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EL IMPUESTO PREDIAL Y SU IMPACTO EN

LAS FINANZAS PBLICAS
*
Grupo de Investgacin THMIS
**
*
El editor de THMIS-Revista de Derecho desea agradecer la colaboracin de Rafael Torres Mir Quesada
en la produccin y diseo de infografa para esta investigacin.
*
El Grupo de Investigacin que elabor el presente artculo estuvo conformado por Otto Alonso Acosta Berne-
do, director de la comisin de Administracin; Adriana del Pilar Tapia Quintanilla, miembro de la comisin de
Actualidad Jurdica y Christian Fernando Wong Vargas, director de la comisin de Seminarios.
El fnanciamiento pblico es un factor de suma
importancia para el sostenimiento de un Estado.
Es por ese motvo que existen diversos tributos
que son fundamentales para lograr tal come-
tdo, como es el caso del Impuesto Predial. Sin
embargo, aquel impuesto cumple su fnalidad
en el Per? Su tasa es fjada adecuadamente?
Existe un buen sistema de recaudacin?
En esta investgacin, THMIS analiza los retos
que encuentra la descentralizacin fscal en
nuestro pas, proveyendo adems, un enfoque
jurdico. Asimismo, se presenta un dinmico
estudio del Impuesto Predial en el pas, con-
cluyendo que tal afecta defnitvamente a las
fnanzas pblicas y que, por ello, la tasa debe
ser progresivamente modifcada y alzada. Ser
fundamental que ste sea recaudado median-
te una adecuada gestn pblica que permita
descentralizar los fondos y maximizar su uso
para benefciar a todos los sectores.
Public fnance is of much importance for the
sustainability of a State. For that purpose,
there are diverse tax mechanisms that are
key to achieve that purpose, such as the case
of Property Taxes. However, can we afrm
that this tax achieves that goal in Peru? Is
the rate properly fxed? Is there an adequate
administraton and recollecton of taxes?
In this investgaton, THMIS studies the
diverse challenges that come up in fscal
decentralizaton in this country, showing of
a legal perspectve as well. It also brings a
dynamic study of Property Taxes, concluding
that it has a very decisive impact on public
fnance, and for that reason, the rate must be
progressively modifed and increased. It will
be fundamental that the recollecton may be
done with good governance that allows both
the decentralizaton and maximizaton of the
funds use, in order to beneft all sectors.
Key Words: Property taxes, public fnance, fs-
cal decentralizaton, tax rate, inafectaciones,
exemptons.
Palabras clave: Impuesto predial, fnanzas
pblicas, descentralizacin fscal, tasa imposi-
tva, inafectaciones, exoneraciones.
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EL IMPUESTO PREDIAL Y SU IMPACTO EN LAS FINANZAS PBLICAS
I. BREVE APROXIMACIN FINANCIERA-
JURDICA
A. Enfoque fnanciero
1. La difcil descentralizacin fscal
El centralismo es uno de los males que desde
siempre ha acompaado a la construccin de
la Repblica
1
y que hasta el da de hoy resulta
difcil de combatr. Es, pues, la concentracin de
poderes, recursos y otros en torno a un nico
centro comn: El gobierno central. ste no solo
rene en s mismo las funciones que le corres-
ponden, sino que, adems, absorbe las labores
y responsabilidades de los otros niveles de go-
bierno con el objetvo de mantener un correcto
control y observacin de los mismos. Asmis-
mo, ello conllevara a poder evitar el desorden.
En contraposicin a este fenmeno se encuen-
tra el proceso de descentralizacin
2
, el cual
busca redistribuir las funciones que equivo-
cadamente ha tomado el gobierno central.
Este proceso ha sido concebido como un me-
dio para reducir los problemas de desigualdad
y oportunidad para el desarrollo humano,
surgidos a propsito de la centralizacin pol-
tca y econmica. Aunque el referido proceso
de descentralizacin sea concebido como un
propsito difcil de realizar, ciertamente el ob-
jetvo es necesario para lograr un crecimiento
ms homogneo y equilibrado en el pas.
La descentralizacin, en su dimensin fscal,
est referida a la asignacin de competencias
y funciones entre los distntos niveles de go-
bierno, lo que implica que el Estado se organi-
ce de tal manera que se puedan proveer dis-
tntos bienes y servicios pblicos en funcin al
impacto geogrfco de determinada regin. Es
de suma importancia que, luego de realizado
el esquema anterior, se ubiquen las fuentes de
fnanciamiento en los distntos niveles de go-
bierno que permitan contar con los recursos
sufcientes para cumplir con dichas responsa-
bilidades y llevarlas a la realidad
3
.
Ahora bien, el problema radica en que, en el
caso del Per, se presentan diversos motvos
para consolidar este proyecto de descentrali-
zacin, as como para no hacerlo. La nica for-
ma de que se asignen recursos efcientemente
es conociendo los gustos y necesidades part-
culares de cerca. Empero, no existe un organis-
mo central que pueda abarcar este propsito,
debido principalmente a la gran heteroge-
neidad de preferencias, gustos y recursos en
nuestro pas. Asimismo, cualquier autoridad
de este nivel tender a reducir costos a travs
de economas de escala, as como homogenei-
zar su provisin de bienes y servicios
4
. Por otro
lado, otros de los argumentos para no descen-
tralizar la toma de decisiones es evitar la gene-
racin de externalidades
5
, as como la posible
corrupcin y falta de conocimiento tcnico por
parte de los Gobiernos Locales.
2. Los impuestos locales
Los impuestos cuya administracin debe re-
caer sobre el Gobierno Central son aquellos
que gravan un factor relatvamente mvil.
Aquellos que cuentan con tasas progresivas,
son procclicos y sus bases se encuentran des-
igualmente distribuidas en el territorio nacio-
nal
6
. Los impuestos locales son tributos crea-
dos por ley a favor de los gobiernos locales,
cuyo cumplimiento no origina una contrapres-
tacin directa de la municipalidad al contribu-
yente. Es un ingreso corriente que se obtene
de forma regular y peridica, con carcter per-
manente
7
. Se caracterizan, a diferencia de las
tasas y de las contribuciones, por la imposibi-
1
ADRIANZEN, Alberto, Per Hoy: Centralismo y concentracin. Per: Editorial DESCO (Centro de Estudios
y Promocin del Desarrollo). 2010.
2
Tambin legislada en el Gobierno de Alejandro Toledo a travs de la Ley 27783 (Ley de Bases de La Descen-
tralizacin). Publicada el 26 de junio de 2002 en el diario ofcial El Peruano.
3
Ibd. p. 16.
4
BELANDE, Daniel y Harold MARCENADO. Impuesto Predial. Estudio y Propuestas para un Manejo Efciente
de la Toma de Decisiones Locales. Lima: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfco. 1997.
5
La externalidad (concepto originalmente expuesto por Alfred Marshall y Arthur Cecil Pigou) es efecto negativo
o positivo de la produccin o consumo de algunos agentes sobre la produccin o consumo de otros, por los
cuales no se realiza ningn pago o cobro.
6
SHAH, Anwar. The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market Econ-
omies. Washington. 1994.
7
ROBLES, Elizabeth. Tributacin y Rentas Municipales. Cusco: Centro Huamn Poma de Ayala y COINCI-
DE. 1996.
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lidad de hallar al causante de externalidades o
a los benefciarios del servicio.
Los impuestos locales tenen por fnalidad
benefciar slo a las personas que tributan. El
benefcio no trasciende a otras jurisdicciones
y no se generan externalidades. Por lo tanto,
el Gobierno Local tendra la independencia ne-
cesaria para distribuir los ingresos de manera
ideal, optmizando los recursos y satsfaciendo
las necesidades de las personas de la localidad.
3. Principios fnancieros y criterios que sus-
tentan el impuesto local
Principio de subsidiaridad: Segn el pre-
sente principio, la responsabilidad de la
toma de decisiones y el ejercicio de las
competencias corresponden al nivel de
gobierno ms pequeo. Se busca que tal
gobierno guarde consistencia con la ef-
ciencia en la asignacin de recursos y sea
capaz de representar al rea geogrfca
que internalizar los costos y benefcios
de las decisiones en torno a la provi-
sin de bienes y servicios que reciban
8
.
Es necesaria la existencia de impuestos
regulados y recaudados por gobiernos
locales
9
, los mismos que sern una im-
portante fuente de fnanciamiento para
el desarrollo de la poblacin.
Principio de benefcio: Los servicios y
bienes ofrecidos por un gobierno local
deben estar fnanciados por aquellas
personas que los consumen. Toda per-
sona racional tene la libertad de elegir
la comunidad de su preferencia, pues
cada una ofrece un conjunto de bienes
y servicios consistentes con un nivel de
impuestos determinado
10
.
Principio de rendicin de cuentas: El
identfcar a los responsables del gasto
pblico estmula su efciencia. En la me-
dida que la unidad sea ms pequea, las
personas pueden tener conocimiento
ms directo y detallado de los usos de
los fondos gubernamentales y, as, poder
controlarlos.
Efciencia econmica: Es importante que
el gobierno local sea efciente en el uso
de recursos con el fn de optmizar la ca-
lidad de vida de la poblacin. Para ello,
es necesario que est dotado de recursos
que brinden autonoma y estabilidad a
largo plazo. Autonoma para lograr tomar
decisiones orientadas al bienestar de su
poblacin sin ser afectados por intereses
externos y estabilidad para poder planif-
car el desarrollo de su localidad.
Efectvidad administratva: En vista de la
complejidad del aparato estatal, debe
existr una capacidad gerencial local
adecuada para poder promover el desa-
rrollo en las comunidades locales y sats-
facer necesidades especfcas.
4. Justfcacin fnanciera del Impuesto
Predial
El adecuado manejo fnanciero de las municipa-
lidades se mide segn los resultados efectvos
de su gestn en relacin con los medios de los
que disponen, los cuales dependen de las trans-
ferencias y de los ingresos propios
11
. Dichas
rentas municipales se encuentran enumeradas
en el artculo 69 de la Ley Orgnica de Muni-
cipalidades, Ley 27972, y son las siguientes: (i)
Los tributos creados por ley a su favor, donde se
encuentra el impuesto predial, la alcabala, en-
tre otros; (ii) las contribuciones, tasas, arbitrios,
licencias, multas y derechos, creados por su
Consejo Municipal; (iii) los recursos asignados
por el Fondo de Compensacin Municipal (Fon-
comn)
12
; (iv) las asignaciones y transferencias
8
CASAS, Carlos. Aspectos econmicos y fscales de la de descentralizacin en el Per. Lima: Defensora del
Pueblo. 2005.
9
En el Per, dichos gobiernos estn compuestos por los gobiernos provinciales y los gobiernos regionales.
10
Propuestas para Avanzar en la Descentralizacin Fiscal en el Per. En: Ministerio Federal de Cooperacin
Econmica y Desarrollo. Lima: Editorial GTZ. 2009.
11
PINZS, Teobaldo. Descentralizacin Fiscal en el Per. Documento de Trabajo 69. Lima: IEP Edicio-
nes.1994.
12
Segn el Ministerio de Economa y Finanzas, el Foncomn es un fondo establecido en la Constitucin Polti-
ca del Per, con el objetivo de promover la inversin en las diferentes municipalidades del pas, con un crite-
rio redistributivo en favor de las zonas ms alejadas y deprimidas, priorizando la asignacin a las localidades
rurales y urbano-marginales del pas. Est compuesto por (i) el Impuesto de Promocin Municipal, que repre-
senta el 94% del total; (ii) el Impuesto al Rodaje, que representa aproximadamente el 6% del Foncomn; (iii)
el Impuesto a las Embarcaciones de Recreo, que representa menos del 1% del Foncomn.
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presupuestadas del gobierno nacional; (v) los
recursos asignados por concepto de canon y
renta de aduana; (vi) las asignaciones y transfe-
rencias especfcas establecidas en la Ley Anual
de Presupuesto; entre otros.
Desde el punto de vista del fnanciamiento
municipal, ste se est consolidando como un
modelo basado mayormente en las transfe-
rencias del gobierno central (ver Grfco 1). Si
bien ello brinda seguridad a corto plazo para la
gestn de los gobiernos locales, puede a su vez
generar efectos negatvos. En primer lugar, se
genera una dependencia daina, la cual pue-
de tener como consecuencia la imposicin de
poltcas pblicas por parte del gobierno cen-
tral hacia el gobierno local. En segundo lugar,
se genera una pereza en la recaudacin fscal
municipal ya que se hacen menos esfuerzos por
cobrar los tributos y fnalmente, se difculta la
planifcacin de ingresos ya que se depende del
rendimiento fnanciero del gobierno central.
Segn la escuela del public choice, las trans-
ferencias generan efectos negatvos en el
comportamiento fscal local. Por un lado, dis-
minuyen los niveles de correspondencia fscal
local. Segn el principio de correspondencia
fscal, la prudencia en el gasto aumenta con-
forme los gobiernos obtenen sus ingresos
directamente de los ciudadanos a quienes
sirven. Por ello, tradicionalmente, las transfe-
rencias han sido tratadas como una amenaza
potencial a la correspondencia de los gobier-
nos locales
13
.
El fnanciamiento de las ciudades requiere en-
tonces de recursos presupuestarios crecientes
y sostenibles en el tempo, por lo que es im-
portante ir ms all de las transferencias del
nivel central y basarse en los tributos locales.
Al respecto, la experiencia internacional ha
enseado que el impuesto predial consttuye
potencialmente el mejor instrumento fnan-
ciero en el nivel local, y con mayor pertnencia
en las zonas urbanas. No obstante, el desafo
reside en explotarlo efcientemente
14
.
B. Enfoque jurdico
1. El Sistema Tributario Peruano
El Sistema Tributario Peruano es el conjun-
to de impuestos, contribuciones y tasas que
existen en el Per. Conforme lo establece el
Decreto Legislatvo 771
15
, vigente a partr del
1 de enero de 1994, el Sistema Tributario com-
prende: (i) El Cdigo Tributario; (ii) los tributos
del Gobierno Central, dentro de los cuales re-
saltan el Impuesto a la Renta (IR), el Impuesto
General a las Ventas (IGV), el Impuesto Select-
vo al Consumo (ISC), entre otros; (iii) los tribu-
tos para los Gobiernos Locales, donde se en-
cuentran el Impuesto de Alcabala, el Impuesto
al Patrimonio Vehicular, el Impuesto Predial,
entre otros. Finalmente, dicho decreto conclu-
ye enumerando diversos tributos que existen
para otros fnes, tales como las contribuciones
al Seguro Social, al Sistema Nacional de Pen-
siones, al Servicio Nacional de Adiestramiento
en Trabajo Industrial (Senat) y al Servicio Na-
cional de Capacitacin para la Industria de la
Construccin (Sencico).
Recursos ordinarios: Son los ingresos provenientes
principalmente de la recaudacin tributaria. Tambin
incluye los fondos por la monetizacin y los ingresos
obtenidos ilcitamente en perjuicio del Estado.
Recursos directamente recaudados: Son los ingre-
sos generados por las entidades pblicas y administra-
das directamente por stas, entre los cuales destacan
las tasas, rentas de propiedad, venta de bienes y pres-
tacin de servicios, entre otros.
Recursos por operaciones ofciales de crdito:
Comprende los fondos de fuente interna y externa pro-
venientes de operaciones de crdito efectuadas por el
Estado con instituciones, organismos internacionales y
gobiernos extranjeros.
Donaciones y transferencias: Comprende los fondos
fnancieros no reembolsables recibidos por el sector pri-
vado, pblico, interno o externo.
Grfco 1: Fuentes de Financiamiento
de los gobiernos locales
13
NEYRA, Gonzalo. Una Aproximacin a la Conducta Fiscal de los Gobiernos Municipales de Arequipa. Are-
quipa: Consorcio de Investigacin Econmica y Social, Universidad Nacional San Agustn de Arequipa. 2005.
14
MORALES, Antonio. Los impuestos locales en el Per: Aspectos institucionales y desempeo fscal del
Impuesto Predial. Arequipa: Consorcio de Investigacin Econmica y Social, Universidad Nacional de San
Agustn. 2009.
15
Denominado Ley Marco del Sistema Tributario Nacional.
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas, Ciudadanos al Da.
Elaboracin propia.
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Los tributos para los gobiernos locales se en-
cuentran legislados mediante el Decreto Legis-
latvo 776
16
, publicado el 30 de diciembre de
1993. Dicha norma regula: (i) Los impuestos
municipales; (ii) las contribuciones y las tasas
municipales; (iii) los tributos creados en favor
de las municipalidades y (iv) los convenios de
cooperacin. Dicha norma tene la fnalidad
de simplifcar la administracin de los tributos
que consttuyan parte de la renta de los gobier-
nos locales y, as, optmizar su recaudacin.
El Impuesto Predial, por su parte, se halla con-
tenido en la ley anteriormente descrita Ley de
Tributacin Municipal desde el artculo 8 has-
ta el artculo 20 del Decreto Legislatvo 776. El
anlisis completo de la norma que reglamenta
el Impuesto Predial se desarrollar en la segun-
da parte de la presente investgacin.
2. La Consttucin Poltca del Per de 1993
La incorporacin de los principios tributarios
a la Consttucin consttuye la ms alta expre-
sin del sometmiento del poder fnanciero al
imperio de la Ley, caracterstco del Estado de
Derecho e instrumento de garanta y de con-
trol, tanto jurdico cuanto poltco
17
. Sobre el
tema que nos compete, la Consttucin actual
dispone, entre los artculos 74 y 82, el Rgi-
men Tributario y Presupuestal de la Nacin.
Interesa analizar el siguiente artculo de la ac-
tual Consttucin
18
que menciona lo siguiente:
Artculo 74.- Del rgimen tributario y presu-
puestal: Los tributos se crean, modifcan o de-
rogan, o se establece una exoneracin, exclu-
sivamente por ley o decreto legislatvo en caso
de delegacin de facultades, salvo los aran-
celes y tasas, los cuales se regulan mediante
decreto supremo. Los gobiernos regionales y
los gobiernos locales pueden crear, modifcar
y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar
de stas, dentro de su jurisdiccin, y con los
lmites que seala la Ley [].
De lo anterior, se desprenden dos ideas que
resultan motvo de anlisis. En primer lugar, la
creacin del tributo se establece exclusivamen-
te por ley o decreto legislatvo. Se consttuye,
de esta forma, el principio de reserva de ley. Ha
de sealarse que la reserva de ley en materia
tributaria es prima facie, es decir, una reserva
relatva. Salvo para el caso previsto en el lt-
mo prrafo del artculo 79 de la Consttucin,
que est sujeto a una reserva absoluta de ley
expresa, para los supuestos contemplados en
el artculo 74 de la Consttucin, la sujecin del
ejercicio de la potestad tributaria al principio
de reserva de ley, en cuanto al tpo de norma,
debe entenderse como relatva. Ello se debe
a que tambin las creaciones, modifcaciones,
derogaciones y exoneraciones tributarias pue-
den realizarse previa delegacin de facultades,
mediante un decreto legislatvo. Se trata, en es-
tos casos, de una reserva de acto legislatvo
19
.
En segundo lugar, se brinda facultades a los
gobiernos locales y regionales sobre las con-
tribuciones y las tasas. Por ende, en el caso del
Impuesto Predial, slo podrn ser agentes que
administren y recauden el tributo, mas no lo
regularn.
3. El anlisis histrico del Impuesto Predial
El Impuesto Predial no fue siempre un tribu-
to local. Recin en el ao 1961, mediante Ley
13689, se establece que los gobiernos depar-
tamentales y provinciales gozaran del produc-
to de los Impuestos Prediales rstcos y urba-
nos en sus respectvas circunscripciones, pero
no seran los encargados de recaudar directa-
mente
20
el impuesto referido. Los gobiernos
16
Norma existente desde la Constitucin de 1979. Se encuentra ubicada en el artculo 139 y expresa lo si-
guiente: Slo por ley expresa se crean, modifcan o suprimen tributos y se conceden exoneraciones y otros
benefcios tributarios. La tributacin se rige por los principios de legalidad, uniformidad, justicia, publicidad,
obligatoriedad, certeza y economa en la recaudacin. No hay impuesto confscatorio ni privilegio personal
en materia tributaria. Los gobiernos regionales pueden crear, modifcar y suprimir tributos o exonerar de ellos
con arreglo a las facultades que se les delegan por ley. Los gobiernos locales pueden crear, modifcar y su-
primir contribuciones, arbitrios y derechos o exonerar de ellas, conforme a Ley.
17
Denominada Ley de Tributacin Municipal.
18
RODRIGUEZ BEREIJO, lvaro. El Sistema Tributario en la Constitucin. En: Revista Espaola de Derecho
Constitucional. Madrid.1992.
19
Sentencia del Tribunal Constitucional. Expediente 2762-2002-AA/TC. Recurso extraordinario interpuesto por Bri-
tish American Tobacco South Amrica Ltda. Sucursal Per, contra la sentencia de la Quinta Sala Civil de la Corte
Superior de Justicia de Lima. Fecha 10 de octubre del 2002. Declar infundada la accin de amparo de autos.
20
Slo a partir de 1965, mediante la Ley 15248, se otorg a las municipalidades provinciales la competencia de
administrar y recaudar directamente el Impuesto Predial, realizado hasta entonces por una entidad privada
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provinciales tenan, a su vez, la obligacin de
distribuir en favor de los gobiernos distritales
el 50% de ese producto. Finalmente, es curio-
so analizar el artculo 3 de la mencionada ley,
la cual declara al Impuesto Predial como una
herramienta de fnanciamiento para la ejecu-
cin de obras pblicas de carcter reproduct-
vo o tl para la localidad.
Posteriormente, por Ley 17044, del 20 de ju-
nio de 1968, el Congreso de la Repblica au-
toriz al Poder Ejecutvo para que, dentro de
un plazo de sesenta das, dicte las medidas de
carcter extraordinario para dar solucin al
desequilibrio estructural de las fnanzas pbli-
cas y legislara, entre muchos otros tributos, el
Impuesto Predial. Fue, precisamente, en uso
de las facultades otorgadas por ley que se ex-
pidi el Decreto Supremo 203-68-HC y se dio
la reforma tributaria.
Posteriormente, se public el Decreto Supre-
mo 287-68-HC, el cual contena al decreto
anterior y otra serie de decretos sobre temas
tributarios relacionados. Con el presente de-
creto se crean dos importantes insttuciones
21
:
(i) El Consejo Nacional de Tasaciones, con la
funcin de aprobar los aranceles de reas ur-
banas y rstcas, y publicarlas; y, (ii) el Servicio
del Catastro Nacional. Se instaura, asimismo,
la primera escala progresiva para el clculo del
impuesto. Tal diferenciaba al predio urbano
del predio rstco
22
.
Por medio del Decreto Ley 19654, publicado
el 12 de diciembre de 1972, se susttuye el r-
gimen tributario consttuido por los impues-
tos al patrimonio accionario, de patente co-
mercial e industrial y el Impuesto al Valor de
la Propiedad Predial por un impuesto anual
que se aplicar sobre el patrimonio empre-
sarial y sobre el patrimonio predial no em-
presarial. Aquella susttucin tena la fnali-
dad de benefciar a los concejos provincia-
les. Se considera, por primera vez, al valor
del predio como la suma del valor del terre-
no, ms la construccin e instalaciones fjas y
permanentes.
Diez aos despus se publica, el 29 de diciem-
bre de 1982, la Ley 23553 y se establece el
Impuesto al Valor del Patrimonio Predial en
susttucin del Impuesto al Patrimonio Predial
no Empresarial, con la fnalidad de fnanciar a
los municipios distritales. A partr de esta ley,
los tramos entre las tasas eran expresados en
unidades impositvas tributarias [en adelan-
te, UIT], pues antes estaban expresados en
moneda (soles). Se crea tambin, a travs del
artculo 23, el Fondo de Compensacin Muni-
cipal, cuyo nico recurso ser el 10% del in-
greso producido por el presente tributo.
Seguido de ello, la Ley 24030, publicada en
el ao 1984; la Ley 24750, publicada en el
ao 1987; y la Ley 26173, publicada en marzo
de 1993, modifcaron las escalas diferencia-
Grfco 2: Escalas para el cobro del Impuesto Predial
denominada la Caja de Pensiones y Consignaciones. Texto extrado de: ALFARO, Javier. La incidencia en
los Gobiernos Locales en el Impuesto Predial en el Per. Lima: Instituto de Investigacin y Capacitacin
Municipal (INICAM). 2007.
21
Tanto la Conata, cuanto el Servicio del Catastro Nacional, hoy en da no existen.
22
Los intervalos de ste ltimo eran ms largos con la fnalidad de disminuir la contribucin.
Elaboracin propia
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das para el cobro del impuesto predial, como
se puede observar claramente en el Grfco 2.
Sin embargo, a pesar de los constantes cam-
bios legislatvos, se han mantenido algunas
consideraciones: (i) La base imponible es el
valor del predio urbano o rstco, conformado
por la suma de valor del terreno, ms las cons-
trucciones e instalaciones fjas y permanentes;
(ii) los sujetos pasivos en calidad de contribu-
yentes son los propietarios de los predios o
poseedores; y, (iii) la estrategia de tomar la
declaracin de autovalo como referencia del
valor de las propiedades.
La base imponible es, como se mencion, una
caracterstca permanente. sta se establece
desde que se crea el impuesto predial hasta
hoy en da. Resulta claro que la fjacin de la
base imponible es objetva y clara; para ello
slo basta ver el predio y a ello aadirle el va-
lor de la construccin. Empero, la difcultad
nace ante el incremento de predios y la dif-
cultad de actualizar los datos sobre ellos. De
esa manera, la base imponible sufre un desfa-
se que incrementa da a da.
Por otro lado, el tema civil acompaa al tribu-
tario y se encarga de defnir al propietario y al
poseedor para el pago efectvo del Impuesto
Predial. As, la propiedad es el poder jurdico
que permite usar, disfrutar, disponer y rei-
vindicar un bien. En cambio, la posesin es el
ejercicio de hecho de uno o ms poderes inhe-
rentes a la propiedad. Tanto el propietario, en
primer lugar, como el poseedor, en segundo,
son sujetos pasivos del impuesto.
Finalmente el autovalo se establece median-
te declaracin jurada ante las autoridades mu-
nicipales correspondientes, con la fnalidad de
evitar el gran costo que signifcara ir predio
por predio y descubrir el valor imponible del
bien inmueble.
II. EL IMPUESTO PREDIAL EN EL PER
El Impuesto Predial es un impuesto directo
y de carcter real que grava el valor de de-
terminados inmuebles de forma anual. Es un
impuesto sobre la propiedad que intenta gra-
23
CASTELAO, Julio; GONZLEZ, Arturo y Marta VILLAR. Rgimen Local y Autnomo. Madrid: Editorial Uni-
versitos.1998.
24
SNCHEZ GAVITO, Rodrigo. Los Impuesto Locales en Mxico. Mxico DF. 2011.
Fuente: Cuenta General de la Repblica, Direccin Nacional de Conta-
bilidad Pblica, Ministerio de Economa y Finanzas.
Grfco 3: Impuesto a la Propiedad Predial
como participacin porcentual del PBI
2003-2011 (Expresado en porcentajes)
var a quien tenga su ttularidad jurdica. Su
hecho imponible est consttuido por la ttu-
laridad de los bienes inmuebles de naturale-
za rstca y urbana en el respectvo territorio
municipal
23
.
Como se puede analizar, en el Grfco 3, el Im-
puesto Predial representa el 0.17%, aproxima-
damente, en relacin con el Producto Bruto
Interno [en adelante, PBI]. As como el PBI ha
crecido, tambin lo ha hecho Impuesto Pre-
dial, pero no tene la representatvidad que
debera de tener. El promedio en la recauda-
cin del Impuesto Predial en relacin con el
Producto Bruto Interno es de 0.8% aproxima-
damente
24
, cuatro veces ms de lo que se re-
cauda en el Per.
Del mismo modo, es de mucha utlidad ana-
lizar el desempeo del Impuesto Predial a
travs del tempo. Como se puede obser-
var en el Grfco 4, la representatvidad res-
pecto de los impuestos nacionales ha dismi-
nuido, as como la representatvidad en los
ingresos locales. Sobre el primer punto se
puede deducir que la presin tributaria del
gobierno central, ejecutada por la Superin-
tendencia Nacional de Administracin Tribu-
taria y Aduanas (Sunat), ha incrementado en
relacin a la de los Gobiernos Locales, quie-
nes han relajado la presin. En segundo lu-
gar, la representatvidad en los Ingresos Loca-
les ha disminuido tambin. Ello producto del
incremento de las transferencias directas del
gobierno central al gobierno local, principal-
mente Foncomn y Canon.
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EL IMPUESTO PREDIAL Y SU IMPACTO EN LAS FINANZAS PBLICAS
A contnuacin se analizarn los elementos
que componen al Impuesto Predial:
A. La base imponible
Las municipalidades no consttuyen el sujeto
actvo del impuesto dado que no tenen la po-
testad de fjarlo, pero s tenen una capacidad
tributaria actva para las bases en cuya juris-
diccin se encuentran ubicados los inmuebles
afectos. La municipalidad provincial es sujeto
actvo del impuesto predial por los inmuebles
ubicados en el territorio del distrito capital de
la provincia.
La base imponible del impuesto predial, con-
forme al artculo 11 de la Ley de Tributacin
Municipal, se encuentra consttuida por el va-
lor total del predio del contribuyente. Para de-
terminar el valor del predio hay que sumar el
valor del terreno, el valor de la edifcacin y el
valor de otras instalaciones, tales como obras
complementarias.
El valor del terreno est determinado
por el rea del terreno, multplicado por
el arancel de la va en la que se ubica el
terreno
25
. A travs de resolucin minis-
terial del Ministerio de Vivienda, Cons-
truccin y Saneamiento
26
se aprueban
anualmente los valores arancelarios de
los terrenos, los cuales entran en vigen-
cia a partr del 31 de octubre del ao an-
terior al que corresponde la obligacin.
El valor de la edifcacin est determina-
do por el rea construida, multplicada
por el valor unitario de la edifcacin
27
,
menos la depreciacin
28
. La resolucin
emitda por el Ministerio de Vivienda,
Construccin y Saneamiento, que brin-
da los valores unitarios ofciales de edi-
fcacin, diferencia las edifcaciones en
Costa, Sierra y Selva. Adems, establece
las partdas por metro cuadrado para las
estructuras (muros, columnas y techos),
acabados (pisos, puertas, ventanas, re-
vestmientos y baos) e instalaciones
elctricas y sanitarias.
Por su parte, la depreciacin se determi-
nar de acuerdo a los usos predominan-
Fuente: Cuenta General de la Repblica, Direccin Nacional de Contabilidad Pblica, Ministerio de Economa y Finanzas.
25
Para el ao 2012 los valores arancelarios de terrenos fueron aprobados por el Ministerio de Vivienda, Sanea-
miento y Construccin mediante Resolucin Ministerial 218-2010-VIVIENDA, publicada en el diario ofcial El
Peruano el 30 de octubre del 2011.
26
El artculo 11 del TUO de la Ley de Tributacin Municipal hace referencia a que los valores sern formulados
por el Consejo Nacional de Tasaciones (Conata) y aprobados por el Ministerio de Vivienda, Construccin y
Saneamiento. Sin embargo, a travs del Decreto Supremo 25-2006-VIVIENDA, publicado el 8 de setiembre
de 2006, el Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento absorbi al Conata. Luego, mediante resolu-
cin Ministerial 219-2006-VIVIENDA se dispuso que las funciones de Conata sean asumidas por la Direccin
Nacional de Urbanismo.
27
Para el ao 2012 los valores unitarios ofciales de Edifcacin para la Costa, Sierra y Selva fueron aprobados
por el Ministerio de Vivienda, Saneamiento y Construccin mediante Resolucin Ministerial 220-2011-VI-
VIENDA, publicada en el diario ofcial El Peruano el 30 de octubre del 2011.
28
Para el ao 2011, ya las Tablas de Porcentajes para el clculo de la depreciacin por antigedad y estado
de conservacin, segn el material estructural predominante, se encuentra en el Reglamento Nacional de
Tasaciones. Tal fue aprobado mediante la Resolucin Ministerial 126-2007-VIVIENDA, publicada en el Diario
Ofcial El Peruano el 13 de Mayo del 2007.
Grfco 4: Resumen de Indicadores del desempeo fscal del Impuesto Predial en el Per
(Perodo 2003-2011)
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tes, tales como casa habitacin, tendas,
depsitos, edifcios, ofcinas, colegios, ta-
lleres, hospitales, entre otros y en funcin
al estado de conservacin, clasifcado
como muy bueno, bueno, regular o malo.
Finalmente, el valor de otras instalacio-
nes est determinado por: El valor de
otras instalaciones, multplicado por el
factor de ofcializacin
29
. En la Resolu-
cin Ministerial 220-2011-VIVIENDA, se
presenta la metodologa para la deter-
minacin de la base imponible de las
instalaciones fjas y permanentes para el
clculo de impuesto predial
30
y se toma
como factor de ofcializacin 0.68.
B. Catastro
Una variable importante de analizar dentro de
la base imponible es el descubrimiento de las
nuevas propiedades y el conocimiento de las
dimensiones y estructuras reales de los bienes
inmuebles. Ello es posible de lograr mediante
dos mecanismos:
Mediante las declaraciones juradas de
los contribuyentes. De acuerdo con el
artculo 14 del Decreto Legislatvo 776,
los contribuyentes estn obligados a
presentar declaracin jurada de forma
anual el ltmo da hbil del mes de
febrero cuando se efecte una trans-
ferencia de dominio; el predio sufra mo-
difcaciones que superen el valor de las
cinco UIT; entre otras razones.
Mediante la partcipacin del gobierno,
en la cual se realiza una labor de catastro:
Segn el artculo 20 del Decreto Legisla-
tvo 776, el 5% del rendimiento del Im-
puesto Predial se destna exclusivamente
a fnanciar el desarrollo y mantenimiento
del catastro distrital, as como a las ac-
ciones que realice la administracin tri-
butaria, destnadas a reforzar su gestn
y mejorar la recaudacin. Anualmente la
municipalidad distrital deber aprobar su
plan de desarrollo catastral para el ejerci-
cio correspondiente, el cual tomar como
base lo ejecutado en el ejercicio anterior.
Confar en las declaraciones individuales tene
como ventaja la reduccin de costos econmi-
cos, pero tene como desventaja el riesgo de
obtener datos no reales. Por su lado, el traba-
jo de campo o sistema de inventario tene un
costo elevado, a pesar de que brinda ms con-
fanza. En vista de ello, la legislacin peruana
permite el uso de ambas con determinados
lmites anteriormente descritos.
C. Anlisis de la tasa impositva
En la actualidad, la tasa impositva es fjada
por el gobierno central. El artculo 13 de la
Ley de Tributacin Municipal seala la alcuota
aplicable a cada tramo del autovalo segn las
UIT establecidas (ver Grfco 5).
Es de resaltar que dichas tasas se mantenen
vigentes desde el 1 de enero de 1994, fecha en
la que entr en vigencia el Decreto Legislatvo
776. Aquel, adems, derog la Ley 26173, pu-
blicada el 20 de marzo de 1993, que conside-
raba siete rangos de alcuotas, comprendidas
entre el 0.2% y 1.0%. Es oportuno mencionar
que debido a que las tasas han sido fjadas por
29
Establecido en el Anexo 02 de la Resolucin Ministerial 175-2010- VIVIENDA: Metodologa para la determi-
nacin de la base imponible de las instalaciones fjas y permanentes para el calculo del Impuesto Predial.
30
Tanto como para la determinacin de la base imponible de las instalaciones fjas y permanentes para el clcu-
lo del Impuesto Predial, se tomar como metodologa lo sealado en el Ttulo II, Captulo D y artculo II.D.32
del Reglamento Nacional de Tasaciones del Per.
31
Decreto Legislativo 776, Ley de Tributacin Municipal.
Grfco 5: Tramo Actual de Autovalo
31
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EL IMPUESTO PREDIAL Y SU IMPACTO EN LAS FINANZAS PBLICAS
norma con rango de ley, las municipalidades
no tenen competencia para establecer alcuo-
tas diferentes, como s sucede en los casos de
Colombia y Espaa
32
, donde los municipios
establecen las tasas dentro de los rangos esta-
blecidos por ley. Respecto de la fjacin de ta-
sas, la experiencia internacional muestra que
se logran mejores resultados si stas son una
atribucin del gobierno local
33
.
D. Inafectaciones, exoneraciones y otras
fguras
La facultad de desgravar, al igual que la de gra-
var, recae sobre el gobierno central. Con ello,
el legislador pretende cumplir ciertos objet-
vos de poltca fscal, econmica y social, den-
tro de los lmites y principios que emanan de
la ley. Las exoneraciones se dan con el objetvo
de promover determinados sectores, actvida-
des, grupo de sujetos, propiciar inversiones
de capital, fomentar instalacin de industrias
nuevas, entre otros.
En vista que con ello se afecta la cantdad de
recaudacin de los municipios, deberan ser
estos ltmos los encargados de determinar,
mediante estudio tcnico, los benefcios que
por ley se otorgarn. Lamentablemente, el en-
cargado de ello es el Poder Ejecutvo, median-
te delegacin de facultades, quien muchas
veces no toma en cuenta las heterogneas
realidades de los gobiernos locales. El escena-
rio anteriormente descrito conduce a que la
legislacin ha sido formada de manera suma-
mente desordenada.
La inafectacin es aquel benefcio tributario
que se encuentra fuera del hecho imponible
por la naturaleza de la actvidad. Es decir, se
encuentra fuera del mbito de la aplicacin del
tributo. De acuerdo al artculo 17 del Decreto
Legislatvo 776, estn inafectos al pago del im-
puesto predial los predios de propiedad de:
El gobierno central, gobiernos regionales
y gobiernos locales, con excepcin de los
predios que hayan sido entregados en
concesin al amparo del Decreto Supre-
mo 059-96-PCM. Al respecto, el Tribunal
Fiscal ha sealado a travs de reiteradas
resoluciones, tales como la Resolucin
del Tribunal Fiscal 5421-2-2004, que las
insttuciones pblicas descentralizadas
no pueden considerarse parte integran-
te del gobierno central debido a que el
concepto de organismo pblico des-
centralizado se encuentra vinculado al
proceso de descentralizacin funcional
o administratva de la Administracin
Pblica, respondiendo a una defnicin
administratva frente a la nocin de go-
bierno central que responde a un con-
cepto bsico.
Los gobiernos extranjeros, en condicin
de reciprocidad, siempre que el predio
se destne a residencia de sus represen-
tantes diplomtcos o al funcionamiento
de ofcinas dependientes de sus embaja-
das, legaciones o consulados, as como
los predios de propiedad de los organis-
mos internacionales reconocidos por el
gobierno que les sirvan de sede. La Re-
solucin del Tribunal Fiscal 7012-2-2002
seala que la exoneracin establecida
por el artculo 23 de la Convencin de
Viena es aplicable cuando el Jefe de la
Misin resulta ser el sujeto pasivo de la
obligacin tributaria como propietario o
arrendatario del inmueble.
Las sociedades de benefcencia, siempre
que se destnen a sus fnes especfcos
y no se efecte actvidad comercial en
ellos. El artculo 3 del Decreto Legislatvo
356 establece que las sociedades de be-
nefcencia son personas jurdicas de De-
recho pblico interno que, por encargo
de la ley, realizan funciones de bienestar
y promocin social complementarias de
los fnes sociales y tutelares del Estado.
Segn la Resolucin del Tribunal Fiscal
529-7-2009, no se encuentran dentro
del presente supuesto los predios de
propiedad de insttuciones civiles sin f-
nes de lucro.
Las entdades religiosas, siempre que se
destnen a templos, conventos, monas-
terios y museos. La Resolucin del Tri-
bunal Fiscal 1558-3-2002 seal que el
32
BARREDA, Sal. Impuesto Predial en el Per (segunda parte). En: Revista Anlisis Tributario 290. Lima.
2012.
33
DE CESARE, Claudia. Caractersticas generales del impuesto a la propiedad inmobiliaria en Amrica Lati-
na. En: Sptima Conferencia Internacional La Optimizacin de Los Sistemas del Impuesto a la Propiedad
Inmobiliaria en Latinoamrica. Guadalajara. 2004.
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artculo X del concordato celebrado en-
tre la Santa Sede y la Repblica del Per,
aprobado mediante Decreto Ley 23211,
dispuso que la Iglesia Catlica, las Juris-
dicciones y Comunidades Religiosas que
la integran contnuarn gozando de exo-
neraciones y benefcios tributarios que
le otorgue la Ley.
El Cuerpo General de Bomberos, siem-
pre que el predio se destne a sus fnes
especfcos. Segn lo sealado en la Re-
solucin del Tribunal Fiscal 1641-7-2009,
la inafectacin no alcanza respecto de
predios de propiedad de insttuciones
civiles sin fnes de lucro.
Las universidades y centros educatvos,
debidamente reconocidos, respecto de
sus predios destnados a sus fnalidades
educatvas y culturales, conforme a la
Consttucin. La Resolucin del Tribunal
Fiscal 6619-7-2008 seala que para que
se confgure la inafectacin de lo citado,
es necesario que las actvidades educat-
vas o culturales se estn llevando a cabo
en los predios respecto de los cuales se
solicita su inafectacin. En la sentencia
del Tribunal Consttucional 1271-2006-
PA, se seal que el artculo 19 de la Cons-
ttucin Poltca consagra una inmunidad
tributaria. Es decir, un lmite consttucio-
nal al ejercicio de la potestad tributaria a
travs de la exclusin de toda posibilidad
impositva a las universidades, insttutos
superiores y centros educatvos.
Otros como: Predios de entdades pbli-
cas destnadas a prestar servicios mdi-
cos asistenciales, predios de Comunida-
des Campesinas y Natvas de la sierra y
selva, predios de las concesiones mine-
ras y predios que hayan sido declarados
monumentos integrantes del Patrimonio
Cultural de la Nacin por el Ministerio de
Cultura (ex Insttuto Nacional de Cultura).
Por otro lado, las exoneraciones son tcnicas
de desgravacin por las cuales se busca evitar
el nacimiento de la obligacin tributaria, la
cual se caracteriza por su temporalidad
34
. No
son permanentes; tenen un periodo de vigen-
cia sealado por la norma que lo insttuye.
Con el fn de incentvar el turismo, se cre el
Decreto Legislatvo 820, el cual establece que
las empresas de servicio de establecimiento de
hospedaje que iniciaron antes del 31 de diciem-
bre de 2003 estn exoneradas del Impuesto Pre-
dial. Al respecto deber tenerse en considera-
cin lo siguiente: (i) Para las empresas ubicadas
fuera de la provincia de Lima y la provincia cons-
ttucional del Callao, los benefcios establecidos
tendrn una vigencia de cinco aos contados a
partr de la fecha de inicio de sus operaciones;
y, (ii) para las empresas ubicadas dentro de la
provincia de Lima y provincia consttucional del
Callao, la exoneracin del Impuesto Predial ser
de tres aos contados a partr de la fecha en
que inicien sus operaciones.
Asimismo, de acuerdo al Texto nico Orde-
nado de la Ley de Creacin de los Centros de
Exportacin, Transformacin, Industria, Co-
mercializacin y Servicios [en adelante, Cet-
cos] aprobado mediante el Decreto Supremo
112-97-EF, las empresas que se consttuyan
o establezcan en los Cetcos de Ilo, Matara-
ni, Tacna y Paita, hasta el 31 de diciembre de
2004 y cuyas operaciones anuales correspon-
dan en no menos del 92% a la exportacin de
los bienes que producen, estn exonerados
hasta el 31 de diciembre de 2012 de todo im-
puesto municipal.
Adems, cabe sealar otros benefcios adicio-
nales a los ya tratados. Segn el artculo 18 de
la Ley Tributaria Municipal, se efectuar una
deduccin del 50% en la base imponible por
los siguientes predios, para efectos de la de-
terminacin del impuesto: (i) Predios rstcos
destnados a la actvidad agraria, siempre que
no se encuentren comprendidos en los pla-
nos bsicos arancelarios de reas urbanas; y,
(ii) predios urbanos declarados monumentos
histricos, siempre y cuando sean dedicados
a casa habitacin o sean declarados inhabita-
bles por la municipalidad respectva.
Asimismo, el artculo 19 de la Ley Tributaria
Municipal precisa que los pensionistas propie-
tarios de un solo inmueble, a nombre propio
o de la sociedad conyugal, el cual est dest-
nado a vivienda de los mismos, se deducir
de la base imponible del Impuesto Predial un
monto equivalente a cincuenta UIT, vigentes al
1 de enero de cada ejercicio gravable. Se con-
34
VILLANUEVA BARRN, Clara. Los Benefcios Tributarios: Exoneracin, Inafectacin, entre otros. En: Ac-
tualidad Empresarial 238. Lima. 2011. pp. 1-15.
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sidera que se cumple el requisito de la nica
propiedad, cuando adems de la vivienda, el
pensionista posea otra unidad inmobiliaria
consttuida por la cochera
35
.
Finalmente, para efectos tributarios, segn la
Ley 27037, las personas naturales o jurdicas
ubicadas en la Amazona, deducirn del valor
correspondiente a los predios de autoavalo,
en la forma y el porcentaje que establezca el
reglamento de la presente ley. El Decreto Su-
premo 031-99-EF reglamenta el benefcio refe-
rido a la deduccin del valor correspondiente
a los predios para efecto tributario, dispuesto
en el artculo dieciocho de la Ley 27037. Las
municipalidades de la Amazona establece-
rn, anualmente, el porcentaje de deduccin
a que se refere el prrafo anterior. Para ello,
debe tomarse en consideracin, entre otros
criterios, los valores unitarios ofciales de edi-
fcacin que formula el Consejo Nacional de
Tasaciones
36
y aprueba anualmente el Ministe-
rio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda
y Construccin, para las diferentes zonas del
pas, as como la ubicacin y uso del predio.
III. LA ADMINISTRACIN DEL IMPUESTO
PREDIAL EN AREQUIPA
Arequipa una provincia peruana, es una
de las ocho que conforman el departamento
de Arequipa, bajo la administracin del go-
bierno regional de Arequipa. Sus lmites son:
(i) Al norte con la provincia de Caylloma; (ii) al
este con el departamento de Puno y el depar-
tamento de Moquegua; (iii) al sur con la pro-
Para poder analizar de manera ordenada y sis-
temtca la administracin del Impuesto Predial
en Arequipa, segn lo analizado a travs de las
entrevistas y la observacin directa, se propone
la siguiente estructura de anlisis (Grfco 7):
35
Desde 1985, a travs del artculo 2 de la Ley 24405 del 19 de diciembre, ratifcado por la Ley 24635 del ao
siguiente, se incorporan a la lista de exonerados los predios de los pensionistas donde se les reduca su base
imponible en 50%. Posteriormente, la Ley 26952, publicada el 20 de mayo de 1998, modifca la norma de la
reduccin del 50% de la base imponible por la deduccin de cincuenta UIT. Ello con la fnalidad de que los
que tienen menos recursos por ende predios ms baratos no paguen monto alguno.
36
Hoy en da, el Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento es el encargado de realizar dicha labor.
Grfco 6: Provincia de Arequipa
Fuente: INEI. Directorio Nacional de Municipalidades Provinciales,
Distritales y de Centros Poblados 2012. Elaboracin propia.
Grfco 7: Propuesta de estructura de anlisis
vincia de Islay; y, (iv) al oeste con la provincia
de Caman. Adems, est conformado por un
total de veintnueve distritos.
Para efectos de la presente investgacin, se
han considerado nueve municipalidades, tal y
como se muestra en el Grfco 6. Tales se ca-
racterizan por poseer una elevada concentra-
cin de habitantes y, por ende, de predios. Tan
slo estas nueve municipalidades representan
ms del 70% del total de la poblacin de la
provincia de Arequipa.
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Los criterios principales, a partr del trabajo de
campo efectuado, son la legislacin y la ges-
tn municipal. Se entende por gestn muni-
cipal la capacidad que tenen los funcionarios
locales para disear e implementar programas
que, en primer lugar, doten de recursos nece-
sarios a los gobiernos locales para as afan-
zar su autonoma y proyectos a corto y largo
plazo. En segundo lugar, se busca que tengan
efectvidad en el gasto e inversin.
A. Legislacin
A partr de lo analizado en las diversas mu-
nicipalidades, los principales problemas que
difcultan la efcacia en la recaudacin del Im-
puesto Predial son:
1. Base imponible
La base imponible es el principal problema
identfcado. De los nueve municipios analiza-
dos, todos coincidieron en que la base dista en
demasa de la realidad; razn por la que el mon-
to recaudado se reduce considerablemente.
En el mundo existen dos mtodos que se
aplican para la determinacin del valor de las
propiedades. Uno de ellos se realiza sobre la
base del alquiler que se podra obtener por la
propiedad; y el otro, sobre el posible precio de
venta o valor de mercado. En el Per se aplica
de forma indirecta el segundo tpo porque la
medicin se da en funcin del valor del terre-
no ms el valor de la construccin (Grfco 8).
A contnuacin se muestra un grfco que resu-
me las diferencias por metro cuadrado entre
el valor actual de la base imponible, que es el
valor de autovalo y el valor real de mercado,
que se supone es el que debera ser usado.
El cuadro se divide en seis sectores econmi-
cos, siendo A+ el mayor y E el menor. Asi-
mismo, muestra claramente que los grandes
benefciados son las propiedades ms costo-
sas. Ello atenta contra el principio de capaci-
dad contributva, que es la potencialidad de
contribuir a los gastos pblicos de los indivi-
duos sometdos al poder tributario del Estado.
As se advierte que la capacidad contributva
es la apttud econmica personal para sopor-
tar las cargas pblicas en mayor o menor gra-
do, donde se deben tener en cuenta las condi-
ciones de cada uno de los individuos
37
.
Por otro lado, en la actualidad, la responsabi-
lidad de la determinacin de los elementos de
la base imponible el valor arancelario, el va-
lor unitario de edifcacin y el factor de ofcia-
37
GARCA NOVOA, Csar. La Doctrina del Principio de Solidaridad en la Jurisprudencia del Tribunal Consti-
tucional Peruano. En: Revista Peruana de Derecho Tributario. Ao 3. Nmero 11. Lima: Centro de Estudios
Tributarios de la Universidad San Martin de Porres. 2009.
Grfco 8: Comparacin entre valor de Autovalo y de mercado por metro cuadrado
Fuente: Municipalidad Distrital de Cerro Colorado. Elaboracin propia.
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EL IMPUESTO PREDIAL Y SU IMPACTO EN LAS FINANZAS PBLICAS
lizacin, estn en manos del gobierno central
mediante el Ministerio de Vivienda, Construc-
cin y Saneamiento. Dichos valores estn afec-
tados por un criterio poltco que obedece a
los intereses del gobierno central. Esta afecta-
cin es comprensible a nivel microeconmico
porque el gobierno central puede estar intere-
sado en reducir la recaudacin del impuesto
predial para incrementar la presin sobre los
impuestos nacionales, tales como el del Im-
puesto a la Renta, del Impuesto General a la
Ventas, entre otros
38
.
2. Tasa
La tasa imponible, segn los entrevistados,
no se ajusta a la realidad. Es curioso analizar
que cada gerente municipal propone una tasa
diferente que oscila ente 1% y 0.6%. En la ac-
tualidad, la tasa est regulada por el gobierno
central y es aplicada a todos los municipios
del Per.
Por un lado, el benefcio de aplicar tasas dife-
rentes es que se podr recaudar ms o de me-
jor manera en municipios tan heterogneos.
No obstante, la difcultad aparece en el tecni-
cismo necesario para poder descubrir cual es
la tasa ideal. Lamentablemente, no todos los
gobiernos locales del pas estn en condicio-
nes de poder asumir semejante reto. An exis-
te un elevado nivel de corrupcin que desem-
bocara en la aplicacin de medidas populistas
y no posibles desde la perspectva fnanciera.
Algunos pases unitarios latnoamericanos,
que han logrado un buen desempeo con
este impuesto, tales como Colombia y Chile,
poseen un sistema de fjacin de tarifas bas-
tante diferente. En el primer caso, la tarifa
es fjada con autonoma por las mismas mu-
nicipalidades, como lo prescribe la teora de
la hacienda pblica. No obstante, estn res-
tringidas dentro de una banda fjada por el
gobierno nacional que oscila entre el 0.1% y
el 1.6% del respectvo avalo. En el caso Chi-
leno, existe una tarifa plana de 1.5% aplicable
a toda la base tributaria, no obstante, parale-
lamente la Ley reconoce algunas excepciones.
En el primer caso, el impuesto es una atribu-
cin de las municipalidades colombianas, en
el segundo, es fjado y cobrado por el gobier-
no nacional
39
.
3. Catastro
El problema principal es que el catastro urba-
no municipal que se encuentra disgregado,
regulado por una profusa y diversa normatvi-
dad sobre la materia, sin que exista un nico
ente regulador de la misma. En los munici-
pios, adems, la informacin catastral no se
usa para fnes prediales. La que actualmente
se utliza para esa fnalidad es obtenida de las
propias declaraciones juradas de los propieta-
rios, las cuales, en la mayora de los casos, no
concuerdan con la realidad. Ello genera que
se agrave el problema por el alto grado de
omisin a la declaracin que existe en el Per.
Por otro lado, las ofcinas catastrales muni-
cipales no cumplen su misin, salvo algunas
excepciones
40
.
Segn la investgacin desarrollada, el tema
catastral tene severas difcultades descritas
a contnuacin. En primer lugar, desde una
perspectva econmica, limitar con el 5% de
la recaudacin del Impuesto Predial a todos
los gobiernos locales del Per es una decisin
equivocada, ya que cada municipio debera
invertr lo que considere rentable. Asimis-
mo, existendo tan poco empoderamiento al
gobierno local, como por ejemplo el clculo
de la tasa y de la base imponible, los incent-
vos al desarrollo de un catastro disminuyen
considerablemente
41
.
En segundo lugar, desde una perspectva ad-
ministratva, existe falta de coordinacin en-
tre diversos rganos gubernamentales. Por un
lado, los valores para la aplicacin de los im-
puestos relatvos a la propiedad inmobiliaria
son establecidos por el gobierno central a tra-
vs del Ministerio de Vivienda, Construccin
y Saneamiento. Por otro lado, la propiedad
es declarada y administrada por el Ministerio
de Justcia y Derechos Humanos, quien tene
la administracin de los Registros Pblicos
38
BELANDE, Daniel y Harold MARCENADO. Op. cit.
39
NEYRA, Gonzalo. Op. cit.
40
ALFARO DIAZ, Javier. El Catastro y el Planeamiento Urbano en el Per. Instituto de Investigacin y Capaci-
tacin Municipal. 2006.
41
De todas las municipalidades visitadas, ninguna de ellas efecta una labor de catastro incumpliendo lo sea-
lado por el artculo 20 del Decreto Legislativo 776.
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(Sunarp). No obsante, no se mantene rela-
cin alguna en cuanto a la informacin literal
o cartogrfca de su competencia. Asimismo,
las reas de valorizacin del Ministerio de
Vivienda, Construccin y Saneamiento, por
estar en el gobierno central, se encuentran
alejadas del impacto fnal de su obligacin
tributaria traducida como el Impuesto Pre-
dial, diluyndose toda posibilidad de retorno
o feedback necesario para el afnamiento de
los procesos de valorizacin. Esto al margen
de que, de acuerdo a la Ley de Tributacin
Municipal, parte del rendimiento del Impues-
to Predial fnancia la actualizacin de valores
unitarios y de aranceles, con un resultante
problema de agencias entre gobiernos locales
y gobierno central
42
.
Finalmente, de todos los municipios en estu-
dio, ninguno de ellos cumple con realizar la
labor catastral anual del 5% del rendimiento
del Impuesto Predial por la baja importancia
que le otorgan. Empero, hay estudios que sus-
tentan que ante la inversin catastral de un
5%, se obtene un retorno de 7% ms sobre
lo recaudado
43
, y por la nula fscalizacin del
incumplimiento a la Ley.
B. Gestn municipal
El primer punto a rescatar es el nivel de recur-
sos humanos que tenen los diversos funcio-
narios pblicos. Muchos de los gerentes de
renta de los municipios estudiados no cuentan
con los estudios adecuados para poder asumir
el cargo, teniendo en cuenta el nivel de tec-
nicismo que se necesita para el ejercicio de
las funciones tributarias. Asimismo, algunos
equipos conformados para atender el rea en
cuestn se hallan ausentes de meritocracia, lo
cual se evidencia en la recaudacin fnal.
Por otro lado, el nivel de automatzacin al-
canzado en muchos municipios es muy respe-
table y hasta ha contribuido positvamente a
la recaudacin del Impuesto Predial. Un ejem-
plo de ello es el caso del distrito de Cayma.
Implementaron un sofware, una base de
datos y una infraestructura en el interior de
la municipalidad para facilitar el pago de los
tributos. La rapidez con la que se atende es la
ideal y lo recaudado por el impuesto ha incre-
mentado sosteniblemente.
Ambos factores, la Legislacin y la gestn, in-
ciden en una mayor recaudacin de tributos.
IV. CONCLUSIONES
El Impuesto Predial es una herramienta
fnanciera vital para otorgar autonoma
a los gobiernos locales, as como brindar
un recurso econmicamente estable y
ayudar con la difcil descentralizacin fs-
cal en el Per. Esta herramienta presen-
ta dos grandes difcultades: (i) El marco
normatvo que la insttuye presenta in-
compatbilidad con la efcacia en la re-
caudacin; y, (ii) la gestn municipal li-
mita la obtencin de recursos por medio
del Impuesto Predial.
La base imponible del Impuesto Predial
debe ser sincerada. Si bien es poco po-
ltco incrementarlo, ello debe de hacer-
se paulatnamente. En vista que ello lo
regula el gobierno central y ste tene
el benefcio de mantener la base impo-
nible baja, se debe descentralizar esta
atribucin o idear algn mecanismo que
regule la fjacin de los aranceles por
parte del gobierno central de manera
descentralizada, tomando en cuenta la
heterogeneidad del Per.
De esta forma, se tene la capacidad de
incrementar, considerablemente, la re-
caudacin del Impuesto Predial y asegu-
rar la obtencin de recursos fnancieros
para el gasto y la inversin pblica.
La Tasa Impositva no es tcnicamente
la adecuada. Sobre la tasa podra pro-
ponerse: (i) La fjacin de la tasa con au-
tonoma total por las mismas municipa-
lidades, pero restringidas dentro de una
banda fjada por el gobierno nacional
que oscila entre el 0.2% y el 1% del res-
pectvo avalo; (ii) la aplicacin de una
tarifa plana aplicable a toda la base tribu-
taria. No obstante, paralelamente, la Ley
puede reconocer algunas excepciones.
42
NEYRA, Jos. La problemtica del impuesto predial desde la perspectiva del catastro en el Per. Lima:
Escuela SAT. 2011. p. D6.
43
OBLITAS, Claudia y Elena VILLENA. El Impuesto Predial en el Per y sus Principales Determinantes. Lima:
Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfco. 2004.
THMIS-Revista de Derecho 64, 2013, p. 157
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EL IMPUESTO PREDIAL Y SU IMPACTO EN LAS FINANZAS PBLICAS
La labor de catastro est regulada expre-
samente por Ley y precisa que el 5% de
lo recaudado del Impuesto Predial debe
ser destnado exclusivamente a fnanciar
el desarrollo y mantenimiento del catas-
tro distrital, as como a las acciones que
realice la administracin tributaria, des-
tnadas a reforzar su gestn y mejorar
la recaudacin. Para ello, se deben de
crear medios de control efectvos que
regulen este punto.
La gestn municipal para la recauda-
cin del Impuesto Predial es indispen-
sable. Dentro de ello la capacitacin
de los integrantes del equipo y el nivel
de automatzacin es proporcional a lo
recaudado.