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CAPTULO 1
PAZ Y CONFLICTIVIDAD EN FRICA 50 AOS
DESPUS: ENTRE LAS VIEJAS GUERRAS
Y LA NUEVA CONFLICTIVIDAD VIOLENTA
RAFAEL GRASA
El captulo pretende situar la conflictividad violenta y los esfuerzos por
construir la paz durante los ltimos 50 aos en frica en el contexto
internacional de paz y de seguridad de la posguerra fra, marcado por
una clara reduccin de los conflictos armados interestatales, el debate
sobre las nuevas guerras y el anlisis crtico de los resultados de la
aplicacin de los modelos surgidos del consenso sobre la paz liberal.
La tesis que se pretende mostrar es que se ha producido una
clara convergencia entre la tendencia general en el conjunto del sis-
tema internacional de la posguerra fra y la que puede observarse en
el caso africano. La tesis parece relativamente fcil de sustentar, a
tenor de los datos, y debera haberse constituido ya en corriente
dominante, pero, lo cierto es que el anlisis de los conflictos, la paz y
la seguridad en frica han generado un constante debate internacio-
nal en las ltimas dcadas dominado por la visin pesimista y negati-
va del continente, en la que se han sobredimensionado los factores
endgenos. Como ya dije, o mejor dijimos, junto a Oscar Mateos, la
persistencia de la violencia armada en determinadas fases del Estado
poscolonial africano, la involucin de los indicadores socioeconmi-
cos o bien la escasa calidad democrtica de muchos de estos nuevos
Estados ha sido juzgada en muchas ocasiones a partir de la invocacin
de factores estrictamente endgenos, tales como el mal comporta-
miento de las elites polticas africanas, el impacto de la corrupcin
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generalizada o la inadaptacin de las sociedades africanas al con-
texto de globalizacin (Grasa y Mateos, 2010: 2). En suma, la
narrativa afropesimista occidental focalizada en la presentacin
de un continente sin esperanzas y atenazado por la triple plaga de
corrupcin, guerras y hambrunas sigue lastrando la interpreta-
cin de los problemas de frica cincuenta aos despus de sus
independencias
1
.
frente a la misma, han menudeado visiones ms plurales y
matizadas, muchas surgidas de centros de investigacin africanos,
que han insistido en una doble demanda: contextualizar siempre los
anlisis sobre frica poscolonial en marcos analticos internacio -
nales y visiones histricas, evolutivas; y tener siempre presente en
el anlisis el legado europeo, colonial y de la guerra fra, as como el
impacto de los instrumentos y propuestas aplicadas en el continente
a partir de sugerencias occidentales, estatales o multilaterales. Si se
hace eso, la imagen negativa de frica que solemos ver en los medios
de comunicacin al uso mostrara, en clave comparada, factores ms
positivos, como el descenso del nmero de conflictos armados, la
mejor resistencia a la crisis econmica y unas cifras macroeconmi-
cas mejores que las de muchas regiones del mundo, un mayor prota-
gonismo de los actores africanos en la gestin de los conflictos y la
construccin de la paz o en la mejora de indicadores de gobierno y de
desarrollo.
Seguiremos, por tanto, esa recomendacin doble. Es decir,
combinaremos una visin de medio y largo alcance, siempre ubicada
en contexto internacional, y el recurso a factores explicativos end-
genos y exgenos en nuestro anlisis de la paz y conflictividad violen-
ta en el continente. Ello explica la estructura del texto, dividido en
cuatro apartados y unas consideraciones finales. El primer apartado
se ocupa del contexto general, los cambios en el sistema internacio-
nal de posguerra fra. El segundo de los elementos de cambio y de
continuidad en las pautas de conflictividad armada en la posguerra
fra con respecto al periodo anterior. El tercero recapitula la agenda
presente de paz y seguridad y la forma de gestionarla por parte de la
comunidad internacional. El cuarto se centra en la pauta de conflicti-
vidad armada en frica, a partir de los apartados anteriores, y da paso
a unas consideraciones finales.
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1. CAMBIOS EN EL SISTEMA INTERNACIONAL
DE LA POSGUERRA fRA
En este epgrafe inicial nos ocuparemos primero del contexto, de los
cambios en el sistema internacional, de las nuevas concepciones del
desarrollo y de la seguridad y, finalmente, de cmo eso afecta a la
concepcin de la seguridad, de forma genrica, es decir, referida al
conjunto del sistema.
El mundo ha cambiado fuertemente en las ltimas dcadas y ese
cambio se refleja en la esfera internacional, regional y nacional de forma
clara, 25 aos despus del fin de la guerra fra. No obstante, se olvida a
veces que el cambio del sistema internacional no ha concluido y que
diferentes acontecimientos, sin olvidar la crisis econmica y financiera,
lo estn acelerando. Dichos cambios estn generando nuevos contextos
y nuevos retos en el sistema internacional, al transformarse la agenda,
los actores y las interacciones de conflicto y de cooperacin que se dan
en las relaciones internacionales. Asistimos a la progresiva sustitucin
de un sistema internacional clsico, con fronteras y reglas de funciona-
miento bastante precisas, por un sistema social globalizado, en que se
producen fenmenos parcialmente contradictorios a la vez: globaliza-
cin, regionalizacin, fragmentacin y localizacin.
Podemos resumir los ejes bsicos de ese cambio as: a) en el
centro del sistema se encuentran ahora los factores econmicos, ya
no los polticos; b) la concepcin del poder se ha transformado, as
como la distribucin y difusin del mismo, a nivel de estados, regio-
nes y de actores transnacionales y no gubernamentales; c) los pases
emergentes, y en general el Sur, estn ganando una creciente centra-
lidad, cuantitativa y cualitativa; d) el desarrollo, entendido ya de
forma plural y no solo como crecimiento econmico, est en el centro
de las preocupaciones del sistema, ms que antes, junto con los nue-
vos rostros de la pobreza y la desigualdad; e) ha surgido una nueva
concepcin de la seguridad entendida como proceso multidimen-
sional, orientada tambin a las personas y no solo a las naciones,
que debe prestar atencin tanto a los nuevos riesgos y peligros, como
a las nuevas formas o rostros de la violencia.
Adicionalmente, ha cambiado la concepcin y la prctica del
poder, as como su difusin y las relaciones de poder entre los
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actores. Por un lado, el poder fundamental procede ahora de lo que se
ha llamado poder estructural (la capacidad de conformar las reglas
de juego) y poder suave (la capacidad de persuadir, de convencer),
con una clara erosin del poder duro (militar). Dicho de otra
forma, el poder no depende solo, o no tanto, de lo que se tiene (poder
como recursos), sino de las relaciones (poder relacional), de la capa-
cidad de conformar el sistema (poder estructural) y de la capacidad de
ofrecer insumos y relaciones atractivas, de inters mutuo, para otros
actores (poder suave). Por otro lado, se estn alterando las estruc-
turas del poder internacional mediante la combinacin de tres fen-
menos interrelacionados: 1) la debilitacin progresiva, al menos en
trminos relativos, de las grandes potencias del norte; 2) la creciente
centralidad de potencias emergentes (BRICS, por ejemplo), con siste-
mas dbiles de articulacin entre ellas y la reformulacin regional y
subregional de las potencias regionales y de pases con alto potencial de
crecimiento; 3) la presencia de diferentes liderazgos (potencias hege-
mnicas y aspirantes) en las diferentes dimensiones de la vida interna-
cional (poltica, militar, econmica, financiera, tecnolgica, etc.).
Por ltimo, esos cambios de la estructura del poder internacio-
nal pueden describirse, en tanto que tendencia fuerte, como una
desoccidentalizacin del mundo, con una presencia creciente no
solo econmica del Sur y del Oriente, un trasvase del eje de gravita-
cin de la actividad econmica y del poder mundial del Atlntico al
Pacfico. Existen, sin embargo, dudas acerca de si el futuro lleva hacia
una situacin de reparto del poder crecientemente multipolar, a un
G-2 (con EE UU y China al frente) o incluso a un G-0, un orden
en el que ningn Estado u organismo multilateral quiera o pueda
gobernar el sistema.
Las nuevas concepciones deL desarroLLo y de La seguridad
Los cambios en curso a que nos hemos referido afectan a los dos bie-
nes pblicos bsicos que deben proveer los Estados, el bienestar o
desarrollo y la seguridad, en particular fsica, de la ciudadana. No
nos ocuparemos en este contexto de los cambios relativos al desarro-
llo, entendido como proceso multidimensional orientado a satisfacer
necesidades humanas mediante actores privados y pblicos, que
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sigue ocupando una posicin central en el sistema, concebido como
un derecho humano.
Respecto de la seguridad, ha surgido una nueva concepcin de
esta, entendida como proceso multidimensional, que debe atender
sobre todo a amenazas, retos y peligros que afectan a las personas,
habida cuenta de la disminucin de los conflictos armados y de la
violencia mortal con intencionalidad poltica. Han surgido, adicio-
nalmente, nuevas facetas o manifestaciones de la violencia. Por un
lado, la violencia homicida sin intencionalidad poltica directa. Por
ejemplo, segn datos del informe trianual Global Burden of Armed
Violence, las muertes por arma de fuego suponen un promedio de
500.000 bajas al ao. Un 80 por ciento de las mismas no se debe a
violencia intencionalmente poltica (conflictos armados, terroris-
mo), sino a otras razones (crimen organizado, inseguridad ciudada-
na, bandas juveniles). Incluso en pases que solucionaron sus
conflictos armados internos mediante negociaciones polticas o pro-
cesos de paz hace ya dcadas, el reto que plantean estos nuevos ros-
tros de la violencia es muy importante. Por otro lado, la proliferacin
de lo que se ha llamado violencia crnica, un fenmeno que descri-
be el hecho de que en algunos pases la poblacin se encuentra
enfrascada en una espiral creciente de violencia social, que afecta a
las relaciones sociales, el desempeo de la democracia y la prctica
ciudadana en la regin. Estudios recientes muestran los mecanismos
por los que una gama de fuerzas profundamente enraizadas estimulan
y reproducen la violencia crnica, destruyen o erosionan el tejido
social de comunidades y pases vulnerables, hasta el punto de correr-
se el riesgo de que tales tendencias puedan devenir normas sociales
de facto, habida cuenta de que a menudo se dan casos en que tres
generaciones de personas no han conocido otro contexto vital que esa
violencia crnica.
La convergencia entre paz, seguridad y desarroLLo
El resultado de todo ello es que la relacin entre seguridad, paz y
desarrollo ha cambiado de forma significativa durante la posguerra
fra, en una direccin de progresiva convergencia y solapamiento
2
.
Por decirlo sucintamente, el mundo bipolar estableci una
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separacin clara entre las polticas de seguridad y las de desarrollo,
pese a que ambas figuraban, con nfasis diferentes, en la Carta de las
Naciones Unidas. En paralelo, pero separadas, se articularon dos
arquitecturas poltico-institucionales; una para gestionar cuestiones
alrededor del desarrollo socioeconmico de los Estados y, la otra,
para la paz y la seguridad, algo que continu vigente al generalizarse
las independencias africanas en la dcada de los sesenta.
La idea de desarrollo se asoci exclusivamente al desarrollo eco-
nmico de los Estados. La pobreza, la exclusin social, el hambre, el
respeto de los derechos civiles y polticos, eran cuestiones nacionales
que los Estados deban tratar por s mismos con la nica ayuda de la
cooperacin para el desarrollo de otros pases, de las agencias multi-
laterales y, en casos extremos, de la ayuda humanitaria. Promover el
bienestar socioeconmico y garantizar las necesidades bsicas de las
poblaciones recaa dentro de las funciones de los Estados soberanos,
que podan recabar el apoyo externo de las instituciones de Bretton
Woods (Banco Mundial y fondo Monetario Internacional), de agen-
cias donantes de carcter bilateral y multilateral y de los organismos
especializados de las Naciones Unidas.
Las cuestiones de seguridad, por su parte, tenan una agenda
muy limitada, centrada en la proteccin de la integridad territorial, la
defensa de la soberana y la promocin de los intereses nacionales de
los Estados, siempre en el contexto de la rivalidad bipolar entre el Este y
el Oeste y, a menudo, bajo el prisma an ms restrictivo y exclusivamen-
te militar del paradigma de la seguridad nacional. As, bajo premisas
realistas, la seguridad giraba en torno al poder de las dos grandes orga-
nizaciones de seguridad y defensa de cada uno de los bloques. Estos
pases determinaban las doctrinas de seguridad, el desarrollo de nuevas
instituciones e instrumentos polticos de seguridad, la percepcin de las
amenazas, el grado de movilizacin militar y casi todo lo dems.
Posteriormente, durante los aos ochenta se impuso progresi-
vamente una concepcin de la paz, de la seguridad y del desarrollo
nueva: seguridad y desarrollo se conceban como procesos, multidi-
mensionales, cuyos objetivos ltimos deban ser el bienestar/seguri-
dad de las personas y, por ltimo, con actores plurales (privados y
pblicos) e instrumentos diversos y no solo militares (seguridad) ni
econmicos (desarrollo). En ese marco se va a redefinir la relacin
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seguridad-desarrollo en el contexto de la posguerra fra y de los
nuevos conflictos armados violentos; proceso que culmina con el
surgimiento del concepto de construccin de la paz entendido
como marco comprehensivo de las agendas de paz, seguridad y desa-
rrollo (Grasa, 2010). Bastar con decir que todo ello se hizo porque
dos grandes problemas ocuparon la agenda poltica internacional, la
globalizacin y las nuevas guerras, es decir, los nuevos conflictos
armados y los rostros de la violencia, en particular interna y en
Estados con pocas capacidades.
Un punto de inflexin, con gran impacto en la reformulacin del
nexo seguridad-desarrollo, se produjo justamente tras los ataques del
11 de septiembre de 2001 y la llamada guerra global contra el terror
que declar el presidente Bush. El resultado inmediato: el desarrollo
y las polticas de ayuda y cooperacin se plegaron, subordinaron o
condicionaron a una agenda de seguridad nuevamente restringida,
guiada por objetivos antiterroristas (Duffield, 2001). Ser en ese
contexto, al que luego se aaden amenazas como las del narcotrfico,
en el que se da prioridad a los objetivos de estabilidad poltica, a la
reasignacin geogrfica y temtica de los flujos de ayuda y a los gran-
des debates sobre seguridad humana, emergencias humanitarias
complejas, reconstruccin posconflicto armado o construccin de
paz posblica (Mateos, 2010), responsabilidad de proteger o el papel
potencialmente amenazante de los Estados frgiles.
y ah es justamente en donde voy a pasar a analizar las pautas de
conflictividad y de violencia durante la posguerra fra, comparadas
con las tendencias ya constatables durante el tiempo del enfrenta-
miento Este-Oeste.
2. CAMBIO y CONTINUIDAD EN LAS PAUTAS
DE CONfLICTIVIDAD ARMADA y EN LA fORMA
DE GESTIONARLAS EN LA POSGUERRA fRA
Para saber qu ha cambiado y qu no en trminos de conflictividad
armada, en el contexto de cambio del sistema internacional, analiza-
remos los elementos de cambio y continuidad, en primer lugar, para,
posteriormente, establecer una serie de tesis conclusivas.
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rasgos de cambio y de continuidad: posguerra fra
versus guerra fra
Concretamente, se enuncian diez rasgos, respecto de la naturaleza de
los conflictos, sus causas y ubicacin, sus consecuencias e impactos y
su forma de gestionarlos (gestin y resolucin). Cada rasgo plantea en
primer lugar la tendencia predominante en la guerra fra, para luego
explicitar los elementos de cambio y continuidad, de forma general o
sistmica, y, en muchos casos, para el caso africano.
Primero, todos los conflictos armados han sido multicausales,
aunque en todos ellos puede singularizarse, al menos en cada etapa,
un factor predominante. Los factores predominantes son, por lo
general, bien territoriales, bien polticos. En la posguerra fra, se
observa una mayor presencia de factores polticos y un descenso de
los factores territoriales, al menos en la centralidad de estos (en los
conflictos etnopolticos, a menudo lo territorial suele presentarse
subordinado a lo poltico). frica no es, en el 2014, una excepcin,
como muestra la reiterada aparicin de brotes violentos, algunos
significativos, tras elecciones polticas en muchos pases.
Segundo, la ubicacin geogrfica de los conflictos ha sido variada
y oscilatoria, aunque hasta 1990 merece destacarse la continuada pre-
sencia en grado alto en Asia y la escasa presencia, en tanto que con-
flicto armado, en Europa. En la posguerra fra, lo caracterstico es la
reaparicin del continente europeo como escenario importante de
conflictividad armada y la redistribucin en el sur, en particular su
incremento en frica y Asia y su descenso ntido y claro en Amrica
Latina. Se ha producido en frica un descenso claro, aunque persis-
ten focos y conflictos muy virulentos.
Tercero, de forma agregada, la posguerra fra ha acentuado algo
que ya era visible desde los aos setenta: la existencia de dos zonas
diferenciadas, una de paz y otra de turbulencia. Una zona de paz, nti-
da, formada por unos 50 o 60 pases, que no han tenido guerra alguna
desde 1945 y que parece altamente improbable que la tengan en el
futuro. La razn es simple: son pases que presentan sistemas demo-
crticos consolidados y fuerte vinculacin econmica entre ellos,
tanto que probablemente si no recurren a la guerra a pesar de tener
divergencias muy fuertes es porque incluso el vencedor saldra
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perdiendo dada la interpenetracin existente. Pero tambin una zona
de turbulencia o conflictividad violenta alta, la zona sur, en la que sue-
len darse tres caractersticas, sin establecer necesariamente relacin
de causalidad: 1) sistemas democrticos dudosos, lo que algunos
politlogos denominan democracias inciertas o anocracias, es
decir, pases con grandes carencias democrticas incluso en el senti-
do ms formal de la palabra democracia; 2) economas enormemente
frgiles y 3) poblacin con un fuerte componente de fractura tnico-
cultural. frica, pese a la mejora, sigue estando, globalmente, en la
zona de turbulencia.
Cuarto, si bien en los aos previos a 1990 podemos encontrar
algn conflicto armado en buena medida catalogable como Norte-Sur
fuera de las guerras de liberacin colonial, aunque casi siempre
entreverado o fagocitado por el enfrentamiento Este-Oeste, eso
resulta prcticamente imposible en la posguerra fra (dejando de
lado, por el componente de lucha contra el terror tras el 11 de sep-
tiembre decidido por la Administracin Bush y las intervenciones
que se derivan de ello, en Asia o frica). Podemos decir, pues, que la
conflictividad armada de la posguerra fra se da, en pequea escala, en el
norte y en el sur (generalmente, Sur-Sur). A ello hay que aadir algunos
conflictos donde el factor transnacional, muy ligado a la dimensin
econmica es muy importante, como sucede en el caso paradigmtico
de la Repblica Democrtica del Congo.
Quinto, desde mediados de los setenta, aparece una clara ten-
dencia, visible tanto en la ubicacin geogrfica y fronteriza como en
el nmero de vctimas, a que los conflictos armados sean bsicamen-
te internos, con una clara disminucin de los conflictos interestatales. La
posguerra fra ha visto agudizarse esa tendencia, hasta el punto de que
entre un 90 y un 95 por ciento de los conflictos armados, segn el
registro que se use, son de tipo interno. Ello se ha denominado de
diferentes maneras, la poca de las guerras pequeas (Singer,
zartman, Bloomfield), las guerras de tercer tipo o de guerrillas
(Rice), las guerras no clausewitzianas o no trinitarias (Kaldor,
Holsti) o las nuevas guerras. Conviene tambin recordar que en
muchos de estos conflictos, as como en algunos de los Norte-Norte,
se observa tambin un claro componente de enfrentamiento cultural,
civilizatorio. frica no es tampoco una excepcin.
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Sexto, se ha reforzado la tendencia de que las vctimas de los con-
flictos armados sean crecientemente poblacin civil y, sobre todo, de que
estos provoquen un fuerte movimiento de poblacin, refugiados y desplaza-
dos. En la posguerra fra, ms all del impacto de los nuevos rostros
de la violencia, dicha tendencia muestra un incremento preocupante.
Por otro lado, entre los refugiados y desplazados existe una mayora
de mujeres y nios y plantea problemas de gran envergadura, al exis-
tir cada vez ms zonas o campos de refugiados cuasi permanentes. El
caso africano es en la posguerra fra un ejemplo paradigmtico de lo
comentado.
Sptimo, pese a la carrera de armamentos sofisticados iniciada
en los aos cincuenta, con clara incidencia reciente incluso en el sur,
desde mediados de los aos setenta la mayor parte de las vctimas las
causan armas menores, ligeras y cortas, poco sofisticadas: fusiles,
rifles, armas de repeticin, pequeos obuses, minas y granadas,
misiles de corto alcance, bombas de fragmentacin, sin olvidar armas
blancas. Justamente el tipo de armamento sobre el que existan
menos acuerdos de desarme y de limitacin y control de armas. La
posguerra fra ha incrementado el uso de dichas armas, con la excep-
cin de las intervenciones externas, legales e ilegales, as como el
nmero de vctimas civiles. Los acuerdos de limitacin y desarme de
tales armas (prohibicin de las minas antipersonas, prohibicin
de las bombas de racimo o de dispersin o la firma y ratificacin en
curso del Tratado sobre Comercio de Armas), pese a su importancia,
an no han invertido la tendencia. frica no es en modo alguno una
excepcin.
Octavo, en lo relativo a mecanismos para prevenir, regular y
resolver conflictos, se puede afirmar que hasta el presente los que
existen son pocos, bsicamente concebidos para las guerras interes-
tatales, y que se han usado insuficientemente, tarde y, por lo general,
mal. Eso puede afirmarse tanto a nivel global e internacional (las
Naciones Unidas) como a nivel regional, pese a la existencia, ya desde
hace aos, en Europa y frica de mecanismos de alerta temprana,
gestin de crisis y prevencin de conflictos violentos de tipo regional
y subregional, incluyendo la responsabilidad de proteger (Unin
Africana). Para decirlo rpidamente, los artculos del 43 al 47 de la
Carta de las Naciones Unidas (captulo VII), los que permiten el uso
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de la fuerza militar de forma colectiva, con instrumentos como el
Estado Mayor Conjunto y la preasignacin de fuerzas a las Naciones
Unidas por parte de los Estados miembros, nunca han sido usados.
En el caso africano, la UA, que sustituy a principios de la primera
dcada del siglo XXI a la OUA, no ha podido convertir en realidad lo
que prev su Carta constitutiva respecto de la Arquitectura africana de
paz y de seguridad (vase captulo de Neus Ramis).
Pese a que las Naciones Unidas apost fuertemente por un enfo-
que regional de la seguridad, como muestran las operaciones de paz
africanas o mixtas, la constriccin de la Carta de las Naciones Unidas
que restringe la autorizacin para el uso de medidas coercitivas, mili-
tares o no militares, al Consejo de Seguridad ha influido en ello. En la
posguerra fra se ha hablado mucho de la accin preventiva, incluso
se ha reinventado el captulo VI de la Carta (aludo a la propuesta de
Boutros Boutros-Ghali en Una Agenda de paz, 1992), pero el avance ha
sido escaso, aunque est en la Carta de la UA.
Por otro lado, esos instrumentos (derivados de la Carta y de la
tradicin de seguridad colectiva y de los intentos de ilegalizar el
recurso a la guerra), se basan en el respeto a la soberana y el derecho
de no injerencia, algo que mal se compadece con la nueva conflictivi-
dad, interna. El debate y los acuerdos sobre la responsabilidad de
proteger, tras el informe previo y su papel en la Asamblea General del
Milenio (2005), no permiten todava hablar de un nuevo principio,
pese a que fue invocado por el Consejo de Seguridad en el caso de
Darfur y est en la base, aunque sin cita literal, de las resoluciones del
Consejo que autorizaron en 2011 el uso de la fuerza (con restriccio-
nes) en Libia y Costa de Marfil. Ms esperanzadora es la aparicin,
con fuerza y con cierto registro de xitos, de la diplomacia paralela o
multinivel (segundo y tercer track; la realizada por la sociedad civil,
como entidades intermedias, o directamente por la ciudadana) y de
la protodiplomacia o paradiplomacia (actores gubernamentales
subestatales, como ciudades y regiones). Resulta interesante sealar
las experiencias de gobernanza descentralizada al respecto (Grasa y
Gutirrez Camps, 2009).
Noveno, no ha habido demasiados avances en el derecho huma-
nitario o de guerra o, en general, en la normatividad de la guerra,
exceptuando uno negativo: la reaparicin de la doctrina de la guerra
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justa (sin aceptar los supuestos de legalidad del recurso a la fuerza
establecidos por las Naciones Unidas), como puso de manifiesto la
intervencin de la OTAN en Kosovo y Serbia (1999), apelando a razo-
nes humanitarias pero sin aval del Consejo de Seguridad, rompiendo
una tradicin de sustitucin progresiva de dicha doctrina desde 1648
y, muy en particular, desde el Tratado de Versalles. Algo parecido
podra decirse de la tendencia a entender la responsabilidad de pro-
teger en la prctica solo como autorizaciones para uso de la fuerza.
y dcimo, la atencin de la sociedad internacional a los conflictos
armados, en clave de intervencin con la finalidad de prevenirlos, ges-
tionarlos o resolverlos, ha demostrado ser, en estos 60 aos que nos
separan del inicio de la guerra fra, muy desigual. Ha demostrado tam-
bin estar basada en factores como los intereses geopolticos o econ-
micos, o bien en la movilizacin de las conciencias, a merced de la
demanda de la opinin pblica de la necesidad de hacer algo. y eso, se
ha demostrado en los aos noventa, depende fuertemente de la infor-
macin de los medios de comunicacin, del llamado efecto CNN, que
ha mostrado ser voltil, desigual y arbitraria y, sobre todo, presa de la
obsolescencia rapidsima de lo que se considera noticia.
Todo ello nos permite establecer una serie de conclusiones que
nos permiten abordar la agenda presente en trminos de paz y de
seguridad, en particular de gestin de la conflictividad armada y de la
violencia directa, en la posguerra fra.
3. LA AGENDA ACTUAL EN TRMINOS DE GESTIN
DE LA CONfLICTIVIDAD ARMADA EN LA POSGUERRA fRA
El repaso efectuado en los epgrafes anteriores nos permite estable-
cer seis tesis conclusivas.
Primero, la persistencia de los conflictos armados y la aparicin de
nuevos rostros o manifestaciones de la violencia. Ciertamente, ha cam-
biado la tipologa de los conflictos armados, parcialmente, y, sobre
todo, han aparecido nuevas formas de violencia directa. Podemos
hablar del fin cuasi total de las guerras coloniales, pese a la persisten-
cia de conflictos que implican el ejercicio de la autodeterminacin
(en el sentido preciso y restringido, de pueblos sometidos a dominio
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colonial), de la reduccin notoria de las guerras entre Estados, del
incremento de los conflictos dentro de los Estados por razones pol-
ticas y/o territoriales y de la aparicin de conflictos con fuerte moti-
vacin identitaria, conflictos etnopolticos e identitarios. Todo ello
ha generado numerosos problemas conceptuales, derivados de la
importacin y el uso intensivo de trminos y conceptos procedentes
de diferentes disciplinas acadmicas y de lenguaje periodstico o
directamente poltico, habida cuenta que la naturaleza de los conflic-
tos armados y la naturaleza de la etnicidad son per se objetos de estu-
dio transversales y multifacticos.
En resumen, sobre la mesa existe un hecho, sistmico: la persis-
tencia de la violencia, en forma de conflictos armados, matanzas
masivas de civiles u otros rostros y formas de violencia directa.
En segundo lugar, desde una ptica regional, existe una cuasi
ubicuidad planetaria de los conflictos armados y de la violencia.
Ciertamente, pese a que exista una zona de paz estable en el rea
OCDE ampliada, existen o han existido conflictos abiertos en todas
las zonas del planeta. Podemos distinguir, en las ltimas tres dcadas,
entre: a) conflictos intraestatales secesionistas o conflictos subna-
cionales en pro de la autodeterminacin con apoyo externo (Sudn,
Eritrea, Chipre, Sri Lanka...); b) conflictos de tipo ideolgico o de
bsqueda de cambios, intraestatales, que buscan el control del
Gobierno central, con o sin apoyo externo (Lbano, zaire, Camboya,
Ruanda y Grandes Lagos, Irak..., con apoyo externo; Per y Colombia,
sin apoyo externo); c) rivalidades intraestatales acerca de las relacio-
nes o la posicin relativa de las partes o grupos (es decir, conflictos de
base estructural, de privacin relativa); d) demandas o exigencias
interestatales acerca de lindes y/o territorios limtrofes (Cachemira,
Ogadn, Kuwait e Irak, Chad) y e) conflictos de base eminentemente
transnacional, como el que se da desde hace mucho tiempo en la
Repblica Democrtica del Congo.
Todos ellos pueden resumirse en dos macrocategoras: 1) con-
flictos intraestales de tipo interno, con o sin apoyo externo y con o sin
posibilidad de internacionalizarse, incluyendo un claro impacto
regional y 2) conflictos interestatales, a menudo, pero no exclusiva-
mente, con base territorial (en buena medida derivados del hecho de
que afectan a Estados que nacieron bajo la doctrina del uti possidetis
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juris, por la que las fronteras heredadas de la potencia colonial se
declararon inviolables)
3
.
En tercer lugar, se constata que la mayor parte de esos conflictos
armados, si bien han nacido de razones internas, se han visto influidos
por el fin de la guerra fra y, por tanto, por los cambios del sistema interna-
cional y, en particular, por la evolucin de los temas de seguridad y por las
dinmicas econmicas y transnacionales. Dicho de otra forma, son
conflictos locales o regionales, pero con base, al menos potencial,
para tener una dimensin (hacia dentro, influencia de actores exter-
nos; hacia fuera, internacionalizacin del conflicto) internacional e
incluso global, lo que explica el inters que despiertan.
Eso contribuira a explicar el alto grado de internacionalizacin
de los conflictos armados en la posguerra fra o la frecuente y gran
implicacin de Estados de la comunidad internacional en las inter-
venciones de diferente tipo que estn relacionadas con esos conflic-
tos armados.
En cuarto lugar, la evidencia de que en pocos casos la solucin o
la gestin de la crisis o del estallido de violencia ha sido obra de las
partes, en solitario. En la mayora de los casos la intervencin miti-
gadora o transformadora ha dependido de mediacin regional o
internacional. Al hacerlo ha quedado claro que no bastan los esfuer-
zos de los grandes, a nivel regional o internacional, entre otras
cosas, porque son menos que antes y no siempre quieren hacerlo.
En quinto lugar, puede afirmarse que la evidencia acerca de la
necesidad de intervenir externamente, aunque a menudo no militar-
mente, ha generado, en el marco de ese consenso sobre la paz liberal,
un pensamiento, al menos en el norte, que puede resumirse as: con-
flictos locales, pero soluciones globales, que consisten en pautar y
estandarizar los diagnsticos y las prescripciones. No obstante, el
razonamiento en que se basa ese pensamiento, como ahora veremos,
est lejos de ser convincente.
El razonamiento ha sido ms o menos el siguiente: la humani-
dad ha ido inventando soluciones a los problemas que le planteaba la
necesidad de orden, bienestar y legitimidad, lo que ha comportado
la creacin de tres instituciones clave, el Estado-nacin, los merca-
dos y la democracia/democratizacin; y ahora son justamente estas
tres instituciones, pese a su indispensabilidad, las que plantean a la
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vez los principales obstculos para resolver los problemas. Concreta -
mente, la soberana sera uno de los impedimentos clave para la resolu-
cin de conflictos bsicamente internos. La globalizacin econmica
erosiona esa soberana y, adems, ha mostrado con claridad las fallas e
insuficiencias del mercado. La instauracin de regmenes mediante
elecciones democrticas no siempre ha sido una garanta de menor con-
flictividad violenta, por el mimetismo con que se ha aplicado y por la
tendencia recurrente a no aceptar siempre sus resultados, una tendencia
que se inici por parte de Occidente con la victoria islamista del frente
Islmico de Salvacin (fIS) en Argelia. Sea como fuere, la solucin pare-
ce consistir, en todos los casos, en incrementar la cooperacin.
De ah que la sexta conclusin sea que, en el terreno de las pro-
puestas, se insista de forma omnipresente, en el marco de la conver-
gencia entre agendas de seguridad y agendas de desarrollo, en herra-
mientas que combinan: a) la prevencin, alerta temprana y, en el caso
de estallido de violencia, la gestin de conflictos o crisis con otras
medidas ms de largo plazo, en el terreno del desarrollo (transforma-
cin del conflicto), y ello mediante el recurso a actores, roles, medios
y estrategias diferentes (incluyendo los no gubernamentales); b) la
mejora de los sistemas de cooperacin regional de prevencin y ges-
tin de crisis, las llamadas arquitecturas de seguridad, como ha suce-
dido en frica, Europa e, incluso, en Amrica Latina a partir del
momento en que la Organizacin de Estados Americanos dej de ser
un apndice de los Estados Unidos de Amrica del Norte y c) en aras
a la transformacin del conflicto detectado, el paso de los sistemas de
seguridad coercitivos a los cooperativos, mediante pautas interiori-
zadas de cooperacin. En suma, convertir a antiguos rivales en acto-
res polticos capaces de contender de forma no violenta.
El resultado final, que va ms all del consenso sobre la paz libe-
ral, es una hoja de ruta que pretende reducir gradualmente la conflic-
tividad armada, disminuyendo en cada estadio el nivel de violencia
directa. O sea, pasar en orden inverso y estadio a estadio de: 6) el
conflicto cuasi irresoluble y enconado; 5) al conflicto rutinizado y
contenido; 4) al conflicto estabilizado y en proceso de reduccin de la
violencia; 3) al conflicto resuelto; 2) al conflicto consolidado en fase
cuasi transformada y 1) al conflicto concebido como un espacio inevi-
table de cooperacin consensual institucionalizada.
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Todos esos temas han entrado con fuerza en la agenda africana
de paz y de seguridad y gobernabilidad, tanto en el aspecto terico
como en el prctico, pero antes de ocuparnos de ellos debemos ana-
lizar las pautas de conflictividad y de gestin de la paz en la regin
africana
4. LAS PAUTAS DE CONfLICTIVIDAD ARMADA EN fRICA
Afirmar que los conflictos armados han sido una realidad recurrente
en el frica poscolonial es algo habitual, y basado en la evidencia
(Lindemann 2008), y, adems, algo que ha generado una gran canti-
dad de estudios. Tambin, como ya afirmamos hace algunos aos,
parece existir consenso generalizado sobre el hecho de que frica ha
experimentado un sustancial descenso del nmero de conflictos
armados importantes en los ltimos aos [] aunque en diversos
casos [] todava existen episodios de violencia destacables de forma
recurrente, [] como en la Repblica Democrtica del Congo o en
Darfur, [] que coexisten [] con escenarios con elevados niveles
de tensin, violencia e inestabilidad poltica y social (Grasa y Mateos
2010: 3, 5) .
Por otro lado, la gestin de dicha conflictividad, caracterizada
por diversas iniciativas de negociacin y de procesos de paz, ha sido
generosa en iniciativas locales, regionales y subregionales de dilogo,
mediacin y negociacin, que han puesto fin a algunos conflictos
armados histricos. Otros captulos del presente libro muestran el
papel destacado de actores locales en ello, tanto en el acuerdo como
en la implementacin y posterior construccin de la paz. y, por lti-
mo, han aparecido nuevos trabajos, siguiendo la obra pionera de
Murithi (2008), que muestran la utilidad, y los lmites, de mecanis-
mos endgenos de resolucin de conflictos y de reconciliacin.
Especialmente importante es justamente su legitimidad y su inters
por preservar la inclusin, por ejemplo, primando la justicia restau-
radora frente a la retributiva.
No obstante, conviene ir algo ms lejos, ampliando la mirada
analtica de la conflictividad armada, a partir de pautas de anlisis
comparadas.
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cambios en La naturaLeza de La confLictividad
armada africana
Concretamente vamos a seguir, con algunos cambios, la caracteriza-
cin que propuso hace algunos aos Karin Dokken (2008: 8-25).
Dokken propuso analizar la naturaleza de la conflictividad armada
africana a partir de siete rasgos: 1) la escala y alcance de la conflicti-
vidad; 2) su impacto geogrfico y social; 3) las variaciones histricas
en la naturaleza y, sobre todo, la dinmica de los conflictos; 4) su
duracin y la forma en que se incrustaron en las estructuras sociales,
polticas y econmicas de los diferentes pases; 5) las transformacio-
nes de la economa poltica de la guerra y las variaciones en las bases
econmicas del conflicto; 6) el papel, evolucin y supervivencia del
Estado; y 7) la tendencia a la regionalizacin y subregionalizacin de
las guerras.
En cuanto a la escala y alcance de la conflictividad, poco puede
aadirse a lo ya dicho. El alcance de la conflictividad armada en la
regin ha sido enorme, habida cuenta de que en las ltimas tres dca-
das ms del 50 por ciento de los Estados de la regin han estado en
guerra de una forma u otra. No obstante, Dokken sostiene de forma
convincente que los conflictos armados se han distribuido de forma de -
sigual en la regin y han tenido impactos sociales y econmicos muy
desiguales. Adems, la pauta de cambio de la naturaleza y dinmica de
los conflictos en estos cincuenta aos ha sido muy grande, pasando
de conflictos relacionados con la independencia y con la redefini-
cin de la identidad, a conflictos vinculados a los intereses de las
grandes potencias durante la guerra fra, y, tras su final, a todo lo rela-
cionado con las llamadas nuevas guerras y mecanismos de securiti-
zacin de amenazas no necesariamente militares (pp. 4-10).
Nos vamos a detener, empero, en cuatro conclusiones que se
derivan del anlisis pormenorizado de esos siete parmetros.
Primero, resulta incuestionable que la dinmica evolutiva de la
naturaleza de los conflictos armados se ha orientado hacia la prepon-
derancia de factores polticos, relacionados con la fracturas y de -
bilidades del Estado y, hacia factores econmicos, vinculados a las
relaciones entre actores privados ilegales, como la delincuencia
transnacional, y la creciente presencia de grupos terroristas en
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ciertas zonas, en particular el Sahel. Por otro lado, de acuerdo con la
dinmica habitual de la seguridad en la posguerra, los factores de
riesgo y las causas de conflictividad se entrecruzan y se potencian
mutuamente. Por todo ello, parecen cada vez menos tiles las narrati-
vas que tratan de explicar los conflictos armados africanos mediante
factores monocausales, como la identidad (tnica, religiosa, cultural),
la escasez o abundancia de recursos naturales, la extrema fragilidad y,
en ocasiones, el colapso del Estado poscolonial africano, o el subdesa-
rrollo econmico imperante en muchos de estos contextos. Todos esos
elementos estn presentes, al menos en muchos casos, pero, como han
sealado autores como francis y Cramer, hay que elaborar modelos
multicausales, como de hecho siempre ha sido preciso, que permitan
interrelacionar factores endgenos y exgenos de diversa ndole y dis-
tinguir entre causas estructurales, multiplicadores o aceleradores y
desencadenantes (Cramer, 2006; francis, 2008; Grasa, 2010).
Segundo, cada vez parece ms claro que la naturaleza y dinmica
de los conflictos armados africanos en la posguerra fra, con una ten-
dencia muy importante a la reproduccin de los ciclos de violencia
pese a los acuerdos firmados, requieren prestar mucha atencin a la
cronificacin de factores violentos en dimensiones no securitarias,
como la econmica, social y poltica. Dicho de otra forma, el fracaso
reiterado de muchos acuerdos de paz pone de manifiesto la impor-
tancia de prestar una atencin primordial a la economa de la guerra
y los intereses de financiacin de los conflictos armados para enten-
der su dinmica y los retos que plantea la construccin de la paz. De
ello se deriva que, dejando de lado el debate acadmico sobre los or-
genes de la conflictividad armada que gener la tesis de Collier acerca
de la preponderancia de la ambicin sobre el agravio, lo cierto es que
la recurrencia de la violencia armada y las dificultades para cons-
truir la paz hunden sus races ms en la dimensin econmica que
en la poltica, en factores de desarrollo y en el papel de los seores
de la guerra y sus aliados externos vinculados a la economa ilegal,
las armas y los recursos naturales.
En tercer lugar, la debilidad y, pese a todo, supervivencia de
formas clsicas de Estado en la regin, durante y despus de muchos
conflictos armados, forman parte del debate acadmico ms reciente
que se pregunta sobre si la debilidad del Estado, incuestionable en
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muchos casos, es un factor precursor o una consecuencia de los con-
flictos armados. Los crecientes estudios de caso, incluyendo factores
econmicos y polticos en la pauta de anlisis, muestran que la rela-
cin causal es bidireccional y que la debilidad del Estado es a la vez
causa y consecuencia.
En cuarto y ltimo lugar, parece tambin innegable que los con-
flictos armados han sufrido una clara tendencia a la transnacionaliza-
cin y la subregionalizacin, algo en lo que ha tenido gran importan-
cia el rol que los seores de la guerra y los actores legales e ilegales,
incluyendo grandes empresas occidentales que comercian con las
armas, los minerales y dems recursos naturales tienen en la econo-
ma poltica de los conflictos armados. El tema, como sealaran en su
momento Buzan (1991) y Dokken (2008 ), significa que la unidad de
anlisis es cada vez ms no el Estado, sino la regin, en el sentido
de zona con rasgos compartidos, o, en el lenguaje de Buzan y la
Escuela de Copenhague, los complejos regionales de seguridad. Algo
que en el caso africano tiene que ver con los organismos econmicos
subregionales y, naturalmente, con empresas y Estados extranjeros.
Todo ello muestra que, si comparamos los resultados de los
apartados dos, tres y cuatro del presente texto, puede afirmarse que
existe una creciente convergencia entre la pauta de conflictividad
armada sistmica, general, y la pauta africana.
5. UNA CONSIDERACION fINAL: CONVERGENCIA ENTRE
LA PAUTA GENERAL y LA PAUTA AfRICANA
Por consiguiente, el resultado final se puede sintetizar as: como en
otras regiones del mundo, los conflictos armados en frica se han ido
reduciendo, han cambiado de naturaleza (con clara presencia de fac-
tores internos y de razones econmicas que explican su dinmica y
evolucin), con un impacto social y una distribucin geogrfica muy
desigual, que debe entenderse en clave subregional y de focalizacin
en ciertas reas, que nociones como los complejos regionales de
seguridad nos ayudan a comprender.
Tambin comparte con el resto del mundo la importancia cre-
ciente de formas de solucin y de negociacin vinculadas a terceras
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partes, muchas de ellas de tipo regional. La especificidad, cuantitati-
va y no cualitativa, eso s, sigue siendo la tendencia al fracaso de
muchos de los acuerdos y, por tanto, a la cronificacin de la violen-
cia poltica directa en la vida social y econmica o, lo que es lo mismo,
en la debilidad estructural de las instituciones polticas para gestio-
nar de forma estable los conflictos, muchos de ellos vinculados a
temas de desarrollo.
Respecto de los nuevos rostros o manifestaciones de la violen-
cia, la tendencia a la reduccin de la violencia directa de tipo poltico
(conflicto armado y terrorismo) frente a la violencia directa vinculada
a otros factores y/o actores (inseguridad ciudadana, grupos armados
ilegales, delincuencia transnacional organizada, etc.) es una pauta
mundial coherente con la regional. Tambin en frica decrecen las
muertes por violencia poltica directa frente a las causadas por otra
violencia directa.
y eso sirve tambin para el ltimo rasgo en que se muestra una
clara convergencia: la aparicin de conflictos armados, y de nuevas
intervenciones externas (con base legal, como en Mal, o sin ella),
vinculados al terrorismo internacional, en particular a franquicias
subregionales y locales vinculadas con Al Qaeda y, en zonas como el
Sahel, con organizaciones y rutas tradicionales de comercio ilcito,
con la aparicin de rutas africanas alternativas a las habituales para
exportar la droga producida en Amrica Latina y grupos diversos de
delincuencia y bandolerismo. Un fenmeno que, tambin en el caso
africano, est siendo combatido por parte de potencias occidentales
con intervencin, incluyendo la armada, sobre los sntomas epidr-
micos ms que sobre las causas estructurales y los factores multipli-
cadores. Nuevamente en ese punto ha estallado la polmica acadmi-
ca al debatirse cules son las razones de la innegable proliferacin de
grupos armados ilegales vinculados a las tesis del islamismo poltico
radical y recurso a acciones terroristas.
Todos esos temas han entrado con fuerza en la agenda africana
de paz, seguridad y gobernabilidad, tanto en el aspecto terico como,
en particular, en el prctico, generando interesantes debates, ms
all del genrico y crtico al consenso sobre la paz liberal o del vncu-
lo entre la involucin de los indicadores sobre desarrollo humano y el
debate sobre los lmites y virtudes de los diversos usos de la nocin de
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seguridad humana en frica. Pero eso queda para otra ocasin y
lugar.
De momento bastar con cerrar recordando que, aunque nos
hemos centrado en las pautas de conflictividad armada en clave com-
parada, internacional y evolutiva, la importancia de la dimensin
econmica y transnacional obliga a recordar que si nos centrramos
no tanto en el anlisis como en la intervencin, en la construccin
real de una paz positiva y duradera, habra que centrar nuestra mirada
en el desarrollo y en la creciente desigualdad e inequidad en la
regin.
notas
1. El texto sigue en diversos momentos, como se indicar oportunamente, el ya
citado trabajo de Grasa y Mateos de 2010.
2. En este punto se sigue el trabajo de Grasa, R. y Mateos, O. (2010).
3. Conviene recordar al respecto que en frica, en algunos casos, ni siquiera exis-
tan fronteras coloniales (Marruecos y Somalia), por lo que esos Estados se
consideraron explcitamente a s mismos como una excepcin a la doctrina de
la OUA de 1964.
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