursos naturales
i. Rentas de recursos naturales
"Lo que estamos resolviendo ahora es una situacin
diferente, es cmo vamos a cobrarle al mundo industrial la
renta o el valor de esos recursos, porque esos recursos
pertenecen a todos los chilenos
Pablo Longueira, Ministro de Economa.
Jueves 3 de Noviembre, 2011. La Segunda.

El concepto de Renta Econmica, que surge ante la escasez de un factor
productivo fuese informacin privilegiada, patentes, derechos exclusivos de
importacin, o recursos naturales limitados- fue propuesto por los economistas
clsicos hace ms de un siglo.
David Ricardo, en Principios de Economa Poltica y Tributacin (1817),
plantea que las Rentas Econmicas (en adelante Renta) originadas por la escasez
de tierra frtil son, por esencia, una ganancia extraordinaria, que se genera por la
diferencia entre el precio mnimo necesario para cubrir todos los costos de
produccin de un determinado bien -incluido un beneficio normal
2
para el
administrador-, y su precio de mercado. As, la Renta es un ingreso residual que
queda despus de haberles pagados a todos los factores productivos la retribucin
justa
3
de su aporte a la produccin, y le corresponde por tanto al factor escaso
que genera dicha Renta.

2
Por normal, se considera el beneficio que podra obtener en cualquier otra industria de la
economa.
3
En competencia, la retribucin justa tanto del capital como del trabajo guarda relacin con el costo de
reproduccin de los factores productivos. El salario se considera como lo mnimo necesario para reproducir
la fuerza de trabajo en condiciones normales (sin guerra, dictadura, etc.), mientras la utilidad se considera
como el costo de uso del capital, que comprende el costo de endeudamiento ms la depreciacin de
activos.
13

En trminos de recursos naturales, la siguiente ecuacin utilizada por
Gmez-Lobo (1991), Nez (1992), y Figueroa et al. (2002) para determinar el
valor unitario de la Renta, ilustra perfectamente el concepto expuesto.

Con VA valor agregado, S salario, CCF consumo de capital fijo y CC
costo de capital. Por tanto la Renta es precisamente el valor generado, menos el
pago al trabajo (salario), menos el pago al capital (consumo de capital fijo ms
costo de capital).
Aunque originalmente el concepto de Renta fue aplicado a la tierra, es
fcilmente expandible hacia cualquier factor escaso, y por tanto calza
perfectamente con prcticamente todo recurso natural: En mayor detalle, las
Rentas de recursos naturales surgen por el carcter relativamente inelstico que
presentan la mayora de las industrias de recursos naturales por depender de
recursos finitos, como son las minas, los bosques, las tierras, los peces, entre
otras. La imposibilidad de aumentar la oferta ante aumentos de la demanda -a
diferencia de los sectores manufactureros que no ven inconvenientes en instalar
simplemente otra fbrica idntica a las anteriores- genera rentas (beneficios
extraordinarios) que pertenecen a los propietarios del recurso en cuestin, o sea,
al pueblo de Chile y al Estado como su representante.
Esta limitacin insuperable provoca una rentabilidad excepcional de la
industria en perodos de alta demanda, lo que deja espacio para una tributacin
altamente neutral en trminos de importacin de capital y asignacin de factores
productivos dentro de la economa (Figueroa, 1999. Lpez, 2011).
Por esto, gravar las Rentas, entre las cuales destacan las de recursos
naturales en Chile, es uno de los mecanismos impositivos que presenta mejores
caractersticas de eficiencia: Dado que la Renta es el ingreso residual que queda
despus de pagarle su retribucin a todos los factores productivos, recuperarla a
travs de impuestos o mecanismos adhoc no genera modificaciones en las
decisiones de los agentes econmicos, y por tanto no genera ineficiencias.
14

Es ms, gravar las rentas econmicas en general y de recursos naturales
en particular- evita ineficiencias. Por una parte sustituye la utilizacin de otros
mecanismos impositivos regresivos o distorsionantes para financiar el gasto fiscal
como el IVA e impuestos corporativos, por otra, impide la mantencin de firmas
ineficientes que sobreviven slo gracias a Rentas. Por ltimo, limita el
comportamiento rentista que desva valiosos recursos sociales a actividades
improductivas que slo generan redistribucin de riqueza (Torvik, 2002).
Por esto ltimo, adems de permitir una recaudacin eficiente que incluso
evita ineficiencias-, regalar la Renta supone fomentar la desigualdad al establecer
privilegios: la transferencia implcita de riqueza desde el colectivo los recursos
naturales son un capital de todos los chilenos-, hacia ciertos particulares
nacionales y/o extranjeros que reciben una retribucin mayor que su aporte a la
produccin: la Renta Econmica.
Ahora bien, dado lo mencionado y la naturaleza de las Rentas Econmicas,
un Sistema de Gestin Pblico de Recursos Naturales debe aspirar a recuperar
la mxima cantidad de Rentas Econmicas provenientes de recursos naturales en
Chile, siendo robusta para limitar el comportamiento rentista. No obstante, tambin
debe ser flexible: diseado conforme a generar una recaudacin alta en momentos
de bonanza sectorial, y nula en momentos de baja demanda.

ii. Industrias intensivas y no intensivas en recursos naturales

Al no aplicar impuestos razonables para captar
la renta econmica que deriva de nuestros recursos
naturales, ni cobrar por la polucin que generan las
industrias sucias, favorece el capital fsico, industrias
intensivas en recursos naturales, y desincentiva la
inversin en capital humano e intensivo en conocimiento
Eugenio Rivera y Francisco Vidal
15

Martes 13 de diciembre, 2011. La tercera.
Otra dimensin de relevancia que se desprende de la existencia de industrias
intensivas en recursos naturales, es que en cuanto puedan acceder a estos
recursos libremente, se genera un sesgo artificial a su favor y en detrimento de
aquellas que son intensivas en otros factores, como capital humano o alta
tecnologa
4
(Lpez, 2011).
En rigor, la existencia de recursos naturales libres, conocidos como bienes
libres o comunes, genera ineficiencias en la asignacin de recursos dentro de la
economa siempre que el uso de dichos recursos supere el nivel socialmente
ptimo. Como ejemplo, la captura de peces de un banco de peces no supone
ningn problema en cuanto se conserve una biomasa total que permita regenerar
los peces extrados. No obstante, si la demanda por peces supera dicho umbral, y
los peces son de libre acceso, no slo se generan problemas ambientales y
sociales que atentan contra la sustentabilidad de los peces, la actividad extractiva
y la poblacin, sino que la sobre-captura genera una asignacin ineficiente de
recursos en pos de la actividad pesquera y en detrimento de otras actividades
econmicas. La imposicin de cuotas de captura al nivel de la tasa de
regeneracin del recurso, limitan el tamao de la industria pesquera, lo que implica
limitar la inversin en esta rama industrial, liberando recursos para otras.
Por tanto, tener recursos naturales de libre acceso en cuanto se tornan
escasos, o un otorgamiento de cuotas superior al socialmente ptimo, provoca
una sobreutilizacin de dichos recursos y consecuentemente una sobre inversin
en las ramas productivas intensivas en ellos. Esto mina el funcionamiento eficiente
del mercado, en trminos muy similares a los planteados por la tragedia de los
comunes (Hardin, 1968). No obstante, este enfoque no se refiere a los impactos
ambientales y a la sustentabilidad de las industrias y poblacin, sino a cmo la
sobreutilizacin del recurso genera sesgos que benefician ineficiente y

4
Ntese que al hablar de industrias intensivas nos referimos a intensidades relativas. Lgicamente
la minera utiliza mano de obra altamente calificada, pero en trmino globales, no es una industria
intensiva en mano de obra especializada, como si lo es, por ejemplo, la industrias de consultoras.
16

artificialmente a las industrias intensivas en el recurso libre, en detrimento del
resto.
Adems, la inexistencia de una limitacin correcta a los recursos naturales
libres genera incentivos econmicos perversos, intensificando el uso de dichos
recursos por sobre el uso socialmente ptimo. Por ejemplo, el hecho que el aire se
pueda usar indefinidamente contaminndolo, incentiva el uso de tecnologas que
contaminan el aire como termoelctricas dado que no hay lmites adecuados a
ello-, lo que provoca externalidades tecnolgicas que se manifiestan en problemas
de salud para la poblacin y dao ambiental, y constrie a su vez, artificialmente,
el desarrollo de ERNC
5
. Otro ejemplo, es que el hecho que los peces sean gratis
fomenta una captura insustentable del recurso, lo que se ha intentado abordar
estableciendo cuotas de captura.
En Chile, el caso ms claro de esto es el aire dada la dbil normativa vigente
que hace que sea en general un bien libre, como ser detallado en la segunda
parte del trabajo. Otro recurso que se puede considerar virtualmente libre hasta la
fecha corresponde a las zonas marinas usadas para cultivo de salmn. Por otra
parte, recursos limitados con cuotas, pero sobreexplotados en general por una
mala definicin de la cantidad de ellas, aplica para el agua, los peces, y los
vertederos
6
.Este anlisis no aplica para el cobre, como tampoco para ningn
mineral, pues no corresponden a recursos libres.
As, la inexistencia de polticas pblicas destinadas a limitar el uso de los
recursos naturales de libre acceso, o el otorgamiento de cuotas de uso por sobre
el nivel eficiente, se torna implcitamente en una poltica industrial que fomenta las
industrias intensivas en naturaleza, y constrie el desarrollo de industrias
intensivas en otros factores, lo que inhibe la formacin de capital humano
(Gylfason, 2001. Pritchett, 2004) y nuevas tecnologas (Rodrik, 2007).

5
Energas renovables no convencionales
6
Ntese que con vertederos nos referimos al uso del suelo para botar basura. Aunque los
vertederos estn limitados y no se pueden abrir oficialmente en cualquier parte por tanto no son
bienes libres-, se sobre utilizan por el bajo precio que tiene la basura, lo que conlleva bajas tasas
de reduccin, reutilizacin y reciclaje de residuos.
17

No obstante, la limitacin del uso de los recursos naturales libres no slo
responde a igualar las condiciones de competencia de industrias intensivas y no
intensivas en recursos naturales, sino que naturalmente tambin a criterios de
proteccin y regulacin ambiental, y eficiencia social, como se ver en detalle en
el prximo apartado.
Ntese por ltimo, que una solucin a este respecto puede ir por la va de
cuotas de utilizacin (como se ha ejemplificado con cuotas de captura de peces o
de emisin de gases contaminantes), o tambin por la imputacin directa de
precios a los recursos naturales para disuadir su utilizacin, va impuestos
pigovianos a la utilizacin del recurso, los que se han denominado popularmente
impuestos verdes. Naturalmente, la definicin de los niveles de cuotas ptimas
de utilizacin, as como los niveles de impuestos ptimos, tienen que ver con
criterios de eficiencia social, y por tanto corresponden a criterios regulatorios y no
recaudatorios.
Por otra parte, el objetivo de equiparar condiciones entre industrias intensivas
en recursos naturales (y que por tanto generan Rentas), e industrias no intensivas
en dichos recursos (y por tanto asumiremos no generan Rentas), obliga a tener
una consideracin particular respecto al mecanismo de recuperacin de la Renta
planteado en el punto i): este debe ser aplicado antes del impuesto corporativo.
Esto es relevante si el mecanismo por el cual se desea recuperar la Renta es va
impuestos especficos cuya tasa dependa de la rentabilidad de cada empresa
buen barmetro de las Rentas Econmicas-. En estas circunstancias, si el
impuesto especfico fuese aplicado despus del impuesto de primera categora,
tambin se incurrira en un sesgo artificial a favor de las empresas generadoras de
Renta, como las explotadoras de recursos naturales.
Un Sistema de Gestin Pblico de Recursos Naturales debe por tanto
encargarse de nivelar la cancha entre industrias intensivas y no intensivas en
recursos naturales, apuntando a que no existan recursos libres sobreexplotados,
limitando su uso a niveles eficientes y sostenibles. Con el mismo objetivo, tambin
18

debe establecer que todos los impuestos constituidos en razn de recuperar
Rentas de recursos naturales se apliquen antes del impuesto corporativo.

19

iii. Degradacin ambiental
El pastor racional concluye que para l, el nico camino a
seguir es sumar otro animal a su rebao. Y otro; y otro
Pero esta es la conclusin a la que llega cada pastor
racional compartiendo los comunes. He ah la tragedia.
Cada persona est vinculada a un sistema que lo lleva a
incrementar su ganado sin lmite en un mundo limitado.
Ruina es el destino hacia el cual toda persona se apresura,
cada uno persiguiendo su propio inters en una sociedad
que cree en la libertad de los comunes. Libertad en los
comunes trae ruina para todos.
Garret Hardin, TheTragedy of the commons
Por ltima, y quizs de mayor importancia, las industrias intensivas en recursos
naturales se diferencian del resto en cuanto generan la degradacin (o
depreciacin en trminos econmicos) del medioambiente, lo que conlleva la
necesidad de, segn sea un recurso natural renovable o no renovable, protegerlo
para su uso sostenible o compensar la prdida generada por su extraccin.
Mientras una manufacturera slo genera la depreciacin de las mquina y
edificios que utiliza -que por haberlas construido adems le pertenecen-, una
cuprfera por ejemplo-, no slo deprecia sus camiones y trituradoras, sino
adems deprecia (degrada) los yacimientos de cobre a los que tiene acceso,
deprecia (degrada) los ros de agua que utiliza, y deprecia (degrada) la calidad del
aire que contamina: todos recursos pertenecientes a la nacin.
Las consecuencias negativas de un mal manejo de los recursos, que redunde
en una degradacin apreciable del aire, agua, minas, bosques, suelo, etc. son
variadas, yendo desde la merma o colapso de las actividades econmicas
basadas en estos recursos, la prdida patrimonial de la nacin, el dao a las
comunidades locales va externalidades tecnolgicas, la inviabilidad del
crecimiento econmico, a la insustentabilidad general del proceso de desarrollo
del pas.
20

Cabe destacar que la imposibilidad de autorregulacin del mercado se debe a
la multiplicidad de fallas de mercado que rodean a varios recursos naturales, entre
los que destacan las asimetras de informacin por bienes meritorios e
inconsistencia intertemporal-, la calidad de bienes comunes y de bienes pblicos
de algunos recursos, y las externalidades tecnolgicas que genera su
degradacin. Sobre este ltimo punto se reconoce la imposibilidad de aplicacin
prctica del teorema de Coase por la existencia de altos costos de transaccin, as
como de relevantes asimetras de informacin y de poder entre los agentes.
Por tanto, en el caso de recursos naturales renovables (agua, peces, aire,
bosques, etc), se debe asegurar como mnimo -para que el recurso sea manejado
sustentablemente- que su explotacin no supere su tasa de regeneracin, lo que
va perfectamente en lnea con el apartado anterior. Por otra parte, en el caso de
recursos naturales no renovables (minerales, combustibles, piedras preciosas,
etc.) se debe asegurar como mnimo que las rentas de su explotacin generen una
inversin equivalente en otra forma de capital (natural, humano, social o fsico)
que compense la prdida patrimonial ocasionada. Esta idea va de la mano con la
planteada por Hartwick (1977), que expone que una economa debe reinvertir
todas las rentas generadas por la explotacin de recursos no renovables para
poder mantener un flujo de consumo per cpita constante en el tiempo.
Sobre lo anterior, cabe destacar la experiencia de desarrollo que ha tenido
Botswana, pas con una economa fuertemente vinculada a la minera, la cual a
travs de la inversin en infraestructura, capital humano y servicios bsicos de
todas las rentas provenientes de aquella actividad econmica, ha logrado buenos
resultados de crecimiento econmico (Lange y Wright 2004). En el trabajo de
Yousif (2008), se encuentra un ejemplo similar en Irak, donde la inversin en
capital fsico ha contrarrestado el desgaste provocado por la extraccin de
petrleo.
Por tanto, un Sistema de Gestin Pblico de Recursos Naturales debe
hacerse cargo de compensar la prdida patrimonial que genera la explotacin de
recursos naturales no renovables de la nacin, y tambin de proteger el
21

medioambiente, conservando la calidad de los recursos naturales y servicios
ambientales de los que no slo depende la economa, sino tambin el bienestar de
toda la poblacin.
Terminando esta seccin, cabe mencionar que para la mayora de los
recursos, las herramientas especficas para cubrir cada uno de los tres ejes del
Sistema pueden ser la misma. Como ejemplo, la fijacin y licitacin de una
cantidad determinada de permisos de emisin transables (PETs)-determinada en
razn de la intensidad socialmente eficiente de uso de aire- cumple al mismo
tiempo con limitar el acceso al bien libre, recuperar la Renta generada por esta
limitacin, y regular que su uso sea eficiente y sostenible en el tiempo.


22

C. Recaudacin y regulacin de recursos naturales en Chile
La regulacin aplicable a los recursos naturales en Chile dista mucho de
responder a los tres ejes planteados en este trabajo.
i. Renta Econmica de recursos naturales.
La recaudacin estatal chilena proveniente de los recursos naturales, va
impuestos, patentes, licitaciones, u otros mecanismos, no se hace cargo de la
existencia de rentas de recursos naturales. As, a excepcin del mal llamado
royalty a la minera del cobre (que en realidad es un impuesto especfico que
falla en recuperar la Renta del cobre), las industrias intensivas en recursos
naturales como la pesca, la minera, las hidroelctricas, termoelctricas, entre
otras, se enfrentan a una exigencia recaudatoria equivalente a cualquier otra
industria, a saber, patentes e impuesto de primera categora. Esto no permite la
recuperacin de la Renta de recursos naturales.
Esto es claro en la industria pesquera, en que las empresas a pesar de
estar limitadas por cuotas individuales de captura, acceden a ellas gratuitamente
bajo criterios histricos y de capacidad (Morgan, 1995), a pesar de que la Renta
de dichas cuotas se ha estimado en torno a los US200 millones anuales (Villena,
2010). Tambin es claro respecto al agua: los derechos fueron concedidos a
perpetuidad, gratuitamente.
No obstante, donde se revela con mayor nitidez la existencia de cuantiosas
Rentas Econmicas es previsiblemente con el cobre. Estose observa de manera
clara en la ltima dcada, en que el precio de la libra pas de 81 a 308 centavos
de dlar entre 2003 y 2006 (Cochilco, 2010), generando un incremento de las
utilidades despus de todos los impuestos (Primera categora, Adicional y
Especfico) de la Gran Minera Privada (GMP-10) desde menos de US$ mil
millones durante 2003, a ms de US$ 10 mil millones durante 2006 (clculo propio
en base a datos de Cochilco, 2010).
23

Lo anterior implica que el impuesto especfico ideado para recuperar la
Renta del cobre- falla en lograr una recaudacin adecuada. Este mecanismo
debiese ser el medio que permita el traspaso de la enorme mayora de la Renta
del cobre a su dueo constitucional, el Estado. No obstante, durante los aos
2004-2010, se ha generado una rentabilidad extraordinaria en la industria,
generando durante el 2006, por ejemplo, un ROE
7
neto (despus de todos los
impuestos aplicables) de 143% para minera Escondida, con utilidades netas de
ms de US$4 mil millones (Clculo propio en base a datos del Concejo Minero,
2007).
El alza en el precio del cobre provoc en la industria beneficios
extraordinarios que llevaron la Renta del cobre a cifras siderales: Como plantea el
ex director de Cochilco, E. Titelman (2010) respecto a la GMP-10 en el perodo
2005-2009 ms de 2/3 de los 64,8 mil millones de dlares de utilidades antes de
impuestos, generadas durante el perodo, o sea cerca de US$ 10 mil millones
anuales en promedio, corresponden a la renta o valor del recurso minero.No
obstante lo anterior, la recaudacin total promedio anual proveniente del GMP-10
en el periodo ascendi a US$ 3.670 millones, incluyendo Primera Categora,
Adicional y Especfico (Cochilco, 2010).
La figura 4 ilustra grficamente lo que constituy en el perodo 2004-2010 la
Renta del cobre de la GMP-10.

7
Retorno sobre Patrimonio (equity)
24

Ilustracin 4

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la SVS, Memorias 2008, 2009 y 2010 de las
empresas de la GMP-10, y del Consejo Minero, Estado financieros resumidos de las empresas
participantes 2004, 2006, 2007.
Como establece E. Titelman (2010), una tasa de rentabilidad anual, antes
de impuesto a la renta, en torno al 20% (equivalente a 13%, despus de impuesto
a la renta) corresponde, posiblemente con cierta holgura, a una rentabilidad
normal, es decir, resulta, en general, suficiente para incentivar una inversin
minera en el pas. Vale especificar que usualmente la medida de rentabilidad
usada por defecto es el ROE.
En lo que respecta a la Renta de los recursos naturales en general, Lpez
(2011) aproxima para el perodo 2005-2009 las rentas anuales totales que se
generaron en Chile por la explotacin del capital natural, llegando a la conclusin
de que anualmente dichas Rentas suman sobre los US$ 34 mil millones, es decir
un 23% del PIB, correspondiendo US$ 21 mil millones a rentas cuprferaslas
cuales representaran 62% del total de rentas de recursos naturales- y los
restantes US$13 mil millones, repartidos en rentas no cuprferas, tales como
pesqueras, forestales, hidroelctricas, entre otras.
25

La figura 5 ilustra lo anterior, con las Rentas de recursos naturales
provenientes de la minera, combustibles fsiles y bosques . Aunque no incluye ni
peces ni agua ni aire, permite dar cuenta de la importancia de la minera, y de la
importancia de la Renta de recursos naturales en Chile. An sin considerar varios
recursos,sta asciende en promedio a un 10,5% del PIB para el perodo 1970-
2009, y para el perodo 2005-2009 a un 19,3% del PIB.
Ilustracin 5: Rentas de RR.NN. en Chile 1970-2009

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Banco Mundial, World Development Indicators, 2010.

ii. Proteccin medioambiental y conservacin patrimonial.
Por ltimo, la normativa vigente para proteger adecuadamente el
medioambiente, y para conservar el patrimonio nacional ante la explotacin de
recursos no renovables, como ilustra la figura 6, es por mucho insuficiente.
% PIB
26

Ilustracin 6

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Figueroa y Calfucura, 2009.
Como muestra el grfico, la depreciacin del capital natural ha sido
considerable y creciente, ascendente a ms de US$ 1.500 millones incluso antes
del boom minero que comienza justamente el 2004. Una parte importante de esta
depreciacin viene de los recursos naturales renovables, entre los cuales
destacan los conformantes de los servicios ambientales (el estudio en que se basa
este grfico, considera exclusivamente al aire como servicio ambiental). La otra, la
conforman los recursos no renovables, entre los que destaca el cobre.
Con respecto a la proteccin medioambiental, enfocada en la conservacin
de los recursos naturales renovables, la normativa ha dejado mucho que desear.
Con respecto a los peces es bastante ilustrativo de la incapacidad de proteccin
de las especies, el hecho que el sector industrial haya disminuido su captura
global de ms de 3,5 millones de toneladas al ao 2000 a algo menos de 1,3
millones al 2010 (Sernapesca, 2010). Por su parte, respecto al agua, en reiteradas
ocasiones los derechos de agua se otorgan por sobre la capacidad regenerativa
-500
0
500
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$

Depreciacin del Capital Natural
Cobre
Total Mineria
Pesca
Bosques
RR.NN. Total
Servicios ambientales
Capital natural
27

de los acuferos: en Copiap, segn cifras de la Direccin General de Aguas, en el
valle se usan 5,5 metros cbicos por segundo, y lo que el acufero aporta son 4
metros cbicos por segundo (OLCA, 2011). Adems, conocidos son los casos de
grave contaminacin del agua con sus severos impactos en salud y
medioambiente, como ejemplo, lo ocurrido en el lago Cruces (Matus, 2000).
Tambin se podran mencionar como ejemplos extremos de dbil normativa los
casos de intoxicacin severa del aire con Arsnico, Plomo, Cadmio, etc. en las
zonas industriales y mineras, como Calama y Ventanas, con sus impactos sociales
y ambientales (Sancha, 1997. Biobiochile, 2011).
Para ilustrar la incapacidad de la normativa que ha tenido Chile para
proteger los recursos naturales renovables, se presenta la figura 7 que muestra
slo las tasas de depreciacin (degradacin) de los peces, bosques, y servicios
ambientales (aire) entre 1985 y 2004.
Ilustracin 7

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Figueroa y Calfucura, 2009.
-400
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200
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Nivel de Depreciacin
Pesca
Bosques
Servicios ambientales
28

Destaca de esto el oscilante comportamiento de los peces, con
apreciaciones de casi US$290 millones hasta depreciaciones de hasta US$376
millones, congruente con las fuertes variaciones de biomasa que han tenido las
principales especies. Tambin destaca el alto pero menguante nivel de
degradacin de los servicios ambientales (aire). Sorprende igualmente la
relativamente baja depreciacin de los bosques, que promedia slo US$ 12
millones anual.
Debe considerarse de todas formas que este grfico constituye una fuerte
subestimacin pues no incluye una gama de recursos naturales como ciertas
especies de peces, suelo, agua, carbn, litio, servicios ambientales forestales, etc.
y que el estudio que aproxima dichos valores slo se realiz sobre tres
conglomerados urbanos (Santiago, Via del Mar-Valparaso y Temuco) y algunas
refineras cuprferas, por tanto no considera la depreciacin de todo el capital
natural de Chile.
No obstante, la mayor parte de la depreciacin del capital natural en Chile
proviene de la explotacin minera, que constituyen recursos naturales no
renovables cuya explotacin implica una prdida patrimonial para la nacin. Como
destaca la figura 8, existe una fuerte vinculacin entre depreciacin del capital
natural y depreciacin minera, y una hegemona de la depreciacin cuprfera
dentro de esta ltima.
29

Ilustracin 8

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Figueroa y Calfucura, 2009.

La conservacin patrimonial por tanto, apunta a compensar la prdida
ocasionada por la depreciacin irrecuperable de recursos naturales no renovables.
A este respecto la variable ms crucial corresponde al manejo de las Rentas del
cobre, no obstante se debiesen considerar todos los recursos minerales, tanto los
metlicos como molibdeno, hierro, manganeso, oro, plata, plomo, zinc, litio, etc.
como la amplia gama de no metlicos.
Resulta lgico plantear que las Rentas de todos estos minerales debiesen
como mnimo compensar la prdida patrimonial que provoca su extraccin, en
lnea con los planteamientos de Hartwick (1977) resumidos en la regla dbil de
sustentabilidad (Labandeira et al, 2007). Esta compensacin se logra utilizando las
Rentas para reemplazar el Capital Natural perdido, invirtindolas en un Capital
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Depreciacin de la Minera
Cobre
Total Mineria
RR.NN. Total
Capital natural
30

alternativo (natural, fsico, humano o social) que pueda sostener el flujo de
ingresos en el tiempo.
Las estimaciones del Banco Mundial sobre la depreciacin de los recursos
minerales ha estimado para Chile un valor mucho mayor a los presentados por
Figueroa y Calfucura, situndolos entorno a US$3,5 mil millones para el 2000,
ascendentes hasta US$ 22 mil millones para el 2007, bajando a US$ 15 mil
millones el 2009.Este orden de magnitud ha situado a Chile consistentemente
entre el segundo y tercer pas del mundo con mayor depreciacin mineral en el
perodo 2000-2009, superado slo por Australia y en ocasiones Brasil (Banco
Mundial (WDI), 2010). Por las metodologas de clculo y el porcentaje que
significa el cobre en las exportaciones chilenas, se puede asegurar que un
porcentaje mayoritario de estas magnitudes provienen slo del cobre.
A pesar de lo anterior, las Rentas recuperadas de la GMP-10 por el Estado
Chileno son inadecuadamente bajas para el nivel de depreciacin que ha
generado su actividad, como se ve en el cuadro 2
Tabla 2: Depreciacin y Aportes de la GMP-10
Ao 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Produccin GMP-10
(miles de TMF) 2,784.6 2,714.9 2,965.9 3,277.2 3,160.8 3,221.7 3,371.3 3,169.8 3,009.9
% del Total
Producido 58.76% 59.27% 60.48% 60.55% 59.41% 60.10% 60.67% 59.50% 55.80%
Depreciacin Cobre
Total (US$MM) 2.114 2.003 2.567 5.658 7.859 16.257 17.911 16.943 12.114
Depreciacin GMP-
10 (US$MM) 1.242 1.187 1.552 3.426 4.669 9.770 10.866 10.081 6.759
Aporte GMP-10 al
fisco (US$MM) 138.0 48.6 110.4 596.4 1,719.4 4,574.9 6,206.7 4,344.2 1,507.7
Aportes menos
depreciacin GMP-
10 (US$ MM) -1.104 -701 -1.442 -2.829 -2.950 -5.195 -4.659 -5.736 -5.251
Fuente: Elaboracin propia en base a informacin de Cochilco, Anuario estadstico 2010. Banco Mundial,
WDI, 2010. Ministerio de minera, Estadsticas de exportacin minera, 2010. Nota: Se asume en base a
porcentajes de valor de exportacin, que del total de depreciacin mineral un 80% constituye cobre. Aportes
GMP-10 incluye todas las fuentes de ingresos.
31

Este ltimo cuadro destaca que entre el 2001 y 2009, los aportes de la
industria privada del cobre no lograron siquiera compensar la prdida patrimonial
que dicha extraccin ocasion a la nacin. Debe sealarse adems que nada
asegura que lo que aportaron haya sido efectivamente utilizado en inversin de
otro tipo de capital que logre reemplazar los ingresos del cobre cuando ste se
agote
8
, hacindose an mas difcil la armonizacin con la regla dbil de
sustentabilidad.
Todo lo anterior, que hemos sealado respecto de la normativa aplicable a
los recursos naturales en chile concerniente a recaudacin y regulacin, puede ser
resumida por la afirmacin de Lpez (2011) en su Poltica Fiscal en Chile:
Promoviendo crecimiento Faustiano?:
La falta de royalties por el uso de RR.NN. y la ausencia de impuestos ambientales que
apunten a las actividades ms dainas al medioambiente impiden que el Gobierno recaude
ingresos tributarios que son posiblemente los mecanismos de naturaleza menos
distorsionadora. Esto no slo atenta contra la eficiencia econmica pero tambin constituye
otra implcita transferencia masiva de riqueza desde el ciudadano promedio quien es en
realidad el dueo ltimo del patrimonio de recursos naturales de este pas y paga la
mayora de los costos ambientales de contaminacin (con su salud y otros), a los ricos y
poderosos grupos que obtienen acceso a la explotacin de vastos recursos naturales y el
medioambiente gratis


8
Los ingresos provenientes del cobre se dirigen al Fondo General de la Nacin. Artculo 19 N 20
inciso 3 Los tributos que se recauden, cualquiera que sea su naturaleza, ingresarn al patrimonio
de la Nacin y no podrn estar afectos a un destino determinado.Los ingresos provenientes del
denominado royalty debiesen utilizarse en innovacin, lo que va en lnea con la regla dbil de
sustentabilidad. No obstante, los ingresos al Estado del GMP-10 provenientes de este impuesto
son relativamente pequeos.
32

Parte II: Cobre, Aire y Peces; Situacin jurdica, Situacin de la industria,
Mecanismos de Recuperacin de la Renta y Magnitud de la Renta.

1.- Minera, en particular el cobre.
Situacin jurdica.
La actividad minera en Chile ha resultado fundamental a lo largo de la
historia de nuestro pas. El fuerte crecimiento econmico experimentado por Chile
durante las ltimas dcadas ha sido en gran parte consecuencia de la actividad
minera, en especial la exportacin de cobre. Por tanto, nuestro anlisis se centrar
en este recurso, dejando fuera a otros minerales -tales como litio, molibdeno, oro y
plata-.
Cuando hablamos de minera nos estamos refiriendo a sustancias
inorgnicas, carentes de vida o de aptitud para tenerlas. Estas sustancias se
ubican en la superficie y en la corteza terrestre, en forma de depsitos naturales
llamados minas.
Asimismo los principales cuerpos normativos que se refieren a la materia
son; La Constitucin Poltica de la Repblica (CPR), que seala en su articulado
19 N 24 El Estado tiene el dominio absoluto, exclusivo, inalienable e
imprescriptible de todas las minas (...). La ley Orgnica Constitucional sobre
Concesiones Mineras (18.097) que establece una concesin de explotacin
indefinida y una indemnizacin en caso de expropiacin equivalente al valor
presente de los flujos futuros netos de caja, adems de un sistema de amparo
para el explotador minero, entre otras cosas (Piera, 2002). Por ltimo, se tiene el
Cdigo de Minera de 1983, el cual establece un proceso de constitucin de las
concesiones a travs de va judicial y no administrativa, as como un desarrollo
ms detallado en lo relativo a concesin de exploracin.
33

Desde 1974
9
el pas ha desarrollado un sistema de transferencias de
capitales hacia Chile que atrae al inversionista extranjero con una variada batera
de garantas de inversin. Este mecanismo permite al forneo someterse
voluntariamente al DL 600 (Estatuto de la Inversin Extranjera en Chile),
celebrando un contrato ley con el Estado que le permite ingresar capitales activos
fijos u otras formas de inversin.
Entre las garantas que otorga el DL 600, se encuentra el acceso al
mercado cambiario formal, remesas de capitales y utilidad, acceso a todos los
sectores econmicos, no discriminacin entre nacionales y extranjeros, regmenes
tributarios comunes o especiales, exencin en el IVA e invariabilidad tributaria.

Situacin de la industria
En Chile, los agentes relevantes se reducen al GMP-10 + CODELCO, que
comprende a las 10 grandes mineras privadas del cobre, ms la estatal. Entre las
11, producen alrededor del 90% del cobre chileno.
La industria del cobre ha tenido una situacin econmica espectacular que
se inicia el n 2004 y contina a la fecha, con una leve merma durante la recesin
2008-2009. Esta fuerte e insospechada mejora, se debi fundamentalmente al
incremento del precio del cobre gatillado por la fuerte demanda china.

9
Desde su entrada en vigencia en 1974, la mayora de los inversionistas extranjeros ha utilizado
este mecanismo. Al ao 2009, se han materializado US$ 74.901 millones a travs del DL 600, lo
que representa un 7,7% del PIB nacional (Comit de Inversiones Extranjeras, 2011).
34

Ilustracin 9

Fuente: COCHILCO, Direccin de Estudios, 2011

Este incremento sostenido de precio, debido a la inelasticidad de la oferta
de cobre mundial, ha generado cuantiosas Rentas en la industria nacional.
Durante 2006 y 2007, los Retorno sobre Patrimonio (ROE) despus del impuesto
de primera categora que presentaron varias empresas fueron extraordinarios:
para ambos aos Anglo American Sur super el 80%, mientras Los Pelambres
rond el 90%. Por su parte Candelaria y Collahuasi lo hicieron en torno al 100%, y
Escondida super el 165%. Incluso, Anglo American Norte lleg a un 357% de
ROE el 2007.
Esta rentabilidad, que merm algo en 2008-2009, estuvo por mucho sobre
la rentabilidad exitosa para la industria, que como mucho debiese recibir -como
pago al capital invertido- un 20% de retorno anual sobre patrimonio antes de
impuesto (Titelman, 2010). Para este trabajo, hemos considerado que todo retorno
neto sobre patrimonio sobre un 13% (despus de todos los impuestos) representa
simplemente Renta del recurso natural, que se genera por su escasez, y por tanto
constituye parte del valor que el cobre en s -y ni el capital ni el trabajo- aporta a la
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Precio Nominal Cobre
Precio Nominal Cobre
35

produccin. La justificacin de lo anterior se detalla ms abajo en el apartado
Magnitud de la Renta del Cobre.

Mecanismos de Recuperacin de la Renta
a- Va expropiatoria.
Como sealamos en prrafos precedentes el Estado de Chile es el dueo
absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las minas. Sin embargo,
ste entrega en concesin indefinida la explotacin de los recursos mineros y la
misma CPR protege el derecho de propiedad con el derecho a ser indemnizado en
caso de expropiacin (art. 19 N 24 Inciso 9).
Los derechos que emanan de la concesin que otorga el Estado se
denomina concesin plena, y ella est protegida por el derecho de propiedad, la
eventual expropiacin slo puede hacerse con una justa indemnizacin, permite la
operacin racional de una mina, es un derecho de duracin indefinida, y no
depende del poder poltico.
No es secreto para nadie, que nuestra CPR consagra de manera potente el
derecho de propiedad. As indica:
Nadie puede, en caso alguno, ser privado de su propiedad, del bien sobre que recae o de
alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio, sino en virtud de ley general o
especial que autorice la expropiacin por causa de utilidad pblica o de inters nacional,
calificada por el legislador. El expropiado podr reclamar de la legalidad del acto
expropiatorio ante los tribunales ordinarios y tendr siempre derecho a indemnizacin por
el dao patrimonial efectivamente causado, la que se fijar de comn acuerdo o en
sentencia dictada conforme a derecho por dicho tribunales (art. 19 N24).
Lo contradictorio en el caso de la minera no radica en el derecho mismo de
indemnizacin ante una expropiacin, sino en la forma de determinar dicha
indemnizacin. La Ley Orgnica Constitucional (LOC) en este aspecto se excedi,
ya que en su art. 11 N3 que seala que el concesionario tiene derecho a
36

indemnizacin por el dao patrimonial efectivamente causado consistente en el
valor comercial de la facultad de iniciar y continuar la extraccin de sustancias, por
lo tanto, tambin engloba a las sustancias no extradas, as seala que los peritos
determinarn el valor comercial de la concesin, considerando el valor presente de
los flujos netos de caja.
De acuerdo a esta forma de clculo se incluyen las sustancias minerales
que an no han sido objeto de explotacin, pero que son el objeto del derecho de
la concesin y que a fin de cuentas le otorga un valor econmico. Sin embargo, los
regalistas o patrimonialistas postulan que no deben ser considerados los
minerales no extrados para efectos de determinar el dao patrimonial
efectivamente causado en caso de expropiacin de una concesin minera, porque
los minerales son an propiedad del Estado.
La primera razn que se plantea en abono de la tesis regalista, seala que la reforma que
la ley N 17.450 introdujo a la CPR de 1925 en el ao 1971 declar que el Estado tiene el
dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las minas (Art. 10 N 10
inciso 4 de la CPR 1925), con lo cual qued conformada una propiedad patrimonial
perfecta y perpetua del Estado sobre los yacimientos. Por otro lado, se afirma, las
autoridades del rgimen militar no recogieron las proposiciones de la Comisin de
Estudios de la Nueva Constitucin y del Consejo de Estado en orden a incorporar al texto
constitucional la doctrina del dominio eminente. Por lo tanto, en definitiva, el inciso 6 del N
24 del artculo 19 de la Carta Fundamental de 1980 se habra limitado a reiterar, sin
solucin de continuidad, que el Estado tiene el dominio de todas las minas, con los cuatro
calificativos enunciados(Ossa, 2007)
Por otro lado, el redactor de la LOC ha indicado:
Es evidente que si el Estado puede expropiar las concesiones mineras sinpagar el
verdadero valor de ellas, se producir: a) un incentivo para expropiar concesionesmineras
por razones lucrativas, y b) un bajo o nulo nivel de inversin privada en el sector (Piera,
2002).
No concordamos con la idea expresada en el prrafo anterior, ya que
estimamos que en caso que el Estado utilice su derecho a expropiacin tiene que
ser bajo los parmetros ya entregados, es decir, una indemnizacin justa,
37

mediante ley general o especial y que abogue utilidad pblica o inters nacional.
Estas reglas claras ya entregadas en nuestro ordenamiento jurdico en ningn
caso produciran el incentivo de expropiar por razones lucrativas, y menos haran
nula la inversin del sector privado en la actividad minera.
La LOC dictada durante los 80 tiene como uno de sus objetivos frenar
procesos de nacionalizacin del cobre como los ya ocurrido en 1971, y encuentra
en una indemnizacin que considere el valor futuro de los flujos futuros una forma
de poner tapizas a estos procesos histricos. As lo ha estimado su autor, De lo
expuesto, se desprende el importante rol que cabe a la ley orgnica y la necesidad
y urgencia en dictarla, sobre la base de normas claras, especialmente en materia
de indemnizacin por expropiacin (Piera, 2002).
Esta comisin no opta por el camino expropiatorio como el medio ms idneo
en el escenario actual para lograr la recuperacin de la Renta del cobre. Se
visualizan complejos problemas potenciales con el pago de indemnizacin bajo el
concepto de valor presente de los flujos futuros, as como una fuerte reticencia
cultural a procesos expropiatorios relevantes derivada de nuestro proceso socio-
poltico reciente
As y todo, se sugiere que de todas formas, en virtud del artculo 66 inciso 2
de la CPR, se modifique la indemnizacin a pagar. El qurum necesario para
dicha modificacin lo seala el articulado de la Constitucin, diciendo: Las normas
legales a las cuales la Constitucin confiere el carcter de ley orgnica
constitucional requerirn, para su aprobacin, modificacin o derogacin, de las
cuatro sptimas partes de los diputados y senadores en ejercicio
10
.
Creemos que cada decisin la deben adoptar los actores histricos en el
proceso respectivo, e intentar amarrar nuestro sistema a lgicas dictatoriales
resulta an ms ilegtimo con el transcursos de los aos, es as que Aunque
estamos acostumbrados a pensar que el Estado y el Mercado son mecanismos
alternativos para resolver los problemas sociales, () ambos slo operan

10
Artculo 63 de la Constitucin Poltica de la Repblica inciso segundo.
38

eficientemente en concordancia con comunidades cvicas () El contexto social y
la historia condicionan profundamente la efectividad de las instituciones
(Puntman, 1993).

b- Va impositiva.
Desde el 16 de Junio del 2005
11
Chile cuenta con un Royalty
12
minero,
aunque para ser estrictos y bajo la misma denominacin otorgada por la ley
20.026, Chile cuenta con un impuesto especfico a la actividad minera.
La afirmacin anterior no es pasiva, la traduccin ms apropiada para
Royalty, es el concepto de regala, sta es un derecho de los Estados soberanos,
para exigir una compensacin por la explotacin de bienes o recursos no
renovables que forman parte de su patrimonio
13
, las regalas no tienen naturaleza
impositiva ni tributaria, por lo que no quedan sujetas a los lmites constitucionales
propios de un tributo
14
, sino que son entendidas como el mero derecho del Estado,
en su carcter de titular de un derecho patrimonial o regalista sobre los recursos
naturales.
Una regala tiene una naturaleza distinta que la de un tributo, es una renta
de carcter compensatoria, que debe recibir un Estado por conceder a los
particulares la explotacin de recursos naturales que forman parte de su dominio
patrimonial es decir, el Estado cobra a los particulares por el uso y la
depreciacin de un bien el Estado les est entregando los impuestos en cambio
buscan recaudar recursos sin que ello implique una prestacin por parte del
Estado
15
.

11
Que comenz a regir en todo caso desde el 1 de Enero del ao 2006.
12
La naturaleza de royalty de la actual legislacin tributaria minera, tal como ya hemos mencionado
puede ser puesta fcilmente en duda.
13
Reyes 2008.
14
Entre ellos N 20 del artculo 19, ni el artculo 62 inciso cuarto N 1, relativo a la iniciativa
exclusiva del presidente para imponer tributos.
15
Reyes, op Cit.
39

Por supuesto, la nocin de Regala no es una propuesta realmente novedosa:
ms de 126 pases aplican un royalty por la explotacin de recursos naturales no
renovables () El cobro que se efecta en dichos pases es absolutamente distinto del
sistema tributario nacional y se encuentra al margen de ste
16
.
Pero como sealbamos al comienzo, nuestra legislacin decidi
conscientemente no optar por la va de la regala el primer proyecto legislativo,
conocido popularmente como Royalty 1 luego de recibir ardua crtica
17
, fue
rechazado- y optar por la va impositiva al momento de extraer la renta del
recurso, gravando utilidades, en especfico la renta imponible operacional minera
obtenida por un explotador minero
18
.
Dada la incuestionable naturaleza tributaria del mecanismo elegido para
recuperar la Renta, resulta comprensible que la ley 20.026 o ley de Impuesto
especfico a la actividad minera, introduzca modificaciones principalmente al DL N
824 o Ley sobre Impuesto a la Renta -introduciendo el ttulo IV bis; artculo 64 bis
y ss a la antedicha ley- y al DL N 600 de 1974 o Estatuto de la Inversin
Extranjera, en particular con la creacin del artculo 11 ter
19
del DL N 600,

16
Lavandero 2004.
17
As por ejemplo, Juan Luis Ossa Bulnes en SONAMI, Boletn Minero N 1181 A propsito del
royalty: El dominio del Estado sobre las minas. aqu est sucediendo una cosa muy grave. Por un
lado, se pretende, a travs de un anlisis deliberadamente sesgado, aplicar a la minera un royalty
un impuesto discriminatorio- y, en segundo lugar, se est rompiendo una trayectoria poltica
econmica que nos ha prestigiado como pas serio, seguro y estable () este royalty minero, no
es ms que otro impuesto que grava la actividad empresarial, adicional al Impuesto de Primera
Categora, con las consecuencias que tal aumento de la carga tributaria provoca en la inversin
17

e incluso llev a cuestionar en el mismo sentido, la calidad de dominio del Estado sobre los
yacimientos mineros tal royalty sera inconstitucional, porque el Estado no es en verdad dueo
patrimonial y directo de los yacimientos cuyos minerales son susceptibles de concesin minera
judicial, ms todava cuando esos yacimientos ya han sido objeto de concesin.
18
Ambos trminos definidos por la ley, Art 64 bis N 1 Explotador minero, toda persona natural o
jurdica que extraiga sustancias minerales de carcter concesible y las venda en cualquier estado
productivo en que se encuentren. N 5 Renta imponible operacional minera, corresponde a la
renta lquida imponible del contribuyente con los ajustes contemplados en el artculo 64 ter de la
presente ley
19
Dada la especial importancia de ste artculo en el anlisis corresponde su transcripcin en
extenso, Artculo 11 ter DL 600; Cuando se trate de inversiones de monto igual o superior a US$
50.000.000, moneda de los Estados Unidos de Amrica o su equivalente en otras monedas
extranjeras, que se internen en conformidad al artculo
2, y que tengan por objeto el desarrollo de proyectos mineros, podrn otorgarse a los
inversionistas extranjeros respecto de dichos proyectos, por el plazo de 15 aos, los siguientes
derechos:
40

coartando las opciones de variabilidad tributaria para el Estado de Chile, respecto
de los inversores acogidos a dicho estatuto.
Posteriormente el 21 de Octubre del ao 2010, se modifica la norma del
impuesto especfico a la actividad minera, variando las tasas de la misma, en el
contexto de la reconstruccin del pas a travs de la ley N 20.469 que incluye un
perfeccionamiento en el sistema de tasas.
stas se determinan con la consideracin del margen operacional minero,
una aproximacin del Retorno sobre Ventas (ROS) -en los trminos de la ley el
cociente, multiplicado por cien, que resulte de dividir la renta imponible operacional
minera
20
por los ingresos operacionales mineros
21
del contribuyente (Artculo 64
bis N 6)- aplicable a la gran minera -aquellos explotadores mineros, cuyas ventas
anuales superan las 50.000 toneladas mtricas de cobre fino grado A-.
En la antigua ley, todos estos explotadores mineros sin distincin quedaban
sujetos a una tasa fija de 5%, pero en el articulado principal de la ley 20.469, se
establece un baremo de tasas que asciende marginalmente, segn mayor sea el
margen operacional minero obtenido, del siguiente modo:

1) Mantener invariables las normas legales vigentes a la fecha de suscripcin del respectivo
contrato en lo relativo al impuesto especfico a la actividad minera de que trata el artculo 64 bis de
la ley sobre Impuesto a la Renta.
En consecuencia, no se vern afectados por el alza de la tasa, la ampliacin de la base de clculo
o cualquier otra modificacin que se introduzca y que haga directamente ms gravoso el impuesto
especfico a la actividad minera establecido en el artculo 64 bis de la ley sobre Impuesto a la
Renta.
2) No estarn afectos a cualquier nuevo tributo, incluidas las regalas, cnones o cargas similares,
especficos para la actividad minera, que se establezcan luego de la fecha de suscripcin del
contrato de inversin extranjera respectivo, que tenga como base o considere en la determinacin
de su base o monto, los ingresos por actividades mineras o las inversiones o los bienes o derechos
utilizados en actividades mineras.
20
Definida por la misma ley, como la renta lquida imponible del contribuyente con los ajustes
contemplados en el artculo 64 ter de la presente ley.
21
Definido por la misma ley, como todos los ingresos determinados de conformidad a lo
establecido en el artculo 29 de la presente ley, deducidos todos aquellos ingresos que no
provengan directamente de la venta de productos mineros, con excepcin de los conceptos
sealados en la letra e) del nmero 3) del artculo 64 ter, de esta misma ley
41


Tabla 3: Esquema ley 20.469
Ventas superiores a 50.000 toneladas, que tengan
un margen operacional que supera a X y no sea
superior a Y:
Tasa Marginal
0 - 35 5%
35 - 40 8%
40 - 45 10.5%
45 - 50 13 %
50 - 55 15.5%
55 - 60 18%
60 65 21%
65 - 70 24%
70 - 75 27,5%
75 - 80 31%
80 85 34,5%
85 - * 14%
*Cabe enfatizar que la aplicacin de dichas tasas es de manera marginal (la
tasa se aplica slo al margen comprendido en su piso), salvo el ltimo de sus
pisos, donde si la empresa tiene un margen operacional minero superior a 85, la
tasa aplicable ser simple y puramente de 14%, este efecto puede ser apreciado
de mejor manera en el siguiente grfico que compara la progresin de tasas
marginales, con la tasa efectiva:
42

Ilustracin 11

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin contenida en la ley 20.469 disponible en
http://www.leychile.cl/N?i=1018335&f=2010-10-21&p=
La aplicacin de la ley 20.469, es parcial, esto pues quienes suscribieron un
contrato con invariabilidad tributaria y se acogieron a la ley 20.026 (Impuesto
Especfico original del 2005), no se les aplica la nueva ley, salvo que ellos mismos
decidan renunciar a su invariabilidad tributaria y opten por suscribirse a las normas
del articulado (64 bis y ter) de la ley 20.469.
Para que aquello ocurra nuestra legislacin estableci incentivos, en primer
lugar la aplicacin de tasas ms bajas que las hasta aqu mencionadas, durante
los aos 2010, 2011 y 2012. En segundo lugar, que a partir del 2013 y durante 3
aos, vuelven los contribuyentes al tratamiento tributario ofrecido por la ley 20.026,
es decir una tasa homognea de 5%. Periodo luego del cual, recin comenzaran
a regir las tasas hasta aqu explicadas. Por ltimo, extendiendo una invariabilidad
tributaria sobre este rgimen hasta el ao 2023. (Ciper, 2011).
0.00%
5.00%
10.00%
15.00%
20.00%
25.00%
30.00%
35.00%
40.00%
T
a
s
a

Ley 20.469: Tasas segn
segn margen operacional
Tasa Marginal
Tasa Efectiva
43

A modo de evaluacin crtica de la legislacin hasta aqu expuesta,
podemos sealar que sta ha adolecido de dos defectos principales.
Por un lado las acciones legislativas en la materia han quedado
notoriamente limitadas. Al concebir la recuperacin de la Renta minera a travs de
una va impositiva, con la consecuente aplicacin del Estatuto para la Inversin
extranjera y las sucesivas garantas de invariabilidad tributaria, se mina la
capacidad del Estado de incidir en una variable crtica de la minera, hacindolo
incapaz de adaptar la normativa a escenarios cambiantes, y consecuentemente de
recuperar la Renta
La limitacin es contundente, ya que contempla todas las posibilidades
reformadoras en la materia. La extrapolacin del mismo Estatuto para la Inversin
Extranjera a medidas de naturaleza no tributaria como una regala, por remisin
expresa del artculo 11 ter de dicho Estatuto, impide recuperar la Renta va regala
o va patentes.
Esto ha implicado en la prctica, una constante negociacin y
establecimiento de incentivos para el inversionista extranjero, con tal que renuncie
a la invariabilidad por l ya adquirida, adquiriendo a cambio de aumentos
marginales en la carga impositiva total, varios aos ms de invariabilidad. Es as,
que la constante moneda de cambio por parte del legislador, ha sido la oferta tanto
de ms aos de invariabilidad tributaria, como de disposiciones transitorias que
gradan la entrada en vigencia de tasas ms altas.
Por otro lado, nuestra legislacin se ha movido dentro de un sistema de
impuesto especfico, del tipo Net Profit Interest Royalty
22
, es decir como un
porcentaje del ingreso operacional de la empresa minera, tomando en
consideracin la rentabilidad sobre ventas del operador minero. Esto podra ser
mirado positivamente y como un rasgo de sofisticacin de la legislacin extractiva

22
Otro modelos de Royalty diferentes a ste, son los llamados Royalty Bruto o Gross Royalty, es
decir calculado como un porcentaje sobre el volumen de produccin sobre el volumen de
produccin del operador minero y su venta, tal como lo era el original proyecto de regala minera o
el llamado Royalty I
44

de renta minera (Maturana, 2009), pero las tasas an resultan extremadamente
bajas para mrgenes demasiado altos, en consideracin de las ganancias netas
obtenidos por la gran minera del cobre.

Magnitud de la Renta del Cobre
Basndonos en informacin pblica de los estados de resultados de las
empresas del GMP-10 disponible en la SVS y el Consejo Minero, llegamos a un
ROE promedio ponderado entre el 2004 y el 2010, despus de todos los
impuestos aplicables (primera categora, adicional y especfico) de un 66,42%
Considerando la cifras de retorno adecuado al capital que han sido
planteadas a lo largo de este trabajo, de un 13% despus de impuestos, es
posible aproximar cual ha sido la magnitud de la renta generada en el sector
cuprfero.
El ejercicio consiste bsicamente en tomar un promedio ponderado por
nivel de produccin, del ROE de todas las empresas para cada ao considerando
impuesto de primera categora y adicional (pero no especfico), y luego un
promedio simple de todos los aos. Luego, se repite la misma metodologa
considerando el ROE despus de diversas tasas de impuesto especfico, lo que
permite determinar hasta qu tasa podra haber llegado el impuesto especfico, y
qu monto constituy Renta.

45

Tabla 4: Rentas del Cobre
Tasa de impuesto
especfico a la actividad
minera
Mayor recaudacin
Fiscal (US$M)
ROE
0% - 71.19%
4% 679.158,78 66.42%
5% 812.073,9771 65.20%
10% 1.704.780,531 59.11%
20% 3.532.211,42 46.92%
30% 5.205.246,877 34.74%
40% 7.098.527,22 22.56%
50% 8.881.685,12 10.37%
60% 10.664.843,02 -1.81%
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la SVS, Memorias 2008, 2009 y 2010 de las
empresas de la GMP-10, y del Consejo Minero, Estado financieros resumidos de las empresas
participantes 2004, 2006, 2007.
Como muestra la tabla, una mayor recaudacin promedio anual mayor a
US$ 8 mil millones, con un impuesto especfico superior al 40%, habra dejado a la
industria con bastante ms de un 13% (levemente superior a 15%) de retorno
anual promedio neto (lo que les habra permitido en dicho perodo 2004-2010
obtener una rentabilidad superior al 100%). Esta magnitud es por tanto, una
aproximacin de la magnitud de la Renta generada por el cobre en Chile que ha
sido pagada al factor capital en exceso al valor que le correspondera por su
aporte a la produccin.
46

Ilustracin 12

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la SVS, Memorias 2008, 2009 y 2010 de las
empresas de la GMP-10, y del Consejo Minero, Estado financieros resumidos de las empresas
participantes 2004, 2006, 2007.
Considerando el perodo, encontramos por tanto que el Estado ha dejado
de percibir sin motivo econmico, y slo por una legislacin mal pensada, US$56
mil millones, que podra haber obtenido del GMP-10 sin impacto alguno sobre la
inversin, y como pago justo por el valor que genera un recurso que le pertenece
constitucionalmente.
A esta altura, es necesario destacar que dicha magnitud es excesivamente
conservadora pues se basa en informacin oficial. No considera las posibles
erosiones a la base que de hecho realizan las cuprferas privadas para reducir su
pago impositivo, mediante precios de transferencias, pago por intereses, u otros
creativos mecanismos.

47

Conclusiones
Puesto que la recuperacin de la Renta Econmica por parte del Estado en
materia de recursos naturales puede ser realizada sin un desincentivo a la
inversin, como hemos sealado en la primera parte de este trabajo, y
considerando tanto la manera en que se ha establecido la recuperacin de Renta
cuprfera a travs de un impuesto especfico, como los altos niveles de
rentabilidad obtenidos por las industrias cuprferas, consideramos que se justifica
sobradamente la imposicin de un nuevo impuesto especfico que se configure
con un esquema de tasas adecuado al anlisis realizado hasta aqu.
ste debiese constituirse como un tributo marginal y exponencialmente
creciente, una vez superado un margen de rentabilidad sobre patrimonio del
explotador minero de 15%. En el rango de margen operacional que va de 0 a 10,
mantendramos la tasa efectiva y marginal actual de 5%-. Esta tasa marginal
crecera exponencialmente desde un 15% de ROE, hasta lograr una tasa marginal
de 89,71% con un 20% de ROE, para mantener en adelante en un 90%. Su
aplicacin correspondera sobre el resultado operacional, y por tanto antes del
impuesto de primera categora.
La diferencia del nuevo esquema de tasas con la ley 20.469 no est por
tanto en la lgica, sino en considerar la rentabilidad en base a patrimonio en vez
de base ventas, y en la magnitud de la tasa que atribuye a los mrgenes de
rentabilidad. Lo primero estabiliza la base y fomenta la utilizacin de capital propio
en vez de endeudamiento, lo segundo permite recuperar la Renta
adecuadamente, protegiendo muy bien el retorno adecuado al capital.
La diferencia entre el esquema de tasas de la ley 20.469 y la propuesta
puede apreciarse en el siguiente grfico
48


Fuente: Elaboracin Propia
Es necesario aclarar que el aumento de tasa propuesto en nuestro modelo
una vez alcanzado el ROE de 15%, y que alcanza un 90% llegado a 21% de ROE
antes de impuesto de primera categora, no es arbitrario sino que colocar el
impuesto antes del de primera categora responde a limitar el sesgo que genera la
Renta Econmica entre industrias que generan y no generan Renta. Por otra
parte, responde a un criterio de rentabilidad normal
23
, suficiente para incentivar la
actividad minera. Es as, que por ejemplo en el caso de Codelco, la rentabilidad
mnima antes de impuestos exigida tanto para sus proyectos de inversin, como a
los denominados Proyectos Estructurales, es notoriamente inferior a un 20%
(Hernndez, 2010).



23
La rentabilidad normal en una industria se obtiene agregando un premio por riesgo
especfico de la industria y riesgo pas, a la tasa de inters libre de riesgo. El impuesto a la renta de
los recursos naturales, en proceso de implementacin en Australia, incorpora el concepto de
rentabilidad minera normal en ese pas, como una tasa que adiciona 7 puntos porcentuales al
inters sobre bonos del gobierno, o sea aproximadamente 12% en total (antes de impuestos)
(Titelman, 2011).
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
0
,
0
0

a

1
3
7
,
0
7

a

3
7
,
1
8
4
1
,
2
9

a

4
1
,
3
9
4
5
,
5
8

a

4
5
,
6
9
4
9
,
9
4

a

5
0
,
0
5
5
4
,
3
6

a

5
4
,
4
8
5
8
,
8
7

a

5
8
,
9
8
6
3
,
4
7

a

6
3
,
5
8
6
8
,
1
5

a

6
8
,
2
7
7
2
,
9
1

a

7
3
,
0
3
7
7
,
7
6

a

7
7
,
8
9

8
2
,
7
3

a

8
2
,
8
6
8
7
,
8
2

a

8
7
,
9
5
9
3
,
0
0

a

9
3
,
1
3
T
a
s
a

%

Esquemas de
Impuesto Especfico a la Mineria
Tasa Marginal ley 20.469
Tasa Efectiva ley 20.469
Tasa Marginal Propuesta
49

Respaldando lo anterior, Titelman (2011) seala:
Considerando el riesgo del negocio minero y el riesgo-pas de Chile, una tasa de
rentabilidad anual, antes de impuesto a la renta, en torno al 20% (equivalente a 13%,
despus de impuesto a la renta) corresponde, posiblemente con cierta holgura, a una
rentabilidad normal, es decir, resulta, en general, suficiente para incentivar una inversin
minera en el pas
Por otro lado, cabe sealar que una propuesta de este tipo, no es funcional
sin la correspondiente fiscalizacin, la cual cae en manos del Servicio de
Impuestos Internos, en coordinacin con COCHILCO (Artculo 64 ter N 5). El
rpido incremento de la tasa marginal del esquema genera fuertes incentivos a la
erosin de la base, va precios de transferencias u otros mecanismos. Por tanto se
vuelve crtico robustecer estos dos organismos, con tal de que no ocurra que por
el mero hecho de cambiar el mecanismo para recuperar la Renta, obtengamos
como respuesta por parte de los contribuyentes la erosin de la base del
impuesto.
Como consideraciones legales relevantes que han de ser tomadas en
cuenta, cabe sealar que la modificacin de la ley de Impuesto Especfico a la
actividad minera, no conlleva mayores dificultades normativas al tratarse de una
ley de qurum simple, que una vez publicada en el Diario Oficial, regira para los
explotadores mineros no sujetos a invariabilidad tributaria. O sea, no implica
mayor problema para todos aquellos nuevos proyectos mineros
La complicacin se produce respecto del conjunto de agentes actualmente
operando al GMP-10 y otros-, sujetos a un rgimen de invariabilidad tributaria.
Esta complicacin surge pues, a diferencia de un contrato normal donde los
derechos se rigen por la legislacin al momento de desear ejercer los derechos
contenidos en el contrato (Art 12 Ley sobre Efecto Retroactivo de las leyes), en el
contrato ley se consagra una inmutabilidad del derecho vigente al momento de la
suscripcin
24
, lo que significara que la nueva legislacin tributaria, no les compete.

24
Se puede ver un anlisis ms pormenorizado de este tema en, Lpez Santa Mara (2004).
50

Ante tal escenario, una posibilidad para lograr la aplicacin directa de la
nueva normativa, es la realizacin de una expropiacin por parte del Estado de los
derechos a invariabilidad tributaria.
Esta opcin implica dos problemticas particulares. En primer lugar nuestro
sistema jurdico no contempla una forma de expropiacin aplicable a las cosas
incorporales (como lo sera el derecho adquirido de la invariabilidad tributaria,
respecto de los inversionistas). A su vez, la Ley Orgnica de Procedimiento de
Expropiaciones (DL 2186) contiene diligencias que slo son aplicables a las cosas
corporales, con lo cual nos encontraremos ante una laguna que tendr que ser
llenada en un caso prctico por un juez -si no es llenada previamente por el
legislador-.
As y todo, el pago de dicha indemnizacin debera ser acorde al Art 38 de
la Ley Orgnica de Procedimiento de Expropiaciones, Cada vez que en esta ley
se emplea la palabra indemnizacin, debe entenderse que ella se refiere al dao
patrimonial efectivamente causado con la expropiacin, y que sea una
consecuencia directa e inmediata de la misma.
Excluyndose as, los perjuicios que no son reales y actuales, con lo cual
podramos evitar el pago indemnizatorio por perjuicios que an no se producen,
como lo son los eventuales tributos a devengarse en el futuro
25
, por estas
industrias.
Pero cabe sealar, que el criterio que ha sido asumido por Chile en sus
Tratados Bilaterales de Inversin o Acuerdos de Proteccin Recproca de
Inversiones es el indemnizar el valor de la inversin inmediatamente antes de la
fecha de hacerse pblica la expropiacin, nacionalizacin o medida equiparable
efectiva o inminente
26
, lo cual equivaldra al valor presente de los flujos futuros o

25
Cabe acentuar la indeterminacin de las rentabilidades de la empresa, siendo stas nuestro criterio para
determinar el nuevo tributo, la diferencia entre ste y el tributo actualmente pagado por el explotador
minero, que sera aquello a indemnizar, es lo suficientemente indeterminado para quedar excluido del
clculo del concepto de dao emergente, que es el requerido por la ley a ser indemnizado.
26
Un ejemplo de tal modelo es hallable en el Tratado Bilateral de Inversin Chile-Alemania: Las inversiones
de nacionales o sociedades de una Parte Contratante no podrn, en el territorio de la otra Parte contratante,
51

el valor de mercado, con lo cual se plantea una escenario radicalmente adverso a
nuestra propuesta.
Cabe explicitar que el inters por lograr una reforma tributaria y que sea
aplicada de manera ntegra, sin retrasos e invariabilidades, no responde al
tradicional discurso poltico de la izquierda chilena, donde la renacionalizacin del
cobre es vista como la panacea y muchas veces esgrimido como cua.
Contrariamente, la urgencia de recuperar la Renta del cobre responde a la
conviccin de que la legislacin tributaria minera no puede quedar en constantes
plazos de postergacin, en tanto tratamos con un recurso no renovable y finito.
El plazo estimado para el agotamiento de las reservas de cobre ronda los
27 aos
27
, (de Chile el ao 2010), del UnitedStates Geological Survey 2010, por lo
que no nos podemos permitir ms aplazamientos que subvencionan la inversin
extranjera, en desmedro de nuestras reservas naturales y urge en cambio, un
tratamiento tributario adecuado y efectivo, que busque la compensacin de la
prdida patrimonial que nuestra Nacin sufre por la extraccin de recursos
mineros.
Es por ello y ante tan adverso panorama normativo que implica asumir el
costo indemnizatorio-, para romper con las invariabilidades/postergaciones, que
creemos necesario a lo menos mencionar vas alternativas a lo hasta aqu
desarrollado.

ser expropiadas, nacionalizadas, o sometidas a otras medidas que en sus repercusiones equivalgan a
expropiacin o nacionalizacin, sino a favor del bien comn, debiendo en tal caso ser indemnizadas. Estas
medidas debern ser autorizadas por ley. La indemnizacin deber responder al valor de la inversin
inmediatamente antes de la fecha de hacerse pblica la expropiacin, nacionalizacin o medida equiparable
efectiva o inminente. La indemnizacin deber satisfacerse sin demora y devengar intereses hasta la fecha
de pago segn el tipo usual de inters bancario: deber ser efectivamente realizable y libremente
intransferible. A ms tardar en el momento de la expropiacin, nacionalizacin o medida equiparable,
debern haberse tomado en debida forma disposiciones para fijar y satisfacer la indemnizacin. La legalidad
de la expropiacin, nacionalizacin o medida equiparable, y en cuanta de la indemnizacin debern ser
comprobables en procedimiento judicial ordinario.
27
La UnitedStates Geological Survey (2010) estima las reservas cuprferas en 150 millones de
toneladas, mientras la produccin la sita sobre las 5,5 millones de toneladas anuales. Una divisin
simple da algo ms de 27 aos. Lgicamente aqu se asume una produccin constante.
52

Una forma indirecta de lograr una compensacin por esta prdida
patrimonial, implicara legislar de manera tal que se obligue a la Gran Minera del
cobre a utilizar exclusivamente fuentes de energa renovables no convencionales.
De este modo, se lograra al menos una inversin en un capital valioso con vastas
proyecciones de futuro, apuntalando la tan ansiada inversin tecnolgica
sustentable, costeada por las Rentas Econmicas del cobre.
Por otro lado, tambin puede sostenerse como una propuesta alternativa y
funcional, reemplazar el impuesto especfico a la actividad minera por una
sobretasa general al impuesto de primera categora que no fuese crdito a los
impuestos terminales. La generalidad de esta modificacin, justificada
conceptualmente en el concepto de Renta Econmica, evade la invariabilidad
tributaria establecida en la ley 20.469
28
. Al aplicarse dicha sobretasa a todas las
industrias por igual, impedira la aplicacin del argumento de discriminacin
tributaria respecto de determinado sector industrial particular, como ha sido la
tnica de la industria minera. Tambin, permite eludir las garantas especficas de
invariabilidad tributaria en materia minera, que han sido incorporadas al DL 600,
por medio de la ley y sus reformas- de impuesto especfico a la actividad minera.
As por ejemplo, cuando cualquier empresa obtenga un ROE mayor a 25%,
se le aplicar una tasa marginal de 50% adicional. Esto constituye naturalmente
slo un lineamiento (gravar las Rentas Econmicas en general); los mrgenes y
tasas adicionales debiesen ser estudiados con mayor rigor.


28
Los artculos 1 y 2 transitorio de esta ley, remiten al artculo 2 N 2 de la ley 20.026. sta
introduce un nuevo artculo 11 ter en el DL 600 que establece que Cuando se trate de inversiones
de monto igual o superior a US$ 50.000.000, moneda de los Estados Unidos de Amrica o su
equivalente en otras monedas extranjeras, que se internen enconformidad al artculo 2, y que
tengan por objeto el desarrollo de proyectos mineros, podrn otorgarse a los inversionistas
extranjeros respecto de dichos proyectos, por el plazo de 15 aos, los siguientes derechos: 1)
Mantener invariables las normas legales vigentes a la fecha de suscripcin del respectivo contrato
en lo relativo al impuesto especfico a la actividad minera de que trata el artculo 64 bis de la ley
sobre Impuesto a la Renta. En consecuencia, no se vern afectados por el alza de la tasa, la
ampliacin de la base de clculo o cualquier otra modificacin que se introduzca y que haga
directamente ms gravoso el impuesto especfico a la actividad minera establecido en el artculo 64
bis de la ley sobre Impuesto a la Renta"
53

2. Pesca
Situacin jurdica
Nuestro pas es uno de los participantes ms importantes en el mbito
pesquero internacional. Es tal su importancia que la Organizacin para la
Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) ha sealado:
En 2006, Chile lleg al quinto puesto del mundo en trminos de produccin por pesca de
captura, al sptimo en cuanto a produccin acucola, y fue el sptimo exportar de
productos del mar. En los caladeros chilenos, las especies ms abundantes son las
especies pelgicas fundamentalmente pescadas por una flota industrial moderna. La cra
de salmn y trucha dominan en la produccin acucola. Existe tambin un gran flota
artesanal que cuenta con derechos de acceso exclusivo a las aguas hasta cinco millas de
la costa, aportando trabajo y alimento a muchas comunidades costera
29
.
Presentado lo anterior, corresponde analizar la situacin jurdica que ha
regulado la pesca de alta mar en nuestro pas durante las ltimas dcadas, y el
reciente cambio hecho a la ley cuyo trmino de vigencia estaba programado para
Diciembre de 2012 (Ley N 19.713 de Lmite Mximo de Captura por Armador
LMCA), la cual fue modificada por la Ley 20.657, la cual modifica en el mbito
de la sustentabilidad de recursos hidrobiolgicos, acceso a la actividad pesquera
industrial y artesanal y regulaciones para la investigacin y fiscalizacin, la Ley
General de Pesca y Acuicultura contenida en la Ley N18.892 y sus
modificaciones
30

Para dar cuenta de la evolucin del acceso a la pesca industrial en Chile
31
,
se debe sealar que a mediados del siglo pasado se establecieron acciones de
estimulacin al emprendimiento, como franquicias y exenciones tributarias
32
. A
partir de 1956 se comienza a exigir permisos para la explotacin pesquera, como
una medida de regulacin de acceso (no estableciendo limitaciones al total
extrable o a un mximo individual)
33
.

29
OCDE, Polticas de pesca y acuicultura de Chile. Publicaciones OCDE, 2009, p. 15.
30
Ttulo de la Ley 20.657 de 2013
31
El presente informe se centrar en la produccin industrial, puesto que Esta seccin se basa
principalmente en la resea de la Biblioteca del Congreso Nacional Hacia una nueva ley de
Pesca disponible en: http://www.bcn.cl/carpeta_temas_profundidad/hacia-una-nueva-ley-de-pesca
32
Decreto con Fuerza de Ley N 208 de 1953, el Decreto con Fuerza de Ley N 266 de 1960.
33
Los D.L 597 de 1960 y D.L de 1964
54

A las flotas extranjeras se les permiti operar dentro de las 200 millas
(previo pago de una matrcula de US$1.000.- y US$60. por cada TRG
34
de la
nave) al Sur de los 37S.
35
Por otro lado, se sigui fomentando la pesca artesanal,
igualmente mediante exenciones y beneficios
36
.
Por otro lado, en 1981
37
, se genera la primera normativa que asigna las
cuotas pesqueras de la industria y se estableci una poltica de cuotas de captura
globales.
Durante el gobierno del presidente Aylwin, y luego de posponerse la
entrada en vigencia de una de las ltimas leyes del gobierno militar, fue
promulgada en 1991 la anterior Ley General de Pesca y Acuicultura (N 20.528, en
adelante Antigua Ley de Pesca).
Posteriormente, la Ley N 19.713 de 2001 cambi la forma de asignar las
cuotas pasando a un sistema de cuotas individuales o lmite mximo de captura
por armador que pretenda eliminar la forma de pescar llamada Carrera Olmpica
y, de paso, bajar el nmero de naves en operacin.
Esta medida permiti una racionalizacin de la operacin pesquera, menores impactos
ambientales y una reorientacin de la captura hacia productos de mayor valor agregado,
cambiando la prioridad de acopio por calidad del recurso que llega a planta. Dentro de las
externalidades negativas que se reconocen, la ms relevante es la concentracin de
empresas. (BCN, 2011).
Este lmite se estableci sobre la base de las capturas histricas de cada
empresa. El sistema se renov por diez aos en 2002 y venci en diciembre de
2012. Adems estableci el pago de patentes por cada embarcacin dedicada a la
extraccin
38
.

34
Tonelaje de Registro Grueso
35
Decreto Ley N 500 de 1974 (D.O. 7 de junio de 1974)
36
Decreto Ley N 1678 de 1977
37
Mediante el D.S. 460.
38
Artculo 43.- Los titulares de autorizaciones de pesca y permisos pagarn anualmente una
patente nica pesquera de beneficio fiscal, por cada embarcacin que efecte actividades
pesqueras extractivas, correspondiente a 0,4 unidades tributarias mensuales por cada tonelada de
registro grueso para naves de hasta 80 toneladas de registro grueso; de 0,5 unidad tributaria
55

Desde entonces existe la reserva de las primeras cinco millas desde la
costa para los pescadores artesanales. Desde ah hasta las 200 millas que
corresponden a la zona econmica exclusiva existe un lmite mximo o cuota
global anual de captura, que se subdivide en el porcentaje que corresponde a
cada armador, porcentaje que se obtiene segn los desembarques histricos y la
capacidad de bodega de cada uno.
Dicha ley tambin estableci la posibilidad de licitar hasta el 50% de la
cuota global de las pesqueras en plena explotacin
39
, a razn de fracciones de
5% anual del excedente
40
.
Sin embargo, ese mecanismo nunca se utiliz porque no hubo excedentes productivos y
porque no se dictaron los reglamentos necesarios. El mecanismo de licitacin que s se
aplic involucr a pesqueras sin historial empresarial previo, como langostinos,
orangeroughy y bacalao de profundidad, que la autoridad lleva subastando hace 18 aos.
(BCN, 2011)
Por otro lado, de acuerdo a la nueva legislacin, la cuota total se fija
anualmente, lo que de utilizarse adecuadamente, permitira adaptarla a la biomasa
realmente existente.
En diciembre de 2012, hizo ingreso al parlamento el nuevo proyecto de ley
de pesca que rige al sector desde el 2013. La novedad del nuevo proyecto es que
introduce dos sistemas de licitaciones y la aplicacin de un royalty al sector
industrial. Dicha ley introdujo dos tipos de licencias para as normar el rgimen de
pesca extractiva.

mensual por cada tonelada de registro grueso, para naves mayores a 80 y de hasta 100 toneladas
de registro grueso; de 1,0 unidades tributarias mensuales por cada tonelada de registro grueso,
para naves mayores a 100 y de hasta 1.200 toneladas de registro grueso; y de 1,5 unidades
tributarias mensuales por cada tonelada de registro grueso, para naves mayores a 1.200 toneladas
de registro grueso.
Segn el diario La Tercera, estimaciones aseguran que el Fisco recaud poco ms de US$ 30
millones este ao, se calcula sobre la base del tamao de las embarcaciones, independiente del
nivel de captura y de si las naves estn subutilizadas. Algunos industriales plantean reducir ese
aporte a un monto fijo cercano a los US$ 10 millones.
39
Segn la definicin del art. 2 N21 de la Ley de Pesca, estado de plena explotacin es aquella
situacin en que la pesquera llega a un nivel de explotacin tal que, con la captura de las unidades
extractivas autorizadas, ya no existe supervit en los excedentes productivos de la especie
hidrobiolgica.
40
Artculo 27 de la Antigua Ley de Pesca.
56

La primera licencia (A)
41
regula los desembarques de las compaas
pesqueras que histricamente han participado en la industria y est asociada a
una patente. A lo anterior, se suma el pago de un impuesto especfico o royalty
42
,
el cual se calcular segn las cuotas de captura que tenga cada compaa,
multiplicado por el precio de venta del recurso pesquero. La estimacin es que el
impuesto especfico ser de U$ 30 millones por ao, lo cual se incrementar
durante la dcada. Este tipo de licencia tiene una vigencia de 20 aos y es
renovable.
En tanto las licencias tipo B, se originan a partir de subasta pblica de
pesqueras que operen en condiciones aceptables de sustentabilidad. Las
licencias de tipo B contemplan el otorgamiento de concesiones por un plazo de 20
aos al cabo del cual volvern a licitarse
43
, y estas operarn para el caso de los
recursos cuya sustentabilidad no se encuentre amenazada. Las licencias tipo B no
pagan royalty, pues la renta que obtenga el Estado provendr de las patentes y el
cobro por la concesin asignada
44
.
Artculo 1 B.- El objetivo de esta ley es la conservacin y el uso sustentable de los
recursos hidrobiolgicos, mediante la aplicacin del enfoque precautorio, de un enfoque
ecosistmico en la regulacin pesquera y la salvaguarda de los ecosistemas marinos en
que existan esos recursos.

La Nueva Ley de pesca incluye nuevos aspectos que su predecesora no
contemplaba como lo son el ya descrito sistema de licencias y una serie de
definiciones de conceptos mencionados en la ley. Entre ellos conceptos tan
importantes como captura, desembarque y descarte, lo cual muestra un avance en
cuanto a la claridad que pueda tenerse al momento de aplicar la ley.

41
El Artculo 26 A de la Nueva ley de Pesca seala que en aquellas pesqueras que se declaren en
plena explotacin y se establezca una cuota global de captura se les otorgarn licencias transables
de pesca clase A, a los titulares de autorizaciones de pesca, modificndose dichas autorizaciones
de pesca en el sentido de eliminar el recurso sujeto a licencia transable de pesca. Estas licencias
temporales se otorgarn por un plazo de 20 aos renovables y equivaldrn al coeficiente de
participacin de cada armador expresado en porcentaje con siete decimales el cual podr decrecer
coeficientes de cada armador no podrn disminuir en ms de un quince por ciento del coeficiente
de participacin original.
42
Artculo 43 ter de la Nueva Ley de Pesca
43
Artculo 27 de la Nueva Ley de Pesca
44
Ministro Pablo Longueira en El Mercurio Online, Noviembre 2011.
57

Pese a estos avances, no queda tan claro el compromiso que pueda
tenerse con los recursos naturales pues:
La Comisin de Pesca haba propuesto modificaciones a los numerales 1 y 2 del artculo
1, que apuntaban a establecer que el Estado tendra dominio absoluto, exclusivo, inalienable e
imprescriptible de los recursos hidrobiolgicos, es decir, que pertenecen a todos los chilenos y que
el Estado podra conceder su explotacin conforme a las disposiciones de esta ley y dems
disposiciones legales y reglamentarias. Tambin inclua que el objetivo de la ley era propender a la
conservacin y uso sustentable de esos mismos recursos. Aunque la indicacin obtuvo mayora a
favor, fue RECHAZADA por no alcanzar el qurum calificado requerido
45

El rechazo de algunos parlamentarios a una modificacin a la ley que
busque dejar claro el dominio estatal de estos recursos y su inalienabilidad,
pareciera significar que estas personas estn dispuestas a conceder tal dominio a
terceros, lo cual resultara contrario al objetivo de la ley en cuanto al control que
pudiera ejercerse sobre los recursos hidrobiolgicos y la sustentabilidad de los
mismos.
Situacin de la industria
La industria nacional extrae tanto especies de pescados, moluscos
crustceos, algas y otros, que en trminos de pesaje para el ao 2009, ascendi a
aproximadamente 4,6 MM de toneladas. Esta se divide en actividades tanto de
acuicultura, pesca artesanal y pesca industrial. Siendo estos 2 ltimos los ms
importantes.
Los porcentajes en que se distribuye esta pesca, con datos del ao 2010
publicados por SERNAPESCA, muestran que un 44,93% de los desembarques
son por parte de pescadores artesanales, un 35,2% a pesca industrial, mientras
que el restante 19,9% es de la acuicultura.
No obstante lo anterior, nuestro anlisis se centrar slo en el sector
industrial. A diferencia de los 81 mil pescadores que conforman la pesca artesanal,

45
http://ciperchile.cl/2013/05/17/asi-votaron-los-107-diputados-que-definieron-el-articulado-de-la-ley-de-
pesca-2/
58

en la actualidad slo 52 empresas conforman al sector industrial que tiene Lmites
Mximos de Captura por Armador (LMCA) o cuotas individuales, nmero que se
reduce a 35 si no se consideran empresas relacionadas. Es decir, slo entre 35
agentes se distribuyen las cuotas industriales (Sernapesca)
A nivel de sector industrial, para el ao 2010 se extrajeron 1,25 MM de
toneladas, cantidad que disminuy en un 13% en comparacin al 2009, mientras
que la cantidad de naves industriales lleg a 206 aumentando en un 10% en
comparacin al ao anterior. El grfico a continuacin muestra la tendencia
decreciente del nivel de capturas industriales en el tiempo.
Ilustracin 13

Fuente:SERNAPESCA, 2010
Los principales recursos desembarcados por este sector, corresponden a
recursos pelgicos como la Anchoveta, Jurel y Sardina Comn, y al molusco Jibia
o Calamar rojo, los que dan cuenta del 89% del desembarque industrial.
59

Para esta explotacin, se han definido reas geogrficas, de manera
de permitir separar de buena manera los recursos existentes. En ese entendido se
definieron 5 reas:
1) Zona regiones XV-II
2) Zona regiones III-IV
3) Zona regiones V-IX
4) Zona regiones XIV-X
5) Zona regiones XI-XII

Dentro de stas, la ms relevante en cuanto a cantidad de peces extrados
es la Zona Centro-Sur con un 45,2% del total de desembarcos (regin V a IX),
seguido por la Zona Norte (regin II y XV) con un 30,5%, y luego por la Regin de
los Ros y de los Lagos (regin XIV y X), con un 15,8%.
Tabla 5

Pero esta asignacin no est ajena de problemas, Por una parte, existen
especies para las cuales parecen haberse establecido Cuotas Globales
demasiado amplias, que no han permitido la sustentabilidad de los distintos
recursos. Esto se evidencia por un descenso amplio de la cuota que efectivamente
se ha extraido.
Un ejemplo de lo anterior se evidencia al contrastar las cuotas asignadas
versus las cuotas extradas de Jurel, remarcando que ste no es un problema de
alguna zona geogrfica en particular. El cuadro a continuacin muestra el detalle
para 2007 y los 2 aos siguientes, con respecto al uso de la cuota.
60

Tabla 6

En trminos generales, se ve que la CGA no se iguala en ninguno de los 3
aos a la cantidad de toneladas efectivamente extradas, debindose esto no a
una capacidad extractiva insuficiente sino a una cuota global muy superior a la
tasa regenerativa del recurso. Como consecuencia de lo anterior se aprecia la
cada en la biomasa del Jurel, lo que pone seriamente en duda la sustentabilidad
de este recurso.
Pero esta tendencia a la baja de la biomasa disponible, no es particular del
Jurel, sino que es comn a toda la Pesca Industrial (cosa que no ocurre en los
otros sectores pesqueros -artesanal y acucola-).
El descenso de la biomasa puede observarse grficamente a continuacin:
Desde el 2000 hasta el 2010 la cada en el total extrado por el sector industrial es
superior a un 50%, pasando de 3.503.000 toneladas a 1.254.000 toneladas de
recursos pesqueros extrados (Sernapesca, 2010).

61

Ilustracin 13

Fuente: SERNAPESCA 2010

Mecanismos de Recuperacin de la Renta
a) Limitaciones al esfuerzo y control de capturas

La industria pesquera no puede ser considerada competitiva, ya que los
bienes son producidos en base a recursos que son bienes comunes. Bajo esta
ptica no sorprende la disminucin aguda de la biomasa disponible, generada por
una sobre-inversin en la industria que genera sobreexplotacin de los recursos.
Eso mina no slo la sustentabilidad de los mismos, sino tambin de la actividad
extractiva, de la poblacin dependiente de ello, y genera ineficiencias en la
asignacin de recursos dentro de la economa.
Por eso cobra relevancia el poder del Estado para limitar el acceso a la
extraccin de estos recursos. Por una parte existen regulaciones que lo que hacen
es limitar el esfuerzo pesquero (que no es ms que el gasto que las empresas
62

hacen en cuanto a compra de naves, mallas y otros, para obtener un mayor nivel
de extraccin). Dentro de este tipo, hay varias formas, donde resaltan las mallas
mnimas, las que logran que slo se atrapen especies de tamao grande, dejando
escapar a las pequeas o individuos ms jvenes. Otras limitaciones de esfuerzo
podran consistir en otorgar licencias que impidan la incorporacin de nuevas
embarcaciones, limitar la capacidad de bodega de los barcos, limitar el poder de
los motores, etc.
Todas son formas para regular el nivel de captura de las empresas. El
problema de esto, es que al plantear la poltica desde esta perspectiva, se
mantiene consistentemente el incentivo para que las empresas gasten ms
buscando ganar obtener ms.
b) Cuota Anual de Capturas
Otro mtodo de regulacin posible es a travs de la creacin de un mtodo
de Cuota Anual de Capturas, donde se limite de buena manera cul es la
capacidad mxima de extraccin en un ao de cierto espcimen. Esto es un
mtodo llamado control de capturas, y determina que si un pescadores se excede
de su cuota anual, debe cerrar su actividad pesquera por ese ao (para esa
especie). De esa manera se tiende a evitar la sobreexplotacin del recurso.
Pero en la prctica se ha visto que este mtodo no ha dado buenos
resultados: como seala Julio Pea en una publicacin de 2002, al aplicarse la
Cuota Global en la pesquera de la Merluza Comn, en septiembre de 2000 se
produjo la carrera olmpica, y la cuota de 4.000 toneladas para el mes de
septiembre, se cubri en la primera semana, mientras que para los meses
siguientes fue a comienzos de cada mes. Lo anterior, tiene duras implicancias
para la sostenibilidad de las especies, ya que no se distingue entre individuos, y
fomenta la pesca de peces de menor calibre.
A modo de sntesis, las medidas antes mostradas no cumplen a cabalidad
el objetivo de mantener la sustentabilidad de las especies pesqueras. Por tanto, a
63

continuacin nos centraremos en 2 que si son efectivas, y que permitiran lograr
los objetivos antes sealados.
c) La asignacin de cuotas y su licitacin.
El sistema denominado de cuotas individuales de pesca ha generado mayor
eficiencia en las faenas pesqueras. La incorporacin de dicho sistema, que
involucra tanto los lmites mximos de captura individuales como la posibilidad de
transarlos-, han logrado un importante desarrollo en la industria pesquera, lo cual
ha permitido solucionar el problema de eficiencia del mercado y un mercado
secundario de cuotas sensible a los cambios en la oferta y la demanda (OCDE
2009). Ello porque en este mercado las cuotas tienden a adquirirlas quienes ms
las valoran, es decir, quien est dispuesto a pagar ms por ellas y a hacerlas ms
productivas (Harrison 2010).
Precisamente la licitacin funciona de tal manera que el privado ofrecer tanto
por el recurso, como la renta esperada del mismo. Por lo tanto, ser a travs de la
licitacin, la forma mediante la cual se revelar adems la Renta del recurso
pesquero.
Por ltimo, tambin es necesario proveer un mecanismo de mercado que
permita una mejor transaccin de cuotas. Por ejemplo, en Nueva Zelanda se ha
implementado una bolsa donde se transan pblicamente las cuotas individuales.
La asignacin de cuotas del recurso a travs de licitaciones en el mtodo que
maximiza la eficiencia econmica por su diseo e implementacin, y permite
revelar y recuperar la Renta del recurso. Por tanto, la asignacin mediante
mecanismo de licitaciones permite abordar cuestiones de tipo econmico y de
poltica pblica. Mediante licitaciones ciegas, precios revelados por los interesados
y el establecimiento de criterios de adjudicacin relevantes, pueden perfectamente
compatibilizarse todos estos objetivos.


64

d) El royalty o impuesto especfico.
Por ltimo, otro mbito fundamental a analizar es la posibilidad de imponer un
impuesto especfico (mal llamado royalty, vid supra) a la actividad pesquera. Las
posibilidades, nuevamente, incluyen usar como base el monto de las ventas, sobre
un valor estimado de lo capturado o dependiendo del ROE de la actividad
empresarial. Esto permitira disminuir el actual cobro de patentes, que funciona
como un cobro fijo a pesar de la variabilidad del precio y volumen del recurso
disponible
En esta lnea est ideado el proyecto que el Gobierno presentar. Como
hemos sealado, el nuevo proyecto de ley de pesca traer aparejado un royalty a
la actividad, modificando de cierta forma el sistema de patentes. Se estima que de
la suma de las patentes ms el nuevo impuesto especfico se obtendr una
recaudacin de aproximadamente US$ 30 millones, con una proyeccin de US$
40 millones en la prxima dcada. Esto no vara sustancialmente la recaudacin
actual en base a patentes, estimada en torno a US$30 millones.

Magnitud de Renta
Estimar la Renta que existe en el sector de Pesca Industrial es primordial si
se desean establecer mtodos por los cuales se logren recuperar las ganancias
extraordinarias que generan los peces.
Para ello, nos basamos en un estudio de Villena Et all (2010), que estima la
valoracin de las ganancias obtenidas a travs de las cuotas pesqueras que
obtienen las empresas.
La metodologa utilizada consiste en hacer que el VAN se iguale a cero. De
esa forma, la ganancia menos la inversin dan como resultado lo que se podra
cobrar a las empresas como potencial cobro por la cuota, revelando el valor de la
Renta.
65

La gracia del VAN es que se puede comparar el retorno esperado con el
retorno de mercado, que en un mercado perfecto debieran ser iguales. El retorno
de mercado est dado por un modelo CAPM hbrido donde se incorpora la tasa
libre de riesgo, el premio por riesgo del negocio, el riesgo de Chile, y otros.
No entrando en detalles de cmo se estiman los riesgos para los negocios,
llegan a que la rentabilidad esperada de la industria pesquera es de un 7,6%. Esta
tasa de rentabilidad permite calcular el VAN. Estiman que a 25 aos, este
parmetro implica una anualidad de US$200,73 millones. Este monto se conoce
como Cuota Anual Equivalente. Ahora si buscramos dar las cuotas a 10 aos, el
pago total debera ser de US$1.371 millones. En el caso que se dieran de manera
perpetua, el VAN arroja que se deben pagar US$2.641 millones por el total de las
cuotas.
Una segunda metodologa usada, es un Sistema de Regulacin de Cuotas
Individuales Transferibles, donde a travs de Programacin Lineal, lo que se
busca es simular un mercado de regulacin de cuotas individuales, donde al final
la firma comprar o vender permisos hasta el punto en el cual el precio de los
derechos iguale la valoracin marginal de la firma por los derechos (el precio
sombra).
Con esto se ve que para un horizonte de 25 aos, lo que se recaudara por el total
de la cuota seran 2.800 millones de dlares, y el Costo Anual Equivalente sera
de US$253 millones de dlares.
Conclusiones
El marco jurdico que ha regulado al sector pesquero y de acuicultura en Chile ha
evolucionado durante los ltimos aos. Pero, el sector pesquero tiene hoy
recursos directamente sobreexplotados o colapsados. Por lo mismo, la pesca
excesiva sigue siendo un gran desafo. Se ha estimado que: 25% de las
existencias mundiales de peces estn sobreexplotadas o agotadas, y 52% de las
66

reservas estn produciendo capturas cerca de los lmites mximos sostenibles
46
.
Chile no est ajeno a esta realidad.
Las recomendaciones de la OCDE se han enmarcado, en trminos generales, en:
Reducir los impactos ambientales de la pesca de captura, limitando el nivel
de captura, en particular mediante el establecimiento de los niveles totales
admisibles de capturas y el uso de instrumentos de mercado tales como
cuotas individuales transferibles, temporadas de pesca y zonas.
Aumentar la resilencia de las comunidades pesqueras mediante el
fortalecimiento de las polticas y el aumento de la aplicacin de las medidas
existentes para hacer frente a los impactos de la degradacin ambiental en
el sector de la pesca, y para ayudar a las actividades pesqueras adaptarse
al cambio climtico.
Continuar trabajando en la cooperacin internacional para fortalecer la
gestin de las poblaciones transzonales, altamente migratorias y los mares
de alta.
Implementar polticas y sistemas de vigilancia para impedir la pesca ilegal,
no declarada y no reglamentada.
Los objetivos de poltica econmica tienen que abocarse a:
Hacer un reconocimiento creciente de que los instrumentos de mercado
pueden mejorar la eficiencia en la asignacin de los recursos pesqueros y
el uso.
Mejora de la gestin de pesca, ya que la sobrepresca y el dao al
ecosistema actual probablemente conducir a reducir significativamente los
ingresos del sector. Lo anterior, puede llevar incluso el colapso de algunas
pesqueras en las prximas dcadas, con graves consecuencias para las
poblaciones locales que dependen de estos recursos para la alimentacin y
el desarrollo econmico.

46
OCDE, Environmental Outlook to 2030. 2008 p. 324.
67

Si bien este informe no consider al acuicultura, es importante recalcar lo
que ha sealado en sus proyecciones la OCDE, en relacin a desgaste de
la pesca de captura y la proyeccin de los criaderos: "La pesca global y la
produccin acucola aument en 2,6% por ao entre 1988 y 2004, pero por
las limitaciones de la oferta se prev un aumento futuro ms lento, a un
promedio de 2,1% por ao entre 2005 y 2030. La tasa de crecimiento total
del 2,1% de la pesca supone un crecimiento robusto en acuicultura, pero no
el crecimiento de la pesca de captura. Esto implica una tasa media de
crecimiento en la acuicultura de 3,9% por ao hasta 2030
47
. El sector de la
acuicultura, basado principalmente en la cra de salmn y trucha, ha crecido
a un ritmo anual muy alto a lo largo de los ltimos veinte aos, aunque la
tasa de crecimiento se haya ralentizado en los ltimos aos, seguir siendo
un motor econmico importante para el pas.
Finalmente, Chile se est convirtiendo en un actor cada vez ms importante
en la pesca internacional del Pacfico Sur, concretamente del jurel. Es
necesario adaptar los sistemas de gestin actuales a las nuevas realidades
de la pesca en alta mar, ms all de la Zona Econmica Exclusiva, y
continuar persiguiendo de forma activa el desarrollo y la implementacin de
acuerdos de cooperacin internacional para gestionar de manera sostenible
esas pesqueras.
Por ltimo, con respecto a la recuperacin de la Renta del recurso, se reconoce
que la normativa actual y la ley que se espera entre pronto al congreso son
insuficientes. Se considera que un mecanismo mucho mas adecuado al Royalty,
es la licitacin anual de las cuotas, lo que permite revelar y recuperar la Renta,
proteger le recurso y establecer las condiciones que la autoridad de pesca
determina necesarias que cumplan las empresas.

47
OCDE, Environmental Outlook to 2030. 2008 p. 324.
68

3. Aire
Situacin jurdica
El conjunto de normas aplicables a la situacin del aire puede resumirse
bsicamente en los siguientes instrumentos:
a) Normas de Calidad:
Existe una norma de calidad a nivel nacional, destinada a prevenir y controlar
la contaminacin atmosfrica, de manera de proteger la salud humana y/o el
medio ambiente, respecto de PTS,
48
SO
2
, CO, O
3
, NO
2
. Esta establece las
concentraciones mximas aceptables de estos compuestos en el aire en un
momento determinado.
Dos supuestos generan a este respecto situaciones especiales:
i. En caso de alcanzarse concentraciones de entre un 80% y un 100% la
establecida por la norma de calidad en una zona determinada, esta ser
declarada zona latente y se faculta a la administracin a dictar planes de
prevencin.
ii. Si se supera el 100% de la misma se declara zona saturada. Ello faculta a
establecer planes de descontaminacin.
Estos dos tipos de planes tienen de dar lugar a la colaboracin multisectorial,
que permite tomar medidas desde cada uno de los ministerios involucrados. Como
establece el art. 43 de la Ley de Bases Generales sobre el Medio Ambiente:

Los planes de prevencin y descontaminacin contendrn, a lo menos:
i. La relacin que exista entre los niveles de emisin totales y los niveles de
contaminantes a ser regulados;
ii. El plazo en que se espera alcanzar la reduccin de emisiones materia del
plan;

48
Partculas Totales Suspendida o Material Particulado
69

iii. La indicacin de los responsables de su cumplimiento;
iv. La identificacin de las autoridades a cargo de su fiscalizacin;
v. Los instrumentos de gestin ambiental que se usarn para cumplir sus
objetivos;
vi. La proporcin en que debern reducir sus emisiones las actividades
responsables de la emisin de los contaminantes a que se refiere el plan, la
que deber ser igual para todas ellas;
vii. La estimacin de sus costos econmicos y sociales, y
viii. La proposicin, cuando sea posible, de mecanismos de compensacin de
emisiones.

b) Normas de Emisin:
Para cada una de las fuentes emisoras de contaminacin se establecen
normas de emisin, las que fijan la cantidad mxima permitida para un
contaminante. De acuerdo al art. 47 de la Ley de Bases Generales del Medio
ambiente corresponden a su vez a un instrumento de regulacin que puede estar
incluido en los planes de descontaminacin o prevencin. Su fiscalizacin queda
normalmente a cargo de los ministerios sectoriales que las dicten.
c) Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental
Un tercer instrumento son los Estudios y las Declaraciones de Impacto
Ambiental (EIA y DIA, respectivamente). Los proyectos comprendidos dentro las
categoras determinadas en la LBGMA deben, entre otras cosas, establecer un
plan de cumplimiento de la legislacin ambiental aplicable la identificacin, una
prediccin y evaluacin de los impactos ambientales del proyecto o actividad,
incluidas las eventuales situaciones de riesgo; proponer un el Plan de Medidas de
Mitigacin, Reparacin y Compensacin, y las medidas de prevencin de riesgos y
control de accidentes, si correspondieren; y un plan de seguimiento de las
variables ambientales relevantes que dan origen al Estudio de Impacto
70

Ambiental.
49
Por lo tanto, se espera de los particulares que, para obtener la
autorizacin administrativa para desarrollar sus proyectos, propongan sus propios
mtodos de proteccin del medio ambiente. En relacin a la contaminacin
atmosfrica esto es especialmente relevante, dada la dificultad que implica la
intervencin administrativa directa.
Situacin actual del recurso
El crecimiento econmico de la ltima dcada en Chile, ha trado consigo
un fuerte aumento por la demanda de energa. Informes de la CEPAL (2011)
establecen que el consumo de energa primaria y secundaria ha crecido a tasas
cercanas a las del PIB. Dentro de las fuentes de energa, destaca el consumo de
petrleo crudo que representa el 40% del consumo total del pas, y la energa
hidroelctrica y la lea que presentan tasas de crecimiento del 3% desde 1996 y
representan alrededor del 25% del consumo total de energa primaria. (CEPAL
2011).
La tendencia del aumento en el consumo energtico no es nueva y tampoco
propia de Chile. Esta tendencia se ha dado a nivel mundial en las ltimas dcadas
y ha significado enormes consecuencias.
El uso intensivo de fuentes energticas es responsable de la emisin de
diversos contaminantes al aire. Dentro de estos, el Registro de Emisiones y
Transferencias Contaminantes de Chile, destaca y lleva un inventario de los
siguientes:
Compuestos orgnicos voltiles COV xidos de azufre Sox
Material particulado MP10 y MP2,5 Dixido de Carbono CO2
xidos de nitrgeno Nox Monxido de Carbono CO

49
Art. 12 Reglamento SEIA
71

Partculas totales en suspensin PTS Amonaco NH3
Fuente: RETC, Noviembre 2008
Analizando las actividades que son fuente de dichas emisiones, es posible
establecer una estrecha relacin entre la emisin de estos contaminantes y
ciertos sectores especficos. Las industrias que lideran como las ms
contaminantes son la fabricacin de productos minerales no metlicos, el
Ilustracin 14
Ilustracin 15
Fuente: Carriquiry, 2008
72

transporte urbano de pasajeros y carga y por sobre todo, el suministro de energa.
El intensivo consumo energtico de estas y otras industrias altera la
composicin de nuestra atmsfera y provoca una serie de distorsiones. El material
particulado conlleva un gran nmero de enfermedades respiratorias, los
clorofluorocarbonos han debilitado enormemente el Ozono y el efecto invernadero
ha llegado a niveles que amenazan la estabilidad climtica, debido a la emisin
excesiva de Gases de Efecto Invernadero (GEI).
En Chile, los principales GEI son el dixido de Carbono, el Metano y el
xido nitroso. Entre ellos cobra especial importancia el CO2, ya que para el 2006
representaba el 65% de las emisiones netas de GEI del pas. Segn las
mediciones oficiales, el 2006 la emisin neta de CO2 de Chile fue de 59,672
millones de toneladas, un 37% ms de lo emitido slo 6 aos antes (Ministerio del
Medio Ambiente, 2011).
Aunque Chile no es un emisor relevante, ya que aporta slo el 0,2% al total
de emisiones mundiales (IEA 2009; IEA 2010), nos ubicamos por sobre el
promedio mundial de emisin per cpita de 4,23 ton CO2/Habitante, con un 4,35%
ton CO2/Habitante (Ministerio del Medio Ambiente, 2011). Adems estas cifras
tienden a seguir en alza debido principalmente al crecimiento del sector
energtico y el parque automotriz , los que componen dos de los tres sectores
ms contaminantes del aire, y la disminucin de la captura de emisiones por parte
del sector cambio en el uso de la tierra y silvicultura (CUTS).
73

Las elevadas emisiones de CO2 y los dems gases de efecto invernadero
han llevado al denominado Calentamiento Global. La temperatura atmosfrica y
de los mares est al alza debido a las excesivas concentraciones de GEI, los que
absorben la energa de la radiacin solar y podran llevar la temperatura global a
niveles catastrficos.
Abordando el problema desde un enfoque econmico, en el aire se hace
presente la tragedia de lo comn. El aire es un bien pblico o comn, es decir no
es excluible ni rival. Estos bienes, como bien seala nuestra legislacin, no son
susceptibles de dominio y ninguna nacin corporacin o individuo tiene derecho a
apropirselas. Al ser la atmsfera de libre acceso y utilizacin gratuita, se genera
una sobre utilizacin del recurso.
Por otro lado, las alteraciones en la composicin atmosfrica de influencia
antropognica, constituyen externalidades negativas. Estas externalidades
aparecen cuando el comportamiento de un agente cualquiera, afecta el bienestar
de otro, sin que este ltimo haya elegido esa modificacin y sin que exista un
precio, una contraparte monetaria que lo compense. Los costos efectivos de la
produccin estn disimulados y no se ven reflejados en el precio de mercado, ya
Ilustracin 16
74

que el costo privado no representa el costo social de la actividad. Estas
deseconomas externas constituyen una falla de mercado, ya que no se da una
asignacin eficiente.
As, dentro del contexto de inestabilidad climtica y contaminacin
ambiental, el aire se ve transformado en un recurso escaso y generador de Renta.
Dicha renta, como bien establece el documento anteriormente, provoca una
rentabilidad excepcional de la industria en perodos de alta demanda.
El aire, clsico ejemplo en los libros de bien libre, dej de ser tal y ya no se
justifica su uso gratuito. El pago por el uso del aire, no slo permitir recaudar
dinero para el Fisco, sino tambin corregir fallas y velar por un trato ms
responsable de la atmsfera.
Anlisis de instrumentos econmicos
La regulacin existente en Chile se basa en una serie de normas de calidad
y de emisin. Estos mecanismos de poltica ambiental son buenos, pero no
suficientes. La regulacin en el caso del aire debe darse tambin a travs de
distintos instrumentos econmicos, como impuestos a los insumos, a las
emisiones o cuotas. Para los efectos de este trabajo nos centraremos en el CO2,
Ilustracin 17
75

aunque ste no sea el contaminante ms relevante. A pesar de que Chile no es un
emisor importante de CO2 y que una baja en las emisiones del mismo no tiene
gran impacto local, es un contaminante del que se tiene clara informacin y que
nos permite cumplir con acuerdos internacionales. Adems, segn estimaciones
de la PROGEA (2011), de seguir con las actuales medidas de mitigacin, para
2030 la emisin per cpita en Chile sera comparable a la de Estados Unidos hoy.
Las razones por las que debe establecerse un gravamen al CO2 en una
prxima reforma tributaria son claramente explicadas por el acadmico e
investigador Eduardo Engel (2011) en su columna Una reforma tributaria
Ecolgica:
Primero, porque es bueno para mejorar la calidad de vida de todos quienes viven en
nuestro planeta. Reducir las emisiones de CO2 constituye una de las principales medidas
para enfrentar el calentamiento global.
Segundo, porque nos permite cumplir con nuestros compromisos internacionales. El
gobierno de Chile se comprometi durante la Cumbre de Copenhague de 2009 a reducir
sus emisiones de CO2 en un 20% de aqu al 2020, un desafo mayor si tenemos en cuenta
que nuestra emisin de CO2 casi se triplic durante los ltimos 30 aos.
Tercero, porque es un impuesto que no crea distorsiones sino que, por el contrario, las
corrige. En efecto, frecuentemente los impuestos tienen un impacto negativo sobre las
decisiones econmicas de los hogares y empresas, por ejemplo, desincentivando la
inversin y el ahorro. Un impuesto al dixido de carbono, en cambio, obliga a las empresas
a internalizar el dao que causan con sus emisiones, lo cual es positivo.
Cuarto, un impuesto al CO2 mejora la distribucin del ingreso, ya que la mayora de los
sectores afectados (minera, pesca, celulosa) son sectores con rentas significativas.
Quinto, porque es un impuesto que puede recaudar montos importantes de recursos.
Clculos preliminares sugieren recaudara entre mil y dos mil millones de dlares anuales.
Un primer instrumento es gravar las emisiones. El impuesto sobre el
carbono se aplica a la tonelada de CO2. Este impuesto puede aplicarse sobre las
fuentes fijas de emisin. Estas corresponden a fuentes de emisin situadas en un
lugar determinado e inamovible. De esta manera el impuesto recaer sobre las
industrias y no sobre los particulares. El transporte, uno de los principales
76

emisores de CO2, no se vera afectado por el impuesto, sin embargo, existe ya un
impuesto especfico a los combustibles que s los afecta.
En el escenario previamente descrito de deseconomas externas, un
impuesto no slo no genera ineficiencia, sino que corrige la prdida de eficiencia
existente. Un impuesto pigoviano al productor acercar el costo marginal privado
al costo marginal social, internalizando as los costos y no modificndolos.
Un impuesto a las industrias lderes en emisin de contaminantes se
justifica, ya que regula y a la vez recauda ingresos al Fisco sin generar
distorsiones ni ineficiencias econmicas. Se establece una tasa de impuestos por
unidad de contaminante emitido y el Fisco recibe el pago de los costos sociales
que las empresas anteriormente no asuman.
Un impuesto a las emisiones concuerda con el principio jurdico El que
contamina paga y adems genera incentivos adecuados. Ante un impuesto de
este tipo, las empresas emitirn lo mismo, pero asumiendo los costos u optarn
por reducir sus niveles de emisin o desarrollar tecnologas ms limpias y as
tener una menor carga tributaria. En el primer caso se cumple el objetivo
recaudatorio y en el segundo caso, adems se cumple con el objetivo de un trato
sustentable del recurso.
Este mecanismo permite progresividad y entrega flexibilidad al permitir ir
modificando la cuanta del impuesto segn los resultados necesarios. Adems la
implementacin de un impuesto al carbono permite retirar o bajar otros impuestos
que s son distorsionadores y generan ineficiencias.
Una segunda alternativa es gravar los insumos. Este mecanismo presenta
una va impositiva ms sencilla. Poner impuestos directamente sobre el nivel de
insumos afecta el nivel de emisiones. Un ejemplo de esto es el actual impuesto
sobre los combustibles.
El tercer mecanismo son los permisos de emisin transables, en los que se
emiten bonos que autorizan a un particular a contaminar hasta una cierta cantidad,
77

pero que pueden ser negociados entre los particulares generndose un mercado
de los mismos. Para empezar, se fija un nivel adecuado de emisiones para una
cierta rea. El total de permisos suma este nivel aceptable de contaminante y se
reparte entre las empresas. Los permisos pueden darse de forma gratuita o en
remate. La entrega a travs de remate permite que el derecho a emisin lo tenga
quien ms valore el recurso y se estima que el valor mximo que un privado
pagar por el permiso de emisin, es justamente la cuanta de la Renta del
recurso natural. A travs de este mecanismo se extrae la Renta recaudando
dinero para el Fisco y adems controlando el nivel de emisiones contaminantes en
el aire.
El Estado puede ir bajando la cuota inicial de emisin permitida, retirando
bonos del mercado. Estos se harn ms valiosos, incrementando as el incentivo a
desarrollar tecnologas ms limpias.
Ahora bien, cada mecanismo tiene tambin ciertas desventajas. Un error en
el clculo de la cantidad de bonos podra elevar demasiado sus precios o llevarlos
a precios ridculamente bajos, lo que tendra inmediata y negativa incidencia en la
economa. Adems el sistema de bonos es susceptible a comportamientos
estratgicos de las empresas.
El impuesto a las emisiones, por otro lado, es difcil de calcular, ya que es
probable que el Estado no tenga toda la informacin necesaria sobre costos
marginales de las industrias que se requiere para implementar correctamente el
impuesto, sin generar efectos no deseados. Adems, este es un impuesto
bastante complejo, ya que requiere de mediciones fin de tubo y puede alentar a
las empresas a ocultar sus emisiones para evadir.
En los pases donde se ha llevado a cabo un impuesto al carbono, los
grupos de presin han logrado obtener exenciones para ciertas industrias, lo que
reduce la eficacia de este mtodo.
Por ltimo, aunque es muy probable, este mecanismo no asegura que se
reducirn las emisiones, a diferencia del uso de cuotas en un sistema de permisos
78

de emisiones transables.
Magnitud de la Renta
Despus del transporte, un importante emisor de CO2 en Chile es la
industria generadora de energa. Esta industria ir aumentando su relevancia, ya
que se estima un enorme crecimiento de la misma. Segn estudios de la PROGEA
(2011), el consumo de electricidad casi se duplicar para el 2020, especialmente
debido al aumento en el consumo elctrico de la industria del cobre, el papel y la
celulosa.
De la energa generada en el pas, un tercio es consumida por la industria
minera en el norte del pas. Segn los informes de distribucin de energa elctrica
por tipo de cliente del INE, en 2010, el 34,9 % de la energa generada la consuma
el sector minero. Por lo tanto, dentro de las emisiones indirectas de CO2 de la
minera se encuentra informacin relacionada con las emisiones derivadas de la
generacin de la energa.
Figura









Fuente: INE, 2011
DISTRIBUCION DE ENERGIA ELECTRICA,POR TIPO DE CLIENTE,
AOS 1997-2011
Ao y Mes
Distribucin de Energa Elctrica por cliente(GWh)
Total Residencial Comercial Minero Agricola Industrial Otros
1997 31,728 5,115 2,480 10,401 485 9,430 3,817
1998 33,833 5,623 2,818 11,456 594 9,797 3,545
1999 35,911 5,828 2,983 12,602 624 10,909 2,965
2000 39,510 6,515 3,480 13,456 623 11,916 3,520
2001 41,472 6,843 3,892 13,824 676 12,382 3,855
2002 43,336 7,226 4,084 14,575 684 12,329 4,438
2003 45,884 7,600 4,565 15,648 789 13,230 4,052
2004 49,550 7,986 5,101 16,567 902 14,880 4,114
2005 52,610 8,370 5,653 16,988 987 15,516 5,096
2006 54,843 8,649 5,939 17,903 1,106 15,628 5,618
2007 58,043 8,983 6,511 18,834 1,196 16,518 6,001
2008 58,877 8,691 6,463 19,323 1,227 16,386 6,787
2009 58,427 9,050 6,917 19,988 1,271 15,155 6,046
P/ 2010 59,190 9,644 7,261 20,629 1,330 14,176 6,150
Ilustracin 18
79

La minera del Cobre reporta emisiones del orden de 12,66 millones de
toneladas mtricas de CO2 para el ao 2006 (Anuario 2010, Cochilco). stas
representan un 21,21 % de la emisin total neta del pas. Dentro de ellas, slo
3,28 millones de toneladas son emisiones directamente relacionadas con la
minera del cobre; todo el resto corresponde a emisiones indirectas.
Debido a la falta de datos rigurosos sobre las emisiones de CO2 por
industria, haremos un clculo de una potencial recaudacin de un impuesto a las
emisiones a partir de las reportadas por la minera del cobre, dado que stas
significan una parte importante de la emisin total del pas. De esta forma
pretendemos establecer una recaudacin potencial de un impuesto que podra
aplicarse inicialmente a la minera del cobre.
Para valorizar la tonelada de CO2 consideramos dos posibles impuestos. El
primero de 20 Euros (26,09 dlares) la tonelada, ya que este es el valor promedio
aproximado de los bonos de CO2 en el mercado europeo en los ltimos aos.
Adems, consideramos un segundo valor del impuesto basado en un estudio
realizado en la Universidad de Wisconsin que dio un precio sanitario a la tonelada
de CO2 de 40 dlares. Con estos valores simulamos el monto que se hubiese
recaudado si estos impuestos hubiesen entrado en vigencia el 2006.
Por ltimo simulamos la implementacin en Chile de un impuesto como el
recin aprobado por el gobierno australiano y que entrar en vigencia en 2012,
gravando la tonelada de CO2 en 22,28 dlares estadounidenses (17,3 Euros o 23
dlares australianos) el primer ao y aumentando la cuanta del impuesto en un
2,5% durante los siguientes 3 aos.
La Tabla siguiente muestra las toneladas emitidas por la minera del Cobre
en el perodo 2006-2009 y la recaudacin que habran aportado con los
respectivos impuestos.

80

Tabla 7: Recaudacin Potencial de Impuesto CO2 a la Gran Minera del Cobre
Ao 2006 2007 2008 2009
Emisin (ton) 12.660.000 16.260.000 17.020.000 17.350.000
US$22,82 288.903.732 380.332.863 408.062.544 426.373.811
US$26,09 330.308.262 424.234.782 444.063.714 452.673.645
US$40 506.400.000 650.400.000 680.800.000 694.000.000
Fuente: elaboracin propia en base a datos de Cochilco, Anuario Estadstico 2010, y estimaciones de valor de
la tonelada de CO2.
De haberse implementado un impuesto a las emisiones en 2006, el Estado
podra haber recaudado ms de 400 millones de dlares adicionales. Estas son
slo cifras iniciales, considerando un impuesto que grava slo a la minera del
cobre. Segn el profesor Eduardo Engel (2011), informes preliminares indican que
un impuesto a las emisiones permitira una recaudacin de 1.000 a 2.000 millones
de dlares adicionales.

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