Desmitificando la (In) Seguridad Ciudadana

Por Frank Rojas Alarcn.

Me gustara comenzar esta exposicin con una pequea reflexin: En qu
momento se volvi tan popular hablar de (in)seguridad ciudadana en el Per?
Pues debo informarles que hasta hace unos aos nadie saba que era eso de
(in)seguridad ciudadana. Sin embargo hoy es comn que los medios de
comunicacin nos informen de eventos, muchos de ellos sumamente violentos,
que inequvocamente relacionaremos como manifestaciones de la inseguridad
ciudadana. No existiendo un lugar en el Per de hoy, por ms apartado que se
encuentre, donde no se deje de hablar sobre ello.
El trmino seguridad deriva del trmino latino securitas, que significara a salvo
de peligro. Por ello, no es sorpresa que las polticas de seguridad se articulen
normalmente a partir de la necesidad de reducir o mantener al margen
situaciones que involucran peligro o que pueden generar la sensacin de
inestabilidad o riesgo. Esta prctica se traduce en una relacin paternalista
entre Estado y ciudadana, el primero comprometido a garantizar la seguridad
de la segunda, mientras que esta se desentiende parcial o totalmente de
participar en la provisin de su propia seguridad, desapareciendo el concepto
de corresponsabilidad
1
.
Ahora bien, qu es seguridad ciudadana? Estas dos palabras juntas tienen
innegablemente un gran poder, en primer lugar, para denunciar la inoperancia
del Estado Peruano en brindar seguridad a sus ciudadanos. En segundo lugar,
porque otorgan una calidad intelectual que permite a cualquiera de nosotros
convertirse sin mayor esfuerzo en un experto en materia de seguridad
ciudadana. Me es inevitable recordar que un Teniente General PNP bautiz a
estos especialistas, con bastante acierto, como los segurlogos.
Pero entonces, que exista antes que se hablara inseguridad ciudadana? As
por ejemplo se producan muertes violentas (recuerden el Abel bblico que
inaugur las estadsticas de homicidios), ocurran con relativa frecuencia robos,
hurtos, violaciones sexuales y venta de drogas (no olvidemos la tristemente

1
Ruiz y Murran. La cultura ciudadana y la agenda de polticas de seguridad. En Mockus;
Murran y Villa (coordinadores). Antpodas de la violencia: desafos de cultura ciudadana
para la crisis de (in)seguridad en Amrica Latina. Pg. 9.
clebre Guerra del Opio). La trata de personas (tambin conocida como
esclavitud) acechaba desde la oscuridad. Eran comunes los accidentes de
trnsito (fruto de la era del automvil) y los casos de violencia familiar (aun
cuando estos no se encontraban definidos de esa manera existan no obstante
los gritos se perdieran dentro de los muros del hogar, otrora reducto de la paz
frente a los riesgos de la calle). Definitivamente, la inseguridad no es una
caracterstica exclusiva del siglo XXI.
Si bien es cierto que mucho de lo que hoy vemos, sufrimos, y etiquetamos
como inseguridad ciudadana no es nuevo, por ello estamos en capacidad de
decir que existe una relacin de sinonimia con el fenmeno delincuencial?
Pues opino que no se puede afirmar tal identidad. Cuando ocurre un accidente
de trnsito comprendemos que este es manifestacin evidente de inseguridad
ciudadana, pero, podemos decir que al menos uno de los conductores
involucrados era un delincuente? posiblemente la lnea se vuelva ms delgada
cuando vemos alguna noticia sobre una mujer maltratada por quien dice amarla
o quizs un evento ligado a las actividades non sanctas de alguna pandilla
juvenil.
Obviamente, debe quedarnos claro que la inseguridad ciudadana involucra
eventos delictivos, pero tambin diversos supuestos ligados a la convivencia
social: violencia familiar, peleas callejeras, prostitucin, pandillas, abuso en el
consumo de drogas y bebidas alcohlicas, as como la ocurrencia de
accidentes de trnsito. En trminos generales, cualquier supuesto que pueda
representar una situacin peligrosa conlleva a la tentacin de la inseguridad
ciudadana. Reside pues en la multicausalidad de la inseguridad la razn
principal por la cual no ha podido ser debidamente entendida y abordada.
Habitualmente las polticas pblicas de seguridad se han basado en dos
visiones, uno llamado coercitivo y otro conocido como econmico. Ambas
posiciones tienen en comn considerar que existen ciertas variables externas a
las personas que determinan su comportamiento. El determinismo coercitivo
2
,
muchas veces identificado con polticas de derecha, se basa en la idea de que
el Estado debe garantizar la seguridad de los ciudadanos por medio de su
capacidad de regulacin sancionatoria y coercitiva. Resultado de este son los

2
Ibd. Pg. 11.
pedidos por incrementar el nmero de policas, la colocacin de cmaras de
vigilancia o el aumento de penas, que si bien generan expectativas se realizan
sin verificar el rigor de su efectividad.
Por el lado del determinismo econmico
3
, que a su vez es identificado con
posturas de izquierda, supone que los fenmenos de inseguridad son
consecuencia directa de problemas estructurales como la pobreza y la
inequidad. Algunos postulan, entonces, la solucin en el bienestar social de
manera que se reduzcan los incentivos para involucrarse en conductas
delictivas. Sin embargo, suele pasar que ciudades con economas deprimidas
no sean presa de la delincuencia, mientras que otras ms prsperas vean
incrementadas sus cifras criminales.
La respuesta desde el Estado Peruano ha sido ms bien uniforme con los
determinismos planteados. Llegando la agenda poltica de diversos pases,
entre los que destacan el nuestro, a optar por securitizarse
4
. Esto es, aplicar
una metodologa para calificar un tema dado por la amenaza existencial que
supone, requiriendo, por ello, ser resuelto con urgencia. Al darle estatus de
seguridad, el actor est solicitando acciones extraordinarias ms all de las
reglas de juego. Si en otro tiempo la delincuencia fue enfrentada con relativo
xito con ayuda de la Guardia Civil o de la Polica, hoy que el problema
adquiere dimensiones nuevas Conviene seguir esbozando los mismos
remedios para una enfermedad que muta todo el tiempo, y por ello es nueva?
Definitivamente, en este punto debemos reconocer que nunca salimos de la
etapa previa llamada seguridad pblica, pues la seguridad ciudadana exige que
nos comportemos como ciudadanos.
Como me refer a la seguridad pblica creo en este punto necesario para fines
didcticos evocar la creacin de la Polica Nacional del Per. Como sabremos
el Estado o Leviatn nace de la suscripcin del Contrato Social con la finalidad
de proteger, no discutir en esta ocasin si lo es para proteger la vida o la
propiedad privada, dada la existencia de un debate sin visos de solucin. Pues
bien, la proteccin exige como paso previo restringir la libertad sin lmites para

3
dem. Pg. 13.
4
Buzan, Waever y de Wilde, citados por Garca Gallegos, B. En VV.AA. (2012). El Prisma de
las seguridades en Amrica Latina. Escenarios regionales y locales. Buenos Aires:
CLACSO. 2012. Pg. 275.
evitar la agresin. En adelante la violencia ser monopolizada por el Estado y
la venganza privada prohibida bajo sancin.
En consecuencia el Estado selecciona de la sociedad a algunos de sus
miembros y los emplea para la defensa de sus intereses. Este grupo recibe el
nombre de Ejrcito y su oficio ser la guerra. Precisamente la historia nos lleva
a la Espaa de la reconquista en la que por motivo de las guerras, se prestaba
poca atencin al bandidaje, este se originaba en la desercin y el
licenciamiento de los distintos ejrcitos, motivo por el cual surge la organizacin
de los vecinos denominada hermandades
5
. Con el tiempo los Reyes Catlicos
se apropiaran de este movimiento vecinal y potenciado se convertira en una
fuerza militar y policial permanente, llegando en pocas prsperas la Santa
Hermandad Nueva a contar con 10 000 hombres, convirtindose en un claro
antecedente de la Guardia Civil Espaola.
La invasin napolenica a la pennsula ibrica tambin supondra innovaciones
para la polica. Esta ya haba alcanzado el profesionalismo de la mano de Jos
Fouch
6
, Duque de Otranto, oscuro poltico jacobino salido de la Revolucin
Francesa para convertirse, el 3 de termidor de 1799, en Ministro de Polica de
la Repblica, pero tambin lo seria del Directorio, del Imperio y del Reino de
Luis XVIII. Con este ejemplo Jos Napolen
7
, hermano del Emperador, creara
en 1808 la Superintendencia de Polica General, al ao siguiente la Intendencia
General de la Polica y la Guardia Cvica. Aunque la derrota de la fuerzas
francesas en tierras espaolas desmontaran todo lo avanzado por el Estatuto
de Bayona.
Es as que recin el 28 de marzo de 1844, contando posteriormente con el
respaldo de la Constitucin Espaola de 1845, se crea la Guardia Civil
Espaola
8
, con el objetivo de desposeer al ejrcito de un trozo de su poder y
equilibrar fuerzas, aunque en cuanto a organizacin y disciplina dependera de
la autoridad militar. Lamentablemente la consolidacin y consiguiente
profesionalizacin de la polica espaola recin llegara en 1868.

5
Delgado Aguado, Julin. (2011) La Nocin de Orden Pblico en el Constitucionalismo
Espaol. Madrid: Dyckinson. Pg. 41.
6
Zweig, Stefan. Fouch. www. Infotematica.com.ar. Pg. 69.
7
Iglesias Machado, Salvador. La Nocin de Orden Pblico en el Constitucionalismo
Espaol. Madrid: Dyckinson. Pg. 81.
8
Ibd. Pg. 126.
Ahora bien, la gesta de la Polica Nacional del Per debe estar libre de
romanticismos, tales como encontrar antecedentes en el periodo del
Tawantinsuyo. La conquista espaola no solo supuso un hito histrico sino
tambin un corte con el pasado y sus instituciones. Es as que hasta en
tiempos contemporneos su historia se ha visto ntimamente conectada con los
procesos dados en Espaa y Europa. Hacia 1840 se crea el cuerpo de serenos
destinados a la vigilancia y encendido de faroles de la ciudad, pero que para
evitar dependencia del fisco se sustentan de la contribucin del serenazgo, con
todos los problemas que esto acarrea. En 1845, el General Ramn Castilla
suma a la labor policial a las tropas veteranas del Ejrcito. La heterogeneidad e
ineficacia del servicio llevara a General Rufino Echenique a expedir el Decreto
del 14 de mayo de 1852, por el cual se unificaran las fuerzas policiales en el
cuerpo de Gendarmera
9
. Posteriormente adoptara el nombre de Guardia Civil
aunque sin cambiar su esencia.
Ahora con estos antecedentes llegamos a 1922, gobierna el Per Augusto
Bernardino Legua, quien sobre la base del cuerpo de Gendarmera y con la
asistencia de la misin de la Benemrita Guardia Civil Espaola
10
, al mando
del Coronel Pedro Pueyo Espaa, crea la Nueva Guardia Civil Peruana. Dicha
creacin represent en palabras de Del Solar Rojas
11
un remedo de su matriz
espaola pues adopt la posicin doctrinaria y operativa de considerar al orden
pblico como orden callejero.
Aunque no todo el camino seria sencillo para la criatura de Legua. As, en el
Manifiesto a la Nacin, redactado por Bustamante y Rivero, pero firmado por el
Teniente Coronel Luis Miguel Snchez Cerro
12
, y usado como justificativo del
golpe de estado de Arequipa del 22 de agosto de 1930, se denuncia que la
Polica solo naci para restar fuerza al Ejrcito y convertirse en instrumento de
terror para el ciudadano. Por ello La Constitucin Poltica del Per de 1933
ignor su existencia. A esta con posterioridad se le unira la Guardia
Republicana y la Polica de Investigacin del Per (PIP), con quienes
mantendra una tensa convivencia.

9
Zapata Cesti, Vctor Armando. (1949) Historia de la Polica del Per. Pg. 45.
10
Ibd. Pag.94.
11
Del Solar Rojas, Francisco Jos. (2007) Orden Pblico. Texto indito. Pg. 33.
12
Diario El Comercio, 28 de agosto de 1930.
En este espacio de tiempo es que hace su aparicin a nivel continental la
Doctrina de la Seguridad Nacional
13
que tiene como eje las acciones militares y
el pensamiento de defensa del Estado, influyendo en la militarizacin policial y
el desarrollo de la idea de orden interno. Si bien ha pasado varias dcadas
mucho de las caractersticas todava son parte de la dinmica policial
14
, que se
reflejaron en la Mano Dura y Mano Superdura aplicada en Centroamrica y
Brasil, as como la teora de las Ventanas Rotas, de Wilson y Kelling, que
permiti aplicacin de la Tolerancia Cero por Bratton y Giuliani en New York.
Como podrn apreciar, en adelante las fuerzas policiales mantendran un
estatus de fuerzas auxiliares respecto del Ejrcito, tal como las denomin el
Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas. Por este motivo en plena
discusin del texto constitucional de 1979, el constituyente y General GC (r)
Oscar Olivares Montano
15
, de las filas del Partido Popular Cristiano, propuso
precisar el estatus constitucional de las fuerzas policiales y sus componentes,
el mismo que contara con el apoyo de todas las fuerzas polticas. As la polica
obtuvo su reconocimiento constitucional
16
y su funcin seria mantener el orden
interno, conservar el orden pblico y prevenir y combatir la delincuencia.
Las continuas rencillas entre las fuerzas policiales precipitaran la unificacin de
estas el 25 de noviembre de 1988, en pleno primer gobierno aprista. La reforma
constitucional se concretara a travs de la Ley N 24949
17
, la que no solo
tendra como novedad el nacimiento constitucional de la Polica Nacional del

13
Comision Andina de Juristas. (1999). Seguridad Ciudadana: cambios necesarios. Lima:
CAJ. Pg. 25.
14
Zarate, Aragn y Morel. (2013). Inseguridad, Estado y desigualdad en el Per y en
Amrica Latina: Un estado de la cuestin. Instituto de Estudios Peruano (IEP). Pag. 17.
15
Garca Belaunde, Domingo. Constitucin y Labor Policial. En Del Solar Rojas, Francisco
Jos. (1996) Temas de Derecho Constitucional y Ciencia Poltica: Orden J urdico, Orden
Pblico y Orden Interno. Lima: Universidad Inca Garcilaso de la Vega. Pg. 191.
16
Constitucin Poltica del Per 1979. Artculo 277.
Las Fuerzas Policiales estn constituidas por la Guardia Civil, la Polica de Investigaciones y la
Guardia Republicana. Tienen por finalidad fundamental mantener el orden interno, preservar y
conservar el orden pblico, garantizar el cumplimiento de las leyes, la seguridad de las
personas y los patrimonios pblico y privado, as como prevenir y combatir la delincuencia.
Participan con las Fuerzas Armadas en la Defensa Nacional. Sus misiones especficas son
establecidas por las respectivas leyes orgnicas.
17
Ley N 24949. Artculo 277.
La Polica Nacional tiene por finalidad fundamental garantizar, mantener y restablecer el orden
interno, debiendo prestar ayuda y proteccin a las personas y a la sociedad, garantizar el
cumplimiento de las leyes, la seguridad de los patrimonios pblicos y privados, prevenir y
combatir la delincuencia, vigilar y controlar las fronteras nacionales.
Participa con las Fuerzas Armadas en la Defensa Nacional. Su organizacin y funciones se
establecen en su respectiva ley orgnica.
Per y la derogacin de la Ley Orgnica de la Guardia Civil, Decreto Ley N
18069, sino tambin la supresin de toda referencia a orden pblico en relacin
a la funcin policial.
En este contexto se llevan a cabo diversos eventos acadmicos, como el
realizado en 1985, conocido como el I Conversatorio sobre Orden Interno y
Orden Pblico
18
, por iniciativa del Instituto de Altos Estudios Policiales (INAEP),
que tena como objetivo procurar definiciones tericas doctrinarias por todos
aceptadas. En esta participaron Luis Alberto Snchez, Enrique Chirinos Soto,
Marcial Rubio Correa, Eduardo Rada Jordn, Alfredo Quispe Correa y
Francisco Jos del Solar Rojas. La posicin mayoritaria sostuvo entonces que
el orden pblico contena al orden interno, solo discrep el Dr. Quispe Correa.
En ese sentido el Dr. Quispe Correa
19
sostena que el orden pblico era
controlable por medios normales y que cuando se excedieran los lmites
razonables de control se pondra en peligro el orden interno. Contrariamente a
este planteamiento el Congreso de la Repblica zanjara la duda con la dacin
de la Constitucin Poltica de 1993
20
, que respaldado por la posicin
mayoritaria recogera la modificacin de 1988, muy a pesar de la posicin
sostenida por el INAEP.
Sin embargo, se han dado diversos intentos por vulnerar lo planteado en
nuestra Constitucin Poltica del Per. Para muestra tenemos el Proyecto de
Ley N 2018/94-CR, Ley Orgnica de la Polica Nacional, presentado por el
congresista fujimorista Andres Reggiardo, quien se desempeaba como
presidente de la Comisin de Defensa y Orden Interno del Congreso
Constituyente Democrtico (CCD). Este proyecto sera rechazado mediante un
dictamen desfavorable de la misma comisin con firma de los congresistas
Lourdes Flores Nano y Henry Pease, donde se criticaba que se siguiera
usando el trmino orden pblico para delinear la funcin policial. Poco despus
nuevamente el congresista Reggiardo enviara otro proyecto con idntico texto,

18
Del Solar Rojas, Francisco Jos. (2007) Orden Pblico. Texto indito. Pg. 44.
19
Quispe Correa, Alfredo. El orden interno, orden jurdico, y orden pblico. (Julio 1986) En
Ius et Praxis. N 7. Lima: Universidad de Lima. Pg. 70.
20
Constitucin Poltica del Per de 1993. Artculo 166
La Polica Nacional tiene por finalidad fundamental garantizar, mantener y restablecer el orden
interno. Presta proteccin y ayuda a las personas y a la comunidad. Garantiza el cumplimiento
de las leyes y la seguridad del patrimonio pblico y del privado. Previene, investiga y combate
la delincuencia. Vigila y controla las fronteras.
esto es, sin recoger las recomendaciones de Flores y Pease, este proyecto
conocido como el N 04/95-CR tambin seria archivado.
El 14 de septiembre de 1995 el Colegio de Abogados de Lima, la Universidad
Inca Garcilaso de la Vega y el Instituto Superior de Ciencia Poltica y Ciencias
Sociales Voltaire organizaron el Seminario de Derecho Constitucional y Ciencia
Poltica: Orden Jurdico, Orden Pblico y Orden Interno
21
. Concurrieron a dicho
evento Domingo Garca Belande, Valentn Paniagua Corazao, Alberto Brea
Odra, Enrique Chirinos Soto, Virgilio Berrocal Falcon, Francisco Jos del Solar
Rojas y, en representacin de la INAEP, el General PNP David Haddad y el
Coronel PNP Alberto Malpartida, con el respaldo doctrinario de Ral Chanam
Orbe y Pedro Planas. Este evento concluy con las palabras del director del
Instituto Voltaire, Dr. Francisco Miro Quesada Rada
22
, quien seal que la
doctrina policial debera referirse solo al orden interno, que el peor de los casos
podra aceptar la denominacin de orden pblico policial, el mismo que se
incluira en el Derecho Administrativo, que a su vez es parte del orden pblico.
Y ya que se invoc al orden interno, Enrique Bernales
23
lo define como aquella
situacin interna de paz y posibilidad de progreso para el conjunto y para los
individuos, estructurado como un sistema de reglas destinadas a mantener el
buen funcionamiento de los servicios pblicos, la seguridad y la normatividad
tico - jurdica de las relaciones entre particulares y entre estos y el Estado.
Entonces queda claro que la defensa nacional o seguridad nacional
24
ser
potestad de las Fuerzas Armadas y el orden interno de la PNP. Aun cuando
hasta el mismo Acuerdo Nacional yerra, quizs por algn tipo de atavismo
policial, al reintroducir el orden pblico como funcin policial
25
. Este error

21
Del Solar Rojas, Francisco Jos. Orden pblico y orden interno. (Enero-febrero 1996) Foro
Peruano. Lima: Colegio de Abogados del Cono Norte. Ao 1, N1. Pg. 59.
22
Del Solar Rojas, Francisco Jos. Orden pblico y orden interno. (Enero-febrero 1996) Foro
Peruano. Lima: Colegio de Abogados del Cono Norte. Ao 1, N1. Pg. 62.
23
Comision Andina de Juristas. (1999). Seguridad Ciudadana: cambios necesarios. Lima:
CAJ. Pg. 85.
24
Acuerdo Nacional. (2010). Finalidad y funciones de las Fuerzas Armadas y la Polica
Nacional: Informe del Acuerdo Nacional para la Comisin de Alto Nivel encargada de
elaborar una propuesta de reforma integral de las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional.
Lima. Pg. 7.
25
Acuerdo Nacional. (2010). Finalidad y funciones de las Fuerzas Armadas y la Polica
Nacional: Informe del Acuerdo Nacional para la Comisin de Alto Nivel encargada de
elaborar una propuesta de reforma integral de las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional.
Lima. Pg. 12.
surgira de citar textos infralegales tales como el artculo 9.2 del D.S. 008-2000-
IN, realizando una interpretacin antojadiza de la Constitucin vigente.
Histricamente la facultad por la cual se configuraba la creacin de estos
cuerpos de seguridad era pues la proteccin del orden pblico entendido como
la tranquilidad pblica o de la calle, aun cuando remitirse a la cuestin del
orden pblico poda llevar no solo a confusiones sino tambin a permitir toda
clase de abusos. Este concepto hace su aparicin en el periodo de la
elaboracin de Cdigo Civil Francs, siendo tarea del magistrado Portalis quien
expone los fundamentos para su integracin al Cdigo Civil napolenico a partir
del estudio del Digesto romano, invocando la mxima: contra tenorem legis
privatam utilitatem continentis pascisci licet.
As, la idea de orden pblico se relaciona con los lmites de la libertad
contractual
26
, entendida como autonoma de la voluntad, buscando la necesaria
concordancia con las normas que emanan del derecho pblico e interesan ms
directamente a la sociedad que a los particulares. Ahora bien en algn
momento se da la confusin que lleva a identificar a ese con la proteccin de la
calle. Esto es sumamente peligroso y lleva a muchos jurisconsultos a
excusarse por no poder concluir nada, sin embargo esta duda no existe entre
los guardias civiles y policas que se arrogan su defensa. Cosa sumamente
curiosa y grave, esgrimir su defensa sin siquiera conocer los alcances de su
objeto de proteccin.
En el ao 2011 llegaba a su fin el segundo gobierno aprista encabezado por
Alan Garca, bastante ms tranquilo que su primer periodo a pesar del llamado
Baguazo. Existan por aquellos das asesinatos, robos que tenan como
principales vctimas los cambistas de dlares (varios terminaron muertos como
consecuencia de la violencia del asalto), y dems eventos violentos que
matizan nuestro tiempo. Ya se mostraban algunos indicios de descontento por
la creciente inseguridad ciudadana (si bien no todos usaban el trmino), ms
bien solan aludirla indirectamente por sus diversas modalidades. Quizs por
ello al final de la contienda electoral las preferencias se inclinaban a un
candidato con pasado militar y a la hija de un ex presidente asociado a la
derrota del terrorismo.

26
Nieto Blanc, Ernesto. (1960). Orden Pblico. Buenos Aires: Abeledo Perrot. Pg. 10
Los resultados finales dieron como ganador al candidato Ollanta Humala, ex
Comandante EP, asociado a una pequea rebelin en Locumba
27
(Moquegua),
el 29 de octubre de 2000, contra el alicado tercer rgimen de Alberto Fujimori,
y al grupo etnocacerista, que diriga su hermano, el tambin militar, Mayor EP
(r) Antauro Humala, preso por el secuestro de una Comisaria en
Andahuaylas
28
, ocurrido el 1 de enero de 2005. Eran pues los hermanos
Humala seguidores del nuevo militarismo que haba llevado al poder a Hugo
Chvez
29
en Venezuela, aunque con una fuerte dosis de etno-nacionalismo.
Era ms que evidente que su condicin de militar haba calado en la demanda
del electorado por la seguridad ciudadana, nuevamente, en el entendido que
esta deba enfrentarse en una lucha sin cuartel.
Por esos das no solo era comn la actividad de los marcas, ya se haba dado
el robo a un cambista en la Va Expresa del Paseo de la Repblica, 8 de agosto
del 2010, en el que result gravemente herida por el impacto de dos balas la
nia Romina Cornejo Ramos, por entonces de 3 aos, que a la postre quedara
cuadripljica, este evento tendra como respuesta estatal la dacin de la ley N
29604
30
que traera como novedad el incremento de penas, para los casos de
reincidencia y habitualidad, y la reduccin de beneficios penitenciarios.
Tambin era comn el robo de autos Station Wagon y camionetas 4x4, as
como los asaltos aleatorios cometidos por bandas denominadas raqueteros,
es precisamente en uno de esos asaltos
31
que resulta gravemente herida la
menor hija del congresista electo Renzo Reggiardo Barreto (4 de agosto de
2011).
Inmediatamente la opinin pblica expres su repudio general por este vil acto,
no discutir que el atentado contra Arianna Reggiardo era reprochable pero
tampoco debemos olvidar que corri mucha sangre antes de este evento y no
hubo mayor incomodidad. Todas las bancadas brindaron su respaldo al

27
Basombro, C. y Rospigliosi, F. (2006). La seguridad y sus instituciones en el Per a
inicios del siglo XXI: Reformas democrticas o neomilitarismo. Lima: Instituto de Estudios
Peruanos (IEP). Pag. 293.
28
ibd. Pg. 308.
29
dem Pg. 300.
30
Ley N 29604. Ley que modifica los artculos 46 - B y 46 - C del Cdigo Penal y el artculo
46 del Cdigo de Ejecucin Penal. Del 21 de octubre de 2010.
31
http://elcomercio.pe/lima/sucesos/banda-que-ataco-arianna-reggiardo-cometio-otros-dos-
asaltos-esa-noche-noticia-1264051
congresista fujimorista Renzo Reggiardo, es ms se le ofreci la presidencia de
la recin estrenada Comisin Especial Multipartidaria de Seguridad Ciudadana
del Congreso de la Repblica
32
(creada por el Pleno del Congreso de la
Repblica el 11 de agosto de 2011), esta deba trabajar estrechamente con la
Comisin de Defensa Nacional, Orden Interno y Lucha contra las Drogas con la
finalidad de hacer una revisin general de las normas penales para enfrentar la
creciente inseguridad, as como monitorear y evaluar la formulacin y ejecucin
de polticas pblicas destinadas a reducir y eliminar la criminalidad
33
, que se
haba atrevido a tocar a uno de sus miembros.
La verdad es que la creacin de esta comisin especial respondi al populismo
de los padres de la patria y no a criterios vlidos, es ms, la existencia de dicha
comisin ha duplicado, cuando no triplicado, el trabajo del Congreso en dicha
materia, siendo igualmente competentes las comisiones de Defensa Nacional,
Orden Interno y Lucha contra las Drogas y de Justicia y Derechos Humanos, no
revelndose ningn aporte significativo a la mejora de los indicadores de
inseguridad, tal como se tena previsto
34
. Sobre el particular no han faltado
voces que exigen su desactivacin.
Por su parte el presidente Ollanta Humala Tasso sala a los medios de
comunicacin no solo a expresar su rechazo pblico por este atentado, sino
que ofreca quizs la primera respuesta coherente para enfrentar la
inseguridad, esto es, crear un comit nacional de seguridad ciudadana
compuesto por los mejores especialistas y representantes de los entes
estatales comprometidos con esta problemtica
35
. Ms tarde se descubrira que
dicha innovacin no era sino desempolvar una institucin, que exista desde el
gobierno de Alejandro Toledo
36
, denominada CONASEC (Consejo Nacional de
Seguridad Ciudadana). Entonces la mayor virtud del nuevo gobierno (incluido el

32
http://elcomercio.pe/politica/gobierno/renzo-reggiardo-presidira-comision-seguridad-
ciudadana-noticia-1014928
33
http://www.rpp.com.pe/2011-08-11-congreso-creo-comision-de-seguridad-ciudadana-
noticia_393364.html
34
http://elcomercio.pe/politica/gobierno/congresistas-plantean-desactivar-comision-seguridad-
ciudadana_1-noticia-1482571
35
http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/Prensa/heraldo.nsf/39c5efbc7d9ba08c05257ba3007a0fd3/c
d31b150e9d7fab5052578f0007cde3d?OpenDocument
36
Ley N 27933. Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana.
de la Municipalidad Metropolitana de Lima
37
) era el redescubrir instituciones
pblicas.
El CONASEC era pues una institucin difcil de ubicar (aun hoy), espacialmente
era parte del organigrama del Ministerio del Interior, situada el segundo piso del
antiguo aeropuerto de Lima (hoy Plaza 30 de agosto), a pocos metros del
Estado Mayor General de la PNP; sin embargo, era sumamente difcil que
alguien pudiera recordarla, a pesar de la tarea tan importante que deba
desempear. Puedo esbozar que la por entonces llamada CONASEV
(Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores) ahora llamada SMV
(Superintendencia de Mercado de Valores) la opacaba, quizs por ello recibi
esta nueva denominacin. Pues bien el recin estrenado Presidente de la
Repblica no tendra por qu haber sabido de su existencia, si antes suyo no
haba sido necesaria recordarla y menos invocarla.
En el mundo ideal, o de lo que debera suceder, la CONASEC acogera las
coordinaciones entre los ministros competentes y los responsables del
mantenimiento de la seguridad pblica en nuestro pas, la verdad pocos o
ninguno de ellos asista a las sesiones mensuales, ms bien eran
reemplazados por representantes de representantes, incapaces de tomar una
decisin o siquiera mantener un criterio uniforme. Cabe agregar que dicho ente
era legalmente presidido por el Ministro del Interior en representacin del
Presidente de la Repblica, pero puedo dar fe que durante el primer semestre
del 2011 el ms entusiasta fue el Viceministro de Orden Interno, el Dr.
Caloggero. Por su parte, el Ministro Miguel Hidalgo era ms afecto a presidir
eventos como el da de la amistad, el da de la madre y da del padre,
obviamente el General PNP (r) Hidalgo era afecto a los tiempos de paz.
La primera manifestacin de cambio en la ruta seguida fue la iniciativa del
presidente de encabezar el mismo la lucha contra la inseguridad
38
, a poco de
terminar el 2011 el estmulo se terminara, ahora su lugar seria ocupado por el
Primer Ministro Valdez Dancuart, que antes se haba desempeado como
Ministro del Interior, y luego por su sucesor el Premier Juan Jimnez Mayor,

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http://www.generaccion.com/noticia/117278/susana-villaran-favor-creacion-conasec
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http://www.presidencia.gob.pe/noticias/discurso-del-srnor-presidente-de-la-republica-ollanta-
humala-tasso-durante-sesion-del-consejo-de-seguridad-ciudad.html
que gozaba de todas las luces verdes, por supuesto que previa modificacin a
la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. Fruto de este tiempo
bastante particular seria el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2012 y la
creacin del CONAPOC (Consejo Nacional de Poltica Criminal), con sede y
orgnicamente integrado al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, del
cual pocos conocen su existencia y virtudes
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.
Ya que alud al Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, tambin llamado
SINASEC, los aburrir un poco ms con varios acrnimos sin los cuales las
leyes sobre la materia duplicaran la extensin en la que fueron redactadas.
Comenzar comentndoles que este es otro claro ejemplo de la costumbre
nacional de injertar instituciones extranjeras en el entendido que en nuestra
realidad funcionarn igual.
As el diseo del sistema obedece a la realidad colombiana, en la cual
realmente el alcalde es gravitante en la poltica de seguridad, siendo no solo
presidente del comit de seguridad ciudadana de su jurisdiccin sino tambin
jefe de la polica asignada a su territorio. Esto es claramente incompatible con
nuestra realidad, es ms la constitucin poltica vigente sanciona que entre la
polica y los alcaldes solo existe una relacin de cooperacin en materia de
seguridad ciudadana, que en la prctica est lejos de ser as.
El SINASEC es pues un ente que rene no solo al CONASEC, rgano de
direccin nacional, sino que requiere de una Secretaria Tcnica denominada
ST-CONASEC, trasladada en el plano virtual con la ltima modificacin de su
ley a la competencia de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), aunque
en la realidad sus oficinas sigan encontrndose en el segundo piso del
MININTER.
Adems de estas, tambin existen niveles de coordinacin segn se encuentre
en el nivel regional, provincial o distrital, recibiendo las denominaciones de
CORESEC, COPROSEC y CODISEC, Comit Regional de Seguridad
Ciudadana, Comit Provincial de Seguridad Ciudadana y Comit Distrital de

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A la fecha el CONAPOC ha elaborado diversos documentos de trabajo entre ellos: La
delincuencia en el Per: Propuesta de Intervencin Articulada (enero 2013), Informe de los
Registros de Informacin de las Unidades Estadsticas del Comit Estadstico Interinstitucional
de la Criminalidad (mayo 2013), Plan Nacional de Prevencin y Tratamiento del Adolescente en
Conflicto con la Ley Penal (2013-2018)- PNAPTA (noviembre 2013), etc.
Seguridad Ciudadana, respectivamente. En cada caso la ms importante
autoridad poltica la presidir y contar con la asistencia de un secretario
tcnico.
Desde ya los distintos comits replicaban las dificultades del CONASEC, pero
agregaban el dilema de los secretarios tcnicos, estos especialistas deban
poseer dotes especiales, que no toda persona podra realizar, como el
desdoblamiento corporal, la poliglosa, una salud de hierro, una voluntad de
sacrificio y sobre todo mucha paciencia, en algunos casos la realidad oblig
que fueran policas o militares en el retiro, en el entendido que la seguridad
ciudadana es algn tipo de guerra o combate.
Pues bien el secretario tcnico deba contar con un presupuesto que permitiera
sus desplazamientos para llevar a cabo la coordinacin con las dems
autoridades y conociera de primera mano las necesidades de los ciudadanos,
en muchos casos esto result un escollo insuperable. Otra dificultad vino de la
interpretacin de su posicin dentro del sistema, as en la mayora de los casos
su dependencia a los gobiernos regionales o locales, as como su identidad con
los gerentes de seguridad ciudadana impidieron e impiden mejoras que solo se
conseguiran con la independencia econmica y administrativa, es pues este
detalle una omisin que hasta la fecha no ha sido enmendada.
No solo los secretarios tcnicos la tenan difcil en las coordinaciones internas
con otras autoridades, sino que en ocasiones la direccin de los comits traan
consigo rencillas entre sus miembros. Precisamente una de estas
desavenencias la representaba la organizacin de las juntas vecinales de
seguridad ciudadana, as podan existir simultneamente unas organizadas por
la Direccin de Familia, Participacin y Seguridad Ciudadana de la Polica
Nacional del Per (DIRFAPASEC) y otras por la Oficina de Participacin
Ciudadana de la propia alcalda. Con la dacin de la Ley N 29701, Ley de
Juntas Vecinales, se crey solucionar este problema, y quizs as fue, sin
embargo tambin trajo consigo otros aspectos problemticos derivados de su
promulgacin acelerada y abundancia de promesas, entre ellas la afiliacin al
Seguro Integral de Salud (SIS) de los miembros de las juntas vecinales.
Otro aspecto, sumamente notorio, es la colaboracin presupuestal en materia
de seguridad ciudadana, y en concordancia con lo planteado en la
Constitucin, por el que deba superarse las dificultades logsticas de la PNP
con el apoyo presupuestal del gobierno local, para lo cual se ha dispuesto una
serie de incentivos. Sin embargo podemos observar vehculos de serenazgo
muy bien equipados y vehculos policiales inoperativos en los exteriores de una
comisaria, todo en un mismo distrito.
Obviamente hablar de seguridad ciudadana demandara muchas horas y solo
para enumerar los motivos por los cuales no se concreta efectivamente en
nuestra realidad. En parte por el uso indiscriminado de los trminos ya
reseados sin mayor criterio que la costumbre. Es pues un motivo innegable la
resistencia al cambio de diversas instituciones y de los propios peruanos.
Espero que la presente resea los haya ayudado y los ayude a visualizar lo
mucho que falta por hacer.