Reforma educativa en Mxico, apuntes polticos y jurdicos.

Diplomado de Estudios latinoamericanos

Departamento de Estudios Ibricos y Latinoamericanos
Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades

Csar Alejandro Ruiz rubio
Licenciado en Derecho
Universidad de Guadalajara
Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades
Divisin de estudios Jurdicos




















Reforma educativa en Mxico, apuntes polticos y jurdicos.

Introduccin

Desde de la creacin de la Secretara de Educacin Pblica en 1921, dio
inicio un proceso de centralizacin de la educacin en Mxico, el cual experiment
diferentes etapas que caracterizan al sistema educativo mexicano del siglo
pasado. A pesar del predominio de esta tendencia centralizadora, el sistema
educativo mexicano (a partir de 1970 y especialmente en el sexenio de Carlos
Salinas de Gortari) vivi una fase de descentralizacin, transfiriendo de manera
progresiva la rectora de la educacin bsica y normal a los gobiernos de los
estados
1
. Con el retorno del Partido Revolucionario Institucional a la presidencia
de la Repblica, el ejecutivo federal recuper la rectora del sistema educativo
nacional.

El 1 de diciembre de 2012 Enrique Pea Nieto tom posesin como
presidente de la Repblica y en su primer discurso presidencial anunci el envo
de una reforma educativa al Congreso de la Unin. Al da siguiente, como
resultado de la aparente unin de las principales fuerzas polticas el pas, se
suscribi el Pacto por Mxico, documento que contiene el acuerdo poltico que
sustenta esta reforma. En cumplimiento a los acuerdos tomados, fue publicada en
la Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados la iniciativa de reforma
educativa, la cual (despus de sufrir algunos cambios por parte del Senado) fue
aprobada por el Congreso de la Unin y enviada a las legislaturas de los estados
para su aprobacin. En febrero de 2013 la reforma educativa que fue declarada
constitucional y promulgada para su entrada en vigor.


1
Zorrilla Fierro, M., Barba Casillas, B. (enero - junio, 2008) Reforma educativa en
Mxico. Descentralizacin y nuevos actores. Sinctica, 30. Recuperado de
http://www.sinectica.iteso.mx/?seccion=articulo&lang=es&id=441_reforma_educati
va_en_mxico_descentralizacin_y_nuevos_actores
El contexto poltico nacional alrededor de esta reforma se caracteriza por la
llegada de Enrique Pea Nieto a la titularidad del ejecutivo federal y la
consecuente cada de la lder sindical del magisterio Elba Esther Gordillo, quien
acusada de la comisin de diversos delitos enfrenta un proceso judicial.

Socialmente, el pas atraviesa un clima de fuerte efervescencia provocada
por diferentes problemticas a nivel nacional, tales como el narcotrfico (con la
aparicin de policas comunitarias), la dudosa jornada electoral que legitima al PRI
en la presidencia (con manifestaciones y represin en la toma de posesin
presidencial) y la misma reforma educativa (con movilizaciones en estados como
Guerrero).

La las pasadas reformas constitucionales (en materia de educacin,
derechos humanos y amparo) nos brindan un contexto jurdico digno de ser
analizado al generar diversos cuestionamientos y razonamientos que merecen ser
desarrollados con mayor precisin. Lo anterior es as ya que con la actual reforma
educativa, que ms bien parece ser una reforma laboral-administrativa, surgen
una serie de preguntas a cerca de la posible violacin a los derechos humanos de
los trabajadores, especficamente los derechos laborales. Adems, con las
recientes reformas a la Ley de Amparo (cuyas principales modificaciones sern
analizadas ms adelante) se presenta una nueva interrogante respecto de los
principios constitucionales que estn en juego con la entrada en vigor de la
reforma materia de este ensayo.

El propsito del presente trabajo es analizar el contexto poltico y jurdico de
esta reforma que transforma uno de los aspectos con mayor trascendencia para el
pas, la educacin.

Intentando humildemente ampliar e interrelacionar estas perspectivas de la
reforma en materia educativa y sus consecuencias, el texto se estructura en dos
partes: En la primera parte se ofrece un anlisis de los orgenes, las
caractersticas y los efectos polticos de la reforma. En la segunda parte se
presenta un estudio de los aspectos jurdicos y las consecuencias legales de la
reforma educativa en Mxico, dejando una serie de cuestionamientos para ser
resueltos en un futuro respecto de las posibles afectaciones a los derechos
laborales de los trabajadores docentes. Finalmente, se concluye con una serie de
interrogantes en materia poltica y jurdica que sern respondidas una vez que
dicha reforma aterrice en la realidad social, preguntas que son acompaadas de
un exhorto al compromiso social por parte de los estudiosos del tema.

La reforma educativa y su dimensin poltica.

Como ya se mencion al comienzo del presente trabajo, el sistema
educativo mexicano ha experimentado un proceso de centralizacin, seguido de
un periodo de descentralizacin que se vio interrumpido, a partir del retorno del
Revolucionario Institucional a la presidencia de la republica, por un nuevo proceso
de recentralizacin en materia educativa. A continuacin, procedo a realizar un
breve anlisis de dicho proceso de recuperacin de la rectora de la educacin por
parte del Estado mexicano.

A partir de la creacin de la Secretara de Educacin Pblica, por iniciativa
de Jos Vasconcelos, quien adems fuera tambin su primer titular, comenz
formalmente el proceso jurdico, poltico y administrativo de centralizacin nacional
de la educacin primaria. Esto, no obstante que el proyecto de Vasconcelos de
federalizar la enseanza no pretendi sustraer competencias en materia de
educacin a los estados sino delimitar los campos de accin de cada uno,
otorgando a la Federacin facultades suficientes para establecer, organizar y
sostener escuelas de cualquier tipo y grado en toda la Repblica, adems de
legislar en todo lo que se refera a dichas instituciones. Esta competencia dejaba a
salvo la potestad de los estados de legislar en lo no otorgado limitativamente a la
Federacin.
2


Posteriormente, el ejecutivo realiz modificaciones administrativas y
laborales en estrecha relacin con el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacin (SNTE), lo que dio origen a un gremio magisterial representado por un
sindicato cuya estructura corporativizada, uniforme y centralizada funcion como
instrumento de control poltico partidista del rgimen dominante.

A partir de la dcada de 1970, comenz la descentralizacin de la
educacin en el pas, creando delegaciones de la SEP en todo el territorio
nacional, que atendan las diferentes necesidades administrativas de los servicios
educativos.

Los argumentos de carcter operativo fueron adquiriendo mayor peso y
convirtieron a la eficacia en el eje rector de la educacin en el pas, fortaleciendo
con esto el proceso de descentralizacin.

Con las reformas al artculo 3 constitucional de 1993 el gobierno federal
delega la responsabilidad educativa a los estados, y con ello los rganos centrales
se plantearon como entes normativos y reguladores de los proyectos establecidos
a nivel estatal.

Derivado del crecimiento y fortalecimiento del poder poltico sindical, el
Estado fue perdiendo control sobre las cuestiones administrativas y laborales del
sector educativo, dando lugar a un monopolio del poder magisterial en manos de

2
Fierro Evans Cecilia, Tapia Garca Guillermo, Rojo Pons Flavio (Octubre 2009)
Descentralizacin educativa en Mxico. Un recuento analtico. OCDE. Recuperado
de http://www.oecd.org/mexico/44906363.pdf.
Elba Esther Gordillo, lder del SNTE, que ya en la dcada de los 70`s escalaba a
travs de la estructura sindical que domin desde 1988.
3


La configuracin poltica del sistema educativo gener grandes beneficios a
al sector magisterial, que ha gozado de prestaciones laborales muy por encima de
la mayor parte del sector laboral en Mxico.

Sin embargo, los resultados de electorales de 2012 significaron el fin de la
supremaca sindical en materia educativa, ya que con la detencin y sujecin a
proceso de la lideresa sindical y la nula reaccin por parte de los miembros del
SNTE, el poder poltico sindical, al encontrarse acfalo, parece disgregarse.

Con el triunfo en las elecciones y el regreso del Partido Revolucionario
Institucional a la presidencia de la Repblica, la calidad en la educacin parece
convertirse en el principio fundamental del sistema educativo nacional. Esta
reorientacin del rumbo educativo se manifiesta en el documento suscrito por las
principales fuerzas polticas del pas (PAN, PRI, PRD) denominado Pacto por
Mxico, que en materia educativa anuncia tres objetivos principales:

1. Aumentar la calidad de la educacin bsica que se refleje en mejores
resultados en las evaluaciones internacionales.
4

2. Aumentar la matricula y mejorar la calidad en los sistemas de
educacin media superior y superior.
5

3. Que el estado mexicano recupere la rectora del sistema educativo
nacional.
6



3
Trayectoria de Elba Esther Gordillo Morales, El Universal, 14 de julio de 2006.
Consultado el 26-02-2013.
4
Pacto por Mxico.
5
Pacto por Mxico.
6
Pacto por Mxico.
Los objetivos del ejecutivo federal son claros y se proyectan a ser
ejecutados a travs de una serie de acciones que incluye la creacin del Sistema
General de Gestin e Informacin Educativa, a travs del cual la autoridad federal
tendr una plataforma con los datos necesarios para la operacin del sistema
educativo, lo que le facilitar profundizar sus competencias y obtener elementos
que le permitan recuperar la rectora de la educacin.

Adems, con la autonoma jurdica y patrimonial de la que gozar el
Instituto Nacional de Evaluacin Educativa (INEE)
7
, cuya Junta de Gobierno
(mximo rgano de direccin) ser elegida de una terna propuesta por el
presidente, se extienden los brazos de poder del ejecutivo federal, ya que a este
instituto le corresponde evaluar la calidad, desempeo y resultados del Sistema
Educativo Nacional, adems de otras facultades fundamentales en materia
educativa
8
.

Con la creacin del Servicio Profesional Docente, a travs del cual se
establecer un sistema de concursos para ocupar las plazas de maestros nuevas
o las que queden libres, as como las plazas para directores y supervisores, el
poder federal arrebata al SNTE la tutela y control de plazas, lo que de igual
manera acrecienta el dominio en esta materia por parte de la presidencia
encabezada por Enrique Pea Nieto.

Estos son algunos de los elementos que nos permiten vislumbrar la
dimensin poltica de la reforma educativa, que evidencia la firme intencin de
recuperar, de manera inteligente y bien organizada, la rectora del sistema
educativo nacional por parte de la presidencia de la Repblica.

Lo anterior deja de manifiesto el nacimiento el nuevo proceso por el que
atraviesa la educacin en el pas, dejando la interrogante a cerca de si

7
Proyecto que reforma y adiciona diversas disposiciones a la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos.
8
Artculo 5, Ley General del Servicio Profesional Docente.
verdaderamente se trata de una reforma educativa orientada a impulsar la
educacin, o estamos frente a una reforma principalmente laboral-administrativa
que forma parte de una estrategia de obtencin (Recuperacin?) del poder
poltico.

Aspectos jurdicos de la reforma educativa en Mxico.

Con las pasadas reformas constitucionales en materia de derechos
humanos y juicio de amparo, las llamadas garantas constitucionales, dejaron su
lugar a lo que ahora se conoce como derechos humanos (contenidos en los
primeros 29 artculos de nuestra carta magna), lo cuales adems de estar
tutelados por el texto constitucional, son de igual manera protegidos por los
tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte. Esto, en el
mbito del juicio de amparo, quiere decir que el amparo ahora puede promoverse
no solamente por violaciones constitucionales, sino tambin cuando se hayan
violado derechos previstos en los tratados internacionales.
9


Relacionando lo anterior con la reforma en materia educativa, nos
encontramos con un escenario en el cual, una vez entrando en vigor todas las
reformas secundarias que acompaan a las modificaciones constitucionales en el
ramo de la educacin, las consecuencias jurdicas de dicha reforma entrarn en
un proceso de ponderacin con los derechos laborales de los trabajadores.

A la luz del Pacto por Mxico (y sus cuestionables fundamentos), la
iniciativa de reforma constitucional enviada por el presidente de la Repblica
parece ser un paso firme en la bsqueda de la excelencia educativa y constituye
tambin la base para la nueva comprensin del sistema educativo nacional.
10



9
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
10
Pacto por Mxico
Una vez aprobada la reforma constitucional aqu analizada, encontramos
que de su contenido se desprenden cuatro aspectos fundamentales: Calidad,
autogestin, servicio profesional docente y sistema nacional de evaluacin
educativa.

La calidad educativa es el objetivo fundamental de esta reforma
constitucional, puesto que en el acuerdo respectivo contenido en el Pacto por
Mxico, se indic que se deba elevar la calidad de la educacin de los mexicanos
para prepararlos mejor como ciudadanos y como personas productivas, as como
aumentar la calidad de la educacin bsica para que se refleje en mejores
resultados en las evaluaciones internacionales. Elevar la calidad educativa no es
una cuestin simple y fcil de ser cumplida, esto representa un gran desafo para
el docente y el educando, adems de las autoridades educativas. Llevar la calidad
educativa al texto constitucional la hace una norma jurdica que no se ver
colmada hasta que la practica y la realidad demuestren las fortalezas
alcanzadas
11
, es decir, no basta que con se haya elevado a rango constitucional la
bsqueda por elevar la calidad educativa, sino que para que dichas disposiciones
legales gocen de eficacia y eficiencia, es necesario que exista un verdadero
compromiso expresado en acciones por parte de las autoridades, docentes y
educandos.

En materia de autogestin, el nuevo texto constitucional otorga mayor
participacin efectiva a los docentes y padres de familia en la elaboracin de
planes y programas de estudio, que anteriormente solo haban sido
responsabilidad de servidores pblicos que en muchas ocasiones no contaban con
el conocimiento suficiente del proceso educativo.


11
Corzo Sosa Edgar (Febrero 2013). La reforma educativa no es retroactiva.
Instituto de Investigaciones Jurdicas. Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
Recuperado de
http://biblio.juridicas.unam.mx/revista/HechosyDerechos/cont/13/art30.htm
El punto mas controversial de la presente reforma se encuentra en lo
relacionado con el Servicio Profesional Docente, ya que en el nuevo texto
constitucional se introducen dos novedades: la evaluacin obligatoria y el
concurso de oposicin. Hasta ahora la evaluacin docente haba sido voluntaria y
el profesor que as lo deseaba poda participar y obtener una mejor remuneracin.
Sin embargo, con las reformas constitucionales en la materia, la evaluacin ser
obligatoria para el ingreso, promocin, reconocimiento y permanencia en el
sistema educativo.

Con esto, quien desee ingresar al sistema educativo tendr que ser
evaluado mediante un concurso de oposicin. Aquel que quiera obtener una
promocin a un cargo directivo o de supervisin, deber resultar ganador del
correspondiente concurso. Lo mismo sucede para los reconocimientos, los cuales
se entregarn mediante un proceso de seleccin.

El punto ms delicado es la evaluacin obligatoria para la permanencia, ya
que se afirma que pueden violarse los derechos laborales de los trabajadores por
la cuestin retroactiva de la reforma. Esto consiste en que los maestros, tal y como
se desprende de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, al ser
de base tienen inmovilidad
12
, de manera tal que de obtenerse un resultado
negativo en la evaluacin no sera posible que cesara la relacin laboral, pues ello
dara efectos retroactivos a la situacin de inmovilidad de que gozan los maestros.

Lo anterior, en concordancia con las reformas constitucionales en materia
de derechos humanos y amparo, deja la puerta abierta para diversas interrogantes
de ndole constitucional: las consecuencias jurdicas de la presente reforma
educativa trastocan los derechos humanos (laborales) de los trabajadores de la
educacin? tendr esta reforma (una vez reformadas sus leyes secundarias) un
efecto retroactivo respecto de los derechos obtenidos (inmovilidad / estabilidad
laboral) por los docentes? estar el Estado mexicano y ms especficamente el

12
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.
poder judicial de la federacin en condiciones de hacer valer el derecho de
seguridad jurdica de los trabajadores de la educacin? Esta reforma
constitucional y sus reformas secundarias, transgreden los establecido en los
tratados internacionales suscritos por Mxico?.

Adems de las anteriores preguntas, resulta tambin la interrogante a cerca
de si esta reforma en materia educativa esta verdaderamente enfocada a hacer
valer el derecho humano a una educacin de calidad contenido en el artculo 3 de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Surge el anterior
cuestionamiento al analizar un poco ms a fondo el contenido de la reforma,
puesto que, profundizada que sea, es evidente que se trata (como ya se menciono
anteriormente) de una reforma de carcter laboral administrativo, puesto que sus
principales modificaciones estn ms relacionadas con estas cuestiones (laborales
administrativas) que con el compromiso de mejorar la educacin en el pas.

Finalmente, derivado de las reformas a la Ley de Amparo, es importante
tomar en cuenta algunas de sus modificaciones fundamentales, como lo es que
ahora dicho instrumento de proteccin constitucional puede hacerse efectivo por
violaciones no solo a derechos humanos tutelados por la Constitucin, sino que
tambin procede en caso de se trastoquen derechos protegidos por tratados
internacionales; adems dentro de la reforma en materia de amparo, encontramos
que dicho juicio ahora puede promoverse no nicamente para la proteccin de
derechos individuales, pues tambin puede promoverse para proteger derechos
colectivos
13
. En consonancia con lo anterior, una vez entrando en vigor la
legislacin secundaria de esta reforma educativa, los estudiosos del derecho
tendremos la interesante labor de profundizar en el mbito de la filosofa del
derecho, ponderando los derechos tutelados por la reforma en cuestin con los
derechos laborales de los trabajadores de la educacin, para determinar si
efectivamente dicha reforma (como repetidamente ha sido expresado por el titular

13
Ley de Amparo, reglamentaria de los artculos 103 y 107 de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos.
del ejecutivo federal) no viola los derechos laborales reconocidos por la
Constitucin y los tratados internacionales firmados por el Estado mexicano, pues
en caso contrario correspondera a los tribunales federales, a travs de los juicios
de amparo interpuestos por los ciudadanos afectados, determinar en los casos
concretos la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la reforma educativa.

Conclusiones

Una vez analizadas, de manera genrica, las dimensiones polticas y
jurdicas de la presente reforma educativa, ms que llegar a reflexiones
concluyentes, dicho anlisis nos abre la puerta a diferentes interrogantes en estas
dos dimensiones.

Interrogantes que podrn ser respondidas objetivamente, una vez que
dichas modificaciones aterricen en la realidad social, es decir, que podamos
percibir sus efectos en el mbito poltico, social y jurdico.

Polticamente hablando, es evidente que uno de los principales objetivos de
la reforma educativa es precisamente recuperar la rectora del sistema educativo
nacional, con la aparente intencin de elevar la calidad de la educacin en Mxico.
Sin embargo, debemos abrir bien los ojos para distinguir detalladamente si en
verdad se trata de una bsqueda sincera de mejoramiento del nivel educativo, o
estamos frente al regreso del presidencialismo mexicano que caracteriz al
rgimen dominante que aparentemente haba muerto en las elecciones del ao
2000.

En el mbito jurdico, de igual manera es difcil llegar a concluir y cerrar
opiniones hasta en tanto no se vean aplicadas dichas reformas, puesto que a
travs de estas se han modificado disposiciones fundamentales que alteran las
condiciones laborales de los maestros en el pas. Lo importante, considero, es ver
si por medio de estas modificaciones se cumple el objetivo establecido en nuestra
constitucin, que es precisamente mejorar el nivel de la educacin en el pas. Lo
anterior, cabe mencionar, debera realizarse sin trastocar los derechos laborales
del sector docente, es decir, cumplir adecuadamente con el derecho humano a
una educacin de calidad contenido en el artculo 3 constitucional, pero al mismo
tiempo respetando y haciendo validos los derechos humanos (especficamente en
materia laboral) reconocidos en la constitucin y los tratados internacionales
firmados por Mxico.

En este sentido, de nuevo surgen interrogantes fundamentales, puesto que
al no cumplirse un objetivo u otro, o ninguno de los dos, se abren las puertas para
que el ciudadano (ya sea educando o docente) exija por medio de instrumentos
legales como el juicio de amparo el cumplimiento de las disposiciones
constitucionales y los tratados internacionales, que representan una obligacin
para el Estado mexicano y un derecho para los gobernados.

Otra cuestin jurdica que habr que resolverse en un futuro es lo
relacionado con la capacidad del estado para hacer efectivos los derechos
mencionados (en materia educativa y laboral) ya que con la reciente apertura en
materia de derechos humanos y su creciente internacionalizacin, el estado se ve
obligado y comprometido no solo a nivel nacional para con sus ciudadanos, sino
tambin frente a la comunidad internacional.

Finalmente, es preciso mencionar que las cuestiones polticas y jurdicas
relacionadas con la reforma analizada en el presente texto, no son aisladas una de
la otra, ni tampoco las mismas son ajenas a la dimensin social, puesto que la
educacin es un elemento fundamental para hacer frente a la crisis social e
institucional por la que atraviesa nuestro pas. Por lo tanto, quienes estamos
interesados en lo poltico y quienes estudiamos el derecho, no debemos ignorar
que el anlisis de estos dos aspectos debe estar acompaado de un fuerte
compromiso social que nos permita distinguir objetivamente si los objetivos
planteados que justifican la reforma se han cumplido, y entonces aplaudir, apoyar
y reforzar este nuevo proyecto; pero tambin, si dichos objetivos estn lejos de ser
cumplidos, debemos realizar un esfuerzo por identificar los puntos dbiles y exigir
(por los diferentes canales) las modificaciones que sean necesarias para estar en
condiciones de ver cumplidos los objetivos planteados.