Freidenberg y Levitski PDF

From the SelectedWorks of Flavia Freidenberg
January 2007
Organizacin informal de los partidos en Amrica
Latina
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O R G A N IZA C IO N IN FO R M A L D E LO S PA R TID O S EN A M ER IC A LA TIN A
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D esarrollo Econm ico, vol. 46, N 184 (enero-m arzo 2007)
ORGANIZACION INFORMAL
DE LOS PARTIDOS
EN AMERICA LATINA*
FLAVIA FREIDENBERG** Y STEVEN LEVITSKY***
I. Introduccin
En gran parte de los pases de A m rica Latina los partidos cuentan con organi-
zaciones poco estructuradas; las burocracias no tienen recursos ni personal, los
congresos, las asam bleas internas y los otros rganos de gobierno se realizan para
cubrir las apariencias o para legitim ar decisiones tom adas desde las cpulas y los
estatutos suelen ser violentados o, sim plem ente, ignorados. D ebido a ello, m uchos
han sealado que las organizaciones partidarias son dbiles y poco efectivas y que
la poltica latinoam ericana se nutre de puras apelaciones neopopulistas en las que
las personalidades m editicas predom inan sobre los partidos (N ovaro 1994; Perelli
1995; W eyland 1996, 1999).
La poca atencin dada a las estructuras form ales de los partidos de la regin ha
obscurecido el anlisis de las organizaciones inform ales que hay detrs de ellas. Los
principales partidos de A rgentina, B rasil, C olom bia, R epblica D om inicana, Ecua-
dor, El Salvador, H onduras, M xico, N icaragua, Paraguay y U ruguay poseen vastas
organizaciones, profundam ente arraigadas pero predom inantem ente inform ales. Estas
organizaciones, que contienen desde redes de patronazgo y clientelism o hasta aso-
ciaciones de vecinos y grupos de hinchas de ftbol, no se encuentran contem pladas
en los estatutos, son raram ente registradas por las autoridades u rganos del partido
y estn fuera de la visin de los acadm icos. Sin em bargo, constituyen el corazn de
m uchas organizaciones de partidos latinoam ericanos: reclutan a los m ilitantes, se-
leccionan candidatos, consiguen dinero, son un vnculo con diversos sectores de la
sociedad y, lo m s im portante, facilitan votos. A s pues, los anlisis que ignoran estas
* A gradecem os los sugerentes com entarios realizados por los evaluadores de D esarrollo Econm ico.
** Profesora C ontratada D octor del rea de C iencia Poltica y de la A dm inistracin de la U niversidad de
Salam anca, C am pus M iguel de U nam uno, 37007 Salam anca (Espaa) * flavia@ usal.es
*** Profesor A sociado de G obierno, H arvard U niversity, W eatherhead C enter for International A ffairs, 1737
C am bridge St. R , N 204, C am bridge, M A 02138 U SA * levitsky@ w cfia.harvard.edu
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FLA VIA FR EID EN B ER G Y STEVEN LEVITSK Y
estructuras pierden de vista gran parte de lo que realm ente ocurre dentro de los
partidos.
A pesar de la extensa literatura sobre el papel de las redes personales, el patro-
nazgo y el clientelism o
1
, las visiones contem porneas sobre los partidos raram ente
tom an en cuenta las estructuras inform ales que hay dentro de ellas. D ebido a que los
anlisis realizados en el m arco de esa literatura se centran en los partidos europeos
2
,
m uchos de los cuales estn altam ente form alizados, los estudiosos suelen dar por
sentado la institucionalizacin form al. En otras palabras, asum en sim plem ente que
los partidos estn organizados en concordancia con lo que sealan los estatutos.
Estas presunciones no viajan bien a A m rica Latina. La distancia entre la m anera en
que los partidos estn organizados en los estatutos y cm o luego ellos funcionan en
la prctica es enorm e.
En m uchas ocasiones las decisiones, y la m anera en que stas se adoptan
dentro de las organizaciones, no dependen de los rganos de gobierno sino de
liderazgos personalistas o de los caciques regionales; las carreras dentro del partido
estn determ inadas por los contactos personales y las redes de patronazgo y no por
el aparato burocrtico; las organizaciones locales no funcionan com o sucursales de
una organizacin nacional (aun cuando la integran) sino que los m ilitantes y dirigen-
tes hacen las tareas partidarias desde su casa o sus lugares de trabajo y el
financiam iento se consigue de m anera inform al (usualm ente ilegal), basada en el
patronazgo, las donaciones o los recursos estatales.
Este artculo analiza la dim ensin inform al de las organizaciones de partidos.
B asados en la literatura em ergente sobre instituciones inform ales en A m rica Lati-
na
3
, se argum enta que es esencial observar lo que ocurre detrs de las estructuras
organizativas form ales de los partidos, con la intencin de com prender cm o traba-
jan estas organizaciones en A m rica Latina. Si las principales decisiones, recursos y
carreras se llevan a cabo a travs de redes y recursos inform ales m s que por m edio
de la burocracia, entonces un anlisis slo de la estructura form al producir un cono-
cim iento lim itado de cm o funciona el partido. Si la m ayor parte de los lazos
organizativos se encuentran en los m rgenes de esa burocracia o si m uchas de las
actividades son llevadas a cabo por m iem bros de un club de ftbol m s que por los
m ilitantes, el observar slo los rganos oficiales y las reglas escritas en los estatutos,
dificultar seriam ente el conocim iento acerca del tam ao y la densidad de la organi-
zacin.
El hecho de que una organizacin sea inform al tiene im portantes im plicaciones
conceptuales, tericas y m etodolgicas. En el m bito conceptual, el principal desa-
fo es distinguir entre los partidos que cuentan con estructuras form ales sim ilares
pero que en la prctica tienen diferentes niveles de institucionalizacin. Estos parti-
1
La literatura es vasta. Ver O strogorski (1902), K ey (1949), W eingrod (1968), Scott (1969, 1972), Lem archand
(1972), Schm idt (1977), M enendz C arrin (1986), H agopian (1996), M ainw aring (1999), D ella Porta y Vannucci
(1999), A uyero (2000), Piattoni (2001), Torres (2002) y B rusco et al. (2004).
2
Ver, por ejem plo, M ichels (1911); D uverger (1954); N eum ann (1955); K irchheim er (1966); Van B eym e
(1985); Panebianco (1988); K atz y M air (1994, 1995); K itschelt (1994); Scarrow (1996, 2002) y G unther, M ontero
y Linz (2002).
3
Ver los trabajos de O D onnell (1996); H elm ke (2002); B rinks (2003); Eisenstadt (2003); H elm ke y Levitsky
(2004; 2006); Eisenstadt (2006) y Stokes (2006).
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dos funcionan de m anera m uy distinta. Las principales tipologas presentes en la
literatura sobre las organizaciones partidarias, construidas fundam entalm ente a par-
tir de observar los partidos de las sociedades industrializadas, asum en que la dife-
rencia entre la estructura form al y la organizacin real es m nim a
4
. En A m rica Latina
hay partidos tanto con organizaciones form ales com o con organizaciones inform a-
les. Incluso m uchos estn form alm ente estructurados siguiendo las lneas de sus
contrapartes de Europa, pero existe un vaco im portante dentro de esta organiza-
cin. La organizacin form al y la real son m uy diferentes, tanto que al observar cada
una de ellas pareciera que se est ante partidos distintos.
El predom inio de la organizacin inform al sobre otro tipo de organizacin tam -
bin genera im portantes interrogantes tericos. Si los partidos inform ales funcionan
de m anera distinta de los partidos form ales, entonces encontrarem os diferencias
im portantes en reas com o el com portam iento legislativo, los procesos de seleccin
de candidatos, la estrategia electoral y la adaptacin a los cam bios del entorno. Las
organizaciones inform ales, adem s, tam bin tienen consecuencias sobre la calidad
de la dem ocracia. M ientras que procesos form alm ente institucionalizados com o la
seleccin de candidatos o las finanzas de cam paa estn abiertos al escrutinio p-
blico (y a la regulacin de gobierno), que asegura cierto grado de responsabilidad
de los m iem bros hacia los votantes, otros procesos m s inform ales tienden a carecer
de un m nim o de transparencia. A unque los partidos organizados inform alm ente pue-
den colocar a sus liderazgos en cargos del partido a travs de la convencin o
asam blea del partido e incluso por m edio de elecciones internas, la autoridad real
m uchas veces no tiene un cargo form al, se encuentra por encim a de cualquier proce-
so com petitivo y no est expuesta a la evaluacin pblica ni rinde cuentas de sus actos.
Finalm ente, la org anizacin inform al enfrenta im p ortantes d esafos
m etodolgicos. La identificacin y la m edicin de la organizacin form al es un proce-
so sencillo y claro. C uando los partidos estn form alm ente institucionalizados, el
estatuto se convierte en un m apa relativam ente preciso sobre cm o es la organiza-
cin interna y, en m uchos casos, el partido o el Estado facilita datos sobre su
financiam iento, gastos, m em bresa o densidad organizativa. D e este m odo, la
form alizacin facilita la recoleccin de inform acin y la m edicin fiable, lo cual
increm enta las posibilidades de com parar diferentes partidos. M edir la organizacin
inform al de un partido es m ucho m s difcil. La estructura inform al no se encuentra en
los estatutos y sus subunidades territoriales tam poco se hallan registradas por las
autoridades. A m enudo, ellas operan fuera de las oficinas del partido, en los hogares
de los m ilitantes o en otras sedes que estn ocultas a la m irada de cualquier obser-
vador ocasional. Los datos de la m ilitancia, financiam iento u otras reas de la vida
intrapartidaria norm alm ente no existen o no hay registros de ellas. La naturaleza de
este tipo de organizacin presenta serios obstculos para el conocim iento sistem ti-
co y la recoleccin de datos que perm itan estudiarla, lo cual dificulta en gran m edida
la com paracin entre partidos.
Este artculo supone un paso inicial en la conceptualizacin y operacionalizacin
de las organizaciones inform ales, a partir de la investigacin etnogrfica de partidos
4
Sobre recientes esfuerzos de crear tipologas que son m s apropiadas para casos de partidos no euro-
peos, ver G unther y D iam ond (2001), A lcntara y Espndola (2003) y Erdm ann (2004).
542
en A rgentina y Ecuador. Este trabajo est dividido en tres secciones. La prim era
define la organizacin inform al, distinguindola tanto de otras form ales com o de las
d b ilm ente institucionalizad as. La seg und a exam ina la id entificacin y
operacionalizacin del concepto de organizacin inform al. Se desagrega en nueve
dim ensiones y se provee de indicadores de form alidad e inform alidad para cada una
de ellas. La tercera aplica estos indicadores a dos casos de organizaciones inform a-
les: el Partido Justicialista de A rgentina y el Partido R oldosista Ecuatoriano. Final-
m ente, en la conclusin, se presentan algunas preguntas para responder en futuras
investigaciones.
II. Organizacin formal vs. organizacin informal
Los partidos polticos estn integrados por personas que desarrollan activida-
des para cum plir sus diversas m etas, que estn vinculadas constantem ente unas
con otras (por diferentes m otivaciones) y que tienen sus propias opiniones respecto
a cm o deben llevarse a cabo esas actividades y cm o los integrantes deben rela-
cionarse entre s y con su entorno. Para coordinar esos esfuerzos y cum plir con sus
objetivos, los partidos cuentan con algn tipo de estructura organizativa, en donde
los actores (m ilitantes y/o dirigentes) desarrollan diversas estrategias y com piten en
m ltiples m bitos por conseguir recursos que son escasos
5
.
C uando esos actores cum plen con las tareas, tom an decisiones y desarrollan
actividades que estn previstas en los estatutos y, adem s, stas son im pulsadas
por los rganos del partido, se est ante una organizacin predom inantem ente for-
m al. Esto es, organizaciones oficialm ente sancionadas; creadas a travs de los ca-
nales establecidos, de acuerdo a los lineam ientos de los estatutos y reconocidas
com o el partido oficial. La organizacin form al incluye la oficina central, las burocra-
cias, las oficinas locales, las sedes y las clulas. A diferencia de ello, cuando los
m ilitantes se com portan sin la prom ocin oficial del partido
6
y desarrollan actividades
y tom an decisiones al m argen de ste se est ante una organizacin inform al. Incluye
redes personales, clientelares y de patronazgo com o tam bin organizaciones socia-
les y cvicas que no estn afiliadas al partido pero que sin ellas el trabajo partidario
sera im posible. Esta estructura inform al no se encuentra en el texto de los estatutos
y norm alm ente no es reconocida com o parte de la organizacin partidaria. Sin em -
bargo, si se define a un partido com o todo grupo poltico que se presenta a eleccio-
nes y es capaz a travs de las elecciones de hacer que sus candidatos ocupen
cargos pblicos(Sartori 1976: 64), ellas deben ser consideradas com o parte de la
organizacin
7
.
5
M ayntz (1963/1996: 53) define toda organizacin com o un sistem a social, integrado por personas que
ejercen determ inadas actividades, estn en una interaccin recproca y albergan determ inados sentim ientos y
opiniones respecto de estas actividades e interacciones.
6
Por prom ocin oficial del partidose entiende el hecho de que sea la estructura form al (rganos y
autoridades que estn contem plados en los Estatutos) la que realiza, dirige, encarga o respalda algn tipo de
actividad, sea sta electoral, estratgica, burocrtica, organizativa o de gobierno.
7
Podra pensarse que slo se incluyen en este anlisis las actividades proselitistas pero, aunque sa sea
una de las m etas fundam entales de los partidos, es necesario destacar que los m ilitantes y dirigentes tam bin
desarrollan otras actividades (coordinacin entre funcionarios electos, hacer polticas pblicas, socializar en una
serie de valores a sus seguidores, entre otras), las que tam bin podran ser evaluadas segn su nivel de
form alizacin y que son tan im portantes com o las anteriores.
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Tam bin es im portante diferenciar entre organizaciones inform ales y organiza-
ciones dbilm ente institucionalizadas. La institucionalizacin partidaria, definida com o
procesos por los cuales las reglas y procedim ientos son conocidos, aceptados y
practicados por los m iem bros, si no universalm ente aceptados(M ainw aring y Scully
1995: 4), es a m enudo asociada a la institucionalizacin form al. D esde esta perspec-
tiva, todo lo que ocurra en la organizacin que est fuera de lo que sealan las
norm as estatutarias sera no institucionalizado. Pero a diferencia de esa idea, com o
ha sealado O D onnell (1996), las estructuras inform ales pueden ser altam ente
institucionalizadas.
Por ejem plo, las redes de patronazgo y de clientelism o estn a m enudo
institucionalizadas y funcionan com o m aquinarias polticas. M uchos de los partidos
m s institucionalizados del siglo XX en A m rica Latina, incluyendo el Partido C olora-
do en Paraguay, el PR I m exicano y los partidos tradicionales de C olom bia y H ondu-
ras, contaban con fuertes organizaciones inform ales. Por ello, es m uy im portante
evitar confundir a los partidos organizados de m anera inform al con los dbilm ente
institucionalizad os. Los p artid os p ued en tener org anizaciones form alm ente
institucionalizadas, inform alm ente institucionalizadas o dbilm ente institucionalizadas.
C asos obvios de estos ltim os, donde adem s de estar inform alm ente organizados
estaban dbilm ente institucionalizados, fueron los partidos creados por A lberto Fujim ori
durante la dcada de 1990; el PR N de C ollor de M ello e incluso el reciente A lianza
Pas del presidente R afael C orrea en Ecuador.
En este sentido, se debe destacar que todos los partidos tienen en su organiza-
cin aspectos form ales e inform ales. Incluso los partidos m s burocrticos contienen
redes personales y facciones inform ales dentro de ellos. Pero los partidos varan
bastante en lo que concierne al peso relativo de organizacin form al e inform al den-
tro de su estructura. En m uchos de los partidos europeos y en algunos de los latinoa-
m ericanos, las estructuras form ales predom inan en su proceso de tom a de decisio-
nes, en la asignacin de los recursos, en el desarrollo de la carrera poltica de los
m iem bros, en la cultura poltica de sus m iem bros y en otros procesos donde se
em plean los canales oficiales.
A unque las redes personales, las facciones y otras estructuras existen, ellas
funcionan dentro de los parm etros de la burocracia form al y con ello no com prom e-
ten su eficacia. En m uchos partidos latinoam ericanos, por contraste, la m ayor parte
de la tom a de decisiones, recursos e incluso las carreras de los m ilitantes pasan por
redes de patronazgo o cam arillas personales. Estos canales tienden a evitar las es-
tructuras form ales y, en algunos casos, su peso es tan grande que estas ltim as son
consideradas ineficaces e incluso inexistentes.
C om o se ha sealado en pginas anteriores, la m ayor parte de los conceptos y
las tipologas desarrolladas en la literatura analizan slo la organizacin form al de los
partidos
8
. Por ejem plo, las caractersticas del partido burocrtico de m asasy las
del partido profesional-electoral(Panebianco 1988) asum en una vinculacin fuerte
entre organizacin form al y real. Por consiguiente, estos m arcos conceptuales no
capturan suficientem ente el universo em prico de los partidos latinoam ericanos,
8
R ecientem ente, hay algunas excepciones com o G unther y D iam ond (2001) y Erdm ann (2004).
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m uchos de los cuales cuentan con organizaciones dbilm ente o inform alm ente
institucionalizadas (M ainw aring 1999; Freidenberg 2003 y Levitsky 2003).
Tratando la institucionalizacin form al com o una dim ensin sobre la cual los
partidos pueden variar, es posible capturar una gam a m s am plia de organizaciones
partidarias. Por ejem plo, los partidos de m asas pueden ser form ales, com o en el
caso de los partidos burocrticos de m asas, o inform ales, com o en el de los partidos
populistas de m asas (el peronism o argentino). A sim ism o, los partidos electorales o
atrpalo todopueden ser form ales, com o seran los partidos electorales profesio-
nales, o inform ales, com o los partidos personalistas (el Partido de R econstruccin
N acional de Fernando C ollor de M ello, C am bio`90 de A lberto Fujim ori y Per Posible
de A lejandro Toledo). Si se incluye tam bin la nocin de partido cartel, acuada por
K atz y M air (1995:17) para describir a los partidos que tienden cada vez m s a la
interpenetracin de partido y estado, en los casos europeos, estos acoplam ientos
Estado-partido son fundam entalm ente form ales: las subvenciones econm icas son
pblicas y el acceso a los m edios de com unicacin se encuentra regulado por el
Estado, por lo cual son procedim ientos legales y relativam ente transparentes.
En A m rica Latina, los partidos cartel inform ales, o partidos m quina, han esta-
do m uy presentes durante dcadas. Los partidos m quinafuncionan sobre la base
de vnculos inform ales entre el partido y el estado; se sostienen en redes de patro-
nazgo y en la m alversacin sistem tica de los recursos del estado. Los ejem plos
clsicos de partidos basados en el patronazgo son el Partido C olorado de Paraguay,
el PR I m exicano, el Partido Liberal y el N acional en H onduras y el Partido Social
C ristiano R eform ista en la R epblica D om inicana, cuyo liderazgo estuvo en m anos
del delfn de Trujillo, Joaqun B alaguer.
III. Midiendo la organizacin informal
Las estructuras partidarias de A m rica Latina son bastantes diferentes entre s
(A lcntara y Freidenberg 2001b; A lcntara 2004). A lgunas, com o el Partido de los
Trabajadores (PT) en B rasil, el Partido de A ccin N acional (PA N ) y, hasta hace m uy
poco, A ccin D em ocrtica en Venezuela son organizaciones predom inantem ente
form ales m ientras otras com o los partidos clientelistas tradicionales en B rasil, C olom -
bia, Ecuador, G uatem ala, H onduras y Paraguay son fundam entalm ente inform ales.
M uchos otros partidos cuentan con una com binacin im portante de caractersticas
que tienen que ver tanto con la form alidad com o con la inform alidad
9
.
Para poder observar correctam ente esa variacin resulta fundam ental desarro-
llar un conjunto de indicadores que ayuden a m edir el grado de form alidad e inform a-
lidad de una organizacin de partidos. U n paso inicial en esta direccin es com parar
cm o funcionan la estructura form al y la inform al en diferentes dim ensiones de la
organizacin com o en: (1) las reglas y procedim ientos internos, (2) los procesos de
9
A dem s, la inform alidad de las organizaciones partidarias puede variar en diferentes escalas. Por ejem -
plo un partido de nivel nacional puede contar con una organizacin predom inantem ente inform al pero ser m ucho
m s form al a nivel subnacional o local. En un sentido sim ilar, organizaciones de diferentes distritos de un m ism o
partido pueden contar con diferentes niveles de inform alizacin. Por tanto pueden darse diferencias entre orga-
nizaciones pero tam bin en el interior de una m ism a organizacin.
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tom a de decisiones, (3) el papel de la burocracia central, (4) la infraestructura local,
(5) las fronteras organizativas, (6) los patrones de carrera interpartidaria, (7) la
m em bresa, (8) las organizaciones auxiliares y (9) la financiacin. Estas son caracte-
rizaciones ideales, ya que nunca un partido es puram ente form al o inform al. Sin
em bargo, estas dim ensiones pueden proveer inform acin til a travs de la cual
analizar y m edir los casos.
III.1. Reglas y procedimientos internos
U n indicador bsico de organizacin form al es el grado de correspondencia
entre las reglas y procedim ientos que fijan los estatutos y el com portam iento
intrapartidario actual. C uando el partido es una organizacin form al existe una dis-
tancia m uy pequea entre lo que dicen las reglas y lo que hace el partido. Los esta-
tutos son am pliam ente aceptados, rutinariam ente obedecidos y constantem ente im -
puestos. En partidos form alm ente institucionalizados com o el PA N m exicano, el PT
brasileo, A D de Venezuela o el ecuatoriano M ovim iento U nidad Plurinacional
Pachakutik N uevo Pas (M U PP-N P), las violaciones a las reglas del partido son cas-
tigadas severam ente con suspensiones, sanciones y expulsiones. En ese contexto,
los lderes y los m ilitantes consideran el proceso de tom a de decisiones de m anera
m uy rigurosa. D e hecho, suelen invertir tiem po y esfuerzo (por ejem plo, en los con-
gresos de los partidos) en sus tentativas de m odificar o defender las reglas de juego.
C uando el partido es una organizacin inform al, el com portam iento real es bas-
tante diferente a lo que dicen las reglas, est m enos ceido a ellas o es m s fcil
violarlas. Las reglas form ales son constantem ente ignoradas (a m enudo por los m is-
m os lderes) y debido a la ausencia de un control eficaz, las infracciones son rara-
m ente castigadas. Por consiguiente, las reglas form ales y sus correspondientes
procesos de tom a de decisionesson ignorados y no tom ados en serio.
A lgunos partidos organizados de m anera inform al se caracterizan por la ausen-
cia tanto de reglas de carcter estable u obligatorio. En partidos carism ticos, por
ejem plo, no existen procedim ientos reglados, y la im provisacin es la nica verda-
dera reglade la organizacin(Panebianco 1988: 146). En otros casos, com o los
partidos de patronazgo, el com portam iento de los actores puede estar sujeto slo a
reglas institucionalizadas de m anera inform al. En otras palabras, las reglas internas
y los procedim ientos pueden ser diferentes a los que sealan los estatutos, pero ser
am pliam ente conocidos, aceptados y respetados por sus m iem bros. A s, en el PR I
m exicano, una variedad de reglas inform ales y un gran nm ero de procedim ientos,
com o el del dedazo, sistem a por el cual los presidentes m exicanos im pusieron
histricam ente a sus sucesores, estaba sum am ente institucionalizado (Langston 2003).
III.2. El lugar de la autoridad: proceso de toma de decisiones formal vs. informal
En partidos form alm ente organizados, las decisiones son tom adas por los r-
ganos oficialm ente designados com o los congresos, los consejos ejecutivos y los
directivos del partido. Estos rganos son el estam ento central en la tom a de decisio-
nes y poseen su autoridad de m anera independiente a los lderes, facciones o go-
biernos. Por lo tanto, los actores intrapartidarios tienden a posicionarse en los rga-
546
nos de gobierno form ales y a m enudo invierten tiem po y esfuerzos para ganar posi-
ciones dentro de ellos. Por ejem plo, el C om it Ejecutivo N acional de A D fue visto
histricam ente com o la autoridad m s im portante dentro del partido y las facciones
internas com petan fuertem ente para controlarlo (M artz 1966; C oppedge 1994). Las
decisiones del C EN eran obligatorias para todos los m iem bros y aquellos que no las
cum plan eran expulsados (C oppedge 1994: 20-21, 66). El C om it Ejecutivo y la
A sam blea N acional del PT poseen autoridad sim ilar (Sam uels 2004) y lo m ism o ocu-
rre con el C EN del Partido A ccin N acional en M xico, donde la com petencia interna
entre las diferentes cam arillas es feroz (A larcn O lgun y Freidenberg, en prensa).
En partidos organizados de m anera inform al, el poder de hacer cum plir deci-
siones obligatorias a los m iem bros se encuentra fuera de la estructura form al. Los
congresos del partido, los consejos ejecutivos y otros rganos de conduccin care-
cen de la autonom a de facto con la que cuentan los sostenedores de poder. Por
consiguiente, ellos a m enudo son vistos com o m eros adornosy no son tom ados en
serio por los actores intrapartidarios. El lugar donde se encuentra el verdadero poder
vara segn el tipo de partido. En aquellos partidos de corte personalista, tam bin
considerados com o carism ticos, com o el Peronista (original), el A rnulfista en Pana-
m , el R oldosista ecuatoriano o C am bio 90/N ueva M ayora de A lberto Fujim ori, el
poder estaba concentrado en las m anos del lder que fund el partido, incluso cuan-
do en algunos casos ese lder fundador no tena ningn cargo form al dentro del
partido.
En los partidos de patronazgo (tam bin denom inados partidos m quina) com o
el PR I m exicano, el Partido C olorado paraguayo, PSC ecuatoriano y los principales
partidos no izquierdistas de B rasil, el locus de autoridad en el proceso de tom a de
decisiones se encuentra fundam entalm ente en el Estado. D ado que contar con po-
der supone tener recursos para distribuir, es decir, ejercer el patronazgo, son los
alcaldes, los gobernadores y los presidentes los que ejercen el poder de facto. En el
caso de que los rganos de control partidario no estn liderados por aquellos que
controlan las redes de patronazgo dom inantes, esos lderes tienden a ser dbiles e
ineficaces.
III.3. La centralidad de la burocracia partidaria
D onde la organizacin del partido es form al, la burocracia central es im portan-
te. Esto a m enudo sirve com o un centro nervioso, controlando el acceso a recursos
crticos, la inform acin, la supervisin de las actividades y coordinando a las
subunidades del partido. La oficina central tiende a ser el escenario principal. En
m uchos partidos del norte de Europa, por ejem plo, la oficina central est bien equi-
pada de personal (por burcratas profesionales pagados), se encuentra dotada con
recursos sustanciales y cuenta con los m ateriales de oficina necesarios para desa-
rrollar su actividad. El tesorero controla la m ayor parte de las finanzas (las deudas de
los m ilitantes, las subvenciones pblicas o las contribuciones privadas) y los bur-
cratas llevan registros de los fondos, de la m ilitancia y todo lo relacionado con la
organizacin local.
D onde la organizacin del partido es inform al, la burocracia central existe slo
sobre el papel. Por ejem plo, en partidos de patronazgo en A rgentina, B rasil, C olom -
547
bia, Ecuador, H onduras y Paraguay, la burocracia no es m s que una cscara vaca.
La oficina central, tanto la nacional com o la local, se encuentra inactiva. Estas ofici-
nas carecen de recursos y profesionales, poseen poca inform acin sobre los recur-
sos econm icos, los m ilitantes o la organizacin local, juegan un papel insignificante
en la coordinacin (o la supervisin) de las actividades en el nivel inferior. El
financiam iento, la asignacin de recursos, el cuidado y adm inistracin de los regis-
tros, la coordinacin de las organizaciones locales y otras tareas que resultan clave
para su funcionam iento son realizados por personas que no estn en la burocracia
central; m s bien, se desarrolla en los m rgenes de la burocracia dentro de redes de
patronazgo, agrupaciones am igas u otras organizaciones inform ales.
III.4. Organizacin local: subunidades autnomas vs. integradas
La estructura de base de un partido est integrada por las organizaciones que
realizan operaciones com o el reclutam iento, las cam paas electorales y la canaliza-
cin de la participacin de los m ilitantes. D onde la organizacin del partido es for-
m al, estas actividades son realizadas por subunidades oficiales com o com its o
clulasque estn integradas en la burocracia. Las subunidades son creadas (o
estn bajo la supervisin de) por la burocracia central y funcionan en los lugares que
conocen las autoridades (incluso ellas son las que les dicen qu tienen que hacer).
S u form a d e org anizacin y p roced im ientos internos se encuentran
estandarizados y siguen la letra de los estatutos y, en ltim a instancia, deben respon-
der por sus actores a las autoridades del nivel m s alto. A dem s, se encuentran
unidas econm icam ente a la burocracia de partido. En algunos casos, la burocracia
central financia ram as locales; en otros, las ram as locales del partido canalizan sus
deudas de socios hacia la burocracia. Los ejem plos de subunidades form alm ente
integradas incluyen los ncleos del PT, los com its locales de A D , las sedes del
FM LN salvadoreo, los com its radicales de A rgentina, las clulas del partido aprista
o del Partido C om unista C hileno.
D onde la estructura de bases es inform al, las subunidades no son creadas ni
integradas en la burocracia. M s bien ellas surgen en los m rgenes de esa burocra-
cia, a m enudo sin el perm iso (e incluso conocim iento) de las autoridades del nivel
m s alto. Las sub unid ad es a m enud o son autocread as, autom anejad as y
autofinanciadas por m iem bros del partido, por fuera de la burocracia central. C on
frecuencia, se organizan y funcionan de m anera diferente a lo que sealan los esta-
tutos. M uchas veces no son fcilm ente visibles al pblico. En vez de oficinas oficial-
m ente diseadas y con claros reconocim ientos de los sm bolos, las subunidades
inform ales a m enudo funcionan dentro de asociaciones de vecinos, cvicas o socia-
les; oficinas del gobierno e, incluso, las propias casas y/o negocios de los m ilitantes.
Estas subunidades son m enos dependientes de la burocracia central y funcionan
generalm ente con gran autonom a respecto al liderazgo del partido.
III.5. Fronteras organizacionales: claras vs. ambiguas
Las organizaciones de partido form ales estn caracterizadas por el hecho de
que cuentan con fronteras externas claram ente definidas y barreras de entrada efica-
ces. En partidos com o A D , el PT, el PA N y el PC C h, existen criterios explcitos para la
548
afiliacin as com o tam bin registros de socios confiables. En estos partidos es sen-
cillo identificar quines son m iem bros y qu grupos pertenecen al partido. H ay tam -
bin pocas reas grises entre el partido y otras organizaciones y los casos de
afiliacin am bigua son raros y efm eros. En tales casos, los cism as, enfrentam ientos
y/o expulsiones tienden a ser claros y perm anentes.
C uando la organizacin del partido es inform al, las fronteras entre ste y otras
organizaciones son am biguas y fluidas. Existen pocas, si es que hay algn tipo, de
barreras de entrada eficaces. El reglam ento de socio se encuentra norm alm ente m al
definido y la ausencia de registros confiables y de una burocracia eficaz hacen difcil
la verificacin y la ejecucin del m ism o. Por lo tanto, los individuos y los grupos
pueden autodeclararse m iem bros, sealar que participan en las actividades de par-
tido y no hay m anera de poder verificarlo. Estos partidos se caracterizan por la au-
sencia de una afiliacin form al y por la incapacidad del partido para controlar qui-
nes son los que participan y de qu m anera lo hacen. Esto conduce a que se den
discusiones respecto de si los individuos particulares o diferentes grupos pertene-
cen al partido.
En ausencia de criterios claros respecto a los socios, los individuos y los grupos
pueden cam biar de un partido a otro as com o tam bin pueden intercam biar de
partido de una eleccin a otra, trabajando indistintam ente para sus cam paas elec-
torales. A unque los partidos pueden expulsar a aquellos desertores tem porales, a
m enudo carecen de la capacidad para hacer cum plir tales expulsiones y, en algunos
casos, estos desertores posteriorm ente vuelven al partido que los expuls o del que
se autodesafiliaron tem poralm ente. Los bajos costos de salida y la alta m ovilidad de
los dirigentes form an parte de la inform alizacin organizativa de esos partidos, com o
ocurre entre diversos partidos ecuatorianos (PSC -PR E-PR IA N ).
III.6. Jerarqua partidaria: patrones de carrera formal vs. informal
C uando las estructuras del partido son form ales, los m ilitantes que quieren ha-
cer carrera deben respetar una serie de pasos bajo reglas y procedim ientos escritos.
Los puestos de conduccin son cubiertos a travs de vas pblicam ente conocidas,
donde participan los m iem bros, ya sea a travs de congresos, C onvenciones o elec-
ciones internas. A m enudo, los procedim ientos o directrices existen para elim inarse
o no observarse, filtrando a recin llegados, a candidatos independientes o a
outsiders. Por ejem plo, los estatutos de m uchos partidos burocrticos de m asas
estipulan que los m iem bros deben pertenecer al partido por un nm ero especfico de
aos antes de poder alcanzar un cargo de conduccin partidaria o que los lderes
ascienden a la jerarqua a travs de la participacin prim ero en una eleccin local,
luego en una de nivel interm edio y, finalm ente, en el m bito nacional.
C uando la organizacin del partido es inform al, la m anera de ascender en el
partido no sigue las reglas escritas. Los procedim ientos burocrticos no existen o,
sim plem ente, no son acatados. En los partidos carism ticos, el ascenso ocurre fun-
dam entalm ente por lazos personales. Las carreras de los polticos dependen de su
relacin con el lder (Panebianco 1988: 145); los rganos del partido pueden ser
reorganizados siguiendo la voluntad de ste o de individuos sin carrera, en m uchos
casos, m iem bros de la fam ilia y/o cam aradas que han estado m ucho tiem po sin ser
549
colocado en posiciones superiores. En partidos de patronazgo, el ascenso ocurre a
travs de redes de contactos, fam ilias o am igos. Los activistas son reclutados en
redes conducidas por aspirantes a ocupar cargos y su ascenso depende m ucho de
las condiciones en las que se desarrolle su red de contactos personales.
III.7. Membresa: obligaciones formales vs. informales
C uando la organizacin es form al, las obligaciones de los m ilitantes son expl-
citas, existen registros confiables respecto a lo que cada m iem bro debe hacer y las
autoridades del partido son eficaces para hacer que los m iem bros las cum plan.
A unque los partidos varen en lo que concierne al nivel de com prom iso exigido de
sus m iem bros, estos com prom isos son generalm ente m s altos que en los organiza-
dos de m anera inform al. En el PT brasileo, en el PA N m exicano y en la m ayor parte
de los partidos europeos burocrticos de m asas, los m iem bros deben pagar cuotas
de m anera regular. Los partidos form alm ente organizados exigen una serie de com -
prom isos a los nuevos m iem bros. Por ejem plo, una persona que quiera ser m iem bro
del PA N debe ser patrocinado por un m iem bro activo, tom ar un curso sobre doctrina
partidaria y, finalm ente, debe ser aprobado por el com it m unicipal del partido, pro-
ceso que dura norm alm ente unos seis m eses (M izrahi 1998: la nota a pie de pgina
30). Para definir las candidaturas del Partido A ccin C iudadana (PA C ) en C osta R ica,
por ejem plo, los aspirantes a diputados deban superar un exam en bastante com pli-
cado ante el lder de la agrupacin, O tn Sols y otros m iem bros de la coalicin
dom inante.
Si bien los partidos organizados de m anera inform al pueden tener am plias ba-
ses de m ilitantes, la m anera en que stos participan se diferencia notablem ente de la
de los partidos form alm ente organizados. Los com prom isos de los socios son a m enu-
do inferiores. A unque puedan existir criterios estrictos y obligaciones form ales, debi-
do a la ausencia de registros confiables y de la burocracia eficaz, raras veces son
exigidos. En partidos de patronazgo, donde los individuos se afilian a cam bio de
acceder a incentivos selectivos m ateriales, los m iem bros son a m enudo m eros clientes.
En tales casos, las obligaciones form ales tienden a ser bajas. R aras veces
exigen el pago de cuotas y, en m uchos casos, unirse al partido supone slo llenar un
form ulario. C on frecuencia, los individuos no son conscientes de que estn afiliados
a la organizacin. C uando existen obligaciones por parte de los m ilitantes, stas
tienden a ser inform ales. A s, pueden pedir a los m iem bros del partido que asistan a
las reuniones y que voten por su agente o brokercuando ste es candidato en las
elecciones internas o en las generales. Las am enazas fsicas o la retirada de la dis-
tribucin de incentivos selectivos son tam bin inform ales. M s que m ilitantes o m iem -
bros, los partidos de patronazgo se caracterizan por tener interm ediarios (brokers) y
clientes.
III.8. Organizaciones auxiliares: vnculos formales vs. informales
El grado en que una organizacin es m s form al o m s inform al tam bin se
puede observar en lo que concierne a sus vnculos con otras organizaciones de tipo
social y cvico, com o las de trabajadores, las confederaciones de cam pesinos, las
550
asociaciones de em presarios, los grupos que defienden los derechos de la m ujer o
las asociaciones estudiantiles. C uando la organizacin es predom inantem ente for-
m al, estos vnculos son explcitos y, en la m ayor parte de los casos, se encuentran
escritos en los estatutos. Los enlaces form ales pueden ser de diferentes form as.
Ellos incluyen los vnculos con organizaciones de cam pesinos y/o de trabajadores
(com o la O ficina de Trabajo de A D o los sectores de cam pesinos y trabajo del PR I),
grupos de m ujeres o juveniles (com o la Juventud A prista, Franja M orada con la U C R
o A ccin Juvenil del PA N ), ram as locales controladas por sindicatos u otros actores
sociales y facciones del partido organizadas por los trabajadores o las confederacio-
nes de cam pesinos (com o en C hile y Venezuela). Estos enlaces pueden ser reforza-
dos a partir del uso de reglas form ales, a travs de la existencia de cuotas tanto para
las candidaturas com o para los cargos de direccin del partido, votos en bloque en
los congresos del partido y la doble m em bresa entre los cam pesinos y/o trabajado-
res de un sindicato con el partido.
C uando la organizacin partidaria cuenta con vnculos inform ales con otras
agrupaciones suelen no estar explcitam ente reconocidos. Los partidos y grupos
sociales rutinariam ente pueden cam biar a m iem bros, lderes, fondos, y otros recur-
sos, pero estas relaciones no se encuentran escritas en los estatutos. Estas alianzas
pueden ser con actores sociales com o sindicatos o asociaciones de em presarios,
con clubes de ftbol, grupos tnicos o religiosos, asociaciones de vecinos, grupos
independientes, cooperativas de sectores de la econom a inform al o em presas no
lucrativas. Por ejem plo, adem s de sus enlaces form ales con los trabajadores y los
cam pesinos, el PR I m antuvo lazos inform ales con una variedad de grupos sociales,
incluyendo las organizaciones de los vendedores de la calle (la C ruz 1998). En Per
C am bio90, de A lberto Fujim ori, tena vnculos im portantes con em presarios inform a-
les y grupos evanglicos y, en Ecuador, el PSC est fuertem ente unido a pequeas
asociaciones de com erciantes inform ales de las bahas en G uayaquil, com o tam bin
el PR E y el PR IA N .
III.9. Financiamiento partidario: canales formales vs. informales
Finalm ente, el grado en que un partido est organizado de m anera form al o
inform al organizados difiere entre s segn sea la m anera en que se financia. C uando
la organizacin es em inentem ente form al, el financiam iento se realiza a travs de
canales transparentes y legales. Tanto las contribuciones pblicas com o las privadas
son reguladas por el Estado. El financiam iento privado est a m enudo sujeto a lim ites
en el m onto de las contribuciones y a reglas respecto a quienes pueden dar dinero (y
quienes no). El financiam iento pblico, en cam bio, funciona a partir de los subsidios
que otorga el Estado al partido y esto se hace de m anera transparente. En m uchos
partidos organizados form alm ente, tanto el financiam iento pblico com o el privado
se hacen a travs de la burocracia central (por ejem plo, a travs del tesorero) y no a
travs de polticos individuales o sectores de una fraccin del m ism o.
C uando la organizacin del partido es inform al, las finanzas no son transparen-
tes, ni estn reguladas y, a m enudo, son ilcitas. Los partidos no guardan los registros
de las contribuciones privadas y el partido no se preocupa por que el m anejo de sus
finanzas sea transparente ni est bajo la m irada del pblico. Las contribuciones priva-
das exceden los lm ites legales y, en algunos casos, ellos incluyen pagos de fuentes
551
ilcitas, com o m afias, carteles de la droga, y perm iten el ingreso de dinero provenien-
te de entidades extranjeras
10
. Los partidos organizados de m anera inform al em plean
de m anera extendida recursos estatales de m anera ilcita para cum plir sus funciones.
Estos incluyen la apropiacin extendida de em pleos del sector pblico para
poder sostener sus redes de patronazgo (por ejem plo, contratos pagados por las
instituciones estatales y distribuidos para m antener la lealtad de los m ilitantes), el
uso de contratos del gobierno para intercam biar apoyo poltico o realizar cam paa
electoral (por ejem plo, en obras pblicas), la m alversacin de fondos y otros recur-
sos (com o alim entos y m edicinas) de agencias pblicas controladas por m iem bros
de la organizacin. En m uchos partidos de patronazgo, el control de las finanzas m uy
pocas veces pasa por la burocracia central. M s bien, es canalizado por individuos,
candidatos o redes de patronazgo regionales y/o nacionales.
Estas nueve dim ensiones estn resum idas en la Tabla 1 y se presentan com o
tipos ideales. Pocos partidos son ejem plos puros de organizacin form al o inform al
en cualesquiera de las dim ensiones que se presentan en este trabajo. Pero algunos
son m s form ales que otros. A lgunos partidos, com o el PT, el PA N , A R EN A en El
Salvador y, en un perodo determ inado, A D de Venezuela, cum plen de m anera m s
clara con las caractersticas form ales de estas dim ensiones y, por tanto, se pueden
caracterizar com o partidos form alm ente organizados. O tros, incluso los tradicionales
partidos clientelistas de B rasil, C olom bia, Ecuador, H onduras y Paraguay, los parti-
dos personalistas de Per, el A rnulfista en Panam , y los dos casos analizados aba-
jo, son en su m ayor parte partidos organizados de m anera inform al. M uchos otros
partidos, incluso la U nin C vica R adical de A rgentina (U C R ), el Partido A prista de
Per (PA P) y el PR I de M xico, m uestran una m ezcla de caractersticas form ales e
inform ales. Por ejem plo, durante la dcada de 1990, el PR I m antuvo relaciones estre-
chas con organizaciones form ales (los sectores laborales y cam pesinos) pero tam -
bin vnculos inform ales con varios otros grupos (C ross, 1998)
11
.
A unque el financiam iento (pblico y privado) de los partidos era inform al y las
redes de patronazgo (cam arillas) determ inaban las carreras polticas, durante la
dcada de 1990, los lderes y m ilitantes pristas tom aron las reglas form ales cada vez
m s en serio y se em pearon en hacer reform as a los estatutos para em poderarse
respecto del liderazgo nacional (Langston 2001). D el m ism o m odo, la estructura del
A PR A es form al en varios sentidos: las clulas estn integradas en la burocracia, las
sedes de los partidos (C asas del Pueblo) son centros de actividades, el partido
cuenta con varias organizaciones form ales (incluso la Juventud A prista) y los m iem -
bros tom an en serio los rganos form ales de liderazgo tales com o el C ongreso N acio-
nal del partido y el C onsejo Ejecutivo. Sin em bargo, el partido cuenta tam bin con
im portantes estructuras inform ales, incluso vnculos con barras bravasorganiza-
das (bfalos) e, histricam ente, los vnculos personales al lder del partido (en su
m om ento con el fundador Vctor R al H aya de la Torre y, en la actualidad, con el lder
A lan G arca) han prevalecido sobre las costum bres burocrticas del partido.
10
G raves denuncias respecto al financiam iento proveniente de la droga se han realizado en C olom bia,
B olivia, Ecuador, M xico, Paraguay y Per, entre otros casos.
11
A l ser entendido lo form al-inform al com o tipos ideales resultara necesario establecer en qu m edida
cada una de estas dim ensiones com entadas deben darse (o adquieren un valor caracterstico) que llevara a
pensar a una organizacin com o inform al. Esta cuestin sustantiva deber ser desarrollada en futuros trabajos
de cara a contar con m ejores herram ientas de observacin em prica.
552
TA B LA 1
Indicadores para medir cun formal o informal es una organizacin
Organizacin formal Organizacin informal
Burocracia central C on personal e instalaciones adecua- La burocracia central es una csca-
das; controla el m ovim iento de fondos ra vaca; carece de personal e insta-
e inform acin; coordina la m ayora de laciones profesionales, no controla el
las actividades del partido. m ovim iento de fondos y la inform a-
cin. Tam poco coordina las activi-
dades.
El locus de toma de Los rganos oficiales del partido (con- A utoridades de facto que no suelen
decisiones greso, com it ejecutivo) son los que corresponder al liderazgo form al;
tom an las decisiones, com o se estipu- * Lder fundador (partido carism tico).
lan en los estatutos. * Funcionarios pblicos (m quinas).
Jerarqua partidaria/ Las carreras corresponden a una es- El ascenso partidario es m ediante
Patrones de carrera tructura form al; el ascenso profesional redes inform ales.
partidaria requiere seguir unas reglas form ales * Partido carism tico: los vnculos
(la eleccin secuencial de los rganos personales con el lder.
de m enor nivel a los de m s nivel). * U n partido m quina: redes de patro-
nazgo.
Procedimientos y El com portam iento dentro del partido El com portam iento dentro del partido
reglas internas corresponde a los estatutos; las reglas se aparta de las reglas form ales; los
form ales son puestas en vigor y son estatutos no son puestos en vigor.
tom adas en serio. * Los partidos carism ticos: no hay
reglas estables ni son acatadas.
* Los partidos m quina: reglas infor-
m alm ente institucionalizadas.
Fronteras Fronteras claram ente definidas. A m biguas, fluidas y m uy a m enudo
* R eglas de m em bresa claras. disputadas.
* R egistros precisos y ejecucin eficaz * R eglas de m em bresa m al definidas.
lim itan la am bigedad. * Falta de registros precisos o ejecu-
cin dan lugar a am bigedad.
* A filiacin auto proclam ada.
Organizacin local Las subunidades estructuradas form al- Las subunidades no estn integradas
m ente, hom ogneas e integradas en la en la burocracia central.
burocracia central. * Se organizan y operan ellas m ism as;
* A ntiguas ram as, com it o clulas a m enudo no tienen la estructura que
oficiales. aparece en los estatutos.
* A m enudo ocultos en organizaciones
cvicas, club, oficinas gubernam enta-
les, hogares.
Membresa O bligaciones form ales (pagar los dere- Las obligaciones form ales rara vez
chos) rutinariam ente cum plidas. puestas en vigor o cum plidas.
* El nivel de com prom iso vara, pero * M iem bros reclutados com o clientes,
puede ser relativam ente alto. con pocas obligaciones form ales.
* O bligaciones inform ales (tales com o
votar en prim arias) pueden ser pues-
tas en vigor.
Vnculos sociales Vnculos explcitos a organizaciones * Los vnculos son de facto, pero no
sociales; relaciones escritas en los se reconocen form alm ente ni se
estatutos. escriben.
* A ntiguas organizaciones auxiliares
oficiales; m em bresa colectiva; cuotas
para candidatos; votos en bloque en el
congreso del partido.
Financiamiento R egulado y transparente; dirigido a N o regulado, no transparente y m u-
travs de la burocracia central. chas veces ilcito; dirigido a travs de
* Los fondos pblicos dependen de los los individuos y las redes de patronaz-
lm ites y de las norm as de transpa- go en vez de la burocracia del par-
rencia. tido.
* Los subsidios pblicos re realizan * Financiam iento privado no regulado
m ediante canales legales. y a veces ilcito.
* Fuentes alternativas/ilcitas de fon-
dos pblicos: (patronazgo, m alversin
del sector pblico, autogolpes).
553
IV. Dos casos de organizaciones de partido informales
En esta seccin se aplican las dim ensiones a dos partidos que, tras su observa-
cin, se presentan com o inform alm ente organizados: el PJ argentino y el PR E ecua-
toriano. A unque las estructuras de los dos partidos se diferencian en aspectos im por-
tantes (la organizacin del PJ es m s extensa y se funda en el patronazgo m ientras
que el PR E tiene un im portante elem ento carism tico), en am bos casos la organiza-
cin inform al predom ina sobre la burocracia form al. Por consiguiente, el funciona-
m iento de am bos partidos se desva significativam ente de sus estatutos.
IV.1. El Partido Justicialista de Argentina
El PJ es uno de los partidos m ejor organizados de A m rica Latina. Tiene m s de
tres m illones de m iem bros y cuenta con una poderosa organizacin con fuertes ra-
ces en las clases obrera y baja (Levitsky 2003). Sin em bargo, su estructura no es
burocrtica
12
. El peronism o naci com o un partido carism tico durante la prim era
presidencia de Juan Pern (1946-55) y luego se convirti en una estructura descen-
tralizada de m ovim iento(en la cual las autoridades centrales del partido casi deja-
ron de existir) durante el exilio de Pern en los aos sesenta y setenta. A unque el PJ
se institucionaliz hasta cierto punto despus de la transicin dem ocrtica de 1983,
su organizacin contem pornea sigue siendo casi com pletam ente inform al.
El peronism o se caracteriza por un gran desfase entre lo que sus reglas form a-
les dicen y lo que es su com portam iento. Los estatutos no son conocidos ni tom ados
en serio
13
y, por consiguiente, suelen ser evitados o pasados por alto. Los lderes
peronistas dicen que los estatutos estn en un estado perm anente de infraccin
14
o que son abiertam ente violados todo el tiem po
15
. C uando las reglas se cum plen,
son em pleadas de m anera selectiva e instrum ental. C om o afirm a un activista: U sa-
m os los estatutos cuando resultan tiles. C uando no lo son, no los usam os
16
.
El locus de tom a de decisiones del PJ se encuentra fuera de la estructura for-
m al. H istricam ente, el poder de tom a de decisiones se concentr en m anos de
Pern. Incluso durante el perodo de proscripcin de 1955 a 1972, cuando el lder
exiliado no tena ningn puesto form al, segua siendo quien tom aba decisiones y los
rganos form ales de liderazgo (verbigracia el C onsejo Superior de C oordinacin
durante la prim era m itad de los aos sesenta y el C onsejo Superior durante la prim e-
ra m itad de los aos setenta) eran considerados com o un esfuerzo por salvar las
apariencias. D urante la dcada de 1980 y 1990, el PJ se convirti en un partido que
se sostena en el patronazgo y eran los funcionarios nacionales los que tom aban las
decisiones. Los rganos form ales, tales com o el C ongreso del Partido y el C onsejo
N acional, carecan de autoridad independiente frente a los funcionarios peronistas,
12
Esta seccin se inspira de Levitsky (2003).
13
Segn un lder del PJ, las reglas estatutarias no son conocidas ni por los activistas ni por los lderes.
(Entrevista de Levitsky con A ngel A basto, 18 de septiem bre de 1997).
14
Entrevista de Levitsky con R al R oa, ex tesorero de la capital, sede federal del PJ, 12 de m ayo de 1997.
15
Entrevista de Levitsky con Eduardo R ollano, legislador del PJ, 24 de junio de 1997.
16
Entrevista de Levitsky con D aniel C hecker, 9 de septiem bre de 1997.
554
sobre todo los presidentes y los gobernadores, y por consiguiente los m ilitantes y
dirigentes no los tom aban en serio.
En los aos de la presidencia de C arlos M enem (1988-1999), el C onsejo N acio-
nal fue constantem ente pasado por alto (Levitsky 2003: 161-9) y las decisiones m s
im portantes se tom aban en la casa del gobierno
17
. R oberto G arca, que serva
com o el presidente interino del PJ en la prim era m itad de la dcada de 1990, se
quej de tener que leer sobre los com unicados del partido en los peridicos
18
. B ajo
el liderazgo del presidente N stor K irchner en 2004, cuando el m andato del C onsejo
N acional expir y el C ongreso del Partido no eligi otro, el rgano qued vaco, lo que
quiere decir que el peronism o careca totalm ente de liderazgo form al.
La burocracia central del PJ est notablem ente subdesarrollada. El partido ca-
rece de personal profesional y posee pocos registros de sus m iem bros, fondos o
actividades. Excepto el personal de custodia, su sede suele estar vaca. Segn G arca,
cuando fue elegido presidente en 1990, la sede del PJ se situaba en una pequea
oficina que ni siquiera tena una placa en la puerta. R esulta casi increble. ram os el
partido m s grande del continente y ni siquiera tenam os una placa en la puerta
19
.
Las oficinas provinciales y locales del partido estn igualm ente subdesarrolladas. En
1997, la poderosa sucursal del PJ en B uenos A ires no tena personal rem unerado y
slo abra sus oficinas dos veces por sem ana y la sede del partido, en la calle Tucum n,
no tena fondos, servicio telefnico o un bao en condiciones durante la cam paa
electoral de aquel ao (Levitsky 2003:73).
La m ayor parte de las actividades del partido peronista es dirigida a travs de
redes de patronazgo. D ichas redes no aparecen en los estatutos y las oficinas loca-
les no suelen m antener una lista de las agrupaciones que las integran. Sin em bargo,
funcionan com o la organizacin de facto del PJ: financian y coordinan las activida-
des locales, organizan las cam paas electorales y seleccionan a los candidatos para
el servicio pblico. Los activistas consiguen recursos e inform acin a travs de las
agrupaciones, desem pean las instrucciones dadas por sus agrupaciones y dirigen
las dem andas a travs de las agrupaciones. C om o afirm un lder local:
La burocracia del partido slo m antiene la sede, la cual no es nada m s que una oficina
y los diez em pleados que la dirigen y la lim pian. Las agrupaciones financian y coordi-
nan el resto de la organizacin. La estructura real del partido est en m anos de las
agrupaciones
20
.
La infraestructura del PJ es casi com pletam ente inform al. Sobre el papel, la
estructura organizativa de m enor nivel son las U nidades B sicas (U B ) o las oficinas
en los barrios, que se som eten a la jurisdiccin del consejo local del partido. Sin
em bargo, en la prctica, las U B son independientes de la burocracia partidaria. Se
crean y operan de m anera privada, por los m ism os activistas peronistas. C ualquier
persona puede abrir una U B donde y cuando quiera
21
. C on m ucha frecuencia, los
17
Entrevista de Levitsky con el senador Jos Luis G ioja del PJ, 18 de septiem bre de 1997.
18
Entrevista de Levitsky 23 de junio de 1997.
19
Entrevista de Levitsky 23 de junio de 1997.
20
Entrevista de Levitsky con R al R oa, 12 de m ayo de 1997.
21
C om o afirm un activista: N o tenem os que pedir perm iso para abrir un centro peronista. N o. En el
peronism o tienes la libertad de crear lo que quieras. N adie te dice lo que tienes que hacer. (Levitsky 2003:66).
555
activistas crean las U B en su propia casa y as se convierten literalm ente en sus
propietarios. Entonces, las burocracias locales de los partidos no pueden controlar
cuntas U B existen, dnde se sitan, quines las controlan y cm o se com portan. D e
hecho, la m ayora no tiene ninguna lista de las U B bajo su jurisdiccin
22
.
A unque algunas U B son oficinas norm ales del partido, la m ayora son grupos
de trabajoque se sitan en las casas de los activistas y operan de m anera inform al
a partir de uniones, clubes, asociaciones de vecinos o centros sociales no lucrativos
(Levitsky 2003: 68-9)
23
. Los grupos de trabajo y los centros sociales peronistas no
existen desde un punto de vista form al (no estn registrados ni son reconocidos por
el partido), pero son los que reclutan a los m iem bros, tom an parte en elecciones
internas, hacen cam paa en las elecciones y m antienen unidos a los m ilitantes bajo
el partido.
Las fronteras organizativas del PJ son fluidas y estn m al definidas. Los crite-
rios de m em bresa peronista no son claros y rara vez son bien aplicados. H istrica-
m ente, los individuos y los grupos sim plem ente se declaran peronistas. Por consi-
guiente, el partido a veces ha contenido individuos y grupos (incluso las organizacio-
nes param ilitares izquierdistas y protofascistas) cuya afiliacin se disputa. En efecto,
grupos peronistas de izquierda, com o los M ontoneros, insistieron en no hacerse m iem -
bros durante la prim era m itad de los aos setenta. A unque hay veces que se expul-
san a individuos o grupos, las expulsiones suelen ser pasadas por alto y rara vez son
perm anentes
24
. D e la m ism a m anera, Pern expulsa los M ontoneros en 1974,
pero la m ayora de las redes m ontoneras nunca dejaron el partido. C om o el lder
m ontonero D ardo C abo declar: N adie tiene derecho a echarnos. N adie puede
despedirnos!(D e R iz 1981:153-4).
Los individuos y las facciones entran y salen del peronism o sin problem as y
pueden abandonarlo por un par de elecciones y volver varios aos m s tarde. En
1985, por ejem plo, las facciones de la corriente renovadora en varias provincias
im portantes abandonaron el PJ y com pitieron en las elecciones, pero volvieron a
tom ar el liderazgo de la organizacin despus de unos cuantos m eses. D el m ism o
m odo, tras dejar el PJ para apoyar a un com petidor en la carrera por la C apital
Federal en 1996, la faccin Victoria Peronistam antena un pie dentro y otro fuera del
partido y se autodenom inaba com o una agrupacin peronista que queda fuera de la
estructura del PJ
25
. D ebido a estos cism as tem porales, es usual que dos o m s
partidos peronistas com pitan en una eleccin
26
.
22
En el m unicipio de Q uilm es, los dirigentes del partido estim aron en 1997 que tenan un registro de
aproxim adam ente un tercio de las U B existentes; m ientras que en La M atanza, no posean ningn registro de las
U B que funcionaban en su m unicipio (Levitsky 2003: 66-7).
23
U na investigacin realizada en 1997 sobre las U B en B uenos A ires encontr que slo un 43% tom la
form a estipulada en los estatutos partidarios m ientras que el resto oper de m anera inform al (Levitsky 2003: 68-9).
24
Por ejem plo, Vicente Saadi, el jefe del partido en C atam arca durante m uchos aos, fue expulsado dos
veces por Pern, pero nunca perdi su puesto com o jefe del peronism o de C atam arca.
25
Entrevistas de Levitsky con Jorge A rgello (19 de m ayo de 1997) y Vctor Pandolfi (5 de junio de 1997),
lderes de la VP.
26
Esta situacin se produjo en casi la m itad de las provincias de A rgentina durante los aos 80 y 90
(Levitsky 2003:84); en las elecciones presidenciales de 2003 y en las elecciones legislativas de octubre de 2005,
donde present tres listas que com petan entre s.
556
Las carreras polticas de los peronistas son notablem ente no-burocrticas. D u-
rante los aos form ativos del partido, las carreras profesionales dependan casi ex-
clusivam ente de los vnculos personales entre un individuo y Pern (Zorilla 1983).
A unque el PJ adopt un sistem a de elecciones internas para seleccionar a sus lde-
res y a sus candidatos en 1987, las carreras polticas actuales se deben m s por las
redes de patronazgo que por las elecciones. Los peronistas ascienden por las filas
del partido a travs de las agrupaciones, controladas por los jefes locales y pro-
vinciales.
Las internas suelen ser m inadas por las listas de unidadim puestas por los
jefes del partido o negociadas por los lderes de las agrupaciones (D e Luca et al.
2002). D ebido a la ausencia de costum bres o procedim ientos burocrticos, la entra-
da al, el ascenso en y la salida de la jerarqua del PJ son bastante fluidas
27
. Por
ejem plo, Juan M anuel A bal M edina (1972), Isabel Pern (1974) y Jos M ara Vernet
(1984) ascendieron a im portantes puestos de liderazgo sin haber ocupado un puesto
en el partido, y ninguno de los cuatro presidentes del PJ, elegidos despus de 1983,
logr cum plir su m andato
28
.
La m em bresa del PJ es en gran parte inform al. D urante la dcada de los no-
venta, el nm ero de m iem bros del partido (3.85 m illones, o un 18% del electorado
total) era m ayor que el de la m ayora de los partidos socialdem cratas de Europa
(Levitsky 2001:40). Sin em bargo, la m em bresa del PJ im plica un m enor nivel de
com prom iso que la de m uchos partidos europeos o algunos latinoam ericanos. N o
existe ningn proceso de solicitud ni de seleccin. Los m iem bros no tienen que pa-
gar derechos ni asistir a reuniones frecuentes. Slo rellenan un form ulario y, ante la
ausencia de vigilancia o control oficial, m uchos form ularios de inscripcin son falsifi-
cados. D ebido a una falta de listas actualizadas de los m iem bros, m uchos afiliados ni
siquiera son conscientes de su estatus. C ada vez m s se da el hecho de que los
nuevos m iem bros del PJ son clientesque se hacen m iem bros a cam bio de ciertos
bienes m ateriales. Se les suele exigir que voten en las internas y asistan a reuniones
del partido o de sus facciones. Sin em bargo, adem s de estas obligaciones infor-
m ales, la m ayora de los m iem bros del PJ rara vez participa en las actividades del
partido.
El peronism o m antiene vnculos fuertes con varias organizaciones de clase obrera
y baja, pero estos lazos son casi todos inform ales. H istricam ente, los vnculos m s
fuertes del PJ eran con los sindicatos (Torre 1983, 1990; M cG uire 1997). Sin em bar-
go, a diferencia de la m ayora de los partidos socialdem cratas de Europa, el vnculo
partido-sindicato del peronism o nunca estuvo form alizado. D e acuerdo con la tradi-
cin, ese vnculo se basaba en dos m ecanism os inform ales: el de las 62 O rganiza-
ciones(o 62) y el sistem a de tercio. El de la 62, que funcionaba com o la divisin
sindicaldel PJ y que nom inaba a los sindicalistas para las candidaturas y puestos
27
C om o Ernesto Storino, m ilitante del PJ, dijo: U na de las m ejores cosas del peronism o es que... cual-
quier nuevo m iem bro puede llegar al nivel m s alto si hay la oportunidad o las cualidades personales para
perm itirlo. N o tienes que pasar por un proceso largo. En otros partidos, tienes que pasar por una estructura
jerrquica dentro del partido. En el peronism o, no. C on nosotros, si eres un ciudadano argentino, puedes ser un
lder o candidato peronista. C itado en Levitsky (2003: 79).
28
Estos cuatro eran Lorenzo M iguel, Vernet, Vicente Saadi y A ntonio C afiero. N o es de sorprender que el
PJ tenga un nivel alto de recam bio de lderes. Entre 1983 y 1987, el cam bio en el C onsejo N acional Ejecutivo fue
de un 100% . Entre 1990 y 1995, el cam bio en el C onsejo N acional fue de un 63% (Levitsky 2003:87).
557
de liderazgo, nunca apareci en los estatutos, no tena ninguna posicin form al en el
liderazgo del partido y careca de una oficina o de reglas y procedim ientos internos
(M cG uire 1997: 98-99).
D el m ism o m odo, la tradicin del terciopara garantizar un tercio de las can-
didaturas y puestos de liderazgo a los sindicatosnunca se encontr prevista en los
estatutos y era vista por m uchos peronistas m s bien com o ficcin que com o reali-
dad
29
. A unque las 62y el tercio fracasaron durante los aos noventa, los sindi-
catos seguan participando activam ente en el PJ y, a m enudo, prom ovan sus pro-
pias U nidades B sicas
30
. El PJ m antiene tam bin vnculos con varias organizacio-
nes: por ejem plo, las asociaciones de vecinos, las asociaciones de asentam ientos,
los clubes de ftbol, los grupos religiosos y m uchas m s organizaciones cvicas y no
lucrativas
31
.
Las relaciones del PJ con los clubes de ftbol, sobre todo los que son de la
divisin B , son de una im portancia especial. Los clubes son una parte central de la
vida social en las clases obrera y baja. Estos vnculos perm iten al PJ reclutar nuevos
activistas y ejercer influencia sobre aquellos clubes de fans que estn m ejor organi-
zados para m ovilizarse durante las cam paas electorales. Los hinchas son m oviliza-
dos para asistir a los m tines, pintar graffiti durante la cam paa y, en algunos casos,
participar en actividades violentas dirigidas a las facciones rivales o a otros partidos.
Por ltim o, el PJ se financia casi totalm ente por canales inform ales. Sobre el
papel, el PJ consigue los recursos a travs de una com binacin de subvenciones del
Estado (dirigidas por la burocracia) y las contribuciones particulares (norm alm ente a
candidatos individuales). A unque es difcil seguir las contribuciones particulares,
est claro que son m s im portantes que la financiacin privada regulada. Por ejem -
plo, en 1989, el PJ declar oficialm ente haber recibido 1,8 m illones de dlares en
contribuciones pero un em presario afirm haber donado 3 m illones de dlares a la
cam paa de M enem (Ferreira R ubio 1997: 19). La fuente m s im portante del
financiam iento, sin em bargo, es el financiam iento pblico no regulado y en su m ayor
parte consiste en trabajos de patronazgo.
M iles de activistas del PJ aparecen en las nm inas de los gobiernos locales y
provinciales (G ibson y C alvo 2000). U na investigacin de 1997 descubri que un
69% de las U B peronistas eran dirigidas por activistas con puestos de trabajo guber-
nam ental (Levitsky 2003: 195). Las organizaciones locales del PJ tam bin se finan-
cian a travs de la m alversacin de los recursos del Estado (tales com o distribucin
de com ida, m edicam entos, seguros de desem pleo y becas), que se distribuyen por
las redes clientelistas, adem s de por las coim as pagadas por las em presas que ga-
nan los contratos del gobierno. Estos recursos pblicos no son controlados y distri-
buidos por la burocracia del partido, sino por individuos y agrupaciones inform ales.
29
La entrevista de los autores con el diputado del congreso, Lorenzo D om nguez, 25 de septiem bre de
1997.
30
U na investigacin de 1997 de las uniones locales encontr que m s de un 90% particip en la actividad
del partido (Levitsky 2001: 41).
31
U na investigacin de 104 U B de B uenos A ires encontr que casi un 56,7% m antenan vnculos con al
m enos una organizacin cvica o social y que 36,5% m antenan vnculos con al m enos dos organizaciones de
este tipo.
558
En resum en, una investigacin de los estatutos peronistas revela poco en cuan-
to a la organizacin local, los recursos econm icos, los m ecanism os de tom a de
decisiones y las carreras polticas y en cuanto a sus vnculos con la sociedad. A un-
que el PJ tiene una estructura form al, com o la de un partido burocrtico de m asas al
estilo europeo, en la prctica esta estructura form al no es m s que una cscara
vaca. La estructura verdadera del partido es fluida, descentralizada, con alta capa-
cidad de adaptacin y, cada vez m s, organizada por redes de patronazgo.
IV.2. El Partido Roldosista Ecuatoriano
A pesar de los requisitos exigidos por la Ley de Partidos y de Elecciones de
1977
32
, el PR E nunca ha tenido una fuerte estructura form al. H a sido creado com o un
partido carism tico, construido segn los deseos de A bdal B ucaram O rtiz tras la
m uerte de Jaim e R olds A guilera y del descenso electoral de la histrica agrupacin
de carcter populista, C oncentracin de Fuerzas Populares (C FP), de la que la fam i-
lia B ucaram era parte. D esde su creacin en 1982 y hasta la ltim a eleccin de 2006,
sus principales apoyos se concentraron en la costera ciudad de G uayaquil y en otras
provincias de la costa ecuatoriana. La base de apoyo del partido se ha concentrado
en los sectores pobres m arginados y en grupos de nuevos em presarios (a m enudo
de ascendencia libanesa) que se han encontrado excluidos de los crculos de la
oligarqua costera tradicional.
B ucaram contina siendo el lder del partido. Incluso sirve com o fuente de co-
hesin para una coleccin heterognea de jefes locales y provinciales, aun cuando
se encuentra fuera del pas desde su destitucin en febrero de 1997, cuando se
autoexili, prim ero en A rgentina y luego en Panam
33
. Por tanto, el locus de autori-
dad del partido es B ucaram , quien sigue siendo el D irector Suprem o de la organiza-
cin, a pesar de su exilio voluntario en Panam . El poder de B ucaram contina sien-
do indiscutible. C om o afirm a un poltico, B ucaram es el propietario del PR E Los
dem s son sus servidores
34
. Los rganos form ales de liderazgo (el C om ando y la
C onvencin N acional) carecen de autonom a organizativa o autoridad independiente
a la de B ucaram . A bdal sigue siendo quien interpreta las reglas, tom a las decisio-
nes, m edia en las disputas internas y selecciona a los candidatos para los cargos de
representacin popular. C om o B ucaram m ism o reconoci, prefiere evitar al C om an-
do N acional y consultar directam ente a las bases, lo que supone una violacin direc-
ta de los estatutos y de la cadena form al de m ando
35
.
En un sondeo entre los lderes y activistas del PR E, la m ayora dijo que si tuviera
que tom ar una decisin im portante para el partido, consultara personalm ente a
B ucaram (Freidenberg 2003:188). D e hecho, durante el exilio de B ucaram , los lderes
del partido lo han llam ado por telfono (o han viajado a Panam para consultarlo
32
La ley exige, por ejem plo, que los partidos m antengan un nm ero de m iem bros equivalente por lo
m enos al 0,5% de los votantes registrados y que cuenten con oficinas form ales en al m enos 10 de las provincias,
siendo tres de ellas de las m s grandes del pas (G uayas, Pichincha y M anab).
33
B ucaram se ha exiliado tres veces a causa de acusaciones de corrupcin. Vive fuera de Ecuador
(actualm ente en Panam ) desde hace m s de 10 aos, casi la m itad de la vida del PR E.
34
Entrevista con Freidenberg, 20 de junio de 1999.
35
Entrevista con Freidenberg, 16 de agosto de 2000.
559
directam ente) antes de tom ar decisiones
36
. Es m s,

desde 1998, las reuniones anua-
les de la C onvencin N acional han tenido lugar en la C iudad de Panam . Por tanto,
existe un gran desfase entre las reglas y procedim ientos form ales y el com portam ien-
to intrapartidario. La sum isin a los estatutos, adem s de la estabilidad de dichas
reglas, est sujeta a la voluntad del lder carism tico. U n ejem plo fue la eleccin de
las autoridades en la A sam blea N acional celebrada en Q uito en 1997. C uando el
diputado M arco Proao M aya, un dirigente que contaba con apoyo territorial y legis-
lativo considerable, intent com petir por el puesto de D irector Suprem o, sin pedir
perm iso a B ucaram , ste declar (desde Panam ) que el cargo ya no estaba dispo-
nible y que todas las autoridades existentes seguiran en su puesto un ao m s
(Freidenberg 2003: 171). Esta decisin viol nuevam ente los estatutos, los cuales
establecan una renovacin anual del liderazgo.
La burocracia central roldosista es dbil e ineficaz. Segn sus estatutos de
1982, el PR E se organiza de m anera bastante burocrtica: se com bina la presencia
de com andos nacionales, provinciales y locales con los diversos grupos internos, en
una relacin jerrquica form al. En la prctica, sin em bargo, no se hace caso a esta
estructura. La burocracia central es una cscara vaca. Los com andos locales y pro-
vinciales slo existen en unos cuantos distritos en los cuales el PR E tiene bastante
influencia (Freidenberg 2003). La m ayora de las oficinas locales no se vinculan con
la burocracia central y, cuando existen, suelen ser edificios particulares o alquilados.
Las subunidades suelen estar ubicadas en el hogar, el negocio o el despacho perso-
nal del jefe local o, en algunos casos, en las casas de los activistas
37
. C ada lder
posee autonom a para establecer oficinas donde desee, de dirigirlas segn sus inte-
reses particulares y de financiarlas com o si fueran propias. Y, adem s, la sede nacio-
nal del PR E en G uayaquil no posee ningn registro de las sedes locales y, por eso, no
puede coordinarlas o controlarlas
38
.
La infraestructura local del PR E se basa casi com pletam ente en las redes de
clientelism o y de patronazgo. Los jefes locales adquieren seguidores personales
por vnculos de la fam ilia, del negocio o del deporteen los m rgenes de la burocra-
cia (Freidenberg 2002). Sobre todo, en los que fueron los bastiones electorales del
PR E en la C osta durante la dcada de los 80 y 90, dichas redes personales fueron
m uy im portantes para el xito electoral: conseguan votos, dinero, influencia sobre
los m edios de com unicacin locales, contactos con las lites locales y, lo m s im por-
tante, grupos de seguidores que podan desarrollar trabajos para el partido. Los
caciques locales gozan de una autonom a im portante a la hora de organizar el parti-
36
Por ejem plo, las estrategias del bloque parlam entario del PR E son dictadas por B ucaram m ediante su
hijo Jacobo, que no es diputado pero que asiste a las sesiones del C ongreso o a las reuniones del bloque
roldosista.
37
Por ejem plo, la divisin provincial M anab oper hasta 2000 en el despacho del lder provincial doctor
Luis Villacreces C olm ont y la divisin provincial de B abahoyo (Los R os) fue establecida por la fam ilia Toum a en
una oficina que ellos m ism os haban alquilado.
38
N i siquiera B ucaram ni su secretaria Sandra Torres fueron capaces de ofrecer una lista de las sedes del
partido en cada provincia (entrevistas de Freidenberg con B ucaram el 16 de agosto de 2000 y con Torres en julio
de 2000). Fue necesario contactar con cada lder provincial para preguntar dnde se situaban las oficinas del
PR E en su provincia. D urante las entrevistas realizadas, los dirigentes locales m ostraron seales de enfado
cuando se les solicitaba esta inform acin.
560
do en cada distrito, aunque al fin y al cabo esta autonom a est lim itada por su
subordinacin a B ucaram y sus herm anos
39
.
Las carreras polticas en el PR E tam bin se apartan de los lineam ientos buro-
crticos. El ascenso dentro del partido depende de las relaciones personales, sobre
todo con B ucaram y su fam ilia (Freidenberg 2003:198-206). La m ayora de los diri-
gentes m s im portantes son m iem bros de la fam ilia, viejos com pinches o socios en
las em presas personales de B ucaram . Por ejem plo, Eduardo A zar M eja, viejo socio
de B ucaram , fue durante m ucho tiem po el responsable del m anejo de los dineros y
de la red de financiam iento del partido. A dem s, la esposa de B ucaram ha sido
director suprem o del PR E (la nica persona aparte de B ucaram a ocupar este pues-
to); su herm ano A dolfo ha sido Subdirector N acional en diversas ocasiones; su her-
m ano Jacobo ha sido candidato del PR E para la presidencia en 2002; su herm ana
Elsa es m iem bro del M ando N acional y ha sido la alcaldesa del PR E en G uayaquil en
1984 y en 2007 la vocal del partido ante el Tribunal Suprem o Electoral, y el hijo m ayor
de A bdal, Jacobo, se ha desem peado en diversas oportunidades com o el lder de
facto del bloque parlam entario y es el dirigente nacional de Juventudes.
Varios sobrinos, prim os y cuados ocupan cargos en el partido y se desem pe-
aron com o funcionarios durante el corto ejercicio de gobierno del partido en la
Presidencia de la R epblica (1996-1997). Frente a las acusaciones de nepotism o,
B ucaram ha contestado: Q u quieres que haga? Tengo casi 500 parientes y todos
son polticos!
40
. A unque dichos nom bram ientos han reforzado la im agen patrim o-
nial del PR E, los parientes han ayudado a m antener los vnculos del liderazgo del
partido con la base y a los jefes regionales en la ausencia de B ucaram . D urante las
cam paas electorales, los herm anos de B ucaram y otros lderes del partido reprodu-
cen con exactitud su estilo y sus prcticas: se visten, bailan y cantan com o l. D e
hecho, en todas las m ayores reuniones de la cam paa, A bdal habla en directo, por
telfono celular, con la m uchedum bre desde Panam .
A pesar de la existencia de cam arillas polticas y otros procesos form ales de
seleccin de lderes y de candidatos, B ucaram y su fam ilia dom inan la jerarqua y
suelen ejercer m ucha influencia en las carreras polticas. Las listas de candidatos del
PR E son cam biadas con frecuencia despus de ser seleccionadas por los dirigentes
o las bases del partido (Freidenberg 2003). Los caciques regionales desem pean un
papel parecido en los m bitos locales y provinciales. Segn B ucaram :
Los com andos provinciales no saben nada acerca de hacer elecciones internas. Ellos
las organizan pero las elecciones no les im portan. Siem pre es el D irector, el lder pro-
vincial, quien elige los nom bres [para las candidaturas y los puestos de lderes del
partido]
41
.
39
Entrevista de Freidenberg con M ario M inuche, lder del PR E y ex Subdirector N acional, agosto 30 de 1999
40
C itado en Saad H errera (1997:72). D e acuerdo con B ucaram : N o hay nada m s absurdo o
antidem ocrtico que la prctica [anti] nepotista de excluir a un ser hum ano por com partir el m ism o apellido que
otro ser hum ano... N o conozco a nadie que trabaje m s que m is herm anos. Y cuando yo he participado en esta
prctica absurda, por las apariencias... [el partido] m e ha im puesto los nom bres de m is herm anos, ya que no les
ven com o B ucaram . Les ven com o trabajadores, y m e dicen: Por qu descartarles porque son tus herm anos?
Q utales el apellido ya que les querem os dentro del partido. Entonces no hay nada m s dem ocrtico que olvidar-
se de quin alguien es y tratarles segn sus propios esfuerzos. Lo que te puedo garantizar es que en m i partido
no hay ningn herm ano m o que no trabaje(Entrevista realizada por Freidenberg, 16 de agosto de 2000).
41
Entrevista realizada por Freidenberg, 16 de agosto de 2000.
561
Las fronteras de la organizacin del PR E son am biguas. M s que a un partido
poltico, los m iem bros pertenecen a la fam ilia, la del roldosism o, un m ovim iento sin
definicin precisa que es visto com o algo m s am plio que el propio partido. El PR E
carece de criterios claros para los que quieren ser m iem bros, tam poco cuenta con
padrones de m ilitantes o m ecanism os para sancionar a los que abandonan la agru-
pacin. Por eso, ser m iem bro del PR E es en gran parte una cuestin de autodecla-
racin. A sociarse al partido (a casi cualquier nivel) es sencillo, sobre todo si uno
posee fondos econm icos, una base de patronazgo clientelar, acceso a los m edios
de com unicacin o vnculos directos con el D irector Suprem o. En efecto, los caci-
ques se m ueven con facilidad entre el PR E y otros partidos clientelistas. A diferencia
del PJ, las afiliaciones y expulsiones estn sujetas a la aprobacin de B ucaram , pero
ese proceso an cuando sea ratificado m s tarde por la C onvencin N acional.
La m em bresa en el PR E es com pletam ente inform al. El partido no tiene requisi-
tos o criterios de seleccin claros para elegir a sus m iem bros, no exige el cum pli-
m iento de derechos y no posee ningn registro de sus m ilitantes
42
. Se recluta a los
activistas m ediante redes clientelares y m uchos de ellos se asocian al partido con la
esperanza de conseguir beneficios m ateriales (incentivos selectivos m ateriales y tam -
bin de estatus). Especialm ente en las zonas desfavorecidas en las cuales el Estado
se encuentra casi ausente, m uchos m iem bros consideran a la fam ilia roldosista com o
una salvacin frente a la caresta de recursos. Ser m iem bro puede im plicar un nivel
relativam ente alto de com prom iso. Para conseguir beneficios m ateriales, los nuevos
m iem bros deben m ostrar sus capacidades para desarrollar una variedad de tareas
organizativas durante la cam paa electoral. Es m s, hay un fuerte elem ento carism tico
en los vnculos entre el partido y sus activistas: las lealtades al partido se refuerzan
por la creencia de los seguidores en las cualidades extraordinarias del liderazgo de
B ucaram
43
.
El PR E m antiene vnculos fuertes con diversas organizaciones sociales en re-
giones desfavorecidas, especialm ente en la regin costea de G uayaquil y otras
ciudades de la C osta ecuatoriana. Las relaciones con esas organizaciones son bsi-
cam ente inform ales, dependiente de lazos personales (de am istad, fam ilia, econm i-
cos, entre otros). Entre esas organizaciones se encuentran asociaciones de peque-
os com erciantes inform ales de las B ahas, asociaciones de productores del bana-
no, clubes de ftbol locales, grupos de derechos hum anos y asociaciones de aboga-
dos y trabajadores sociales. A unque no tienen vnculos form ales con el PR E, ya que
no estn explcitam ente sealados en los estatutos, gran parte de estas organizacio-
nes desarrollan trabajos intensivos para el partido.
M uchos jefes del PR E son propietarios o m antienen relaciones estrechas con
los clubes de ftbol y usan a sus m iem bros com o asesores, guardaespaldas y acti-
vistas norm ales, que son los que hacen el trabajo electoral durante las cam paas.
Por ejem plo, el club Santa R ita de Vinces ha recibido fondos de la fam ilia B ucaram ;
42
Fuentes inform ales estim an que el partido contaba con 300.000 m iem bros en la segunda m itad de los
aos 90. Sin em bargo, las autoridades nacionales del partido no pudieron confirm ar esta cifra y las autoridades
electorales no exigen que los partidos m antengan una lista actual de sus m iem bros. Slo piden que inform en de
las desafiliaciones pero no de las afiliaciones.
43
M uchos activistas del partido se describen com o abdalacistas en vez de roldosistas.
562
O m ar Q uintana, ex legislador del PR E, dirige el club de ftbol Em elec, que juega en
la principal liga del pas, y M ario Toum a, ex legislador del PR E, es propietario de dos
clubes de ftbol en B abahoyo (Los R os). G ran parte de los jugadores de estos
equipos trabajan en las oficinas del PR E, hacen cam paa en apoyo de sus candida-
tos y sirven de guardaespaldas para los legisladores en el C ongreso N acional.
El PR E recibe sus fondos a travs de canales form ales e inform ales. C om o es el
caso de todos los partidos ecuatorianos, percibe dinero del estatal Fondo Perm anen-
te Partidario. A unque los estatutos estipulan que este dinero se dirija a la burocracia
central m ediante una com isin econm ica en el com ando nacional
44
, los lderes re-
conocen que no existe ninguna com isin de esta clase ni tam poco alguien que efec-
tivam ente acte com o tesorero (Freidenberg 2001). El director suprem o y sus socios
m s cercanos son los que controlan las finanzas y coordinan la m ayor parte de sus
esfuerzos para ganar fondos (Freidenberg 2001).
A unque es im posible m edir con precisin los fondos no regulados recibidos por
el PR E, queda patente que la cantidad es superior a la de los fondos regulados. El
PR E utiliza al m xim o los fondos ilcitos del estado, incluso la distribucin de puestos
en el C ongreso o en los gobiernos regionales y locales com o incentivos para los
activistas, y cuando estuvo en el poder nacional em ple la distribucin de recursos
estatales tales com o com ida, m edicam entos, m ateriales escolares, con fines
clientelistas. A dem s, ha usado los program as sociales tales com o la distribucin
de leche A bdalacty el program a denom inado com o M ochila Escolarpara re-
com pensar a los activistas y votantes (Freidenberg 2001). A los recursos estatales se
aaden las contribuciones particulares de los caciques locales. En m uchos casos,
son ellos (y no el partido) quienes pagan los anuncios y financian el transporte de
activistas, fichan a grupos para pintar graffiti y ofrecen com ida y m sica en directo de
grupos m usicales con fuerte arrastre entre las clases baja y m edia en las reuniones
del partido.
C om o en el caso del PJ, los estatutos dicen poco sobre cm o el partido tom a
decisiones, selecciona a sus lderes y a sus candidatos, organiza a sus activistas o
consigue fondos. La m ayor diferencia entre el PR E y el PJ es que el prim ero com bina
su estructura inform al con un liderazgo carism tico. M ientras que el peronism o con-
tem porneo se organiza segn el patronazgo, el liderazgo carism tico de B ucaram
com o el de Pern en el original Partido Peronistaes de sum a im portancia para la
m ovilizacin electoral, el com portam iento del partido en el Legislativo, el vnculo con
su base de activistas y en su relacin con la sociedad.
V. Conclusin
Este artculo ha buscado (re)introducir la dim ensin de la inform alidad en los
anlisis contem porneos de la organizacin de los partidos. A unque es central en las
investigaciones sobre clientelism o poltico, las redes de patronazgo y la organizacin
inform al han estado m arginadas en los estudios que se realizan sobre los partidos.
Se han considerado casos de A m rica Latina, pero las estructuras inform ales se
44
Estatutos del M PR E (1982: artculo 33).
563
encuentran en los partidos de Europa del Sur
45
, Europa postcom unista
46
, A sia
47
,
A frica
48
y en diversas m anifestacionesen los Estados U nidos
49
. A unque se ha
lim itado la discusin al m bito conceptual, este artculo plantea varias preguntas
para investigaciones en el futuro. U n grupo de preguntas se refiere a las consecuen-
cias de la organizacin inform al sobre otras dim ensiones. Las investigaciones acer-
ca de la organizacin y la adaptacin de los partidos sugieren que puede que los
partidos estructurados inform alm ente posean m ayor flexibilidad y capacidad
adaptativa frente al cam bio en el am biente que los rodea si se los com para con los
partidos m s burocrticos (R oberts 1998; Levitsky 2003).
La inform alidad da form a tam bin a los procesos de seleccin de los candida-
tos. Por ejem plo, los estudios de partidos en los EE.U U . sugieren que es posible que
las prim arias provoquen el nom bram iento de candidatos ideolgicam ente polariza-
dos ya que el nm ero de votantes suele ser m s im portante en el caso de aquellas
personas que tienen fuertes opiniones ideolgicas (W right y B erkm an 1986). Sin
em bargo, en los partidos basados en el clientelism o o en el patronazgo, en los cuales
los punteros locales traen a los votantes a las urnas, las prim arias producen resulta-
dos m uy diferentes: las elecciones casi siem pre son ganadas por candidatos que
tienen el apoyo de la organizacin o m quina de patronazgo m s grande. Se podran
hacer unas apreciaciones parecidas en cuanto a la m anera en que los partidos infor-
m alm ente organizados gobiernan (incluso su capacidad de llevar a cabo reform as
en el sector pblico), la m anera en que construyen y m antienen sus coaliciones, su
nivel de cohesin y disciplina en el Legislativo.
O tro grupo de preguntas se refiere a las estructuras inform ales de los partidos
y la calidad de la dem ocracia. M uchos aspectos de la organizacin inform al parecen
socavar la eficacia de las instituciones dem ocrticas. Por ejem plo, ya que las estruc-
turas inform ales suelen basarse sobre relaciones particularistas, resulta factible su-
poner que debilitan la representacin dem ocrtica. D onde las lealtades personales
y/o los intercam bios clientelistas predom inan dentro de los partidos, los vnculos
program ticos suelen ser dbiles. Es m s, es probable que la naturaleza poco trans-
parente de la m ayora de las estructuras inform ales socave la accountability dem o-
crtica. D onde el poder de tom a de decisiones se sita fuera de las estructuras
form ales, los m ecanism os de dem ocracia interna y de accountability de los lderes
son m inados (tales com o las cam arillas, los congresos del partido y las elecciones
internas). D onde los asuntos financieros no son regulados ni docum entados y los
verdaderos canales de poder estn ocultos de la esfera pblica, la capacidad de los
votantes para percibir quin y qu dirigentes o partidos les representan estar m s
lim itada. D ichos partidos tienen m enos posibilidades de procurar bienes pblicos y
son m s propensos a ser controlados por intereses privados o ilcitos.
Sin em bargo, la inform alidad no es siem pre perjudicial para la dem ocracia. En
algunos contextos, puede que la organizacin inform al contribuya a la supervivencia
o a la m ovilizacin de grupos tradicionalm ente oprim idos o excluidos. En Ecuador,
por ejem plo C oncentracin de Fuerzas Populares (C FP), una organizacin populista,
45
Ver C aciagli (1996); Sotiropoulos (1996); Ignazi and Ysm al (1998).
46
B orocz (2000); D arden (2002); G elm an (2003); G rzym ala-B usse (2003)
47
Ver O i (1985); W ang (1994); Lu (2000); G obel (2001) y G old et al. (2002)
48
Ver Lindberg (2003); van de W alle (2003); and Erdm ann (2004).
49
Ver K ey (1949) y la literatura sobre la poltica de m quinas en los EEU U . Sobre las form as contem por-
neas de la organizacin inform al de partidos en los EEU U , ver M asket (de prxim a aparicin).
564
incorpor a sectores anteriorm ente m arginados en la poltica durante la dcada de
1960 (M enndez C arrin 1986). A ctualm ente, Sociedad Patritica se adapt a las
necesidades clientelares del electorado rural y pobre de la Sierra central y A m azona
y desplaz a otras fuerzas polticas en la m ovilizacin del voto. Por otra parte parti-
dos com o el M ovim iento U nidad Plurinacional Pachakutik-N uevo Pas en Ecuador y el
M ovim iento hacia el Socialism o en B olivia han aum entado la representacin electoral
y legislativa de los pueblos indgenas.
Estas estructuras inform ales tam bin han facilitado la organizacin y supervi-
vencia de la oposicin bajo el m ando de un gobierno autoritario. La estructura infor-
m al del peronism o le ayud a sobrevivir varios perodos de represin m ilitar; las
redes inform ales ayudaron a m ovim ientos de resistencia en contra del com unism o
polaco, el apartheid sudafricano y de diferentes dictaduras. La capacidad adaptativa
del roldosism o, basada en la inform alizacin de su estructura, le ha perm itido sobre-
vivir a los em bates de los sectores oligrquicos ecuatorianos (socialcristianos), inclu-
so estando su lder m xim o en el exilio, as com o tam bin a la escasez de recursos
para distribuir entre sus m ilitantes.
U n tercer grupo de preguntas, que ha recibido poca atencin acadm ica, se
refiere a los orgenes de una organizacin inform al. A unque una explicacin inicial se
concentrara sobre variables nacionales tales com o el nivel de desarrollo econm ico,
la cultura y la eficacia de la burocracia estatal, el nivel de variacin dentro de cada
pas llam a la atencin, ya que en un sistem a de partidos pueden coexistir partidos
con diversos niveles de inform alidad/form alidad as com o tam bin un partido puede
tener en su interior diferentes grados de inform alidad en los diferentes distritos del
pas. Por ejem plo, la U C R de A rgentina, el PA N de M xico, la ID de Ecuador y el PT
de B rasil son partidos relativam ente form ales que nacieron en sistem as de partidos
que son en su m ayor parte inform ales. Esto sugiere que otros factores son im portan-
tes com o el m om ento de form acin del partido y la relacin de los partidos con el
Estado
50
. M uchos de los partidos estructurados form alm ente de A m rica Latina (PA N ,
PT, PC C h, Pachakutic, A PR A , la U C R , el PA N ) se crearon fuera del Estado y siguieron
en la oposicin durante largos perodos durante sus perodos form ativos.
H oy en da los partidos de A m rica Latina se estudian con cada vez m s am pli-
tud com parativa y sofisticacin terica. Las teoras que durante aos se lim itaron a
los estudios de pases industrializados avanzados ahora se aplican y estn puestas
a prueba en casos latinoam ericanos
51
. Son avances positivos. Sin em bargo, los es-
fuerzos para teorizar los partidos de A m rica Latina tienen que fundarse sobre una
com prensin precisa de cm o estos partidos funcionan en la prctica. El defase
entre cm o los partidos se organizan sobre el papel y cm o funcionan cotidianam ente
es m ucho m s am p lio en A m rica Latina q ue en la m ayora d e los p ases
industrializados avanzados. Para llenarlo, los especialistas deberan ir m s all de
los estatutos de los partidos y entrar en el m undo tenebroso de la poltica inform al. Es
un m undo que en m uchos casos se centra en los vnculos entre el patrn y su cliente,
la corrupcin y otras actividades m enos transparentes. Es un terreno em prico difcil.
Sin em bargo, m ientras lo evitem os, los especialistas tendrn una im agen incom pleta
y, en efecto, engaosade cm o funcionan los partidos polticos.
50
Sobre esta cuestin ver Shefter (1977, 1994); H agopian (1996) y M ainw aring (1999).
51
Ver, por ejem plo, M ainw aring (1999); A lcntara y Freidenberg (2001b); M izrahi (2003); M orgenstern
(2003) o Sam uels (2002, 2004).
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568
SUMMARY
RESUMEN
REGISTRO BIBLIOGRAFICO
FREIDENBERG, Flavia, y LEVITSKY, Steven
"O rganizacin inform al de los partidos en A m rica Latina". D ESA R R O LLO EC O N O M IC O R EVISTA
D E C IEN C IA S SO C IA LES (B uenos A ires), vol. 46, N 184, enero-m arzo 2007 (pp. 539-568).
Descriptores: < Partidos polticos> < A m rica Latina> < O rganizacin de partido> < Institucin inform al>
< O rganizacin inform al> < Partido Justicialista> < Partido R oldosista Ecuatoriano> .
Este trabajo destaca la im portancia que la or-
ganizacin inform al tiene en el funcionam iento
de los partidos en A m rica Latina. Las organiza-
ciones de partidos latinoam ericanos cuentan con
m ecanism os, procedim ientos y reglas no escri-
tos, redes personales de carcter autnom oy
recursos no estrictam ente del partido que ayu-
dan a stos a alcanzar sus diversas m etas y te-
ner una conexin fuerte con el electorado. El uni-
verso no es uniform e y los partidos presentan di-
ferencias significativas en cuanto al tipo de or-
ganizacin y su nivel de institucionalizacin. Este
artculo esboza las caractersticas de un nuevo
tipo de partido (los partidos inform ales de m a-
sas), que m antienen una poderosa infraestruc-
tura de base, extensos vnculos con la clase baja
o trabajadora y una am plia m em bresa (o m ejor
dicho, una selectiva m em bresa de brokers) y
q ue, al m ism o tiem p o, las sub unid ad es son
autoorg anizad as, carecen d e una estructura
estndar y generalm ente no estn integradas a
(o sujetas a la disciplina de) la burocracia cen-
tral del partido. La evidencia em prica se sus-
tenta en d os casos d e estud io: el P artid o
Justicialista y el Partido R oldosista Ecuatoriano,
a m odo de ejem plo de cm o funcionan los parti-
dos inform ales de m asas.
This w ork highlights the im portance of infor-
m al organization in the functioning of political par-
ties in Latin A m erica. M any Latin A m erican par-
ties operate prim arily through unw ritten rules and
procedures, personal netw orks, and other infor-
m al m echanism s that lie outside their form al or
b ureaucratic structure. The universe of Latin
A m erican parties is not uniform , and parties dif-
fer considerably in term s of their type of organi-
zation and level of institutionalization. This article
highlights the characteristics of a new party type,
the inform al m ass party, w hich m aintains a pow -
erful base organization, extensive to the w orking
and low er classes, and a large m em bership, w hile
at the sam e tim e, its subunits are self-organized,
lack a standard organizational form and gener-
ally are not integrated into (or subject to the dis-
cipline of) the central party bureaucracy. Em piri-
cal evidence is draw n from tw o case studies, the
A rgentine Justicialista Party and the Ecuadorian
R oldosista Party, as a m eans of show ing how in-
form al m ass parties function.

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