Revista Opiniao Juridica 05 Edt PDF

Revista
Opinio Jurdica
VERITAS
ET VITA
Ficha Catalogrfica
Opinio Jurdica Revista do Curso de Direito da Faculdade Christus
- n. 05, ano 03, 2005.1
Faculdade Christus, 2005
Opinio Jurdica
- [n. 5]
Fortaleza: Faculdade Christus.
[2005]-
v.
I. Direito
CDD : 340
Dados internacionais de catalogao na publicao (CIP).
REVISTA
OPINIO JURDICA
Fortaleza, 2005
FACULDADE CHRISTUS
VERITAS
ET VITA
Opinio Jurdica
Revista do Curso de Direito da Faculdade Christus
n.05, ano 03, 2005.1
Diretor
Roberto de Carvalho Rocha
Vice-Diretor
Jos Milton Cerqueira
Coordenador-Geral do Curso de Direito
Prof. Dr. Francisco Grson Marques de Lima
Coordenadora de Pesquisa do Curso de Direito
Prof. M. Sc. Fayga Silveira Bed
Comisso Editorial
Prof. Roberto de Carvalho Rocha
Prof. Dr. Francisco Grson Marques de Lima
Prof. M. Sc. Fayga Silveira Bed
Prof. M. Sc. Nestor Eduardo Araruna Santiago
Prof. M. Sc. Valeschka e Silva Braga
Prof. M. Sc. Ivo Csar Barreto de Carvalho
Prof. Dr. Etienne Picard (Paris I - Sorbonne)
Prof. Dr. Francisco Meton Marques de Lima (UFPI)
Prof. Dr. Joo Maurcio Adeodato (UFPE)
Bibliotecria
Tusnelda Maria Barbosa
Diagramao
Angela Barros
Correspondncia
Faculdade Christus
Coordenao-Geral do Curso de Direito
Avenida Dom Luiz, 911 5 andar
Aldeota CEP 60.160-230
Fortaleza Cear
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Impresso
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Capa
Ivina Lima Verde
Tiragem mnima
1000 exemplares
APRESENTAO
Prezado leitor:
Com esta publicao, mantemos em dia a publicao da Revista Opi-
nio Jurdica, peridico semestral da Faculdade Christus, agora em seu quinto
nmero.
A linha, j conhecida do leitor, a diversidade de temas jurdicos,
todos atualizados e subscritos por autores renomados do pas inteiro. Do pri-
meiro ao ltimo artigo a comisso editorial se esmerou na seleo, do que
resultou este magnfico volume.
Eleita a linha cientfica desde o seu incio, a Revista Opinio Jurdica
prima pela qualidade de sua apresentao material e pela excelncia acad-
mica, conforme se pode constatar nos artigos que se seguem, entre nacionais
e internacionais.
O intercmbio entre professores e doutrinadores de vrias Instituies
enriquece o debate em torno de relevantes problemas do pas, sobretudo quan-
do se tem, entre os convidados, autores da estirpe de Hugo de Brito Machado,
Luiz Guilherme Marinoni, Maria Sylvia Zanella di Pietro, Slvio de Salvo Ve-
nosa, Willis Santiago Guerra Filho, Bertrand Mathieu, Michel Verpeaux, Raffaele
De Giorgi, aos quais a Faculdade Christus agradece a valiosa colaborao.
Mas o sucesso desta Revista se deve, principalmente, Profa. Fayga Bed
(Coordenadora de Pesquisa e Monografia) e aos Profs. Ivo Csar Barreto de
Carvalho e Nestor Eduardo Araruna Santiago, que, juntos, compem a comis-
so de organizao do peridico. Tambm imprescindvel a colaborao da
Profa. Valeschka e Silva Braga, que vem desenvolvendo excelente integrao
da Faculdade Christus com Universidades da Frana, onde cursa o Doutorado.
Registramos, ainda, a colaborao dos professores: Paulo Henrique Portela,
Olga Prado, Carla Marques e Ruy Vasconcelos. No mbito interno, destaca-se o
contributo dos Profs. Francisco Meton Marques de Lima (UFPI), Joo Maurcio
Com esta publicao, mantemos em dia a publicao da Revista Opinio Jurdi-
ca, peridico semestral da Faculdade Christus, agora em seu quinto nmero.
E exatamente com esta diversidade que vamos construindo Cincia.
Portanto, ilustre colega, tenha uma boa leitura e at breve.
FRANCISCO GRSON MARQUES DE LIMA
Coordenador-Geral do Curso de Direito
SUMRIO
APRESENTAO
PRIMEIRA PARTE DOUTRINA NACIONAL
Consideraes sobre o sistema partidrio no Brasil ............................................ 9
Bruno Queiroz Oliveira
Ssifo no limite do impondervel ou direitos sociais como limites
ao poder reformador ........................................................................................ 21
Fayga Silveira Bed
O princpio constitucional da igualdade e o Direito do Trabalho ...................... 49
Fernando Basto Ferraz
Mandado de injuno e dissdio coletivo trabalhista: comparaes,
distines e vantagens ...................................................................................... 82
Francisco Grson Marques de Lima
O processo: espao de descoberta ou de construo de verdades? .................... 97
Horcio Wanderley Rodrigues
Imunidade tributria do livro eletrnico ........................................................ 111
Hugo de Brito Machado e Hugo de Brito Machado Segundo
Os institutos de Direito Privado e o Direito Tributrio .................................. 136
Ivo Csar Barreto de Carvalho
Noes tericas fundamentais sobre a coisa julgada material .......................... 160
Juraci Mouro Lopes Filho
HIV e barebacking: uma breve leitura garantista ............................................. 176
Leonardo Arquimimo de Carvalho e Luciana Jordo da Mota Armiliato de Carvalho
Formao da convico e inverso do nus da prova segundo as
peculiaridades do caso concreto ..................................................................... 188
Luiz Guilherme Marinoni
Inovaes no Direito Administrativo brasileiro.............................................. 202
Maria Sylvia Zanella Di Pietro
Extino da punibilidade nos crimes tributrios ............................................. 223
Nestor Eduardo Araruna Santiago
A ao monitria como instrumento tutela jurisdicional efetiva .................. 237
Polyana DOliveira Ribeiro
Os artigos assinados so de responsabilidade exclusiva dos autores e se encontram por ordem alfabtica
dos articulistas. permitida a reproduo total ou parcial desta Revista, desde que citada a fonte.
Desafiando o trabalho infantil: um confronto necessrio ................................ 256
Sandra Helena Lima Moreira
Direito de superfcie ...................................................................................... 272
Slvio de Salvo Venosa
Repensando o controle de constitucionalidade por omisso
no Brasil ( luz do Direito Comparado) ......................................................... 281
Valeschka e Silva Braga
Por uma crtica fenomenolgica ao formalismo da cincia
dogmtico-jurdica ......................................................................................... 311
Willis Santiago Guerra Filho
SEGUNDA PARTE DOUTRINA ESTRANGEIRA
A incidncia das normas internacionais sobre o direito nacional
em matria de biotica: entre influncia e encantamento ............................... 321
Bertrand Mathieu - verso em portugus
Lincidence des normes internationales sur le droit national en matiere
de bioethique: entre influence et incantation .................................................. 335
Bertrand Mathieu - verso em francs
A codificao em face do Conselho Constitucional ........................................ 349
Michel Verpeaux - verso em portugus
La codification devant le Conseil Constitucionnel ........................................... 367
Michel Verpeaux - verso em francs
O Direito na sociedade do risco ..................................................................... 383
Raffaele De Giorgi - verso em portugus
Il Diritto nella societ del rischio ................................................................... 395
Raffaele De Giorgi - verso em italiano
TERCEIRA PARTE LEGISLAO
Emenda Constitucional .................................................................................. 408
Ementrio de Legislao Federal .................................................................... 411
Instrues para publicao ............................................................................. 421
R E V I S T A O P I N I O J U R D I C A
9
*
Mestre em Direito Pblico pela Universidade Federal do Cear. Especialista em Direito Penal e
Processo Penal pela Universidade Estcio de S. Graduado em Direito pela Universidade Federal do
Maranho. Professor do Curso de Direito da Faculdade Christus. Advogado e Coordenador Jurdico na
Unidade Jurdica Regional da Caixa Econmica Federal em Fortaleza/CE.
CONSIDERAES SOBRE O SISTEMA PARTIDRIO NO
BRASIL
Bruno Queiroz Oliveira*
1 Introduo. 2 A Infidelidade Partidria no Brasil. 3 O Sistema
Proporcional de Lista Aberta e o Individualismo Poltico. 4
Multipartidarismo e Clusula de Barreira. 5 Concluso.
RESUMO
Estudo breve sobre as caractersticas do sistema partidrio
brasileiro, em especial no que se refere aos aspectos
controvertidos e perspectivas de mudanas, de acordo com
as propostas apresentadas no mbito do Congresso Nacional
em torno da Reforma Poltica do Estado.
PALAVRAS-CHAVE
Partidos Polticos. Fidelidade Partidria. Representao
Proporcional. Multipartidarismo.
Eu ganho eleies com um saco de dinheiro numa das mos e um
chicote na outra.
1
(Antonio Carlos Magalhes, Senador e ex-Go-
vernador da Bahia)
1 INTRODUO
indiscutvel que os regimes democrticos contemporneos somente
so viveis mediante o funcionamento, a contento, das instituies repre-
sentativas. A representao poltica, por sua vez, exerce seu mister por meio
do mecanismo atinente aos partidos polticos, os quais traduzem prefernci-
as e opinies em programas de governo.
Nesta senda, fundamental para o funcionamento do regime democr-
tico a existncia de partidos polticos fortes, que efetivamente se diferen-
ciem uns dos outros em relao aos olhos dos eleitores no que se refere s
polticas pblicas a serem produzidas, uma vez alcanado o seu objetivo prin-
cipal: a tomada do poder atravs das vias democrticas. Vale dizer, os parti-
dos devem oferecer opes para o eleitorado em termos de polticas defendi-
das e efetivamente implementadas, caso obtenham apoio popular suficiente
para transform-los em governo.
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10
Em qualquer democracia, o desejvel que os partidos polticos atuem
como um veculo privilegiado de um conjunto de idias, de uma viso da
sociedade, de uma viso de mundo. Em muitos pases, se o eleitor, por
exemplo, posiciona-se a favor do aborto deve votar numa determinada le-
genda, isto porque o contorno ideolgico dos partidos encontra-se bastan-
te delineado.
Infelizmente, no Brasil, as agremiaes partidrias no tm consegui-
do desempenhar o papel acima narrado. Em razo disso, tem sido cada vez
mais freqente a discusso acerca das inadequaes do sistema partidrio
brasileiro. No existem regras sobre troca de partidos atualmente, sendo a
legislao brasileira extremamente liberal nesse sentido; no h nenhuma
regra que estabelea vnculos maiores entre o parlamentar e o partido que o
elegeu; o sistema proporcional de lista aberta favorece o individualismo
poltico; falta coeso interna aos partidos polticos; as campanhas eleitorais
so custeadas mediante recursos obtidos junto a grupos econmicos, bancos,
empreiteiras de obras, o que ocasiona a busca de favores polticos aps o
trmino do perodo eleitoral.
Diariamente, a sociedade brasileira percebe que os favores polticos
decorrentes da patronagem e do fisiologismo transformam os partidos polti-
cos em meros indicadores de burocratas para a ocupao de cargos de rele-
vncia, em detrimento do seu verdadeiro mister, qual seja, figurar como
autntico defensor dos ideais populares pelos quais seus representantes fo-
ram eleitos.
Todas essas mazelas constituem fruto da ausncia de certas condies
mnimas para o bom funcionamento do mecanismo poltico-partidrio, no
garantidas pela legislao brasileira.
Ao longo deste artigo, faremos breve anlise dos principais entraves
para o desenvolvimento partidrio no Brasil.
2 A INFIDELIDADE PARTIDRIA NO BRASIL
A Constituio Federal prescreve que no admitida candidatura
avulsa, ou seja, segundo a Carta Magna, ningum poder se eleger sem per-
tencer a um partido. No entanto, no h nenhuma lei que impea os candi-
datos de trocarem de partidos. A regra liberal da troca de legendas usada
como mecanismo a fim de maximizar as oportunidades eleitorais. Ademais,
as agremiaes partidrias no realizam um efetivo controle nas indicaes
dos seus candidatos. Significa isso que a maioria dos candidatos no possui
grandes vnculos com o partido pelo qual se elegeu.
Existem algumas causas importantes para o baixo nvel de
institucionalizao da fidelidade partidria no Brasil. Em primeiro plano, na
maioria dos perodos da histria do nosso pas, abrangendo desde o Imprio
11
at os dias atuais, no houve um ambiente propcio e sadio ao desenvolvi-
mento partidrio. Ora, a avaliao negativa da poltica e dos polticos impe-
de que se desenvolva, na nossa cultura poltica, aquele sentimento de res-
peito e admirao em torno dos partidos, o que, certamente, estimularia a
identificao e lealdade partidria.
Alm disso, nos pases cujo sistema poltico encontra-se mais
institucionalizado, o cidado vota em um candidato e tambm em um pro-
grama bem definido, isto porque os partidos, nesse caso, possuem contornos
polticos e ideolgicos bem delineados; ou seja, verdadeiramente o voto
dado ao partido, que exerce o seu importante papel de instrumentar e coor-
denar a vontade poltica, o que transforma o perodo eleitoral num impor-
tante momento de tomada de decises polticas fundamentais.
Os diferentes nveis de institucionalizao relacionam-se com profun-
das disparidades nas democracias modernas. Em um sistema razoavelmente
institucionalizado, o eleitorado tende a se identificar com os partidos e estes
so tendentes a controlar os processos de recrutamento poltico.
Em sistemas fluidos, os eleitores tendem a votar em funo dos candi-
datos, o que revela elevado ndice de individualismo poltico no perodo
eleitoral. Desse modo, at mesmo polticos hostis aos partidos conseguem se
eleger. Os candidatos, mais do que os partidos, participam do cenrio polti-
co.
2
De posse do que at aqui expusemos acerca da fidelidade partidria,
insta salientar que o atual sistema eleitoral no contempla nenhuma medida
que proba os representantes eleitos de mudar de partido. Em muitos siste-
mas de representao proporcional, os representantes devem seu mandato
ao partido e, nesse sentido, espera-se ou obriga-se a que eles renunciem
caso queiram mudar de agremiao.
No Brasil, os polticos enxergam nos partidos apenas os veculos para
se elegerem, j que no existe candidatura avulsa. Exemplo disso a fre-
qncia elevadssima com que os parlamentares mudam de partido. Em ape-
nas trs anos (1991-1993), registraram-se na Cmara dos Deputados 236
mudanas de partido por parte de 170 deputados (33,8% do total).
3
Na
atual legislatura, a mudana de legenda j atingiu ndice superior a 40%.
Barry Ames, ao discorrer sobre fidelidade partidria no Brasil, salienta
que os parlamentares brasileiros se elegem a custa dos prprios esforos, de
modo que os partidos no contribuem com quase nada para as campanhas. O
cientista lembra-se de que, nos idos de 1998, lideres da coalizo parlamentar
do governo propuseram uma nova regra de fidelidade partidria, pela qual os
deputados que no votassem com os seus partidos seriam expulsos.
O governo dizia que os deputados tinham de votar com seus partidos
porque quase todos deviam s suas legendas as vitrias obtidas. Alegava
Consideraes sobre o sistema partidrio no Brasil
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12
que, na verdade, somente 13 dos 513 deputados federais tinham sido eleitos
sem a ajuda dos partidos. Os deputados discordavam. Entre 70 e 80 % dos
integrantes das duas ltimas legislaturas diziam no dever nada aos partidos
e tudo aos seus prprios esforos.
4
Por outro lado, os parlamentares so incentivados a trocar de legenda,
dada a facilidade de obteno de favores polticos, tais como nomeaes de
parentes para cargos do Executivo, obteno de verbas oramentrias para
suas bases eleitorais e outros. Jairo Marconi Nicolau discorre sobre a ausn-
cia de fidelidade partidria na poltica estadual.
Alm da formao de coalizes, os governadores conseguem
ampliar suas bancadas estimulando a troca de legenda de alguns
deputados. A liberalidade da legislao brasileira, que no impe
nenhum tipo de custo poltico para a troca de legenda, permite
que parlamentares transfiram-se para o partido do governo.
Embora eu no disponha de dados para comprov-la, minha
hiptese que o partido do governador torna-se alvo predileto
das trocas de legenda no mbito estadual. Essa estratgia faz
com que o Executivo aumente sua base no s com negociaes
com outros partidos, mas tambm por intermdio de negociao
com polticos individuais.
5
O reforo da idia de fidelidade partidria certamente importante
para superao de todas essas mazelas. A fidelidade partidria, portanto,
necessria, at porque subjaz idia de partido. De todo modo, preciso
cautela. Inicialmente, no somos favorveis, nem pensamos seja saudvel ao
regime democrtico a introduo absoluta da fidelidade partidria, inclusi-
ve com a perda do mandato poltico em razo de voto parlamentar contrrio
orientao do partido ou mesmo pela troca de Partido Poltico, isto porque
tal medida poderia conduzir a um policiamento arbitrrio em relao cons-
cincia parlamentar.
Para ns, a adoo de uma espcie de quarentena poltica para o par-
lamentar que, eleito por um determinado partido, trocasse de legenda sem
justificativa plausvel parece medida razovel. Assim sendo, verificada a hi-
ptese narrada, o parlamentar permaneceria inelegvel por determinado tem-
po. Tal medida poderia inibir o hbito de mudar de partido.
3 O SISTEMA PROPORCIONAL DE LISTA ABERTA E O INDIVI-
DUALISMO POLTICO
Do ponto de vista da estrutura poltico-partidria, o Brasil caso raro
no contexto mundial. No Pas existem concomitantemente fatores que, em
outras naes, seriam tidos como excludentes. Assim, prevalece em nosso
pas o sistema de governo presidencialista; legislativo bicameral, sistema elei-
13
toral diferenciado em funo dos cargos e vagas disputados e estrutura par-
tidria com baixa fidelidade e disciplina.
O sistema de representao proporcional possui duas finalidades essen-
ciais: assegurar que a diversidade de opinies de uma sociedade seja refletida
no Parlamento e garantir eqidade matemtica entre os votos dos eleitores e a
representao proporcional. Nesse contexto, para os defensores desse sistema
eleitoral, a virtude da representao proporcional residiria justamente em sua
capacidade de espelhar aritmeticamente as preferncias da sociedade.
6
O sistema proporcional de lista aberta, tal como funciona no Brasil,
um sistema relativamente simples. As cadeiras so distribudas, em primeiro
lugar, aos partidos, de acordo com o nmero de votos obtidos pelo conjunto
de seus candidatos e, depois, em cada partido, de acordo com o nmero de
votos de cada candidato. Ainda que o nmero de representantes seja deter-
minado pelos votos partidrios, a eleio ou no de um candidato depende
de sua votao individual.
A conseqncia da adoo dessa modalidade de sistema de represen-
tao proporcional induzir prtica de estratgias de voto pessoal, ou seja,
tal sistema incentiva fortemente o personalismo poltico nas campanhas, es-
pecialmente porque o prestgio e o poder poltico do candidato so conside-
ravelmente fortalecidos por sua capacidade de angariar votos individuais.
No outro o entendimento do cientista poltico David Samuels.
No sistema de representao proporcional com listas abertas, os
partidos no controlam a classificao de seus candidatos
individuais integrantes das listas partidrias e se o partido ganha
determinado nmero de cadeiras, ento os candidatos mais
votados ficam com as vagas. Os eleitores brasileiros tambm podem
votar na legenda do partido, escrevendo o nome ou nmero do
partido na cdula, mas os incentivos ao individualismo so claros:
o total da votao da lista partidria igual soma dos votos
dados legenda. Por isso, o candidato sempre prefere o voto
individual (o que aumenta tanto o nmero de cadeiras esperadas
quanto as suas chances de ficar com uma delas) ao voto dado
legenda do partido (que s tem o primeiro efeito), e prefere o
voto de legenda somente no caso de esse tender para candidatos
de outro partido ou mesmo para outra sigla.
7
Desse modo, o sistema eleitoral brasileiro de lista aberta, ao permitir
um livre ordenamento das preferncias dos eleitores, e a possibilidade de um
partido poder registrar, em caso de coalizo eleitoral, um nmero bastante
superior aos cargos em disputa, conduz os candidatos a no possurem gran-
des vnculos com os partidos pelos quais se elegeram.
8
O sistema de lista aberta engendra uma competio intrapartidria, o
que reduz a coeso do partido e d ensanchas ao surgimento de um discurso
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eleitoral de teor personalista. Os candidatos fazem suas campanhas com ab-
soluta autonomia em relao ao partido e, com isso, a bancada de um parti-
do sobretudo o resultado agregado da conduta de vrios candidatos indivi-
duais.
Destarte, os partidos so compostos, via de regra, por um grupo de
candidatos sem qualquer interesse ideolgico ou programtico comum, e
que se renem apenas para a disputa eleitoral, j que no h candidato
avulso, mas somente sob legenda partidria.
Neste sistema, o poder do partido resume-se seleo dos
candidatos que sero apresentados aos eleitores. Como a bancada
final de cada partido depende do somatrio dos votos que cada
candidato conquista individualmente, os partidos tm fortes
incentivos para incluir na lista nomes de personalidades e lderes
com tima reputao pessoal. Por outro lado, um partido no
tem mecanismos formais para favorecer a eleio de lideranas
identificadas com a legenda, mas incapazes de conquistar votos
quanto outros candidatos mais populares da lista.
9
Com efeito, o sucesso eleitoral de um partido tem relao direta com
a presena de candidatos competitivos na lista partidria, denominados pu-
xadores de legenda. Assim, no surpresa alguma o fato de que candidatos
populares, uma vez eleitos, considerem-se desvinculados do partido que os
procurou apenas para o desempenho eleitoral. Conforme ressalta Carlos
Alberto Marques Novaes, esse individualismo acentuado pelas cpulas
partidrias, que constantemente buscam candidatos bons de voto inde-
pendentemente dos laos do pretendente com o partido ou de suas convic-
es ideolgicas.
10
Em outros termos, poder-se-ia afirmar que a representao proporcio-
nal de lista aberta, conforme funciona no Brasil, estimula o desenvolvimento
de partidos indisciplinados e no programticos, facilitando a eleio de
deputados que tm pouco interesse em partidos fortes e muito interesse em
benefcios clientelistas.
11
No mbito da Comisso Especial de Reforma Poltica constituda no
Senado Federal, a proposta existente no sentido de busca do fortalecimento
dos partidos polticos est no entorno da substituio do atual sistema pro-
porcional de listas abertas pelo denominado sistema misto, com a adoo do
voto distrital misto. Com isso, a Comisso vislumbra as vantagens dos dois
sistemas eleitorais clssicos, vale dizer, o proporcional, que assegura a repre-
sentao das minorias, e o distrital puro, que, segundo a Comisso, permite
maior proximidade do eleitor e a representao das diversas regies do Pas.
Segundo a proposta, o nmero de cadeiras de cada Estado, por parti-
do, ser definido a partir do sistema proporcional, sendo uma parte das ca-
deiras ocupadas por candidatos eleitos pelo sistema distrital e outra parte
15
preenchida pelos candidatos que compem a lista elaborada pelo partido
poltico.
Desta forma, o eleitor ter direito a dois votos desvinculados, sendo o
primeiro dado ao candidato da sua circunscrio distrital e o segundo, le-
genda partidria de sua preferncia. Segundo a proposta, exatamente este
segundo voto que servir para o clculo do coeficiente partidrio. As listas
partidrias, por sua vez, sero fechadas, vale dizer, caber conveno do
partido, mediante votao secreta, escolher os integrantes da lista partidria.
Na referida proposta, endossada pelo Relatrio Final da Comisso Es-
pecial de Reforma Poltica constituda no Senado Federal, veda-se a
efetivao de coligaes partidrias para eleies para a Cmara dos Depu-
tados, Assemblias Legislativas, Cmara Legislativa, no caso do Distrito Fe-
deral, e Cmara dos Vereadores, isto porque tal instituto desvirtuaria o sis-
tema eleitoral proposto, eis que nele os partidos devem possuir desempenho
eleitoral prprio.
12
A idia de implementao do sistema eleitoral adotado na Alemanha
como paradigma para a reforma do sistema eleitoral brasileiro defendida
por muitos analistas polticos. Acredita-se que o modelo alemo tem o con-
do de reunir as vantagens dos sistemas distrital e majoritrio.
Em trabalho realizado no mbito da Consultoria Legislativa da Cma-
ra dos Deputados, Antonio Octvio Cintra, discorrendo sobre o assunto,
explica, em favor do voto distrital misto, que uma das caractersticas de
nossa cultura poltica o voto dado na pessoa do candidato. Segundo ele, os
alemes reconhecem o valor do voto personalizado, pois contribui para adensar
os vnculos entre o eleitorado e o mandatrio. Por outro lado, na Alemanha,
esse tipo de voto adotado em pequenos distritos, para que tal adensamento
realmente se produza. Assim, o deputado distrital um lder comunitrio
muito ligado s bases, de quem estas tm condies de cobrar o desempenho
parlamentar, sobretudo nos assuntos que afetam a localidade. Conclui o au-
tor, ainda, que o sistema alemo oficializa o voto personalizado com um as-
pecto positivo, mas o permite exercitado na escala apropriada para obter
deles os efeitos salutares.
13
Apesar dos elogios direcionados ao modelo alemo, no somos favor-
veis implantao do referido sistema no Brasil. Na realidade, pretende-se
implementar um sistema idntico ao adotado na Alemanha em um pas,
como se sabe, com enormes diferenas geogrficas, culturas e histricas como
o Brasil. De nada adianta especular, pois no se tem comprovao de que o
sistema alemo consiga reunir as vantagens do sistema majoritrio e propor-
cional. Por outro lado, no se descarta a possibilidade de que ele recolha as
desvantagens dos dois sistemas. preciso que se pense em uma soluo que
vise a aperfeioar o nosso modelo representativo, levando em conta as pecu-
liaridades que informam a realidade brasileira.
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16
Nesse sentido, providencial a lio do professor Fbio Konder
Comparato:
Ora, o efeito normal do sistema eleitoral majoritrio de
engendrar, pela sua prpria natureza, o personalismo da
representao poltica e o enfraquecimento conseqente dos
partidos. No por outra razo que ele vem sendo introduzido
atualmente na Itlia, como forma de se quebrar a partitocracia.
Nos pases que vivem debaixo de outras tradies e costumes
polticos como o Reino Unido e os Estados Unidos o efeito de
enfraquecimento partidrio razoavelmente minimizado pela
mais slida tradio dos (poucos) partidos. No Brasil, porm, a
adoo do voto de maioria, sobretudo na modalidade distrital,
viria reforar nossa tendncia a produzir parlamentares
individualistas, que se estabelecem politicamente como meros
provedores de solues a problemas particulares da clientela. Ou
seja, o oposto da verdadeira representao democrtica, fundada
na soberania popular e na supremacia do bem comum sobre os
interesses prprios de indivduos, grupos ou classes.
14
Alm disso, outro grande receio atinente implantao de um siste-
ma eleitoral de corte majoritrio-distrital de que esse sistema deixe de
fora da representao segmentos importantes das foras sociais presentes no
Pas.
15
Dentro desta perspectiva, a fim de corrigir as distores causadas por
um sistema eleitoral centrado na pessoa do candidato, conforme se verifica
no caso do Brasil, uma possvel soluo a adoo do sistema de votao
proporcional puro, ou seja, fundado em listas partidrias fechadas. Outra
opo vivel o sistema de lista flexvel, onde os partidos apresentam uma
lista ordenada de candidatos que pode ter sua disposio alterada pelo elei-
tor que, neste caso, assinala sua preferncia por certos candidatos ou reordena
a lista. Nesse caso, vale atentar para dois possveis inconvenientes do siste-
ma: a sua complexidade, o que ocasiona desconfiana por parte do eleitor, e
a no-eliminao por completo dos vcios do atual sistema, j que aberta a
opo do voto personalizado.
16
Atualmente, na Cmara dos Deputados, onde a matria est trami-
tando, a introduo do sistema de listas fechadas considerado o ponto mais
delicado da reforma poltica. H muita resistncia por parte de parlamenta-
res acostumados estrutura de poder clientelista que o sistema partidrio
proporciona.
importante ressaltar que, quando os candidatos so escolhidos den-
tro de um processo democrtico pelos prprios membros do partido, aqueles
devem suas carreiras agremiao e, por isso mesmo, lhe devem lealdade.
Isto induz os candidatos a que atentem menos para sua imagem e valorizem
a sigla do partido que representam.
17
4 MULTIPARTIDARISMO E CLUSULA DE BARREIRA
comum a crtica elaborada ao sistema partidrio brasileiro tendo como
sustentculo a excessiva proliferao partidria. Tal fenmeno seria nocivo ao
regime democrtico, na medida em que daria ensejo formao de pequenas
faces, de pequenos partidos sem expresso poltica, mas, por vezes, perigosos.
Tais grupos seriam facilmente corrompidos por dinheiro e por outros favores po-
lticos. Alm disso, a multiplicidade de partidos em si mesma constituiria um
obstculo governabilidade do pas, seja no sistema parlamentarista ou
presidencialista, pois, se nenhum dos partidos tem maioria absoluta, os governos
seriam obrigados a formar coalizes, quase sempre instveis e tbias por natureza.
O antdoto para evitar essa multiplicao excessiva de partidos seria a
criao, pela legislao brasileira, de uma clusula de excluso, que um
mecanismo destinado a exigir legalmente um mnimo de votos que um parti-
do precisa receber para garantir representao parlamentar. Na Alemanha,
onde vigora clusula de excluso bastante conhecida, a legislao estabele-
ce um mnimo de 5 % de votos nacionais para os partidos garantirem repre-
sentao na cmara baixa.
17
Para a correta compreenso do assunto, importante salientar que a
atual Lei Orgnica dos Partidos Polticos (Lei n. 9.096/95) j exige desempe-
nho eleitoral mnimo para que o partido tenha direito ao funcionamento
parlamentar. claro que no se trata de exigncia no sentido de impedir
que o partido tenha representao, mas de todo modo, em no atingindo o
percentual exigido, o partido fica destitudo de importantes prerrogativas
para o desempenho do seu mister.
18
No Senado Federal, o relatrio final da Comisso Especial de Reforma
Poltica concluiu que o estabelecimento de uma clusula de excluso me-
dida incua. Isso porque tal medida no impede a criao de novos partidos
na mesma velocidade em que as agremiaes sejam extintas. Ademais, se-
gundo o relatrio, a reforma deve caminhar no sentido de fortalecer os par-
tidos polticos, mas sem impor restries sua criao, o que seria um retro-
cesso. A Comisso optou, pois, pela liberdade de criao dos partidos, na
esperana de que as fuses decorram do prprio desempenho das demais
alteraes propostas no reforma poltica do Estado, em especial a proibio
de coligaes. Ainda assim, a Comisso props que somente tenha acesso a
recursos e a tempo de televiso o partido que cumpra o requisito do artigo 13
da Lei n. 9.096/95, ou seja, a obteno de pelo menos 5% dos votos para a
Cmara dos Deputados, com mnimo de 2% em pelo menos nove Estados.
19
Merece guarida a proposta aprovada pela Comisso Especial de Refor-
ma Poltica do Senado Federal. A defesa da introduo de uma clusula de
barreira provm de um discurso do excessivo nmero de partidos. preciso,
no entanto, levar em conta o fato de que a introduo dessa clusula impe-
de a contabilizao de uma parcela razovel dos votos, desprezando-se par-
cela significativa do eleitorado. Assim sendo, no parece que seja uma medida
verdadeiramente democrtica.
n. 5 - 2005.1
18
Alm disso, a prpria regra do clculo do quociente partidrio e o
modo de distribuio das sobras j funcionam como verdadeiras clusulas de
excluso, j que os partidos menos votados ficam sem representao no par-
lamento, o que no deixa de ser uma medida que esteriliza votos.
20
Por todas essas razes, acreditamos que a adoo da clusula de bar-
reira no seja uma medida verdadeiramente democrtica.
5 CONCLUSO
No obstante os partidos sejam importantes mecanismos de fortaleci-
mento da democracia, no caso do Brasil, faz-se necessria a implementao
de mudanas na legislao, mormente no que concerne fidelidade parti-
dria, ao sistema de representao proporcional de lista aberta e outros dis-
positivos da legislao eleitoral, que induzem formao de um sistema elei-
toral centrado na pessoa do candidato, em detrimento dos partidos polticos.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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Janeiro: Editora FGV, 2003.
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reforma do sistema eleitoral brasileiro. Consultoria Legislativa da Cmara dos
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19
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centrados no candidato: evidncias sobre o Brasil. Dados: Revista de Cincias
Sociais, Rio de Janeiro, 1997, v. 40.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional. 22. ed. So Paulo:
Malheiros, 2003.
TAVARES, Jos Antonio Giusti. Sistemas eleitorais nas democracias contempo-
rneas: teoria, instituies, estratgia. Rio de Janeiro: Relume-Dumar, 1994.
1
Este foi o teor de resposta proferida por Antonio Carlos Magalhes, quando lhe foi perguntado sobre
como ele conseguiu eleger para sucessor um candidato desconhecido (AMES, Barry, Os entraves da
democracia no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2003, p. 105).
2
MAINWARING, Scott P. Sistemas partidrios em novas democracias: o caso do Brasil. Rio de Janeiro:
Fundao Getlio Vargas, 2001, p. 43.
3
REINER, Lcio. Fidelidade partidria. Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. Disponvel
em <www.camara.gov.br/Internet/diretoria/conleg/estudos /107706>. Acesso em 27.9.04.
4
AMES, op. cit., p. 350.
5
NICOLAU, Jairo Marconi. Multipartidarismo e democracia: um estudo sobre o sistema partidrio
brasileiro. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1996, p. 9.
6
NICOLAU, Jairo Marconi. Sistemas eleitorais: uma introduo. 4. ed. Rio de Janeiro: FGV, 2002, p. 31.
7
SAMUELS, David. Determinantes do voto partidrio em sistemas eleitorais centrados no candidato: evidncias
sobre o Brasil. Dados: Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 40, 1997, p. 78.
8
Sobre o nmero de candidatos registrados por cada partido poltico, a Lei n. 9.504/97, dispe o
seguinte:
Art. 10. Cada partido poder registrar candidatos para a Cmara dos Deputados, Cmara Legislativa,
Assemblias Legislativas e Cmaras Municipais, at 150 % (cento e cinqenta por cento) do nmero de
lugares a preencher.
1. No caso de coligao para eleies proporcionais, independentemente do nmero de partidos que
integrem, podero ser registrados candidatos at o dobro do nmero de candidatos a preencher.
9
NICOLAU, op. cit., p. 51.
10
MORAES, Carlos Alberto Marques. Dinmica institucional da representao: individualismo e partidos
na Cmara do Deputados. Novos Estudos, CEBRAP, n. 38, 03/1994, p. 110.
11
AMES, op. cit., p. 342.
12
BRASIL, Senado Federal. Comisses Especiais. Relatrio Final da Comisso Especial da Reforma
Poltica. Disponvel em <www.senado.gov.br/web/hprfinal/> Acesso em 28/09/2004.
13
CINTRA, Antonio Octvio. O sistema eleitoral alemo como modelo para a reforma do sistema eleitoral
brasileiro. Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. Disponvel em <www.cmara.gov.br/
internet/diretoria>. Acesso em 27.9.04.
14
COMPARATO, Fbio Konder. A necessidade de formulao do sistema eleitoral brasileiro. In:
ROCHA, Carmem Lcia Antunes. Direito eleitoral. Belo Horizonte: Del Rey, 1996, p. 66.
15
TAVARES, Jos Antonio Giusti. Sistemas eleitorais nas democracias contemporneas: teoria, instituies,
estratgia. Rio de Janeiro: Relume-Dumar, 1994, p. 371.
16
NICOLAU, op. cit., p. 60/61.
n. 5 - 2005.1
20
17
Idem, ibidem., p. 46.
18
Art. 13. Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas legislativas para as quais tenha
elegido representante, o partido que, em cada eleio para a Cmara dos Deputados obtenha o apoio de,
no mnimo, cinco por cento dos votos apurados, no computados votos brancos e nulos, distribudos em,
pelo menos, um tero dos Estados, com um mnimo de dois por cento do total de cada um deles. (Lei
n. 9.096, de 19 de setembro de setembro de 1995).
19
BRASIL, Senado Federal. Comisses Especiais. Relatrio Final da Comisso Especial da Reforma Poltica
20
Jos Afonso da Silva ressalta que o quociente partidrio, ou seja, o nmero de lugares a preencher nas
casas legislativas para cada partido, obtm-se dividindo o nmero de votos obtidos pela legenda pelo
quociente eleitoral, desprezada a frao. O quociente eleitoral, por seu turno, obtm-se dividindo o
nmero de votos vlidos pelo nmero de lugares a preencher nas casas legislativas. Assim, somente
concorrero a essa distribuio os partidos que tiverem o quociente eleitoral, isto , o nmero de votos
suficientes para a eleio de pelo menos um candidato. (Curso de direito constitucional. 22. ed. So Paulo:
Malheiros, 2002, p. 372).
BRIEF CONSIDERATIONS ON BRAZILIAN
POLITICAL SYSTEM PARTY
ABSTRACT
This present work is about the evolution of the
Brazilian system party, especially the one referring to
controvert aspects and also perspective changes, in
accordance to the proposal presented at the National
Congress about the Political Reform of the State.
KEYWORDS
Political Parties. Party Integrity. Proportional
Representation. Multi-Parties.
BREF TUDE SUR LE SYSTME PARTIDAIRE
BRSILIEN
RSUM
Il sagit dun bref tude sur le systme partidaire
brsilien, notamment en ce qui concerne les aspects
controverses et les perspectives des changements, selon
les propositions dposes au Congrs national sur la
Rforme politique de lEtat.
MOTS CLS
Partis politiques. Loyaut partidaire. Reprsentation
proportionnelle. Multipartidarisme.
21
SSIFO NO LIMITE DO IMPONDERVEL OU DIREITOS
SOCIAIS COMO LIMITES AO PODER REFORMADOR
Fayga Silveira Bed*
1 Introduo. 2 Governo dos vivos pelos mortos? Uma primeira
aproximao ao problema. 3 Teoria dos direitos fundamentais: vale
a pena ver de novo. Uma segunda aproximao ao problema. 4
Os direitos sociais, econmicos e culturais constituem limites
materiais ao Poder Constituinte Derivado? 4.1 A posio de Ingo
W. Sarlet. 4.2 Limites materiais: um clssico. 4.3 Nossa posio: os
direitos sociais como limites materiais implcitos. 4.3.1 Os direitos
fundamentais sociais integram o ncleo identitrio da
Constituio de 1988? 4.3.2 Os direitos sociais e a proibio de
retrocesso social. 5 Consideraes finais.
RESUMO
Este trabalho tem como objetivo o estudo da seguinte
hiptese: os direitos fundamentais sociais constituem limites
materiais ao Poder Reformador? Procura-se desenvolver uma
resposta a este questionamento analisando-se o Poder
Constituinte, a Constituio e os Direitos fundamentais. Ao
fim do estudo, conclui-se pela intangibilidade dos direitos
sociais, tendo em vista que a sua abolio importaria em
flagrante retrocesso social e em violao da identidade
constitucional.
PALAVRAS-CHAVE
Direitos sociais. Limites materiais. Poder Reformador.
Intangibilidade. Identidade constitucional. Retrocesso social.
1 INTRODUO
Em meio aos tormentosos problemas sociais, econmicos e polticos
que assolam o pas em tempos de neoliberalismo, estala no Brasil uma crise
que, ao ver de Paulo BONAVIDES, j no consiste em mera crise constituci-
onal, posto que, de to profundo e enraizado o abalo nas instituies demo-
crticas, o que se configura verdadeira crise constituinte.
Teme o ilustre jurista que a crise institucional que assola o pas talvez
j no possa ser absorvida ou contornada pelo sistema jurdico, debelando-
se os seus efeitos atravs de simples ajustes de natureza pontual operveis
por uma regular interveno do poder limitado de reforma.
*
Doutoranda em Sociologia pela Universidade Federal do Cear. Mestre em Direito do Estado pela
Universidade Federal do Paran. Especialista em Direito do Trabalho pela UNIFOR. Graduada em
Direito pela Universidade Federal do Cear. Coordenadora de Pesquisa e Monografia do Curso de
Direito da Faculdade CHRISTUS. Professora universitria.
n. 5 - 2005.1
22
Fayga Silveira Bed
De fato, a considerar que o pas tem uma Constituio que j sofreu
(at o momento em que este artigo est sendo escrito!) quarenta e sete
emendas, passados menos de dezessete anos de sua promulgao; contando,
alm do mais, com uma srie de propostas de emenda que tramitam regular-
mente no Congresso (cujo teor , no mais das vezes, manifestamente
atentatrio de sua natureza rgida
1
); acerta Paulo BONAVIDES, ao ponde-
rar que o Brasil atravessa uma crise constituinte, por tratar-se de uma crise do
prprio poder constituinte; que atinge o regime, o sistema de governo, e, de
modo geral, todas as instituies democrticas.
2
Por sua vez, a crise brasileira inscreve-se em um contexto mundial
sujeito a variveis relevantes de natureza hipercomplexificada, tendo em
vista que o tradicional arqutipo de soberania nacional vem sofrendo um
processo gradativo de entorpecimento, decorrente dos influxos neoliberais,
cujas injunes tendem a fragilizar, ainda mais, o incipiente processo demo-
crtico no pas.
Delineada em linhas gerais a gravidade do quadro, tanto mais delica-
da se afigura a situao especfica dos direitos sociais, econmicos e cultu-
rais - naturalmente mais predispostos e suscetveis s investidas reformistas
das maiorias congressuais de ocasio.
Assim, justifica-se a necessidade premente de se examinar qual o re-
gime de proteo de que dispem os direitos sociais em face da atuao
erosiva do Poder Reformador.
Contudo, complicado pensar num regime de proteo reforada para
os direitos fundamentais sociais, quando se tem em mente que o 4
o
do art.
60 da CF-88
3
silenciou a seu respeito, justamente quando o legislador cons-
tituinte fincava as chamadas clusulas de eternidade.
Com efeito, ao definir que matrias gozariam da condio de clusu-
las ptreas integrando, de forma inequvoca, o ncleo duro da Constituio
o referido dispositivo limitou-se a mencionar, to s e simplesmente, os
direitos fundamentais individuais, restando silente quanto aos direitos funda-
mentais sociais; pelo que se impe a formulao das questes que seguem.
Dentre as exegeses possveis do inciso IV do 4
o
do art. 60 da CF-88,
qual o tratamento hermenutico que se afigura mais adequado constru-
o de uma teoria de eficcia reforada daqueles direitos fundamentais no-
individuais? Podem ser considerados como clusulas ptreas, operando-se
uma interpretao ampliativa do referido preceito?
Em caso contrrio, seria possvel adotar-se o entendimento no sentido
de que os direitos fundamentais sociais, econmicos e culturais configuram-
se em autnticos limites materiais implcitos, gozando, portanto, do mesmo
regime jurdico de proteo reforada de que usufruem os direitos funda-
mentais individuais?
23
Ssifo no limite do impondervel ou direitos sociais como limites ao poder reformador
Estas questes constituem o epicentro de nossa hiptese de trabalho,
de sorte que a busca de suas (possveis) respostas ser o fio condutor de toda
a investigao.
2 GOVERNO DOS VIVOS PELOS MORTOS? UMA PRIMEIRA
APROXIMAO AO PROBLEMA
Sob certo ngulo, constitui-se o Poder Constituinte Reformador em
uma tcnica criada pela constituio para promover os ajustes necessrios
ao texto constitucional sem que seja necessrio convocar o poder constitu-
inte originrio
4
a se manifestar a cada nova demanda - o que, obviamente,
seria impensvel.
Contudo, como bem salientou Jos Afonso da SILVA, o agente ou
sujeito da reforma continua a ser o prprio Poder Constituinte Originrio,
que, por esse mtodo, atua em segundo grau, de modo indireto, pela outor-
ga de competncia a um rgo constitudo para, em seu lugar, proceder s
modificaes na Constituio, que a realidade exige.
5
De qualquer sorte, a instituio do poder reformador competente
para proceder s atualizaes e ajustes que vo se fazendo necessrios ao
longo do tempo _ deve-se superao do mito da imutabilidade constituci-
onal acalentado pelos iluministas do sculo XVIII.
De fato, para Paulo BONAVIDES, seria verdadeira absurdez propugnar
a tese de uma imutabilidade absoluta do texto constitucional, o que estaria a
colidir com a prpria vida:
(...) que mudana, movimento, renovao, progresso,
rotatividade. Adot-la equivaleria a cerrar todos os caminhos
reforma pacfica do sistema poltico, entregando revoluo e ao
golpe de Estado a soluo das crises. A fora e a violncia, tomadas
assim por rbitro das refregas constitucionais, fariam cedo o
descrdito da lei fundamental.
6
Neste sentido, Paulo BONAVIDES relembra clebre passagem da obra
de Rousseau - Consideraes sobre o Governo da Polnia - em que este
declarava ser contra a natureza do corpo social impor leis que ele no possa
revogar; salientando contudo que a possibilidade de revogar tais leis deve-
ria observar a mesma solenidade empregada no estabelec-las.
7
A par de tais consideraes, extrai-se que, j no havendo como pros-
perar o antigo mito da imutabilidade constitucional (apesar dos esforos dos
tericos iluministas), aprouve dogmtica constitucional reconhecer ao povo
e nao o direito de mudar a Constituio reformando-a sempre que a
experincia viesse a demonstrar tal necessidade, empregando-se para este
fim exclusivamente os meios e procedimentos previstos na prpria Constitui-
o. Estava assim formulado o princpio jurdico da reforma constitucional.
8
n. 5 - 2005.1
24
Muito embora esteja plenamente superado o mito da imutabilidade
absoluta do texto constitucional, permanece o problema da rigidez de certos
contedos que, por opo do constituinte, estariam ao abrigo da ao
reformadora do poder derivado.
Ao fincar limites intransponveis ao reformadora do poder deriva-
do, passa o poder constituinte originrio a se fazer presente durante toda a
vigncia da Constituio por ele criada, projetando no futuro a permann-
cia do ncleo duro dos valores fundantes da nova ordem inaugurada.
Contudo, no se pode deixar de questionar at que ponto a imposio
pelo poder constituinte originrio de limites ao reformadora do poder
derivado pode ser considerada legtima. Dito de outro modo: ao poder origi-
nrio dado erigir certos valores condio de clusulas irreformveis, ain-
da que estes valores - petrificados na constituio - possam vir a se tornar
incompatveis com as realidades fticas a ela subjacentes?
Atentos a essa questo, os americanos Jefferson e Thomas Paine j
pregavam a impossibilidade de os mortos poderem, por intermdio da Cons-
tituio, impor sua vontade aos vivos; ao passo que o art. 28 da Constituio
Francesa de 1793 estabelecia que um povo sempre tem o direito de revisar,
reformar e alterar sua Constituio. Uma gerao no pode submeter as ge-
raes futuras s suas leis.
9
Estas questes esto intrinsecamente ligadas ao problema da flexibili-
dade e da rigidez constitucional. que, ao contrrio do que se poderia supor
primeira vista, as questes atinentes a essa matria no se reconduzem
somente controvrsia de se saber se uma norma constitucional ou no
suscetvel de modificao. Na verdade, como alerta CANOTILHO, a
dicotomia existente entre flexibilidade e rigidez tem como pano de fundo a
problemtica muito mais vasta e complexa que a da abertura ao
tempo (Bumlin) do direito constitucional e do conseqente
desenvolvimento constitucional (O-Bryde). O desenvolvimento
constitucional significar, precisamente, o compromisso, pleno
de sentido, entre a estabilidade e a dinmica do direito
constitucional.
10
Ento, se por um lado, o direito constitucional aberto ao tempo
11
se
revela um direito susceptvel de alterao formal, de acordo com as neces-
sidades impostas pela evoluo poltica e social (<<adaptao>> <<de-
senvolvimento constitucional>>), impedindo que ele permanea alheio
mudana; por outro lado, h elementos do direito constitucional (princpi-
os estruturantes) que devem permanecer estveis, sob pena de a constitui-
o deixar de ser uma ordem jurdica fundamental do Estado para se dissol-
ver na dinmica das foras polticas. Nesse sentido se fala da identidade da
constituio caracterizada por certos princpios de contedo inaltervel.
12
Fayga Silveira Bed
25
Assim, se por um lado, no se pode deixar de reconhecer certa
plausibilidade aos argumentos lanados por Jefferson e Thomas Paine, em
sua inquietante colocao de se saber se os vivos poderiam ser governados
pelos mortos; por outro lado, no se pode descurar que, sendo esta uma
questo extremamente delicada, desafia o desenvolvimento de um saber em
construo, conferindo-se Constituio uma textura aberta capaz de apre-
ender a realidade
13
, e, ao mesmo tempo, atuar sobre ela.
Assim, se por um lado, no se pode negar o risco de engessamento
da norma constitucional face realidade fluida e irracional (HESSE); por ou-
tro lado, no se pode desconhecer o grave risco em que incorreriam o Esta-
do, o regime e as instituies democrticas ao expor a Constituio aos
desvarios reformistas de maiorias congressuais de ocasio, caso se lhe recu-
sassem a proteo do ncleo essencial de suas decises polticas fundamentais
(SCHMITT).
Assim, faz-se mister que se busque o adequado equacionamento destas
duas variveis que se antagonizam entre si, a saber, a necessidade de perma-
nncia e de mudana no seio de uma Constituio; pois se verdade que a
imutabilidade absoluta da Constituio acarretaria o risco de uma ruptura da
ordem constitucional, em face do inexorvel aprofundamento do descompasso
entre o seu teor e a realidade social, econmica, poltica e cultural; no menos
certo que a garantia de certos ncleos essenciais protege a constituio
contra os casusmos da poltica e o absolutismo das maiorias parlamentares.
14
3 TEORIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS: VALE A PENA VER
DE NOVO. UMA SEGUNDA APROXIMAO AO PROBLEMA
Tal como a tessitura de Penlope, que se faz e refaz, revisitando sem-
pre os mesmos pontos, entende-se inafastvel a necessidade de se voltar -
ainda que em apertada sntese ao clssico tema da teoria dos direitos
fundamentais.
De fato, compreender a forma como os direitos fundamentais em geral
se estruturam e desempenham as suas diferentes funes pressuposto
metodolgico para se pensar os direitos sociais como limites ao poder
reformador.
Com efeito, voltar aos velhos temas no implica necessariamente em
chover no molhado, pois, como j apontava GADAMER em suas inesquec-
veis lies, o processo cognitivo-interpretativo acontece em espiral, quando
o sujeito cognoscente projeta as suas pr-compreenses sobre o objeto
cognoscvel, para, em seguida, ver-se afetado por esse mesmo objeto que, por
seu turno, impe limites objetivamente considerados ao sujeito. O que pos-
sibilita ao intrprete reformular as suas pr-compreenses iniciais acerca do
referido objeto, revisitando-o a partir de um novo grau de compreenso, em
um movimento contnuo de mtua implicao.
15
n. 5 - 2005.1
26
Assim, voltando-se ao modelo adotado por Robert ALEXY, tem-se que
os direitos fundamentais encontram assento sob uma trplice estrutura, po-
dendo se manifestar sob a forma de direitos a algo; liberdades e competncias.
16
Os direitos a algo estruturam-se atravs de normas consagradoras de
um direito subjetivo. De acordo com a lio de CANOTILHO, Diz-se que
uma norma garante um direito subjetivo quando o titular de um direito tem,
face ao seu destinatrio, o <<direito>> a um determinado acto, e este
ltimo tem o dever de, perante o primeiro, praticar esse acto.
17
Assim, o direito subjetivo assegurado pela norma de direito funda-
mental reconduz-se a uma relao trade, firmada entre o titular do direito,
o obrigado (destinatrio da obrigao correspondente) e a pretenso (objeto
do direito). Assim, tomando-se o clssico exemplo do direito vida: se por
um lado o indivduo tem em face do Estado o direito de que este no o mate;
por outro lado, ao Estado incumbe o dever de se abster de praticar atos
atentatrios contra a vida do indivduo, bem como de zelar para que outros
indivduos no o faam.
18
Os direitos a algo sub-dividem-se em: direitos a aes negativas e direitos
a aes positivas.
Os direitos a aes negativas caracterizam-se como tpicos direitos de
defesa, cujo objeto diz respeito a uma pretenso de cunho negativo. Tm
como escopo tutelar a chamada esfera de liberdade individual e podem ser
perspectivados sob trs enfoques: (i) direito de que o Estado no obstaculize
o indivduo de exercer um direito seu, tal como, por exemplo, o direito de
livre manifestao de pensamento sem que o Estado oponha qualquer empe-
cilho ou restrio ao seu exerccio; (ii) direito de no-interveno em situ-
aes jurdico-subjetivas, como, ilustrativamente, a proibio de violao
de correspondncia ou de invaso de domiclio; (iii) direito de no-elimina-
o de posies jurdico-subjetivas, ou seja, o direito de no eliminao de
institutos jurdicos garantidos como direitos fundamentais, servindo de exem-
plo o direito no eliminao do instituto jurdico do casamento, de forma a
no impedir algum de vir a se casar, ou ainda, o direito no abolio da
propriedade privada, de forma a no obstar algum de transmitir seus bens
em vida ou por morte.
19
Dos exemplos colacionados, pode-se inferir que os direitos a aes ne-
gativas insurgem-se, indistintamente, contra a generalidade de situaes que
impedem o exerccio de um direito, seja no plano ftico, seja no plano
normativo. Em vista disso, ALEXY preceitua que pode haver um impedimen-
to de contedo ftico (v.g., o Estado detm um indivduo, impedindo o seu
direito de livre locomoo) ou de contedo normativo (o Estado edita uma
norma restringidora do direito de locomoo deste indivduo).
20
Por outra feita, os direitos a algo tambm podem se manifestar sob a
forma de direitos a aes positivas, direitos estes, materializados na pretenso
Fayga Silveira Bed
27
de uma atuao positiva por parte do Estado, a qual pode se configurar sob a
forma de uma prestao de natureza ftica ou de natureza normativa.
21
O direito a uma ao positiva de contedo ftico traduz-se no direito a
uma prestao material, tal como, exemplificativamente, o direito ao forne-
cimento do ensino pblico fundamental, assistncia mdica, etc. Ao passo
que o direito a uma ao positiva de contedo normativo diz respeito a uma
dada situao em que a edio de uma norma se afigura imprescindvel
proteo de um bem jurdico determinado. Assim, conclui-se que o direito
ao positiva de contedo normativo do indivduo corresponde a um dever de
legislar para o Estado.
22
Uma outra posio jurdica fundamental - integrante da trplice es-
trutura dos direitos fundamentais, tal como concebida por ALEXY - reside
na categoria das liberdades.
Para ALEXY, a liberdade jurdica que assume a relevncia de liberdade
fundamental, aquela que se encontra protegida explicitamente por uma
norma constitucional. Assim, a partir de sua concepo de liberdade protegi-
da - ou seja, liberdade protegida por uma norma constitucional que garante
expressamente a posio jurdica do indivduo - pretende o autor, a supera-
o do velho paradigma juscivilista de que, para que uma conduta seja permi-
tida (liberada), bastante que no esteja proibida nem obrigada por lei.
ALEXY vem chamar a ateno justamente para o fato de que, se esta posi-
o de liberdade no estiver salvaguardada de forma expressa por norma
constitucional, ela estar sujeita a ulterior restrio ou supresso, bastando
para isto que sobrevenha uma legislao infraconstitucional cujo teor proba
ou obrigue a referida conduta.
23
O outro aspecto que est a merecer destaque, no que concerne
categoria das liberdades; a necessria compreenso daquilo que lhe dife-
rencia do direito a aes negativas. Veja-se que ambas se caracterizam como
posies jurdicas fundamentais subjetivas de natureza defensiva. A nota
distinguidora entre as duas reside no carter de alternatividade de compor-
tamento que possuem as liberdades.
24
Com efeito, as liberdades - ao contrrio
dos direitos a aes negativas - ensejam sempre uma possibilidade de escolha de
um comportamento: ou seja, o direito vida um direito (de natureza
defensiva perante o Estado) mas no uma liberdade (o titular no pode
escolher entre <<viver ou morrer>>).
25
Como ltima categoria do modelo concebido por ALEXY, tm-se as
competncias. A normas que se apresentam sob esta forma no visam permitir,
proibir ou ordenar uma conduta, mas to somente, atribuir uma competn-
cia. Por isto, diz-se que no se tratam de normas de comportamento, mas de
estrutura. Assim, as competncias conferem poderes aos indivduos para que
estes pratiquem determinados atos, e, por conseguinte, alterem determina-
das posies jurdicas. O exerccio destas competncias se conexiona inti-
mamente com o exerccio dos direitos fundamentais; assim, por exemplo, o
n. 5 - 2005.1
28
direito de contrair casamento est intrinsecamente ligado competncia
para a consecuo dos atos jurdicos necessrios sua celebrao.
26
Partindo-se da proposta de estruturao das normas de direito funda-
mental concebida por ALEXY, pode-se admitir que os direitos fundamentais
se subdividem em dois grandes grupos quanto funo por eles desempe-
nhada: direitos de defesa e direitos de prestao.
Os direitos de defesa podem ser perspectivados por um duplo vis: de
um lado, implicam no poder de exercer positivamente direitos fundamentais
(como exemplo desta esfera de liberdade positiva, pode-se citar o direito de
expressar livremente o prprio pensamento atravs dos meios disponveis);
de outro, traduzem-se no poder de exigir omisses dos poderes pblicos, de
forma a evitar agresses lesivas por parte dos mesmos (seguindo-se o mesmo
exemplo, a esfera de liberdade negativa consistiria no direito de se expressar
livremente sem sofrer restries ou impedimentos por parte dos poderes p-
blicos).
27
Os direitos fundamentais de cunho prestacional esto relacionados
pretenso de obter perante o Estado o fornecimento de uma prestao,
pressupondo-se a atuao positiva dos rgos dos poderes pblicos.
CANOTILHO diferencia os direitos originrios a prestaes e direitos deriva-
dos a prestaes. Os direitos originrios a prestaes estariam relacionados
garantia constitucional de certos direitos, em face dos quais o Estado esta-
ria obrigado a criar os pressupostos materiais indispensveis ao seu efetivo
exerccio, sendo facultado aos cidados exigir de forma imediata presta-
es constitutivas desses direitos. Por outro lado, os direitos derivados a pres-
taes estariam radicados em garantias j existentes, ou seja, medida que
o Estado viesse a concretizar os direitos a prestaes previstos na Consti-
tuio, configurar-se-ia para os cidados o direito subjetivo de exigir e
obter perante o Estado o regular fornecimento de sua igual quota-parte.
Assim, para CANOTILHO
Os direitos derivados a prestaes, naquilo em que constituem a
densificao de direitos fundamentais, passam a desempenhar
uma funo de <<guarda de flanco>> (J. P. Mller) desses
direitos, garantindo o grau de concretizao j obtido.
Consequentemente, eles beneficiam da natureza de direitos
justiciveis, permitindo aos seus titulares o recurso aos tribunais a
fim de reclamar a manuteno do nvel de realizao que os
direitos fundamentais tenham adquirido. Neste sentido se fala
tambm de clusulas de proibio de evoluo reaccionria ou de
retrocesso social (ex.: consagradas legalmente as prestaes de
assistncia social, o legislador no pode elimin-las posteriormente
<<retornando sobre seus passos>>; reconhecido, atravs de
lei, o subsdio de desemprego como dimenso do direito ao
trabalho, no pode o legislador revogar este direito.
28
Fayga Silveira Bed
29
Esta distino efetuada por CANOTILHO reconduzvel ao objeto
central desta anlise, que consiste em saber qual o grau de intangibilidade
que se pode imputar aos direitos sociais, econmicos e culturais.
Indene de dvidas que, numa ambincia capitalista de contornos
neoliberais, as conquistas sociais erigidas sob a gide do Welfare State encon-
tram-se em rota de coliso com os padres de acumulao de riqueza da
nova ordem mundial, cuja agenda tem assento nas seguintes pautas:
transnacionalizao de mercados, mundializao das economias, reorgani-
zao do processo produtivo, revoluo da indstria tecnolgica,
homogeneizao do consumo, desterritorializao das decises polticas e
entorpecimento gradativo das soberanias.
29
Com efeito, o mercado da aldeia global demanda produtos no
massificados que apresentem elevada qualidade a preos baixos; exigncia
que requer reduo de impostos e de custos com o fator trabalho; em sntese,
a nova lgica de acumulao capitalista requer um Estado mnimo que no
interfira na economia, nem no mercado de trabalho.
Assim, no difcil justificar a necessidade de se pensar uma teortica
que se revele constitucionalmente adequada proteo de contedos materi-
ais que, pela sua prpria natureza, esto mais suscetveis s injunes
dejuridicizantes da poltica econmica.
o que se pretende analisar no tpico subseqente.
4 OS DIREITOS SOCIAIS, ECONMICOS E CULTURAIS CONSTI-
TUEM LIMITES MATERIAIS AO PODER CONSTITUINTE DERI-
VADO?
4.1 A posio de Ingo W. Sarlet
Dentre as correntes doutrinrias que advogam a tese de uma virtual
intangibilidade dos direitos sociais, econmicos e culturais, chama-se a aten-
o para a posio adotada por Ingo SARLET. Para o ilustre autor, o art. 60,
4
o
, inciso IV, da CF-88 reclama uma interpretao ampliativa. Resta ali
consignado que no ser objeto de deliberao proposta de emenda tenden-
te a abolir direitos e garantias individuais.
De acordo com o entendimento do autor, o Constituinte disse menos
do que deveria, devendo o dispositivo ser lido de forma a compreender no
mbito de sua proteo todos os direitos fundamentais - e no somente os direi-
tos e garantias individuais.
Em prol desta tese, SARLET empreende um sofisticado esforo
interpretativo, cujos principais argumentos so trazidos colao, em aper-
tada sntese:
n. 5 - 2005.1
30
1. Interpretar restritivamente o art. 60, 4
o
, inciso IV, da CF-88, sus-
tentando-se que somente os direitos e garantias individuais (art.5
o
)
constituem-se em clusulas ptreas, implica em deixar ao desabrigo
da proteo outorgada por esta norma no somente os direitos so-
ciais (arts.6
o
a 11), mas tambm os direitos de nacionalidade (arts.12
e 13), bem como os direitos polticos (arts.14 a 17).
2. Por uma questo de coerncia, nem mesmo os direitos coletivos (de
expresso coletiva) - constantes no rol do art.5
o
da CF-88 - poderi-
am ser considerados clusula ptrea.
3. Ainda de acordo com uma interpretao restritiva, ficariam de fora
desta proteo at mesmo os direitos sociais no-prestacionais (li-
berdades sociais), cuja indiscutvel natureza de direitos de defesa
os equipara, em linha de princpio, aos direitos de liberdade negativa
constantes no rol do art.5
o
da CF-88 (v.g. o direito social de liberda-
de sindical).
30
Em que pese a plausibilidade dos argumentos levantados por Ingo
SARLET, algumas consideraes se fazem necessrias. A despeito do reco-
nhecimento de que a tcnica utilizada pelo Constituinte ao redigir o inciso
IV, do 4
o
do art. 60, foi inegavelmente defeituosa, ensejando-se diversas
aporias em razo desta atecnia (constatadas, alis, com muita perspiccia
pelo eminente autor gacho); discorda-se no presente trabalho da soluo
apontada pelo autor, pelas razes oportunamente expendidas.
4.2 Limites materiais: um clssico
pacfico entre ns que ao Poder Constituinte Derivado cumpre o
mister de alterar a constituio sempre que se fizer necessrio, salientando-
se que as eventuais alteraes devem observar determinados limites, fora
dos quais a reforma - seja por via de emenda, seja por reviso -
inconstitucional, estando sujeita aos mecanismos prprios de controle de
constitucionalidade.
As controvrsias recaem, no entanto, acerca da fixao desses limites.
Na presente anlise interessa-nos mais proximamente as limitaes materi-
ais, uma vez que os limites temporais e circunstanciais refogem inteiramente
ao mbito de interesse da pesquisa.
Os limites ditos materiais constituem-se - na expresso de Bonavides
31
- em tcnica restritiva de intangibilidade absoluta de uma parte do texto
constitucional, de que se vale o Poder Constituinte Originrio para excluir
determinadas matrias e contedos da incidncia da ao reformadora do
Poder Derivado.
Trata-se de tcnica de auto-tutela constitucional, pela qual se distin-
guem as matrias vocacionadas para a eternidade (clusulas de eternida-
Fayga Silveira Bed
31
de), daquelas voltadas apenas para a mera estabilidade. Em outros termos: as
matrias constantes nas clusulas ptreas ( 4
o
do art.60 da CF-88) so
subtradas ao poder reformador do Congresso Nacional, sendo insuscetvel
de deliberao qualquer proposta de emenda tendente a aboli-las. As de-
mais matrias constitucionais - acerca das quais o Constituinte no exigiu
expressa ou implicitamente a sua imutabilidade - esto merc do Poder
Constituinte Derivado, desde que obedecidos os procedimentos reformadores
mais dificultosos que os exigidos para as leis complementares e ordinrias.
Assim, o Poder Originrio nega ao Poder Derivado a possibilidade de modi-
ficar os princpios eternos, mas lhe habilita a rever (se for o caso) os prin-
cpios estveis - recusando-lhe, contudo, a possibilidade de delegar essa
competncia ao poder legislativo ordinrio!
32
Cumpre ressaltar, ainda, a teor do caput do art. 60, que a Constituio
no se limita a proibir a discusso
33
de emenda que de fato proponha a
abolio das clusulas ptreas. A Constituio chega a proibir at mesmo
a discusso de emenda tendente quela abolio. E claro que
por tendncia h de se entender a vocao, a propenso, a
inclinao, a potencialidade e tudo o mais que sinalize um risco,
uma possibilidade ainda que transversa, mesmo que diferida, de
se perpetrar a supresso (...)
34
das matrias ali enfeixadas.
Importa consignar acerca da importncia do papel desempenhado pe-
los limites materiais, que estes se prestam preservao das decises funda-
mentais do constituinte, as quais, afastadas da incidncia da ao reformadora
do poder derivado, asseguram a perpetuidade do ncleo duro da Constitui-
o, que passa a vigorar no futuro, conforme a precisa lio de Ingo SARLET:
A existncia de limites materiais justifica-se, portanto, em face
da necessidade de preservar as decises fundamentais do
Constituinte, evitando que uma reforma ampla e ilimitada possa
desembocar na destruio da ordem constitucional, de tal sorte
que por trs da previso destes limites materiais se encontra a
tenso dialtica e dinmica que caracteriza a relao entre a
necessidade de preservao da Constituio e os reclamos no
sentido de sua alterao. No fundo, o reconhecimento de
limitaes de cunho material significa que o contedo da
Constituio no se encontra disposio plena do legislador
constitucional e de uma maioria qualificada, sendo necessrio,
por um lado, que se impea uma vinculao inexorvel e
definitiva das geraes futuras s concepes do Constituinte,
ao mesmo tempo em que se garanta s Constituies a realizao
de seus fins.
35
n. 5 - 2005.1
32
A par de tais consideraes, importa referir que a doutrina majoritria
registra - para alm dos limites materiais explcitos (clusulas ptreas) - a
existncia de verdadeiros limites materiais implcitos. Os limites implcitos
cumprem uma funo protetiva da Constituio, atravs de uma dplice
dimenso: (i) protegem a Constituio, de forma mais imediata, na medida
em que consubstanciam princpios estruturais que - concernentes identi-
dade constitucional - no podem ser reformados em seu ncleo essencial,
sob pena de dessubstancializao da prpria Constituio; (ii) protegem, ain-
da, a Constituio, de forma indireta, na medida em que exercem um papel
de guarda de flanco das clusulas ptreas - contribuindo para impedir a ero-
so dos prprios limites materiais expressos.
Com efeito, se os limites explcitos determinam a intangibilidade das
matrias expressamente protegidas pelas clusulas ptreas; os limites implci-
tos vedam ao Poder Derivado o direito de dispor das prprias clusulas ptreas!
No fosse assim, bastaria que o Poder Derivado deliberasse pela su-
presso pura e simples do prprio art.60 da CF-88, para que j no houvesse
mais qualquer freio sua atuao, operando-se a converso da constituio
rgida em flexvel. Por bvio, que se trataria de verdadeiro non sense, pois ao
poder reformador no dado imiscuir-se nas normas definidoras dos limites
de sua competncia, tal como consignadas pelo poder originrio, sob pena
de guindar-se, ele mesmo, condio de um novo poder originrio!
36
Muito embora haja um forte grau de consenso acerca da existncia
dos limites implcitos - tese que remonta clssica lio de Nelson de Sousa
Sampaio - o mesmo no se pode afirmar em relao possvel identificao
das matrias albergadas por este regime de proteo reforada. Para o referi-
do autor, poderiam ser citados como exemplos de limites imanentes: a) a
matria de direitos fundamentais; b) as matrias concernentes ao titular do
poder constituinte (no seria admissvel que o poder derivado pudesse mo-
dificar o titular do prprio poder que o criou); c) as matrias relativas ao
titular do poder reformador (o poder derivado no poderia modificar a
titularidade de seu prprio poder, j que ela lhe foi outorgada pela vontade
do constituinte originrio); d) as matrias relativas ao processo da prpria
emenda, a no ser que fosse para dificult-lo ainda mais.
37
Carl SCHMITT, por seu turno, busca fornecer um critrio capaz de
nortear esta investigao, consistente em se tentar identificar quais so as
decises fundamentais do constituinte cuja abolio importaria no prprio es-
vaziamento da identidade constitucional. Perquirindo-se de uma matria
cuja modificao viesse a implicar na alterao da essncia mesma da Cons-
tituio, estar-se-ia, ento, diante de um autntico limite implcito, devendo-
se concluir pela sua intangibilidade.
38
Muito embora os limites materiais implcitos, imanentes ou no-
escritos no estejam elencados expressamente no rol das clusulas ptreas,
Fayga Silveira Bed
33
reclamam para si a mesma proteo jurdica reforada que se outorga s
clusulas de eternidade (constantes no art. 60, 4
o
da CF-88). Esta exi-
gncia se deve ao fato de que a supresso de tais matrias implicaria, por via
oblqua, no esvaziamento da identidade constitucional, operando-se o fen-
meno a que alguns autores designam expressivamente de fraude Constitui-
o (transmudao silenciosa de uma constituio em outra, por meio da
alterao de seus limites materiais).
39
Por fim, importa esclarecer, com arrimo nas lies de Ingo SARLET,
que as clusulas ptreas (explcitas ou implcitas) de uma Constituio no
pretendem a proteo dos dispositivos constitucionais em si, mas, sim, dos
princpios neles plasmados. De sorte que as clusulas ptreas contm, na
verdade, a proibio de ruptura de determinados princpios constitucionais.
Mera modificao no enunciado do dispositivo no conduz, portanto, ne-
cessariamente a uma inconstitucionalidade, desde que preservado o sentido
do preceito e no afetada a essncia do princpio objeto da proteo.
40
Assim, o que se postula a proteo do ncleo essencial do princpio
em questo. Nada obsta a regulamentao, alterao ou at mesmo a sua
restrio (desde que preservado o seu contedo essencial). Este ncleo diz
respeito essncia do bem ou direito protegido (excludos os seus elemen-
tos circunstanciais) constituindo-se daqueles elementos que no podem
ser suprimidos sem acarretar alterao substancial no seu contedo e es-
trutura.
41
F. NOVELLI, por sua vez, - citado por Ingo SARLET - aduz que se
deve entender por ncleo essencial
42
de um bem ou direito aqueles elemen-
tos que constituem a prpria substncia, os fundamentos, os elementos ou
componentes deles inseparveis, eles verdadeiramente inerentes, por isso
que integrantes de sua estrutura e do seu tipo, conforme os define a Consti-
tuio.
43
Estas consideraes servem para subsidiar o enfrentamento de uma
questo mais complexa, a saber: os direitos sociais, econmicos e culturais
podem ser considerados como clusulas ptreas, numa interpretao
ampliativa do inciso IV do 4
o
do art. 60 da CF-88 - tal como pretende Ingo
SARLET? No sendo possvel concordar com essa tese, como se poderia
enquadr-los?
So as questes a seguir formuladas.
4.3 Nossa posio: os direitos sociais como limites materiais implcitos
No quadrante da teoria dos limites materiais (em sede do direito cons-
titucional positivo ptrio), uma das questes mais instigantes sem dvida o
problema referente abrangncia e intensidade de proteo que se pode
outorgar queles direitos fundamentais cuja meno no restou expressa-
n. 5 - 2005.1
34
mente consignada pelo inciso IV do 4
o
do art. 60 da CF-88 (repise-se que
o referido dispositivo menciona apenas os direitos e garantias individuais).
Questiona-se, por conseguinte, se as demais categorias de direitos
fundamentais - direitos coletivos, sociais, econmicos, culturais, entre ou-
tros contemplados pela Constituio - estariam ao abrigo da atuao erosiva
do Poder Constituinte Derivado, dispondo de eficcia jurdica reforada as-
sim como os direitos e garantias individuais.
Neste passo, assume especial relevo a formulao das seguintes ques-
tes: dentre as exegeses possveis do 4
o
do art. 60 da CF-88, qual o
tratamento hermenutico que se afigura mais adequado construo de
uma teoria de eficcia reforada daqueles direitos fundamentais no-indivi-
duais? Podem ser considerados clusulas ptreas aplicando-se-lhe uma in-
terpretao ampliativa do referido preceito, como quer Ingo Sarlet? Em caso
contrrio, seria possvel adotar-se o entendimento no sentido de que os di-
reitos fundamentais sociais, econmicos e culturais configuram-se em au-
tnticos limites materiais implcitos?
Sabe-se que existem duas espcies de limites materiais ao poder de
reforma, as quais podem se manifestar sob a forma de clusulas ptreas (limi-
tes materiais explcitos) ou sob a forma de limites materiais implcitos. Entende
a melhor doutrina que esta ltima espcie de limitao ao poder reformador
goza do mesmo regime jurdico de proteo reforada que se confere s cl-
usulas ptreas (sendo este, alis, o entendimento do prprio SARLET).
44
Que as matrias agasalhadas pela Constituio sob a forma de limites impl-
citos gozam de igual proteo frente s clusulas ptreas parece indiscutvel;
sua desvantagem inequvoca reside no fato de que se exige um maior esforo
interpretativo quanto sua delimitao.
Pois bem! Considerando-se que as matrias protegidas por esta clu-
sula implcita de intangiblidade dizem respeito quele ncleo inaltervel da
Constituio que - muito embora no tenha constado expressamente no art.
60, 4
o
, inciso IV, - no pode ser objeto de restrio ou supresso (em seus
aspectos essenciais) pelo Poder Constituinte Reformador, sob pena de esvazi-
amento da prpria identidade constitucional; parece insofismvel concluir -
ainda que por uma atecnia do Constituinte - que os direitos e garantias
individuais so considerados clusulas ptreas, isto , limites materiais ex-
pressos, porque constaram expressamente sob esta qualificao (cf. art. 60,
4
o
, inciso IV); ao mesmo passo em que os demais direitos fundamentais - cuja
meno ficou apenas implcita - configuram-se, por bvio, em limites materi-
ais implcitos. Assim, a despeito da inegvel sofisticao dos argumentos em
contrrio; tudo leva a crer que estes caminham contra as evidncias.
De todo o exposto, resulta que os direitos sociais, econmicos e cultu-
rais - objeto central desta investigao - no podem ser qualificados como
limites materiais expressos, uma vez que, no custa repisar, no foram ex-
pressamente erigidos a essa condio.
Fayga Silveira Bed
35
Assim, resta perquirir se referidos direitos estariam salvaguardados da
atuao reformadora do Poder Constituinte Derivado na condio de limi-
tes materiais implcitos.
o que se passar a investigar.
O problema da localizao dos limites implcitos est intrinsecamente
ligado questo da identidade constitucional. O que, por sua vez, remete
clssica taxionomia formulada por Carl SCHMITT, a quem coube distinguir,
de um lado, a constituio - enquanto conjunto de decises polticas fun-
damentais - e, de outro, todas as demais leis constitucionais.
Para o constitucionalista alemo, a Constituio seria a deciso pol-
tica fundamental sobre o modo e a forma de ser da unidade poltica, isto , a
unidade de valores existenciais que se constituem na essncia do modo de
ser de um povo; ao passo que as leis constitucionais consubstanciariam
uma rbita de valor relativo, estando sujeitas alterao, desde que obser-
vados os procedimentos agravados de reforma.
Assim, para esse autor, a Constituio - na qualidade de deciso
poltica fundamental - no seria passvel de reforma; constituindo-se, por-
tanto, em ncleo intangvel, por traduzir os valores essenciais daquela uni-
dade poltica.
45
Note-se que a idia desenvolvida por Schmitt sobre a existncia de
um ncleo duro (intangvel) - ao qual ele chamou Constituio - assume
particular relevncia ao se enfrentar o problema da proteo dos limites
materiais implcitos, como forma de preservao da prpria identidade da
Constituio.
Com efeito, o Princpio da Inalterabilidade da Identidade Constitu-
cional tributrio da tese de que h na Constituio determinadas decises,
tomadas pelo Poder Constituinte Originrio, que face sua particular
fundamentalidade, no se encontram plenamente disposio do Poder Cons-
tituinte Derivado - ainda que observados os processos agravados de reforma
- sob pena de, alterados os seus contedos, alterar-se a essncia mesma da
Constituio, a qual viria a se transmudar em uma outra Constituio, de-
sencadeando-se verdadeira ruptura com a ordem constitucional vigente.
46
De posse destas primeiras consideraes, recoloca-se a questo: os
direitos sociais, econmicos e culturais so parte integrante desta identida-
de nuclear da Constituio, constituindo-se, portanto, em limites materiais
implcitos, insuscetveis de serem feridos pelo Poder Reformador, sob pena de
macular-se a prpria essncia da Constituio?
A resposta a esse questionamento reconduz clebre lio de
CANOTILHO, para quem, em sede de direito constitucional, h certas
questes que no podem ser enfrentadas adequadamente a partir de hipte-
ses abstratas. A investigao acerca dos limites imanentes ao reformadora
n. 5 - 2005.1
36
do poder derivado, por exemplo, um problema que s pode ser analisado
em concreto. A toda evidncia que o contedo substancial da Constitui-
o s pode ser corretamente inferido a partir de uma anlise que se revele
constitucionalmente adequada.
o que se pretende investigar, mais amide, no prximo tpico.
4.3.1 Os direitos fundamentais sociais integram o ncleo identitrio da
Constituio de 1988?
Com a Constituio de 1988, virou-se uma pgina obscura da histria
do pas, fechando-se o ciclo de autoritarismo, arbitrariedade e violncia
enfrentados durante todo o perodo ditatorial em que o Brasil esteve mergu-
lhado. De conseqncia, a Constituio de 1988 demarca a passagem pac-
fica de um Estado ditatorial para um Estado democrtico, instaurando-se
uma nova ordem jurdica, por meio da ruptura com o status quo anterior.
Com efeito, a partir de sua promulgao, passa-se a viver sob a gide de um
Estado Democrtico de Direito.
47
A Constituio utiliza-se da locuo Estado Democrtico de Direi-
to com o propsito de referir-se a Estado de Direito de orientao social - na
expresso cunhada pelo Prof. Dr. Clmerson Merlin Clve. Confira-se, mais
amide, nas palavras do referido autor, o sentido em que se d emprego ao
termo:
o Estado que procura conciliar os postulados oferecidos pelo
constitucionalismo com a preocupao social. Pode ser chamado
de Estado de Direito Democrtico, como em Portugal (art.2
o
da
Constituio da Repblica Portuguesa), ou de Estado Social e
Democrtico de Direito, como na Espanha (art.1
o
da
Constituio Espanhola), ou de Estado de Direito Democrtico
e Social, como na Alemanha (art.28.1 da Lei Fundamental de
Bonn), ou de Estado Democrtico de Direito como no Brasil
(art.1
o
da Constituio Federal de 1988). Neste particular, a
questo nominal pouco importa. Importa, sim, o modo de
organizao do Estado e a amplitude das liberdades em face
dele.
48
(destaques nossos)
Ao instituir um Estado Democrtico de Direito, a Constituio est
atribuindo ao Estado, antigos e novos papis. De um lado, mantm as gran-
des conquistas civilizatrias auferidas pelo Estado de Direito Liberal - a
sujeio do Estado ao Direito; o respeito aos direitos individuais, e a conten-
o do poder.
49
E de outro, imputa-lhe a condio de Estado Social de
prestaes - a quem incumbe uma multiplicidade de tarefas; cabendo-lhe
um papel ativo na sociedade, de cunho marcadamente intervencionista.
Trata-se de um Estado comprometido com a busca da reduo das desigual-
dades sociais; a quem cabe implementar polticas pblicas que assegurem a
Fayga Silveira Bed
37
sade, educao, trabalho, lazer, segurana, previdncia social, proteo
maternidade e infncia, assistncia aos desamparados, etc.
50
De ltimo, o uso da expresso Estado Democrtico de Direito (gri-
fei) quer designar que o Estado Social que se implantou no Brasil a partir de
1988, nada tem que ver com os modelos de Estados Sociais que se encami-
nharam para o totalitarismo - haja vista as experincias nazi-fascistas
vivenciadas na Alemanha e na Itlia, ou mesmo o Estado Novo da era
Vargas.
51
Por outro lado, quer ainda designar o restabelecimento da demo-
cracia no pas, com a restaurao do Estado de Direito aps um longo decur-
so de tempo vivido sob o jugo da ditadura.
Assim, com a instituio do Estado Democrtico de Direito, acopla-
se a noo de um Estado de Direito material concepo do Estado de Direi-
to formal (caracterstica do Estado Liberal); de sorte que, ao valor da segu-
rana jurdica vm se somar novos axiomas, os quais podem ser condensados
na noo de Justia material.
52
Contudo, cumpre referir que esta acoplagem do Estado Social ao
Estado Liberal no se processa de forma tranqila. A dificuldade de se obter
uma conciliao dos interesses e valores propugnados pelo Estado Democr-
tico de Direito brasileiro, em sua dplice dimenso, resta evidenciada na
constatao de que, de fato, h uma dicotomia de carter estrutural na
Constituio de 1988, na medida em que esto consagrados em seu bojo
valores com grande potencial antinmico.
No para menos. Se de um lado, o Estado Social propugna pela
realizao de valores como a justia social, atravs da reduo das desi-
gualdades e da proteo das classes mais desfavorecidas; por seu turno, o
Estado de Direito postula a primazia da propriedade, da livre iniciativa, da
liberdade de mercado, da autonomia contratual e da segurana jurdica.
Neste passo, impende reconhecer que h dificuldades reais no trato
com a Constituio brasileira. Contudo, entende-se que tais obstculos po-
dem ser enfrentados com xito, bastando para isto, que se lhes d um trata-
mento adequado, a partir de uma hermenutica constitucional mais ade-
quada.
53
A par de tudo o que foi dito, convm no se olvidar que a existncia
de um certo grau de dualismo na Constituio era natural e previsvel, dado
o contexto histrico particular em que a mesma foi promulgada. o Prof.
Lus Roberto Barroso quem recorda:
O processo constituinte que resultou na nova Carta Poltica teve
como protagonistas, portanto, uma sociedade civil marcada por
muitos anos de marginalizao e um Estado apropriado pelos
interesses privados que ditavam a ordem poltica e econmica
at ento. Na euforia - saudvel euforia - de recuperao das
liberdades pblicas, a constituinte foi um amplo exerccio de
n. 5 - 2005.1
38
participao popular. Neste sentido, inegvel o seu carter
democrtico.
54
Contudo, salienta o ilustre professor carioca, justamente no carter
democrtico em que se pautou o nascimento da Constituio de 1988 - urdi-
da em um processo de amplo debate, que mobilizou a ateno de grande
parte da sociedade - que reside o seu maior paradoxo; pois, no af de con-
templar uma vasta mistura de interesses legtimos de trabalhadores e cate-
gorias econmicas, cumulados com interesses cartoriais, corporativos, ambi-
es pessoais, etc obteve-se um produto final (...) heterogneo, com qua-
lidade tcnica e nvel de prevalncia do interesse pblico oscilantes entre
extremos.
55
O resultado do embate democrtico de foras to antagnicas quanto
o capital e o trabalho, foi a produo de um texto dialtico, onde se procu-
rou encontrar o equilbrio possvel entre interesses to dspares. Assim, pare-
ce compreensvel que no haja na Constituio o predomnio absoluto de
uma nica tendncia poltica,
56
uma vez que o seu texto decorre de um
compromisso firmado entre interesses muitas vezes opostos. Disto resulta a
sua natureza compromissria.
57
Seguramente, tais dificuldades esto a desafiar um maior esforo
interpretativo; contudo, esse antagonismo estrutural que se verifica no bojo
da Constituio tambm fruto da prpria evoluo que vem sendo perpe-
trada a partir da superao do velho paradigma liberal em prol de um projeto
superior, de carter humanizante, emancipatrio e dignificante da pessoa
humana, que o Estado Social do bem-estar preconizado pela Constituio
Federal de 1988.
bom que se diga que no h neste mote qualquer contradio. Com
efeito, o simples reconhecimento de que o modelo econmico adotado pela
Constituio traduz um certo grau de hibridismo, resultado direto de sua
natureza compromissria, no desautoriza a inferncia de que a Constitui-
o Federal de 1988 assumiu, em suas linhas gerais, uma postura ideolgica
definida, que guarda consonncia com o Estado Social - ao qual deve se
subsumir o Estado de Direito.
58
Esta opo por um modelo intervencionista, orientado para a busca do
bem-estar social, encontra-se vazada de forma inequvoca ao longo de
todo o texto constitucional. o que se depreende desde a leitura de seu
prembulo:
Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assemblia
Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrtico,
destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais,
a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a
igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade
Fayga Silveira Bed
39
fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social
e comprometida, na ordem interna e internacional, com a soluo
pacfica das controvrsias, promulgados, sob a proteo de Deus,
a seguinte CONSTITUIO DA REPBLICA DO BRASIL.
(destaques nossos)
O prambulo constitucional apresenta-se como uma espcie de docu-
mento de intenes da Constituio que lhe corresponde. Em seu bojo, res-
tam enunciadas, em linhas gerais, as grandes diretrizes filosficas, polticas
e ideolgicas da ordem constitucional em apreo. E, muito embora no faa
parte do texto constitucional propriamente dito, no contendo normas cons-
titucionais de valor jurdico autnomo, o fato que sua relevncia jurdica
enquanto elemento de integrao e interpretao dos diversos artigos que
lhe seguem afigura-se incontestvel, porquanto em seu teor esto vazados
os grandes objetivos, finalidades e justificativas da nova ordem constitucio-
nal que se inaugura.
59
A breve digresso de que nos ocupvamos at o momento justifica-se
perfeitamente. Com efeito, presta-se a demonstrar que a Constituio-Cida-
d - na expresso cunhada por Ulysses Guimares - foi engendrada, desde as
suas razes, tendo como alicerce de sua estrutura poltica, econmica e ide-
olgica, as bases de um Estado do Bem-estar Social.
Com efeito, no sem razo que desde o seu prembulo, esto anun-
ciados como valores paradigmticos da nova ordem constitucional o bem-
estar e a igualdade,
60
valores estes, a serem cultivados por uma socieda-
de fraterna, fundada na harmonia social.
Por seu turno, o art.3
o
da CF-88 oferece os pressupostos necessrios a
qualquer exegese que se proponha a desvendar o ncleo identitrio da Cons-
tituio, ao informar as diretrizes
61
a cuja consecuo est adstrito o Estado
brasileiro:
Art.3
o
- (...)
I - construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa,
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.
62
Este entendimento amplamente corroborado pelo disposto no caput
do art.170, c/c o art.193; restando ali consignado que: (i) a ordem econmi-
ca tem seu fundamento na valorizao do trabalho humano e na livre inici-
ativa,
63
e tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os dita-
n. 5 - 2005.1
40
mes da justia social; (ii) e a ordem social tem como base o primado do
trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justia sociais.
Some-se a estas ponderaes, o destaque auferido pelos denominados
direitos de segunda dimenso, tendo em vista o alargamento e o maior grau
de concretizao conferidos pela Constituio de 1988 ao catlogo de direi-
tos fundamentais de cunho social, econmico e cultural.
A esse respeito, cumpre salientar que, se de um lado, a Constituio
imps ao Estado a realizao de mltiplas tarefas; por outro lado, atribuiu-
lhe igualmente o poder-dever de intervir junto sociedade buscando o cum-
primento destas pautas, atravs de variados mecanismos, os quais podem ser
assim ilustrados:
(i) Planejamento do desenvolvimento econmico - art.174, 1
(ii) Incentivo (Fomento Pblico) - CF, art.174.

(iii) Represso ao abuso do poder econmico - CF, 173 4
(iv) Explorao direta da atividade econmica - CF, art. 173.

64
Assim, em apertada sntese, possvel inferir que a Constituio de
1988: (i) refere, desde o seu prembulo, que os direitos sociais, a igualdade
e a justia constituem-se em objetivos permanentes do Estado; (ii) comuni-
ca a instituio de um Estado Democrtico de Direito; (iii) consagra um
extenso rol de direitos sociais, econmicos e culturais, cuja abrangncia e
intensidade no encontram precedentes na histria do constitucionalismo
nacional.
De todo o exposto, reputa-se que o ethos constitucional (em sede de
direito ptrio) tributrio de uma orientao social-democrtica, cujo telos
no pode ser outro, a no ser, o da realizao da justia social, por meio da
conformao da sociedade, atravs da imposio de fins e tarefas aos poderes
pblicos; bem como, atravs da consagrao de direitos fundamentais sociais,
notadamente, os de natureza positiva, ou seja, direitos atravs do Estado.
Todas estas consideraes conduzem a um juzo seguro de que a iden-
tidade atravs da qual se revela a Constituio no pode prescindir dos
direitos fundamentais sociais, econmicos e culturais, sob pena de restar
desfigurado o ncleo de suas decises polticas fundamentais - o que autoriza a
concluso de que tais direitos constituem-se em limites materiais implcitos
ao Poder Reformador.
65
4.3.2 Os direitos sociais e a proibio de retrocesso social
Uma vez que se reconhea aos direitos sociais, econmicos e culturais
a indeclinvel posio de limites materiais implcitos frente ao poder consti-
tuinte reformador; cumpre reconhecer tambm, por via de conseqncia,
Fayga Silveira Bed
41
que no ser admitida sequer a propositura de emenda tendente a abolir os
seus contedos essenciais; sujeitando-se qualquer investida neste sentido
ao inafastvel controle de constitucionalidade.
A esta altura da exposio, convm deixar claro que - em decorrncia
do Princpio da Inalterabilidade da Identidade Constitucional - os direitos
sociais, econmicos e culturais constituem-se em limites materiais implcitos,
insuscetveis de reforma pelo Poder Constituinte Derivado em seu ncleo es-
sencial, mesmo antes da interveno legislativa concretizadora de seu contedo.
Aps a mediao concretizadora destes direitos (em se tratando de
direitos positivados atravs de normas programticas), este regime jurdico
de proteo reforada (intangibilidade) passa a abranger at mesmo as nor-
mas infraconstitucionais criadas para integrar e densificar as normas consti-
tucionais consagradoras dos direitos sociais, econmicos e culturais. Em ou-
tras palavras: a clusula de intangibilidade dos direitos fundamentais sociais
- tal como previstos na Constituio - estende o seu mbito de proteo at
as normas infraconstitucionais concretizadoras destes direitos (diz-se nor-
mas apenas materialmente constitucionais).
Esta tese - propugnada na doutrina aliengena por CANOTILHO, e
recepcionada, entre ns, por Ingo SARLET - diz respeito ao denominado
Princpio da Vedao do Retrocesso Social, ou ainda, Clusula de Proibi-
o do Retrocesso Social, cujos principais postulados se buscar elucidar:
Retomando-se em parte as questes levantadas no tpico precedente,
importa relembrar que a maior parte da doutrina converge no sentido de
que os direitos derivados a prestaes constituem-se em direitos subjetivos. Por
sua vez, isto implica em dizer que, medida que o Estado vai concretizando
as normas-tarefa e normas-fim que a Constituio lhe imps, atravs da
criao de normas infraconstitucionais que regulamentam (densificam) o
seu contedo; aos cidados passa a ser assegurada uma participao em igual
quota-parte nas prestaes estatais, segundo a medida dos recursos existentes.
Pois bem. De acordo com o Princpio da Vedao do Retrocesso Soci-
al, esses direitos derivados a prestaes, na medida em que constituem a
densificao dos direitos fundamentais, passam a desempenhar uma funo
de <<guarda de flanco>> (J. P. Mller) desses direitos, garantindo o grau
de concretizao j obtido. E como se tratam de direitos subjetivos, so
portanto, justiciveis, dispondo os cidados, a quem se destinam estes direi-
tos, da faculdade de exigir em juzo a manuteno do mesmo nvel de reali-
zao que por ventura j tenha sido alcanado - impedindo-se ao legislador
que os houver concretizado, de retornar sobre seus passos, legislando posteri-
ormente no sentido de elimin-los.
66
Neste sentido, cita CANOTILHO em sua consagradssima obra Direi-
to Constitucional um aresto jurisprudencial que encampou esta tese em Por-
tugal nos seguintes termos:
n. 5 - 2005.1
42
A partir do momento em que o Estado cumpre (total ou
parcialmente) as tarefas constitucionalmente impostas para
realizar um direito social, o respeito constitucional deste deixa de
consistir (ou deixa de consistir apenas) numa obrigao positiva,
para se transformar ou passar tambm a ser uma obrigao
negativa. O Estado, que estava obrigado a actuar para dar
satisfao ao direito social, passa a estar obrigado a abster-se de
atentar contra a realizao dada ao direito social.
67
No se pode descurar, entretanto, que a tese postulada pelo Princpio
da Vedao do Retrocesso Social est ainda longe de angariar um consenso
doutrinrio em torno de si, destacando CANOTILHO os nomes de J. Paul
Mller, Konrad Hesse e Jorge Miranda a seu favor; bem como, em sentido
contrrio, Vieira de Andrade e Baptista Coelho.
68
Para Manuel Afonso Vaz, o princpio da vedao do retrocesso social
conflitua com o princpio da autonomia do legislador, na medida em que
converte o grau de realizao legislativa de um direito social em dimenso
constitucional material, contrariando at mesmo a vontade do legislador
(infraconstitucional).
69
Mas, para autores como CANOTILHO, que no vem na Constitui-
o um cdigo exaustivo e completo, e sim um instrumento formal fragmen-
trio e, em certos domnios, aberto, possvel admitir que nem toda a mat-
ria constitucional esteja vazada dentro dos quadrantes da Constituio.
70
Pois bem. A partir do reconhecimento da existncia de normas mate-
rialmente constitucionais, que, no entanto, no encontram assento no texto
constitucional, possvel compreender que o legislador esteja vinculado ao
seu teor, devendo conformar sua vontade a estes preceitos, sem que isto
esteja a ferir a sua autonomia.
Uma outra objeo que se levanta - no sem certa pertinncia - ao
princpio da proibio do retrocesso social a que diz respeito dicotomia estru-
tural existente entre rigidez e flexibilidade, ou entre mudana e perma-
nncia. Tratam-se de antinomias que s vm tensionar ainda mais a dualidade
existente entre Constituio normativa e realidade constitucional.
Convm ponderar, entretanto, que estas problematizaes estaro sem-
pre presentes em qualquer sociedade, independentemente da Constituio
que lhe governa; estando sempre, portanto, a desafiar solues conciliatri-
as. Assim, o mero reconhecimento destas dificuldades no autoriza a con-
cluir que o Princpio da Vedao do Retrocesso Social tem por escopo
atravancar o curso naturalmente fluido das realidades fticas subjacentes
ao direito constitucional. O que se pretende, na verdade, impactar
normativamente sobre estas mesmas realidades, de forma a lhe imprimir uma
racionalidade comprometida com a emancipao do homem e com a garan-
tia das condies materiais mnimas existenciais por ele j conquistados.
71
Fayga Silveira Bed
43
5 CONSIDERAES FINAIS
Todas as questes suscitadas neste trabalho tm como pano de fundo
um paradoxo espinhoso: como possvel pensar a proteo de certos conte-
dos da Constituio vocacionados para a imutabilidade, quando se vive em
um mundo em contnua mutao, que sofre transformaes cada vez mais
profundas, em um espao cada vez menor de tempo, ocasionando rupturas
paradigmticas de ordem econmica, poltica e social?
Fora de dvida que o ritmo frentico em que estas evolues se confi-
guram no cenrio nacional, e mesmo mundial, longe de contribuir, dificulta
e obscurece ainda mais a possibilidade de lucidez no refletir das coisas, no
havendo espao para a reflexo consciente do que h de bom ou de perverso
nos novos axiomas e paradigmas.
Assim , tal como Ssifo, que fora condenado pelos deuses mitolgicos a
rolar incessantemente uma pedra at o topo de uma montanha, apenas para
v-la rolar montanha abaixo, o sentimento constitucional do povo brasileiro
de frustrao e impotncia, ao deparar-se com os desvarios reformistas de
maiorias congressuais de ocasio, que vm sistemtica e incessantemente
fazendo desmoronar conquistas que foram urdidas no bojo das lutas sociais,
no decorrer de um longo processo histrico.
A Constituio vilipendiada.
Ssifo, calado, cumpre a sua sina.
Rolam as pedras.
assim que tem que ser.
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Fayga Silveira Bed
45
1
No custa repisar que a constituio flexvel aquela cujas normas se distinguem das demais leis
somente em virtude da matria que regulam, e no em funo de uma posio hierrquica superior,
podendo, assim, ser modificadas a qualquer momento pelo mesmo procedimento que as leis comuns.
Inversamente, a constituio rgida se caracteriza pela posio se supremacia que ocupa em face das
normas infraconstitucionais, exigindo, para a sua modificao, a observncia de procedimentos agravados.
Cf. CANOTILHO, Direito Constitucional. Coimbra: ed. Almedina, 1991, p.151, referenciando-se nas
lies de J. Bryce.
2
Para maiores aprofundamentos, cf. BONAVIDES, Paulo. Do Pas Constitucional ao Pas Neocolonial: a
derrubada da Constituio e a recolonizao pelo golpe de Estado institucional. So Paulo: Malheiros,
2001, p.158 e ss.
3
De acordo com a Constituio, no ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir: a
forma federativa de estado; o voto direto, secreto, universal e peridico; a separao dos Poderes e os direitos e
garantias individuais. ( 4
o
do art. 60 da CF-88)
4
Poder constituinte originrio aquele que pe em vigor, cria, ou mesmo constitui normas jurdicas
de valor constitucional. Com efeito, por ocuparem estas o topo da ordenao jurdica, a sua criao
suscita caminhos prprios, uma vez que os normais da formao do direito, quais sejam, aqueles ditados
pela prpria ordem jurdica, no so utilizveis quando se trata de elaborar a prpria constituio. Cf.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. So Paulo: Saraiva, 1992, p.19.
5
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. So Paulo: Malheiros, 1992, p.59.
6
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. So Paulo: ed. Malheiros, 2000, p.173-4.
7
BONAVIDES, op. cit., p.174.
8
Idem, ibidem.
9
SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficcia dos Direitos Fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
1998, p.350.
10
CANOTILHO, J. J. Gomes, op. cit., p.151.
11
Cf. CANOTILHO, op. cit., p.151-152, o direito constitucional aberto ao tempo aquele cuja constituio
contm uma regulamentao deliberadamente incompleta (<<sistema lacunoso>>, <<constituio
no codificao>>), de modo a permitir e garantir um espao de liberdade para o antagonismo,
compromisso e consenso pluralsticos.
12
CANOTILHO, op. cit., p.152.
13
Ou, como prefere CANOTILHO: capacidade de aprendizagem das normas constitucionais com a
realidade ftica qual se destinam.
14
15
Cf. GADAMER, Hans-Georg. Verdade e Mtodo. Petrpolis: Vozes, 1997, p. 401 e ss.
16
Cf. ALEXY, Robert. Teora de los derechos fundamentales. Trad. de Ernesto Garzn Valds. Madrid:
Centro de Estudios Constitucionales, 1997.
17
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, op. cit., p. 543-544.
18
Cf. BARROS, Suzana de Toledo. O princpio da proporcionalidade e o controle de constitucionalidade das
leis restritivas de direitos fundamentais. Braslia: Braslia Jurdica, 2000, p. 136-137.
19
Os exemplos primorosos foram trazidos colao por CANOTILHO, op. cit., p. 548-549 e BARROS,
Suzana de Toledo, op. cit., p. 138-139.
20
Cf. ALEXY, Robert, op. cit,. p.189 e ss.
21
Idem, ibidem, p.194 e ss.
22
BARROS, Suzana de Toledo, op. cit,. p.140.
23
Cf. ALEXY, op. cit., p.210 e ss.
n. 5 - 2005.1
46
24
possvel, por exemplo, escolher entre ter ou no, uma religio; fazer ou no, parte de uma associao, etc.
25
CANOTILHO, op. cit,. p.550.
26
Cf. CANOTILHO, op. cit., p.550-551 e BARROS, Suzana de Toledo, op. cit., p. 142-143.
27
28
29
AZEVEDO, Plauto Faraco de. Direito, Justia Social e Neoliberalismo. So Paulo:RT, 1999.
30
SARLET, Ingo, op. cit., p.359 e ss.
31
BONAVIDES, Paulo, op. cit., p.177.
32
Cf. BRITTO, Carlos Ayres. As clusulas ptreas e a funo de revelar e garantir a identidade da
Constituio. ROCHA, Crmen Lcia Antunes (org.) In: Perspectivas do Direito Pblico: estudos em
homenagem a Miguel Seabra Fagundes. Belo Horizonte: ed. Del Rey, 1995, p.183-185.
33
No necessria a aprovao de emenda violadora da Constituio para dar ensejo ao controle de
constitucionalidade, sendo bastante para isso a sua mera discusso.
34
Cf. BRITTO, Carlos Ayres, op. cit., p.186.
35
SARLET, Ingo Wolfgang, op. cit., p.349.
36
At por uma exigncia de lgica normativa, j lecionava Sieys que o rgo delegado no pode alterar
por conta prpria os limites de sua delegao. Cf. BRITTO, Carlos Ayres, op. cit., p. 189.
37
Cf. SAMPAIO, Nelson de Sousa. O poder de reforma constitucional. Salvador: ed. Livraria Progresso,
1954, p.93 e ss.
38
Cf. MENDES, Gilmar Ferreira. Limites da Reviso; Clusulas Ptreas ou Garantias de Eternidade.
Possibilidade Jurdica de sua Superao. Revista da Associao dos Juzes do Rio Grande do Sul (AJURIS),
Rio Grande do Sul, n 60, p. 250, 1994.
39
Cf. AGRA, Walber de Moura. Fraudes Constituio: um atentado ao Poder Reformador. Porto Alegre:
ed. Sergio Fabris, 2000, p.185 e ss.
40
SARLET, Ingo. op. cit., p. 357.
41
Idem, ibidem, p.358.
42
Para maiores aprofundamentos, vide BRAGA, Valeschka e Silva. O princpio da proporcionalidade e o
princpio da razoabilidade. Curitiba: Juru, 2004.
43
Para maiores aprofundamentos, ver, por todos: ANDRADE, Jos Vieira de. Os Direitos Fundamentais na
Constituio Portuguesa de 1976. Coimbra: ed. Almedina, p.215 e ss.; e LOPES, Ana Maria Dvila. Os
Direitos Fundamentais como Limites ao Poder de Legislar. Porto Alegre: ed. Sergio Fabris, 2001, p.167 e ss.
44
Cf. SARLET, op. cit., p. 352. Este entendimento adotado, dentre outros, por ROCHA, Carmen
Lcia Antunes. Constituio e mudana constitucional: limites ao poder de reforma constitucional.
Revista de Informao Legislativa, n 120, p.159, 1993.
45
SCHMITT, Carl. Teora de la Constitucin. Madrid: Editorial de Derecho Privado, 1927.
46
Para maiores aprofundamentos sobre o Princpio da Identidade Constitucional, ver, dentre outros:
BRITO, Carlos Ayres, op. cit., p. 175 e ss.; MENDES, Gilmar Ferreira. Limites da Reviso: Clusulas
Ptreas ou Garantias de Eternidade - Possibilidade Jurdica de sua Superao. Revista da Associao dos
Juzes do Rio Grande do Sul (AJURIS), n 60, p. 249, 1994; SILVA, Gustavo Just da Costa e. Os Limites da
Reforma Constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p.108 e ss. e SARLET, Ingo, op. cit., p.349 e ss.
47
Confira-se BARROSO, Lus Roberto. Temas de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: ed. Renovar,
2001, p.10.
48
CLVE, Clmerson Merlin. A Atividade Legislativa do Poder Executivo no Estado Contemporneo e na
Constituio de 1988. 1992. (Tese de Doutorado da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, So
Paulo), p.33.
Fayga Silveira Bed
47
49
Idem, ibidem.
50
Cf. art.6
o
da CF-88.
51
CLVE, Clmerson Merlin, op. cit., p.32.
52
Cf., por todos, ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Princpios Constitucionais da Administrao Pblica.
Belo Horizonte: ed. Del Rey, 1994, p.72-73.
53
Referindo-se s dificuldades de se conciliar os ditames do Estado de Direito aos do Estado Social,
assevera o Prof. Dr. Clmerson Merlin Clve, op. cit., p.33, que Cabe ao direito constitucional encontrar
artrias possibilitadoras dessa difcil, mas no impossvel, convivncia..
54
BARROSO, Lus Roberto. Temas de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: ed. Renovar, 2001, p.11.
55
Idem, ibidem.
56
Repise-se: embora no se verifique o predomnio absoluto de uma tendncia poltica, h, em nosso
sentir, o predomnio relativo dos postulados sociais do Welfare State sobre os axiomas liberais do Estado de
Direito clssico.
57
Esta tese esposada por CLVE, Clmerson Merlin. A teoria constitucional e o direito alternativo.
In: Uma vida dedicada ao Direito: homenagem a Carlos Henrique de Carvalho. Apud BARROSO, Lus
Roberto, op. cit., p.11.
58
Em sentido divergente : Geraldo Vidigal; Miguel Reale; Washington Peluso Albino de Souza e Trcio
Sampaio Ferraz Jnior apud GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988: interpretao
e crtica. So Paulo: Malheiros, 1998, p. 201-210.
59
Cf. a lio de MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. So Paulo: ed. Atlas, 1997, p.40.
60
Ao lado do desenvolvimento, da justia, da liberdade e da segurana.
61
Ronald Dworkin se utiliza da expresso diretrizes para designar aquelas pautas que estabelecem
objetivos de carter econmico, social ou poltico, cuja implementao deve condicionar a atuao
estatal - segundo leciona GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988: interpretao
e crtica. So Paulo: Malheiros, 1998, p.84.
62
A no-consecuo de seus fins precpuos pelo Estado brasileiro de forma sistemtica vem acarretando
um processo de eroso da prpria normatividade constitucional (na expresso cunhada por Ingo Sarlet)
e que redunda, em ltima instncia, no que Marcelo Neves chamou de constitucionalizao simblica.
63
Perceba-se a significativa precedncia de ordem do valor trabalho, frente ao valor da liberdade de
iniciativa, ressaltando-se que a mesma precedncia se repete no inciso IV do art.1
o
da CF-88.
64
SOUTO, Marcos Juruena Villela apud DANTAS, Ivo. Direito constitucional econmico: globalizao &
constitucionalismo. Curitiba: Ed. Juru, 2000.
65
Cf. a caracterizao dos elementos estruturais do Estado Social, sob o ponto de vista de CANOTILHO,
op. cit., p.77-78.
66
CANOTILHO, op. cit., p. 552-553.
67
Idem, ibidem, p.553. Cf. Acrdo do TC n 39/84, que declarou inconstitucional o DL n.254/82, que
revogara grande parte da Lei n.56/79, criadora do Servio Nacional de Sade.
68
Idem, ibidem, p.554.
69
VAZ, Manuel Afonso. Lei e Reserva da Lei. Porto: Universitas Catholica Lusitana, 1992, p.383-386.
70
CANOTILHO, op. cit, p.70-71.
71
Alm do mais, o temor de uma eventual petrificao ou engessamento da matria constitucional
em virtude da vedao do retrocesso social pode ser relativizado, em boa medida, pelo fato de que, na
verdade, o que se postula, a manuteno do ncleo essencial dos direitos fundamentais.
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48
SSIFO AT THE IMPONDERABLE LIMIT OR
SOCIAL RIGHTS AS LIMITS TO THE
REMODELING POWER
ABSTRACT
The objective of this work is the study of the following
hypothesis: do the fundamental social rights constitute
material limits to the remodeling power? The aim is to
develop an answer to this question through the
analyses of the constituent power, the constitution itself
and the fundamental rights. The conclusion points out
the intangible of the social rights, regarding that its
abolition implies a flagrant social step backwards as
well as a violation of the constitutional identity.
KEYWORDS
Social Rights. Material Limits. Remodeling Power.
Intangibility. Constitutional Identity.
SSIFO LA LIMITE DE LIMPONDRABLE OU
DES DROITS SOCIAUX COMME DES LIMITES
AU POUVOIR REFORMATEUR
RSUM
Lobjectif de ce travail cest de savoir si les droits
fondamentaux sociaux constituent des limites
matrielles au pouvoir constituant rformateur. Le but
est de dvelopper une rponse une telle question
travers les analyses du Pouvoir constituant, de la
Constitution elle-mme et des droits fondamentaux.
La conclusion signale lintangibilit des droits sociaux,
concernant que son abolition implique un retour en
arrire aussi bien quune violation de lidentit
constitutionnelle.
MOTS-CLS
Droits sociaux. Limites matrielles. Pouvoir
Rformateur. Intangibilit. Identit constitutionnelle.
Retour en arrire.
Fayga Silveira Bed
49
*
Doutor em Direito (Direito das Relaes Sociais) pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo.
Professor da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Cear. Professor da Faculdade Christus.
PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA IGUALDADE E O
DIREITO DO TRABALHO
Fernando Basto Ferrraz*
RESUMO
O princpio da igualdade perante a lei por muito tempo foi
identificado como garantidor da concretizao da liberdade.
Aos poucos se percebeu que para tal fim no bastava apenas
a igualdade formal perante a lei. Era necessria a igualdade
na prpria lei. Embora previsto constitucionalmente em nosso
pas desde a Constituio Poltica do Imprio (1824), a
igualdade formal passou a ser tambm material somente
atravs da Carta Magna de 1988 (caput do art. 5),
constituindo-se como um dos direitos fundamentais,
protegidos como clusulas ptreas (art. 60, 4, IV). Sua
importncia se acentua diante do questionamento suscitado
quanto constitucionalidade, ou no, das normas trabalhistas
flexibilizadas em curso no Brasil.
PALAVRAS-CHAVE
Princpio constitucional. Igualdade. Liberdade. Direito
fundamental. Direito do Trabalho. Flexibilizao.
No Brasil, todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas
a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade.... o que diz o artigo 5
o
, caput, da Constituio Federal de
1988 (CF/88).
Os direitos e garantias fundamentais, previstos nos artigos 5
o
a 17 da
nossa Carta Magna, tm, nas normas que os definem, aplicao imediata
(art. 5
o
, LXXVII).
As alteraes que esto ocorrendo na legislao trabalhista brasileira,
sob a tica da flexibilizao, atendem s exigncias da globalizao e, sobre-
tudo, aos ideais polticos preconizados pelo neoliberalismo.
Cabe-nos averiguar se tais mudanas afetam ou no as normas traba-
lhistas previstas no artigo 7
o
da Carta Magna, por serem estes direitos funda-
mentais protegidos como clusulas ptreas pelo art. 60 da Constituio de
1988.
n. 5 - 2005.1
50
Haver, ainda, compatibilidade dessas normas trabalhistas
flexibilizadas com o princpio da igualdade tambm resguardado constituci-
onalmente como clusula ptrea, uma vez que no poder ser objeto de
deliberao proposta de emenda tendente a aboli-lo (CF/88, art. 6
o
, 4
o
)?
Ser, enfim, possvel, flexibilizarem-se, adaptarem-se as normas traba-
lhistas em vigor no Brasil, sem que estas alteraes inviabilizem os princpios
constitucionais em vigor e nem desestimulem mais ainda a relao de em-
prego?
Slaibi Filho observa que
o art. 60, 4
o
diz que vedada a emenda tendente a abolir..., o
que significa proibio da extino dos princpios ali inscritos,
mas no induz vedao de alteraes de menor intensidade
(...). O que deve ser investigado a intensidade da alterao,
que no pode alcanar a essncia do instituto, de forma a
descaracteriz-lo.
1
Convm ressaltar que toda modificao constitucional, como acentua
Jos Afonso da Silva, que desrespeitar
[...] o procedimento especial estabelecido (iniciativa, votao,
quorum, etc.) de preceito que no possa ser objeto de emenda,
padecer de vcio de inconstitucionalidade formal ou material,
conforme o caso, e assim ficar sujeita ao controle de
constitucionalidade pelo Judicirio, tal como se d com as leis
ordinrias.
2
Atualmente, no Brasil, vrias alteraes da Constituio Federal de
1988 esto ocorrendo atravs de emendas constitucionais.
3
As mudanas so tamanhas, a ponto de Comparato afirmar que
a Constituio de 1988 no est mais em vigor... Ela continua a
existir materialmente, seus exemplares podem ser adquiridos nas
livrarias (na seo das obras de fico, naturalmente), suas
disposies so invocadas pelos profissionais do Direito no
caracterstico estilo boca de foro. Mas um corpo sem alma.
4
Ao cidado, ao homem simples deste pas continental, concentrador
da riqueza na mo de poucos, no parece haver compromisso em inform-lo,
de maneira clara, didtica, de ser ele parte integrante do povo brasileiro,
detentor de todo o poder, que o exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente, nos termos da Constituio Federal de 1988, em vigor (par-
grafo nico do art. 1
o
).
Fernando Basto Ferrraz
51
Neste sentido, no h interesse dos representantes eleitos pelo povo
sobre a distino traada por Carl Schmitt entre o Poder Constituinte e o
Legislador Constituinte. Aquele, tambm chamado de Poder Constituinte
Originrio, constitudo atravs de uma Assemblia Constituinte para dis-
cutir e aprovar uma nova Carta Magna em situaes excepcionais, quando
h uma ruptura, uma revoluo que torna sem eficcia as normas at ento
em vigor. Em funo disso, tal poder costuma ser incondicionado, autnomo,
ilimitado.
J o Poder Constituinte Reformador, ou Legislador Constituinte um
poder juridicamente limitado, condicionado e sujeito s restries previstas
pela vontade expressa do Poder Constituinte Originrio determinado na
Constituio por este aprovada, seja atravs da promulgao ou outorga.
Neste sentido,
justamente a existncia de normas limitativas da reforma
constitucional que demonstra o fato de que mesmo aps a entrada
em vigor da Constituio o Poder Constituinte Originrio
continua a se fazer presente, j que, ao contrrio, poderia vir a
depender do Legislador Constituinte.
5
Portanto, ao proceder reforma da Constituio por meio das Emen-
das Constitucionais, o titular do poder constituinte derivado no dispe de
liberdade irrestrita de modific-la, uma vez que se encontra
[...] sujeito a um sistema de limitaes que objetiva no apenas a
manuteno da identidade da Constituio, mas tambm, a
preservao da sua posio hierrquica decorrente de sua
supremacia no mbito da ordem jurdica, de modo especial para
evitar a elaborao de uma nova Constituio pela via da reforma
constitucional.
6
Diz o artigo 16 da Declarao de 1789 que a sociedade em que no
esteja assegurada a garantia dos direitos (fundamentais) nem estabelecida a
separao dos poderes no tem Constituio.
A crise atual da idia de igualdade nos lembrada por Colliard:
On a pu constater depuis quelques annes une crise trs grave du
prncipe dgalit. La belle formule de larticle 6 de la Dclaration
des droits de 1789: La li est la mme pour tous, soit quelle protege,
soit quelle punisse nest plus aujourdhui respecte.
Cette violation a t dabord dnonce par certains auteurs
civilistes (Georges Ripert, Le rgime dmocratique et le droit
civil moderne, Paris, 1936; Louis Josserand, Sur la reconstruction
dun droit de classe, D. H. 1937, Chr., p. 1) qui ont im;prim la
Princpio constitucional da igualdade e o Direito do Trabalho
n. 5 - 2005.1
52
rgle de lgalit civile un sens litteral quelle navait pas dans la
Dclaration de 1789 et semblent avoir t plus particullirement
soucieux et lgalisme.
On ne peut considerer en effet comme un dangereux abandon
du principe dgalit certaines dispositions legislatives modernes
tendant corriger les ingalits de fait en abandonnant des regles
dgalit apparente. Les principes dmocratiques qui ont amen
favoriser ls petits commerantes, ls petits propritaires, ls
artisans et pnaliser au contraire ls grandes socits, ls grands
propritaires ne sont ps la violation mais lapplication, pardela
une interprtation troite et littrale, du vritable principe
dgalit. Il en va de mme en matire fiscale. La substitution
lgalit proportionnelle (art. 13 de la Dclaration de 1789) des
charges publiques dune notion dimpt progressif demeure une
manifestation vritable du principe dgalit. Il en va de mme
avec le systme dit de discrimination, en honneur jusquau dcret
de rforme fiscale du 9 dcembre 1948 et aboutissant taxer les
revenus suivant des taux diffrents en raison de leur source: les
revenus du travail bnficiant dun rgime de faveur
7
.
Acrescenta, ainda, afirmando que
considere comme une rgle de droit l prncipe dgalit se
presente galement sous deux traits. Il est um prncipe
dexpression constitutionnelle, il est aussi um prncipe general du
droit.
Lgalit est um prncipe fondamental, Ceci apparat um doubl
point de vue: la solennit de la proclamation, la base que lgalit
fournit aux diverses libertes publiques.
8
Sendo o Estado de Direito um Estado Constitucional, conforme acen-
tua Ferreira Filho
9
, a Constituio a lei do Poder, que h de comandar
segundo as formas que ela prescrever, nos limites que ela admitir. A Cons-
tituio obriga os poderes constitudos. Ela no obriga o poder Constituinte.
Haver de ter um significado especial o fato do constituinte originrio
ter distinguido o princpio da igualdade no prprio caput do artigo 5
o
da
Constituio Federal de 1988, uma vez que outros princpios e garantias
constitucionais neste no se encontram.
Convm de j seja estabelecida distino entre igualdade formal e
igualdade material, para que melhor se compreenda qual desses princpios
vem sendo contemplados pelas constituies brasileiras.
Igualdade formal constitui igualdade perante a lei. Igualdade materi-
al significa igualdade na lei. Entre ambas h uma enorme distncia. Gomes
observa que o conceito de igualdade material ou substancial recomenda
53
que se levem na devida conta as desigualdades concretas
existentes na sociedade, devendo as situaes desiguais ser
tratadas de maneira dessemelhante, evitando-se assim o
aprofundamento e a perpetuao de desigualdades engendradas
pela prpria sociedade. Produto do Estado Social de Direito, a
igualdade substancial ou material propugna redobrada ateno
por parte dos aplicadores da norma jurdica variedade das
situaes individuais, de modo a impedir que o dogma liberal da
igualdade formal impea ou dificulte a proteo e a defesa dos
interesses das pessoas socialmente fragilizadas e desfavorecidas.
10
Por muito tempo o princpio da igualdade perante a lei era identifica-
do como garantidor da concretizao da liberdade.
Para os pensadores e tericos da escola liberal, bastaria a simples
incluso da igualdade no rol dos direitos fundamentais para se
ter esta como efetivamente assegurada no sistema constitucional.
A experincia mostrou, contudo, que tal como construda, luz
da cartilha liberal oitocentista, a igualdade jurdica nada mais
era do que uma mera fico.
11
Gradativamente, o princpio geral da igualdade perante a lei passou a
ser questionado. J no importava se considerar apenas o indivduo genrico
e abstrato, mas o indivduo especificado, considerando-se aspectos relati-
vos ao gnero, idade, etnia, raa, etc. Este indivduo especificado ser o
alvo nas novas polticas sociais, que, na expresso de Gomes,
12
nada mais
so do que tentativas de concretizao da igualdade substancial ou materi-
al, a que se d a denominao de ao afirmativa ou, na terminologia do
direito europeu, de discriminao positiva.
A mais completa noo acerca do enquadramento jurdico-doutrin-
rio das aes afirmativas, segundo Joaquim B. Barbosa Gomes, coube pro-
fessora Carmen Lcia Antunes Rocha, que as classificando corretamente
como a mais avanada tentativa de concretizao do princpio jurdico da
igualdade, afirma com propriedade que
a definio jurdica objetiva e racional da desigualdade dos
desiguais, histrica e culturalmente discriminados, concebida
como uma forma para se promover a igualdade daqueles que
foram e so marginalizados por preconceitos encravados na cultura
dominante na sociedade. Por esta desigualao positiva promove-
se a igualao jurdica efetiva; por ela afirma-se uma frmula
jurdica para se provocar uma efetiva igualao social, poltica,
econmica no e segundo o Direito, tal como assegurado formal e
materialmente no sistema constitucional democrtico. A ao
afirmativa , ento, uma forma jurdica para se superar o isolamento
ou a diminuio social a que se acham sujeitas s minorias.
13
n. 5 - 2005.1
54
Essa engenhosa criao jurdico-poltico-social refletiria ainda, se-
gundo a autora, uma mudana comportamental dos juzes constitucionais
de todo o mundo democrtico do ps-guerra que teriam se conscientizado
da necessidade de uma
transformao na forma de se conceberem e aplicarem os direitos,
especialmente aqueles listados entre os fundamentais. No
bastavam as letras formalizadoras das garantias prometidas; era
imprescindvel instrumentalizarem-se as promessas garantidas por
uma atuao exigvel do Estado e da sociedade. Na esteira desse
pensamento, pois, que a ao afirmativa emergiu como a face
construtiva e construtora do novo contedo a ser buscado no
princpio da igualdade jurdica. O Direito Constitucional, posto
em aberto, mutante e mutvel para se fazer permanentemente
adequado s demandas sociais, no podia persistir no conceito
esttico de um direito de igualdade pronto, realizado segundo
parmetros histricos eventualmente ultrapassados.
E prossegue a ilustre autora:
O contedo, de origem bblica, de tratar igualmente os iguais e
desigualmente os desiguais na medida em que se desigualam
sempre lembrado como sendo a essncia do princpio da igualdade
jurdica encontrou uma nova interpretao no acolhimento
jurisprudencial concernente ao afirmativa. Segundo essa
nova interpretao, a desigualdade que se pretende e se necessita
impedir para e realizar a igualdade no Direito no pode ser
extrada, ou cogitada, apenas no momento em que se tomam as
pessoas postas em dada situao submetida ao Direito, seno que
se deve atentar para a igualdade jurdica a partir da considerao
de toda a dinmica histrica da sociedade, para que se focalize e
se retrate no apenas um instante da vida social, aprisionada
estaticamente e desvinculada da realidade histrica de
determinado grupo social. H que se ampliar o foco da vida
poltica em sua dinmica, cobrindo espao histrico que se reflita
ainda no presente, provocando agora desigualdades nascentes
de preconceitos passados, e no de todo extintos. A discriminao
de ontem pode ainda tingir a pele que se v de cor diversa da
que predomina entre os que detm direitos e poderes hoje.
Acrescenta, ainda, que
em nenhum Estado Democrtico, at a dcada de 60, e em
quase nenhum at esta ltima do sculo XX se cuidou de
promover a igualao e vencerem-se os preconceitos por
comportamentos estatais e particulares obrigatrios pelos quais se
superassem todas as formas de desigualao injusta. Os negros,
os pobres, os marginalizados pela raa, pelo sexo, por opo religiosa,
55
por condies econmicas inferiores, por deficincias fsicas ou
psquicas, por idade etc. continuam em estado de desalento
jurdico em grande parte do mundo. Inobstante a garantia
constitucional da dignidade humana igual para todos, da
liberdade igual para todos, no so poucos os homens e mulheres
que continuam sem ter acesso s iguais oportunidades mnimas
de trabalho, de participao poltica, de cidadania criativa e
comprometida, deixados que so margem da convivncia social,
da experincia democrtica na sociedade poltica.
14
Gomes nos d conta, ainda, da Teoria do Impacto Desproporcional, apon-
tando-a como
a grande inovao do Direito norte-americano no que diz respeito
concretizao do princpio da Igualdade. Nos termos dessa
teoria, em vez da busca da igualdade atravs da trivial coibio
do tratamento discriminatrio, cumpre combater a discriminao
indireta, ou seja, aquela que redunda em uma desigualdade
no oriunda de atos concretos ou de manifestao expressa de
discriminao por parte de quem quer que seja, mas de prticas
administrativas, empresariais ou de polticas pblicas
aparentemente neutras, porm dotadas de grande potencial
discriminatrio. Para um conjunto significativo de intrpretes e
pensadores do Direito dos EUA, a discriminao por impacto
desproporcionalseria a forma mais perversa de discriminao, eis
que dissimulada, quase invisvel, raramente abordada pelos
Compndios de Direito, voltados em sua maioria ao tratamento
do amorfo conceito de igualdade perante a lei, sem levar na
devida conta o fato de que muitas vezes a desigualdade advm
da prpria lei, do impacto desproporcional que os seus comandos
normativos pode ter sobre certas pessoas ou grupos sociais.
15
Miranda entende que igualdade perante a lei no igualdade exte-
rior lei. antes de tudo, igualdade na lei. Tem por destinatrios, desde
logo, os prprios rgos de criao do Direito.
16
Borges esclarece que a
igualdade material somente existe quando a lei prescreve, ela prpria, um
tratamento igualitrio. Ser a igualdade, em tais condies, matria do ato
legislativo. Para ele, a igualdade prevista no artigo 5
o
da Constituio Fe-
deral de 1988 no s diante da lei, quando afirma: sem distino de qual-
quer natureza. A lei, portanto, deve incluir esta expresso no princpio da
igualdade como um contedo seu, um componente material e pessoal do
seu mbito de validade normativa.
17
Neste sentido, posiciona-se Grau, para
quem
o texto constitucional, em seu artigo 5
o
, caput, consagra o princpio
da igualdade, a, no apenas em termos formais, mas tambm em
termos materiais. O que postula, expressamente, o
n. 5 - 2005.1
56
entendimento segundo o qual to-s a igualdade perante a lei
pouco ou nada significa.
18
Ser igual perante a lei no significa, conforme acentua Canotilho,
apenas aplicao igual da lei. A lei, ela prpria, deve tratar por igual todos
os cidados. Acrescenta afirmando que
o princpio da igualdade no apenas um princpio de Estado de
direito, mas tambm, um princpio de Estado social. Esta
igualdade conexiona-se, por um lado, com uma poltica de justia
social e com a concretizao das imposies constitucionais
tendentes efetivao dos direitos econmicos, sociais e culturais.
Por outro, ela inerente prpria idia de igual dignidade social
(e de igual dignidade da pessoa humana).
19
J que o direito ao trabalho constitui um dos direitos sociais, para
assegurar o direito ao trabalho, o Estado Democrtico brasileiro lastreia sua
ao social, entre outros, no valor supremo da igualdade
20
. Alm de ser um
direito fundamental, previsto no artigo 5 da Constituio de 1988, a igual-
dade tambm um critrio orientador na aplicao dos direitos fundamen-
tais.
21
O princpio da isonomia est presente nas Constituies brasileiras
desde a Carta Imperial de 1824, com algumas mudanas de redao, sem
alterar o seu contedo, conforme discriminao abaixo:
a) Constituio Poltica do Imprio (de 25 de Maro de 1824)
TTULO VIII
Das disposies Gerais e Garantias dos Direitos Civis e Polticos
dos Cidados Brasileiros
Art. 179 A inviolabilidade dos direitos civis e polticos dos
cidados brasileiros, que tem por base a liberdade, a segurana
individual e a propriedade, garantida pela Constituio do
Imprio, pela maneira seguinte:
(...)
13. A lei ser igual para todos, quer proteja, quer castigue, e
recompensar em proporo dos merecimentos de cada um.
14. Todo o cidado pode ser admitido aos cargos pblicos
civis, polticos ou militares, sem outra diferena que no seja a de
seus talentos e virtudes.
15. Ningum ser isento de contribuir para as despesas do
Estado em proporo dos seus haveres.
16. Ficam abolidos todos os privilgios que no forem essencial
e inteiramente ligados aos cargos por utilidade pblica.
57
17. exceo das causas que por sua natureza pertenam a
Juzos particulares, na conformidade das leis, no haver foro
privilegiado, nem comisses especiais nas causas cveis ou
criminais. (Grifo nosso).
b) Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil de 24 de
fevereiro de 1891:
Art. 72. A Constituio assegura a brasileiros e estrangeiros
residentes no Pas a inviolabilidade dos direitos concernentes
liberdade, segurana individual e propriedade nos termos
seguintes:
[...]
2
o
. Todos so iguais perante a lei.
A Repblica no admite privilgios de nascimento, desconhece
foros de nobreza, no cria ttulos de fidalguia, nem condecoraes.
c) Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de
Junho de 1934:
CAPTULO II
Dos Direitos e das Garantias Individuais
Art. 113. A Constituio assegura a brasileiros e estrangeiros
liberdade, subsistncia, segurana individual e propriedade,
nos termos seguintes:
Todos so iguais perante a lei. No haver privilgios, nem
distores, por motivo de nascimento, sexo, raa, profisses
prprias ou dos pais, classe social, riqueza, crenas religiosas ou
idias polticas (grifo nosso).
d) Constituio dos Estados Unidos do Brasil de 10 de Novembro de
1937:
DOS DIREITOS E GARANTIAS INDIVIDUAIS
Art. 122. A Constituio assegura aos brasileiros e estrangeiros
residentes no Pas o direito liberdade, segurana individual e
propriedade, nos termos seguintes:
Todos so iguais perante a lei. (Grifo nosso).
n. 5 - 2005.1
58
e) Constituio dos Estados Unidos do Brasil de 1946:
vida, liberdade, segurana individual e propriedade, nos
termos seguintes:
1 Todos so iguais perante a lei (Grifo nosso).
f) Constituio do Brasil de 1967, de 24 de Janeiro de 1967:
vida, liberdade, segurana e propriedade, nos termos
seguintes:
1. Todos so iguais perante a lei, sem distino de sexo, raa,
trabalho, credo religioso e convices polticas. O preconceito de
raa ser punido pela lei. (grifo nosso).
g) Emenda Constitucional n. 1, de 17 de outubro de 1969:
Emendou a Constituio de 24/1/1967, mantendo inalterado o con-
tedo do artigo 150, caput, e seu 1
o
, que, no entanto, passaram a responder
pelo artigo 153, caput, e 1
o
(nova redao, sem alterar seu contedo, foi
dada ao final do 1
o
: ser punido pela lei o preconceito de raa).
h) Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de Outubro
de 1988:
Na expresso de Borges, a Constituio Federativa de 1988 estrutura
a isonomia de modo complexo:
1
o
. como um direito reta aplicao da lei (princpio formal);
2
o
. como um princpio cujo contedo amplo e at
inexceptuvel, pela vedao de distines de qualquer natureza
(princpio material e pessoal);
3
o
. porque ela regula tambm os meios assecuratrios desse
direito (a lei e outros atos normativos), como as sentenas
judiciais.
22
Jos Afonso da Silva afirma que as Constituies s tm reconhecido
a igualdade no seu sentido jurdico-formal: igualdade perante a lei. A Cons-
tituio de 1988 a prev no artigo 5
o
, caput, e inciso I; artigo 7
o
, incisos XXX
e XXXI; artigo 3
o
, incisos III e IV; artigos 170, 193, 196 e 205.
23
59
Artigo 5
o
. Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no Pas, a inviolabilidade do direito vida, liberdade,
igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes:
I homens e mulheres so iguais em direitos e obrigaes, nos
termos desta Constituio;
Artigo 7
o
. So direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, alm
de outros que visem melhoria de sua condio social:
XXX proibio de diferena de salrios, de exerccio de funes e
de critrio de admisso por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil;
XXXI proibio de qualquer discriminao no tocante a salrio
e critrios de admisso do trabalhador portador de deficincia.
Artigo 3
o
. Constituem objetivos fundamentais da Repblica
Federativa do Brasil:
(...)
III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais e regionais;
IV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa,
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.
Artigo 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do
trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a
todos existncia digna, conforme os ditames da justia social,
observados os seguintes princpios:
(...)
VII reduo das desigualdades regionais e sociais;
VIII busca do pleno emprego;
IX tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte
constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e
administrao no Pas.
Pargrafo nico assegurado a todos o livre exerccio de
qualquer atividade econmica, independentemente de
autorizao de rgos pblicos, salvo nos casos previstos em lei.
Artigo 193. A ordem social tem como base o primado do trabalho,
e como objetivo o bem-estar e a justia sociais.
n. 5 - 2005.1
60
Artigo 196. A sade direito de todos e dever do Estado,
garantindo mediante polticas sociais e econmicas que visem
reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso
universal s aes e servios para sua promoo, proteo e
recuperao.
Artigo 205. A educao, direito de todos e dever do Estado e da
famlia, ser promovida e incentivada com a colaborao da
sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu
preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o
trabalho.
Diante dos dispositivos constitucionais acima invocados, desde a Cons-
tituio do Imprio de 1824, que delimitam a presena hegemnica do prin-
cpio da igualdade formal no ordenamento jurdico brasileiro, resta-nos, ain-
da a indagao: afinal, a flexibilizao das normas trabalhistas fere os direi-
tos sociais e o princpio da igualdade previstos como direitos fundamentais,
protegidos como clusulas ptreas pela Constituio de 1988? Qual o signifi-
cado da expresso direitos sociais? A partir de qual constituio brasileira
o princpio da igualdade (formal) passou a proteger os direitos sociais? O que
justifica o poder constituinte originrio ter mantido o princpio da igualdade
que vigorou no perodo do arbtrio no Brasil (constituies de 1937 e de
1967/69)? Afinal, a igualdade no constitui o signo fundamental da demo-
cracia?.
24
Pontes de Miranda
25
esclarece que a expresso direitos sociais apa-
recera durante a Revoluo Francesa, e inclura-se no projeto de Declara-
o de Direitos, que Romme apresentou Conveno, a 17 de abril de 1793.
A razo estaria, de crer-se, em serem positivos, isto , exigirem prestao
positiva da sociedade ou do Estado, em vez de serem negativos, como os
direitos-liberdades (liberdade fsica, liberdade de ensino, liberdade de tra-
balho, etc.). Isso, s por si, justificaria a distino; no, porm, o adjetivo
sociais. Os outros, se bem que negativos, havemos de reconhecer que tam-
bm so sociais.
De fato, a expresso questo social, conforme observa Nascimento,
no havia sido formulada antes do sculo XIX, quando os efeitos
do capitalismo e as condies de infra-estrutura se fizeram sentir
com muita intensidade, acentuando-se um amplo
empobrecimento dos trabalhadores, inclusive dos artesos, pela
insuficincia competitiva em relao indstria que florescia...
Os desnveis entre classes sociais fizeram-se sentir de tal modo
que o pensamento humano no relutou em afirmar a existncia
de uma sria perturbao ou problema social.
26
61
Oportunamente, Sampaio Dria, quanto questo social, lana a se-
guinte interrogao:
Bastar que a lei fundamental de um pas proclame a liberdade
e a igualdade, para lhe ser perfeita a organizao econmica?
Ele mesmo responde, afirmando que a Questo Social de
todos os lugares, e de todos os tempos, e s deixar de existir,
quando a justia garantir principalmente aos que vivem do po
de cada dia as condies sociais de igualdade no exerccio da
liberdade (sic).
27
Conforme observa Magano, Sampaio Doria, em obra publicada em
1922, preconizava a adoo de regras bsicas tendentes a assegurar a paz
social, merecendo destaque as seguintes:
1
o
. o trabalho no se confunde com artigo de comrcio, mas,
nele, cumpre respeitar-se a dignidade do homem, e o vigor da
raa;
2
o
. a todos lcito associarem-se e reunirem-se livremente, sem
armas, no podendo intervir a polcia seno para manter a ordem
pblica;
3
o
. fixao do salrio mnimo em nmero mximo de horas,
menor que o dia mdio de trabalho, de modo que no haja
misria no lar do operrio diligente e econmico;
4
o
. limite mximo do dia de trabalho pela capacidade de
resistncia individual a critrio do trabalhador;
5
o
. proibio do trabalho aos menores, e limitao do trabalho
dos adolescentes, para lhes assegurar o desenvolvimento fsico e
a educao;
6
o
. repouso hebdomadrio de 24 horas mnimas, abrangendo,
sempre que possvel, o domingo.
7
o
. preparao tcnica, que, aumentando a renda o trabalho,
d ao operrio a conscincia e o poder de se bastar a si prprio;
8
o
. proibio de empresas que no atendam s condies
higinicas nos prdios e nos instrumentos de trabalho;
9
o
. igualdade de pagamento, sem distino de sexos ou idades,
aos mesmos trabalhos;
10
o
. responsabilidade do capital pelos acidentes ao trabalho,
mediante seguro ou cauo obrigatrios.
28
At a Proclamao da Repblica, o Brasil viveu sob o regime escravista.
Por razo disso, quase ignorava a questo social, uma vez que sua economia
era essencialmente agrcola e a mo-de-obra escrava.
O Estado Brasileiro, at ento,
n. 5 - 2005.1
62
cuidou de combater a escravido, instituiu o trabalho livre e
pavimentou o caminho do trabalho assalariado, mas, omitiu-se
quanto s condies de trabalho, mnimo remuneratrio,
dignidade e qualidade de vida do trabalhador, deixando valer a
lei da sobrevivncia do mais forte e hbil.
29
A insatisfao social que se desenvolveu durante a Repblica Velha,
com revoltas operrias, sob inspirao anarco-sindicalista trazida pelos imi-
grantes da Europa, contribuiu para que o problema do trabalho constasse
como plataforma da Revoluo de 1930, fato que acabou por instituir siste-
maticamente as leis trabalhistas e a prpria justia do trabalho.
Bonavides e Andrade oportunamente nos lembram que em 1934 de-
mos o grande salto constitucional que nos conduziria ao Estado Social, j
efetivado em parte depois da Revoluo de 30 por obra de algumas medidas
tomadas pela ditadura do Governo Provisrio. Portanto, a Constituio de
16 de Julho de 1934 fundou juridicamente uma forma de Estado Social no
Brasil. Em seu artigo 34, afirmava que a todos cabe o direito de prover
prpria subsistncia e a de sua famlia, mediante trabalho honesto. O Poder
Pblico deve amparar, na forma da lei, os que estejam em indigncia.
30
Tendo em vista a proteo social do trabalhador e os interesses econ-
micos do Pas, dizia o artigo 121, caput, da Carta de 34, que a lei promover
o amparo da produo e estabeleceria as condies de trabalho. A legislao
do trabalho observar a proibio de diferena de salrio para um mesmo
trabalho, por motivo de idade, sexo, nacionalidade ou estado civil ( 1
o
,
letra a). Para efeito do mesmo artigo 121, no h distino entre trabalho
manual e o trabalho intelectual ou tcnico, nem entre os profissionais res-
pectivos.
Os princpios constitucionais elencados no artigo 7
o
, n. I, da Consti-
tuio de 1934 que deveriam ser respeitados pelos Estados em sua compe-
tncia privativa para decretar a Constituio e as leis por que se deviam
reger no incluam os direitos sociais, muito menos o princpio da igualdade,
conforme prev o artigo 21.
Segundo Nascimento
31
, a isonomia salarial constitui uma das princi-
pais normas de direito individual constantes na Constituio de 1934.
A Constituio de 1937, que instituiu o Estado Novo no Brasil, per-
mitiu a sobrevivncia dos princpios bsicos do constitucionalismo social cri-
ado pela Carta de 1934.
Dizia o artigo 136 da Carta de 1937: O trabalho um dever social.
O trabalho intelectual, tcnico e manual tem direito proteo e solicitude
especiais do estado. O artigo 174 no fazia restries quanto possibilidade
da Constituio vir a ser emendada, modificada ou reformada por iniciativa
do Presidente da Repblica ou da Cmara dos Deputados.
63
J a Constituio de 1946 afirmava:
Art. 145. A ordem econmica deve ser organizada conforme os
princpios da justia social, conciliando a liberdade de iniciativa
com a valorizao do trabalho humano.
Pargrafo nico. A todos assegurado trabalho que possibilite a
existncia digna. O trabalho obrigao social.
Juc observa que
a Constituio de 1946 prossegue na mesma linha que a de 1934,
evoluindo para a fixao da idia de justia social, como sendo
correo possvel das distores e desequilbrios na organizao
econmico-social, compensando as fragilidades dos indivduos,
atacando de frente a questo social, comprometendo o Estado
em realizao de polticas pblicas no sentido de combater o
desemprego, e, ... promover e tutelar a dignidade do trabalhador
e do trabalho, declarando-o meio de elevao humana e social,...
elevando o trabalho como meio e instrumento de dignidade
humana.
32
Existiam dois princpios na Constituio de 1946: igualdade perante a
lei feita e igualdade na lei a se fazer. Ou seja, igualdade formal e igualdade
material. Esta posio defendida por Pontes de Miranda, segundo o qual o
texto comea a enumerao dos direitos fundamentais pelo princpio de
isonomia ou princpio de igualdade perante a lei, dito tambm princpio for-
mal, porque no iguala materialmente. Todos so iguais perante a lei
33
. O
princpio dirige-se a todos os poderes do Estado. cogente para a legislatura,
para a administrao e para a justia.
A Carta de 1946, na expresso de Ferreira
34
, repetiu de um modo
geral os pontos de vista essenciais existentes na Constituio de 1934. No
aderiu ao socialismo nem tampouco se manteve na linha rgida do individu-
alismo. Inspirou-se na tcnica da democracia social weimariana.
Assim, conforme acentua Floriano Silva,
a social democracia da Constituio de Weimar deixou alguns
traos ntidos tambm na Constituio brasileira de 1946. Em
conseqncia, teria esta de consagrar um ttulo ordem
econmica e social, artigos 145 a 162, a dedicando pelo menos
trs artigos, de grande importncia, aos direitos dos trabalhadores:
artigos 157, 158 e 159.
35
As inovaes e alteraes da legislao de proteo ao trabalho e aos
trabalhadores esto presentes no artigo 157 da Constituio de 1946, confor-
me relao que se segue:
n. 5 - 2005.1
64
a) salrio-mnimo que deveria atender tambm s necessidades da
famlia do trabalhador (art. 157, inciso I);
b) participao obrigatria e direta dos trabalhadores nos lucros da
empresa (art. 157, inciso IV);
c) repouso semanal remunerado (art. 157, inciso VI);
d) estabilidade, no s nas empresas urbanas como tambm na explora-
o rural, alm da indenizao ao trabalhador despedido (art. 157, inciso XII);
e) assistncia aos desempregados (art. 157, inciso XV);
f) direito de greve (art. 158).
O salrio-mnimo familiar, a participao nos lucros da empresa e o
repouso remunerado so direitos assegurados pela Constituio de 1946 que
se constituem as principais inovaes trabalhistas, segundo Cesarino Jnior.
36
Quanto ao direito de greve, omisso nas Constituies de 1824, 1891 e
1934, recebeu a seguinte referncia no artigo 139 da Constituio de 1937:
a greve e o lock-out so declarados recursos anti-sociais nocivos ao trabalho e
ao capital e incompatveis com os superiores interesses da produo nacional.
Ferreira entende que a greve, antes da Constituio de 1937 era ape-
nas tolerada.
37
Esta tolerncia, no entanto, era limitada, uma vez que a
Lei de Segurana ( Lei n. 38, de 04 de abril de 1935, modificada pela Lei n.
136, de 14 de dezembro de 1953 e pelos Decretos-Leis 428 e 431, de maio de
1938) classificava como crime contra a ordem social: instigar ou preparar a
paralisao de servios pblicos, ou de abastecimento da populao e in-
duzir empregadores ou empregados cessao ou suspenso do trabalho, por
motivos estranhos s condies do mesmo.
38
Quando ainda vigorava a Constituio de 1937, e j estando reunida
a Assemblia Constituinte de 1946, o presidente Eurico Gaspar Dutra, invo-
cando o artigo 180 da referida Carta de 1937
39
, baixou o Decreto-lei n.
9.070, de 1946, que dispunha sobre a suspenso ou o abandono coletivo do
trabalho, dividindo as atividades profissionais em fundamentais e acessri-
as, considerando-se acessrias as atividades no classificadas entre as fun-
damentais (artigo 3
o
, 2
o
). O artigo 9
o
facultava s partes que desempe-
nham atividades acessrias, depois de ajuizado o dissdio (coletivo), a cessa-
o do trabalho ou o fechamento do estabelecimento.
40
Assim determinava o artigo 158 da Carta de 1946: reconhecido o
direito de greve, cujo exerccio a lei regular. Martins
41
, a propsito, nos
lembra a posio do Supremo Tribunal Federal segundo o qual no havia
sido revogado o Decreto-lei n. 9.070/46, pois no era incompatvel com a Lei
Fundamental de 1946, que determinava que a greve deveria ser regulada
por lei ordinria, inclusive quanto a suas restries.
65
A Lei de Greve (Lei n. 4.330, de 1/6/1964), determinava que seria
considerado ilegal o movimento paredista quando:
a) no atendidos os prazos e condies estabelecidos na referida lei;
b) tivesse por objeto reivindicaes julgadas improcedentes pela Justi-
a do Trabalho, em deciso definitiva, h menos de um ano;
c) fosse deflagrado por motivos polticos, partidrios, religiosos, mo-
rais, de solidariedade, sem quaisquer pretenses relacionadas com a prpria
categoria;
d) tivesse por fim rever norma coletiva, salvo se as condies pactua-
das tivessem sido substancialmente modificadas.
Embora assegurado o direito de greve aos trabalhadores (artigo 158,
XXI), a Constituio de 1967 no permitia tal direito nos servios pblicos e
atividades essenciais, que seriam definidas em lei ( 7
o
do artigo 157). A
Emenda Constitucional n. 1, de 1967, mantm esta mesma orientao (arti-
gos 165, XXI, e 162).
A Constituio de 1988 assegura em seu artigo 9
o
o direito de greve,
competindo aos trabalhadores decidir sobre a oportunidade de exerc-lo e
sobre os interesses que devam por meio dele defender
42
.
Enquanto no mundo a histria cronolgica da greve a considerou um
delito (sistema corporativo), depois como liberdade (Estado liberal), e como
um direito (regimes democrticos), no Brasil, inicialmente a greve foi consi-
derada como liberdade, depois como delito (artigo 139 da Constituio de
1937) e, finalmente, como direito (artigo 158 da Constituio de 1946 e
artigo 9
o
da Carta de 1988).
Os direitos sociais esto presentes na Constituio de 1988, nos arti-
gos: 6
o
; 205 (educao); 196 (sade); 7
o
e incisos (trabalho); 21, XIV; 22,
XXVIII e 144 (segurana); 201 e pargrafos (previdncia social); 5
o
, LXXIV;
7
o
, II; e 24, XIV (assistncia aos desamparados).
Ao afirmar que as normas definidoras dos direitos e garantias funda-
mentais tm aplicao imediata (artigo 5
o
, 1
o
da Constituio Federal de
1988), naturalmente o constituinte originrio se reporta ao Ttulo II da Carta
constitucional em vigor, ou seja, Dos Direitos e Garantias Fundamentais.
Mesmo constatando a ocorrncia de uma atecnia, uma vez que o contedo do
pargrafo primeiro do artigo quinto da Constituio de 1988 devesse constar
em artigo autnomo, no resta dvida quanto ao desejo manifestado pelo cons-
tituinte, desejo este protegido como clusula ptrea (artigo 60, 4
o
). Portanto,
os artigos 5
o
ao 17 da Carta Magna de 1988 no podero ser objeto de delibe-
rao proposta de Emendas Constitucionais tendentes a aboli-los.
Claro est, portanto, a forte presena do princpio da igualdade, em
que todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, pro-
n. 5 - 2005.1
66
tegendo, com seu manto protetor, os direitos sociais das mudanas defendi-
das pelos adeptos de uma flexibilizao do trabalho extremada,
desregulamentando do nosso ordenamento jurdico conquistas sociais, tra-
balhistas, alcanadas pelos trabalhadores brasileiros e referendadas pela
Constituio de 1988.
Esto com razo Arajo e Nunes Jnior quando doutrinam que a Cons-
tituio brasileira de 1988 tratou de disciplinar regras relativas ordem so-
cial, de forma minuciosa, retratando, com isso, o grau de desconfiana dos
constituintes nas instituies.
43
Esta opo do constituinte, acrescentam, deu origem ao que deno-
minamos Constituio Social... abrangendo os setores onde o Estado deve
intervir por meio de prestaes sociais, seja indicando direito aos indivduos
(seguridade social), seja intervindo na realidade para propiciar um sistema
de relaes sociais mais equilibrado e justo.
44
O Estado de Direito pressupe a obrigao de o Estado atender s
necessidades sociais e a responsabilidade de prover satisfao dos cidados
atravs de uma poltica econmica eficiente. No que diz respeito aos direitos
da liberdade, refora a proteo jurdico-constitucional dos mais fracos e,
em conseqncia, reduz a proteo dos fortes. Busca a substituio da igual-
dade formal inerente ao Estado Liberal por uma igualdade material peculiar
ao Estado Social.
Mesmo sendo a igualdade um signo fundamental da democracia, con-
forme enfatiza Faria
45
, a igualdade, como um dos direitos bsicos dos cida-
dos, tal regra existe em constituies de regimes democrticos e de dita-
duras, em pases milenares como em estados recm independentes.
O princpio da igualdade rege todos os direitos em seguida a ele
enumerados, conforme acentua Francisco Campos. Para ele,
a clusula relativa igualdade diante da lei em primeiro lugar na
lista dos direitos e garantias que a Constituio assegura aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no pas. No foi por acaso
ou arbitrariamente que o legislador constituinte iniciou com o
direito igualdade a enumerao dos direitos individuais.
46
Esta prevalncia do princpio isonmico observa-se no confronto at
mesmo com os outros princpios constitucionais. Segundo Borges,
47
no
aleatoriamente que o artigo 5
o
, caput, da Constituio Federal de 1988 enuncia
a isonomia antes mesmo e frente da discriminao dos direitos e garantias
fundamentais que institui. Dessa posio topograficamente eminente da
isonomia resulta uma proeminncia substancial desse princpio: ele penetra,
como uma linfa, os demais direitos e garantias constitucionais, perpassando-
lhes o contedo normativo: rege todos os direitos em seguida a ele enunci-
ados, na lio de Francisco Campos.
48
67
O princpio da igualdade ou isonomia preconizado no caput do artigo
5
o
da Constituio de 1988 se destina principalmente ao legislador que deve
implantar a isonomia na prpria lei (igualdade material) sem deixar esse
princpio ser subvertido pela interpretao daqueles que defendem a igual-
dade apenas perante a lei (igualdade formal). Este princpio da isonomia,
segundo Guerra Filho, pode ser apontado como um dos princpios constitu-
cionais gerais, assim como a isonomia entre homens e mulheres, referida no
art. 5, inciso I, seria exemplo de princpio constitucional especial.
49
Usando expresso de Romita, a norma que consagra o direito ao tra-
balho no pode desligar-se do princpio de igualdade, entendido como prin-
cpio estruturante e conformador dos direitos fundamentais.
50
Violar um princpio, conforme enfatiza Gonalves
51
, mais grave que
transgredir uma norma. a mais grave forma de ilegitimidade porque repre-
senta a insurgncia contra todo o sistema, subverso de seus valores funda-
mentais.
sabido que cientificamente a flexibilizao constitui a alterao de
uma norma, interferindo na relao de poder de troca. Resta saber, afinal, se
a flexibilizao prejudicial ou no ao trabalhador, e se ela fere algum prin-
cpio constitucional, sobretudo o da igualdade. Como determinar, em caso
concreto, quem so os iguais, quem so os desiguais e a medida dessa desi-
gualdade? Como se pode afirmar que uma lei trata dois indivduos de uma
forma igualmente justa? Qual o critrio de valorao para a relao de igual-
dade? A reduo das desigualdades regionais constitui um dos princpios
que fundamentam a ordem econmica no Brasil? A simples verificao da
existncia da discriminao suficiente para a definio de ofensa ao prin-
cpio da isonomia?
Arajo e Nunes Jnior,
52
em comunho com o mesmo pensamento de
Bastos e Martins
53
, consideram como grande dificuldade determinar, con-
cretamente, quem so os iguais, quem so os desiguais e qual a medida
dessa desigualdade.
Partindo da constatao de que a funo da lei consiste em discrimi-
nar situaes, com o propsito de regulament-las, a constatao da exis-
tncia de discriminaes, [...] no suficiente para a definio de respeito
ou de ofensa ao princpio da isonomia.
54
Bandeira de Mello oportunamente aponta quatro elementos que con-
correm para que a discriminao legal seja convivente com a isonomia:
a) que a desequiparao no atinja de modo atual e absoluto,
um s indivduo;
b) que as situaes ou pessoas desequiparadas pela regra de direito
sejam efetivamente distintas entre si, vale dizer, possuam
caractersticas, traos, nelas residentes, diferenciados;
n. 5 - 2005.1
68
c) que exista, em abstrato, uma correlao lgica entre os fatores
diferenciais existentes e a distino de regime jurdico em funo
deles, estabelecida pela norma jurdica;
d) que, in concreto, o vnculo de correlao supra-referido seja
pertinente em funo dos interesses constitucionalmente
protegidos, isto , resulta em diferenciao de tratamento jurdico
fundada em razo valiosa ao lume do texto constitucional
para o bem pblico.
55
Franco de opinio de que a idia de igualdade deve ser fundada
no no conceito da igualdade natural entre os homens, mas no reconheci-
mento da universalidade do homem.
56
Comungando desta afirmao de Afonso Arinos de Melo Franco, Fa-
ria afirma que no universo reconhecemos a unidade da espcie humana e
as variaes de condies inmeras entre os homens. No que tange a estas
ltimas, oportuna a lio de Ranelletti: que a natureza faz desigual, no
podem os homens tornar igual.
57
Segundo Faria, deve haver, contudo, o primado da igualdade sobre as
desigualdades: a igualdade deve ser primeira, enquanto concerne aos di-
reitos fundamentais e dignidade comum do ser humano; as desigualdades,
pelo motivo acima exposto, so e devem ser segundas.
58
Barbosa elucida de vez a questo quando afirma que
a regra de igualdade no consiste seno em quinhoar
desigualmente aos desiguais, na medida em que se desigualam.
Nessa desigualdade social, proporcionada desigualdade natural,
que se acha a verdadeira lei da igualdade. Tratar com
desigualdade a iguais, ou a desiguais com igualdade, seria
desigualdade flagrante, e no, igualdade real.
59
Quanto indagao sobre qual critrio de valorao para a relao
de igualdade, Canotilho aponta
uma possvel resposta, sufragada em algumas sentenas do
Tribunal Constitucional, reconduzindo-se proibio geral do
arbtrio: existe observncia da igualdade quando indivduos ou
situaes iguais no so arbitrariamente (proibio do arbtrio)
tratados como desiguais. Por outras palavras, o princpio da
igualdade violado quando a desigualdade de tratamento surge
como arbitrria.
60
Existe uma violao arbitrria da igualdade jurdica, segundo Canotilho,
quando a disciplina jurdica no se basear num: a) fundamento srio; b)
no tiver um sentimento legtimo; c) estabelecer diferenciao jurdica sem
um fundamento razovel.
61
69
As discriminaes so recebidas como compatveis com a clusula igua-
litria, conforme acentua Bandeira de Mello,
apenas e to somente quando existe um vnculo de correlao
lgica entre a peculiaridade diferencial acolhida por residente
no objeto, e a desigualdade de tratamento em funo dela
conferida, desde que tal correlao no seja incompatvel com
interesses prestigiados na Constituio.
62
H, no entanto, ofensa ao preceito constitucional da isonomia quan-
do:
I A norma singularizada atual e definitivamente um
destinatrio determinado, ao invs de abranger uma categoria
de pessoas, ou uma pessoa futura e indeterminada.
II A norma adota como critrio discriminador, para fins de
diferenciao de regimes, elemento no residente nos fatos,
situaes ou pessoas por tal modo desequiparadas. o que ocorre
quando pretende tomar o fator tempo que no descansa no
objeto como critrio diferencial.
III A norma atribui tratamentos jurdicos diferentes em ateno
a fator de discrimen adotado que, entretanto, no guarda relao
de pertinncia lgica com a disparidade de regimes outorgados.
IV A norma supe relao de pertinncia lgica existente em
abstrato, mas o discrimen estabelecido conduz a efeitos
contrapostos ou de qualquer modo dissonantes dos interesses
prestigiados constitucionalmente.
V A interpretao da norma extrai dela distines, discrimens,
desequiparaes que no foram professadamente assumidos por
ela de modo claro, ainda que por via implcita.
63
Os fatos e os acontecimentos so suscetveis de se tornarem elementos
discriminadores determinados pela lei frente ao princpio isonmico.
A noo de igualdade, do ponto de vista histrico, remonta aos
primrdios da civilizao. A sua compreenso a considerava utpica. Sua
aplicao, em funo disso, era praticamente nula. A aplicao da igualda-
de formal era distante da realidade prtica.
Conforme acentua Heller, a idia de igualdade de origem especifi-
camente crist, pois na Antiguidade havia duas possibilidades naturais para
o homem: ser livre ou ser escravo.
64
Plato, em A Repblica, defende a igualdade atravs da existncia
de um Estado onde no haveria pobreza nem riqueza, Estado cujo objetivo
seria o de conceder maior felicidade ao todo e no a qualquer classe em
separado.
n. 5 - 2005.1
70
Rousseau no foi o criador do princpio da igualdade civil. Ele apenas
melhor expressou os conceitos e as idias de seu tempo. No Contrato Soci-
al afirma ser a igualdade o maior de todos os bens. Para ele, h duas espci-
es de desigualdade: uma de ordem fsica e outra de ordem moral ou poltica.
Se o abuso inevitvel, no poderia, ao menos, ser limitado?
Exatamente porque a fora das coisas tende sempre a destruir a
igualdade, a fora da legislao deveria sempre tender a mant-
la.
O princpio da igualdade est presente no artigo 1
o
da mais famosa das
declaraes: a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 26/8/
1789, com a seguinte redao: Os homens nascem e permanecem livres e
iguais em direitos. A lei, segundo preconiza o artigo 6
o
desta famosa Decla-
rao, deve ser a mesma para todos, seja quando protege, seja quando pune.
Portanto, a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado tinha por fim a
abolio dos privilgios.
A distino no discriminao, uma vez que a diferenciao com-
pensa a desigualdade e por isso serve a uma finalidade de igualizao, como
ensinou San Thiago Dantas, quando a diferenciao visa ao reajustamento
proporcional de situaes desiguais.
65
Se a diferenciao arbitraria, se ela no se coaduna com a natureza
da desigualdade, observa Ferreira Filho, no leva ela igualdade, mas ao
privilgio, a uma discriminao.
66
Cesarino Jnior entende que a interveno do Estado na ordem jur-
dica, atravs da legislao do trabalho, visando proteo do economica-
mente fraco, no constitui ofensa regra da igualdade perante a lei. Para
ele, a expresso todos so iguais perante a lei deve ser entendida de ma-
neira relativa, pois a igualdade absoluta impossvel. Os homens so iguais,
j dizia Aristteles, mas s tem os mesmos direitos em idnticas condies.
Segundo Marnoco e Souza, a igualdade perante a lei significa que, em pari-
dade de condies, ningum pode ser tratado excepcionalmente e, por isso,
o direito de igualdade no se ope a uma diversa proteo das desigualdades
naturais da lei.
67
A absoluta igualdade jurdica gerou a desigualdade econmica. Duguit
perguntava: Pode-se falar de um contrato de locao de servios entre o
patro e o operrio? O patro fixa-o previamente, no porque o empregado
aceita, mas por qualquer outro motivo; o empregado aceita-o, porque quer
viver.
68
Ripert afirma que se um dos contratantes pode impor sua vontade e o
outro obrigado, por necessidade, a aderir sem maiores delongas, o contrato
no seno a lei do mais forte;
69
fato igualmente confirmado por Morin:
71
Ao regime da liberdade contratual sucede, de fato, o da ditadura dos pa-
tres e das companhias poderosas, impondo um regulamento multido de
fracos.
70
Quanto ao princpio da igualdade jurdica, J. A. Silva vem em nosso
socorro para afirmar que tal princpio apresenta-se sob dois prismas: primei-
ro, como interdio ao juiz de fazer distino entre situaes iguais, ao apli-
car a lei; segundo, como interdio ao legislador de editar leis que possibili-
tem tratamento desigual a situaes iguais ou tratamento igual a situaes
desiguais por parte da justia.
71
Formalmente, a igualdade perante a Justia est assegurada pela Cons-
tituio, desde a garantia de acessibilidade a ela (artigo 5
o
, XXXV). Mas
realmente essa igualdade no existe, pois est bem claro hoje que tratar
como igual a sujeitos que econmica e socialmente esto em desvantagem,
no outra coisa seno uma ulterior forma de desigualdade e de injusti-
a.
72
J. A. Silva complementa afirmando que
os pobres tm acesso muito precrio justia, porque no dispem
de recursos para custear bons advogados, e nem contam com um
patrocnio gratuito eficiente. Enquanto isso, a Carta de 1988, em
seu artigo 5
o
, LXXIV, segundo o qual o Estado dever prestar
assistncia judiciria integral e gratuita aos que comprovarem
insuficincia de recursos, tem sua eficcia sido postergada, uma
vez que a sociedade brasileira no v, na prtica, aes concretas
do poder pblico, que minorem a curto prazo esta situao. Alm
de lutar pela sobrevivncia e diante das circunstncias inerente
ao seu estado de pobreza, de desigualdade social, muitos
brasileiros vem a justia, por sua morosidade e pelas dificuldades
mencionadas, favorecer aqueles mais aquinhoados
financeiramente neste pas economicamente desigual.
73
Na viso do Presidente Luiz Incio Lula da Silva, a Justia no age,
enquanto Justia, no cumprimento da Constituio, que diz que todos so
iguais perante a lei. Muitas vezes, uns so mais iguais do que outros, e o que
eu chamo de Justia classista. uma justia que favorece uma classe.
74
Para a realizao da igualdade perante a justia, portanto, se faz ne-
cessrio a busca da igualao de condies dos desiguais.
Embora em quase todas as Constituies do mundo esteja escrito que
todos so iguais perante a lei, o que se v, na prtica, conforme observa
Dallari que as pessoas so tratadas como desiguais. As prprias leis garan-
tem a desigualdade, e nos costumes de quase todos os povos encontram-se
muitas prticas baseadas na desigualdade.
75
A sociedade, ao oferecer mais oportunidade a uns do que a outros,
trata os seres humanos como se fossem diferentes. As pessoas, para se torna-
n. 5 - 2005.1
72
rem socialmente diferentes, desprezando-se a igualdade natural, bastam
nascer pobres, ao contrrio daqueles que nascem ricos e com mais oportuni-
dades de viver com dignidade.
O ideal de uma sociedade alicerada na igualdade (ou na justia),
segundo Miranda, um dos ideais permanentes da vida humana e um ele-
mento crtico de transformao, no s dos sistemas jurdicos mas tambm
das estruturas sociais e polticas.
76
Ferreira Filho, no entanto, pondera que
atualmente o princpio de igualdade parece em regresso.
inegvel a tendncia ao desenvolvimento de um direito de classe,
que, embora para proteger o social e economicamente fraco, lhe
concede privilgios em detrimento do princpio de igualdade.
Tambm se pode observar que a interveno do Estado no
domnio econmico se tem feito no raro ao arrepio desse
princpio.
77
Considerando, finalmente, que a igualdade, no Brasil, um princpio
constitucional (Constituio Federal de 1988, caput do artigo 5
o
), que no
pode ser excludo da nossa Carta Magna, a exemplo do que ocorre com os
direitos sociais (Constituio Federal de 1988, artigos 6
o
a 11), por fazerem
parte dos direitos e garantias fundamentais, (Constituio Federal de 1988,
artigo 60, 4
o
), resta-nos, novamente, indagar: as normas trabalhistas em
vigor no Brasil podem ser flexibilizadas sem que estas alteraes inviabilizem
o princpio constitucional da igualdade?
Consideramos ser possvel a flexibilizao das normas trabalhistas no
Brasil desde que no contrariem o princpio constitucional da igualdade e os
direitos dos trabalhadores urbanos e rurais previstos e protegidos como clu-
sula ptrea pelo artigo 7
o
da Constituio de 1988.
Interpreta-se a Constituio a partir dos valores que ela mesma con-
sagra. Os novos mtodos de interpretao aplicados Constituio tendem
a elastecer demasiadamente o conceito de normatividade.
78
Mesmo considerando que as constituies consagram princpios como
liberdade, justia, igualdade, dignidade da pessoa humana, historicamente
estes princpios so princpios gerais do direito. Por esta razo, Peixinho
considera que se deve ter cautela quando se for identificar os princpios
gerais de direito com os princpios constitucionais. Considera temerria tal
identificao, uma vez que a existncia de outros princpios constitucionais
que versam sobre matria estranha noo de princpio geral, como o caso
dos princpios setoriais da rea econmica, da administrao pblica. Por
esta razo, considera mais apropriado se falar apenas que alguns dos princ-
pios fundamentais constitucionais se identificam com os princpios gerais de
direito.
79
73
Bastos defende a tese de que os princpios gerais de Direito entram
na Constituio s pelo caminho da interpretao. So exatamente eles que
permitem a evoluo do Texto Constitucional. So eles que vo preencher a
vaguidade de suas normas.
80
Segundo Bonavides, os princpios gerais de direito se
constitucionalizaram nas ltimas dcadas do sculo XX, quando se transfor-
maram em pedestal normativo sobre o qual assenta todo o edifcio dos no-
vos sistemas constitucionais. Aceitar esta tese seria, segundo Peixinho, li-
mitar demasiadamente os princpios constitucionais nica e exclusivamente
aos princpios gerais de direito.
81
Para o Ministro do STF Carlos Mrio da Silva Velloso (apud PEIXINHO,
2000, p. 128.),
os princpios norteadores de interpretao no podem ser
resumidos somente aos princpios fundamentais nos primeiros
captulos da Constituio Federal de 1988. Esta se encontra
prenhe desses comandos sagrados, como a enumerao do artigo
5
o
, alm do artigo 6
o
, os quais se retiram dos artigos 150, 225
(meio ambiente), 222 (direito comunicao social), dentre
outros
82
.
O princpio da igualdade, previsto no artigo 5
o
, caput, da Constituio
de 1988, possui eficcia jurdica plena e aplicao imediata (eficcia social
global).
83
Portanto, ao flexibilizar suas normas, enquanto direitos sociais pre-
vistos no artigo 7
o
da Carta Magna em vigor, o direito do trabalho no pode
se afastar do princpio constitucional da igualdade, sob pena de tornar
inconstitucionais suas normas flexibilizadas.
Usando expresso de Musse, a eficcia do princpio da igualdade,
de acordo com a dogmtica tradicional, inquestionvel, pois o mesmo pos-
sui condies tcnicas de ser aplicado e pode produzir efeitos.
84
Interpretar se uma determinada norma trabalhista flexibilizada no Brasil
est ou no conforme o princpio constitucional da igualdade compatvel
com a afirmao de Bastos,
85
segundo o qual o que est em jogo , acima de
tudo, a interpretao do prprio sentido da norma constitucional, com a
conseqente adaptao a esse sentido, quando possvel, da legislao ordi-
nria (na hiptese de esta apresentar uma pluralidade de sentidos poss-
veis).
No se pode esquecer que os princpios consubstanciados na Consti-
tuio, como o princpio da igualdade, so normas, e como tais, no so
meras construes informativas.
86
Eles serviro de diretrizes interpretativas
das demais normas, bem como de fundamento jurdico do restante do
ordenamento jurdico, bem como do restante das normas constitucionais
(caracterstica comum a todos os princpios constitucionais).
87
n. 5 - 2005.1
74
Embora na formao jurdica brasileira se perceba a predominncia de
um positivismo exacerbado, inegvel que o princpio da razoabilidade j
ingressou em nossa jurisprudncia, com retardo, por falta de previso expres-
sa na Constituio.
Crescentemente o Supremo Tribunal Federal vem fundamentando suas
decises recorrendo ao princpio da razoabilidade. Esse princpio constitui
uma decorrncia do Estado Democrtico de Direito e do princpio do devido
processo legal.
O princpio da razoabilidade, usando expresso de Barroso,
um mecanismo para controlar a discricionariedade legislativa e
administrativa. Ele permite ao Judicirio invalidar atos legislativos
ou administrativos quando: a) no haja adequao entre o fim
perseguido e o meio empregado; b) a medida no seja exigvel ou
necessria, havendo caminho alternativo para chegar ao mesmo
resultado com menor nus a um direito individual; c) no haja
proporcionalidade em sentido estrito, ou seja, o que se perde com
a medida tem maior relevo do que aquilo que se ganha.
88
O princpio da razoabilidade interage com o da isonomia.
89
Alm de assegurar que todos so iguais perante a lei, sem distino
de qualquer natureza (art. 5
o
, caput), a Constituio Federal de 1988 apre-
senta como um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Bra-
sil, promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de discriminao (artigo 3
o
, IV).
Continua ainda, o questionamento de se saber, afinal, quem so os
iguais e os desiguais e em que circunstncias constitucionalmente legti-
mo o tratamento desigual. Neste caso, ao tratamento desigual haver neces-
sidade de se encontrar limites de razoabilidade para que seja legtimo.
A busca da conciliao destes limites ganha dimenso em nossa tese
que procura avaliar a compatibilidade da flexibilidade das normas trabalhis-
tas brasileiras com o princpio constitucional da igualdade.
Considerando que para ser vlido, o tratamento diferenciado precisa
passar no teste da razoabilidade interna e externa
90
, em relao ao Brasil,
no primeiro caso, a globalizao econmica, o neoliberalismo, o avano
tecnolgico, constituem as razes, os motivos que esto levando nosso pas a
buscar alternativas que visem reduzir o desemprego, tornando o pas mais
competitivo e atraente aos investimentos externos. Para tanto, o governo
brasileiro tem tomado a iniciativa de levar ao seu parlamento propostas de
projetos de leis flexibilizantes, estimulando a negociao dos atores sociais,
com a participao dos sindicatos laborais na proposio de acordos e con-
venes coletivas.
75
Ou seja, a transio buscada pelo Brasil de um modelo historicamente
legalista para um modelo negocial est sendo tentado com previso legal. A
ttulo de exemplo, citamos a Lei n. 9.601/98, que trata da nova modalidade
de contrato por prazo determinado. Trata-se, portanto, da chamada
razoabilidade interna, que busca uma relao lgica, racional e proporcional
entre seus motivos, meios e fins.
Quanto verificao de sua razoabilidade externa, deve-se verificar
a existncia da adequao interna da norma aos meios e fins admitidos e
preconizados pelo nosso texto constitucional em vigor. Se a lei contravier
valores expressos ou implcitos na Constituio, no ser legtima nem razo-
vel luz desta, ainda que o fosse internamente.
91
Os meios empregados e o fim perseguido pelo Brasil para reduzir o
desemprego e para se tornar mais competitivo e atraente ao investimento
externo haver, de fato, necessidade de inserir em seu ordenamento jurdi-
co, leis trabalhistas flexibilizantes, (muitas delas j adotadas sem sucesso por
outros pases), sem a devida verificao da existncia de outro meio menos
gravoso para a consecuo dos fins que visa alcanar, com o risco de implodir
o princpio constitucional da igualdade e dos direitos sociais trabalhistas
protegidos como clusulas ptreas pela Carta de 1988!...
Afinal, conforme enfatiza Viana, j no se criam desigualdades posi-
tivas para compensar as negativas. A lei cria desigualdades na mesma dire-
o das desigualdades que o sistema exige. o que acontece com os novos
contratos a prazo, que facilitam a precarizao.
92
Nas Comisses de Conciliao Prvia, criadas no Brasil pela lei 9.958,
de 12/1/2000, em sua composio paritria, representando empregados e
empregadores, instituda no mbito da empresa (artigo 625-B, da CLT), a
desigualdade poder facilmente ser sentida, uma vez que o trabalhador
estar sendo assistido por colegas de trabalho, que obviamente, no possuem
o conhecimento jurdico necessrio para realizar tal servio com eficincia,
alm de reforar o desequilbrio de foras, vez que os representantes indica-
dos pelo empregador podero ser e certamente o sero pessoas qualifica-
das na rea jurdica.
93
O que se deve buscar, conforme acentua Maior,
no a necessidade de eliminao de conflitos (como meio de se
desafogar a Justia do Trabalho), mas a efetivao dos direitos
trabalhistas, buscando promover outra promessa constitucional,
qual seja, a de erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais. (Inciso III, do artigo 3
o
, da Constituio
Federal).
94
n. 5 - 2005.1
76
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n. 5 - 2005.1
78
1
SLAIBI FILHO, 1994, p. 39 apud MORAES Guilherme Pea de. Direitos fundamentais: conflitos e
solues. So Paulo: Frater et Labor, 2000, p. 44.
2
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 16. ed. So Paulo: Malheiros, 1999, p. 70.
3
Alm das seis emendas constitucionais de reviso ocorridas em 1994, atendendo ao que determina o
art. 3o do ADCT, at dezembro de 2004, a Carta de 1988 recebeu 45 Emendas Constitucionais.
4
COMPARATO, Fbio Konder. Uma Morte Espiritual. Folha de So Paulo, So Paulo, 14.mai.1998
5
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001, p. 350.
6
Ibid., p. 350.
7
COILLARD, Claude-Albert. Liberts publiques. 7. ed. Paris: Dalloz, 1989, p. 215-216.
8
Ibid., p. 218-219.
9
FERREIRA FILHO, Manuel Gonalves. Direitos humanos fundamentais. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2000,
p. 4.
10
GOMES, Joaquim B. Barbosa. Ao afirmativa e princpio constitucional da igualdade. Rio de Janeiro:
Renovar, 2001, p. 4.
11
Ibid., p. 3.
12
Ibid., p. 5.
13
ROCHA, Crmen Lcia Antunes apud GOMES, op. cit., p. 8
14
ROCHA apud GOMES, op. cit., p. 5-6.
15
GOMES, op. cit., p. 23
16
MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional. 2. ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1998, t. II, p. 219.
17
BORGES, Jos Souto Maior. Princpio da isonomia e sua significao na Constituio de 1988. Revista
de Direito Pblico, n. 93, ano 23, jan./mar. 1990, p. 37.
18
GRAU, Eros Roberto. Princpios da legalidade e da igualdade - Emprstimo compulsrio e contratos
coletivos Expropriao e ato ilcito. Revista de Direito Pblico n. 95, ano 23, jul./set. 1990., 1990, p. 63.
19
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio. 4. ed. Coimbra:
Livraria Almedina, 2000, p. 418; 420-421.
20
ROMITA, Arion Sayo. O acesso ao trabalho das pessoas deficientes perante o princpio da igualdade.
Gnesis Revista de Direito do Trabalho, n. 86, Curitiba, 2000, p. 188.
21
Ibid., p. 188.
22
BORGES, op. cit., p. 38.
23
SILVA, op. cit., p. 218.
24
Ibid., p. 214.
25
PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcante. Democracia, liberdade, igualdade (os trs caminhos).
2. ed. So Paulo: Saraiva, 1979, p. 470.
26
NASCIMENTO, Amauri Mascaro. Curso de direito do trabalho. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 1989, p. 4.
27
SAMPAIO DRIA apud MAGANO, Octvio Bueno. Poltica do trabalho. So Paulo: Editora LTr,
2001, v. IV. 2001, p. 378.
28
MAGANO, op. cit., p. 384.
29
JUC, Francisco Pedro. A constitucionalizao dos direitos dos trabalhadores e a hermenutica das
normas infraconstitucionais. So Paulo: LTr, 1997, p. 48.
30
BONAVIDES, Paulo; ANDRADE, Paes de. Histria constitucional do Brasil. Braslia: Senado Federal,
1989, p. 325.
79
31
NASCIMENTO, Amauri Mascaro. Direito do trabalho na constituio de 1988. So Paulo: Saraiva, 1991, p. 8.
32
JUC, op. cit., p. 60.
33
Apud BORGES, 1990, p. 58.
34
FERREIRA, 1974, p. 58 apud SILVA, Floriano Corra Vaz da. Direito constitucional do trabalho. So
Paulo: LTr, 1977, p. 95.
35
36
CESARINO JNIOR, 1946, p. 184-200, passim, apud SILVA, op. cit., p. 97.
37
FERREIRA, 1954, p. 175 apud SILVA, op. cit., p. 98.
38
BEZERRA DE MENEZES apud SILVA, loc. cit..
39
Enquanto no se reunir o Parlamento Nacional, o Presidente da Repblica ter o poder de expedir
decretos-leis sobre todas as matrias da competncia legislativa da Unio.
40
41
MARTINS, Srgio Pinto. Direito do trabalho. 8. ed. So Paulo: Atlas, 1999, p. 719.
42
Legislao Infraconstitucional: artigos 723 da CLT; Lei n 7. 783/89 (Direito de Greve).
43
ARAJO, Luiz Alberto David; NUNES JNIOR, Vidal Serrano. Curso de direito constitucional. 4. ed.
So Paulo: Saraiva, 2001, p. 79.
44
Ibid., p. 379.
45
FARIA, Anacleto de Oliveira. Do princpio da igualdade jurdica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1973,
p. 22.
46
CAMPOS, 1956, p. 12 apud BORGES, op. cit., p. 12.
47
BORGES, op. cit., p. 96.
48
Ibid., op. cit., p. 34-35.
49
GUERRA FILHO, Willis Santiago. Processo constitucional e direitos fundamentais. 3. ed. So Paulo:
Celso Bastos Editor, 2003, p. 54.
50
ROMITA, op. cit., p. 188.
51
GONALVES, Jos Artur Lima. Princpio da isonomia: aplicao de um modelo. Pontifcia Universidade
Catlica: So Paulo, 1992, p. 1-22, passim.
52
ARAJO; NUNES JNIOR, op. cit., p. 88.
53
BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra da Silva. Comentrios Constituio do Brasil, So
Paulo: Editora Saraiva, 1989, v. 2, p. 5.
54
ARAJO; NUNES JNIOR, op. cit., p. 89.
55
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Contedo jurdico do princpio da igualdade. 3. ed. So Paulo:
Malheiros, 2000, p. 41.
56
FRANCO, 1958, p. 89 apud FARIA, op. cit., p. 44.
57
FARIA, op. cit., p. 44.
58
Ibid., op. cit., p. 45.
59
BARBOSA, Rui, 1944 apud FARIA, op. cit., p. 45.
60
CANOTILHO, op. cit., p. 419.
61
Ibid., op. cit., p. 420.
62
BANDEIRA DE MELLO, op. cit., p. 17.
n. 5 - 2005.1
80
63
Ibid., p. 47-48.
64
HELLER, 1955, p. 134 apud FARIA, op. cit., p. 7.
65
FERREIRA FILHO, op. cit. , p. 111.
66
Ibid., loc. cit.
67
MARNOCO; SOUZA, apud FARIA, op. cit., p. 46.
68
DUGUIT, 1958, p. 289 apud FARIA, op. cit., p. 51.
69
RIPERT, Georges, 1947, p. 47 apud FARIA, op. cit., p. 51.
70
MORIN, 1927, p. 61, apud FARIA, op. cit., p. 52.
71
72
CAPPELLETI, 1974, p. 67 apud SILVA, op. cit., p. 221-222.
73
74
Palavras ditas de improviso durante solenidade em Vitria (ES). Revista VEJA, edio 1800, ano 36,
n. 17, 30. abr. 2003, p. 46.
75
DALLARI, Dalmo de Abreu. Direito igualdade de oportunidades. in Direitos Humanos Pautas para
uma educao libertadora. Petrpolis: Editora Vozes, 1990, p. 355.
76
MIRANDA, op. cit., p. 204.
77
FERREIRA FILHO, op. cit., p. 243.
78
PEIXINHO, Manoel Messias. Os princpios constitucionais e a interpretao da constituio. 2. ed. Rio de
Janeiro: Lmen Jris, 2000, p. 133.
79
Ibid., p. 104-105.
80
BASTOS, Celso Ribeiro. Hermenutica e interpretao constitucional. 2. ed. So Paulo: Celso Bastos
Editor, 1999, p. 144.
81
BONAVIDES, op. cit., p. 105.
82
Apud PEIXINHO, op. cit., p. 128.
83
MUSSE, Luciana Barbosa. Aplicabilidade e efetividade do princpio da igualdade: uma Anlise do discurso
jurdico-constitucional brasileiro atual. So Paulo: Pontifcia Universidade Catlica, 1998, p. 153.
84
Ibid., p. 154.
85
BASTOS, op. cit., p. 174.
86
Ibid., p. 142.
87
BASTOS, loc. cit.
88
BARROSO, Lus Roberto. Razoabilidade e isonomia no direito brasileiro. In: VIANA, Mrcio Tlio;
RENAULT, Luiz Otvio Linhares (coord.). Discriminao. So Paulo: LTr, 2000, p. 35.
89
BARROSO, loc. cit.
90
Ibid., p. 34.
91
Ibid., p. 30.
92
VIANA, Mrcio Tlio. Os dois modos de discriminar e o futuro do direito do trabalho. In: VIANA,
Mrcio Tlio; RENAULT, Luiz Otvio Linhares (coord.). Discriminao. So Paulo: LTr, 2000, p. 326.
93
MAIOR, Jorge Luiz Souto. O procedimento sumarssimo trabalhista e as comisses de conciliao
prvia. Suplemento Trabalhista Ltr, 033/00, 2000, p. 170.
94
MAIOR, loc. cit.
81
CONSTITUTIONAL PRINCIPLE OF EQUALITY
BEFORE LAW AND LABOUR LAW
ABSTRACT
The principle of equality before the law has for a long
time been considered as a guardian of freedom. Little
by little, a growing awareness arised on then fact that,
for that end, formal equality before the law was not
enough, as it was equality in the law itself. Even if
present in Brazilian Constitutions since the Imperial
Constitution of 1824, formal equality was not material
equality until the 1988 Constitution (Article 5), being
one of the fundamental rights not subject to
amendment (Article 60, 4, IV). Its importance is
highlightened as controversy on the constitutionality
of the recent deregulation on the field of Labor Law.
KEYWORDS
Constitutional Principles. Equality. Freedom.
Fundamental Rights. Labor Law. Deregulation.
LE PRINCIPE CONSTITUCIONNEL DE
LEGALIT ET LE DROIT DU TRAVAIL
RSUM
Le principe de lgalit devant la loi a pendant
longtemps a t identifi comme garant de la
concrtisation de la libert. Peu a peu on a peru quil
ntait pas suffisant par une telle fin seulement lgalit
formelle devant la loi. Il tait ncessaire lgalit
dans la loi elle-mme. Bien que prvu
constitutionnellement dans notre pays depuis la
Constitution Politique de lEmpire (1824), lgalit
formelle est devenue aussi matriel seulement travers
la Constitution de 1988 (caput de lart. 5), se
constituant comme un des droits fondamentaux,
protgs comme des clauses pitres (art. 60, 4, IV).
Son importance saccentue en face du questionnement
suscit de la constitutionnalit, ou non, des normes
travaillistes flexibilises en cours au Brsil.
MOTS-CLS
Principe constitutionnel. galit. Libert. Droit
fondamental. Droit du Travail. Flxibilit.
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MANDADO DE INJUNO E DISSDIO COLETIVO TRA-
BALHISTA: COMPARAES, DISTINES E VANTAGENS
Francisco Grson Marques de Lima*
1 Nota introdutria. 2 Viso panormica do mandado de injuno,
com incurses no mbito trabalhista. 3 O dissdio coletivo trabalhista.
4 Dissdio coletivo e mandado de injuno. 5 Concluses.
RESUMO
O Mandado de Injuno, como instrumento talhado a tornar
possvel o exerccio de direitos fundamentais prejudicados
pela omisso legislativa, sucumbiu perante o Supremo
Tribunal Federal. O dissdio coletivo, de seu turno, encontra-
se dificultado pelos tribunais do trabalho, que se afastaram
das discusses econmicas e sociais dos trabalhadores e dos
empregadores. De todo modo, o dissdio coletivo, se bem
utilizado pelo TST e pelos TRTs, mostra-se mais adequado
do que o mandado de injuno para a efetivao de direitos
sociais, especialmente dos coletivos, dentro da doutrina da
progresso social.
PALAVRAS-CHAVE
Mandado de injuno. Dissdio coletivo. Sentena normativa.
Direito Processual do Trabalho. Ao constitucional. Direitos
fundamentais.
1 NOTA INTRODUTRIA
Aproveitamos este espao para explorar dois temas tantas vezes
revisitados e poucas vezes compreendidos: o mandado de injuno, enterra-
do pelo Supremo Tribunal Federal, e o dissdio coletivo, obstaculizado pelos
tribunais do trabalho. No nossa pretenso abordar um e, depois, o outro.
Preferimos fazer uma comparao entre os dois, para, ao fim, demonstrar
quais as vantagens de um sobre o outro e qual deles mais adequado
tutela dos direitos trabalhistas.
O tema, na verdade, j enfocamos em livro de nossa autoria,
1
mas as
discusses acadmicas de Ps-Graduao, onde as idias dimanam eferves-
centes, ricas em contribuies, inspiraram-nos a voltar a abord-lo, agora
sob a receita deste artigo.
*
Doutor e Mestre em Direito Constitucional; Professor do Mestrado em Direito da UFC; Coordenador-
-Geral do Curso de Direito da Faculdade Christus; Procurador Regional do Trabalho na PRT-7 Regio
(CE); membro da Academia Cearense de Direito do Trabalho (gersonm@prt7.mpt.gov.br).
83
H, de fato, muitas semelhanas e diferenas entre as duas grandes
garantias constitucionais; muito mais do que se possa, a um primeiro sobre-
vo, imaginar.
2 VISO PANORMICA DO MANDADO DE INJUNO, COM
INCURSES NO MBITO TRABALHISTA
A suprema fonte do Mandado de Injuno encontra-se no art. 5 da
Constituio Federal de 1988 (CF), que assim prescreve:
Art. 5. [...]:
LXXI - conceder-se- mandado de injuno sempre que a falta
de norma regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos
e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes
nacionalidade, soberania e cidadania;
[...]
, indiscutivelmente, ao constitucional de cognio sumria, volta-
da a garantir o exerccio: a) dos direitos e liberdades constitucionais; e b)
das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania. Fun-
ciona como instrumento garantstico de direitos que no podem ser exerci-
dos por falta de norma regulamentadora, quer dizer, em face da omisso do
legislador.
Como se v, o sujeito ativo do mandado de injuno quem tiver seus
direitos cerceados pela ausncia de norma regulamentadora.
2
O sujeito pas-
sivo a autoridade do rgo competente para a expedio da referida nor-
ma. Mas quem tiver de suportar os nus da sentena, apta a deferir o pleito
do impetrante, ter, necessariamente, de integrar o plo passivo da deman-
da, desde o incio, na condio de litisconsorte necessrio.
3
Esta modalida-
de de ao cabvel sempre quando, por falta de norma regulamentadora,
encontrar-se impossibilitado de exerccio um dos direitos e liberdades cons-
titucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e
cidadania. Isto ocorrendo, poder o indivduo demandar o Judicirio para
fazer valer seus direitos previstos constitucionalmente. Incumbir ao Judici-
rio, nesta hiptese, interpretar diretamente a Constituio, haja vista a
ausncia da norma infraconstitucional, e estabelecer norma in concreto, su-
prindo a lacuna da legislao, ocasionada pela inrcia do legislador.
Esta atividade do Judicirio, de estabelecer norma in concreto, com
efeitos limitados s partes da ao injuncional e at o advento da legislao
pertinente, no significa irregular invaso da competncia legislativa, por-
quanto o Judicirio estar agindo por fora de mandamento constitucional;
logo, estar apenas cumprindo sua misso diria constitucional de dirimir
conflitos e aplicar a Constituio, prestando a tutela jurisdicional s partes.
Mandado de injuno e dissdio coletivo trabalhista: comparaes, distines e vantagens
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84
Segundo Celso Neves, a funo processual do mandado de injuno
determina a natureza jurisdicional do provimento que nele se h de proferir
declaratrio da omisso regulamentar e da inviabilidade de exerccio dos
direitos em causa bem como os efeitos de constituio e mandamento que,
no plano executrio da realizao de suas conseqncias, possa e deva ter.
4
Contudo, lamentavelmente, o entendimento das altas Cortes brasilei-
ras, sobretudo do Supremo Tribunal Federal (STF),
5
tm sido bastante restrito,
dando interpretao ao art. 5, LXXI, da Constituio Federal, o mais dificultoso
e restrito possvel, de modo a inviabilizar o efetivo ajuizamento da ao epigrafada.
No mbito trabalhista, ento, o quadro mais grave. Alis, a ttulo de curiosa
constatao, temos verificado que a Justia do Trabalho tem se mostrado desafeta
aos novos instrumentos constitucionais de defesa do cidado. Parece no ter
percebido, ainda, seu relevante papel na dirimncia das lides laborais, em es-
pecial quanto coletivizao do processo e importncia que as aes coleti-
vas podem ter para o desafogamento dos fruns. Basta ver, neste corolrio, o
tratamento que o Tribunal Superior do Trabalho (TST) vinha dando substi-
tuio processual (Enunciado n. 310, de carter restritivo), e como vm os
Tribunais Regionais do Trabalho (TRTs) entendendo a presena da
litispendncia entre as aes coletivas e as aes individuais,
6
sem observarem
a subsidiariedade do Cdigo de Defesa do Consumidor (arts. 81 e 104).
Ao rito procedimental desta modalidade de ao constitucional tem-
se aplicado, mutatis mutandis, o mesmo do mandado de segurana (Lei n.
1.533/51),
7
excepcionando-se o prazo decadencial de 120 dias, que no lhe
aplicvel. A CF utiliza o termo sempre, o que implica em qualquer tempo ou
momento, para a impetrao do mandado de injuno (art. 5, LXXI).
Infelizmente, o STF tem compreendido ser incabvel o provimento liminar,
contrariamente ao que ocorre no mandado de segurana, conquanto seja fon-
te subsidiria invocada espcie.
8
Entendimento mais uma vez equivocado,
porquanto retira do cidado o direito tutela emergencial, sujeitando o direi-
to a destino incerto e demorado. No vemos nenhuma razo em vedar a con-
cesso da liminar nos casos de fumus boni juris e periculum in mora.
Inexiste motivo para se discutir, no mandado de injuno, se ele
voltado a atacar ou no lei em tese, porque ao destinada a tutelar exa-
tamente direito que dependa do advento de lei, vale dizer: a lei inexistente.
Mesmo a inconstitucionalidade, atacvel por ao prpria de controle con-
centrado de constitucionalidade, no pode inibir a ao injuncional, exata-
mente porque esta possui finalidade precpua referente ausncia de norma
essencial ao exerccio de direitos fundamentais.
Quanto competncia, ela basicamente fixada em razo da pessoa e
da matria. Da porque ajuizvel, tambm, perante os rgos da Justia do
Trabalho, da Justia Militar, da Justia Eleitoral e da Justia Federal, excep-
cionalmente. O mandado de injuno, assim, admissvel na seara traba-
lhista. Julgou o STF que no mandado de injuno referente aos direitos
85
sociais, em que a incumbncia de regulamentar a matria do Congresso
Nacional, a competncia da Corte Suprema (art. 102, I, q, CF).
9
Como os
direitos e liberdades constitucionais so indicados no Ttulo II e seus trs
captulos, e como entre esses captulos foram includos, no Captulo II, os
direitos sociais, observa Nascimento
10
, no h dvida sobre o cabimento de
mandado de injuno em matria trabalhista. No entendimento desse autor,
a expresso norma regulamentadora, utilizada pelo art. 5, LXXI, CF, deve ser
tomada no sentido amplo no apenas de lei, mas, tambm, de decretos, reso-
lues, regulamentos que no foram emitidos. Portanto, norma
regulamentadora tem sentido amplo de disposio integrante da ordem jur-
dica, inclusive atos administrativos.
11
Desta sorte, quando o responsvel pela
expedio de norma regulamentadora for autoridade no afeta competn-
cia do STF, e sendo a matria trabalhista, a competncia ser dos rgos da
Justia do Trabalho, conforme as regras prprias de competncia, cabendo
invocar o tirocnio do mandado de segurana. Quanto legitimidade para
agir, Nascimento
12
admite que tanto qualquer interessado quanto s organi-
zaes sindicais a detm, estas por fora do art. 8, III, CF.
13
Novamente o STF restringiu os direitos sociais. Para ele, a previso do
direito garantia no emprego, prevista no art. 7, I, CF, no comporta man-
dado de injuno, visto que a norma futura j se encontra provisoriamente
regulamentada pelo art. 10 dos Atos das Disposies Constitucionais Transi-
trias (ADCT), que fixa indenizao compensatria pela despedida imotivada
do empregado.
14
Sucede que a regulamentao provisria, pela prpria CF,
no para todos nem em todas as dimenses: limita-se aos membros empre-
gados da Comisso Interna de Preveno de Acidentes (CIPA), s emprega-
das gestantes e indenizao compensatria pelo Fundo de Garantia pelo
Tempo de Servio (FGTS). O dispositivo transitrio no tocou no tema da
garantia de emprego, geral, o que poderia, portanto, ser obtido pela via
injuncional. Data venia do entendimento do STF, h lacuna sim; inmeros
trabalhadores encontram-se sem poder usufruir o direito garantia no em-
prego por falta de norma regulamentadora.
Partindo do pressuposto de que a atual fixao do salrio mnimo desa-
tende aos requisitos constitucionais (art. 7, IV, CF), Barroso
15
admite a possi-
bilidade de um leque de aes a serem intentadas pelo jurisdicionado para
fazer valer o preceito fundamental. O autor no se reportou ao mandado de
injuno. Mas o STF tem jurisprudncia firmada em sentido contrrio, pelo
no-cabimento. Com efeito, o STF j decidiu que o mandado de injuno no
se presta a discutir a constitucionalidade de lei j existente. O mandado de
injuno, j asseverou o Min. Celso de Mello, em julgamento plenrio,
no meio de corrigir ilegalidade nem inconstitucionalidade.
Um de seus pressupostos a falta de norma jurdica,
objetivamente aferida, sem que se cogite do motivo nem das
circunstncias que a determinam. Por isso, a
inconstitucionalidade de norma em vigor no comporta correo
por meio de mandado de injuno.
16
n. 5 - 2005.1
86
Vale dizer, em resumo: o mandado de injuno se apresenta cabvel
to-s quando inexistente preceito normativo; existente este, mesmo que
deficiente, descabe o mandamus para question-lo.
E mais: o mandado de injuno no se presta a discutir a eficcia da
norma, mas, sim, a sua existncia. Desta sorte, se a norma no tiver
aplicabilidade social, embora vigente e vlida, no h que se discutir sua
existncia, donde o descabimento da ao constitucional sob comento.
Trilhou bem o STF ao admitir a impetrao de mandado de injuno
coletivo para a defesa de interesses metaindividuais, por entidade incumbi-
da de defender determinada categoria, por analogia ao art. 5, LXX, CF.
17
Para Silva, o mandado de injuno um writ, mas no um mandamus,
porque
se assim o fosse, poderia o Poder Judicirio expedir ordem ao
Poder Legislativo, quando fosse o caso, para que este elaborasse
norma regulamentadora para questo que se encontrasse sob a
anlise judicial. Mas isto no admissvel, pois ao Judicirio cabe
apenas recomendar ao Legislativo a prtica daquele ato, fato
que descaracteriza a natureza mandamental.
18
O mandamus, segundo o autor, uma espcie de writ, consistindo em
ordem judicial para compelir um agente pblico a efetuar um determinado
ato atinente ao seu ofcio ( o que ocorre com a ordem conferida no manda-
do de segurana). O writ um termo de origem inglesa, que tambm signi-
fica mandado ou ordem, logrando no direito brasileiro a concepo de medi-
da impetrada. Neste sentido, observa-se que o writ uma ao proposta, em
carter extraordinrio, que visa resguardar direito violado. Portanto, a prin-
cipal diferena entre os dois termos est justamente no momento processual
que os caracteriza.
19
Santos, pressupondo a necessria intimao judicial prvia do poder
competente para legislar sobre a matria objeto do writ, afirma que:
a ordem de injuno que o Poder Judicirio deve expedir como
intrprete da vontade da lei tanto poder ser de carter proibitivo
como supletivo e ser endereada a quem tiver o dever de praticar
o ato e de arcar com suas conseqncias econmicas. S no caso
de desobedincia ou de resistncia do devedor da prestao
indireta, ela adianta a sua satisfao ao impetrante contra o
devedor indireto, que ficar com direito regressivo contra o
culpado. Se depois de concedida sobrevier a regulamentao,
esta no poder afetar em absolutamente nada o direito em cujo
gozo houver entrado.
20
87
Para referido autor, somente se o poder regulamentador no legiferar
no prazo fixado pelo Judicirio, este implementar o ato e investir o
impetrante no exerccio de seu direito.
21
No caso de descumprimento da
ordem por quem suportar o nus, o autor prope duas situaes: a) tratan-
do-se de pessoa jurdica de direito pblico, a obrigao se reverter em per-
das e danos, alm de interveno pelo Estado. Reconhece, porm, que isto
no satisfar o direito do ofendido. Particularmente, acrescentamos a
responsabilizao administrativa, criminal e, possivelmente, poltica do agente
que resistir ao cumprimento da ordem; b) se o rebelde for pessoa jurdica de
direito privado, o beneficirio poder requerer ao juiz que designe prazo
para o seu representante legal cumprir a injuno, sob pena de passar a
pagar a pena pecuniria que houver sido pedida pelo impetrante na inicial,
em valor razovel, at que cumpra a injuno.
22
Insistimos, aqui, mais uma
vez, na responsabilizao por descumprimento ordem judicial, inclusive
crime de desobedincia por quem lhe der causa.
Isto demonstra um certo carter mandamental no writ, cuja ordem se
dirige no ao Poder Legislativo ou autoridade incumbida de regulamentar
o direito, mas a quem suportar os nus da deciso. Da, no concordarmos
inteiramente com a observao de Volney Zamenhof de Oliveira Silva, trans-
crita anteriormente, sobre a natureza no mandamental do writ em tela. De-
veras, a sentena, acatando o pedido do impetrante, a) declarar a lacuna
da norma, a inviabilizar o exerccio do direito; b) constituir, in concreto, as
condies de seu exerccio; c) expedir incontinente a ordem injuncional a
ser cumprida pelo destinatrio, que suportar os nus do direito do impetrante;
e d) comunicar a deciso ao Poder Pblico competente, responsvel pela
lacuna, para que ele fique ciente de sua inao. Dita sentena surtir efei-
tos at que a norma regulamentadora seja elaborada, quando, ento, ser
substituda pela nova disposio. Isto no impedir que quem suporte os
nus da injuno postule ao Poder Pblico omisso, por via ordinria, a repa-
rao do que esteja a desembolsar.
Existe o argumento de que a pessoa (fsica ou jurdica) a suportar o
mandamento injuncional no tem culpa pela omisso do legislador, de tal
modo que no pode ser responsabilizado por essa inao, padecendo pela
inrcia do Poder Pblico. Mas este vis esbarra em um outro, de igual rele-
vncia: a inrcia do legislador afeta diretamente um direito fundamental
consagrado na Constituio, que deixa de ser exercido exatamente por esta
falha. H, portanto, um conflito a propsito de quem dever suportar os nus
pela inrcia do Poder Pblico. Particularmente, preferimos recorrer aos pri-
mados orientadores das teorias dos direitos fundamentais e da teoria geral
da Constituio, para pendermos pela prevalncia de que o Estado, como
um todo, h de assegurar o exerccio e gozo de direitos essenciais, seguindo
a mxima eficcia constitucional. Sob o ponto de vista do ordenamento ju-
rdico, a omisso legislativa mais prejudicial se no lograr nenhuma regulao
estatal do que sendo providencia alguma medida. Como parte do Estado, o
n. 5 - 2005.1
88
Judicirio est autorizado constitucionalmente a suprir a deficincia de outro
rgo estatal. Deve, pois, faz-lo, a fim de evitar profunda falha no exerccio
de direitos fundamentais conferidos pela Constituio. Demais disso, a medi-
da judicial tem o papel, ainda, de forar mais agentes da sociedade a exigir do
Estado a regulao de direitos. Portanto, as presses pelos cidados, pelo
impetrante e pelo impetrado, pelo Judicirio, etc. so elementos muito impor-
tantes para compelir o legislador a suprir a lacuna que sua omisso provoca.
Referentemente aos efeitos da sentena no mandado de injuno,
dois grandes grupos se firmaram: concretistas e no-concretistas. Para o pri-
meiro grupo (concretista), a sentena tem de regular a matria logo, de
forma a alcanar todos quantos se encontrem afetados pela omisso do legis-
lador (teoria concretista geral); ou, segundo uma faco dessa corrente, a
sentena s regularia o direito no concernente aos litigantes, inter partes
(teoria concretista individual). J os proslitos da teoria no-concretista,
abraada pelo STF, a sentena no regulamentaria a matria de logo, limi-
tando-se a: a) oficiar o Poder Legislativo, informando a sua omisso; e b)
oficiar a autoridade administrativa, quando for o caso, para expedir a norma
regulamentadora dentro de trinta dias. Apesar desse entendimento do STF,
excepcionalmente, a Corte suavizou seu alcance ao autorizar que os
beneficirios da sentena de mandado de injuno procurassem as vias or-
dinrias para postularem a reparao do dano sofrido pela omisso do Legislativo,
com base no direito comum. Isto desde que o Congresso Nacional no regula-
mentasse a matria no prazo indicado pelo Supremo Tribunal (seis meses).
23
3 O DISSDIO COLETIVO TRABALHISTA
Da mesma sorte que o mandado de injuno, o dissdio coletivo
previsto constitucionalmente, preceituando o art. 114, CF, a propsito da
competncia da Justia do Trabalho:
Art. 114. Compete Justia do Trabalho conciliar e julgar os
dissdios individuais e coletivos entre trabalhadores e
empregadores, abrangidos os entes de direito pblico externo e
da administrao pblica direta e indireta dos Municpios, do
Distrito Federal, dos Estados e da Unio, e, na forma da lei,
outras controvrsias decorrentes da relao de trabalho, bem
como os litgios que tenham origem no cumprimento de suas
prprias sentenas, inclusive coletivas.
[...]
1. Frustrada a negociao coletiva, as partes podero eleger
rbitros.
2. Recusando-se qualquer das partes negociao ou
arbitragem, facultado aos respectivos sindicatos ajuizar dissdio
coletivo de natureza econmica, podendo a Justia do Trabalho
decidir o conflito, respeitadas as disposies mnimas legais de
89
proteo ao trabalho, bem como as convencionadas
anteriormente.
3 Em caso de greve em atividade essencial, com possibilidade
de leso do interesse pblico, o Ministrio Pblico do Trabalho
poder ajuizar dissdio coletivo, competindo Justia do Trabalho
decidir o conflito.
da essncia do dissdio coletivo o poder normativo da Justia do
Trabalho, consistente na possibilidade de estabelecer clusulas abstratas que
alcanam vrios indivduos. Esta atividade o aproxima da funo legislativa,
embora em menor dimenso, porquanto s se dar mediante provocao de
algum interessado, em processo judicial (nos moldes do contraditrio ple-
no), ter mbito de abrangncia restrito s categorias litigantes e a sentena
normativa possuir prazo de validade de at 4 anos (art. 868, CLT), admitin-
do sua reviso aps o primeiro ano de vigncia (art. 873, CLT).
Trata-se de ao com tramitao prioritria e, em razo da natureza
da lide que encerra, no possui as mesmas dificuldades formais das aes em
geral, sendo facilitado o acesso Justia (art. 860 e ss., CLT).
No iremos nos preocupar, nesta oportunidade, com a legislao
infraconstitucional, seno mencionando-a de modo meramente reflexo.
Contudo, urge relembrar ao leitor que o Direito Processual do Traba-
lho fora, outrora, ramo de vanguarda, e, hoje, encontra-se em dificuldade
cientfica, arrastado e invadido pelo processo civil. As midi-reformas que o
primeiro enfrentou nos ltimos anos (alis, por influncia de tcnica legislativa
do ltimo), no tm sido das melhores (execuo de contribuies
previdencirias, rito sumarssimo, assistncia aos menores, custas processu-
ais...). Desde a dcada de 40, o Processo do Trabalho oferece instrumentos
coletivos para a defesa de direitos coletivos e metaindividuais, prevendo
sentenas com eficcia abstrata, fenmenos que o processo comum s veio a
se ater seriamente aps a Constituio Federal de 1988. O exemplo que nos
interessa, nesta oportunidade, o do dissdio coletivo, cujo ato final a
sentena normativa proferida pelos tribunais do trabalho (TRTs e TST).
Atravs da ao de dissdio coletivo os legitimados procuram criar
direitos, elastec-los ou interpretar norma j existente. De fato, o dissdio
coletivo de natureza econmica, que constitui a forma mais utilizada desta
modalidade de demanda, instaurado exatamente por no haver norma
estabelecendo o direito material trabalhista. Acolhendo o pedido formulado
na ao, a sentena normativa criar o direito material, suprindo a lacuna ou
a insuficincia da norma, em benefcio dos trabalhadores de uma determinada
categoria ou de certa empresa. E a sentena normativa deve estar afinada com
o princpio da progresso das conquistas sociais, de tal sorte que haver de res-
peitar os direitos previstos na legislao e nas negociaes coletivas anteriores.
Ela no deve operar in pejus dos direitos j conquistados pelos trabalhadores.
n. 5 - 2005.1
90
Em 20/3/2003, o TST cancelou a Instruo Normativa n. 4/93, que
disciplinava o ajuizamento de dissdio coletivo na Justia do Trabalho e que,
na realidade, dificultava o exerccio desta garantia pelos sindicatos e pelo
Ministrio Pblico do Trabalho, pois criava um ambiente de extremo
formalismo, propiciando uma enxurrada de extino do processo, sem jul-
gamento de mrito, da grande maioria destas aes. Alis, no campo coletivo,
o Direito Processual do Trabalho sofreu inmeras restries e incontveis re-
vezes. E, exemplo mximo, os dissdios coletivos no tiveram, nos ltimos anos,
o merecido tratamento pelos tribunais do trabalho. As orientaes normativas
provenientes do Tribunal Superior do Trabalho foram (e so), no raramente,
contrrias ao trabalhador; seu contedo muito mais empresarial.
Quanto a este tratamento conferido ao dissdio coletivo pelos tribu-
nais do trabalho, suficiente constatarmos, na prtica, fundamentao para
negar clusula de direitos postulados pela entidade sindical dos trabalhado-
res, assim: Clusula X. Indefere-se, porque no h lei que a assegure. E, na
mesma sentena normativa: Clusula Y. Indefere-se, porque a lei j trata da
matria. Ora, o ajuizamento do dissdio coletivo, em sua feio econmica,
se d exatamente quando ausente previso no ordenamento. Se j houver
esta previso, logicamente o dissdio no ser necessrio, porque o direito j
estar assegurado pela norma, o que desafiar, ento, outro tipo de ao, no
primeiro grau de jurisdio. Logo, as duas clusulas de sentena menciona-
das neste pargrafo trazem uma contradio interna, sendo que a primeira
delas , a priori, juridicamente inadmissvel.
Nas questes veiculadas nos dissdios coletivos, o que est em discus-
so algo muito mais do que simples enfoques jurdicos, tcnicos. Sobrele-
vam aspectos econmicos, financeiros e sociais. As regras procedimentais
precisam, de fato, ser mais fluidas para facilitar o acesso ao enfrentamento
destas questes. No possvel importar o formalismo do Processo Civil, como
o fazia a Instruo Normativa n. 4/93-TST.
Por isto, aplaudimos o TST quando, em 20/3/03, cancelou referida Instru-
o Normativa. Acreditamos que, agora, haver abertura maior para o ajuizamento
de aes de dissdios coletivos, superando os tantos entraves processuais e
procedimentais que ela criava. Os novos tempos nos levam a ir mais alm: esta
abertura alcanar, tambm, o direito material e o modo dos tribunais do traba-
lho apreciarem as clusulas (normativas e obrigacionais) dos dissdios coletivos.
O poder normativo da Justia do Trabalho de suma importncia. As
crticas que a ele se opem so derivadas muito mais da forma como os tribu-
nais o tm interpretado e aplicado do que a sua instituio em si. Revista a
posio dos tribunais do trabalho, que imprescindvel, o poder normativo
voltar a ter o seu relevante papel nos cenrios jurdico, econmico e polti-
co. Com esta viso, a Justia do Trabalho no pode abrir mo dele, atravs
do que desempenha imensa contribuio para a sociedade.
A possibilidade de se retirar o poder normativo da Justia do Trabalho na
reforma do Judicirio no nos anima muito, exceto se faltar uma reviso crtica
91
e prospectiva do atuar dos tribunais do trabalho. Admitimos que a prtica dos
tribunais do trabalho no campo coletivo, nos ltimos anos, sobretudo no referen-
te ao direito de greve (quase sempre concludo pela abusividade deste direito),
no tem sido animadora. Tem-se a idia de que os tribunais do trabalho: a) no
souberam exercitar o poder normativo, deixando de compreender a importncia
do instituto e de fazer uso das solues mais equnimes ao conflito coletivo; e b)
tm admitido a idia de ficarem sem referido poder, pensando que o erro do
instituto em si, quando, na verdade, o equvoco e as deficincias partem das
carncias dos prprios magistrados e atores processuais.
O legislador de 1943, ao instituir o poder normativo, confiou na sapi-
ncia e sensibilidade dos tribunais do trabalho, rgos que tinham, ainda
por cima, em sua estrutura, representantes das classes de trabalhadores e de
empresrios. O fim da representao classista pela Emenda Constitucional
n. 24/2000 no retirou o fundamento deste poder nem o dificultou, porquan-
to os obstculos no seu desempenho j vinham sendo sentidos h anos, com
a tradicional estrutura da Justia do Trabalho. A ratio juris do poder normativo
no era a estrutura da Justia do Trabalho, mas, sim, a inevitabilidade de se
atribuir a um rgo do Estado a incumbncia de resolver conflitos coletivos,
movimentos paredistas, que tanto prejuzo podem causar sociedade, eco-
nomia do pas, produo nacional, e, exatamente por isto, reclamam pron-
ta soluo. Por serem coletivos, tais conflitos justificavam (e deveras justifi-
cam) emergencial e especial pacificao. O rgo escolhido foi a Justia do
Trabalho, por sua afinidade com as relaes trabalhistas. Esta ratio juris con-
tinua a mesma. O que preciso conscientizar os tribunais do trabalho da
importncia de se aproximarem mais das bases dos fomentadores da produ-
o, dos trabalhadores e dos empresrios, da imperiosidade de se antenarem
com a economia do pas e de serem mais sensveis aos reclamos das classes
sociais. Isto, com certeza, aprimoraria o instituto, tornando-o um poderoso
instrumento de justia e de pacificao de conflitos, ao invs, simplesmente,
de fulmin-lo. E, de quebra, acarretaria respeitveis bnus ao Judicirio.
A complexidade de um dissdio coletivo, a trama de interesses que en-
cerra e a dimenso da sua profunda conflituosidade, com alcance em uma
coletividade de pessoas, a afetar o mago das relaes de produo, lembram-
nos o mitolgico Juiz Hrcules, imaginado por Dworkin: sbio, com conheci-
mento universal e dotado de extrema sensibilidade social, jurdica e poltica.
4 DISSDIO COLETIVO E MANDADO DE INJUNO
Percebe-se que o to polmico poder normativo da Justia do Traba-
lho mostra-se mais eficaz, at certo ponto, do que o mandado de injuno,
apresentando-se tcnica e cientificamente mais apto a tutelar os direitos
sociais.
24
H facilidade no processamento, no rol de legitimados (ativa e
passivamente), na amplitude do objeto e nas regras de competncia.
A nica desvantagem tcnica repousa em que o exerccio do Poder
Normativo no se presta a amparar interesses individuais, porquanto o processo
n. 5 - 2005.1
92
de dissdio coletivo prprio dos interesses coletivos ou categoriais. Tanto que
apenas as entidades sindicais e o Ministrio Pblico do Trabalho detm legitimi-
dade para ajuiz-lo, no interesse das categorias e na defesa do interesse pblico.
Desta forma, o indivduo s ver seu interesse individual protegido se este for
comum ao dos demais membros da categoria, a ponto de conformar o interesse
coletivo. Sozinho, no ter acesso tutela normativa dos tribunais do trabalho
exercida nos dissdios coletivos. J no mandado de injuno h esta possibilida-
de de defesa individual, pelo jurisdicionado em geral. De todo modo, apesar
desta perspectiva do dissdio coletivo, a limitao justificvel e admissvel,
considerando a finalidade e a natureza da ao, que a de regulamentar rela-
es de trabalho no mbito coletivo. No mais, porm, o dissdio coletivo mais
vantajoso para o sistema, limitando-se, porm, ao jurisdicionado trabalhador.
O poder normativo pode abranger qualquer tema trabalhista, regulado
ou no pela CF; ao passo que o mandado de injuno se limita s hipteses em
que a falta de norma regulamentadora inviabilize o exerccio dos direitos e liber-
dades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e
cidadania. O poder normativo pode regulamentar a matria mesmo quando j
existente lei a respeito, no fito de aprimor-la, de lograr maiores vantagens
para os trabalhadores ou com a finalidade de reduzir, parcial e provisoriamen-
te, alguns dos direitos do empregado ( o caso do acordo japons, que admite a
reduo salarial, proporcional jornada e temporariamente); o mandado de
injuno, segundo o STF, no. O limite do poder normativo est no art. 114,
CF, apenas (existncia de regras convencionais mais favorveis ao trabalha-
dor). As sentenas normativas podem ser alteradas por vontade das partes,
aps certo tempo (um ano), ou quando se tiverem modificado as circunstncias
que as ditaram, de modo que tais condies se hajam tornado injustas ou inaplicveis
(ao de dissdio de reviso: art. 873, CLT). Sua transitoriedade permite a
correo de eventual erro, no futuro, e adequao do provimento judicial s
circunstncias que possam, sem ele, onerar as partes sria e indefinidamente.
O rito clere do dissdio coletivo, com prioridade sobre outras questes, no
afasta, de todo modo, a fase instrutria, a tentativa de conciliao entre em-
pregadores e empregados, bem ainda a discusso sobre a matria de fato e de
direito, possibilitando maior liberdade dirimncia pelo julgador, que se so-
corre da eqidade e do bom-senso (art. 766, CLT). Pode a sentena retroagir
data-base da categoria, mesmo quando a sentena seja proferida meses de-
pois do ajuizamento da demanda (art. 867, pargrafo nico, CLT), autorizan-
do indenizao ou pagamento das parcelas vencidas.
No mandado de injuno, a prova pr-constituda, o juzo se prende,
primordialmente, a questes de direito (ausncia ou no de norma), a possibilida-
de de conciliao praticamente impossvel (porque no se pode negociar com o
legislador a sua omisso nem discutir os termos de legislao futura; a matria de
ordem pblica, inerente ao prprio ordenamento estatal e preservao de direi-
tos e garantias fundamentais). O prprio rito do mandado de injuno mais
formal, exigindo maior tcnica processual e possui alcance limitado ao impetrante,
no servindo para discutir a incidncia retroativa do direito conferido na deciso.
93
A concesso de direitos no mandado de injuno a determinado indi-
vduo pode ocasionar futura discusso a propsito da igualdade de trata-
mento entre pessoas que se encontrem na mesma situao ftica; ao passo
que a sentena normativa no acarreta isto, porquanto abrange toda a cate-
goria, todos quantos estejam na mesma situao ftica, ligados pelo vnculo
jurdico coletivo/categorial, preservando a igualdade entre eles. E, neste
caso, se eventualmente ocorrer esta discusso, a CLT oferece instrumentos
processuais para superar o problema, como, p. ex., atravs da ao de exten-
so das vantagens obtidas no dissdio coletivo (art. 868).
No mandado de injuno, a sentena possui efeitos concretos entre os
litigantes, e, dependendo da corrente (se concretista, imediata ou no), os
direitos s sero conferidos aps a concesso de um prazo autoridade incum-
bida de legislar a matria. A sentena normativa proferida no dissdio coleti-
vo, diversamente, tem efeitos erga omnes, extensvel a todos da categoria, en-
trando em vigor imediatamente, cuja inobservncia autoriza incontinente a
proposio de ao de cumprimento na Vara do Trabalho (art. 872, CLT).
5 CONCLUSES
Postas as consideraes acima, defendemos que o poder normativo da
Justia do Trabalho seja aprimorado, ao invs de extirpado, e que haja, para
tanto, maior investimento na qualificao e conscientizao dos magistra-
dos dos tribunais do trabalho, aproximando-os mais das bases produtivas da
sociedade e da economia nacional. A perspectiva atual, demonstrada pelas
decises normativas, tem sido a de um descompasso entre a Justia do Tra-
balho e os interesses das categorias, o que, felizmente, foi minimizado com o
cancelamento da Instruo Normativa n. 04/93, em maro de 2003.
O mandado de injuno, instrumento fadado a ter grande
aplicabilidade e inestimvel relevncia para o exerccio de direitos funda-
mentais, obteve tratamento minimizador pelo Supremo Tribunal Federal, a
ponto de se tornar imprestvel e sem sentido no ordenamento brasileiro.
De todo modo, considerando as dificuldades processuais e as criadas
pelo STF ao mandado de injuno, o dissdio coletivo apresenta mais vanta-
gens aos trabalhadores, bastando, apenas, uma vontade maior dos tribunais
do trabalho em prestigiar o instrumento, o que ora se propugna.
BARROSO, Lus Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas: limi-
tes e possibilidades da Constituio brasileira. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1993.
MARQUES DE LIMA, Francisco Grson. Fundamentos constitucionais do pro-
cesso: sob a perspectiva de eficcia dos direitos e garantias fundamentais.
So Paulo: Malheiros, 2002.
n. 5 - 2005.1
94
NASCIMENTO, Amauri Mascaro. Curso de direito processual do trabalho.
10. ed. So Paulo: Saraiva, 1989.
NEVES, Celso. Mandado de segurana, mandado de segurana coletivo e man-
dado de injuno. Revista LTr, So Paulo: LTR, 52(11):1315-1320, nov./1988.
SANTOS, Ulderico Pires dos. Mandado de injuno: estudos e considera-
es. So Paulo: Editora Paumape, 1988.
SILVA, Volney Zamenhof de Oliveira. Lineamentos do mandado de injuno.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993.
1
Cf. Fundamentos constitucionais do processo: sob a perspectiva de eficcia dos direitos e garantias
fundamentais. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 271-273.
2
A LC 75/93 confere poderes ao Ministrio Pblico da Unio para promover mandado de injuno
sempre que a falta de norma regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades
constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania, quando
difusos os interesses a serem protegidos (art. 6, VIII).
3
O litisconsrcio necessrio, conta de natureza da relao jurdica, tem lugar se a deciso da causa
propende a acarretar obrigao direta para o terceiro, a prejudic-lo ou a afetar o seu direito subjetivo
(STF/2 T., RE 100.411-RJ, Rel. Min. Francisco Rezek).
Porm: a Unio Federal no parte legtima para compor o plo passivo do mandado de injuno, porque
no possui iniciativa legislativa, bem assim o particular afetado pelo ato (STF/Pleno, MI 369-6-DF, Min.
Francisco Rezek, j. 19.08.92, Revista LTR 57-04:432).
Contrrio ao litisconsrcio por particulares: STF, AgRg 335-1, Rel. Min. Celso de Mello; MI 502-8, Rel.
Min. Maurcio Corra; MI 288-6-DF, Rel. Min. Celso de Mello. Para o Supremo Tribunal Federal, os
particulares no possuem atribuio nem poderes para legislar, competncia esta exclusiva do poder
pblico. Da porque o STF entendeu que os particulares no podem figurar como parte, no plo passivo
da demanda, nem como litisconsortes. Mais um ponto em que discordamos da Colenda Corte.
4
NEVES, Celso. Mandado de segurana, mandado de segurana coletivo e mandado de injuno.
Revista LTr, So Paulo: LTR, 52(11):1315-1320, nov./1988, p. 1.319.
5
STF, MI n. 175-8 (AgReg.), Rel. Min. Paulo Brossard, j. 22.3.90; STF-MI n. 44 (AgrReg.), Rel. Min.
Moreira Alves, j. 15.2.90.
Cfr., ainda, STF-MI 3475/400, Ac. TP, 07.05.93, Rel. Min. Nri da Silveira, onde so citados vrios
outros mandados de injuno, igualmente no conhecidos pelo STF, em especial quanto isonomia
salarial e reajustes de remunerao (Revista. LTR, 58-09:1057-1060).
6
TRT/3 Reg. 2.243/92, Ac. 1 T., Rel. Juiz Aguinaldo Proliello, DOE 02.12.92, Synthesis 18/94; TRT/PR
0144/89, Ac. 1 T. 0547/90, Rel. Juiz Dlvio Jos Machado Lopes, DJ 31.1.90, Rev. Synthesis 11:310; e
COAD-Consultoria Trabalhista, n. 08/96, verbete 9462.
7
Cf. STF-MI 3475/400, Ac. TP, 07.05.93, Rel. Min. Nri da Silveira, acrdo cujo Relatrio demonstra haver
sido aplicado o rito do mandado de segurana quele mandado de injuno Revista LTR, 58(09):1057-60.
8
STF: MI 536-2-MG, Rel. Ilmar Galvo; MI 530-3-SP, Rel. Min. Maurcio Corra; MI 342-SP, Min.
Celso de Mello; MI 535-4-SP, Rel. Min. Ilmar Galvo.
9
STF/Pleno, MI 369-6-DF, Min. Francisco Rezek, j. 19.08.92, Revista LTR 57-04:432.
10
NASCIMENTO, Amauri Mascaro. Curso de direito processual do trabalho. 10. ed. So Paulo: Saraiva,
1989, p. 334.
11
Ibid., p. 335.
12
Ibid., p. 337.
95
13
A maior prova de cabimento do mandado de injuno na Justia do Trabalho encontra-se no art. 105,
I, h, CF, que atribui competncia originria ao STJ para processar e julgar o mandado de injuno,
quando a elaborao da norma regulamentadora for atribuio de rgo, entidade ou autoridade federal,
da administrao direta ou indireta, excetuados os casos de competncia do Supremo Tribunal Federal e
dos rgos da Justia Militar, da Justia Eleitoral, da Justia do Trabalho e da Justia Federal.
No entanto, mais uma vez a jurisprudncia incansvel e impiedosa, deixando de admitir mandado de
injuno na Justia do Trabalho (TRT/PA 2.236/89, Ac. 626/90, Rel. Arthur Francisco Seixas dos Anjos;
Synthesis 11:273).
14
STF, Revista LTr 54-11:1318.
15
BARROSO, Lus Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas: limites e possibilidades
da Constituio brasileira. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1993, p. 151-153, passim.
16
Trecho citado no Ac. STF-MI 3475/400, Rel. Min. Nri da Silveira, in Rev. LTR, 58(09):1059. No
mesmo sentido, cf. AI (AgReg.) n. 79-4 (Rel. Min. Octvio Gallotti); AI (AgReg) n. 81-6 (Rel. Min.
Celso de Mello) e MI n. 84-1/400 (DJ de 14.04.91, p. 2.566), todos do STF.
17
STF/Pleno: MI 361-1; STF/Pleno, MI 342-4-SP; MI 73-DF; MI 438-2-GO; STF/Pleno, MI 20.
18
SILVA, Volney Zamenhof de Oliveira. Lineamentos do mandado de injuno. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1993, p. 60.
19
Ibid., p. 59-60.
20
SANTOS, Ulderico Pires dos. Mandado de injuno: estudos e consideraes. So Paulo: Editora
Paumape, 1988, p. 47.
21
No pode o Poder Judicirio fixar prazo para o suprimento de omisso legislativa do Congresso Nacional,
quando o Estado no o sujeito passivo do direito constitucional no regulamentado por lei, porque no
possvel impor sano pelo seu descumprimento (STF, MI 491-9-EDcl, Rel. Min. Maurcio Corra).
Deixou claro o STF, noutro julgado, ao estabelecer prazo para o poder competente regular a matria,
que, persistindo a mora do legislador, de assegurar-se de logo ao interessado, por ela prejudicado, a
possibilidade de exercitar o seu pretenso direito por meio de ao ajuizada nos termos do direito comum (STF/
Pleno, MI 429-3-RJ).
Noutra oportunidade: Tratando-se de mera faculdade conferida ao legislador, que ainda no a exercitou,
no h direito constitucional cujo exerccio dependa de norma regulamentadora, sendo impossvel o
pleito injuncional (STF/Pleno, MI 462-5-MG).
22
SANTOS, op. cit., p. 61.
23
STF, MI 439-1-RJ, Rel. Min. Moreira Alves.
O mandado de injuno constitui uma dos raros institutos jurdicos que atrai certa unanimidade da
doutrina, pelo menos no que se refere aos efeitos da sentena. A doutrina acolhe maciamente a teoria
concretista individual; mas o STF, voz isolada, faz interpretao reducionista da ao constitucional epigrafada.
24
Na prtica, os tribunais do trabalho, a comear pelo TST, tm se mostrado acanhados no desempenho
dessa funo normativa. Dispem de um instrumento importantssimo, mas no o exploram devidamente.
MANDADO DE INJUNO AND DISSDIO
COLETIVO IN LABOR LAW: COMPARISONS,
DIFFERENCES AND ADVANTAGES.
ABSTRACT
The so-called mandado de injuno, a legal
instrument aimed at making possible the exercise of
civil rights whose fulfillment is impaired by legal
n. 5 - 2005.1
96
omission, was virtually suppressed before the Federal
Supreme Court. On the other hand, the so-called
dissdio coletivo, a kind of lawsuit involving
professional categories, is being hampered by labor
courts, which are avoiding dealing with economic and
social debates between workers and employers. In any
case, the dissdio coletivo, when well used by the
Superior Labor Court (TST) and the Regional Labor
Courts (TRTs), appears to be more suitable than the
mandado de injuno in order to accomplish social
rights, especially the collective rights, as considered
inside the so-called social progression doctrine.
KEYWORDS
Mandado de injuno. Dissdio coletivo.
Normative judgement. Process labor law. Constitutional
lawsuit. Civil rights.
LE MANDAT DINJONCTION ET LA
SENTENCE NORMATIVE COLLECTIVE:
COMPARAISONS, DISTINCTIONS ET
AVANTAGES
RSUM
Le Mandat dInjonction, tel quinstrument cre
rendre possible lexercice de droits fondamentaux
endommags par lomission lgislative, a perdu son
essence devant le Suprme Tribunal Fdral. La
sentence normative collective, de son tour, se trouve
rendue difficile par les tribunaux du travail, qui se
sont loigns des discussions conomiques et sociales
des travailleurs et des employeurs. De toute manire,
ce genre de sentence, si bien utilis par TST et par les
TRTs, se montre plus approprie de ce que le mandat
dinjonction pour leffectivit de droits sociaux, surtout
ceux collectifs, lintrieur de la doctrine de la
progression sociale.
MOTS-CLS
Mandat dinjonction. Sentence normative collective.
Jugement normatif. Droit de la Procdure du Travail.
Action constitutionnelle. Droits fondamentaux.
97
*
Mestre e Doutor em Direito pela UFSC (SC), onde Professor Titular de Teoria Geral do Processo e
Coordenador do Curso de Ps-Graduao em Direito Processual Civil (em nvel de especializao).
Nessa IES j exerceu tambm os cargos de Coordenador de Estgios, Coordenador do Curso de
Graduao em Direito e Chefe do Departamento de Direito. Foi Professor Titular, Chefe de Departamento
e Diretor da Faculdade de Direito da UNISC (RS) e Professor Titular da UNISUL (SC). Tambm
professor convidado para cursos de Ps-Graduao da FDC (PR), da FURB (SC), do IBEJ (PR), da
UESB (BA), da UFAL (AL), da UFF (RJ), da UFMA (MA), da UFPE (PE), da UNERJ (SC), da
UNIMAR (SP), da UNIP (SP), da UNIP (PB), da UNISC (RS), da UNISINOS (RS) e da UNIVALI
(SC). Escreveu os livros Ensino jurdico: saber e poder, Ensino jurdico e direito alternativo, Acesso justia
no direito processual brasileiro e Novo currculo mnimo dos cursos jurdicos; organizou as coletneas Lies
alternativas de direito processual, Soluo de controvrsias no Mercosul, O Direito no terceiro milnio e
Ensino Jurdico para que(m)?. Publicou tambm vrios artigos em coletneas e revistas especializadas.
Integrou, de 1996 a 1998, a Comisso do Exame Nacional de Cursos (Provo) para a rea de Direito.
consultor ad hoc do CNPq e das Comisses de Especialistas em Ensino Jurdico da SESU/MEC e do
Conselho Federal da OAB.
O PROCESSO: ESPAO DE DESCOBERTA OU DE
CONSTRUO DE VERDADES?
Horcio Wanderlei Rodrigues*
1 A polifonia da lei. 2 O ato interpretativo como ato definitrio.
3 Os requisitos retricos do ato interpretativo. 4 O processo como
instrumento de produo do conhecimento. 5 Aplicao do
direito processual: instrumentalidade, efetividade e acesso
justia.
RESUMO
A polifonia da lei. O ato interpretativo como ato redefinitrio.
Os requisitos retricos do ato interpretativo. O processo como
instrumento de produo de conhecimento. Aplicao do
direito processual: instrumentalidade, efetividade e acesso
justia.
PALAVRAS-CHAVE
Processo. Interpretao. Verdade. Instrumentalidade.
Efetividade. Acesso justia.
Questo de grande interesse quando se trata da interpretao da lei e
da sua aplicao, refere-se ao problema da verdade. No campo processual
torna-se ela ainda mais atraente, tendo em vista ser o processo um lugar
privilegiado de produo de conhecimento
1
, em especial o jurdico. dos
diversos aspectos que essa questo envolve que se tratar nas pginas que
seguem.
n. 5 - 2005.1
98
1 A POLIFONIA DA LEI
Uma das grandes descobertas na rea da teoria do Direito refere-se
comprovada pluralidade de sentidos das normas jurdicas e validade que se
pode ou no atribuir a cada uma delas. Embora correndo o risco de tornar este
trecho do texto muito duro, em razo das longas citaes, parece necessrio
resumir as posies bsicas de Kelsen sobre esse tema, expostas em sua Teoria
Pura do Direito, tendo em vista a seriedade e consistncia de suas posies.
Kelsen
2
divide a interpretao em autntica e no autntica. A pri-
meira realizada pelo rgo que o aplica e a segunda pela cincia jurdica.
Referindo-se interpretao autntica, ensina que o sentido verbal da nor-
ma nem sempre unvoco e que o rgo que tem de aplic-la encontra-se,
muitas vezes, perante vrias significaes possveis. Salienta ele que:
O Direito a aplicar forma, em todas essas hipteses, uma moldura
dentro da qual existem vrias possibilidades de aplicao, pelo
que conforme o Direito todo o acto que se mantenha dentro
deste quadro ou moldura, que preencha esta moldura em
qualquer sentido possvel.
Se por interpretao se entende a fixao por via cognoscitiva
do sentido do objeto a interpretar, o resultado de uma interpretao
jurdica somente pode ser a fixao da moldura que representa o
Direito a interpretar e, conseqentemente, o conhecimento das
vrias possibilidades que dentro desta moldura existem. Sendo
assim, a interpretao de uma lei no deve necessariamente
conduzir a uma nica soluo como sendo a nica correta, mas
possivelmente a vrias solues que - na medida em que apenas
sejam aferidas pela lei a aplicar - tm igual valor, se bem que
apenas uma delas se torne Direito positivo no ato do rgo
aplicador do Direito - no acto do tribunal, especialmente. Dizer
que uma sentena judicial fundada na lei, no significa, na
verdade, seno que ela se contm dentro da moldura ou quadro
que a lei representa - no significa que ela a norma individual,
mas apenas que uma das normas individuais que podem ser
produzidas dentro da moldura da norma geral.
3
Kelsen
4
continua a exposio de suas idias salientando que: de um
ponto de vista orientado para o Direito positivo, no h qualquer critrio com base
no qual uma das possibilidades inscritas na moldura do Direito a aplicar, possa ser
preferida outra. Com essa afirmativa, o autor deseja deixar claro que os
instrumentos de interpretao no possuem o condo mgico de fazer surgir
a verdade real sobre o contedo das normas jurdicas e que podem, inclusi-
ve, gerar resultados opostos. A sua anlise sobre a questo interpretativa
continua com uma srie de outras observaes fundamentais:
Direito positivo. Relativamente a este, a produo do acto jurdico
dentro da moldura da norma jurdica aplicada livre, isto ,
Horcio Wanderlei Rodrigues
99
realiza-se segundo a livre apreciao do rgo chamado a produzir
o acto. (...)
Se queremos caracterizar, no apenas a interpretao da lei pelos
tribunais ou pelas autoridades administrativas, mas, de modo
inteiramente geral, a interpretao jurdica realizada pelos rgos
aplicadores do Direito, devemos dizer: Na aplicao do Direito
por um rgo jurdico, a interpretao cognoscitiva (obtida por
uma operao de conhecimento) do Direito a aplicar combina-
se com um ato de vontade em que o rgo aplicador do Direito
efetua uma escolha entre as possibilidades reveladas atravs
daquela mesma interpretao cognoscitiva (...).
A interpretao feita pelo rgo aplicador do Direito sempre
autntica. Ela cria Direito. (...)
Da interpretao atravs de um rgo aplicador do Direito
distingue-se toda e qualquer outra interpretao pelo fato de
no ser autntica, isto , pelo fato de no criar Direito.
5
A seguir Kelsen
6
analisa a questo da interpretao do Direito reali-
zada pela cincia jurdica. Novamente seus ensinamentos so de grande
valia:
A interpretao cientfica pura determinao cognoscitiva do
sentido das normas jurdicas. Diferentemente da interpretao
feita pelos rgos jurdicos, ela no criao jurdica. (...)
A interpretao jurdico-cientfica tem de evitar, com o mximo
cuidado, a fico de que uma norma jurdica apenas permite,
sempre e em todos os casos, uma s interpretao: a interpretao
correta. Isto uma fico de que se serve a jurisprudncia
tradicional para consolidar o ideal da segurana jurdica. Em
vista da plurissignificao da maioria das normas jurdicas, este
ideal somente realizvel aproximativamente.
No se pretende negar que esta fico da univocidade das normas
jurdicas, vista de uma certa posio poltica, pode ter grandes
vantagens. Mas nenhuma vantagem poltica pode justificar que
se faa uso desta fico numa exposio cientfica do Direito
positivo, proclamando como nica correta, de um ponto de vista
cientfico objetivo, uma interpretao que, de um ponto de vista
poltico subjetivo, mais desejvel do que uma outra, igualmente
possvel do ponto de vista lgico. Neste caso, com efeito, apresenta-
se falsamente como uma verdade cientfica aquilo que to-
somente um juzo de valor poltico.
As posies kelsenianas aqui expostas levam a algumas concluses
bsicas: (a) o direito positivo composto por normas que possuem um con-
tedo impreciso. Em outras palavras, as normas jurdicas no possuem
univocidade significativa; (b) os mtodos de interpretao no so instru-
O processo: espao de descoberta ou de construo de verdades?
n. 5 - 2005.1
100
mentos suficientes para eliminar as imprecises e descobrir o real contedo
normativo; (c) todo ato de interpretao jurdica efetuado pelos rgos
aplicadores do Direito um ato de criao jurdica e no simplesmente de
elucidao do seu contedo intrnseco; (d) todas as interpretaes lgicas
possveis de uma mesma norma jurdica possuem igual validade; (e) a opo
do aplicador do Direito recai sempre, em cada caso concreto, sobre apenas
uma das possveis leituras da norma; e (f) a atribuio de sentidos unvocos
s normas jurdicas uma fico que regra geral possui objetivos polticos.
Em resumo, pode-se dizer, com Warat
7
, que todo ato interpretativo no pas-
sa de uma redefinio direta ou indireta das palavras da lei.
2 O ATO INTERPRETATIVO COMO ATO REDEFINITRIO
Toda definio uma forma de explicitar os critrios segundo os quais
se pode efetivar um processo de classificao, delimitando quais os objetos que
pertencem e quais os que no pertencem a uma determinada classe. Quando
se estabelece que X, e no Y, critrio definitrio de uma determinada classe
de objetos, se est nela incluindo determinados objetos e excluindo outros.
Pode-se dizer, ento, que definir estabelecer os critrios segundo os quais um
signo pode ser utilizado para se referir a um determinado grupo de objetos.
Quando se utiliza a expresso redefinir, se est pensando no processo
pelo qual se alteram os critrios de utilizao de um signo (sua designao),
possibilitando, dessa forma, uma alterao no conjunto de objetos que ele
passa a incluir (sua denotao). Ou seja, h a alterao do seu significado,
permitindo sua aplicao a objetos antes no considerados.
Segundo Luiz Alberto Warat, os denominados mtodos de interpreta-
o da lei estudados pela hermenutica tradicional so, na realidade, recur-
sos tpicos para a produo de redefinies das palavras da lei, sempre deter-
minados por fatores axiolgicos:
De forma mais ampla podemos dizer que toda vez que no uso
contextual de um termo so alterados os critrios de relevncia
regularmente explicitados, isto , a significao de base do aludido
termo, ocorre uma redefinio.
8
Para redefinir os juristas interferem diretamente sobre as
significaes dos termos, propondo novas regras designativas, ou
realizando uma forma indireta de interferncia. Na segunda
hiptese, pode este modo redefinitrio aparecer como um
conjunto de argumentos retricos [...] impem-se nos contextos
onde as propostas de novas significaes so consideradas
arbitrrias ou lingisticamente impossveis.
9
A redefinio pode dar-se, ento, de forma direta ou indireta. A
vagueza e a ambigidade, vistas como imprecises significativas da lingua-
101
gem, permitem a primeira dessas formas. Nela h uma mudana direta na
definio do termo, incluindo ou excluindo critrios de sua aplicao. Essa
atitude tem conseqncias diretas para o mundo do Direito:
Generalizando, possvel afirmar que ao se estabelecer que A, e
no B, caracterstica definitria de um termo contido na norma,
est-se alterando as conseqncias jurdicas da mesma.
10
Quando se decide mudar os critrios de relevncia para a
formao de uma classe, a definio explicativa produz um
verdadeiro processo de redefinio do termo.
11
Os valores jurdicos segurana e eqidade, fundamentais para o mun-
do do Direito, so, regra geral, os elementos utilizados retoricamente para
demonstrar a procedncia dessas (re)leituras das normas.
No que se refere redefinio indireta, segundo Warat, ela se utiliza
das variveis axiolgicas, do recurso s teorias, da adjetivao
desqualificadora, da anlise retrica dos fatos e das alteraes sintticas.
12
As variveis axiolgicas so expresses que no possuem uma signifi-
cao descritiva clara. Sua utilizao, em determinadas situaes concre-
tas, associadas aos termos utilizados para descrev-las, geram uma alterao
no sentido tradicional desses termos. So expresses como, por exemplo, inp-
cia e incompetncia. Uma petio inicial inepta e uma sentena proferida
por juiz incompetente j no possuem os mesmos sentidos que teriam sem a
presena dessas variveis.
As teorias jurdicas tambm so formas de alterao do sentido da lei.
Na rea do direito processual, a adoo de uma viso procedimentalista ou
de uma viso instrumentalista na leitura e interpretao da legislao pro-
cessual, leva a atribuir-lhe sentidos e conseqncias diferenciados.
Os adjetivos desqualificadores so aquelas expresses que anulam pro-
priedades normalmente emprestadas a um substantivo. Uma sentena nula
j no uma sentena, pois seus efeitos so totalmente diferenciados. Sali-
ente-se, no entanto, que a adjetivao desqualificadora, em muitas situa-
es, aproxima-se e at mesmo confunde-se com a utilizao das variveis
axiolgicas.
A anlise retrica dos fatos uma forma de redefinio dos dados e
no da lei. Atravs dela, expem-se os fatos valorando determinados aspec-
tos em detrimento de outros, atribuindo-lhes, dessa forma, determinado sen-
tido. Ou seja, o juzo de valor utilizado na exposio para valorar alguns
aspectos e no outros busca demonstrar como real uma determinada leitura
dos fatos, mostrando-a inclusive como oriunda de uma comprovao emprica.
Por ltimo, as alteraes sintticas. A redao legislativa , em muitos
momentos, falha no que se refere correo sinttica dos textos legais. Esse
n. 5 - 2005.1
102
fato pode levar a utilizao retrica dessas imperfeies, buscando com isso
redefinir o seu sentido teleolgico.
, no entanto, necessrio destacar algumas observaes sobre essa vi-
so do ato interpretativo defendida por Warat: (a) a redefinio dos textos
legais, em especial a direta, possui limites de aceitao. Esses limites estabe-
lecem um significado de base mnimo e so fixados pelos paradigmas terico
e emprico dominantes (doutrina e jurisprudncia legitimadas); (b) o des-
respeito a esses limites inviabiliza, na prtica, a aceitao da nova interpre-
tao dada norma; e (c) a hermenutica jurdica clssica e a teoria do
Direito oferecem um farto instrumental tpico-retrico que permite que as
redefinies se faam de forma indireta. Essa forma de redefinir mais efi-
caz, tendo em vista que provoca menos reaes adversas.
O que Warat busca demonstrar que a lei, por ser construda em
linguagem natural
13
, pode ser redefinida, direta ou indiretamente. Tambm,
como os mtodos de interpretao e as teorias jurdicas so, na realidade,
instrumentos redefinitrios do contedo das normas jurdicas, servindo para
atribuir-lhes o sentido desejado pelo intrprete. Ou seja, a hermenutica e
as teorias jurdicas produzem um instrumental persuasivo que auxilia o in-
trprete e o aplicador do Direito a convencerem os destinatrios da norma
de que a deciso tomada a correta. Sua funo poltica e no cientfica,
pois no levam ao descobrimento da verdade jurdica.
Essa tese defendida por Warat extremamente importante, pois de-
monstra que o ato interpretativo no um ato de descoberta, mas sim um
ato de atribuio de sentido, de construo do contedo do ordenamento
jurdico. A conscincia desse fato fundamental, pois permite compreender
que o ato de interpretao no um ato tcnico, mas sim poltico.
3 OS REQUISITOS RETRICOS DO ATO INTERPRETATIVO
exatamente em razo da possibilidade de redefinio dos textos
normativos que o ato interpretativo necessita, ao lado do cumprimento dos
requisitos formais, cumprir tambm, no que se refere ao conhecimento pro-
duzido, determinados requisitos simblicos. So eles que geram, em razo de
vnculos axiolgicos, a aceitao da interpretao e do sentido atribudo a
uma determinada norma.
Utilizar-se-, para se referir a eles, a denominao utilizada por Nilo
Bairros de Brum para referir-se aos requisitos simblicos da sentena: requi-
sitos retricos. So eles, tendo por base os enumerados por esse autor: (a)
requisito de verosimilhana ftica; (b) requisito da legalidade; (c) requisito
da adequao axiolgica; e (d) requisito da neutralidade do intrprete. Para
Brum
14
, todos esses requisitos retricos podem ser resumidos em duas linhas
de argumentao que tm por fim conciliar os dois valores mximos entre os
quais se situam as ideologias jurdicas: segurana e eqidade.
103
O primeiro requisito retrico, da verosimilhana ftica, exige que se
demonstre a relao entre os fatos mesmos e a descrio que deles se faz.
Busca dar interpretao um efeito de verdade
15
. Esse requisito tem uma
vinculao muito forte com o elemento probatrio. Na descrio dos fatos o
intrprete utiliza o conjunto da provas existentes como um topos
16
, buscando
dessa forma estabelecer o convencimento de que os fatos ocorreram exata-
mente da forma que ele est descrevendo. Uma vez firmada a leitura dos
fatos, a aplicao do Direito torna-se bem mais simples.
O segundo requisito retrico, da legalidade, busca dar interpreta-
o um efeito de segurana. Parte-se do princpio de que no boa estrat-
gia argumentativa colocar-se contra a legalidade. A aspirao de segurana
jurdica deve ser atendida, sob pena de ser a interpretao considerada ile-
gal ou arbitrria. Ou seja, qualquer que seja o sentido atribudo lei, deve
ele parecer estar contido, de alguma forma, na previso genrica do legisla-
dor, ou, em outras palavras, deve apresentar-se como decorrente da previso
legal.
O terceiro requisito retrico, da adequao axiolgica, busca demons-
trar que a interpretao atende aos valores jurdicos e sociais, cumprindo,
portanto, a sua finalidade. Busca, dessa forma, dar interpretao um efeito
de justia. Na dimenso axiolgica est um momento extremamente impor-
tante e delicado, porque os valores contidos na significao de base da nor-
ma podem estar em conflito com os valores hegemnicos na sociedade
17
. A
exigncia de que a interpretao, alm de legal, deva ser justa, coloca o
intrprete, em muitos momentos, diante do dilema de optar entre a seguran-
a e a eqidade, devendo, no entanto, deixar a impresso de que no houve
tal opo valorativa.
O quarto e ltimo requisito retrico o da neutralidade
18
do intr-
prete. Esse requisito visa consolidar simbolicamente a interpretao, atribu-
indo carter de cientificidade aos trs efeitos alcanados pelos requisitos
anteriores: de verdade, de segurana e de justia. Ele transporta para o ato
interpretativo as idias de objetividade e racionalidade da cincia positivista
do Direito.
4 O PROCESSO COMO INSTRUMENTO DE PRODUO DE CO-
NHECIMENTO
Todo ato cognoscente guarda uma relao de segredo com o seu obje-
to de conhecimento. Quanto menos aspectos da realidade so expostos, mais
aspectos so omitidos - mantidos em segredo. Nesse sentido, toda relao de
conhecimento se d, de certa forma, por ao e omisso. De outro lado, o
objeto nela produzida o resultado do ato cognoscitivo exercido por deter-
minado sujeito atravs de um mtodo especfico. Aquele aprecia o objeto a
partir das categorias e das tcnicas que o ltimo coloca sua disposio.
n. 5 - 2005.1
104
Tambm o faz com uma certa carga de subjetividade, decorrente das
especificadades da sua prpria viso do mundo.
Em toda relao cognoscente o produto final - o conhecimento produ-
zido - sempre ser fruto, pelo menos em grande parte, das duas outras vari-
veis: sujeito e mtodo. Essas variveis influenciam e so influenciadas pelo
objeto trabalhado, fazendo com que o resultado do ato de conhecimento
sempre enuncie determinados dados e omita outros. Quanto mais rgido,
inflexvel e unvoco procure ser o instrumental utilizado, mais parcial ser a
produo do conhecimento por ele determinada. A neutralidade e a pureza
metdicas so formas de encobrir as parcelas da realidade que no interes-
sam ou no podem ser desvendadas.
Todas as teorias jurdicas que tentam apreender o objeto Direito, ven-
do dele apenas um aspecto, como faz o positivismo jurdico, acabam enco-
brindo - mantendo em segredo - uma grande parcela da realidade, que no
so capazes de perceber. Essa forma de atitude cognoscitiva faz com que a
informao produzida seja parcial, desvinculada da concretude social. No
entanto, se o seu paradigma terico e metdico for o dominante, ela pode
acabar sendo aceita como conhecimento total, o que acarreta uma srie de
repercusses em nvel da prtica.
O processo jurisdicional, embora normalmente no seja analisado e
nem visto sob esse prisma pelos processualistas, um mtodo (instrumento)
de produo de conhecimento. Tanto assim, que o processo jurisdicional,
em sua espcie mais caracterstica, denomina-se processo de conhecimento.
Em razo desse aspecto importante pensar duas questes: (a) como
ele funciona como mtodo de produo de conhecimento; e (b) qual o seu
objetivo.
Como se viu anteriormente, a legislao e os fatos trazidos ao processo
podem ser lidos e interpretados de diversas formas. Autor e ru tm, com
certeza, anlises diferenciadas de um mesmo fato e propostas de solues
jurdicas no coincidentes. O processo deve, ento, funcionar como um
mtodo dialtico de produo de conhecimento, em seu sentido clssico, no
qual se apresenta uma tese, qual se contrape uma anttese, buscando-se
dessa forma chegar ao conhecimento da realidade em sua totalidade e devir.
Quanto mais dialtico for o processo (em obedincia ao princpio cons-
titucional do contraditrio), mais prxima da realidade poder ser a aplica-
o do Direito por parte do juiz. No entanto, a subjetividade do ato de inter-
pretao da lei e dos fatos, bem como do prprio Direito, vinculados
inexistncia, na prtica, da neutralidade judicial, demonstram a impossibili-
dade de se garantir, de forma peremptria, que essa aplicao se dar exata-
mente de acordo com a realidade. Ao lado disso, o processo, em muitos
momentos, apresenta-se apenas formalmente dialtico, como por exemplo
nas situaes de revelia.
105
nesse momento que entra em discusso a segunda questo anterior-
mente colocada: qual o objetivo do processo? Se o objetivo do processo for
atingir a verdade, ento tem-se um problema, tendo em vista a impossibili-
dade de alcan-la. Mas esse, com certeza, no o . A busca da verdade, a
aproximao com a realidade, so apenas meios para que o processo atinja
seu objetivo: resolver conflitos de interesses, com justia, mantendo dessa
forma a ordem social atravs da afirmao do poder estatal.
Elemento fundamental que contribui para a compreenso de como o
processo funciona como mtodo de produo de conhecimento a dimenso
argumentativa que a prova assume no seu interior e no seu desenvolvimen-
to. Segundo Brum:
na forma de argumento que a prova aparece nos arrazoados da
defesa ou da acusao. Nestes, a prova usada para convencer
o juiz, para persuadi-lo a tomar determinadas decises. na forma
de argumento que a prova aparece na fundamentao da
sentena, quando o juiz procura justificar sua deciso perante as
partes, os tribunais e a comunidade jurdica.
Neste sentido, as provas, tomada essa palavra na sua acepo de
meios de prova (...), nada mais so que suportes sobre os quais vai
agir um cabedal de recursos argumentativos fornecidos pela lei,
doutrina e jurisprudncia especficas. a aplicao desse saber
ou dessa arte em cima da massa das provas que vai dar sentido ao
conjunto probatrio.
19
Nesse sentido, pode-se dizer que as provas aparecem nos processos
como topoi
20
privilegiados, sendo que os fatos que compem o conflito de
interesses levado a juzo no so analisados unicamente pelo aspecto descri-
tivo do conjunto probatrio, mas tambm pelos elementos prescritivos pre-
sentes na construo e na leitura de cada prova.
Lembre-se, que o procedimento probatrio um lugar privilegiado
para a produo de definies persuasivas. que a verdade
processual funciona como valioso argumento para a construo
de tais definies.
21
A impossibilidade da produo da verdade no processo fica demons-
trada exatamente quando se analisa a questo da prova. necessrio para
isso perceber-se pelos menos trs diferentes situaes: (a) a realidade mesma
que busca ser provada no processo; (b) os elementos probatrios trazidos
para demonstrar essa realidade. Esse conjunto de provas, saliente-se, j no
a realidade mesma, mas sim a sua descrio; e (c) a leitura que as partes e
o juiz fazem das provas presentes no processo. Essa leitura, principalmente
por parte do juiz, j uma leitura da realidade extremamente mediatizada e,
portanto, comprometida com a espcie de mediao ocorrida.
n. 5 - 2005.1
106
Aqui ganha importncia a concepo do processo como mtodo. Quando
se interpreta a legislao processual, ou quando se a elabora, deve-se sempre
privilegiar a construo que garanta um mtodo capaz de produzir um conheci-
mento que seja o mais adequado para que o processo atinja seus objetivos.
Um processo com as mais amplas garantias de manifestao das partes
e de produo de provas, com certeza pode produzir um conhecimento de
melhor qualidade e mais prximo da realidade, trazendo maior segurana.
No entanto, pela sua morosidade, pode impedir que o processo alcance seus
objetivos. A justia lenta no justia, alm do que a demora do Estado em
fazer valer o seu Direito pode levar a novas desobedincias e a criao de
conflitos sociais generalizados.
Nesse conflito entre segurana e justia, perenemente presente no Di-
reito, coloca-se o desenho de um modelo processual que possa, enquanto m-
todo, no apenas de produo de conhecimentos, mas principalmente de reso-
luo de conflitos, atingir seus escopos maiores. E na busca desses, nem sempre
a verdade ser o elemento principal. Exemplo concreto, na legislao brasilei-
ra, a proibio constitucional de utilizao de provas obtidas atravs de mei-
os ilcitos (art. 5, LVI, Constituio Federal). Fosse a verdade o objetivo cen-
tral do processo, no se poderia neg-la, mesmo que obtida ilicitamente.
5 APLICAO DO DIREITO PROCESSUAL:
INSTRUMENTALIDADE, EFETIVIDADE E ACESSO JUSTIA
Pontes de Miranda
22
, referindo-se interpretao das regras de direi-
to processual destaca que: Nunca se deve perder de vista que so regras
para realizao do direito objetivo e resoluo de conflitos, de modo que
esse carter h de inspirar o legislador. Essa inspirao no deve, entretan-
to, ser apenas do legislador, mas tambm do intrprete e do aplicador do
direito processual. Segundo ele: Na interpretao mesma da regra de direi-
to processual no se deve adotar a que lhe atribua dificultar ou diminuir
eficcia das regras de direito material, como se ela criasse bice ou empeci-
lho prestao de direito material.
23
Para Galeno Lacerda, h interesse pblico maior na rea do direito
processual do que a determinao do rito: o de que o processo sirva, como
instrumento, justia humana e concreta, a que se reduz, na verdade, sua
nica e fundamental razo de ser. E continua ele:
Cabe, portanto, ao intrprete e ao aplicador do Cdigo, antes de
afoitar-se a uma soluo drstica e frustrante, perquirir se, acaso,
acima do interesse formal que lhe parece imperativo, no se
sobrepe outro interesse pblico mais alto, que lhe desbrave o
caminho para o justo e para o humano.
No momento em que se descobre a verdadeira hierarquia de
interesses tutelados pelos textos de um Cdigo, desvenda-se o
107
sentido profundo e vital do sistema que o anima. Neste sentido,
tratando-se de um Cdigo de Processo, o interesse pblico superior,
que o inspira e justifica, que se preste ele a meio eficaz para
definio e realizao concreta do direito material. No h outro
interesse pblico mais alto, para o processo, do que o de cumprir
sua destinao de veculo, de instrumento de integrao da ordem
jurdica mediante a concretizao do direito material.
24
Essas observaes de consagrados processualistas brasileiros ratificam
a assertiva anteriormente feita, ao tratar da interpretao teleolgica, quan-
do se afirmou que essa, em matria de direito processual, configura-se em
funo de sua instrumentalidade. O que cabe aqui relembrar, tendo por
base a obra clssica de Dinamarco, A instrumentalidade do processo (1987),
que: (a) essa instrumentalidade no pode ser vista apenas como a
instrumentalidade do instituto processo, mas sim como a instrumentalidade
do sistema processual como um todo; e (b) essa instrumentalidade no se d
apenas em relao atuao do direito material, escopo jurdico da jurisdi-
o. Ela se d tambm em relao aos seus escopos sociais e polticos.
Nesse sentido, quando se trata dos escopos da jurisdio (que por via
de conseqncia so tambm os do direito processual) busca-se definir quais
so os seus objetivos concretos. Esses, segundo Dinamarco, so trs: (a) o
jurdico, segundo o qual a jurisdio serve para atuar concretamente o Di-
reito; (b) o social, que engloba a pacificao social com justia e a educao
para o exerccio dos direitos e obrigaes; e (c) o poltico, que inclui a afir-
mao do poder do Estado (de sua capacidade de decidir imperativamente)
e a garantia de participao democrtica e controle desse poder pela socie-
dade (concretizao do valor liberdade).
Portanto, a interpretao e a aplicao do direito processual devem sem-
pre levar em considerao a instrumentalidade do sistema em seus aspectos
negativo e positivo:
25
(a) negativo, por no priorizar o meio em relao ao
objetivo, ou seja, o aspecto formal do rito em detrimento do Direito mesmo; e
(b) positivo, por buscar sempre atribuir-lhe um sentido que garanta a sua
efetividade e o cumprimento da garantia constitucional de acesso justia.
Um dos grandes servios que os processualistas prestaram, nas ltimas
dcadas, teoria do Direito, foi a comprovao do comprometimento axiolgico
e ideolgico das instituies processuais. Isso gerou a necessidade de repensar
o significado da imparcialidade dos juzes, no processo. Na realidade contem-
pornea do estado intervencionista, deve o juiz estar atento aos resultados
sociais, econmicos e polticos que a sua deciso pode provocar.
A postura instrumentalista que, segundo Dinamarco,
26
se espera hoje do
juiz, a de que no se retraia, que participe da instruo, que apenas se satisfaa
com o resultado da instruo quando o seu senso de justia estiver satisfeito e que
d aos textos legais a interpretao que permita fazer justia no caso concreto.
n. 5 - 2005.1
108
Para ele, a sobrevivncia, em pleno estado intervencionista, de nveis
intolerveis de prevalncia do princpio dispositivo se deve ao:
[...] preconceito consistente em considerar o processo como mero
instrumento tcnico e o direito processual como cincia neutra
em face das opes axiolgicas do Estado. Essa neutralidade
ideolgica , na realidade, sobrecapa de posturas ou intuitos
conservadores.
27
A instrumentalidade do processo, como mtodo e como sistema, aos valores
presentes no mbito da Constituio, do direito material e idia de acesso
justia, visto esse como o acesso ordem jurdica justa, nas palavras de Watanabe
28
,
impe que se o veja hoje no mais como mero instrumento tcnico, mas sim como
instrumento poltico fundamental de construo da ordem democrtica.
Em razo disso, o seu comprometimento passa a ser fundamentalmen-
te com esses valores. Para atingi-los, a busca da verdade, no processo, um
meio importante. Mas no deve nunca ser visto como um fim em si mesmo.
O mundo do Direito o mundo dos valores. E esses nem sempre esto exata-
mente ao lado daquilo se convencionou denominar de verdade.
BRUM, Nilo Bairros de. Requisitos retricos da sentena penal. So Paulo: RT, 1980.
DINAMARCO, Cndido R. Fundamentos do processo civil moderno. So Paulo:
RT, 1986.
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______. A reforma do cdigo de processo civil. So Paulo: Malheiros, 1995.
KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. Coimbra: Armnio-Amado, 1979.
LACERDA, Galeno. O novo direito processual civil e os feitos pendentes. Rio de
Janeiro: Forense, 1974.
______. O cdigo e o formalismo processual. Ajuris, Porto Alegre, X(28):7-
14, jul. 1983.
______. O juiz e a justia no Brasil. Revista de Processo, a. 16, n. 61, p. 161-
177, jan./mar. 1991.
MARINONI, Luiz Guilherme. Novas linhas do processo civil. So Paulo: RT, 1993.
PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentrios ao cdigo de
processo civil. Rio de Janeiro: Forense, 1975. v. VI.
_____. Comentrios ao cdigo de processo civil. Rio de Janeiro: Forense, 1995, v. I.
ROCHA, Jos de Albuquerque. Teoria geral do processo. So Paulo: Saraiva, 1991.
109
RODRIGUES, Horcio Wanderlei. Acesso justia no direito processual
brasileiro. So Paulo: Acadmica, 1994.
WARAT, Luis Alberto. Mitos e teorias na interpretao da lei. Porto Alegre:
Sntese, 1979.
______. O direito e sua linguagem. 2 verso. Porto Alegre: S. Fabris, 1984.
______. Introduo geral ao direito I. Interpretao da lei: temas para uma
reformulao. Porto Alegre: Fabris, 1994.
WATANABE, Kazuo. Acesso justia e sociedade moderna. In: GRINOVER, Ada
Pellegrini et al. (coord.). Participao e processo. So Paulo: RT, 1988, p. 128-135.
1
No se est aqui falando de conhecimento cientfico.
2
KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. Coimbra: Armnio-Amado, 1979, p. 465.
3
Ibid., p. 466-467.
4
Ibid.,p. 468.
5
Ibid., p. 470-471.
6
Ibid., p. 472-473.
7
WARAT, Luis Alberto. Mitos e teorias na interpretao da lei. Porto Alegre: Sntese, 1979.
8
Ibid., p. 95.
9
Ibid., p. 100.
10
WARAT, Luis Alberto. Introduo geral ao direito I. Interpretao da lei: temas para uma reformulao.
Porto Alegre: Fabris, 1994. p. 39.
11
Ibid., p. 42
12
Ibid., passim.
13
Entende-se por linguagem natural aquela que utilizada ordinariamente na comunicao comum e
cujos signos possuem imprecises significativas. Contrape-se ela s linguagens tcnicas e unvocas,
como a da matemtica.
14
BRUM, Nilo Bairros de. Requisitos retricos da sentena penal. So Paulo: RT, 1980, p. 87.
15
Hoje se tem conscincia, em razo dos avanos na rea da teoria do conhecimento, que, tanto no cvel como
no crime, s se pode, em matria de provas, atingir-se a verdade formal. No entanto, em nome da segurana
jurdica, a coisa julgada transforma a verosimilhana em uma presuno absoluta de verdade (Ibid., p. 77).
16
O significante topos o singular de topoi. Os topoi so diretrizes retricas, lugares comuns revelados
pela experincia e aptos a resolver questes vinculadas a crculos problemticos concretos. Operam
como fio condutor, de natureza retrica, para toda a seqncia de argumentos que determinam o efeito
de verossimilhana da concluso (WARAT, 1984, passim.). So esteretipos, mitos, mistificaes, nos
quais se buscam pontos de convergncia e derivao para justificar um determinado ponto de vista.
Operam, dessa forma, como ponto de referncia de todas as provas utilizadas para legitim-lo.
17
Ocorre uma lacuna axiolgica. Essa ocorre quando h uma norma legal aplicvel a um caso concreto,
mas a sua aplicao aquela situao especfica leva a uma deciso injusta, que no est de acordo com
os valores sociais hegemnicos.
18
Utiliza-se aqui propositalmente o termo neutralidade para caracterizar este requisito retrico, e no
imparcialidade, como poderia parecer mais apropriado. que, em nvel simblico, o que se busca
demonstrar a inexistncia de qualquer carter axiolgico ou ideolgico na interpretao atribuda lei.
n. 5 - 2005.1
110
19
BRUM, op. cit., p. 70.
20
A expressao topoi o plural de topos, cujo sentido j foi esclarecido em nota anterior.
21
WARAT, op. cit., p. 34.
22
PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentrios ao cdigo de processo civil. Rio de
Janeiro: Forense, 1995, v. I, p. 68.
23
Ibid., p. 69.
24
LACERDA, Galeno. O cdigo e o formalismo processual. Ajuris, Porto Alegre, X(28):7-14, jul. 1983,
p. 10-11.
25
Sobre os aspectos negativo e positivo da instrumentalidade ver o livro A instrumentalidade do processo
(1987), de Cndido Rangel Dinamarco, em especial seu captulo IX, denominado A instrumentalidade
e seu duplo sentido.
26
Ibid., p. 43.
27
Ibid., p. 40.
28
WATANABE, Kazuo. Acesso justia e sociedade moderna. In: GRINOVER, Ada Pellegrini et al.
(coord.). Participao e processo. So Paulo: RT, 1988, p. 128.
LEGAL PROCESS: FINDING OR BUILDING
THE TRUTH?
ABSTRACT
The variety of meanings in laws. Interpreting as re-
defining. The rhetoric requirements of interpreting.
Lawsuit as an instrument of producing knowledge.
Legal process: instrumentality, effectiveness and access
to justice.
KEYWORDS
Lawsuit. Interpretation. Truth. Instrumentality.
Effectiveness. Access to justice.
LA PROCDURE: ESPACE DE DCOUVERTE
OU DE CONSTRUCTION DE VRITS?
RSUM
La polyphonie de la loi. Lacte interprtatif tel quacte
de redfinition. Les conditions rhtoriques de lacte
interprtatif. Le processus tels quinstrument de
production de connaissance. Application du droit
processif : instrumentalit, efficacit et accs la justice.
MOTS-CLS
Processus. Interprtation. Vrit. Instrumentalit.
Efficacit. Accs la justice.
111
*
Professor Titular de Direito Tributrio da UFC. Membro do IFA International Fiscal Association.
Desembargador Federal (aposentado) do TRF da 5. Regio. Presidente do Instituto Cearense de
Estudos Tributrios ICET.
*

*
Advogado em Fortaleza. Mestre em Direito pela UFC. Membro do Instituto Cearense de Estudos
Tributrios. Membro da Comisso de Estudos Tributrios da OAB/CE. Professor de Direito Constitucional
da Faculdade Christus.
IMUNIDADE TRIBUTRIA DO LIVRO ELETRNICO
Hugo de Brito Machado*
Hugo de Brito Machado Segundo**
Introduo. 1 Teses restritivas da imunidade do livro. 2
Interpretao adequada da norma imunizante. 2.1 A expresso
gramatical do dispositivo. 2.2 O conceito de livro. 2.3 Os mtodos
clssicos de interpretao. 2.4 A finalidade das imunidades.
2.5 A interpretao constitucional e a fora normativa dos
princpios. 3 Insubsistncia das teses restritivas. 3.1 A tributao
dos produtos de informtica e o futuro da fiscalidade. 3.2
Imunidade tributria e capacidade contributiva . 3.3 Interpretao
literal, integrao analgica e aspectos correlatos. 4 Livro eletrnico
e isonomia. 5 Manifestaes da jurisprudncia. Concluses.
RESUMO
Imunidade tributria do livro eletrnico. O conceito de livro.
Restries aceitao da imunidade. Interpretao da norma
imunizante contida no art. 150, VI, d, da Constituio
Federal de 1988. Finalidade da imunidade tributria do livro.
A fiscalidade e a extrafiscalidade da norma imunizante.
Imunidade tributria do livro eletrnico e isonomia.
PALAVRAS-CHAVE
Imunidade. Tributao. Livro eletrnico. Extrafiscalidade.
Isonomia.
Das tabuinhas xilogrficas para os tabletes de argila, dos rolos
manuscritos aos volumes em pergaminho e destes para os impressos
em papel; dos estiletes para os pincis e as penas de pato, destas
para as metlicas e para os tipos mveis, o livro chegava assim ao
que at agora a sua ltima metamorfose tcnica: a composio
e impresso eletrnicas.
Paralelamente, das bibliotecas lenhosas e minerais para as da
Antigidade e da Idade Mdia, dos catlogos em fichrios de
carto para os catlogos informatizados, tambm as bibliotecas
esto acolhendo em nmero crescente o que Herbert Mitgang,
do New York Times, denominou em 1990 O livro sem papel
(the paper-less book).
1
n. 5 - 2005.1
112
INTRODUO
Questo de grande relevo a de saber se a imunidade concedida pelo
artigo 150, VI, d, da Constituio Federal de 1988 (CF/88) alcana os discos
de CD-ROM e similares, cujo contedo seja equivalente ao de livros, jornais
e peridicos de papel, e que por isso so chamados de livros eletrnicos
2
.
No obstante os discos de CD-ROM e similares tambm possam ter
contedo diverso, tais como programas (jogos, planilhas de clculo, etc.)
feitos sob encomenda ou em larga escala, o que pode ter implicaes tribut-
rias relevantes, o presente estudo tratar apenas dos referidos livros, jornais
ou peridicos eletrnicos, que com tais programas no se confundem.
O avano tecnolgico verificado desde a promulgao da Constitui-
o de 1988 foi surpreendente. Referido progresso demonstra que, cedo ou
tarde, os livros, jornais e peridicos eletrnicos predominaro sobre a verso
de papel. Tal fato empresta ainda mais relevo ao tema aqui tratado.
Parte da doutrina se tem manifestado no sentido restritivo da norma
imunizante, que no alcanaria livros, jornais ou peridicos feitos de outro
material que no o papel
3
, razo pela qual a questo est a merecer esclare-
cimentos. o que procuramos fazer por meio deste texto, na crena de estar-
mos assim contribuindo, ainda que modestamente, para a edificao de um
verdadeiro Estado Democrtico de Direito, que o Brasil pretende ser.
1 TESES RESTRITIVAS DA IMUNIDADE DO LIVRO
Oswaldo Othon de Pontes Saraiva Filho, ilustre Consultor da Unio e
Procurador da Fazenda Nacional, em estudo de primorosa feitura e com muito
boa argumentao, sustenta que a extenso, para conferir imunidade aos
veculos de topo da atual tecnologia, representaria uma integrao analgica,
que no apropriada espcie. Para ele,
[...] talvez o constituinte no tenha pretendido estender a
imunidade do livro, jornal e peridico e do papel destinado a sua
impresso para o cd-rom e o disquete com programas, as fitas
cassetes gravadas, etc., pelo fato de julgar que esses modernos
meios de divulgao da moderna tecnologia no requeressem
tal benefcio, pelo fato de serem, em regra, consumidos apenas,
por pessoas de melhor poder aquisitivo, olvidando a convenincia
da extenso da imunidade, em comento, para a difuso destes
novos meios de veiculao de idias, conhecimento e
informao.
4
Em recente estudo, afirma ser...
[...] sensvel aos argumentos de que a tendncia a disseminao
cada vez maior do uso dos veculos de multimedia, de modo que
Hugo de Brito Machado / Hugo de Brito Machado Segundo
113
eles, cada vez mais, convivem com os nossos tradicionais livros,
jornais e peridicos, podendo mesmo chegar ao ponto de substituir,
completamente, as funes dos livros, jornais e peridicos
amparados pela norma constitucional do art. 150, VI, d, mas a
haver, certamente, emenda constitucional adequada com o
fito de conservar a liberdade de expresso de pensamento e da
transmisso de cultura e informao, sem a influncia poltica.
5
Torres, no mesmo sentido, afirma que no guardando semelhana o
texto do livro e o hipertexto das redes de informtica, descabe projetar para
este a imunidade que protege aquele.
6
Para ele, no se pode, conseqentemente, comprometer o futuro da
fiscalidade, fechando-se a possibilidade de incidncias tributrias pela
extrapolao da vedao constitucional para os produtos da cultura eletr-
nica.
7
Quanto possibilidade de se atender inteno do constituinte, sus-
tenta o ilustre professor:
Quando foi promulgada a Constituio de 1988, a tecnologia j
estava suficientemente desenvolvida para que o constituinte, se
o desejasse, definisse a no incidncia sobre a nova media
eletrnica. Se no o fez que, a contrario sensu, preferiu restringir
a imunidade aos produtos impressos em papel.
8
No obstante o brilhantismo de seus defensores, as teses restritivas
da imunidade do livro no resistem a um exame mais detido da questo,
conforme ser demonstrado ao longo deste texto.
2 INTERPRETAO ADEQUADA DA NORMA IMUNIZANTE
2.1 A expresso gramatical do dispositivo
A redao do art. 150, VI, d, da CF/88 a seguinte:
Art. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao
contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal
e aos Municpios:
[...]
VI instituir impostos sobre:
[...]
d) livros, jornais, peridicos e o papel destinado sua impresso.
Em face da literalidade da regra acima transcrita, especialmente da
parte final da alnea d, que alude ao papel destinado impresso dos li-
Imunidade tributria do livro eletrnico
n. 5 - 2005.1
114
vros, jornais e peridicos, pode parecer claro que a imunidade de que se
cuida realmente no abrange os chamados livros eletrnicos, restringin-
do-se queles veiculados em papel. Entretanto, no se deve esquecer a ad-
vertncia de Cham Perelman, para quem a impresso de clareza pode ser
menos a expresso de uma boa compreenso do que uma falta de imagina-
o.
9
Com efeito, considerando o fato de que a citada norma foi simples-
mente trazida de Constituies anteriores, e ainda tendo em vista a rpida e
radical evoluo que se est operando na maneira como a humanidade l e
escreve, toda essa suposta clareza desaparece.
2.2 O conceito de livro
Antes de recorrermos a outros mtodos hermenuticos, porm, pare-
ce-nos necessrio compreender o que um livro, encontrando a sua essn-
cia: aquilo que, presente, faz da coisa um livro e, retirado, faz com que a
coisa deixe de ser livro. Determinada a essncia, todo o resto ser elemento
acidental, que poder perfeitamente ser alterado sem que o objeto deixe de
ser um livro. O mesmo raciocnio vale para os jornais e para os peridicos.
Inicialmente, o homem desenhava nas paredes de cavernas. Enormes
animais com flechas atravessadas simbolizavam uma caada proveitosa. Dese-
nhos, todavia, no eram suficientes para representar todas as situaes, alm
de ocuparem muito espao e demandarem tempo para serem elaborados. Sur-
giu, ento, a escrita, cujo primeiro suporte fsico foi a tbua de argila.
A tbua de argila, com o tempo, mostrou-se pesada e volumosa. Este
estudo, se escrito em tal suporte fsico, poderia pesar algumas dezenas de
quilos. Para contornar esse inconveniente, outros materiais foram emprega-
dos: papiro, pergaminho, papel, etc. Paralelamente, o modo como as idias
eram inseridas em tais materiais tambm se aperfeioou: inicialmente ma-
nuscritos com cunhas, depois com penas de pssaros e tinta, os livros eram
de feitura difcil e demorada, e por isso excessivamente caros; com a inven-
o da imprensa, o livro tornou-se mais barato e acessvel, assumindo aos
poucos formato que ainda hoje conhecemos.
O essencial ao livro, portanto, no o papel, cujo emprego foi difun-
dido apenas nos fins da Idade Mdia. Tambm no essencial a forma com
que o papel, o pergaminho, o papiro ou as tbuas de argila so enfeixados
ou montados. Na verdade, tais suportes fsicos apenas se tornam livros na
medida em que veiculam determinado contedo, sendo como toda
concreo de uma idia constantemente aperfeioados na infinita busca
do homem pela perfeio (argila? papiro? pergaminho? papel? disquete?
CD-ROM? CD-R? CD-RW??).
curioso observar que alguns dicionrios, notadamente aqueles es-
critos h cinco ou mais anos, ainda conceituam o livro como sendo uma
reunio de folhas impressas ou manuscritas em volume
10
, ou como reu-
115
nio de cadernos cosidos entre si e brochados ou encadernados.
11
Todavia,
sabe-se que at a Idade Mdia os livros eram em sua maioria rolos de per-
gaminho, e no folhas ou cadernos soltos, cosidos e montados em capa flexvel
ou rgida. No seriam, ento, livros? Caso no o fossem, surpresos ficaramos
em saber que Plato, Aristteles e Santo Agostinho nenhum livro escreveram.
Por outro lado, e esse aspecto da maior relevncia, um livro caixa,
destinado a registrar a movimentao contbil de uma empresa, vendido em
branco, mas devidamente impresso com pautas e outros campos para preen-
chimento, uma reunio de folhas ou cadernos soltos, cosidos ou por qual-
quer outra forma presos por um dos lados e enfeixados ou montados em capa
flexvel ou rgida. O mesmo se pode dizer de um livro de ponto, ou de atas.
No obstante, tais livros no so considerados como abrangidos pela imuni-
dade tributria, tanto que sempre foram tributados normalmente. Ora, como
literalmente o art. 150, VI, d, da CF/88 no faz qualquer restrio ao
livro em branco, ao livro de atas ou ao livro de ponto, o que justifica a sua
tributao precisamente a preponderncia do contedo sobre a forma na
determinao do conceito de livro para fins de imunidade tributria. E -
preciso admitir - a racionalidade no pode funcionar apenas para restringir o
alcance da letra da regra imunizante, sendo cega e incoerentemente aban-
donada pelo intrprete sempre que seu emprego levar ao resultado inverso.
Tudo isso mostra que uma determinada forma no da essncia do
livro, que pode, atualmente, ser veiculado em meio eletrnico, atravs de
qualquer suporte fsico, sem deixar por isso de ser livro. Dicionrios escritos
h alguns anos ainda definiam o livro como sendo apenas o de papel no
porque esse seja o nico conceito possvel de livro, mas to somente porque
essa era a sua forma mais comum poca em que elaborada a definio. Da
mesma forma, um sumrio que viveu no ano 3000 a.C definiria o livro como
sendo uma coleo de tbuas de argila, o que obviamente no seria suficien-
te para reduzir de modo definitivo o conceito a esse elemento acidental de
sua existncia.
Tanto assim que dicionrios atuais, como o caso do Dicionrio
Houaiss da Lngua Portuguesa, cuja primeira edio do ano de 2001, j
conceituam livro no apenas como coleo de folhas de papel, impressas ou
no, cortadas, dobradas e reunidas em cadernos cujos dorsos so unidos por
meio de cola, costura, etc., formando volume que se recobre com capa resis-
tente, mas, tambm, considerado do ponto de vista de seu contedo: obra
de cunho literrio, artstico, cientfico, tcnico, documentativo, etc., que
constitui um volume, e, ainda, em qualquer suporte (p. ex. papiro, disquete,
etc.).
12
Modernamente, portanto, mesmo do ponto de vista gramatical, o
livro eletrnico um livro, em face da evoluo que se operou no objeto ao
qual a expresso livro se refere.
Sobre o tema, Roque Antonio Carrazza proferiu notvel parecer, do
qual se transcreve o seguinte trecho:
n. 5 - 2005.1
116
O papel, apenas, foi, por largo tempo, o suporte material por
excelncia do livro, no sentido considerado pela Constituio,
para fins de imunidade: veculo de transmisso de idias.
Inventado pelos chineses e trazido para a Europa nos fins da
Idade Mdia, o papel, sendo muito mais barato, veio a substituir,
com vantagens, o papiro, dos antigos egpcios. Mas, ningum em
s conscincia sustentar - mesmo nos dias que ora correm - que
um papiro, contendo idias, no um livro.
Muito bem, com a evoluo dos tempos, surgiram outros suportes
materiais para o livro. Hoje temos livros informatizados. Mas,
sempre livros, isto , veculos de transmisso de idias e, nesta
medida, amparados pela imunidade do art. 150, IV, d, da CF.
13
Assim, a mesma histria que foi transmitida por meio dos desenhos
nas paredes de uma caverna hoje pode ser contada por meio de um CD-
ROM e de um microcomputador, os quais, muito em breve, sero substitu-
dos por um outro meio mais eficiente e prtico.
evidente que alguma razo faz com que acontea a passagem de um
suporte fsico para outro. O homem no teria deixado de usar as tbuas de
argila se o papiro no fosse mais leve e funcional. Certamente o livro impres-
so, com pginas numeradas, no teria substitudo o rolo manuscrito se, tam-
bm, no fosse de melhor manuseio. Em suma, no seriam substitudos os
suportes fsicos se os que substituem no apresentassem inmeras vantagens.
o que ocorre com toda criao humana, por natureza a concreo imper-
feita de uma idia, e que por isso mesmo est em constante aprimoramento.
De igual maneira, o livro eletrnico, alm de ocupar espao fsico
cada vez menor, ainda de pesquisa rpida e precisa, devido ao auxilio
prestado pelo microcomputador na localizao do texto desejado, por exem-
plo. Seu contedo o mesmo dos velhos pergaminhos. A diferena est no
modo como tal contedo organizado e apresentado. O velho pergaminho,
que no possua ndice ou nmeros de pginas, cedeu lugar ao livro de pa-
pel. Este ltimo, nos dias que ora correm, cede lugar ao livro eletrnico, que
possibilita maior armazenamento, maior rapidez nas pesquisas etc.
So conhecidas de todos os que j se utilizaram de um livro eletrnico
suas vantagens sobre os tradicionais livros de papel. O aprimoramento das
tecnologias empregadas, a propsito, a cada ano acrescenta novas vanta-
gens, e potencializa as existentes, ao mesmo tempo em que reduz os incon-
venientes ainda existentes, tornando a nova tecnologia cada vez mais aces-
svel, simples, prtica e segura
14
.
Uma das inmeras vantagens do livro eletrnico representada por
recurso chamado de hipertexto. Atravs dele, o leitor pode clicar
15
deter-
minada palavra, ou expresso, e ser guiado a outras reas do texto, ou a
outros textos, no qual o assunto aprofundado, ou ainda a imagens ou sons
117
relacionados palavra marcada
16
. Se o texto trata de medidas provisrias, e
o autor faz referncia ao art. 62 da CF/88, um simples clique sobre a palavra
destacada faz com que o artigo da Constituio aparea na tela, para even-
tual verificao, inclusive com a opo de se conferir a redao do dispositi-
vo antes e depois da alterao procedida pela Emenda Constitucional (EC)
n. 32/2001. Pode-se dizer que representa a evoluo da nota de rodap con-
tida nos textos escritos em papel.
Caso o livro verse sobre msica, e em determinado trecho refira-se ao
quarto movimento da 9 Sinfonia de Beethoven, possvel que um simples
clique nessa citao seja suficiente para que o computador toque um trecho
da msica, apresente a letra no original alemo ou em qualquer outra
lngua da letra da Ode Alegria, ou ainda leve o leitor a outros textos
relacionados msica clssica, a Beethoven ou a outros compositores de sua
poca, abrindo infinitas novas opes de pesquisa e tornando o estudo prti-
co, proveitoso e prazeroso.
Note-se que o contedo permanece o mesmo. O hipertexto no passa de
uma evoluo significativa da antiga nota de rodap. O livro eletrnico o livro
de papel evoludo, evidentemente, mas isso no altera em nada sua essncia.
Desse modo, como os livros eletrnicos nada mais so que a nova for-
ma assumida pelo livro, no configura integrao por analogia nem inter-
pretao extensiva a tese que defende sua imunidade. A Constituio Fe-
deral refere-se a livros, e livros eletrnicos so livros. Assim, restringir a
imunidade constitucional aos livros de papel somente fazer distino onde
o legislador no fez, prtica condenada at pelos mais formalistas dos
hermeneutas.
No se pode negar, contudo, que embora o elemento literal permita a
concluso segundo a qual livros, jornais e peridicos eletrnicos so imu-
nes, esse mesmo elemento, isoladamente, tambm pode autorizar a tese se-
gundo a qual a imunidade abrange apenas aqueles veiculados em papel. Isso
mostra a insuficincia desse mtodo exegtico, e a necessidade de se recor-
rer a outros elementos de interpretao, tendo sempre em mente a adver-
tncia de Pontes de Miranda, segundo a qual
[...] aplicar a lei porque est na lei, o resolver pelo sentido literal,
porque assim quis o legislador, corresponde ao fazer porque est
no Evangelho, no Tamulde, no Koro, no Corpus Iuris, porque o
nosso pai fez, e ao ingnuo porque mame disse das criancinhas
(Compare-se L. v. Petrazycki, ber die Motive des Handelns und
ber das Wesen der Moral und des Rechts, Berlin, 1907, 20, sobre
explicao psicolgica das normas ticas). Em tudo isso h
muitssimo de oracular e revela a relativa infncia dos povos, da
Humanidade.
Cincia e no somente a ela, mas, pelo menos, principalmente
Cincia, que deveremos o sair o infantilismo social e poltico,
n. 5 - 2005.1
118
que nos acorrenta a ridculos preconceitos, que no servem
ordem social.
Deve o intrprete (jurisconsulto, juiz) procurar, na aplicao da
regra, no o contedo dos sinais pticos ou sonoros (ordens
verbais), mas, com o auxlio deles, o que se neles contm, mais ou
menos o que se perdeu ou se argumentou no trabalho de expresso.
Em vez de incio em si, apenas a lei a forma intermdia, durvel,
mas dctil, para conservar o dado, ainda que isto o deforme.
17
2.3 Os mtodos clssicos de interpretao
Empregado o elemento histrico, v-se que o livro eletrnico a mais
moderna forma de livro no existia, ou pelo menos no era significativa-
mente difundido, ao tempo da promulgao da Constituio. V-se, igual-
mente, que os livros eletrnicos esto substituindo, gradualmente, a sua ver-
so de papel. A cada ano a evoluo e a popularidade dos meios eletrnicos
aumenta bastante. inegvel, porm, que toda essa mudana na realidade
no alterou o substrato daquilo que a regra editada em 1988 visa a proteger,
nem tampouco os valores que motivaram a elaborao dessa regra. Uma
interpretao histrico-evolutiva, portanto, conduz com segurana con-
cluso de que os livros eletrnicos so imunes.
Deve ser destacado, a propsito, que o emprego da interpretao his-
trica no significa a busca pela vontade do legislador histrico, a fim de
compreender-se o que o constituinte subjetivamente quis ou deixou de
querer
18
, mas sim buscar conhecer a realidade ento disciplinada para que
a norma atualmente interpretada seja compreendida em considerao evo-
luo que se operou nessa realidade.
Guiados pelo elemento sistmico, verificamos que a regra imunizante
deve estar em sintonia com as demais normas da Constituio, especialmen-
te com aquelas que consagram os direitos e garantias fundamentais, vetores
da interpretao de qualquer norma de nosso ordenamento. E assim, inevi-
tvel ser a concluso de que a interpretao abrangente da norma
imunizante a nica forma de preservar tais garantias fundamentais, entre
as quais esto os princpios que asseguram as liberdades de pensamento e de
expresso, e que probem, por conseguinte, a censura, ainda quando exercida
por meio de tributos.
Utilizando o elemento teleolgico, atentando para a finalidade da
norma imunizante, igualmente conclumos que esta deve abranger os cha-
mados livros eletrnicos, pois o seu propsito precisamente o de proteger
e incentivar a difuso do pensamento veiculado nos mesmos, pouco impor-
tando se tal pensamento veiculado atravs de marcas de tinta feitas sobre
o papel, ou se atravs de bits armazenados em um meio eletrnico qualquer.
De outro modo, a imunidade ser amesquinhada por uma forma de esclerose
precoce que em breve a invalidar
19
.
119
Quanto a este ltimo ponto, existem ainda algumas imprecises na
doutrina quanto verdadeira finalidade das imunidades tributrias, especi-
almente no que pertine aos livros, jornais e peridicos. A adequada compre-
enso dessa finalidade, contudo, da maior importncia, razo pela qual
pedimos vnia ao leitor para nela nos alongarmos por mais algumas linhas.
2.4 Finalidade das imunidades
Sabe-se que o tributo possui outras funes que no a de mero instru-
mento de arrecadao. Podem, por exemplo, ser utilizados pelo Poder Pbli-
co para incentivar ou desestimular determinadas condutas, dirigindo-as,
interferindo na organizao e na conduo da sociedade. a denominada
funo extrafiscal do tributo.
Os impostos de importao e de exportao, embora propiciem receita
significativa para o Tesouro, so utilizados com essa funo, porquanto se
prestam precipuamente ao controle do comrcio exterior e do abastecimen-
to do mercado interno, ora desestimulando a importao de bens em favor
de indstrias locais, ora estimulando essa mesma importao para incrementar
a competio e forar uma baixa nos preos, etc.
O Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), outro clssico exem-
plo de extrafiscalidade, incide com variadas alquotas, dependendo da na-
tureza e da essencialidade do produto. Sobre produtos considerados essenci-
ais a alquota menor, chegando a zero. Para produtos considerados supr-
fluos, ou de utilizao inconveniente, como o caso do cigarro e da aguar-
dente ou cachaa, incide a alquota mais elevada.
Funo extrafiscal tem tambm o Imposto Territorial Rural (ITR), utili-
zado com o propsito de desestimular a existncia de grandes propriedades
rurais improdutivas. Embora grandes imveis rurais improdutivos sejam grava-
dos por alquotas que chegam a 20%, o seu propsito no o arrecadatrio,
pois o gravame pode ser reduzido a 0,45% caso esse mesmo imvel seja apro-
veitado e passe a cumprir sua funo social. Para imveis menores, alis, a
alquota chega a 0,03%, deixando claro que o propsito de implementar uma
poltica de reforma agrria prepondera sobre o intuito arrecadatrio.
Tudo isso mostra como o tributo pode interferir, dificultar ou at mes-
mo impedir completamente o exerccio de determinada atividade. Isso por-
que o poder ilimitado de tributar significa o poder de destruir a liberdade,
uma vez que quem controla a segurana econmica do homem tambm lhe
controla a liberdade.
20
Diante desse quadro, surgem as imunidades como
instrumento de proteo de direitos fundamentais, a fim de que estes no
sejam cerceados atravs da tributao
21
.
Fosse institudo imposto altssimo sobre templos de qualquer culto, por
exemplo, sem efeito estaria o direito ao livre exerccio dos cultos religiosos,
n. 5 - 2005.1
120
assegurado pelo art. 5., VI, da CF/88. Caso no fosse vedado Unio, aos
Estados e aos Municpios a instituio de impostos sobre o patrimnio, a
renda ou os servios dos partidos polticos, restariam seriamente avariadas as
bases da democracia no Pas. Vedando a tributao recproca entre Unio,
Estados e Municpios, a Constituio preserva o princpio federativo, evitan-
do que este sofra restries decorrentes de tributao, com a qual uma enti-
dade politicamente forte poderia destruir aquelas dotadas de menor poder
poltico.
Analisando especificamente a imunidade positivada no art. 150, VI,
d, da CF/88, verificamos ser ela garantia s liberdades de pensamento e de
expresso, por ser o livro um veculo de divulgao de idias, da livre mani-
festao do pensamento. Alis, no caso dos livros, jornais e peridicos, o
tributo poderia ainda ser utilizado no propriamente para destruir, mas para
dirigir as atividades dos contribuintes, estimulando-as em alguns casos, e
desestimulando-as em outros, o que seria muito pior. A finalidade da imuni-
dade em questo, por isso mesmo, no , como ingenuamente se pode imagi-
nar, apenas o de baratear tais objetos, estimulando a educao e a cultura,
mas sim o de excluir o tributo como instrumento de dominao estatal sobre
as atividades relacionadas a tais meios de transmisso do pensamento, to
valiosos preservao da democracia.
Isso porque, como ensina Aliomar Baleeiro,
[...] o imposto pode ser meio eficiente de suprimir ou embaraar
a liberdade da manifestao do pensamento, a crtica dos governos
e a homens pblicos, enfim, de direitos que no so apenas
individuais, mas indispensveis pureza do regime democrtico.
E a prova disso que tais impostos j tiveram gnese para esse fim
e duraram em alguns pases civilizados, at a segunda metade do
sculo passado.
22
Baleeiro registra ainda que
[...] a Constituio optou pelos valores espirituais que, ao mesmo
tempo, coincidiam com a necessidade de preservar-se a liberdade
de crtica e de debate partidrio atravs da imprensa. Estava
muito recente a manobra ditatorial de subjugar o jornalismo por
meio de contingenciamento do papel importado. E em pas da
vizinhana, a imitao do mau exemplo procurava abafar a voz
de um dos mais reputados rgos da imprensa sul-americana.
23
A imunidade tributria concedida ao livro, aos jornais e aos peridi-
cos, portanto, no mero favor fiscal, nem objetiva apenas uma melhoria
na educao. Seu propsito mais amplo, mais largo, e mais nobre: preservar
as liberdades, especialmente a de pensamento, pois como adverte Pontes de
Miranda, se falta liberdade de pensamento, todas as outras liberdades hu-
121
manas esto sacrificadas, desde os fundamentos. Foram os alicerces mesmos
que cederam. Todo o edifcio tem de ruir.
24
Isso mostra a razo pela qual a atual Teoria Geral do Direito adverte o
intrprete da singularidade da interpretao constitucional, a qual no deve
ser interpretada somente atravs dos mtodos tradicionais. A elevada carga
principiolgica das Constituies ps-modernas, permeadas de inmeros prin-
cpios, explcitos e implcitos, e de regras que os concretizam e
operacionalizam, impe a adoo de postura hermenutica mais cuidadosa,
pois, conforme ensina Paulo Bonavides,
os mtodos tradicionais, embora aplicveis satisfatoriamente s
leis do campo do Direito Privado, so, porm, de todo inadequados
e insuficientes para captar o sentido das clusulas no raro
principais de uma Constituio ou o alcance normativo
pluridimensional de um direito fundamental. A Constituio,
de natureza, se apresenta, tanto quanto aquele, aberta e
indeterminada, contendo clusulas gerais e principais, cujo
contedo s se completa no ato concreto de aplicao em face
do problema.
25
Apesar disso, as teses restritivas da imunidade em questo, no obstante
o respeito que de todos merecem os seus autores, cometem o elementar pe-
cado de cuidarem de norma da Constituio como se de norma de lei ordi-
nria se tratasse
26
. Realmente, no se deve interpretar uma norma imunizante
como se interpreta norma instituidora de iseno. A norma imunizante de
que se cuida foi encartada no texto constitucional para a proteo de valor
fundamental da humanidade, que a liberdade de expresso, sem a qual
no se pode falar de democracia. Em vista disso, deve ser atribudo o senti-
do que maior eficcia lhe d,
27
ou, como muito antes escreveu Pontes de
Miranda, se h mais de uma interpretao da mesma regra jurdica inserta
na Constituio, tem de preferir-se aquela que lhe insufle a mais ampla
extenso jurdica.
28
A interpretao de norma constitucional sempre inspira cuidados.
Atento ao princpio da supremacia constitucional, no pode o intrprete
esquecer que a Carta Magna alberga os princpios fundamentais do Estado e
que na interpretao de suas regras tais princpios devem ser vistos como um
conjunto incindvel e no podem ser amesquinhados por fora do literalismo
estril que infelizmente ainda domina muitos juristas ilustres.
2.5 A interpretao constitucional e a fora normativa dos princpios
Aspecto assaz relevante a ser considerado na interpretao constitu-
cional, naturalmente nos ordenamentos jurdicos fundados em constituies
rgidas, a maior perenidade que se deseja imprimir s suas normas. Esse
n. 5 - 2005.1
122
desejo de maior rigidez impe ao intrprete a atualizao atravs da inter-
pretao, como aponta, com inteira propriedade, Paulo Bonavides:
A adaptao da Constituio sua poca preocupa de maneira
constante o formulador da nova concepo interpretativa, tanto
que ao fator tempo atribui importncia capital. No toa que
ele assevera viver o Direito Constitucional prima facie numa
especfica problemtica de tempo e que a continuidade da
Constituio somente possvel quando o passado e o futuro se
acham nela conjugados.
A controvrsia acerca dos mtodos no Direito Constitucional ,
em ltima anlise, segundo Hberle, uma luta acerca do papel
que deve caber ao tempo. A velha hermenutica, pelo seu carter
mais esttico que dinmico, deve ser vista como instrumento por
excelncia das ideologias do status quo.
A interpretao concretista, por sua flexibilidade, pluralismo e
abertura, mantm escancaradas as janelas para o futuro e para as
mudanas mediante as quais a Constituio permanece estvel
na rota do progresso e das transformaes incoercveis, sem
padecer abalos estruturais, como os decorrentes de uma ao
revolucionria atualizadora.
29
Com efeito, em ordenamentos como o alemo e o brasileiro, erguidos a
partir de uma Constituio rgida, papel ainda mais importante adquire a
interpretao constitucional. Diante das freqentes mudanas na realida-
de, a norma constitucional comea a ter a cada dia menor utilidade, se
imobilizada por uma interpretao literal, e rapidamente se far necessria
sua reforma, abrindo-se oportunidade para modificaes indesejadas, com
um conseqente prejuzo para a segurana jurdica. Nas palavras de
Bonavides,
com a Constituio petrificada, teramos a rpida acumulao
de elementos de crise, que sempre prosperam e rompem, por vias
extraconstitucionais, o dique de formalismos e artifcios tericos
levantados nos textos pela tcnica das Constituies.
Desaconselhada a operao constituinte direta, em razo dos
traumas que pode acarretar, ou bloqueado pela rigidez do processo
revisor o apelo ao poder constituinte, s resta a via hermenutica
como a mais desimpedida de obstculos preservao da ordem
constitucional.
30
E nessa atualizao das normas constitucionais, naturalmente, o in-
trprete h de guiar-se pela sua respectiva finalidade, como ensina Afonso
Arinos, para quem a tcnica de interpretao constitucional...
[...] predominantemente finalstica, isto , tem em vista extrair
do texto aquela aplicao que mais se coadune com a eficcia
123
social da lei constitucional. Esta interpretao construtiva
permite, em determinadas circunstncias, verdadeiras revises
do texto, sem que seja alterada a sua forma.
31
O papel dos princpios constitucionais, por igual, determinante quan-
do se busca a adequada interpretao das regras jurdicas em geral, e espe-
cialmente das regras contidas na Constituio, que nada mais fazem que
desdobr-los. Alis, se bem observarmos, veremos que todo Ordenamento
Jurdico composto de um ou alguns princpios fundamentais, que se desdo-
bram em outros princpios decorrentes, e, posteriormente, em regras.
32
Como se sabe, as normas jurdicas podem conter descries hipotti-
cas de determinados fatos e prescries a serem seguidas se e quando tais
hipteses se concretizarem, sob pena da cominao de uma sano. Nesse
caso, so chamadas regras. A imprevisibilidade das situaes futuras, po-
rm, torna insuficiente um ordenamento jurdico composto apenas de re-
gras, pois os fatos futuros no ocorrem exatamente tal como descritos nas
regras anteriormente elaboradas. A adequao das regras jurdicas aos casos
concretos, alis, problema que atormenta a humanidade, pelo menos,
desde Aristteles. nesse contexto que assumem importncia os princpi-
os, espcie de norma jurdica que no prev hipteses nem prescreve de-
terminadas condutas, mas sim consagra determinados valores, a serem se-
guidos na elaborao e na aplicao de outros princpios, e especialmente
das regras jurdicas.
So os princpios jurdicos, portanto, especialmente aqueles direta-
mente protegidos pela regra imunizante, que devem conduzir o intrprete
na busca pelo verdadeiro sentido desta ltima. E, no caso de que se cuida, a
imunidade tributria concedida aos livros, jornais e peridicos representa
proteo democracia, como decorrncia do exerccio das liberdades de
pensamento e de expresso, porquanto probe o uso do tributo como instru-
mento oblquo de censura a esses veculos de propagao de idias. Esse o
valor protegido pela norma.
Como est havendo evoluo no plano dos fatos, atravs da gradativa
substituio do livro impresso em papel pelo livro eletrnico, necessrio
considerar essa evoluo na compreenso da norma. Assim, submetendo a
nova realidade (livros eletrnicos) aos valores protegidos pela regra veicula-
da no art. 150, VI, d, da CF/88 (liberdade de pensamento e de expresso),
conclui-se que o seu sentido abrange, inegavelmente, essas novas espcies
de livro. E no h razo plausvel para que no seja assim.
importante, porm, examinar alguns dos argumentos aduzidos por
aqueles que atribuem sentido restritivo imunidade de que se cuida, limi-
tando seu mbito de incidncia aos livros, jornais ou peridicos veiculados
em papel.
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124
3 INSUBSISTNCIA DAS TESES RESTRITIVAS
3.1 A tributao dos produtos de informtica e o futuro da fiscalidade
Grande confuso feita por grandes juristas entre a informtica e que
atravs dela se faz ou veicula. Desfeita essa confuso, a questo da tributa-
o dos produtos de informtica pode ser objeto de solues mais precisas
e, eventualmente, bem mais simples.
A informtica apenas instrumento. meio. No se pode questionar
se disquetes e similares so abrangidos pela norma imunizante do artigo 150,
VI, d, da CF/88. O que neles est contido que pode merecer referida
imunidade, ou no.
Evidentemente um CD-ROM contendo um videojogo (v.g. Fifa Soccer,
Sim City, Test Drive, Flight Simulator, etc.) diferente de um outro conten-
do o Repertrio IOB de Jurisprudncia, o Dicionrio Houaiss da Lngua
Portuguesa, ou o Cdigo de Processo Civil com as valiosas anotaes de
Theotnio Negro. O produto de informtica, no caso, somente o meio
atravs do qual se materializa um brinquedo, um peridico, um dicionrio
ou um livro jurdico. Em todos os casos, o meio fsico no passa de um CD.
No se pode discutir, portanto, a tributao de produtos de informtica
genericamente. O que atravs do produto de informtica feito ou vendido
que deve ser objeto de anlise detalhada.
Se, por hiptese, um grande jurista resolve responder consultas atra-
vs da internet, incidir sobre tal servio o mesmo ISS que incidiria sobre a
consulta oral ou escrita em papel. No seria pelo fato de ser veiculado por
meio eletrnico que tal servio tornar-se-ia imune, pois, no caso, o papel, o
disquete ou a internet so meios atravs dos quais se veicula o produto da
prestao de um servio. Da mesma forma, o livro pode ser disponibilizado
em papel, em disquetes, em CD-ROM ou atravs da internet, sendo, inde-
pendentemente do meio, imune.
Assim, naturalmente no possvel entender a imunidade como
abrangente de todos os produtos de informtica, nem tampouco considerar a
imunidade do livro eletrnico um risco para o futuro da fiscalidade.
Pelo mesmo motivo que o papel abrangido pela imunidade somente
aquele destinado impresso do livro, o produto de informtica imune somen-
te aquele que constitui meio de materializao de livros, jornais e peridicos.
No se deve, portanto, confundir software, de uma maneira geral, com
livros eletrnicos, ou seja, software cuja essncia um livro, sob pena de se
tributar um livro ou de se imunizar o que livro no .
Portanto, os meios de gravao e disponibilidade (disquetes, CD-
ROM e similares) no podem, de forma alguma, receber tratamento tribu-
trio indiscriminado. O tributo deve ser aquele devido pelo contedo e
no pela forma.
125
Pensamos, por isso, que a imunidade alcana tambm as operaes
com disquetes similares virgens destinados gravao de livros eletrnicos.
Os disquetes virgens equivalem, para todos os efeitos, ao papel destinado
impresso dos livros, jornais e peridicos. So instrumentos de transmisso
do pensamento, de disseminao cultural, cujo desenvolvimento no pode
ficar vulnervel ao poder de tributar.
3.2 Imunidade tributria e capacidade contributiva
Equivocam-se, igualmente, os que afirmam que o livro eletrnico, por
ser utilizado por aqueles que possuem elevada capacidade contributiva, no
est a merecer a imunidade tributria. De plano, porque a verossimilhana
da premissa segundo a qual o livro eletrnico somente utilizado por pessoas
de elevado poder aquisitivo a cada dia menor, tendo em vista o baratea-
mento e a difuso dos produtos de informtica.
Alm disso, a imunidade em tela no tem por finalidade apenas redu-
zir os custos dos bens imunes para adequ-los capacidade contributiva de
seus compradores, como pode primeira vista parecer. Ela tem por fim prote-
ger esses bens contra todo e qualquer tributo, na medida em que o tributo
pode ser utilizado para inviabilizar a atividade tributada. No se pode pensar
nos tributos atualmente existentes, mas em tributos que poderiam ser cria-
dos at mesmo com o propsito de onerar excessivamente esses bens e, assim,
prejudicar a divulgao de idias, a disseminao da cultura. Por isto a Cons-
tituio, com a imunidade, protege a liberdade de expresso, pr-excluindo
qualquer imposto sobre os veculos que viabilizam essa liberdade.
A imunidade do livro eletrnico, portanto, no possui a citada relao
com a capacidade contributiva, nem muito menos implica maus tratos ao
citado princpio.
3.3 Interpretao literal, integrao analgica e aspectos correlatos
No procede, outrossim, a tese que nega a possibilidade de integrao
analgica. Pelo contrrio, a integrao analgica indispensvel efetividade
da Constituio e de sua supremacia sobre as demais normas do ordenamento,
inclusive aquelas que instituem os impostos. Na tarefa de fazer efetiva a
Constituio tem-se de considerar aquelas lacunas que Karl Engish qualifi-
ca como verdadeiras, e cujo no preenchimento conduz a um momento de
incongruncia no sistema. Ademais, como vimos, o livro eletrnico a mais
moderna forma de livro. Dessa forma, por encaixar-se no conceito de livro,
no configura analogia conceder-lhe o benefcio da imunidade.
Oswaldo Othon de Pontes Saraiva Filho, defensor de tese restritiva
da norma imunizante, em outra ocasio, ao escrever sobre a possibilidade de
incidncia da COFINS sobre operaes com imveis, manifestou opinio
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126
defendendo a mutabilidade dos conceitos. No seu entendimento,
hodiernamente, diante do surgimento das mega-metrpoles e da renovao
da indstria da construo civil, os conceitos jurdicos se modificaram, de
modo que as operaes sobre imveis no podem mais ser excludas do regi-
me jurdico dos atos do comrcio.....
33
Afirma ainda o ilustre procurador
que os artigos 194 e 195 da CF/88 demonstram o escopo do constituinte de
que toda a sociedade financie a Seguridade Social, inclusive com as contri-
buies dos empregadores sobre o faturamento.
34
Como visto, o tributarista utiliza a interpretao histrico-evolutiva e a
teleolgica no escopo de ampliar o mbito de incidncia da norma tributria.
Nada obstante, de forma incoerente e nada isonmica, assevera agora no
serem adequados os mesmos mtodos de exegese para consagrar princpios
constitucionais como o das liberdades de expresso e de pensamento, abrigan-
do o livro eletrnico na imunidade concedida pelo art. 150, VI, d, da CF/88.
Tomados os cuidados que devem ser dados s comparaes, podemos
afirmar que tal tese to absurda quanto a de se interpretar a norma penal
extensivamente apenas quando esta prejudique o ru.
Devemos, no entanto, admitir que realmente difcil a situao dos
Procuradores da Fazenda, obrigados a defender teses indefensveis, e, algu-
mas vezes, como as acima apontadas, contraditrias, em defesa dos interes-
ses cada vez mais vidos do Poder Pblico. Dentro dessa situao, cabe reco-
nhecer o esforo desses juristas, que com boa argumentao tornam aparen-
temente razoveis teses absurdas.
De fato, no admissvel a utilizao de interpretaes extensivas
para fazer incidir a norma tributria sobre operaes anteriormente no tri-
butadas. Tal procedimento evidentemente contrrio a todos os princpios
de direito tributrio. Todavia, ainda que isso fosse possvel, o que se admite
somente para fins de argumentao, foroso seria dar o mesmo tratamento s
normas imunizantes, sob pena de se esfacelar tambm o princpio da isonomia.
Com efeito, a Constituio consagrou princpios fundamentais que
devem orientar a exegese das demais normas do ordenamento, sob pena de
violao da supremacia constitucional. No se concebe, portanto, que se
interprete extensivamente em certas situaes, para que o tributo seja devi-
do, e restritivamente em outras, amesquinhando o sentido do comando Cons-
titucional, para estiolar uma imunidade.
Negar essa imunidade negar a supremacia constitucional, que no
pode ser limitada pelo literalismo hermenutico, expresso de ultrapassado e
canhestro formalismo jurdico. Tem-se de considerar o elemento teleolgico,
ou finalstico, que nos indica ser a imunidade em questo destinada a impedir
que funcione o tributo como instrumento contra a liberdade de expresso e de
informao, de transmisso de idias e de disseminao cultural. Inadmissvel
interpretao que impede a realizao do princpio essencial albergado pela
127
norma imunizante, tolhendo sua funo por uma forma de esclerose precoce,
que se no harmoniza com o moderno constitucionalismo no qual se tem
preconizado mtodos especficos para a interpretao de normas da Consti-
tuio, em homenagem sua supremacia no ordenamento jurdico.
Tem inteira razo Torres quando assevera ser necessrio que se afaste
a banalizao do conceito de imunidade, que adviria do abandono dos valo-
res jurdicos e ticos que a fundamentam.
35
No podemos, por isto mesmo,
concordar com a distino preconizada pelo ilustre tributarista, entre cultu-
ra tipogrfica e cultura eletrnica, para os fins da imunidade em questo,
porque no nos parece razovel sacrificar o valor liberdade, prejudicando a
liberdade de comunicao e expresso, nutrindo a preocupao em com-
prometer o futuro da fiscalidade, fechando-se a possibilidade de incidncias
tributrias pela extrapolao da vedao constitucional para os produtos da
cultura eletrnica.
36
Diante da inexorvel tendncia de substituio da cultura tipogrfi-
ca, pela cultura eletrnica, ou se entende a imunidade em sentido abrangente
desta ltima, ou se deixa estiolar a norma imunizante, que em breve restar
intil para a proteo dos valores mais caros da humanidade.
A preocupao fiscalista no justifica, de nenhum modo, que se abra
mo dos instrumentos de proteo da liberdade de expresso, contra os m-
petos, cada vez maiores, do poder tributrio, at porque no faltaro meios
ao Estado de suprir suas necessidades financeiras, e certamente poder faz-
lo, sem o sacrifcio da liberdade de comunicao e de expresso.
Como j foi dito, cabe diferenciar, nos produtos de informtica, seu
contedo. No so todos os produtos de informtica que esto albergados
pela imunidade. Os meios eletrnicos, como o nome est a dizer, so meios.
Defende-se a imunidade do livro, seja qual for o meio em que esteja sendo
veiculado. No tem qualquer consistncia, portanto, o argumento de que a
extrapolao da imunidade da cultura tipogrfica para a cultura eletrnica
significar deixar de fora da tributao todos os produtos e servios relacio-
nados com os computadores....
37
Como j foi explicado acima, que produtos
e servios relacionados com os computadores podero ter o mesmo trata-
mento tributrio daqueles produtos e servios convencionais. Do mesmo modo,
livros, jornais e peridicos relacionados com computadores tero o mesmo
tratamento tributrio dos convencionais: a imunidade.
Admitir o tributo sobre os instrumentos de comunicao e de expres-
so do pensamento abrir caminho ao Estado autoritrio, tal como admitir a
censura. A tese de defesa da fiscalidade, como a da defesa da moralidade,
pode ser sedutora sob certos aspectos, mas no fundo escondem a inaceitvel
proteo do autoritarismo.
O argumento de que o livro eletrnico hipertexto, que difere do tex-
to do livro impresso em papel, , tambm, improcedente. natural que o
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128
modo como organizado o texto do livro eletrnico diferente a fim de
aproveitar as potencialidades do novo meio.
Como vimos anteriormente, descaberia mudar o suporte fsico do livro
se dessa mudana no tirssemos nenhum proveito. O livro cosido, enca-
dernado, dividido em pginas numeradas, facilitou demais a pesquisa. Para
quem estudava atravs de rolos de pergaminho, encontrar o texto desejado
por meio de um ndice, que indica a pgina, foi avano incrvel, mas que
no descaracterizou o seu contedo: o livro.
O hipertexto, assim, a vantagem proporcionada pelos meios eletr-
nicos. O texto pode ser entrado com maior rapidez e os temas relacionados
podem ser obtidos atravs de um clique de mouse.
Pretender que o livro eletrnico no goze de imunidade pelo fato de
no sofrer as limitaes do livro de papel inconcebvel. evidente que o
homem, durante todo o curso da histria, modificou o suporte fsico do livro
visando melhor-lo. Os rolos de pergaminho certamente eram muito melho-
res que as tbuas de argila. Os livros de papel tradicionais certamente so
muito mais fceis de se consultar e guardar que aqueles rolos de pergami-
nhos. O livro eletrnico, obviamente, muito melhor de se consultar e guar-
dar que o livro tradicional, e seria incompreensvel se no fosse assim.
Por outro lado, certo que o constituinte de 1988 teve oportunidade
de adotar redao expressamente mais abrangente para a norma imunizante,
e no o fez. Isto, porm, no quer dizer que o intrprete da Constituio no
possa adotar, para a mesma norma, a interpretao mais adequada, tendo em
vista a realidade de hoje. Realidade que j no aquela vivida pelo consti-
tuinte, pois nos ltimos quinze anos a evoluo da tecnologia, no setor de
informtica, tem sido simplesmente impressionante. Se em 1988 no se ti-
nham motivos para acreditar na rpida substituio do livro convencional
pelos instrumentos e meios digitais, os quais ainda eram ignorados pela imensa
maioria das pessoas, hoje tal substituio mostra-se j evidente, embora o
livro tradicional ainda no tenha perdido a sua notvel importncia.
A evoluo, no setor da informtica, to rpida, que o CD-ROM
ainda nem ocupou espaos significativos no mercado brasileiro e j est sen-
do substitudo, com imensa vantagem, por outras tecnologias, tais como o
CD gravvel (CD-R), o CD regravvel (CD-RW), o DVD, memory sticks,
entre outras. Por outro lado, os monitores de vdeo esto a cada dia com
melhor nitidez e qualidade de imagem, tornando mais confortvel a leitura;
os computadores esto a cada dia mais rpidos e mais baratos, assim como o
acesso internet. A propsito, j se cogita at de aparelhos com o formato de
um livro de papel, porm com um visor de alta resoluo no lugar das pgi-
nas, e com capacidade para armazenar inmeras obras literrias, artsticas
ou cientficas, que podem ser baixadas da internet e levadas a qualquer
lugar, com a mesma portabilidade de um livro de papel. H quem arrisque
afirmar que, em algumas dcadas, o visor de um dispositivo eletrnico pode-
129
r ser to fino, dobrvel e ntido quanto uma folha de papel, possibilitando a
existncia de livros idnticos aos de papel, mas que podem ter o seu conte-
do trabalhado com um simples movimento dos dedos do leitor.
No pode, pois, o intrprete, deixar de considerar essa evoluo. Nem
esperar que o legislador modifique o texto. O melhor caminho, sem dvida,
para que o Direito cumpra o seu papel na sociedade, a interpretao inte-
ligente do dispositivo constitucional, que entenda os vocbulos nele empre-
gados luz dos princpios jurdicos fundamentais da ordem jurdica, e da
evoluo dos fatos a eles subjacentes.
4 LIVRO ELETRNICO E ISONOMIA
Alm dos pontos a que j nos reportamos, ainda h ponto relevante da
questo, apontado de forma magistral por Roque Antonio Carrazza, que o
respeito a importante desdobramento do princpio da isonomia.
Os livros eletrnicos, por contarem os recursos da informtica, possu-
em implementos que facilitam sua compreenso por portadores de deficin-
cias fsicas ou mentais, bem como por analfabetos e crianas de pouca idade.
Alguns livros eletrnicos
38
oferecem a possibilidade de, mediante
clique em local apropriado da tela do micro, o computador ler, em voz alta,
o texto selecionado. Tal recurso torna o livro acessvel a cegos, a analfabetos
e a pessoas de idade avanada, que j no podem ler. J existem verses
onde o computador capaz de ler todo o contedo do texto, e isso j
utilizado no auxlio educao dessas pessoas.
Outras verses oferecem, atravs do hipertexto, a possibilidade de se-
rem exibidas figuras ou animaes, acompanhadas de sons, a fim de facilitar
o entendimento do texto escrito. Dessa forma, uma criana que, ordinaria-
mente, consideraria maante o estudo de determinada disciplina, pode
estud-la com o auxlio de exemplos, figuras e sons, o que torna o aprendiza-
do agradvel e prazeroso. O deficiente mental, com a ajuda de sons e ima-
gens, pode melhor compreender o texto, o que, no livro de papel, sem som-
bra de dvida, seria muito mais difcil.
Caso prevalecessem as teses restritivas da imunidade do livro, tera-
mos patente violao ao princpio da isonomia, vez que cegos, deficientes,
analfabetos e idosos, muitos dos quais tm direito a um tratamento privilegi-
ado por expressa disposio constitucional
39
, arcariam com o nus tributrio,
enquanto pessoas alfabetizadas e com pleno desenvolvimento fsico e mental
teriam acesso a livros baratos em virtude da imunidade.
Sobre o tema, notvel a lio de Roque Antonio Carrazza:
Uma pessoa alfabetizada, em perfeitas condies fsicas e mentais,
adquire uma Bblia convencional (isto , impressa em papel) e
no suporta no preo deste Livro Sagrado, o nus financeiro de
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130
nenhum imposto. o que literalmente dispe o art. 150, VI, d, da
Constituio Federal.
J - se prevalecer a absurda e restritiva interpretao deste
dispositivo constitucional - um deficiente (analfabeto, cego, idoso,
etc.), ao adquirir o mesmo Texto Sagrado, s que, agora, adaptado
a sua excepcional condio (por exemplo, uma Bblia em vdeo),
teria que suportar a carga econmica dos impostos que a precitada
alnea d profilga.
[...]
Um cego, por exemplo, ser economicamente prejudicado
justamente por ser cego.
40
Como conclui o ilustre tributarista, no caso, h uma aplicao inversa
do princpio da igualdade, absolutamente inaceitvel.
Assim, e em sntese, a restrio da imunidade aos livros de papel im-
portaria, alm de outros absurdos, em tratamento profundamente desigual e
injusto, vez que onera o acesso do conhecimento por parte de cegos, analfa-
betos, crianas e idosos, bem como todo aquele que tenha qualquer tipo de
deficincia que lhe dificulte a leitura.
5 MANIFESTAES DA JURISPRUDNCIA
A questo tratada no presente estudo no foi, ainda, solucionada de
modo definitivo pela jurisprudncia. O Supremo Tribunal Federal, embora
tenha proferido alguns acrdos atribuindo interpretao restritiva ao art.
150, VI, d, da CF/88, no que pertine tinta e demais materiais utilizados
na feitura de livros de papel
41
, no apreciou ainda a questo relacionada ao
livro veiculado em meios eletrnicos.
O Tribunal Regional Federal da 2 Regio, contudo, j teve a oportu-
nidade de julgar a questo, proferindo acrdo que restou assim ementado:
Constitucional e Tributrio. Imunidade. CD-Rom.
Livros impressos em papel, ou em CD-Rom, so alcanados pela
imunidade da alnea d do inciso VI do art. 150 da Constituio
Federal. A Portaria MF 181/89 - na qual se pretende amparado o
ato impugnado - no determina a incidncia de imposto de
importao e IPI sobre disquetes, CD-Rom, nos quais tenha sido
impresso livros, jornais ou peridicos. Remessa necessria
improvida.
Em seu voto, o Desembargador Federal Relator destacou o seguinte:
[...] o CD-ROM, o disquete, assim como o papel, que me
apresentam um livro, um jornal, um peridico, acabado, sem
131
dvida alguma, alcanado pelo referido dispositivo
constitucional. Um livro gravado em um disquete no deixa de
ser um livro s por esta circunstncia. Um peridico gravado em
CD-ROM no perde a sua condio de peridico, pelo s fato da
gravao em CD.
O jornal que leio, via Internet, jornal . Ou no?
Os livros da Lex-Jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia e
Tribunais Regionais Federais tm sido editados em CD-ROM.
Deixam de ser livros, s por isto?
(...)
A Portaria MF 18/89 invocada pela D. Autoridade Impetrada,
nas informaes, s fls. 32 no desdiz, em momento algum, o
que dito na alnea d do inciso VI do art. 150 da Constituio
Federal. A interpretao da mencionada Portaria, de
conformidade com a Constituio Federal, conduz ao
entendimento de que a mesma prescreve incidir sobre o suporte
informtico o Imposto de Importao e o IPI, desde que, e somente
se, nele no se achar impresso [sic] nem livros, nem jornais, nem
peridicos
42
.
Espera-se que a tese acolhida no julgado transcrito, de acerto e preci-
so inquestionveis, prevalea em outras manifestaes dos Tribunais sobre
o assunto, especialmente do Supremo Tribunal Federal, a quem caber o
exame definitivo da questo.
CONCLUSES
Com base no que foi exposto neste estudo, conclui-se o seguinte:
a) O disposto no artigo 150, VI, d, da Constituio Federal de 1988
abrange tambm os livros contidos em CD-ROM, disquetes, na internet, ou
em qualquer outro suporte fsico, eletrnico ou no, pois:
a.1) mesmo gramaticalmente, livro pode ser compreendido do ponto
de vista de seu contedo: obra de cunho literrio, artstico, cientfico, tcni-
co, documentativo, etc., que constitui um volume, e em qualquer suporte
(p. ex. papiro, disquete, etc.);
43
a.2) o recurso aos demais elementos clssicos de interpretao tam-
bm autoriza idntica concluso;
a.3) em se tratando de norma constitucional, sua interpretao deve
ser aquela que lhe insufle a mais ampla extenso jurdica
44
. A regra con-
tida no art. 150, VI, d, deve ser compreendida luz dos princpios nela
concretizados, e da evoluo da realidade ftica nela referida;
a.4) no h risco para o futuro da fiscalidade, pois a imunidade no se
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destina aos produtos de informtica de uma maneira geral, nem a tudo que
por meio deles se faa, mas to somente aos chamados livros eletrnicos;
b) Da mesma forma como o papel destinado a impresso de livros,
jornais e peridicos imune, tambm esto albergados pela imunidade os
suportes fsicos dos livros, jornais e peridicos eletrnicos: (CDs, disquetes
ou similares que sejam destinados sua gravao).
BALEEIRO, Aliomar. Limitaes constitucionais ao poder de tributar. 7. ed. Notas
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1
MARTINS, Wilson. A palavra escrita: histria do livro, da imprensa e da biblioteca. So Paulo: tica,
1996, p. 261.
2
A rigor, deveramos falar em livros, jornais e peridicos eletrnicos, e no apenas livros eletrnicos.
Entretanto, com o propsito de obter maior sntese no texto, utilizaremos a expresso livro eletrnico
em sentido amplo, de sorte a abranger as trs espcies de veculo de comunicao predominantemente
escrita aludidas pelo inciso d do art. 150 da CF/88, quando materializadas em meio digital.
3
Cf., dentre outros, SARAIVA FILHO, Oswaldo Othon de Pontes, Os CD-ROMs e Disquetes com
Programas Gravados so Imunes?, Revista Dialtica de Direito Tributrio, n. 7, p. 34-39, 1996; TORRES,
Ricardo Lobo, Imunidade tributria nos produtos de informtica, Livro de Apoio do 5. Simpsio
Nacional IOB de Direito Tributrio, Fugimi Yamashita (coord.), So Paulo: IOB, 1996; MORAES, Bernardo
Ribeiro de, palestra proferida no 6. Simpsio IOB de Direito Tributrio, So Paulo, 20 e 21 de novembro
de 1997.
4
SARAIVA FILHO, Osvaldo Othon de Pontes. Os CD-ROMs e disquetes com programas gravados
so imunes? Revista Dialtica de Direito Tributrio n. 7, 1996, p. 36-37.
5
SARAIVA FILHO, Oswaldo Othon de Pontes. A no-extenso da imunidade aos chamados livros,
jornais e peridicos eletrnicos. Revista Dialtica de Direito Tributrio, n. 33, 1998, p. 138.
6
TORRES, Ricardo Lobo. Imunidade tributria nos produtos de informtica. In: YAMASHITA, Fugimi
(coord.). Livro de Apoio do 5. Simpsio Nacional IOB de Direito Tributrio. So Paulo: IOB, 1996, p. 95.
7
TORRES, op. cit., p. 98.
8
9
PERELMAN, Cham. Lgica jurdica. Trad. de Vergnia K. Pupi. So Paulo: Martins Fontes, 2000, p. 51.
10
BUENO, Silveira. Dicionrio da lngua portuguesa. So Paulo: FTD, 1996, p. 339.
11
CALDAS AULETE. Dicionrio contemporneo da lngua portuguesa, Rio de Janeiro: Delta, 1958, p. 3010.
12
HOUAISS, Antonio (Ed.) Dicionrio Houaiss da lngua portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2001, p.
1774.
13
CARAZZA, Roque Antonio. Importao de bblias em fitas. Sua imunidade. Exegese do art. 150, VI,
d, da Constituio Federal. Revista Dialtica de Direito Tributrio, n. 26, 1997, p. 117.
14
A propsito, em face da prpria natureza humana, no se poderia esperar que, evoluindo ao longo de
mais de cinco mil anos, o livro passasse de tbuas de argila ao papel, e, ao atingir esse ltimo suporte
fsico, permanecesse inalterado por todo o futuro. Por que somente nessa rea, to relevante formao,
perenizao e transmisso do pensamento, a humanidade haveria de definitivamente estagnar-se?
15
Isso acontece com o uso do mouse, trackball, ou de qualquer outro dispositivo por meio do qual o leitor
pode deslocar uma seta por sobre a tela, a fim de manejar objetos que nela aparecem. Em ingls: pointing
n. 5 - 2005.1
134
device. Atualmente, determinados aparelhos permitem o uso de canetas, ou at mesmo da ponta dos
dedos (touch screen).
16
Utiliza-se para tanto o que em lngua inglesa se costuma chamar de link, que poderamos traduzir por:
elo, ligao, conexo. Entre as palavras, as imagens e as figuras de um livro podem ser feitos relacionamentos
atravs dos tais links, ou elos, e assim permitir o trnsito do leitor de uma a outra, conforme seu interesse.
17
PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Sistema de cincia positiva do direito. Atual. por Vilson
Rodrigues Alves. So Paulo: Bookseller, 2000, v. 2, p. 102-103.
18
Como ressalta Pontes de Miranda, o voluntarismo correlativo do despotismo. Procurar a vontade
do legislador ou da lei andar cata do mando do dspota. No processo para espritos livres, que
amem a verdade e a cincia e, sim, digamos o termo, ocupao de escravos (Pontes de Miranda, Sistema
de Cincia Positiva do Direito, atualizado por Vilson Rodrigues Alves, 1. ed., Campinas: Bookseller, 2000,
v. 2, p. 229).
19
o que entende, tambm, Jos Ribeiro Neto. Confira-se, a propsito, o Regulamento do ICMS-CE
integralmente comentado, Fortaleza: Tipogresso, 2002, p. 51.
20
FERREIRA, Pinto. Curso de direito constitucional. 8. ed. So Paulo: Saraiva, 1998, p. 141.
21
O que no exclui, naturalmente, a possibilidade de uma imunidade tributria ser eventualmente
empregada com outros fins.
22
BALEEIRO, Aliomar. Limitaes constitucionais ao poder de tributar. 7. ed. Notas de atualizao de
Misabel Abreu Machado Derzi. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 340.
23
BALEEIRO, Aliomar, 1998, p. 339-340
24
PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentrios Constituio de 1967. 2. ed. So Paulo:
RT, 1974, tomo V, p. 155-156.
25
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 13. ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 604.
26
No presente caso, alis, ainda que se tratasse de norma isentiva, a restrio de seu alcance aos livros
de papel no encontraria amparo na ordem jurdica, embora encerrasse um equvoco menos evidente.
27
CANOTILHO, Joaquim Jos Gomes. Direito constitucional. 6. ed. Coimbra: Almedina, 1996, p. 227.
28
PONTES DE MIRANDA, 1967, t. I, p. 293.
29
BONAVIDES, op. cit., p. 514-515.
30
Idem, ibidem., p. 458-459.
31
FRANCO apud BONAVIDES, op. cit., p. 459.
32
TIPKE, Klaus. Moral tributaria del Estado y de los contribuyentes. Traduo Pedro M. Herrera Molina.
Madrid/Barcelona: Marcial Pons, 2002, p. 31.
33
SARAIVA FILHO, op. cit., p. 63.
34
35
TORRES, op. cit., p. 97.
36
37
38
A enciclopdia Animals!, veiculada em CD-ROM, exemplo de livro eletrnico que oferece tal
recurso.
39
V.g. CF/88, arts. 227 e 230.
40
CARAZZA, op. cit., p. 137-138.
41
Recurso extraordinrio. Constitucional. Jornais, livros e peridicos. Imunidade tributria. Insumo.
Extenso mnima. Recurso provido. 1. A jurisprudncia desta Corte pacificou o entendimento no
sentido de que, alm do prprio papel de impresso, a imunidade somente alcana o chamado papel
135
fotogrfico - filmes no impressionados. Recurso conhecido provido (BRASIL. Supremo Tribunal
Federal.. Recurso Extraordinrio n. 189.192-1. Rel. Min. Maurcio Corra. 2 Turma. DJU I, 23.mai.97,
p. 21741). Repertrio IOB de Jurisprudncia, n. 12/97 - c.1, pp. 274/5
42
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 2 Regio. Recurso ex officio em Mandado de Segurana n.
98.02.02873-8. Rel. Des. Fed. Rogrio Vieira de Carvalho. 4 Turma. Julg. em 18.mar.98. Publ. DJU II,
18.mar.99, p. 124. Repertrio IOB de Jurisprudncia 1 n.10/99 p. 285.
43
HOUAISS, op. cit., p. 1774.
44
PONTES DE MIRANDA, op. cit., p. 293.
TAX IMMUNITY FOR ELECTRONIC BOOKS
ABSTRACT
Tax immunity for electronic books. The definition of
book. Restrictions concerning the approval of such
immunity. Interpretation of the rule granting tax
immunity found at the 1988 Federal Constitution,
Article 150, VI, d. Purpose of granting tax immunity
for eBooks. The fiscality and extrafiscality of the
immunizing rule. Tax immunity for the eBooks and the
principle of equality before law.
KEYWORDS
Immunity. Taxation. Electronic Books. Extrafiscality.
Isonomy.
IMMUNIT TRIBUTAIRE DU LIVRE
LECTRONIQUE
RSUM
Immunit tributaire du livre lectronique. Le concept
de livre. Restrictions lacceptation de limmunit.
Interprtation de la norme imunisatoire contenue dans
lart. 150, VI, d, de la Constitution Fdrale 1988.
de Finalit de limmunit tributaire du livre. La fiscalit
et extra-fiscalit de la norme imunisatoire. Immunit
tributaire du livre lectronique et isonomie.
MOTS-CLS
Immunit. Imposition. Livre lectronique. Extra-
fiscalit. Isonomie.
n. 5 - 2005.1
136
*
Mestre em Direito pela Universidade Federal do Cear UFC. Especialista em Direito Tributrio e
Direito Contratual pela PUC-SP. Professor de Direito Civil da Faculdade Christus. Assessor de
Desembargador do Tribunal de Justia do Estado do Cear.
OS INSTITUTOS DE DIREITO PRIVADO E O DIREITO
TRIBUTRIO
Ivo Csar Barreto de Carvalho*
1 Autonomia da vontade e autonomia privada. 2 Abuso de direito.
3 Abuso de forma. 4 Fraude lei. 5 Simulao. 6 Negcios jurdicos
indiretos. 7 Funo social dos contratos. 8 Concluses.
RESUMO
O presente trabalho tem por escopo analisar os principais
institutos de Direito Privado em face do Direito Tributrio,
mormente quanto aplicao de uma norma geral anti-
elisiva. Aos negcios jurdicos celebrados pelas pessoas fsicas
e jurdicas devem ser aplicados os princpios da autonomia
da vontade e da funo social dos contratos. A legislao
tributria deve coadunar-se com tais princpios, respeitando
a autonomia privada e a boa-f dos contraentes. Entretanto,
o Poder Pblico tributante, na realizao do interesse pblico
e na preservao da ordem jurdica, poder desconstituir
judicialmente negcios jurdicos celebrados pelos
contribuintes nos casos de simulao, com fraude lei e com
dolo, quando desprovidos de causa, no intuito de aplicar a
norma tributria pertinente.
PALAVRAS-CHAVE
Direito Privado. Direito Tributrio. Autonomia da vontade.
Autonomia privada. Abuso de direito e de forma. Norma geral
anti-elisiva.
1 AUTONOMIA DA VONTADE E AUTONOMIA PRIVADA
Desde os primrdios, as pessoas realizam negcios jurdicos de conte-
do econmico, sendo sempre presente a noo de negcio. Faz parte da pr-
pria formao histrica do ser humano o inter-relacionamento no intuito de
satisfazer interesses recprocos das partes, seja de cunho mercantil, seja de
teor laboral. Portanto, esses tipos de acordos de vontades sempre existiram.
A noo mais moderna de negcios jurdicos trazida pela doutrina
alem (pela Escola Pandectista de Savigny e Windscheid) e pela doutrina
francesa (por meio da Escola Exegtica). Assim, como resultado de uma
137
longa evoluo histrica, o princpio moderno do consensualismo dos con-
tratos admitido e se difunde pelas doutrinas dos diversos pases europeus.
A autonomia da vontade surgiu neste ambiente histrico, com a for-
mao da sociedade burguesa, baseada no individualismo. Iniciava-se a con-
solidao de um direito ao exerccio da liberdade contratual, na qual o ne-
gcio jurdico pressupunha um ato de vontade a partir do qual decorriam
efeitos jurdicos.
Nascia, portanto, pela construo doutrinria, o poder de cada cida-
do celebrar, lcita e livremente, todo e qualquer negcio jurdico desde
que no proibido por lei consubstanciado na vontade expressa de cada um.
De incio, podemos inferir que o grau de interveno do Estado nesta liber-
dade de negcio era mnimo, muito prximo da inexistncia, decerto pelas
influncias do modelo liberal. O equilbrio e a legitimidade desses negcios
jurdicos estavam baseados, num primeiro momento, na imprescindvel au-
sncia de interveno estatal da autonomia da vontade dos cidados.
Posteriormente, no sculo XX, j sob os influxos do Estado Social,
apareceu a idia da funo social dos contratos, como meio de equilibrar a
tutela dos direitos individuais com a dos interesses coletivos. Houve, por
bem dizer, uma ligeira socializao dos contratos, ou melhor, comeou-se a
mitigar a autonomia da vontade nos negcios jurdicos. Diante do Welfare
State, outros valores passaram a assumir mais importncia perante a lei, como
a confiana e a boa-f. O intervencionismo estatal ganhou fora, passando a
prevalecer a idia da preponderncia do interesse social sobre o interesse
privado.
O Cdigo Civil de 1916 no tratava a matria dos negcios jurdicos
com a importncia que lhe dada hoje pela doutrina e jurisprudncia. Filiada
teoria monista dos atos jurdicos, o diploma civil ptrio anterior considera-
va que todos os fatos jurdicos fundados numa declarao de vontade desti-
nada produo de efeitos jurdicos eram atos jurdicos, conforme se infere
de seu revogado artigo 81.
Com o advento do novo Cdigo Civil (Lei n. 10.406, de 10.1.2002), o
legislador ptrio modificou claramente a sistemtica, introduzindo um captu-
lo prprio - Do negcio jurdico, isentando o diploma privado de quaisquer
definies inteis, bem como adotando a teoria geral dos negcios jurdicos.
Feita esta pequena digresso histrica, definiremos agora o que au-
tonomia privada. Em termos etimolgicos, o termo autonomia (auto +
nmos) significa capacidade de autogoverno, ou seja, a faculdade que uma
pessoa tem de estabelecer regras prprias, sem que haja qualquer subordina-
o. Precisando melhor a expresso como um todo, autonomia privada a
faculdade que determinadas pessoas possuem para criar entre si, pelo exer-
ccio livre de suas vontades, normas jurdicas individuais e concretas com
efeitos jurdicos vinculantes.
Os institutos de Direito Privado e o Direito Tributrio
n. 5 - 2005.1
138
Neste mesmo sentido, definiu Heleno Trres a autonomia privada como
o exerccio de poder de criar normas negociais, com autonomia da vontade
suficiente para criteriosa seleo das condies e contedos, a ttulo de li-
berdade negocial (sic)
1
.
Esse poder que os particulares possuem para criar regras vinculantes
entre si decorre diretamente da Constituio, norma superior a que todos
esto subordinados tanto os cidados como o prprio Estado. Pretendemos
afirmar, portanto, que a autonomia privada decorrente dos negcios jurdi-
cos tem fundamento constitucional, basicamente na aplicao dos princpi-
os constitucionais concernentes ao direito dignidade, liberdade, pro-
priedade, livre iniciativa e ao trabalho. somente a partir dos Estados
contemporneos que podemos falar na constitucionalizao do direito ao
exerccio da autonomia privada.
Essa liberdade de contratar, assegurada constitucionalmente, pode ser
vista sob dois aspectos: (i) pelo prisma da liberdade de contratar propria-
mente dita, no qual o indivduo escolhe se quer ou no celebrar um negcio
jurdico; e (ii) pelo prisma da escolha da modalidade do contrato. Assim, a
liberdade contratual permite que as partes que desejam celebrar um neg-
cio jurdico escolham um modelo contratual j previsto no ordenamento
jurdico (contrato tpico) ou criem um modelo contratual prprio, de acordo
com suas necessidades (contrato atpico).
Portanto, a declarao de vontade na formao dos negcios jurdicos
une dois institutos inconfundveis, apesar da aparente sinonmia: a autono-
mia privada e a autonomia da vontade. Bem esclarece a diferena Heleno
Trres:
Se a autonomia privada decorre de uma composio de princpios
democrticos garantidores do exerccio da cidadania e, desse
modo, vinculados aos interesses maiores da comunidade, como
instrumento para a realizao dos objetivos polticos e econmicos
que a sociedade pretende alcanar num determinado momento
histrico; a autonomia da vontade algo intrnseco ao indivduo,
aos seus interesses, isoladamente, no seio de uma dada relao
negocial. Autonomia privada e a autonomia da vontade apresentam,
assim, uma indissolvel ligao, de tal modo efetiva que muitos
as confundem entre si, utilizando a expresso autonomia privada
como sinnimo de autonomia da vontade.
2
Destarte, a declarao de vontade no constitui, por si, um negcio
jurdico, mas apenas seu contedo e motivo essenciais para a configurao
deste. Se a declarao no for vertida em linguagem, de nada adianta a
vontade remanescente no domnio mental da pessoa. Essa reserva mental
juridicamente irrelevante. A vontade deve ser objetivada, demonstrada e
externada, sendo admissveis todos os meios de prova do direito.
139
Como afirmamos anteriormente, na gnese, a idia da autonomia
da vontade vigorava de forma absoluta, em face da orientao adotada
no Estado liberal e individualista. Hoje vigora, no entanto, o princpio
da funo social do contrato, do qual a idia da autonomia da vontade
est sendo relativizada por diversas restries legais e constitucionais,
em razo de outros valores constitucionalmente elencados categoria de
fundamentais.
Desta feita, se a funo primordial do Estado a realizao do bem-
comum, de nada adiantaria sua ausncia em setores essenciais atividade
econmica e social. Os valores que deveriam ser garantidos por Estado esta-
riam desprotegidos, caso a antiga noo de liberdade contratual e autono-
mia privada ainda vigessem.
Neste diapaso, o ordenamento jurdico brasileiro concebe uma srie
de leis intervencionistas para se tolher o excesso de liberalismo ainda rema-
nescente no mbito do Direito Privado. So intervenes legtimas do Poder
Pblico na atividade econmica dos cidados, uma vez que esto revestidas
do mais alto interesse: o coletivo. Procura-se mitigar, portanto, valores como
a liberdade de negociar e a autonomia privada com os da responsabilidade
social e funo social dos contratos.
Considerando todo o exposto at ento neste item, preciso inda-
gar: at que ponto vai o interesse coletivo? Ser este princpio tambm
um valor absoluto? possvel, em toda e qualquer hiptese, a interven-
o estatal nos negcios jurdicos? Mais especificamente no mbito de
abrangncia do presente estudo, legtima e constitucional a interven-
o da administrao fazendria no contedo dos negcios jurdicos pra-
ticados pelos particulares, no intuito exclusivo de desconsider-los para
efeitos fiscais?
Ora, a fonte de legitimao dos negcios jurdicos a autonomia pri-
vada, fundamento este da criao da norma jurdica individual e concreta
entre as partes. A finalidade deste negcio jurdico deve ser preservada ao
mximo, desde que haja legitimidade no ordenamento jurdico, visando a
conferir a validade dos interesses a ele vinculados. Assim, importante as-
segurar os valores da segurana jurdica e da certeza do Direito, ou seja, o
postulado pacta sunt servanda.
Admitir a interveno estatal, elencando como condies exclusivas
os interesses arrecadadores da Fazenda Pblica, promove a insegurana jur-
dica e fere letalmente o princpio pacta sunt servanda. Alar o dispositivo
normativo da norma geral anti-elisiva na desconsiderao dos atos e neg-
cios jurdicos praticados pelos particulares, para fins exclusivamente fiscais
no atende ao interesse coletivo, mas apenas ao interesse da Administra-
o Pblica, o que bem distinto.
n. 5 - 2005.1
140
2 ABUSO DE DIREITO
O Direito tem uma destinao social. As prerrogativas asseguradas
nas regras jurdicas condicionam-se a uma finalidade: o bem-estar social.
Em funo dessa harmonia social, no se deve entender de forma unilateral
o exerccio de um direito subjetivo, ou seja, este direito no pode ser anti-
social, no pode ser praticado de forma abusiva.
Portanto, a teoria do abuso de direito veio a ser formulada justamente
para barrar as conseqncias individualistas e malficas dessa interpretao
antiquada do sistema jurdico. As normas jurdicas devem ser analisadas de
forma harmnica, interpretando-se em favor de todo o grupo social. O
ordenamento jurdico no pode ser interpretado sob o prisma de comparti-
mentos estanques, que possibilitem nesse mbito o exerccio absoluto dos
direitos individuais.
Ao contrrio do Cdigo Civil de 1916, que nada previa a respeito da
teoria do abuso de direito, ela foi adotada pelo Cdigo Civil de 2002 no
artigo 187: tambm comete ato ilcito o titular de um direito que, ao exerc-
lo, excede manifestamente os limites impostos pelo seu fim econmico ou
social, pela boa-f ou pelos bons costumes. O inciso I do artigo subseqente
complementa o entendimento da mencionada teoria, ao estabelecer que
no constituem atos ilcitos os praticados no exerccio regular de um direito
reconhecido.
Com base na teoria do abuso de direito, dois problemas podem surgir
com implicaes no Direito Tributrio. O primeiro concerne ao possvel con-
flito entre o exerccio regular do direito e a eliso tributria. O segundo est
na ausncia de invalidade de um ato ou negcio jurdico, quando este for
exercido com abuso de direito.
Quanto ao primeiro, deve-se entender que a eliso tributria conti-
nua a ser permitida, como ato lcito, desde que o contribuinte que a prati-
que esteja em seu exerccio regular de direito, reconhecido ou no proibido
pelo ordenamento jurdico (mormente o sistema tributrio brasileiro).
Quanto ao segundo, mister compreender que o abuso de direito
torna o ato ou negcio jurdico ilcito, ou seja, passvel de responsabilidade
civil. Uma vez caracterizado como ato ilcito, tal ato ou negcio jurdico
poder surtir efeitos no mbito tributrio com a aplicao de penalidades
especficas.
Vale ressaltar que os limites impostos pelo fim econmico ou social de
um direito no podem ser confundidos com o direito de o contribuinte prati-
car a economia fiscal. A eliso tributria no est proibida pelo pargrafo
nico do artigo 116 do Cdigo Tributrio Nacional e nem mesmo pelo artigo
187 do Cdigo Civil de 2002. A exceo de casos manifestamente excessi-
vos, o contribuinte tem o direito de atingir os melhores resultados financei-
ros ou econmicos para sua vida ou de sua empresa, pois no obrigado a
141
suportar o pior nus fiscal, dentre as escolhas possveis no ordenamento jurdi-
co. Isto no pode ser entendido como falta de civismo ou de esprito pblico.
Um dos defensores da clusula anti-elisiva com base na teoria do abu-
so de direito Klaus Tipke. Esse prestigioso jurista alemo afirma que o
direito dos particulares de organizarem sua vida econmica, com base na
livre iniciativa, no absoluto. A liberdade de negociar deve respeitar o
direito de terceiros, incluindo-se a o Estado, de modo que a escolha feita
pelo particular no cause danos a direito alheio. A utilizao das formas de
direito admitidas est limitada quele meio mais adequado, normal e razo-
vel. O abuso de direito estaria no momento em que o particular escolhe um
meio inadequado, anormal ou no razovel, que busque os mesmos fins per-
quiridos em outra forma jurdica, mas que no cause danos a terceiros, prin-
cipalmente ao fisco. A base da teoria de Tipke est nos princpios da igual-
dade e da capacidade contributiva, como argumentos para que no sejam
tratados de modo discriminatrio os atos ou negcios jurdicos de efeitos
econmicos equivalentes, reveladores de igual capacidade econmica.
A referida teoria defendida no Brasil por Marco Aurlio Greco, que
preconiza a legitimidade da clusula anti-elisiva na desconsiderao dos
atos ou negcios jurdicos praticados com abuso de direito. Mencionado autor
acentua que o direito do contribuinte de se organizar no pode ser interpre-
tado de forma absoluta, em face do Estado Democrtico de Direito. Como
um dos fundamentos da ordem constitucional brasileira est a solidarieda-
de, o que por si s argumento suficiente para limitar o exerccio do direito
de auto-organizao econmica por motivos exclusivamente fiscais.
Segundo a nova proposta defendida por Marco Aurlio Greco para
definir a evaso fiscal, a teoria do abuso de direito est configurada com a
presena de mais um requisito: os fins exclusivamente fiscais. Noutros ter-
mos, para que a economia fiscal seja lcita, Greco entende que a razo eco-
nmica dos atos praticados pelo cidado no deve residir apenas na questo
da economia de tributos. Esta no pode ser o motivo nico, pois seno estar-
se-ia diante do caso de evaso fiscal por abuso de direito.
A outra base de sustentao da teoria de Greco encontra-se no prin-
cpio da capacidade contributiva, devendo este ser entendido no mais como
um limite negativo tributao, mas com eficcia positiva da lei tributria.
Noutros termos, preconiza que a legislao tributria no deve alcanar ape-
nas aqueles fatos previstos nas normas (tipicidade), mas tambm outros no
previstos, que resultariam da conjugao positiva ou tipificada com o princ-
pio da capacidade contributiva. Desta feita, Greco defende a tese da
concretizao do recurso analogia a fim de se combater o abuso de forma,
na seara tributria. A funo social desta construo doutrinria alcanar
fatos que tenham idntica capacidade contributiva, indo alm das frontei-
ras da tipicidade.
n. 5 - 2005.1
142
Outro defensor da teoria do abuso de direito Ricardo Lobo Torres.
Como Tipke e Greco, aquele jurista entende que a liberdade do contribuin-
te de planejar os seus negcios na busca da menor tributao possvel est
limitada utilizao razovel das formas de Direito Privado. Para Torres, seu
fundamento est no abuso na interpretao dos conceitos, que s vezes en-
contram-se numa zona cinzenta. Nesses casos de indeterminao, o contri-
buinte abusa das formas jurdicas com o fim exclusivamente elisivo, ofen-
dendo assim os princpios da justia, da segurana jurdica, da unidade do
ordenamento jurdico, da capacidade contributiva e da legalidade do Esta-
do Democrtico de Direito. Segundo Torres,
a eliso, conseguintemente, se restringe ao abuso da possibilidade
expressiva da letra da lei, do conceito de Direito Privado e, at
mesmo, do conceito de Direito Administrativo. A ilicitude da
eliso decorre da necessidade de evitar que o contribuinte
manipule, pela interpretao, conceitos jurdicos abertos ou
indeterminados. Se o Direito Privado oferecesse tributao
conceitos jurdicos unvocos, claro que se prescindiria de
instrumento para evitar o descompasso entre a letra e o esprito
da lei, pois haveria um princpio ou denominador comum a
informar a lei tributria e a lei civil.
3
Em que pesem as profundas argumentaes trazidas pelos juristas Klaus
Tipke, Marco Aurlio Greco e Ricardo Lobo Torres, ousamos discordar da
utilizao da doutrina do abuso de direito na seara tributria, por vrios
motivos.
O primeiro motivo est no subjetivismo da aplicao da teoria do abu-
so de direito nas normas tributrias. Tal aplicao se mostra incompatvel
com o princpio da segurana jurdica, pois delega ao agente fiscal a possibi-
lidade de decidir se a conduta do particular foi ou no elisiva, se sua atitude
foi ou no compatvel com os desgnios do Poder Pblico, enfim se as formas
adotadas em seu negcio jurdico foram adequadas, normais ou razoveis,
segundo a interpretao do agente da Administrao Pblica.
Em segundo lugar, a construo doutrinria de Tipke utiliza como
base de sustentao de sua teoria as relaes privatsticas, no podendo es-
tas ser aplicadas no mbito das relaes de Direito Tributrio. Isto porque as
relaes de Direito Privado requerem a igualdade das partes; estas devem
estar situadas horizontalmente no mesmo plano. H relao entre direitos
subjetivos de ambas as partes, ao passo que as relaes tributrias no so
paritrias, no h igualdade entre o contribuinte e o Estado no plano hori-
zontal. A relao entre o contribuinte e o Estado como poder tributante
de administrador e administrado. As relaes no abrangem direitos sub-
jetivos de ambas as partes (contribuinte e Estado), mas de liberdades e com-
petncias, respectivamente.
143
Por fim, a motivao do cidado em praticar certas condutas ou reali-
zar determinados negcios jurdicos pode ter fins exclusivos de economia de
tributos, preservando-se, ainda assim, a licitude do ato e de seu resultado.
Desta forma, por exemplo, no vislumbramos ilegalidade alguma quando um
pai doa ainda em vida seus bens aos seus filhos, com a finalidade nica de
elidir a incidncia do imposto sobre transmisso causa mortis, por ser este
mais oneroso do que o imposto sobre transmisso inter vivos. No havendo
simulao ou fraude no negcio jurdico, o particular estar agindo na mais
perfeita licitude perante a sociedade e o fisco.
Corrobora o nosso entendimento o professor Sacha Calmon Navarro
Coelho ao repelir a teoria do abuso de direito da seara do Direito Tributrio:
Em Direito Tributrio no h falar em abuso de direito, somente
possvel no campo dos direitos privados potestativos, de livre
disposio pelos titulares dos mesmos, em prejuzo evidente de
terceiros. No o caso do Direito Tributrio, dominado pelo
princpio da legalidade e da verdade material.
4
O conceito de abuso de direito tambm inconcebvel de adaptao
na seara tributria para Heleno Trres:
Em resumo, o conceito de abuso de direito encontra severas
limitaes para se ajustar matria tributria. Basta pensar que o
direito que se abusaria seria o de auto-regramento da vontade,
que em verdade no um direito, mas um poder normativo
como prefere Ferri. E qualquer abuso de direito contra normas
tributrias, por serem cogentes e no dispositivas, converte-se de
imediato em sano, por descumprimento frontal de norma
impositiva de conduta, tal como uma espcie de fraude lei.
5
Nota-se, portanto, que no h fundamentao constitucional para a
aplicao da teoria do abuso de direito em matria constitucional. Isto por-
que, na relao jurdico-tributria, o direito subjetivo do fisco est ampla-
mente delimitado pelo seu campo de competncia tributria, bem como em
suas limitaes constitucionais ao poder de tributar.
3 ABUSO DE FORMA
Antes de analisar a teoria do abuso de forma, vale tecer algumas pon-
deraes acerca da forma dos atos e negcios jurdicos.
Com base na teoria geral dos negcios jurdicos, o contrato o instru-
mento formalizador do negcio jurdico bilateral, gerador de obrigaes en-
tre as partes contratantes. norma jurdica, bilateral ou plurilateral (depen-
dendo da quantidade de partes), individual e concreta, pois impe s partes
n. 5 - 2005.1
144
contratantes o dever de cumprir com os comandos nela inseridos, sob pena
das sanes previstas no prprio instrumento.
sabido, portanto, que a ordem jurdica regula os negcios jurdicos,
com fundamento primordial no Cdigo Civil brasileiro de 2002, somando-se
a este algumas outras leis esparsas. D margem de criao, porm, aos parti-
culares para novos modelos e formas contratuais, o que chamamos de liber-
dade de formas. Desta feita, a doutrina distingue os contratos tpicos (devi-
damente denominados em uma norma jurdica) e os contratos atpicos,
inominados ou anmalos.
O Cdigo Civil de 2002, em seu artigo 104, prescreve que a validade
do ato jurdico requer (i) agente capaz, (ii) objeto lcito, possvel, determi-
nado ou determinvel e (iii) forma prescrita ou no defesa em lei. Claro est,
portanto, que a forma elemento de validade do ato jurdico.
Ocorre que, entre ns, vigora o princpio da liberdade de formas, esta-
belecido no artigo 107 do mesmo diploma civil, segundo o qual a validade
das declaraes de vontade no depender de forma especial, seno quando
a lei expressamente a exigir.
Podemos inferir dos dispositivos normativos supramencionados, com
base numa interpretao sistemtica, que o ordenamento jurdico brasileiro
consagra o princpio da liberdade de formas, salvo quando a lei exigir ex-
pressamente uma forma tpica, o que no contradiz a necessidade da
certificao da validade do negcio jurdico sob uma forma prpria.
Como bem ensina Antonio Junqueira de Azevedo sobre a forma do
negcio jurdico: [...] o meio atravs do qual o agente expressa a sua
vontade. A forma poder ser oral, escrita, mmica, consistir no prprio siln-
cio, ou, ainda, em atos dos quais se deduz a declarao de vontade. E mais
adiante adverte o autor: No h negcio sem forma. Que haja negcios
com forma prescrita em lei e negcios com forma livre, questo que diz
respeito ao plano de validade.
6
Resta concluir, portanto, que o princpio da liberdade de formas deri-
va do consensualismo e da autonomia da vontade, postulados bsicos na
interpretao dos negcios jurdicos.
Traada essa premissa, cumpre-nos agora tecer consideraes a res-
peito da forma dos contratos atpicos em face do Direito Tributrio.
A estrutura da regra-matriz de incidncia formada por elementos
essenciais, tais como hiptese de incidncia ou antecedente (critrios ma-
terial, espacial e temporal) e o conseqente, nos aspectos pessoal (sujeito
passivo e ativo) e quantitativo (base de clculo e alquota).
Desta feita, a definio do fato gerador (hiptese de incidncia) de
um tributo deve ser interpretada segundo prescreve o artigo 118 do CTN, ou
seja, abstraindo-se da (i) validade jurdica dos atos efetivamente praticados
145
pelos contribuintes, responsveis ou terceiros; (ii) da natureza do seu objeto
ou dos seus efeitos; e (iii) dos efeitos dos fatos efetivamente ocorridos. Da
leitura deste dispositivo legal, podemos inferir que em nenhum momento a lei
permite a desconsiderao da forma jurdica atribuda aos negcios jurdicos.
Estabelecidas as premissas relativas forma dos negcios jurdicos, no
mbito do Direito Privado, preciso entender agora estes postulados em
relao teoria do abuso de forma.
No se confunde a teoria do abuso de direito com a do abuso de forma
jurdica. No obstante, esto interligadas, pois a primeira conduziu noo
da segunda consagrada na Ordenao Tributria alem
(Reichsabgabeordunung) de 1919, como sucedneo da teoria da interpreta-
o econmica para fins tributrios.
Consiste a teoria do abuso de forma na utilizao de uma forma jurdi-
ca, mesmo que lcita, mas que tenha por finalidade causar leso a terceiros,
no caso o Estado. Assim, para os defensores desta doutrina, a Fazenda Pbli-
ca no pode ser lesada quando o contribuinte realiza um ato ou celebra um
negcio com base numa forma jurdica que resulta no no-pagamento do
tributo ou no pagamento de uma carga tributria menor. Para estes
doutrinadores, no caso, o contribuinte praticou um ato com abuso de forma,
devendo, portanto, sofrer a tributao mais justa, como se houvera praticado
aquele fato jurdico tributrio.
A doutrina da substncia sobre a forma como tambm conhecida
surgiu nos Estados Unidos da Amrica, no leading case Gregory v. Helvering,
decidido em 7.1.1935.
7
A doutrina da prevalncia da substncia sobre a forma jurdica adota-
da nada mais do que uma questo de interpretao e aplicao da lei.
Assim, o intrprete e o aplicador da lei podero determinar se os fatos se
enquadram ou no ao regime jurdico da lei tributria. A lei ser interpreta-
da de forma restrita de modo a no incidir o tributo correspondente ao fato
jurdico a que se propunha ou de forma ampla aplicando-se a regra-
matriz de incidncia relativa ao tributo correspondente substncia do ato
ou negcio praticado pelo contribuinte, mesmo que no adotada a forma
prpria hiptese de incidncia que deveria ter sido respeitada.
Feitas as consideraes histricas a respeito da teoria do abuso de
forma, mister agora confront-la com a norma geral anti-elisiva do par-
grafo nico do artigo 116 do Cdigo Tributrio Nacional. Ser possvel a
aplicao do referido dispositivo legal com base no abuso de forma?
Para Flvio Martins Rodrigues, esta justamente a fundamentao
do dispositivo normativo inserido pela Lei Complementar n. 104/2001, de-
fendendo a superao da interpretao sistemtica pelo modelo da interpre-
tao teleolgica.
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146
Veja-se que o abuso de forma, uma das razes para a superao
do arcabouo da interpretao sistemtica, acaba sendo
considerado para fins de aplicao da exao. A nova regra
clara, clarssima, no sentido de que a autoridade tributria pode
dar outro efeito que no aquele que seria considerado se apegado
forma do ato.
Assim caminha-se a passos largos para a superao do arcabouo
formalista da interpretao sistemtica, passando a prevalecer,
entre ns, o modelo exegtico teleolgico (ou de fins econmicos)
do Direito Tributrio.
8
A teoria do abuso de forma reforou-se com a teoria do propsito do
negcio (business purpose theory), que a conduziu para uma caracterizao
mais clara. Essa teoria, desenvolvida e aplicada no Direito anglo-saxo, pro-
pe que o contribuinte deva ser tributado com base no propsito do negcio
por ele celebrado, e no com base na forma jurdica adotada. O escopo do
negcio prepondera, para fins tributrios, sobre a forma jurdica adotada.
A despeito de sua aplicao nos pases anglo-saxes, que tm por base
o common law, a teoria do propsito do negcio como instrumento legitimador
da teoria do abuso de forma no tem receptividade nem aplicabilidade no
ordenamento jurdico brasileiro, em face dos princpios da legalidade,
tipicidade e segurana jurdica.
4 FRAUDE LEI
A fraude lei uma das hipteses de nulidade do negcio jurdico,
conforme preceitua o inciso VI do artigo 166 do novo Cdigo Civil. Tal disposi-
tivo novidade no diploma privatstico, sem precedentes no Cdigo Civil de
1916, que reflete os anseios da doutrina e da jurisprudncia que j o considera-
vam causa de nulidade dos negcios jurdicos, mesmo antes da previso legal.
A fraude lei, como causa de invalidade do negcio jurdico, decorre
da violao intencional de norma jurdica cogente. Esclarece lvaro Villaa
Azevedo a esse respeito que:
A lei imperativa ou norma cogente a que se refere o legislador
a que, imposta pelo Estado, deve ser cumprida e no pode ser
modificada pela vontade dos interessados. o que os romanos
chamavam de ius cogens, que, no sendo de direito pblico,
existe no direito privado como forma de interveno do Estado,
geralmente para proteger a parte mais fraca da relao jurdica.
Se essa lei for desrespeitada, o negcio nulo.
9
O ato jurdico praticado em fraude lei contm um defeito por no
respeitar a vontade contratual, preocupando-se apenas com sua finalidade.
147
A fraude , portanto, um vcio que contamina o negcio, culminando com a
ilegalidade do fim almejado e, conseqentemente, com sua nulidade. Em
suma, o ato praticado com fraude lei , na verdade, um ato contra a lei.
Heleno Trres entende um pouco diferente o instituto da fraude
lei, diferenciando-o do conceito de contra legem. Diferencia assim as duas
categorias:
Geralmente a doutrina os separa, considerando que os atos contra
legem seriam aqueles praticados por um dado sujeito com o intuito
deliberado de violar diretamente preceito de lei cogente
(impositiva ou proibitiva); enquanto na fraus legis tem-se tambm
ato jurdico dirigido para violar a lei, mas como tentativa de
afastar sua incidncia, de modo indireto, usando de uma norma
de cobertura para fazer-se sujeito a esta e no quela que evita,
por ser-lhe de algum modo mais benfica, em detrimento de
terceiros ou credores.
10
Na confrontao das lies dos dois juristas, podemos inferir que h
duas teorias para explicar o instituto da fraude lei: a subjetivista e a
objetivista. Enquanto a primeira se prende ao elemento intelectual ou volitivo,
isto , a prova de que as partes agiram com a inteno de fugir aplicao
da lei; a segunda se vincula ao negcio jurdico elemento material don-
de se afirma que a simples existncia do ato fraudulento motivo para sua
qualificao. Preferimos nos filiar segunda corrente doutrinria, diante da
objetividade do instituto da fraude lei.
Os pressupostos de caracterizao da fraude lei so: (i) a existncia
de resultado proibido; (ii) a prtica de ato jurdico ou conjunto de atos
jurdicos no previstos na letra da lei proibitiva; (iii) a obteno, por inter-
mdio destes atos, de um resultado equivalente ao proibido; (iv) o fim de
subtrair o ato ou conjunto de atos ao mbito de aplicao da norma
proibitiva.
11
Em primeiro lugar, a caracterizao da fraude requer a proibio ex-
pressa no texto da lei da conduta realizada no contexto do ato ou negcio
jurdico, mas no s isso, pois pressupe tambm a proibio de resultado
semelhante quando praticado por qualquer outro ato que atinja resultado
idntico ou semelhante.
Para se caracterizar a fraude lei, deve o ato praticado no estar
previsto na letra da lei proibitiva. O ato praticado semelhante ao proibido,
sendo o intuito do agente burlar a lei ao pratic-lo dessa maneira.
Assim, em conseqncia, o resultado do ato praticado absolutamente
legal, no fosse semelhante ou equivalente a um ato expressamente contem-
plado na norma proibitiva. O resultado pretendido pelo agente o mesmo,
porm a forma utilizada para atingi-lo diversa, sendo-lhe vedada tal prtica.
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148
Por fim, para a caracterizao da fraude lei, necessita-se da prtica
de ato com o intuito mediato de afastar aplicao da norma proibitiva. A
ilicitude do ato cinge-se a este ponto, o de subtrair-se ao mbito de incidn-
cia da norma que o veda.
Portanto, na fraude lei, o negcio realizado pelas partes est sujeito
a todos os efeitos e disciplina de uma lei a norma de cobertura, evitando-
se assim incidncia da norma fraudada. Pode-se concluir que a violao se
d de forma indireta, em sua finalidade.
A fraude lei, em matria tributria, est definida no artigo 72 da Lei
n. 4.502/64 como
toda ao ou omisso dolosa tendente a impedir ou retardar,
total ou parcialmente, a ocorrncia do fato gerador da obrigao
tributria principal, ou a excluir ou modificar as suas caractersticas
essenciais, de modo a reduzir o montante do imposto devido, ou
a evitar ou diferir o seu pagamento.
Da anlise da figura da fraude lei (frau legis) no mbito
privatstico e no campo tributrio, algumas diferenas fundamentais po-
dem ser encontradas.
A primeira diferena reside na questo dos efeitos surtidos. No Direi-
to Privado, um ato ou negcio jurdico viciado com fraude lei tem como
conseqncia sua nulidade. No Direito Tributrio, um ato ou negcio jur-
dico tido como elusivo com base na fraude lei tem como conseqncia
sua ineficcia em relao ao fisco, que vai aplicar a norma tributria por
analogia, mas deixando intacto o ato ou negcio jurdico em relao aos
contraentes.
A segunda diferena est noutro plano de anlise. Enquanto no Di-
reito Privado o combate da fraude lei feito no plano da interpretao,
pois resulta da constatao de que a vontade da lei a proibio do resulta-
do por todos os meios e no apenas pelo meio ou meios constantes da sua
letra
12
; no Direito Tributrio a represso da fraude lei feita com base na
aplicao das normas antielisivas, com recurso integrao analgica.
13
Apesar das distines estabelecidas pela doutrina, entendemos que o
controle da fraude lei pode ser efetivado mediante normas gerais antielusivas,
tais como o artigo 166, inciso VI, do Cdigo Civil (no mbito do Direito
Privado) e o pargrafo nico do artigo 116 do Cdigo Tributrio Nacional
(no mbito do Direito Tributrio).
Isto porque a finalidade do instituto da fraude lei a de evitar o uso
abusivo da autonomia privada. A fraus legis o instrumento concebido pelo
ordenamento jurdico para o aplicador da lei exercer o controle da autono-
mia privada com a criao de negcios jurdicos dotados de vcio de causa.
149
Evitar a incidncia de uma norma cogente a exemplo da norma tributria
deve ser interpretado como ato fraudulento.
Resta, portanto, concluir que a interpretao da fraude lei em ma-
tria tributria diversa daquela esposada no Cdigo Civil. O simples
descumprimento direto de normas tributrias (cogentes e imperativas) no
fraude lei, mas preciso o afastamento de regime tributrio mais oneroso
ao contribuinte, pela realizao de atos ou celebrao de negcios jurdicos
que visem a burlar a incidncia de norma tributria.
5 SIMULAO
A simulao vcio social, um dos defeitos do negcio jurdico, que
acarreta a nulidade deste, de acordo com o Cdigo Civil de 2002. Na simu-
lao, h conluio. Existe, no processo simulador, um acerto entre os contraentes
para proporcionar aparncia exterior do negcio praticado.
Carlos Roberto Gonalves traz conceito muito claro de simulao:
Simulao uma declarao falsa, enganosa, da vontade,
visando aparentar negcio diverso do efetivamente desejado.
Ou, na definio de Clvis, uma declarao enganosa da
vontade, visando produzir efeito diverso do ostensivamente
indicado.
Simular significa fingir, enganar. Negcio simulado, assim, o
que tem aparncia contrria realidade. A simulao produto
de conluio entre os contratantes, visando obter efeito diverso
daquele que o negcio aparenta conferir. No vcio do
consentimento, pois no atinge a vontade em sua formao.
uma desconformidade consciente da declarao, realizada de
comum acordo com a pessoa a quem se destina, com o objetivo
de enganar terceiros ou fraudar a lei.
14
Com base no conceito aqui mencionado, podem-se extrair os seguin-
tes requisitos para a simulao: (i) intencionalidade na divergncia entre a
vontade e a declarao; (ii) acordo simulatrio entre os contraentes; (iii)
intuito de enganar terceiros, sem que haja necessariamente prejuzo.
A doutrina classifica a simulao em inocente e maliciosa. Na simula-
o inocente, segundo Venosa (2003, p. 475), a declarao no traz preju-
zo a quem quer que seja, sendo, portanto, tolerada. Na simulao malicio-
sa, existe inteno de prejudicar por meio do processo simulatrio.
Para Slvio Rodrigues, a simulao maliciosa pode ter trs finalidades
diversas: a) prejudicar terceiros; b) prejudicar o fisco; c) fraudar a lei. Veja-
mos os ensinamentos do mestre civilista:
Da primeira hiptese [...], ocorre simulao quando o proprietrio
de um prdio, desejando facilitar ao de despejo contra seu
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150
inquilino, finge vend-lo a terceiro, que, por residir em prdio
alheio, maior probabilidade tem de vencer a demanda.
Da segunda, isto , da simulao com o intuito de prejudicar o
Fisco, j aludi ao caso mais freqente da compra e venda por
preo inferior ao real, a fim de pagar menor imposto.
A terceira hiptese, de simulao com propsito de violar
disposio de lei, faz aparecer a figura do ato em fraude lei.
Trata-se de um negcio indireto, com o fim de alcanar um
resultado que a lei diretamente veda.
15
A simulao ora objeto de anlise, em face da norma geral antielisiva,
a da segunda hiptese tratada por Rodrigues, ou seja, a simulao com o
intuito de prejudicar o fisco. Assim, a norma antielusiva do pargrafo nico
do CTN uma forma de vedao simulao praticada pelo contribuinte,
por meio de negcios jurdicos dissimulatrios, no intuito de lesionar a Fa-
zenda Pblica.
Apesar da distino doutrinria, no entanto, o Cdigo Civil de 2002
no reconhece a necessidade de dano para a nulidade do negcio jurdico.
Vale, portanto, para a caracterizao da simulao a presena dos requisitos
dantes citados.
O instituto da simulao foi alterado substancialmente no novo siste-
ma do Cdigo Civil brasileiro. O artigo 167 do citado diploma legal determi-
na a subsistncia do negcio jurdico dissimulado apesar da nulidade do
negcio simulado a fim de se restaurar sua eficcia. Esta modificao no
diploma civilstico trouxe, por conseqncia, mudanas na seara tributria,
pois, ao estabelecer a subsistncia do negcio jurdico dissimulado, se este
for vlido na sua substncia e na forma, possibilita que a norma tributria
atinja o ato ou negcio jurdico ocultado.
Podemos concluir que a simulao espcie de ilcito civil, sujeita,
portanto aos efeitos da nulidade no mbito civil. No se confunde com a
eliso fiscal, pois esta se cinge aos meios lcitos. A simulao assemelha-se
evaso fiscal, pois figuram ambos na seara da ilicitude.
O pargrafo nico do artigo 116 do Cdigo Tributrio Nacional, in-
cludo pela Lei Complementar n. 104/2001, refere-se figura da simulao.
Tal dispositivo, segundo Alberto Xavier, no se trata de uma clusula geral
antielisiva, mas apenas de uma clusula anti-simulao.
16
Desta forma, a simulao fiscal ocorre quando houver divergncia
intencional entre a vontade do contribuinte e sua declarao, mediante um
pacto simulatrio, bem como o intuito de enganar e prejudicar o fisco.
Assim, como o dever instrumental ou formal genrico do contribuinte
de prestar todas as informaes necessrias e declarar todos os atos prati-
cados ao fisco, o fato de as hipteses de simulao no mbito do Direito
151
Privado serem taxativas no se aplica simulao em matria tributria.
Desta feita, a administrao fazendria poder desconsiderar todos os atos e
negcios do contribuinte desprovidos de causa, quando praticados com frau-
de lei, mediante simulao ou dolo.
A simulao fiscal, portanto, pode incidir sobre qualquer dos elemen-
tos da regra-matriz de incidncia tributria. o que se depreende da leitura
da parte final do pargrafo nico do artigo 116 do CTN: [...] com a finali-
dade de dissimular a ocorrncia do fato gerador do tributo ou a natureza dos
elementos constitutivos da obrigao tributria [...].
Quanto hiptese de incidncia (para alguns, a expresso utilizada
de fato gerador, com base na dico legal), a simulao tributria
excludente pode-se verificar nos critrios material, espacial e temporal.
Ocorre simulao tributria excludente no critrio material da hipte-
se de incidncia da regra-matriz de um tributo quando a vontade das partes
a realizao de um negcio jurdico tipificado na lei, mas, para se evitar o
nascimento da obrigao tributria, os contraentes ocultam o negcio jur-
dico com a aparncia de um outro no tipificado na norma. Assim, com a
referida dissimulao, as partes fogem tributao, pois sua vontade aparen-
te no correspondeu vontade real que seria tributvel. Em suma, no ha-
vendo a subsuno do fato jurdico hiptese de incidncia tributria, no
surgir a obrigao tributria.
Este tipo de simulao acontece, por exemplo, quando as partes simu-
lam uma doao, mas a vontade real delas era a celebrao de um contrato
de mtuo (sendo este fiscalmente mais oneroso). A dissimulao existe no
momento em que a vontade das partes era celebrar o mtuo, mas, para evi-
tar a tributao decorrente deste negcio, acordam uma doao com uma
clusula pela qual o donatrio se obriga a restituir os valores aparentemente
doados.
Do mesmo modo, pode-se verificar simulao sobre o critrio temporal,
quando o contedo do pacto simulatrio recair sobre uma data especfica,
visando a evitar o aumento de um tributo ou garantir o aproveitamento de
um benefcio fiscal ou iseno que tenha se dado em momento posterior
celebrao do negcio jurdico.
A simulao tributria, da mesma maneira, pode modificar o critrio
espacial da regra-matriz de incidncia tributria quando os negcios jurdi-
cos forem celebrados, de modo a permitir a transferncia da titularidade
ativa da obrigao, deslocando-se a ocorrncia do fato jurdico tributrio no
aspecto territorial. Assim, o contribuinte real pode substituir a situao de
sujeio passiva para outro municpio, estado ou pas, que tenha uma reper-
cusso tributrio menor ou inexistente.
Quanto base de clculo, ocorre simulao quando se visa reduo
ou anulao do aspecto quantitativo da obrigao tributria. Exemplo cla-
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152
ro de simulao ocorre quando as partes adulteram o valor de uma operao
tributvel, ocultando um preo que na verdade seria superior ao valor de-
clarado. No caso de compra e venda de imveis, comum a prtica do preo
pago por fora, o que ocultaria a base de clculo real do tributo devido a
ttulo de Imposto de Transmisso de Bens Imveis - ITBI.
Quanto ao sujeito passivo, ocorre simulao quando o contribuinte
celebra negcios jurdicos com uma pessoa fsica ou jurdica para obter van-
tagens na operao (no tributada), mas que na verdade os destinatrios
dos efeitos jurdicos eram outros (numa operao que seria tributada). o
caso em que a lei considera distribuio disfarada de lucros um pagamento
a scio ou administrador, quando se procura simular uma operao realizada
com terceiro que transferira a vantagem obtida ao scio ou administrador.
Por fim, a simulao pode ocorrer tambm nos casos de benefcios fis-
cais, quando os atos ou negcios jurdicos celebrados de forma simulada
constiturem pressupostos de tais benefcios.
Vale aqui ressaltar a diferena entre simulao e sonegao. A sone-
gao considerada crime contra a ordem tributria, tipificada na Lei n.
8.137, de 27 de dezembro de 1990. A omisso de informaes (crime materi-
al) e a prestao de falsas declaraes (crime formal) esto tipificadas no
artigo 1, inciso I, e no artigo 2, inciso I, no ato de omitir informao, ou
prestar declarao falsa s autoridades fazendrias.
Desta feita, enquanto a simulao configura-se como vcio do ato ou
negcio jurdico, passvel ento de caracterizar-se como uma infrao
Administrao, a sonegao crime contra a ordem tributria, punvel com
as sanes penais especficas citadas na lei.
Por fim, mister tambm ressaltar o fato de que a simulao um dos
vcios do negcio jurdico, cuja conseqncia a nulidade. Esta de ordem
pblica e deve ser decretada no interesse da prpria coletividade, de ofcio,
pela autoridade judiciria competente. A nulidade no pode ser sanada pela
confirmao (art. 169, caput, do Cdigo Civil de 2002) nem suprida pelo juiz
(art. 168, pargrafo nico, do Cdigo Civil de 2002).
Assim, para que a Fazenda Pblica possa desconsiderar um ato ou
negcio jurdico supostamente dissimulado praticado pelo particular, de-
ver ingressar em juzo, desde que devidamente provado, requerendo pro-
nunciamento judicial para declarar a nulidade de tal ato ou negcio. luz
do novel diploma privado, no h alternativa autoridade administrativa
fazendria para anular os atos dissimulados do contribuinte seno a propositura
de ao judicial prpria.
Portanto, nos casos de simulao relativa, a legitimao ativa para
propor ao de anulao ser sempre do terceiro ofendido. Sendo a Fazenda
Pblica prejudicada pelo negcio simulado pelo contribuinte, tem legitimi-
dade ativa para ajuizar a referida ao.
153
6 NEGCIOS JURDICOS INDIRETOS
A teoria do negcio jurdico indireto ou negcio com um fim indireto
como preferem Ascarelli, Ferrara e Messina foi formulada pela doutrina
alem, de orientao pandectista.
Denomina-se negcio indireto o negcio jurdico que as partes cele-
bram para atravs dele atingir fins diversos dos que representam a estrutura
tpica daquele esquema negocial (sic)
17
.
O negcio indireto caracteriza-se pela utilizao de um negcio tpi-
co para realizar um fim distinto de sua causa determinante. Assim, o fim
pretendido pelas partes no est inserto na forma declarada do negcio, mas
noutro negcio jurdico que lhe subentende. No negcio jurdico indireto,
as partes buscam uma finalidade lcita, apesar de no ser esta tpica da forma
utilizada. O objetivo traado consciente e lcito, verdadeiramente que-
rido pelas partes.
Bem esclarece a noo de negcio indireto Rutna Navarro Guerreiro:
No negcio indireto, as partes querem o negcio que realizam e
desejam produzir e suportar, tambm, seus efeitos ostensivamente
indicados, sujeitando-se disciplina prpria do negcio adotado.
Porm, alm desses efeitos, alcanam tambm o fim prtico visado
que, no caso de planejamento tributrio, a economia fiscal.
Nada clandestino ou simulado. E mesmo os fins que no sejam
os tpicos do negcio adotado, so lcitos, notrios e declarveis.
18
A realizao de um negcio indireto, apesar de tema estudado no
mbito do Direito Privado, tem reflexos no Direito Tributrio. Ao celebrar
um negcio indireto, as partes procuram um resultado anlogo ao pretendi-
do, com a vantagem da no-ocorrncia do fato jurdico tributrio. Torna-se,
portanto, o negcio indireto mais vivel economicamente. Podemos afirmar,
assim, que o negcio jurdico indireto o instituto jurdico que permite o
planejamento tributrio.
s vezes, o negcio indireto celebrado com o intuito de reduzir as
conseqncias fiscais, pois o tipo legal prev a tributao de forma menos
onerosa na forma escolhida pelas partes. Assim, o negcio jurdico indireto
surtir os mesmos efeitos pretendidos pelas partes (se tivessem escolhido o
negcio jurdico real), mas sem desencadear efeitos fiscais mais gravosos.
So casos em que, em razo do negcio indireto, incidem neste alquotas
menores ou algumas dedues legais.
O negcio indireto tambm pode decorrer da composio de vrios
negcios, o que a doutrina chama de negcio pluriformal. Este se caracteriza
pela conexo de vrios negcios individuais, com base numa unicidade de
fontes ou de fins. Noutros termos, o negcio pluriformal uma espcie de
negcio indireto onde h um agrupamento de vrios negcios conexos, que
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154
tenham um fim prprio, distinto dos daqueles documentos simultneos ou
sucessivos. No vislumbramos qualquer ilicitude nestes negcios pluriformais,
pois o meio escolhido pelo particular est de acordo com o ordenamento
jurdico, no havendo proibio legal para sua instrumentalizao.
Por isso, no correto dizer que todo negcio jurdico indireto vici-
ado por simulao, devendo ser declarado assim nulo. Existem situaes dis-
tintas na formao do negcio indireto, as quais devem ser analisadas de per
se. Para Heleno Trres, importante analisar a causa do negcio jurdico
para se determinar a sua licitude.
19
preciso, portanto, separar as diferentes hipteses de negcio indireto: quan-
do houver a escolha livre de certo tipo legal (lcita) das hipteses de simulao
e fraude (ilcitas). No olvidamos que esta matria de rdua comprovao,
mas no de impossvel anlise da Administrao Pblica e do Poder Judicirio.
Os negcios jurdicos indiretos diferenciam-se dos negcios simula-
dos com base em sua correspondncia na realidade. Assim, o negcio indi-
reto verdadeiro, ao passo que o simulado falso e mentiroso. Na simula-
o, h divergncia entre a vontade declarada e a vontade real, revelan-
do, portanto, a inteno das partes em falsear ou ocultar a realidade do ato
ou negcio jurdico. O negcio indireto verdadeiro, pois no h diver-
gncia entre a vontade declarada e a real. Existe apenas divergncia entre
a causa determinante do negcio e os fins almejados pelas partes. Ao con-
trrio da simulao, tal divergncia no est escondida ou obscura, mas
encontra-se s claras.
Assim, sendo o negcio jurdico indireto o instituto de
instrumentalizao do planejamento tributrio, bem como sendo aquele di-
ferente da simulao em funo da ilicitude deste, possvel concluir que a
figura do planejamento tributrio feita por meio de negcio jurdico indi-
reto lcita e no vedada pelo ordenamento jurdico brasileiro, ao contr-
rio da simulao, que sancionada pelo legislador brasileiro.
No h, portanto, ao contrrio do que alguns autores afirmam, ato
ardiloso, imoral ou mesmo ilegal no negcio jurdico indireto. O processo
utilizado por este est perfeitamente dentro do campo da licitude, pois a
economia fiscal no vedada pelo ordenamento jurdico brasileiro.
7 FUNO SOCIAL DOS CONTRATOS
Como mencionado no item 1, a passagem do Estado Liberal para o
Estado Social foi marcada, no mbito do Direito Privado, pela mudana de
enfoque na questo contratual. Os contratos eram vistos, inicialmente, sob
o aspecto da liberdade contratual, da autonomia da vontade e autonomia
privada. O princpio do pacta sunt servanda era o fundamento basilar de toda
a estrutura da teoria geral dos contratos.
155
Posteriormente, a vontade contratual foi limitada perante uma nova
ordem pblica. As normas individuais e concretas instrumentalizadas pe-
los contratos no devem atender apenas aos interesses das partes contra-
tantes, mas tambm devem se voltar um pouco ao interesse coletivo. Assim,
comea-se a manifestar outro princpio, hoje to propalado e defendido na
doutrina e jurisprudncia ptrias o da funo social dos contratos.
O novo Cdigo Civil brasileiro reala o contedo social dos contratos,
em seu artigo 421, enunciando: A liberdade de contratar ser exercida em
razo e nos limites da funo social do contrato.
20
Fica evidente, portanto, que os contratos devem ser celebrados com
duas finalidades: a primeira cinge-se ao interesse das partes contratantes; a
segunda deve ponderar aqueles interesses, sem se descuidar de preservar
sempre uma funo social para aquele contrato. Do contrrio, tal negcio
jurdico pode ser alvo de um controle judicial a fim de se adequar nova
ordem pblica.
Neste ponto, trazemos a questo sobre a aplicabilidade de uma norma
geral antielisiva em face do princpio da funo social dos contratos. poss-
vel, noutros termos, que um negcio jurdico realizado no intuito de reduzir
a carga tributria tenha que se enquadrar no aspecto material da hiptese
de incidncia tributria, em virtude da funo social que o mesmo deve
buscar?
Entendemos que a autonomia privada que propulsiona a realizao
de todos os contratos. No h negcio jurdico sem vontade, sem o desejo
das partes contratantes de celebrar um acordo a fim de se alcanar um obje-
tivo comum e benfico para ambos.
Sucede que este interesse privado no pode ser almejado e construdo
em detrimento do interesse pblico. Aquele interesse dos contratantes no
deve ser entendido de forma absoluta, sem questionamentos de terceiros.
preciso pensar no coletivo, buscando sempre aquele interesse privado com os
anseios da coletividade, com os prprios direitos inerentes a toda sociedade.
Poder-se-ia argumentar que uma norma geral antielisiva tem justa-
mente esta finalidade: a de coadunar os interesses privados expressos num
negcio jurdico (desqualificando a forma jurdica adotada) ao interesse
pblico (realizando a imposio tributria e, conseqentemente, alcanan-
do maior arrecadao aos cofres pblicos). Em suma, seria a adequao do
contrato realizado com o intuito de reduzir, evitar ou postergar a incidncia
de um tributo sua realidade como hiptese normativa, em virtude da fun-
o social dos contratos.
No nos parece que assim seja. Acreditamos, portanto, que o melhor
entendimento deve levar em considerao a conjugao de dois fatores: (i)
a busca do melhor caminho para particular e Poder Pblico (pela realizao
n. 5 - 2005.1
156
da funo social do contrato); (ii) a utilizao de formas jurdicas vlidas,
sem a violao direta ou indireta da lei. Estando presentes estes dois ele-
mentos, o negcio jurdico celebrado pelo particular estar alcanando o
interesse privado (almejado pelos contratantes), realizando o interesse p-
blico (na preservao da ordem jurdica) e cumprindo a funo social dos
contratos (pela prtica e incentivo da atividade econmica no pas).
8 CONCLUSES
Em suma, conclui-se o seguinte:
a) como no se trata de uma interveno estatal com carter
extrafiscal, no entendemos possvel o condicionamento dos negcios jurdi-
cos dotados de autonomia privada aos interesses protegidos pelas normas
jurdicas tributrias. Noutros termos, inconstitucional a subordinao da
declarao de vontade dos particulares, autnoma em sua essncia, na con-
formao de seus negcios jurdicos aos interesses meramente arrecadadores
do Poder Tributante Estatal.
b) a utilizao da doutrina do abuso de direito um equvoco diante
do ordenamento jurdico brasileiro. O conceito de abuso de direito deve ser
erradicado da seara do Direito Tributrio, em face dos direitos e garantias
fundamentais estabelecidos na Constituio Federal.
c) a teoria do propsito do negcio como instrumento legitimador da
teoria do abuso de forma no tem receptividade nem aplicabilidade no
ordenamento jurdico brasileiro, em face dos princpios da legalidade,
tipicidade e segurana jurdica.
d) com efeito, entendemos ser possvel a aplicao do instituto da
fraude lei, em matria tributria, com a finalidade de desconsiderar atos
e negcios jurdicos praticados pelo contribuinte, mediante instrumentos
ausentes de causa, violando indiretamente lei, com o fim exclusivo de
economia de tributo, desde que esse direito do fisco seja alegado em proces-
so judicial prprio.
e) o sistema tributrio brasileiro no acolhe a doutrina da interpreta-
o econmica do fato gerador, o que implica a constatao de que o
negcio jurdico indireto um meio vlido e lcito para a reduo da carga
tributria.
f) o princpio da funo social dos contratos no tem o condo de
desqualificar a forma jurdica adotada pelo particular em sua relao de
negcios, no intuito de enquadr-lo como contribuinte de um tributo cuja
hiptese de incidncia seja semelhante economicamente a outra forma an-
tes adotada.
157
AZEVEDO, lvaro Villaa. Cdigo Civil comentado: negcio jurdico. Atos
jurdicos lcitos. Atos ilcitos: artigos 104 a 188. So Paulo: Atlas, 2003. v. II.
AZEVEDO, Antnio Junqueira de. Negcio jurdico: existncia, validade e
eficcia. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2002.
COLHO, Sacha Calmon Navarro. Os limites atuais do planejamento
tributrio (apreciao crtica da Lei Complementar n. 104, de 10 de janeiro
de 2001, que procura introduzir no Brasil a interpretao econmica do
direito tributrio ou a chamada norma geral antielisiva). Planejamento
Tributrio e a Lei Complementar n. 104. So Paulo: Dialtica, 2001.
GONALVES, Carlos Roberto. Direito civil brasileiro: parte geral. So Paulo:
Saraiva, 2003. v. 1.
GUERREIRO, Rutna Navarro. Planejamento tributrio: os limites de
licitude e de ilicitude. In: ROCHA, Valdir de Oliveira (coord.). Planejamento
fiscal: teoria e prtica. So Paulo: Dialtica, 1998. v. 2.
RODRIGUES, Flvio Martins. A interpretao do direito tributrio: o
declnio do mtodo sistemtico. In: TORRES, Ricardo Lobo (org.). Temas de
interpretao do direito tributrio. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.
RODRIGUES, Slvio. Direito civil: parte geral. 34. ed. atual. So Paulo: Saraiva,
2003. v. 1.
TRRES, Heleno. Direito tributrio e direito privado: autonomia privada;
simulao; eliso tributria. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003.
TORRES, Ricardo Lobo. Normas de interpretao e integrao do direito
tributrio. 3. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2000.
VENOSA, Slvio de Salvo. Direito civil: parte geral. 3. ed. So Paulo: Atlas,
2003.
XAVIER, Alberto. Tipicidade da tributao, simulao e norma antielisiva. So
Paulo: Dialtica, 2002.
1
TRRES, Heleno. Direito tributrio e direito privado: autonomia privada; simulao; eliso tributria.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 114.
2
TRRES, op. cit., p. 119.
3
TORRES, Ricardo Lobo. Normas de interpretao e integrao do direito tributrio. 3. ed. rev. e atual. Rio
de Janeiro: Renovar, op. cit., p. 219.
4
COLHO, Sacha Calmon Navarro. Os limites atuais do planejamento tributrio (apreciao crtica
da Lei Complementar n. 104, de 10 de janeiro de 2001, que procura introduzir no Brasil a interpretao
econmica do direito tributrio ou a chamada norma geral antielisiva). Planejamento Tributrio e a Lei
Complementar n. 104. So Paulo: Dialtica, 2001, p. 298.
n. 5 - 2005.1
158
5
TRRES, op. cit., p. 337-338.
6
AZEVEDO, Antnio Junqueira de. Negcio jurdico: existncia, validade e eficcia. 4. ed. So Paulo:
Saraiva, 2002, p. 224.
7
Neste caso, o contribuinte adotou um artifcio para transferir aes de uma empresa para sua pessoa,
mediante uma reorganizao societria em que esta ocultava a real finalidade. A empresa transferiu
parte de suas aes para outra empresa criada artificialmente, que logo aps deixou de existir, para
depois consumar o plano de transferncia das aes da primeira empresa ao contribuinte, sem incidncia
de imposto. Levado o caso a apreciao judicial, a Suprema Corte americana entendeu ter havido uma
forma tortuosa de reorganizao societria, no admitindo o abuso da forma adotada pelo contribuinte
para a transmisso de aes de uma companhia, sem a incidncia de imposto.
8
RODRIGUES, Flvio Martins. A interpretao do direito tributrio: o declnio do mtodo sistemtico. In:
TORRES, Ricardo Lobo (org.). Temas de interpretao do direito tributrio. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 107.
9
AZEVEDO, lvaro Villaa. Cdigo Civil comentado: negcio jurdico. Atos jurdicos lcitos. Atos
ilcitos: artigos 104 a 188. So Paulo: Atlas, 2003. v. II, p. 290.
10
TRRES, op. cit., p. 338-339.
11
XAVIER, Alberto. Tipicidade da tributao, simulao e norma antielisiva. So Paulo: Dialtica, 2002, p. 65.
12
XAVIER, op. cit., p. 99-100.
13
Como assevera Xavier (2002, p. 100) na utilizao do recurso da integrao analgica como forma de
represso fraude lei, o esprito da lei no suficiente para conduzir concluso que a norma
tributria se aplica a todos os atos de efeitos econmicos equivalentes aos dos atos tipificados, sejam
quais forem os motivos que conduziram sua prtica.
14
GONALVES, Carlos Roberto. Direito civil brasileiro: parte geral. So Paulo: Saraiva, 2003. v. 1, p. 436.
15
RODRIGUES, Slvio. Direito civil: parte geral. 34. ed. atual. So Paulo: Saraiva, 2003. v. 1, p. 295; 299.
16
Para esse jurista, a norma em comento atua no domnio dos atos simulados, enquanto a norma geral
antielisiva atua no domnio dos atos verdadeiros no previstos na norma tributria, mas que produzem
efeitos econmicos semelhantes, utilizando-se da analogia para efetuar a tributao.
17
XAVIER, op. cit., p. 59.
18
GUERREIRO, Rutna Navarro. Planejamento tributrio: os limites de licitude e de ilicitude. In:
ROCHA, Valdir de Oliveira (coord.). Planejamento fiscal: teoria e prtica. So Paulo: Dialtica, 1998. v.
2, p. 156.
19
De acordo com Trres (2003, p. 164), para que se possa aferir a ocorrncia de simulao, dolo ou
fraude lei, importa apurar, em cada caso concreto, a adequao funcional do tipo causa, da forma
substncia. Sendo causa e tipo previstos em lei, tem-se negcio tpico; sendo tipo diferente, ter-se-
negcio atpico; e sendo tpico o negcio, mas divergente a sua causa, ldimo negcio jurdico indireto.
Nesses termos, sua licitude ser incontestvel. Por isso, uma doutrina mais rigorosa do negcio indireto
oferta-lhes defesa, que na verdade uma defesa das liberdades negociais. Separa-se, assim, a opo
lcita de escolher causa diversa da que acompanha certo tipo legal das hipteses de simulao ou fraude
lei, tendo em vista a importncia daqueles negcios no trfico jurdico e o necessrio rigor de controle
que se deve operar sobre os vcios mencionados.
20
Comentando este dispositivo legal, leciona Venosa: O controle judicial no se manifestar apenas no
exame das clusulas contratuais, mas desde a raiz do negcio jurdico. Como procura enfatizar o novo
diploma, o contrato no mais visto pelo prisma individualista de utilidade para os contratantes, mas
no sentido social de utilidade para a comunidade. Nesse diapaso, pode ser coibido o contrato que no
busca essa finalidade. (Direito civil: parte geral. 3. ed. So Paulo: Atlas, 2003, p. 376.)
159
THE INSTITUTES OF PRIVATE LAW AND LAW
TRIBUTE
ABSTRACT
The article analyses the main principles of private law
facing the tributary jurisdiction especially on the
application of a non-elisive principle. To the accords
celebrated by the individuals and corporations should
be applied the principles of the autonomy of will and of
the social function of the contracts. A tributary
legislation must be in tune with those principles, respects
their private autonomy and the good-will of the parts.
However, the public instance on tributes, regarding the
public interest, may invalidate judicially contracts
celebrated by the tax payers in cases of simulation,
breaking the law, or when not root based in a cause, in
order to apply the pertinent tributary principle.
KEYWORDS
Private Law. Law Tribute. Autonomy of will. Right and
formal abuse. Non-elisive General Principle.
INSTITUTIONS DE DROIT PRIV ET LE DROIT
FISCAL
RSUM
Il sagit dun article qui analyse les principaux
institutions du Droit priv en application au Droit
fiscal, notamment sagissant de lapplication dune
norme gnrale anti-lisive. Aux affaires juridiques
clbres par les personnes physiques et juridiques il
faut appliquer les principes de lautonomie de la volont
et de la fonction sociale des contrats. La lgislation
tributaire doit se combiner avec tels principes,
respectant lautonomie prive et la bonne foi des
contractants. Nanmoins, le Pouvoir Public fiscal, dans
la ralisation de lintrt public et dans la conservation
de lordre juridique, pourra, par voie judiciaire, annuler
les affaires juridiques clbres par les contribuables
dans les cas de simulation, avec fraude la loi et avec
intention, quand dpourvues de cause justifiable, avec
lintention dappliquer la norme tributaire pertinente.
MOTS-CLS
Droit priv. Droit fiscal. Autonomie prive. Abus de
droit et de forme. Norme gnrale anti-lisive.
n. 5 - 2005.1
160
*
Mestre em Direito (UFC). Especialista em Direito Processual Civil (UFC). Coordenador-Geral
Adjunto do Curso de Direito da Faculdade Christus (Fortaleza-CE). Assessor do Tribunal de Justia
do Estado do Cear. Professor Universitrio.
NOES TERICAS FUNDAMENTAIS SOBRE A COISA
JULGADA MATERIAL
Juraci Mouro Lopes Filho*
1 Introduo. 2 O instituto da coisa julgada. 2.1 Relao entre
sentena e coisa julgada. 2.2 Efeitos e eficcia da sentena e a
coisa julgada. 2.3 Contedo da sentena e coisa julgada. 2.4
Eficcia preclusiva da coisa julgada. 3 Os limites da coisa julgada.
4 Concluses.
RESUMO
O presente trabalho aborda os aspectos fundamentais para o
conhecimento do instituto da coisa julgada no Direito
brasileiro, ponto fundamental do Direito Processual Civil e
delineador da funo jurisdicional.
PALAVRAS-CHAVE
Coisa Julgada. Sentena. Eficcia. Efeitos. Contedo. Limites.
1 INTRODUO
A funo jurisdicional, desempenhada pelo Estado, possui como ca-
racterstica definidora o cunho terminativo na soluo de conflitos sociais.
Diferente do que ocorre com as demais formas de tratamento de conflitos
sejam autonmicas ou heteronmicas representa a Jurisdio o pronuncia-
mento final acerca do litgio posto sob sua apreciao, atuando mediante a
aplicao do direito substantivo atinente espcie.
nesse contexto que se encontra o instituto da coisa julgada. Opera
ela como o instrumento responsvel pela imutabilidade dos pronunciamentos
jurisdicionais finais. Verifica-se, assim, que coisa julgada deve ser atribu-
do um carter prioritariamente prtico, vez que visa ela, basicamente, a
evitar um estado de perptua incerteza.
inegvel seu fundamento at mesmo poltico, haja vista o interesse
de que a partir de certo momento a deciso do magistrado, seja ela justa ou
injusta, fique imune a qualquer tipo de ataque ou modificao. menos em
funo de um efeito da justia da deciso do que uma opo do legislador
que se diz que uma sentena passa em julgado.
161
Quanto ao fundamento eminentemente jurdico, os autores no che-
gam a um ponto comum. Vrias doutrinas disputam a preeminncia entre os
estudiosos do assunto, dentre elas a que sustenta a presuno da verdade do
pronunciamento jurisdicional, bem como a referente concepo da coisa
julgada como uma fico.
Seus contornos e, em especial, seus limites so muito debatidos, o que
permite se olvidar uma distino essencial: aquela consistente entre coisa
julgada e sua eficcia preclusiva.
Assim, neste trabalho, no qual no se tem a pretenso de esgotar o
assunto ou encerrar verdades, discorreremos acerca dos elementos funda-
mentais da coisa julgada, sem os quais uma perfeita compreenso do institu-
to no possvel.
2 O INSTITUTO DA COISA JULGADA
No h um consenso a respeito da exata compreenso da coisa julgada.
Ela tratada muitas vezes como a prpria sentena, ou com seu respectivo
contedo, bem como uma eficcia sua ou efeito.
Nossa legislao, especificamente no art. 467 do Cdigo de Processo
Civil, tenta encerrar a controvrsia, definindo a coisa julgada como a efic-
cia que torna imutvel e indiscutvel a sentena, no mais sujeita a recurso
ordinrio ou extraordinrio. No entanto, a definio traz consigo alguns
pontos que no condizem com o restante do sistema normativo, bem como
encontra empeo de ordem terica.
No se houve bem, igualmente, nossa Lei de Introduo do Cdigo
Civil ao definir, em seu art. 6, 3, a coisa julgada como a deciso judicial
de que j no caiba recurso.
As definies em sede doutrinria tambm so as mais diferentes.
Celso Neves tambm concebe a coisa julgada como um efeito da sen-
tena quando define que
coisa julgada o efeito da sentena definitiva sobre o mrito da
causa que, pondo termo final controvrsia, faz imutvel e
vinculativo, para as partes e para os rgos jurisdicionais, o
contedo declaratrio da deciso judicial.
1
Moacyr Amaral dos Santos um de nossos mais populares tratadistas
no apresenta clareza ao afirmar que a se tem o que se chama coisa
julgada material, ou coisa julgada substancial, que consiste no fenmeno
pelo qual a imperatividade do comando emergente da sentena adquire
fora de lei entre as partes
2
.
Noes tericas fundamentais sobre a coisa julgada material
n. 5 - 2005.1
162
Carnelutti apresenta conceito duplo ao dizer que ...recebe tambm e
especialmente o nome de coisa julgada que, por conseguinte, serve para
designar, tanto a deciso em conjunto, quanto em particular sua eficcia
3
.
Victor Fairen Guillen, jurista espanhol, sobre a coisa julgada assenta
que es una institucin destinada a proteger las resoluciones judiciales
conflictos en los que ha intervenido el rgano jurisdiccional, resolvindole
por la aplicacin de la norma a caso concreto
4
.
O posicionamento que adotaremos ser o de Jos Carlos Barbosa Moreira
(1970; 1971; 1972; 1984), o qual consigna que a coisa julgada instituto de
funo essencialmente prtica que existe para assegurar a estabilidade
tutela jurisdicional.
Diante de tudo isso, temos que despender ateno sobre os pontos
tericos fundamentais: a) a relao entre sentena e coisa julgada; b) efic-
cia e efeito da sentena; c) eficcia preclusiva da coisa julgada; e d) passa-
gem em julgado.
2.1 Relao entre sentena e coisa julgada
Embora desde o perodo romanesco a dogmtica jurdica vislumbre a
distino entre sentena e coisa julgada, ainda hoje persiste corrente dou-
trinria que confunde ambos, tanto assim que influenciou o conceito dado
pela Lei de Introduo ao Cdigo Civil, conforme acima transcrito.
A respeito desta concepo, Jos Carlos Barbosa Moreira aduz oportu-
no comentrio:
Chamar coisa julgada prpria sentena, desde que inatacvel
atravs de recurso, ser, na melhor hiptese, empregar linguagem
figurada para indicar o momento em que a coisa julgada se forma.
A expresso, demasiado simplificadora, permite-nos saber quando
comea a existir a coisa julgada; nada nos informa, porm, sobre
a essncia do fenmeno e sobre o modo com ele atua para
desempenhar sua funo especfica. Detm-se a regra legal no
aspecto cronolgico e deixa totalmente na sua sombra o aspecto
ontolgico da coisa julgada.
5
Nessa linha de idias, no vislumbramos a confuso entre a sentena
e a coisa julgada, embora haja entre ambas uma estreita relao.
Com efeito, a sentena corresponde ao ato do juiz pelo qual ele apre-
senta soluo, em primeira instncia, situao litigiosa posta em juzo, ou
seja, o ato (decisrio) pelo qual o magistrado entrega s partes a tutela
jurisdicional do Estado. A partir de um determinado momento chamado
de trnsito em julgado esta deciso adquire foros de definitividade, aten-
dendo demanda de estabilidade da tutela jurisdicional referida acima.
163
Portanto, a partir do trnsito em julgado que a sentena definitiva se
reveste da qualidade de coisa julgada (material), entendida esta como condi-
o de imutabilidade da soluo dada pelo juiz, que se torna imune a contes-
taes juridicamente relevantes, tanto no mbito do processo em que foi
prolatada, como em qualquer outro, vinculando as parte e quaisquer juzes.
Dessarte, embora relacionadas entre si, a coisa julgada e a sentena
no se confundem. Por coisa julgada devemos entender a imutabilidade que
adquire a sentena passada em julgado, ou seja, no mais atacvel por re-
curso.
certo que o momento em que se considera que uma sentena passa
a ter a autoridade da coisa julgada questo exclusivamente de poltica
legislativa, dada as diferentes solues apontadas pelos ordenamentos de
outros pases. Em alguns, considera-se o trnsito em julgado quando a sen-
tena no for mais sujeita a certos recursos. Essa questo traz consigo at
mesmo a concepo do que seja recurso, tendo em vista a existncia de
aes autnomas que se prestam a atacar sentenas definitivas, que somen-
te no so chamadas de recurso por opo do legislador. o caso de nossa
ao rescisria.
De fato, em nosso direito a sentena transitada em julgado pode ain-
da ser atacada por meio de rescisria, que em alguns pases considerado
como recurso extraordinrio, e nem por isso deixa de passar em julgado ad-
quirindo a qualidade de coisa julgada.
Portanto, o momento em que se considera que uma sentena adquire
foros de definitividade, isso , passa a ter a autoridade da coisa julgada,
opo legislativa, mas sempre sem perder de vista este carter de
imutabilidade, porquanto de nada adiantaria considerar transitada em julgada
uma sentena ainda atacvel por recurso ordinrio.
2.2 Efeitos e eficcia da sentena e a coisa julgada
Uma vez acertada a diferena entre sentena e coisa julgada, deve-
mos tecer maiores detalhamentos quanto correlao existente entre ambas,
haja vista muitos considerarem esta como um efeito daquela.
Para quem se afilia a este entendimento, a coisa julgada considera-
da como um dos efeitos da sentena, ou at mesmo como a sua eficcia
especfica, concebida esta como o plexo de conseqncias que o ordenamento
faz derivar da sentena. apreendida ainda como o conjunto de requisitos
exigidos para que a sentena possa valer de forma plena e considerar-se
perfeita.
6
Contudo, no que a sentena, aps o trnsito em julgado, produza o
efeito de tornar-se imutvel, mas na verdade ela sofre o efeito da autoridade
da coisa julgada. Seu papel mais passivo do que ativo, nessa situao.
n. 5 - 2005.1
164
Quanto a este ponto, Liebman apresentou brilhante contribuio, pois
foi quem melhor demonstrou no ser a coisa julgada um efeito da sentena.
Importante passagem da clssica obra do autor ressalta esta sua compreenso:
Considerar a coisa julgada como efeito da sentena e ao mesmo
tempo admitir que a sentena ora produz simples declarao, ora
efeito constitutivo, assim de direito substantivo, como de direito
processual, significa colocar frente a frente elementos
inconciliveis, grandezas incongruentes e entre si
incomensurveis. Seria, pois, a coisa julgada um efeito que se pe
ao lado e no mesmo nvel ou se sobrepe a eles e os abrange? Ou ,
pelo contrrio, antes uma qualidade com que se produzem?
7
Estas perguntas o autor responde mais adiante:
A autoridade da coisa julgada no o efeito da sentena, mas
uma qualidade, um modo de ser e de manifestar-se de seus
efeitos, quaisquer que sejam, vrios e diversos, consoante as
deferentes categorias das sentenas.
8
Como se v, o mestre italiano, que tanto influenciou o direito proces-
sual brasileiro, foi brilhante em descaracterizar a coisa julgada como um
efeito da sentena; no entanto, no chegou a apart-los de forma plena como
deveria ter feito, porquanto liga a coisa julgada imutabilidade dos efeitos
da sentena, o que no procede.
Os efeitos da sentena, nos casos em que ela versar sobre direitos
disponveis, podem, posteriormente a sua prolao, ser modificados segundo
a livre convenincia das partes, quando assim o ordenamento jurdico per-
mitir.
Exemplo de uma situao destas ocorreria quando o juiz condenasse
um determinado sujeito A pagar a B a importncia de cem reais, e, depois do
trnsito em julgado, o mesmo A pagasse a B somente noventa reais e este
desse plena quitao dvida. Sem dvida alguma os efeitos da sentena
foram completamente diferentes do que os imputados pela sentena, sem,
contudo, se infirmar a autoridade da coisa julgada.
Isto nos induz a asseverar que a intangibilidade que a coisa julgada
produz no se liga aos efeitos da sentena, mas sim prpria sentena.
certo, pois, que os efeitos jurdicos produzidos pela sentena mes-
mo que acobertada pela autoridade da coisa julgada no so imunes a
futuras modificaes, segundo a livre disposio das partes. No entanto, h o
nico limite decorrente da prpria indisponibilidade do direito tratado na
sentena. A sim, por no poderem as partes livremente convencionar sobre
estes direitos, os efeitos da sentena tornam-se imutveis, sem, contudo,
infirmar a regra de que a definitividade somente da sentena.
165
Isso se torna ainda mais claro se nos lembrarmos de que a sentena um
ato jurdico, e como tal sua permanncia e mutabilidade no se ligam a seus
efeitos, porquanto perfeitamente admissvel pelo Direito a possibilidade de
atos jurdicos suscetveis de modificao ou desfazimento produzirem efeitos;
sendo igualmente verdade poderem os atos jurdicos deixar de manifestarem-
se, ou ver-se tolhidos ou alterados, no obstante permaneam eles em si intactos.
No obstante, merece ateno o fato de que a modificao dos efeitos
da sentena se d em funo de um negcio jurdico celebrado espontanea-
mente pelas partes, jamais por uma nova sentena, haja vista que esta nunca
poder olvidar o que j fora decidido anteriormente.
Embora a eficcia da sentena entendida como a aptido de produ-
zir efeitos opere normalmente s aps o trnsito em julgado, ou seja, quan-
do adquirir a autoridade da coisa julgada, no verdade que a falta desta
necessariamente impea a atuao daquela. No porque, via de regra, os
efeitos da sentena ocorram somente com o trnsito em julgado que ser
menos ntida a distino ontolgica entre ambas.
Diante do exposto, temos que a autoridade da coisa julgada no se
refere imutabilidade dos efeitos da sentena, mas sim da prpria sentena,
que comea a ter eficcia, normalmente, depois do trnsito em julgado. Por-
tanto, embora relacionados estes trs fenmenos jurdicos no se confundem.
2.3 Contedo da sentena e coisa julgada
Conforme assentado acima, a coisa julgada no propicia imutabilidade
aos efeitos da sentena, mas na verdade prpria sentena. Surge, ento, a
questo de se saber se toda a sentena que resta imodificvel a partir do
trnsito em julgado ou somente alguma parte ou elemento seu.
Para se analisar esta questo necessrio que se tenha em mente que
a funo da coisa julgada garantir a estabilidade da situao jurdica tratada
na sentena, ou seja, a imutabilidade do mrito da forma em que foi decidido.
Assim, como o mrito definido pelo pedido, e o pedido apreciado no dispo-
sitivo da sentena, temos que o que restar intangvel com o trnsito em julga-
do somente o dispositivo da sentena. Com efeito, no dispositivo que a res
in judicio deducta ser apreciada e se transformar em res judicata.
nesse sentido que aponta o art. 469 do Cdigo de Processo Civil:
Art. 469. No fazem coisa julgada:
I - os motivos, ainda que importantes para determinar o alcance
da parte dispositiva da sentena;
II - a verdade dos fatos, estabelecida como fundamento da
sentena;
III - a apreciao da questo prejudicial, decidida
incidentemente no processo.
n. 5 - 2005.1
166
Acatando este posicionamento temos decises do Supremo Tribunal
Federal
9
e do Superior Tribunal de Justia
10
.
Assim, no fazem coisa julgada os motivos que levaram o juiz a deci-
dir, no entanto, como so pressupostos lgicos para a prpria deciso so eles
atingidos pela eficcia preclusiva da coisa julgada, conforme ser demons-
trado mais adiante.
Alguns estudiosos do direito processual civil vo alm e afirmam que
o que alcanado pela coisa julgada somente o contedo declaratrio da
sentena. Dentre os que possuem este posicionamento temos Celso Neves,
Ovdio Batista e Pontes de Miranda, para citar somente estes trs.
Essa ligao entre coisa julgada e contedo declaratrio da sentena
tem origem em uma concepo vigente de sentena antes muito comum de
ser ela a declarao da norma jurdica aplicvel ao caso. exemplo dessa
corrente Alfredo Rocco:
Una vez establecido as que la sentencia es en su esencia un acto
de la inteligencia del juez y, precisamente, un juicio lgico que
reviste la forma del silogismo, se ha dicho ya implcitamente cul
es la materia de este juicio; es la declaracin de la norma jurdica
aplicable en el caso concreto, o sea, de la tutela jurdica que la
ley concede a in determinado inters. La norma, tanto pude ser
una regla de derecho material, como una regla procesal, u de
inters concreto cuya tutela se trata de declarar, tanto un inters
material o primario como un inters procesal o secundario. Hay,
pues, sentencias, cuyo contenido es una relacin de derecho
material, y sentencias, cuyo contenido es una relacin procesal.
Pero siempre es necesario para que haya esencialmente una
sentencia, que se trate de declarar una relacin concreta, jurdica,
controvertida o incierta. Si el acto del juez no se encamina a
hacer cesar la incertidumbre sobre la norma aplicable en el caso
concreto, sino solamente a regular el orden del procedimiento,
tendremos una providencia que no es substancialmente una
sentencia.
11
Bem define este posicionamento Srgio Gilberto Porto, que depois de
referir-se a pensamento destes autores, arremata:
Assim, adequado concluir que se alguma coisa a todo
questionamento escapa e adquire condio de indiscutvel
no podendo ser objeto de controvrsia futura juridicamente
relevante, nem objeto de transao -, este algo interno
sentena, resultando, pois, nesta medida, a autoridade da coisa
julgada circunscrita norma concreta editada pela deciso, o
que efetivado atravs da nova situao jurdica declarada,
definindo-se a extenso desta como limites objetivos da coisa
julgada.
167
[]
Este um retrato da doutrina clssica a respeito do assunto. um
pensamento advindo da Alemanha, onde se identificava a coisa
julgada como efeito declaratrio (feststellungswirkung), restando
to arraigado em nossa doutrina tradicional a ponto de Celso
Neves afirmar no n. 7 de suas concluses que a coisa julgada
restrita ao elemento declaratrio das sentenas, desde o momento
da imutabilidade e indiscutibilidade da sua eficcia.
12
O mesmo autor aponta como razo para isso a concepo de que a
coisa julgada se liga ao processo de conhecimento, e sendo a atividade
constitutiva e condenatria pertencentes ao plano executrio da jurisdio,
no seriam alcanadas pela coisa julgada.
Contudo, este no nos parece o pensamento mais acertado a respeito
do tema. Com efeito, no h razo para isso.
Devemos sempre ter em mente o carter funcional da coisa julgada no
sentido de garantir a permanncia do pronunciamento judicial final, seja
ele de que natureza for (declaratrio, constitutivo ou condenatrio).
Liebman enftico ao rebater esta reduo da coisa julgada decla-
rao:
Esta identificao da declarao jurisdicional com a autoridade
da coisa julgada, essa penetrao de uma na outra, essa reduo
de eficcia da primeira segunda, constitui erro singular de
perspectiva, cujo psicolgico no difcil compreender, porque a
incontestabilidade que a autoridade do julgado confere ao
resultado do processo aparece, no caso de provimento de mera
declarao, com carter de necessidade bem maior do que
sucede no caso da sentena constitutiva ou condenatria, pelo
menos no sentido de que a declarao sem coisa julgada se
apresenta destituda de importncia e no serve para nada, no
tendo outra utilidade que no produzir a certeza indiscutvel da
existncia ou inexistncia de uma relao jurdica.
13
Moreira cita um exemplo por demais elucidativo, em trabalho espec-
fico seu sobre o assunto:
Consideremos um exemplo frisante. Por sentena transitada em
julgado, mediante ao proposta por A contra B, anulou-se
contrato entre ambos celebrado. Noutro processo, B exige de A
o cumprimento da obrigao contratual e argumenta: no discuto
que A tivesse direito anulao do contrato; ora s isso que
ficou coberto pela coisa julgada. A anulao mesma, em si, essa
no goza de igual proteo; logo, posso contest-la, para afirmar
subsistente o contrato, e por conseguinte demandar-lhe o
n. 5 - 2005.1
168
cumprimento, sem ofender a res iudicata. Andaria bem o juiz
que acolhesse semelhante argumentao?
14
Diante disso, percebemos que, como a coisa julgada tem finalidade
eminentemente prtica, e essa concepo a respeito de ela alcanar somen-
te a declarao em nada contribui esta sua finalidade, na verdade a atrapa-
lha, no h, pois, porque adot-la.
O que interessa para este instituto impedir que, aps transitado em
julgado, o pronunciamento de mrito fique imune a qualquer tipo de
impugnao jurdica, qualquer que seja este pronunciamento, declaratrio,
constitutivo ou condenatrio. exatamente a coisa julgada que impede que
um segundo processo, com o mesmo objeto de outro anterior, modifique a
constituio ou a condenao anteriormente prolatada, no havendo moti-
vo juridicamente relevante para que se restrinja somente declarao con-
tida na sentena.
2.4 Eficcia preclusiva da coisa julgada
Para resolver o litgio posto sob sua apreciao, o juiz dever, necessa-
riamente, deter anlise sobre as questes que as partes reputam relevantes
para a soluo do mrito do processo, bem como o prprio magistrado deve
analisar algumas outras questes de ofcio. Julgar, portanto, um ato
(jurisdicional) de solucionar questes. nesse sentido que se expressa Joo
Batista Monteiro, em trabalho especfico na doutrina nacional: assim, po-
der-se- definir deciso pela forma seguinte: deciso o ato jurdico pelo
qual o juiz resolve uma questo ou um conjunto de questes surgidas no
processo.
Sobre o que se deve entender por questes, Carnelutti
15
enftico ao
dizer que
quando uma afirmao compreendida na razo (da pretenso
ou da discusso) possa engendrar dvidas e, portanto, tenha de
ser verificada, converte-se numa questo. A que se pode definir,
pois, como um ponto duvidoso, de fato ou de direito, e sua
afirmao correlativa da afirmao.
Portanto, os fundamentos para anlise das questes que podem ser
de fato e de direito uma tarefa que precede logicamente a deciso do
mrito da causa, e que, por isso, a influencia.
Nesta linha de idias, as partes possuem o nus de levantar, oportuna-
mente, os pontos que desejem que o juiz analise quando for decidir.
Esses pontos, uma vez proferida a sentena, e transitada ela em julga-
do, no podem mais ser juridicamente argidos para o mesmo fim. Mesmo as
169
questes no alegadas e, portanto, no constantes expressamente na senten-
a, no podem ser argidas em novo processo que tenha o mesmo objeto do
anterior em que j consta a tutela jurisdicional final, pois a presuno legal
constante no art. 474 do Cdigo de Processo Civil de que passada em
julgado a sentena de mrito, reputar-se-o deduzidas e repelidas as alega-
es e defesas, que a parte poderia opor assim ao acolhimento como rejei-
o do pedido.
Por esta razo, muitos estudiosos do direito processual a exemplo de
Chiovenda entendem compreender-se a soluo das questes no mbito
da autoridade da coisa julgada.
No entanto, o exame das questes, normalmente, compe a funda-
mentao da sentena, tendo em vista a j afirmada precedncia lgica em
relao deciso sobre as mesmas contidas no dispositivo. Ora, como os
fundamentos da sentena no fazem coisa julgada, no faz coisa julgada as
consideraes sobre as questes constantes neles (fundamentos).
Na verdade, a anlise das questes efetivas e presumidamente apreci-
adas (fundamentao) se submete eficcia preclusiva da coisa julgada,
que bem definida por Moreira da seguinte forma:
A eficcia preclusiva da coisa julgada manifesta-se no
impedimento que surge, com o trnsito em julgado, discusso e
apreciao das questes suscetveis de influir, por sua soluo, no
teor do pronunciamento judicial, ainda que no examinadas
pelo juiz. Essas questes perdem, por assim dizer, toda a relevncia
que pudessem ter em relao matria julgada. Posto que se
conseguisse demonstrar que a concluso seria diversa, caso elas
houvessem sido tomadas em considerao, nem por isso o
resultado ficaria menos firme; para evitar, pois, dispndio intil
de atividade processual, simplesmente se exclui que possam ser
suscitadas com o escopo de atacar a res iudicata.
16
certo que esta opinio no compartilhada por todos os estudiosos
do assunto, como o caso de Assis, que aduz:
A razo assiste a quem no separa a eficcia preclusiva do contexto
geral da coisa julgada. De nada adianta efetuar a distino e, no
entanto, jamais extravasar o campo da operao da eficcia dos
estritos limites objetivos. Por outro lado, se as raias da autoritas rei
iudicatas se alargarem, ou no, se afigura um problema a decidir-
se em cada ordenamento e na e na exegese do artigo 474 do
Cdigo de Processo Civil.
17
Porm, adotamos o posicionamento de Barbosa Moreira, haja vista que
o que deve restar acobertado pela coisa julgada a deciso do juiz que
consta no dispositivo da sentena. Ora, o juiz decide a lide nos limites em
n. 5 - 2005.1
170
que foi proposta (art. 128, CPC), ou seja, nos termos do pedido, restando
excludas, pois, os fundamentos levantados, e, posteriormente, considerados
pelo magistrado na fundamentao da sentena.
Ressalte-se que a precluso, decorrente da coisa julgada, sobre as
questes opera somente para eventuais discusses a respeito da mesma ma-
tria decidida na sentena. Nada impede que sejam levantadas para outra
matria, outro mrito. Este pensamento inclusive vem sendo acatado em
nossos tribunais.
18
Diante disso, verificamos que no podem mais ser levantadas as ques-
tes para aquela especfica situao decidida na sentena transitada em
julgada, por fora do efeito preclusivo da coisa julgada, o que no impede,
porm, que as mesmas sejam levantadas para outra situao qualquer, em
processo que tenha objeto diverso.
3 OS LIMITES DA COISA JULGADA
Os limites de abrangncia da coisa julgada podem ser vislumbrados
mediante uma perspectiva objetiva ou subjetiva.
Quanto aos limites objetivos, foram eles tratados de forma esparsa nas
consideraes acima referidas, especialmente nos tpicos referentes rela-
o entre coisa julgada e o contedo da sentena, bem como quando se
tratou a eficcia preclusiva do instituto sub oculi.
Assim, resta alcanada pela autoridade da coisa julgada somente a de-
ciso constante no dispositivo da sentena que examina o mrito do processo.
J em relao aos limites subjetivos, a questo vem sofrendo influnci-
as mais recentes, especialmente das chamadas aes coletivas lato senso.
Com efeito, era pacfico na doutrina tradicional que a autoridade da
coisa julgada abarcaria somente a partes do processo. Contudo, o surgimento
de direitos coletivos e difusos que transcendem esta viso individualista
forou uma reavaliao deste at ento verdadeiro trusmo. A indeterminao
dos sujeitos de direitos difusos, e a deteno dos direitos coletivos por todo
um grupo deixaram a questo dos limites subjetivos da coisa julgada um
pouco mais complexa, desautorizando a frmula simples de que alcana so-
mente as partes do processo.
A ao popular, a ao civil pblica e o Cdigo do Consumidor impor-
tam uma verdadeira dissidncia com o que at ento se concebia sobre o
tema. A Lei n. 4.717/65 (ao popular), em seu art. 16, e a Lei n. 7.347/85
(ao civil pblica), em seu art. 18, so expressas em se referirem possibili-
dade de eficcia erga omnes da deciso proferida em cada processo. A, es-
tar-se a vincular a extenso da autoridade da coisa julgada natureza do
direito discutido na causa.
171
Nesta linha de idias, foroso concluir que o alcance na perspec-
tiva subjetiva da coisa julgada vincula-se, de forma direta, natureza do
direito posto em juzo. Caso seja individual o direito heterogneo, alcanara
a coisa julgada somente s partes; se individual homogneo, ser erga omnes
em caso de procedncia; se coletivo estrito senso, nas relaes de consumo,
ter efeito ultra partes; se difuso, a coisa julgada ser erga omnes.
Srgio Porto neste ponto resume bem a questo, quando afirma:
No que diz respeito aos limites subjetivos, como j visto, estamos
diante de uma nova realidade, superando a velha idia de que o
instituto da coisa julgada se encerra numa nica construo
terica, pois, em verdade, est a viger nova construo, na medida
em que h uma vinculao entre a extenso a ser atribuda aos
limites subjetivos da coisa julgada e a natureza do direto posto
em causa, ou seja: a) em sendo o direto posto anlise de natureza
individual heterogneo, apenas as partes, por regra, sero atingidas
pela autoridade da coisa julgada e, por exceo, o cessionrio, o
sucessor e o substitudo processualmente; b) sendo o direito
individual homogneo, a autoridade da coisa julgada, nos casos
de procedncia da demanda, ser erga omnes; c) sendo coletivo,
salvo hiptese por ausncia de provas, a autoridade da coisa
julgada ser ultra partes; e d) tendo o direito posto em causa
natureza difusa tambm, salvo nos casos de improcedncia por
ausncia de provas, a autoridade da coisa julgada projetar-se-
erga omnes.
19
Portanto, nesta nova realidade que devem ser entendidos os limites
subjetivo da coisa julgada.
4 CONCLUSES
Diante de tudo o que foi exposto aqui, exsurgem as seguintes conclu-
ses:
a) a coisa julgada tem caracterstica eminentemente prtica, j que
o instrumento que viabiliza a definitividade dos pronunciamentos
jurisdicionais finais, havendo razes polticas e jurdicas que a justificam;
b) embora entendida muitas vezes com a prpria sentena, a coisa
julgada com ela no se confunde. A sentena corresponde ao ato do juiz
pelo qual ele apresenta soluo situao litigiosa posta em juzo, ou seja,
o ato pelo qual o magistrado entrega s partes a tutela jurisdicional do Esta-
do. Por coisa julgada devemos entender a imutabilidade que adquire a sen-
tena passada em julgado, ou seja, no mais atacvel por recurso;
c) o momento em que se considera que uma sentena adquire foros
de definitividade, isto , passa a ter a autoridade da coisa julgada, opo
n. 5 - 2005.1
172
legislativa, mas sempre sem perder de vista este carter de imutabilidade,
visto que nada adiantaria considerar transitada em julgada uma sentena
ainda atacvel por recurso ordinrio;
d) da mesma forma a coisa julgada no se configura como um efeito
da sentena. No que a sentena, aps o trnsito em julgado, produza o
efeito de tornar-se imutvel, mas na verdade ela sofre o efeito da autoridade
da coisa julgada. Seu papel mais passivo do que ativo nesta situao;
e) a imutabilidade decorrente da coisa julgada no se refere aos efei-
tos da sentena, dada a possibilidade de as partes os modificarem por meio
de negcio jurdico, segundo suas vontades. Na verdade, o carter de
definitividade se liga prpria sentena;
f) embora a eficcia da sentena normalmente comece a operar quan-
do do trnsito em julgado, no se pode necessariamente ligar uma a outra,
posto que possvel a sentena ser eficaz ainda que no esteja acobertada
pela a coisa julgada;
g) embora a doutrina tradicional conceba a abrangncia da coisa
julgada somente quanto declarao contida na sentena, esta no o
melhor entendimento sobre a questo, pois a funo da coisa julgada ga-
rantir a segurana jurdica do pronunciamento jurisdicional, seja ele,
declaratrio, constitutivo, modificativo ou extintivo;
h) a eficcia preclusiva da coisa julgada refere-se impossibilidade de se
aduzir para a mesma situao j decidida em sentena, os fundamentos utiliza-
dos pelo juiz como antecedente lgico de sua deciso, nada impedindo que
sejam as mesmas questes levantadas em outra situao ainda no apreciada;
i) os limites de abrangncia da coisa julgada podem ser vislumbrados
mediante uma perspectiva objetiva e subjetiva;
j) na perspectiva objetiva, resta alcanada pela autoridade da coisa
julgada somente a deciso constante no dispositivo da sentena que exami-
na o mrito do processo;
l) os limites subjetivos deixam de ter a viso clssica referente somente s
partes do processo, variando de amplitude segundo a natureza do direito posto
em juzo, se individual heterogneo, individual homogneo, coletivo ou difuso.
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3
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4
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5
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6
LIEBMAN, Enrico Tlio. Eficcia e autoridade da sentena e outros escritos sobre a coisa julgada. Rio de
Janeiro: Forense, 1945, p. 12.
n. 5 - 2005.1
174
7
LIEBMAN, op. cit., p. 14-15.
8
9
COISA JULGADA CARACTERIZAO FUNDAMENTOS CONTIDOS NO TTULO
JUDICIAL A teor do artigo 469 do Cdigo de Processo Civil, os motivos e a verdade dos fatos
estabelecidos como fundamento da sentena no fazem coisa julgada, o mesmo ocorrendo quanto ao
exame de questo prejudicial, decidida incidentemente no processo, exceo aberta se a hiptese tem
enquadramento no artigo 470 do referido Diploma. A coisa julgada pressupe, ainda, a trplice identidade
de pessoas, de causa de pedir e pedido. No h falar no fenmeno quando diversas as demandas
reveladoras dos ttulos em cotejo, quer em relao s partes, quer no tocante s causas de pedir e aos
pedidos. (STF AR 1.343-3 SC Pleno Rel. Min. Marco Aurlio DJU 26.03.1993).
10
COISA JULGADA ALCANCE Os efeitos da coisa julgada alcanam, somente, a pretenso e
objetos do processo onde este fenmeno ocorreu. (STJ REsp 51.159-3 GO 1 Turma Rel. Min.
Humberto Gomes de Barros DJU 06.03.1995).
11
La sentencia civil. Traduo Manuel Romero Sanchez y Julio Lopez de la Cerda. Mxico D.F.: Editorial
Stylo, 1944, p. 5.
12
Comentrios ao cdigo de processo civil. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais , 2000, v. 6., p. 466.
13
LIEBMAN, op. cit., p. 16.
14
Coisa julgada e declarao. Revista dos Tribunais, n. 429, jul. 1971, p. 22.
15
CARNELUTTI, op. cit., v. I, p. 39.
16
A eficcia preclusiva da coisa julgada. Revista Forense, n. 238, abr./jun. 1972, p. 56.
17
ASSIS, Araken de. Reflexes sobre a Eficcia Preclusiva da Coisa Julgada. In: Saneamento do processo:
estudos em homenagem ao Prof. Galeno Lacerda. Porto Alegre: Srgio Fabris Editor, 1989, p. 20.
18
COISA JULGADA MATERIAL ART. 469, I E II DO CPC Possibilidade de, em ao de resciso
de contrato de promessa de compra e venda, serem novamente apreciados fatos postos como fundamento
da sentena em anterior ao de adjudicao do imvel objeto da lide. Limites objetivos da coisa
julgada, que no abrangem os motivos da deciso, nem a verdade dos fatos, estabelecida como fundamento
da sentena. (STJ REsp 18.993-0 4 Turma Rel. Min. Athos Carneiro DJU 30.11.1992) (RJ 186/
92).
COISA JULGADA OCORRNCIA Sentena de mrito trnsita em julgado. Propositura de nova
demanda, nos moldes da anterior, com fundamento no artigo 469, II, do CPC. Inadmissibilidade.
Motivao da sentena, que no obstante no ser objeto da coisa julgada, deve ser considerada para que
se entenda o verdadeiro alcance da deciso. Recurso no provido. (TJSP AC. 79.730-1 7 Cmara
Rel. Des. Godofredo Mauro) (RJTJSP 109/38).
19
PORTO, op. cit., v. 6, p. 466.
175
ESSENTIAL THEORETICAL NOTIONS ON
SETTLED MATTERS
ABSTRACT
The present article deals with the most important
aspects related to the knowledge on settled matters in
Brazilian law, which is an essential point inside civil
procedure law and outlines the works of the Judicial
Branch.
KEYWORDS
Settled matters. Judicial decisions. Efficacy. Effects.
Content. Limits.
NOTIONS THORIQUES ET
FONDAMENTALES SUR LA CHOSE JUGE
SUBSTANTIELLE
RSUM
Le prsent travail aborde les aspects fondamentaux
pour la connaissance de linstitut de la chose juge
dans le Droit Brsilien, point fondamental du Droit
Processif Civil et dlinateur de la fonction
juridictionnelle.
MOTS-CLS
Chose Juge. Jugement. Efficacit. Effets. Contenu.
Limites.
n. 5 - 2005.1
176
*
Coordenador do Curso de Direito da Faculdade Assis Gurgacz (FAG)
**
Coordenadora do Ncleo de Prtica Jurdica da Faculdade Assis Gurgacz (FAG)
HIV E BAREBACKING: UMA BREVE LEITURA
GARANTISTA
Leonardo Arquimimo de Carvalho*
Luciana Jordo da Motta Armiliato de Carvalho**
1 A prtica do barebacking. 2 A leitura penal do comportamento.
3 Garantismo e comportamentos autolesivos. 4 Sntese Conclusiva.
RESUMO
Os autores buscam estabelecer uma breve leitura penal
garantista sobre uma prtica comportamental autolesiva de
natureza sexual, conhecida como barebacking.
PALAVRAS-CHAVE
Barebacking. HIV. AIDS. Direito Penal. Garantismo
1 A PRTICA DO BAREBACKING
O comportamento conhecido por barebacking, ou cavalgada sem cela,
consiste na prtica sodomita sem a utilizao de proteo adequada. Ainda,
definida como a possibilidade de descartar, de forma preordenada, o uso de
qualquer meio de preveno da contaminao de doenas sexualmente
transmissveis quando da realizao de ato sexual homossexual.
1
O que poderia ser considerada uma prtica pouco usual e politica-
mente inadequada para o perodo contemporneo tem sido erigida condi-
o de prtica comum em alguns clubes destinados ao comportamento de
risco, ou determinados grupos interessados em presenciar o ato, ou ainda,
em stios na internet destinados a encontrar adeptos da nova prtica.
A lgica perversa do ato decorre da possibilidade aventada pelos pra-
ticantes de eventualmente assumirem o risco de serem contaminados ou
contaminantes de alguma doena sexualmente transmissvel. O comporta-
mento tem sido descrito como uma atividade de risco excitante pelos prati-
cantes; neste caso, muitos aventam o desejo de serem contaminados.
2
A conduta no difere muito de outras prticas comuns onde o sujeito
atenta contra a sua integridade fsica ou contra a prpria vida. O sujeito,
neste caso, pratica uma ao em que busca um determinado fim que ocasi-
onalmente pode ser a prpria contaminao, uma leso corporal, auto-flagelo
ou ainda outras pulses de morte.
3
177
O comportamento, refratrio a dcadas de poltica pblicas,
organizacionais, privadas, civis, e particulares de combate a doenas sexual-
mente transmissveis, representa a busca de um prazer causado pelo risco
inerente ao ato. A compreenso psicanaltica do ato supera as leituras particu-
larizadas ou prprias da identificao comportamental de um dado sujeito.
Assim, como a prtica tem sido descrita com relativa freqncia, a
conduta mereceria uma interpretao sobre as patologias sociais ou ainda
sobre seus resultados. Neste caso, especula-se sobre uma resposta drstica
aos controles sobre o corpo e sobre a liberdade dos sujeitos impostos pela
modernidade.
4
A ao, aparentemente, ganha contornos mais dramticos quando os
praticantes do barebacking buscam soropositivos com o objetivo de contra-
rem o vrus HIV. A transmisso do vrus neste caso recebe o nome de gift e os
praticantes aparentemente demonstram um relativo desejo de serem conta-
minados ou de adquirirem a condio de contaminados.
Nestes casos os sujeitos no necessariamente buscam contrair a viro-
se, mas as conseqncias psquicas, fsicas, sociais ou relacionais que a mes-
ma tem a possibilidade de desencadear. A reprovao ou a contestao soci-
al so algumas das sensaes indicadas como responsveis pela conduta con-
siderada lesiva e inadequada.
5
Alguns relatos apontam para a prtica em casas especializadas ou ain-
da em festas destinadas sodomia homossexual, em que os envolvidos so o
centro da celebrao e/ou os convidados especiais. O espetculo extremo
transcende a possibilidade de uma interpretao preconceituosa ou crtica,
mas, causa espcie.
As sucintas descries especulativas sobre o comportamento, a
inexistncia de uma literatura muito ampla discutindo a contextualizao
dos fatos narrados e o desconhecimento da realidade comportamental do
grupo envolvido nesta breve narrativa so alguns dos limitadores para o
descortino adequado da temtica proposta. Contudo, a polmica do tema
certamente possibilitar uma investigao mais criteriosa noutro momento.
2 A LEITURA PENAL DO COMPORTAMENTO
Independentemente de uma interpretao sociolgica, psicanaltica,
ou psicolgica do comportamento, a reprovao social do mesmo pode ser
considerada. O ato aparentemente lesivo, j que potencialmente capaz de
atentar contra a integridade fsica, contra a sade e at mesmo contra a
vida dos sujeitos eventualmente envolvidos.
Certamente que a reprovao do grupo nem sempre o limite da ca-
pacidade e da possibilidade do Estado de buscar estabelecer uma satisfao
social. O desejo punitivo ainda mais reduzido em funo da impossibilida-
HIV e barebacking: uma breve leitura garantista
n. 5 - 2005.1
178
de de estabelecer uma reprovao penal para cada ato considerado inade-
quado pelo julgamento moral subjetivo ou coletivo da sociedade.
Numa digresso rpida no se pode olvidar que os mltiplos espaos
poltico-legislativo-judiciais de constituio do sistema penal so decorrentes
do almejo de determinados grupos pelo controle de outros. Neste caso, o modelo
segue respondendo de maneira eficiente e enrgica aos delitos ofensivos a deter-
minados bens tutelados em funo dos interesses dos grupos de controle.
No so poucas as teses direcionadas ao Direito Penal que vislumbram
os limites do Estado na sua atividade punitiva. Descriminalizantes,
abolicionistas, reducionistas ou garantistas tm buscado, seja por motivados
polticos, tcnicos, filosficos ou humanos, estabelecer uma interpretao
crtica sobre a organizao penal do Estado e sua abrangncia persecutria.
Com alguma freqncia determinados comportamentos, referidos como
delitos pelo ordenamento jurdico, so considerados como insignificantes ou
desimportantes para a organizao social. Outros produzem um conflito de
interesses entre coletividade e individualidade, ou ainda resultam numa
coliso de princpios fundamentais.
Quando princpios de mesma hierarquia so conflitados os diferentes
bens tutelados pelo ordenamento acabam demonstrando a impossibilidade
do exerccio de determinadas prerrogativas. Contudo, o cerne da discusso
sobre a penalizao dos comportamentos ligado interpretao sobre os
limites do interesse do Estado na punio de algumas aes de risco.
A pergunta neste caso, relacionada prtica do barebacking, com o
objetivo de contrair ou transmitir o vrus HIV, se a mesma pode ou no ser
considerada uma ao integrada ao conjunto de liberdades individuais. O
objetivo de contrair ou transmitir uma doena sexualmente transmissvel,
por intermdio de ato sexual, atenta ou no contra os bens tutelados pelo
ordenamento jurdico? A liberdade de disposio sobre o corpo apresenta
um limite extremo nesta hiptese?
O ordenamento jurdico penal brasileiro acolhe a tipicidade, a
antijuridicidade e a culpabilidade como componentes de uma conduta
delitiva. Logo, todo fato tpico, antijurdico e culpvel recebe, na concepo
clssica do Direito Penal, a censura do Estado atravs da persecuo penal
prevista no ordenamento jurdico.
Neste caso, duas prticas so descritas como recorrentes e considera-
das entre os praticantes do barebacking aes extremadas: i) bug chasing
desejo de ser infectado pelo vrus HIV por intermdio de pratica sodomita
homossexual; ii) gift giving desejo de infectar algum com o vrus HIV por
intermdio de pratica sodomita homossexual.
Objetivamente, as condutas descritas no se apresentam como uma
conduta tipificada no ordenamento jurdico; contudo, uma leitura amplia-
Leonardo Arquimimo de Carvalho / Luciana Jordo da Motta Armiliato de Carvalho
179
da, dentro da permissividade estrita do Direito Penal, permite a identifica-
o de determinadas guaridas suficientes punio dos envolvidos. Como
conseqncia, so apontados os delitos tipificados nos artigos 121, 129 1,
II, 129 2 II, 130, 131 e 132 do Cdigo Penal.
Atualmente, a vinculao entre a contaminao com o vrus HIV e
morte no so mais to diretas. Neste caso, a leitura de alguns penalistas,
que buscavam identificao entre o comportamento preordenado ou assuno
de um dolo eventual de morte, j no pode mais ser aceita. A virose, apesar
de danosa e no ter ainda cura, no oferece um risco que possa, num sentido
penal, ser subsumida.
6
Na hiptese de outras doenas sexualmente
transmissveis, a eventual tentativa de vincular a prtica a conduta delitiva
do art. 121 dificilmente configurada.
7
O art. 121 estabelece uma tutela especfica ao bem jurdico vida.
8
Neste caso, pelas razes descritas, a tipificao do comportamento como su-
ficiente produo de um atentado contra o bem jurdico primeiro poten-
cialmente importante, no configurado, contudo, em funo da especialida-
de de outros comportamentos.
9
A eventual considerao sobre o homicdio
na sua forma tentada seria considerada igualmente descabida, porque de
forma clara no h visualizao da eficcia do meio utilizado.
10
No crime de leso corporal o bem tutelado a integridade corporal e
a sade da pessoa humana. Em relao conduta descrita a possibilidade de
subsuno bem mais bvia. Aquele que por intermdio de prtica sodomita
busca ofender a integridade fsica ou a sanidade, incorre, segundo a leitura
estrita do Cdigo Penal, na prtica de leso corporal.
A leso corporal qualificada quando do ato resulta perigo de vida ou
qualificada doutrinariamente de forma gravssima, quando do ato de leso
resulta enfermidade incurvel. Em ambos os casos a potencialidade lesiva da
contaminao com o vrus HIV permite a majorante legal.
A integridade corporal e a sade so consideradas bens indisponveis.
Contudo, a instrumentalidade ou possibilidade de persecuo por interm-
dio da manifestao do desejo do agente vitimado amainou a possibilidade
de punir os sujeitos envolvidos. Objetivamente, a majorante punitiva decor-
re da gravidade do comportamento descrito e, nestes casos, o desejo puniti-
vo da vtima no seria relevante.
J o delito de perigo de contgio venreo no uma conduta que
permite a tipificao correta. A hiptese descrita no art 130 do Cdigo Penal
relaciona-se exclusivamente contaminao de doena venrea, e esta,
conforme descrio mdica, no uma categoria dentro da qual a AIDS se
encontre. Mesmo que tambm transmitida por intermdio de prtica sexual
no atinge diretamente os genitais ou os rgos sexuais.
Atualmente a denominao doena venrea deixou de ser aplicada.
A expresso doenas sexualmente transmissveis responde de forma mais
n. 5 - 2005.1
180
adequada ao perodo atual. Contudo, o Cdigo foi construdo noutro mo-
mento: e, neste caso, uma interpretao extensiva e analgica com o objeti-
vo de ampliar a tipificao penal inaceitvel no Direito Penal brasileiro,
em funo do princpio da legalidade.
O art. 131 do Cdigo Penal estabelece de uma forma mais abrangente
a possibilidade de tipificao de um eventual comportamento como o descri-
to. O artigo apresenta a idia da prtica de um ato capaz de produzir cont-
gio de molstia grave. O ato no se resume ao de natureza sexual; logo, o
artigo permite outras modalidades de transmisso de doena acrescida cer-
tamente das relaes sexuais e dos atos libidinosos. Neste tipo penal o desejo
de transmitir molstia grave deve estar presente. O dolo direto de produzir
dano acrescido finalidade de transmitir a molstia grave.
Ainda, o Cdigo Penal descreve o comportamento do art. 132, que o
conhecido crime de perigo. Este artigo permite a subsuno de uma ampla
variedade de delitos, inclusive o comportamento do barebacking. Quando a
configurao de um outro delito se demonstra mais clara, em funo da
especialidade do comportamento, o crime de perigo no se configura. Como
o tipo estabelece uma forma livre de realizao da finalidade tipificada, muitos
comportamentos podem ser punidos com base na descrio normativa.
Objetivamente, a anlise destacada refere-se ao comportamento do
agente causador, ou seja, aquele que o sujeito ativo do comportamento
anteriormente descrito. O que consente e busca a contaminao por inter-
mdio do ato sexual no poder ser punido. Da mesma forma que o Cdigo
Penal no estabelece punio para o suicdio, para auto-flagelao e auto-
leso na maioria dos casos.
3 GARANTISMO E COMPORTAMENTOS AUTO-LESIVOS
A construo de uma nova roupagem para o sistema penal vigorante
demonstra-se necessria. Falido, corrupto, ineficiente e decadente, o siste-
ma penal vigente exige uma transformao. As teorias construdas a fim de
convencer a ordem constituda de que o sistema penal de hoje carece de
legitimidade constitucional, seja no nosso ordenamento jurdico, seja no
ordenamento jurdico dos demais pases, possuem como finalidade mxima o
estancamento da pulso apenadora.
Estas teorias fundamentam-se nos mais variados pressupostos e bus-
cam solucionar o problema da ineficincia do sistema penal contemporneo.
Conforme Ferrajoli, as doutrinas criminolgicas se dividem em trs grandes
grupos, quais sejam: i) as abolicionistas; ii) as substitutivas e iii) as
reformadoras. As teorias criminolgicas abolicionistas consideram o direito
penal ilegtimo e no vislumbram nenhum objetivo na pena imposta ao de-
linqente, pregando uma abolio das sanes jurdicas existentes e sua
substituio por meios pedaggicos e sociais de controle. J as doutrinas
181
substitutivas possuem conotao libertadora e humanitria, mas propem
um correicionalismo positivista a ser realizado sempre pelo Estado e nunca
pela sociedade, efetivando-se assim de forma pouco democrtica. Por fim, as
doutrinas reformadoras propem uma reduo da esfera de interveno pe-
nal e a substituio da restrio de liberdade penal por sanes menos
aflitivas.
11
Estas doutrinas, modernamente criadas ou re-criadas, que buscam
apresentar o Direito Penal com base numa leitura mais humana, partem de
premissas relevantes. Com base nesta alegao, possvel verificar que de-
terminadas teses ampliam a leitura revisional partindo de uma leitura polti-
co-social e no simplesmente instrumental. Assim, aparentemente, a abor-
dagem doutrinria fundada no pensamento garantista apresenta uma base
terica suficiente compreenso desta nova modalidade de conduta surgida
na comunidade homossexual.
As normas constitucionais, na observao garantista, so com muita
freqncia consideradas de pouca aplicabilidade. Contudo, Ferrajoli prope
a adoo de algumas medidas com a pretenso de dar a elas efetividade.
Uma das propostas vincula-se Teoria Geral do Direito e almeja o estabele-
cimento de uma separao radical entre validade, vigncia e eficcia, resi-
dindo na possibilidade de produzir efeitos no mundo dos fatos seu principal
interesse. Ainda, sugere uma busca pela identificao dos pressupostos, po-
lticos e ideolgicos, que condicionam os conceitos instrumentais utilizados
no espao constitucional.
A identificao e interpretao dos pressupostos que motivam o pen-
samento constitucional permitem uma aproximao mais pragmtica dos ins-
trumentos de interpretao, valorao e aplicao da norma constitucional.
A inverso busca compreender as dificuldades de dar aplicabilidade logo,
eficcia - aos preceitos constitucionais de natureza social, no por interm-
dio da escrita leitura dos preceitos, mas das razes fundantes da criao do
conjunto normativo superior.
No que tange efetividade, uma norma ou um ditame legal somente
pode ser considerado legtimo se observador dos dogmas mximos do con-
junto normativo constitucional. Este raciocnio endossa uma leitura com-
pleta do sistema jurdico, que permite, inclusive, uma leitura adequada ao
Direito Penal. Assim uma norma restritiva da realizao de atos que ofen-
dem determinados bens jurdicos somente alcana a respeitabilidade social
se seus princpios basilares so explcitos e se so considerados respeitadores
do desejo coletivo constitucionalmente assegurado.
A atuao persecutria do Estado assim limitada, primeiramente,
pelo princpio da legalidade, apregoado pela doutrina juspositivista como
base de todo o sistema penal. Porm, a adoo deste princpio, como limitador
da atividade persecutria do Estado, mostra-se ineficiente. Na maioria dos
n. 5 - 2005.1
182
contextos sociais a estrita observao da norma penalmente positivada
inapta limitao do mpeto vingativo-penal do conjunto social que gere o
Estado. Neste contexto, outros mecanismos tericos de reduo da atuao
persecutria do Estado esto sendo teoricamente discutidos.
Outros conceitos, tais como validade e efetividade das normas, so
tambm utilizados para formar um manancial terico que justifique uma
restrio da atividade penalizadora do Estado, pois no podemos nos aproxi-
mar de situaes que devem ser e nos afastar de situaes que so. A legali-
dade estrita no pode mais ser utilizada como nica forma de restrio da
atividade persecutria do Estado.
Portanto, o garantismo seria uma postura poltica e tambm jurdica
que questiona, sobretudo, a invalidade e a inefetividade das normas exis-
tentes em um Estado de Direito. Este posicionamento busca uma reformulao
de entendimento a respeito do trabalho de juzes e juristas, que pautado
sobre dois grandes dogmas: i) necessidade de fidelidade do juiz norma e ii)
a limitao da atuao do juiz em apenas descrever e valorar o direito posi-
tivo vigente.
12
Ferrajoli salienta que desde Benthan at Kelsen est sedimentado o
dogma de que o juiz somente tem a obrigao de aplicar a norma posta em
um determinado ordenamento jurdico. Este posicionamento pode ser facil-
mente questionado nos Estados de Direito que possuem uma Constituio
rgida, j que atravs dos princpios da compatibilidade vertical no
ordenamento jurdico, toda norma inferior que contraria a Constituio
considerada norma invlida e no pode ser aplicada por um juiz.
O outro dogma citado por Ferrajoli trata da impossibilidade tanto do
juiz quanto do jurista de questionar valorativamente as normas que permeiam
o ordenamento jurdico. Este impedimento teria origem na j sedimentada
separao entre Direito e Moral, mas entende o autor que somente ser
possvel a efetivao de um Estado de Direito no momento em que tanto
juzes quanto juristas tiverem liberdade de, internamente, criticar e valorar
normas que compem o ordenamento jurdico e, em assim sendo necessrio,
deixar de aplic-las.
Neste ponto, merece destaque a discusso que se realiza sobre a possi-
bilidade ou no de valorao da necessidade de atuao estatal em determi-
nadas situaes fticas, mesmo quando o bem jurdico que est sendo suposta-
mente ofendido possui expressa guarida e proteo do ordenamento jurdico.
O bem jurdico, tradicionalmente, a base da estrutura e da interpre-
tao dos tipos penais. Todo o sistema penal possui como base angular os
tipos selecionados pelo sistema como merecedores da tutela do Estado. Mas
os bens jurdicos que recebem a guarida do Estado para se tornarem protegi-
dos pelo ordenamento jurdico penal no podem, simplesmente, representar
a vontade dos legisladores que criam estas mesmas normas. Esta escolha de
183
bens jurdicos tutelados deve possuir um sentido social prprio, como salien-
ta Bittencourt.
13
Este o cerne da discusso: tanto o bem jurdico vida quanto o bem
jurdico integridade fsica possuem guarida e so expressamente protegidos
por nosso ordenamento jurdico. Existiria, pois, a possibilidade de tipificao
penal da conduta do barebacking com a inteno de transmisso do HIV das
formas mencionadas no tpico anterior.
A conduta seria teoricamente antijurdica. Mas h que se realizar
uma abordagem sobre as chamadas causas de justificao da antijuridicidade.
As causas de justificao so aquelas que possuem o condo de excluir o
carter antijurdico de uma conduta. Em um sistema que possui como inspi-
rao o princpio da legalidade, estas causas de justificao encontram-se
expressamente previstas na legislao.
Entretanto, cedio em doutrina a possibilidade de aceitao de cau-
sas supralegais de excluso de antijuridicidade e a principal delas seria o
consentimento do ofendido. Para que o consentimento do ofendido tenha a
fora de excluir a antijuridicidade da conduta, este deve ser manifestado
por ofendido capaz, de forma livre e sobre bem jurdico disponvel.
Neste ponto que a doutrina garantista possui total aplicao: existe
a possibilidade de se valorar os bens jurdicos tutelados em cada caso con-
creto e, em assim entendendo o juiz ao prestar a tutela jurisdicional, justifi-
car a conduta do agente e excluir a antijuridicidade da mesma.
Nesta situao em especial, onde os envolvidos conscientemente se
colocam em uma situao em que assumem todos os resultados da conduta
e, principalmente, pretendem atingir aquele fim de contaminao a qual-
quer custo, h que se questionar a possibilidade de uma valorao axiolgica
do fato, independentemente da possvel tipificao penal, admitindo-se as-
sim, o consentimento do ofendido como forma de excluso da antijuridicidade
da conduta, atravs de uma interpretao axiolgica do bem jurdico tutela-
do, entendendo-o, neste caso, como disponvel.
Atravs de uma interpretao garantista, poderamos afirmar a neces-
sidade de reelaborao da rgida hierarquia dos bens considerados merece-
dores de tutela pelo Estado e de sua classificao como disponveis ou no
disponveis.
A engessada conceituao de determinados bens jurdicos como in-
disponveis s fortalece a possibilidade de persecuo penal do Estado, o que
contraria toda a inteno dos modernos sistemas de Direito. O Direito Pe-
nal, como sempre se afirmou, a ltima ratio do sistema, devendo intervir
somente quando houver uma imperativa necessidade.
A transmisso do vrus HIV , sim, lesiva a bens jurdicos tutelados,
de acordo com nosso ordenamento jurdico, se realizarmos uma mera
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184
subsuno do fato norma. Mas esta interpretao deixa de ser constitucio-
nalmente aceita, quando ela simplesmente dissociada da realidade. Ha-
vendo plena conscincia dos envolvidos sobre o ato que est sendo pratica-
do, h de se aplicar a justificante do consentimento do ofendido que exclui
a antijuridicidade da conduta.
4 SNTESE CONCLUSIVA
O barebacking consiste numa conduta onde os envolvidos atentam
contra a integridade fsica ou a vida, suas ou de outrem. A gravidade da
ao ganha contornos mais dramticos quando os praticantes buscam
soropositivos com o objetivo que contrarem o vrus HIV e as conseqncias
psquicas, fsicas, sociais ou relacionais que a mesma tem a possibilidade de
desencadear.
O questionamento decorrente de um comportamento to extremado
se o mesmo pode ou no ser considerado uma ao integrada ao conjunto
de liberdades individuais. O objetivo de contrair ou transmitir uma doena
sexualmente transmissvel, por intermdio de ato sexual, atenta contra os
bens tutelados pelo ordenamento jurdico? A liberdade de disposio sobre o
corpo apresenta um limite extremo nesta hiptese ? Existe a possibilidade de
mitigao do conceito de bens jurdicos indisponveis a fim de se justificar a
conduta, excluindo assim sua antijuridicidade?
A resposta mais racional que sim. A persecuo penal do Estado no
pode se fundar em critrios morais ou hipcritas. A possibilidade de disposi-
o dos bens jurdicos em questo deve ser admitida atravs da interpreta-
o valorativa da conduta acima descrita. A transmisso do HIV entre pes-
soas maiores, capazes e conscientes, que buscam esta finalidade como forma
de insero social no pode ser questionada pelo Estado e o consentimento
do ofendido neste caso deve ser admitido como forma de excluso da
antijuridicidade da conduta.
Esta afirmao, feita de forma inicial, objetiva estabelecer uma dis-
cusso primria e polmica sobre o problema. Contudo, o limite destas afir-
maes enfrenta um universo dissimulado, estatizante e anti-liberal. O Esta-
do, objetivamente, no tem suas funes realizadas porque efetivamente no
passa de uma fico jurdica que serve para controlar determinados grupos
sociais. Contemporaneamente, reconhecido pela sua falta de habilidade
para lidar com a delinqncia ou os comportamentos considerados lesivos.
Toda e qualquer ao do Estado ilegtima se desligada do interesse
de cada membro que a compe. Como tal condio particularmente
irrealizvel tambm fictcia qualquer tese persecutria ou apenadora que
no atente para o que naturalmente pertena ao sujeito liberto. Todo ato de
autoridade de um homem em relao a outro que no derive da absoluta
necessidade tirnico, dizia Montesquieu.
185
BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de direito penal. 3. ed. So Paulo:
Saraiva, 2003, v. 2.
CAPEZ, Fernando. Curso de direito penal. 3. ed. So Paulo: Saraiva,
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COTRAN, Ramzi et. alli. Patologia estrutural e funcional. Trad. Jane Bardawil
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SHERNOFF, Michael. The sociology of barebacking. The Gay & Lesbian
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SUAREZ, Troy; MILLER, Jeffrey. Negotiating risks in context: a perspective
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TOMSO, Gregory. Bug chasing, barebacking, and the risks of care. Literature
and Medicine. Baltimore: The Johns Hopkins Univesity Press, Spring 2004.
Vol. 23, Iss. 1; p. 88-111.
1
Unprotected anal intercourse is variously referred to as barebacking, raw sex, natural sex, or
uninhibited sex. The first time that the term barebacking appeared in print was in a 1997 POZ
magazine article entitled My Turn: Riding Bareback, in which the late AIDS activist and writer
Stephen Gendin described the thrill of not using a condom during anal sex with other HIV-positive
men. (SHERNOFF, Michael, The sociology of barebacking, p. 33).
2
Tomso estabelece as seguintes definies: (...) barebacking (n.): intentional unprotected anal sex;
bug chasing (n.): intentional unprotected anal sex performed in order to become infected with HIV; gift
giving (n.) intentional unprotected anal sex perfomed in order to infect another person with HIV.
(Bug chasing, barebacking, and the risks of care, 2004, p. 88).
3
British psychologist Michelle Crossley suggests that condomless sex may be for some gay men a
current manifestation of their need to hold on to a transgressive aspect of their outlaw sexuality. She
sees this as a consistent feature of the gay male psyche since the early days of gay liberation. Today, the
focus has shifted to gay marriage, service in the military, and parenthood. For men who once relished
their self-image as sexual outlaws, barebacking is one way to do something thats considered transgressive.
(SHERNOFF, Michael. The sociology of barebacking. The Gay & Lesbian Review Worldwide. Boston: Feb
28, 2005.Vol. XII, Iss. 1, p. 34).
n. 5 - 2005.1
186
4
Gay activists, too, are interested in these relatively new sexual behaviors. Some see them as proof of
a proclivity toward self-destructive, sexual excess inherent to gay life while others regard barebacking
and bug chasing as powerful acts of political resistance to conventional sexual morality and scientific
orthodoxy. (TOMSO, 2004, p. 88).
5
The final group consists of young men who have sex with men (YMSM) who engage in UAI. Their lack
of experience with the devastation of AIDS and their pessimistic view of the future may lead to risky
behavior. Although YMSM do not have enough history with AIDS to be burnt out per se, these individuals
may still adopt riskier sexual practices out of lack of respect for this potentially fatal disease. Seal and
colleagues (2000) reported that YMSM feel pessimistic about aging as gay men and may view HIV as a way
of escaping a dreaded future. Scarce (1999) reported that some YMSM with whom he talked actually set out
to become infected, and some went so far as to select a father for their virus so that they could control
how and when they got infected rather than leaving it to chance. Given the homophobic pressures that
YMSM must manage when coming out, it is not surprising that these young men feel less than optimistic
about their future. It appears that short of therapeutic intervention, only societal interventions aimed at
reducing homophobia and promoting healthy and dynamic gay role models will help reduce fatalistic
thinking in this group. (SUAREZ, Troy; MILLER, Jeffrey. Negotiating risks in context: A perspective on
unprotected anal intercourse and barebacking among men who have sex with men. Where do we go from
here? Archives of Sexual Behavior. New York: Jun 2001.Vol.30, Iss. 3; p. p. 287-290).
6
ATENTADO VIOLENTO AO PUDOR. VTIMA MENOR. REPRESENTAO. LEGITIMIDADE
ATIVA DO MP. AIDS. FIXAO DA PENA EM GRAU SUPERIOR AO MNIMO LEGAL.
APELAO CRIMINAL. ATENTADO VIOLENTO AO PUDOR. PRELIMINAR DE NULIDADE
O PROCESSO POR ILEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTRIO PBLICO INCONSISTENTE.
PROVA IDNEA E SUFICIENTE PARA SUSTENTAR O DECRETO CONDENATRIO.
DOSIMETRIA DA PENA ADEQUADA E SUFICIENTE PARA PREVENIR E REPRIMIR O CRIME.
RECURSO DESPROVIDO. 1. Manifestando de maneira inequvoca o representante legal da vtima
menor o seu propsito de processar o ofensor, o quanto basta para a ao penal, j tendo a jurisprudncia
se fixado no sentido da representao se aperfeioar com a expressa manifestao de vontade. 2. Agente
apontado pela vtima como autor de copula anal, cujo auto de exame de violncia sexual positivo e no
nega ter estado com a vtima no local onde fora apontado como o da prtica do crime, tem contra si prova
induvidosa da autoria. 3. Mostra-se bem adequada a pena-base fixada acima do mnimo para agente
portador do vrus HIV, que sem qualquer preservativo, violenta menor com 10 anos de idade mantendo
com a mesma coito anal em que h sangramento do anus com srio risco de transmitir-lhe a terrvel
doena. (LCR) (BRASIL. Tribunal de Justia do Rio de Janeiro. Apelao criminal n. 1999.050.03399.
1 Cmara Criminal. Rel. Des. Jos Carlos Watzl. Julg. em 16.5.2000).
7
Tem posicionamento contrrio Fernando Capez: Quanto AIDS, a transmisso dessa doena no
configura o delito do art. 130 do CP, pois, alm de no ser considerada doena venrea pela medicina,
no transmissvel somente por meio de relaes sexuais, mas tambm, por exemplo, por transfuso de
sangue, emprego de seringas usadas. Do mesmo modo, a transmisso desse vrus tambm no configura
o delito do art. 130, mas homicdio tentado ou consumado. Assim: a) se o agente como o fim de
transmitir a doena e acaba por efetivamente transmiti-la, o enquadramento da conduta dar-seno
homicdio doloso tentado consumado (art. 121, caput); b) se o agente, estado contaminado, transmite
o vrus culposamente, responder pelo delito de leso corporal culposa (art. 129 6) ou homicdio
culposo (art. 121, 3) e no pelo crime do art. 131, o qual restar absorvido. (Curso de direito penal, v.
2, p. 165).
8
HABEAS CORPUS TENTATIVA DE HOMICDIO PORTADOR VRUS DA AIDS
DESCLASSIFICAO ARTIGO 131 DO CDIGO PENAL 1. Em havendo dolo de matar, a
relao sexual forada e dirigida transmisso do vrus da AIDS idnea para a caracterizao da
tentativa de homicdio. 2. Ordem denegada. (BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Habeas Corpus n.
9378/RS. 6 Turma. Rel. Min. Hamilton Carvalhido. Publ. DJU I 23.10.2000, p. 186).
9
At o fim de 1997, mais de 600.000 casos de AIDS foram notificados nos EUA. Destes certa de 60%
morreram e, a despeito de avanos marcantes no tratamento medicamentoso, a taxa de mortalidade real
provavelmente se aproxima de 100%. Nos EUA, a AIDS a principal causa de morte de homens entre
25 e 44 anos de idade, e a terceira maior causa de morte em mulheres na mesma faixa etria.
(COTRAN, Ramzi et. alii. Patologia estrutural e funcional. 6 ed. Rio de Janeiro: Guanabara, 2000. p. 211).
10
HABEAS CORPUS. TENTATIVA DE HOMICDIO. PORTADOR VRUS DA AIDS.
DESCLASSIFICAO. ARTIGO 131 DO CDIGO PENAL. 1. Em havendo dolo de matar, a relao
187
sexual forada e dirigida transmisso do vrus da AIDS idnea para a caracterizao da tentativa de
homicdio. 2. Ordem denegada. Deciso. Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros
da Sexta Turma do Superior Tribunal de Justia, na conformidade dos votos e das notas taquigrficas a
seguir, por unanimidade, denegar a ordem de habeas corpus, nos termos do voto do Sr. Ministro-Relator.
Votaram, com o Relator, os Srs. Ministros Fontes de Alencar, Vicente Leal e Fernando Gonalves.
Ausente, por motivo de licena, o Sr. Ministro William Patterson. (BRASIL. Superior Tribunal de
Justia. Habeas Corpus n. 9378/RS. 6 Turma. Rel. Min. Hamilton Carvalhido. Publ. DJU I 23.10.2000,
p. 186).
11
FERRAJOLI, Luigi. Direito e razo teoria do garantismo penal. Trad. Ana Paula Zomer et ali. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 200.
12
FERRAJOLI, op. cit., p. 697-700.
13
BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de direito penal. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2003, v. 2.
HIV AND BAREBACKING: A BRIEF
WARRANTY READING
ABSTRACT
The authors try to realize a brief penal law reading
focusing a sexual behavior known as barebacking.
KEYWORDS
Barebacking. HIV. AIDS. Penal Law. Reinforcement.
VIH ET BAREBACKING: BREF ANALYSE DES
GARANTIES
RSUM
Les auteurs cherchent tablir des brves lectures
criminelles des garanties sur une pratique
comportamentalle auto-lesive de nature sexuelle,
connue comme barebacking.
MOTS-CLS
Barebacking. VIH. AIDS. Droit pnal. Garanties.
n. 5 - 2005.1
188
*
Professor Titular de Direito Processual Civil na UFPR. Advogado em Curitiba-PR e em Braslia-DF.
FORMAO DA CONVICO E INVERSO DO NUS
DA PROVA SEGUNDO AS PECULIARIDADES DO CASO
CONCRETO
Luiz Guilherme Marinoni*
1 A distribuio do nus da prova e a formao da convico. 2
Crticas s teses de que i) o juiz deve julgar sempre com base na
verossimilhana que preponderar e de que ii) a falta de prova
capaz de gerar convico plena ou de verdade implica em uma
sentena que no produz coisa julgada material. 3 O julgamento
fundado em verossimilhana, a inverso do nus da prova na
audincia preliminar e a inverso do nus da prova na sentena.
4 O tratamento diferenciado do nus da prova diante das vrias
necessidades do direito material. 5 A inverso do nus da prova
no Cdigo de Defesa do Consumidor. 6 Convico, deciso e
motivao.
RESUMO
A distribuio do nus da prova e a formao da convico.
Crticas s teses de que o juiz deve julgar sempre com base
na verossimilhana que preponderar e de que a falta de prova
capaz de gerar convico plena ou de verdade implica em
uma sentena que no produz coisa julgada material. O
julgamento fundado em verossimilhana, a inverso do nus
da prova na audincia preliminar e a inverso do nus da
prova na sentena. O tratamento diferenciado do nus da
prova diante das vrias necessidades do direito material. A
inverso do nus da prova no Cdigo de Defesa do Consumidor.
Convico, deciso e motivao.
PALAVRAS-CHAVE
nus da prova. Convico. Verossimilhana. Inverso.
Cdigo de Defesa do Consumidor. Coisa julgada.
1 A DISTRIBUIO DO NUS DA PROVA E A FORMAO DA
CONVICO
De acordo com o artigo 333 do Cdigo de Processo Civil (CPC), o
nus da prova incumbe ao autor quanto ao fato constitutivo e ao ru em
relao existncia de fato impeditivo, modificativo ou extintivo. Essa re-
gra, ao distribuir o nus da prova, funda-se na lgica de que o autor deve
189
provar os fatos que constituem o direito que afirma, mas no a no-existncia
daqueles que impedem a sua constituio, determinam a sua modificao
ou a sua extino.
No h racionalidade em exigir que algum que afirma um direito
deva ser obrigado a se referir a fatos que impedem o seu reconhecimento.
Isso deve ser feito por aquele que pretende que o direito no seja declarado,
isto , pelo ru.
Na Alemanha, onde no h norma similar do art. 333, a idia de
distribuio do nus da prova segue a mesma lgica. Argumenta-se que a
parte que pretende ser beneficiada pelos efeitos de uma norma deve provar
os pressupostos fticos para a sua aplicao. Se, para a aplicao de uma
norma, so relevantes os fatos constitutivos, impeditivos, modificativos e
extintivos, aquele que deseja a produo dos seus efeitos deve provar so-
mente os fatos que so exigidos para a sua aplicao, e no os que impedem
a sua aplicao, ou modificam ou extinguem o direito. Na ausncia de regra
expressa sobre a diviso do nus da prova, a doutrina alem, desenvolvendo a
idia de que a discusso em torno da aplicao de uma norma pode girar em
torno dos fatos constitutivos, impeditivos, modificativos e extintivos, chegou
concluso lgica de que o autor deve somente provar os fatos pressupostos
para a aplicao da norma, e o ru os fatos impeditivos, modificativos ou
extintivos. Por isso, a teoria que expressou tal problemtica ficou conhecida
como Normentheorie.
1
Afirma-se que a regra do nus da prova se destina a iluminar o juiz
que chega ao final do procedimento sem se convencer sobre como os fatos se
passaram. Nesse sentido, a regra do nus da prova um indicativo para o juiz
se livrar do estado de dvida e, assim, definir o mrito. Tal dvida deve ser
paga pela parte que tem o nus da prova. Se a dvida paira sobre o fato
constitutivo, essa deve ser suportada pelo autor, ocorrendo o contrrio em
relao aos demais fatos.
Quando a doutrina considera a regra do nus da prova em relao ao
juiz, supe que a sua nica funo a de viabilizar a deciso em caso de
dvida. Nessa linha, por exemplo, Patti afirma que tal regra confere ao juiz a
oportunidade de acolher ou rejeitar a demanda quando, no obstante a ati-
vidade probatria das partes ou mesmo na sua ausncia , ele esteja em
dvida em relao verdade dos fatos.
2
Acontece que a idia de que a regra do nus da prova - quando dirigida
ao juiz - importa apenas quando h dvida, decorre da falta de constatao
de que o juiz somente pode decidir aps ter passado pela fase de convico.
Na fase de convico, e, portanto antes de decidir, o juiz deve considerar
no s a natureza dos fatos em discusso e a quem incumbe a sua prova, mas
tambm a natureza da situao concreta a ele levada para julgamento. Exis-
tem situaes de direito substancial que exigem que o convencimento judi-
Formao da convico e inverso do nus da prova segundo as peculiaridades do caso concreto
n. 5 - 2005.1
190
cial possa se formar a partir da verossimilhana do direito sustentado pelo
autor. Assim, por exemplo, nos casos das chamadas leses pr-natais, quando
no h racionalidade em exigir, para a procedncia do pedido ressarcitrio,
uma convico plena (ou de verdade) de que a doena do recm nascido
deriva do acidente que a sua me sofreu quando em gestao.
Em um caso como esse, a ausncia de convico plena ou de verdade
no leva o juiz a um estado de dvida, que teria que ser dissipada atravs da
aplicao da regra do nus da prova como regra de deciso, julgando-se
improcedente o pedido pelo motivo de o autor no ter se desincumbido do
nus probatrio. E isso por uma razo bastante simples: que o juiz, nesses
casos, no finaliza a fase de convencimento em estado de dvida. Ora, estar
convicto de que basta a verossimilhana no o mesmo do que estar em
dvida.
Quando se fala que a regra do art. 333 importa para a formao do
convencimento, deseja-se dizer que ela pode ser atenuada ou invertida diante de
determinadas situaes de direito substancial. Perceba-se que, ao se admitir que
a regra do nus da prova tem a ver com a formao do convencimento judi-
cial, fica fcil explicar porque o juiz, ao considerar o direito material em
litgio, pode atenuar ou inverter o nus probatrio na sentena ou mesmo invert-
lo na audincia preliminar.
Se o juiz, para decidir, deve passar por um contexto de descoberta,
necessrio que ele saiba no apenas o objeto que deve descobrir, mas tam-
bm se esse objeto pode ser totalmente descoberto e qual das partes est em reais
condies de esclarec-lo. Apenas nesse sentido que o convencimento, con-
siderado como expresso do juiz, pode ser compreendido. Ou melhor, o
convencimento judicial somente pode ser pensado a partir do mdulo de
convencimento prprio a uma especfica situao de direito material, pois o juiz
somente pode se dizer convencido quando sabe at onde o objeto do seu
conhecimento pode ser esclarecido, assim como qual das partes pode
elucid-lo.
A exigncia de convencimento varia conforme a situao de direito
material e, por isso, no se pode exigir um convencimento judicial unitrio
para todas as situaes concretas. Como o convencimento varia de acordo
com o direito material, a regra do nus da prova tambm no pode ser vista
sempre do mesmo modo, sem considerar a dificuldade de convico prpria
ao caso concreto.
Quando a regra do nus da prova passa a considerar a convico di-
ante do caso concreto, ela passa a ser responsvel pela formao da convic-
o, que pode ser de certeza ou de verossimilhana. Ou melhor, pode ser de
verossimilhana sem ser de dvida. Como o convencimento antecede a deci-
so, no h como aceitar a idia de que a regra do nus da prova somente
tem importncia para permitir a deciso em caso de dvida, e no para a
191
formao do convencimento. Ora, o juiz que decide com base em verossimi-
lhana no est em dvida; ao contrrio, ele est convencido de que a verossi-
milhana basta diante das circunstncias do caso concreto.
2 CRTICAS S TESES DE QUE I) O JUIZ DEVE JULGAR SEMPRE
COM BASE NA VEROSSIMILHANA QUE PREPONDERAR E DE
QUE II) A FALTA DE PROVA CAPAZ DE GERAR CONVICO
PLENA OU DE VERDADE IMPLICA EM UMA SENTENA QUE
NO PRODUZ COISA JULGADA MATERIAL
Algumas doutrinas abandonaram a regra do nus da prova como cri-
trio dirigente da deciso judicial em caso de dvida. Isso porque, para elas,
o julgamento pode fugir da regra do nus da prova quando existir um grau
mnimo de preponderncia da prova.
Tais doutrinas aludem a verossimilhana preponderante a
verviktsprincip na Sucia e a berwiegensprinzip na Alemanha para indi-
car que a convico pode ser de verossimilhana preponderante
3
. A lgica
dessa tese se funda na idia de que a verossimilhana, ainda que mnima,
permite um julgamento mais racional e mais justo do que aquele que se
baseia na regra do nus da prova.
A admisso de que o juiz est convencido quando a verossimilhana
pende para um dos lados praticamente elimina a impossibilidade de convic-
o e, dessa maneira, o estado de dvida, que exigiria a aplicao da regra
do nus da prova como mtodo de deciso. Ou seja, se no existe dvida,
no h necessidade de adoo da regra do nus da prova.
A lgica da verossimilhana preponderante se funda na premissa de
que as partes sempre convencem o juiz, ainda que minimamente, o que total-
mente equivocado. O juiz no se convence quando obrigado a se contentar
com o que prepondera. Deixe-se claro que a teoria da verossimilhana pre-
ponderante no se confunde com a possibilidade de o juiz reduzir as exigncias de
prova ou as exigncias de convico a partir de uma particular situao de direito
material. Nesse ltimo caso, no se trata de julgar com base na verossimilhana que
preponderar, mas sim de julgar com base na verossimilhana exigvel luz das circuns-
tncias do caso concreto, quando ento o juiz se convence, ainda que da verossimilhan-
a, por ser essa a convico de verdade possvel diante do caso concreto.
Uma outra teoria, ao lidar com a dvida, em princpio no a esconde,
mas a afirma. Essa teoria aceita a possibilidade de o juiz chegar ao final do
procedimento sem se convencer, dizendo que o juiz, nesse caso, deve proferir
uma sentena contrria parte que tem o nus da prova. Porm, essa teoria
tenta se desfazer da dvida ao firmar a idia de que a sentena proferida
pelo juiz que no se convenceu, e assim foi obrigado a julgar com base na
regra do nus da prova, no produz coisa julgada material (no se torna
indiscutvel e imutvel).
n. 5 - 2005.1
192
Contudo, no h muita diferena em proibir que o juiz deixe de julgar
(o chamado non liquet) e admitir que a sentena, na hiptese de insuficin-
cia de provas, no produz coisa julgada material. Ora, se o juiz obrigado a
julgar, o seu julgamento deve ter autoridade e se tornar estvel, impedindo
a sua negao ou rediscusso.
Em resumo: i) no correto obrigar o juiz a julgar com base na veros-
similhana que preponderar, independentemente da situao concreta, como
tambm ii) no se pode admitir que a sentena no produz coisa julgada
material apenas por ser fundada em prova insuficiente para esclarecer os
fatos. que as partes devem convencer o juiz, e esse, para julgar, em regra deve
estar convicto da verdade, com exceo de particulares situaes de direito subs-
tancial em que se admite que a sua convico possa se formar com base em
verossimilhana. Por outro lado, no h qualquer racionalidade em admitir
que a sentena, apenas porque baseada em provas insuficientes, no produz
coisa julgada material, pois isso seria o mesmo que supor que os conflitos devem
se eternizar at que as partes tenham meios para provar ou at que o juiz possa se
convencer, o que apenas serve para negar a evidncia da falibilidade dos meios de
conhecimento, da prova, do processo, das partes e do juiz.
3 O JULGAMENTO FUNDADO EM VEROSSIMILHANA, A IN-
VERSO DO NUS DA PROVA NA AUDINCIA PRELIMINAR E
A INVERSO DO NUS DA PROVA NA SENTENA
Como visto, se o juiz deve se convencer de algo que est no plano do
direito material, no h como exigir uma convico uniforme para todas as
situaes de direito substancial. Em alguns casos, como os de leses pr-natais,
de seguro e relativos a atividades perigosas, a reduo das exigncias de prova
ou de convico de certeza decorrncia da prpria natureza dessas situa-
es. Por isso, diante delas admitida a convico de verossimilhana. Tais
situaes tm particularidades especficas, suficientes para demonstrar que a
exigncia de prova plena seria contrria ao desejo do direito material.
O objetivo deste item deixar claro que existem trs formas para
adequadamente atender o direito material diante da fria regra do nus da
prova. A primeira a de admitir, a partir de dada situao de direito mate-
rial, o julgamento com base em verossimilhana, isto , a reduo das exi-
gncias de prova ou de convico; a segunda a da inverso do nus da
prova na audincia preliminar; e a terceira a da inverso do nus da prova na
sentena, quando o juiz no chega sequer a uma convico de verossimilhana,
em face da inesclarecibilidade da situao ftica.
Como bvio, quando o direito material nada tem de particular, a
dvida implica no julgamento com base na regra do nus da prova, e assim a
verossimilhana a no basta. Mas, existem situaes de direito material que,
embora no permitam a formao de convico de verossimilhana, exigem a
inverso do nus da prova na audincia preliminar ou na sentena.
193
Em princpio, a inverso do nus da prova somente admissvel como
regra dirigida s partes, pois deve dar parte que originariamente no possui
o nus da prova a oportunidade de produzi-la. Nessa lgica, quando se inverte
o nus preciso supor que aquele que vai assumi-lo ter a possibilidade de
cumpri-lo, pena de a inverso do nus da prova significar a imposio de
uma perda, e no apenas a transferncia de um nus. A inverso do nus da
prova, nessa linha, somente deve ocorrer quando o ru tem a possibilidade de
demonstrar a no existncia do fato constitutivo.
evidente que o fato de o ru ter condies de provar a no existn-
cia do fato constitutivo no permite, por si s, a inverso do nus da prova.
Isso apenas pode acontecer quando as especificidades da situao de direito
material, objeto do processo, demonstrarem que no racional exigir a pro-
va do fato constitutivo, mas sim exigir a prova de que o fato constitutivo no
existe. Ou seja, a inverso do nus da prova imperativo de bom senso quando
ao autor impossvel, ou muito difcil, provar o fato constitutivo, mas ao ru
vivel, ou muito mais fcil, provar a sua inexistncia.
Em outros casos, porm, a produo da prova impossvel s duas partes,
e assim no h razo para inverso do nus da prova na audincia preliminar.
Contudo, diante da impossibilidade da produo de prova, o juiz no conse-
gue formar sequer uma convico de verossimilhana, mas, ainda assim, a
inesclarecibilidade da situao de direito material no deve ser suportada
pelo autor, como ocorre nos casos comuns.
4
Pense-se no exemplo dado por Walter
5
, da vtima que foi nadar em
clube de natao que deixou de informar, seguindo as regras legais, a pro-
fundidade das piscinas aptas queles que ainda estavam aprendendo a na-
dar. Ocorrida uma morte em piscina de grande profundidade, sem que essa
estivesse definida como imprpria aos nadadores iniciantes, os familiares do
falecido ingressaram com ao ressarcitria. Os autores afirmaram que a
vtima morreu afogada, enquanto que o ru disse que a morte teria sido
ocasionada por um colapso. No havia como demonstrar uma coisa nem ou-
tra e, assim, existia uma situao de inesclarecibilidade. Diante da impossibili-
dade de produo de prova, sequer indiciria, o juiz no teve condies de chegar
nem mesmo a uma convico de verossimilhana. Frise-se que, nesse caso,
alm de ter sido impossvel a inverso do nus da prova na audincia preli-
minar, o juiz no encontrou uma convico de verossimilhana.
Mas seria justo que a sentena conclusse que os autores deveriam
pagar pela no produo de prova? Ou a dvida deveria ser arcada pelo ru?
Partindo-se do pressuposto de que aquele que viola uma norma de preven-
o ou de proteo aceita o risco de produzir dano, a aceitao desse risco
implica, por conseqncia lgica, em assumir o risco relativo dificuldade
na elucidao da causalidade entre a violao e o dano, ou melhor, em
assumir o nus da prova capaz de esclarec-la. Vale dizer que, quando h
uma situao de inesclarecibilidade que pode ser imputada ao ru, a sentena deve
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194
inverter o nus da prova. Nessa hiptese, como no h convico de verossi-
milhana, a dvida tem que ser paga por uma das partes. Mas no h
racionalidade em imput-la ao autor quando o risco da inesclarecibilidade
do fato constitutivo assumido pelo ru.
Resumindo: o juiz deve procurar uma convico de verdade e, por isso,
quando est em dvida - isto , quando o autor no lhe convencer da exis-
tncia do fato constitutivo -, em regra deve julgar com base na regra do art.
333. Porm, algumas situaes de direito material exigem que o juiz reduza as
exigncias de prova, contentando-se com uma convico de verossimilhan-
a. Ao lado disso, h situaes em que ao autor impossvel, ou muito dif-
cil, a produo da prova do fato constitutivo, mas ao ru vivel, ou mais fcil,
a demonstrao da sua inexistncia, o que justifica a inverso do nus da prova na
audincia preliminar. Acontece que h casos em que a prova impossvel, ou
muito difcil, para ambas as partes, quando ento no h como inverter o
nus probatrio na audincia preliminar e o juiz no chega sequer a uma
convico de verossimilhana ao final do procedimento. Nessas hipteses,
determinada circunstncia de direito material pode permitir a concluso de
que a impossibilidade de esclarecimento da situao ftica no deve ser
paga pelo autor, quando a inverso do nus da prova deve ocorrer na sentena.
4 O TRATAMENTO DIFERENCIADO DO NUS DA PROVA DIAN-
TE DAS VRIAS NECESSIDADES DO DIREITO MATERIAL
H um grande equvoco em supor que o juiz apenas pode inverter ou
atenuar o nus da prova quando pode aplicar o Cdigo de Defesa do Consu-
midor (CDC). O fato de o art. 6
o
, VIII, do CDC, afirmar expressamente que o
consumidor tem direito inverso do nus da prova no significa que o juiz no
possa assim proceder diante de outras situaes de direito material.
Caso contrrio teramos que raciocinar com uma das seguintes hip-
teses: i) ou admitiramos que apenas as relaes de consumo podem abrir mar-
gem ao tratamento diferenciado do nus da prova; ii) ou teramos que acei-
tar que outras situaes de direito substancial, ainda que to caractersticas
quanto as pertinentes s relaes de consumo, no admitem tal tratamento
diferenciado apenas porque o juiz no esta autorizado pela lei.
A idia de que somente as relaes de consumo reclamam a inverso
do nus da prova no tem sustentao. Considerada a natureza das relaes
de consumo, certo que ao consumidor no pode ser imputado o nus de
provar certos fatos como a relao de causalidade entre o defeito do pro-
duto - ou do servio - e os danos nas aes de ressarcimento que podem ser
propostas contra o fabricante, o produtor, o construtor, o importador de pro-
dutos e o fornecedor de servios (arts. 12 e 14 do CDC). Porm, isso no quer
dizer que no existam outras situaes de direito substancial que exijam a inverso
do nus da prova ou mesmo requeiram uma atenuao do rigor na aplicao da
regra do nus da prova, contentando-se com a verossimilhana.
195
Basta pensar nas chamadas atividades perigosas ou na responsabili-
dade pelo perigo e nos casos em que a responsabilidade se relaciona com a
violao de deveres legais, quando o juiz no pode aplicar a regra do nus
da prova como se estivesse frente a um caso comum, exigindo que o
autor prove a causalidade entre a atividade e o dano e entre a violao do
dever e o dano sofrido. Ou seja, no h razo para forar uma interpretao
capaz de concluir que o art. 6
o
, VIII do CDC pode ser aplicado, por exemplo,
nos casos de dano ambiental, quando se tem a conscincia de que a inverso do
nus da prova ou a reduo das exigncias de prova tm a ver com as necessida-
des do direito material e no com uma nica situao especfica ou com uma lei
determinada.
No existe motivo para supor que a inverso do nus da prova somente
vivel quando prevista em lei. Alis, a prpria norma contida no art. 333 no
precisaria estar expressamente prevista, pois decorre do bom senso ou do
interesse na aplicao da norma de direito material, que requer a presena
de certos pressupostos de fato, alguns de interesse daquele que postula a sua
atuao e outros daquele que no deseja v-la efetivada. Recorde-se que o
ordenamento alemo no contm norma similar a do art. 333, e exatamente
por isso a doutrina alem construiu a Normentheorie.
6
Da mesma forma que a regra do nus da prova decorre do direito
material, algumas situaes especficas exigem o seu tratamento diferencia-
do. Isso pela simples motivo de que as situaes de direito material no so
uniformes. A suposio de que a inverso do nus da prova deve estar ex-
pressa na lei est presa idia de que qualquer incremento do poder do juiz
deve estar definido na legislao, pois de outra forma estar aberta a possibi-
lidade de o poder ser utilizado de maneira arbitrria.
Atualmente, contudo, no se deve pretender limitar o poder do juiz,
mas sim control-lo, e isso no pode ser feito mediante uma previso legal da
conduta judicial, como se a lei pudesse dizer o que o juiz deve fazer para
prestar a adequada tutela jurisdicional diante de todas as situaes concre-
tas. Como as situaes de direito material so vrias, deve-se procurar a
justia do caso concreto, o que repele as teses de que a lei poderia controlar
o poder do juiz. Esse controle, atualmente, somente pode ser obtido median-
te a imposio de uma rgida justificativa racional das decises, que podem
ser auxiliadas por regras como a da proporcionalidade e suas sub-regras.
Se no possvel ao legislador afirmar, como se estivesse tratando de
situaes uniformes, que o juiz deve sempre aplicar a regra do nus da prova,
tambm no lhe possvel dizer que apenas uma ou outra situao de direito
material pode permitir a sua inverso. claro que tal inverso pode ser pre-
vista para determinadas situaes como acontece com as relaes de con-
sumo , mas no certo concluir que a ausncia de expressa previso legal
possa excluir a atuao judicial em todas as outras.
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196
5 A INVERSO DO NUS DA PROVA NO CDIGO DE DEFESA
DO CONSUMIDOR
Demonstrado que o nus da prova no exclusividade de uma especfica
situao de direito material, mas sim necessidade para o seu adequado tratamen-
to, cabe passar anlise da regra do art. 6
o
, VIII do Cdigo de Defesa do
Consumidor, que expressamente indica os pressupostos para a inverso do
nus da prova nas relaes de consumo.
De acordo com essa norma, direito bsico do consumidor a facilita-
o da defesa de seus direitos, inclusive com a inverso do nus da prova, a
seu favor, no processo civil, quando, a critrio do juiz, for verossmil a alegao
ou quando for ele hipossuficiente, segundo as regras ordinrias de experincia.
Aqui, os critrios para a inverso devem ser pensados a partir dos pressupostos
postos na lei, ao contrrio do que ocorre quando nos ocupamos dos critrios
para a inverso do nus da prova fora do Cdigo de Defesa do Consumidor.
A leitura da regra do art. 6
o
, VIII prope as seguintes questes: i) a
inverso do nus da prova exige a verossimilhana da alegao e a
hipossuficincia do consumidor ou apenas um desses elementos?; ii) o que
significa verossimilhana da alegao e hipossuficincia do consumidor?; iii)
qual o momento para a inverso do nus da prova?
O art. 6
o
, VIII afirma claramente que a inverso do nus da prova
possvel, em favor do consumidor, quando for verossmil a alegao ou quan-
do for ele hipossuficiente. De modo que a prpria interpretao gramatical
impe a concluso de que basta a verossimilhana ou a hipossuficincia.
Mas, para que seja possvel expressar os significados de verossimilhan-
a e hipossuficincia, preciso considerar o contexto em que essas expres-
ses so utilizadas. Ou seja, preciso recordar as razes de distribuio e
inverso do nus da prova e agora relacion-las com a natureza das relaes
de consumo e com a posio que o consumidor nelas ocupa.
Deixe-se claro que o fato de o consumidor no precisar provar culpa
quando pretende o i) adimplemento da obrigao ou o ii) ressarcimento do
dano (tenha esse dano sido provocado pelo inadimplemento ou pelo chama-
do acidente de consumo) nada tem a ver com inverso do nus da prova.
No primeiro caso sequer possvel cogitar sobre a presena de culpa, pois o
direito ao adimplemento da obrigao independe da ocorrncia de culpa. Nas
hipteses de dano provocado pelo inadimplemento ou pelo adimplemento
imperfeito e de dano derivado de acidente de consumo, o prprio Cdigo
de Defesa do Consumidor expresso em excluir a necessidade da demonstrao
da culpa (arts. 12, 14 e 23, CDC).
7
Por outro lado, no caso de responsabilidade pelo fato do produto, o art.
12, 3
o
do CDC diz que o fabricante, o construtor, o produtor ou importador
s no ser responsabilizado quando provar: I que no colocou o produto
no mercado; II que, embora haja colocado o produto no mercado, o defeito
197
inexiste; III a culpa exclusiva do consumidor ou de terceiro. Na hiptese
de responsabilidade pelo fato do servio, preceitua o art. 14, 3
o
do mesmo
cdigo que o fornecedor de servios s no ser responsabilizado quando
provar: I que, tendo prestado o servio, o defeito inexiste; II a culpa exclu-
siva do consumidor ou de terceiro. Como se v, tais normas afirmam expres-
samente que o consumidor no precisa provar o defeito do produto ou do
servio, incumbindo ao ru o nus de provar que esses defeitos no existem.
Em ao de ressarcimento baseada em responsabilidade pelo fato do
produto ou do servio, alm de a responsabilidade ser independente de culpa
(objetiva), o consumidor dispensado de provar o defeito do produto ou do
servio. At aqui a nica questo probatria que aparece diz respeito prova
do defeito, mas o nus dessa prova expressamente imputado ao ru, no
recaindo sobre o consumidor. Nesse caso, como bvio, o juiz no precisa
inverter o nus da prova, pois esse nus j est invertido (ou definido) pela lei.
No caso em que o ru no consegue demonstrar que o defeito no
existe, faltaria ainda ligar esse defeito ao dano. Exemplifique-se com a hip-
tese do remdio que contm defeito na sua fabricao. Como pouco mais
do que bvio, um remdio com defeito somente pode gerar responsabilidade
ainda que essa prescinda de culpa quando causa um dano. O problema,
ento, passa a ser o da prova da causalidade. Como provar que uma doena,
ou um problema no feto foi ocasionado pelo defeito de um remdio?
Frise-se que, em um caso com esse (de defeito na composio de re-
mdio), a relao de consumo marcada pela violao de uma norma que
objetiva dar proteo ao consumidor. O fabricante que viola essa norma assume
o risco da dificuldade de prova da causalidade. Se a prova da causalidade
difcil, basta que o juiz chegue a uma convico de verossimilhana para
responsabilizar o ru. Essa convico de verossimilhana, claro, no se con-
funde com a convico de verossimilhana da tutela antecipatria, pois no
uma convico fundada em parcela das provas que ainda podem ser feitas
no processo, mas sim uma convico que se funda nas provas que puderam
ser realizadas no processo, mas, diante da natureza da relao de direito mate-
rial, devem ser consideradas suficientes para fazer crer que o direito perten-
ce ao consumidor.
Essa convico de verossimilhana nada mais do que a convico deri-
vada da reduo das exigncias de prova, e assim, em princpio, seria distinta da
inverso do nus da prova. Mas, o art. 6
o
, VIII do Cdigo de Defesa do Consu-
midor alude expressamente possibilidade de inverso do nus da prova quando a
alegao for verossmil. Na verdade, quando esse cdigo mistura verossimilhana
com inverso do nus da prova, est querendo dizer que basta a verossimilhana
preponderante, embora chame a tcnica da verossimilhana preponderante de
inverso do nus da prova.
No caso em que o autor alega que um defeito no sistema de freios do
seu veculo lhe acarretou um acidente com danos materiais e pessoais, e o
n. 5 - 2005.1
198
fabricante no demonstra a inexistncia desse defeito, a dificuldade no pre-
ciso esclarecimento de que o dano foi gerado pelo defeito no pode ser supor-
tada pelo consumidor, bastando-lhe, assim, fazer o juiz acreditar na verossimi-
lhana de que esse defeito tenha provocado o dano. A dificuldade no pleno
esclarecimento da relao de causalidade, diante do risco probatrio assumi-
do pelo fabricante que produziu o sistema de freios com defeito , obvia-
mente deve ser imputada a ele. por isso que basta a verossimilhana ou,
como quer o art. 6
o
, VIII do Cdigo de Defesa do Consumidor, que o juiz
inverta o nus da prova, com base na verossimilhana, na prpria sentena.
A outra hiptese de inverso do nus da prova na sentena decorre da
chamada hipossuficincia do consumidor. Por hipossuficincia, aqui, deve-se
entender a impossibilidade de prova ou de esclarecimento da relao de causali-
dade trazida ao consumidor pela violao de uma norma que lhe d prote-
o, por parte do fabricante ou do fornecedor. A hipossuficincia importa quando
h inesclarecibilidade da relao de causalidade e essa impossibilidade de escla-
recimento tem relao com a prpria violao da norma de proteo.
Melhor explicando: em determinados casos, ainda que no seja poss-
vel determinar, atravs de prova, que um defeito ocasionou um dano, seja
porque as provas no so conclusivas, seja porque as regras de experincia
no so absolutas, pode ser vivel ao menos chegar a uma convico de veros-
similhana, a qual legitimada em razo de que o violador da norma de
proteo assumiu o risco da dvida. Nessas situaes possvel julgar com
base na verossimilhana preponderante, ou, nos termos do Cdigo de Defesa
do Consumidor, inverter o nus da prova na sentena com base na verossimi-
lhana da alegao. Porm, quando no se pode chegar nem mesmo verossi-
milhana da alegao, h uma situao de inesclarecibilidade, ou a impossibili-
dade de o consumidor produzir prova para esclarecer a relao de causalida-
de. Nessa situao a inverso do nus da prova deve ser feita com base em
hipossuficincia, tal como compreendida no pargrafo acima.
Nessas duas hipteses a inverso do nus da prova voltada ao juiz.
No h sequer motivo para pens-la como regra dirigida parte, pois em
nenhum dos casos se exige prova do fabricante ou do fornecedor.
Mas, quando a prova impossvel, ou muito difcil, ao consumidor, e
possvel, ou mais fcil, ao fabricante ou ao fornecedor, a inverso do nus da
prova se destina a dar ao ru a oportunidade de produzir a prova que, de acordo
com a regra do art. 333, incumbiria ao autor. Agora no se trata de inverter o
nus da prova para legitimar na sentena a incompletude ou a impossibilidade
da prova, mas de transferir do autor ao ru o nus de produzi-la o que deve ser
feito na audincia preliminar.
Algum perguntaria se, nesse ltimo caso, a inverso seria fruto da
verossimilhana ou da hipossuficincia. Porm, como essa verossimilhana -
conforme j dito - no deve ser confundida com a verossimilhana prpria
aos juzos que se formam no curso do processo, somente a dificuldade de
199
produo de prova caracterizada pela peculiar posio do consumidor ou a
hipossuficincia , pode dar base inverso do nus da prova na audincia
preliminar.
6 CONVICO, DECISO E MOTIVAO
Como visto, o juiz pode chegar ao final do procedimento i) em estado de
dvida e simplesmente aplicar a regra do nus da prova, como tambm ii) julgar
com base em verossimilhana ou inverter o nus da prova em razo da verossi-
milhana da alegao e ainda iii) inverter o nus da prova em razo da
inesclarecibilidade da situao ftica ou da hipossuficincia do consumidor.
Acontece que a convico obviamente no pode ser medida em graus
ou em nmeros. A dvida, a convico de verossimilhana e a
inesclarecibilidade, ainda que constituam pressupostos para o juiz decidir, apenas
podem ser demonstradas na motivao da sentena. De modo que a motivao
justifica a deciso e o seu antecedente imediato, isto , a convico.
Como a convico explicada atravs da motivao, possvel dizer
que a convico a racionalizada. Ou melhor, a convico de verdade, a
dvida, a convico de verossimilhana e a inesclarecibilidade do fato
constitutivo so racionalizadas mediante a racionalizao dos argumentos
utilizados para justific-las.
Vale dizer que a legitimidade do julgamento fundado em verossimi-
lhana (ou a inverso do nus da prova com base na verossimilhana da
alegao) e da inverso do nus da prova em razo de inesclarecibilidade
(ou com base na hipossuficincia do consumidor), requer a anlise da
motivao. Se os argumentos utilizados a circunstncia de direito material
que impe a dificuldade ou a impossibilidade de produo da prova, ou, por
exemplo, a existncia de uma regra de experincia
8
que aponte para a ve-
rossimilhana - no forem adequados para justificar uma ou outra, ou ainda
se a motivao incidir em falta de coerncia lgica
9
em relao aos critrios
utilizados para demonstrar a convico de verossimilhana ou a
inesclarecibilidade, a deciso carecer de legitimidade.
Isso demonstra a separao entre convico, deciso e motivao. A
convico imprescindvel para a deciso, pois o juiz, para decidir, tem que
saber o que necessrio (ou o que basta) para julgar o pedido procedente, e
assim, por exemplo, quando a convico de verossimilhana suficiente.
Mas a convico apenas exteriorizada quando racionalizada na motiva-
o. Ou seja, se a convico importante para a deciso, o certo que a
convico e a deciso somente podero ser compreendidas em face da moti-
vao, quando devero ser justificadas. Portanto, se a sentena de proce-
dncia requer, por exemplo, convico de verossimilhana, tal sentena so-
mente ser legtima quando a sua motivao racionalizar adequadamente
tal convico e os elementos que a determinaram.
n. 5 - 2005.1
200
MARINONI, Luiz Guilherme Marinoni. Tcnica processual e tutela dos direitos.
So Paulo: RT, 2004.
MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Srgio Cruz. Comentrios ao
cdigo de processo civil. 2. ed. So Paulo: RT, 2005, v. 5, t. 1.
______. Manual do processo de conhecimento. 4. ed. So Paulo: RT, 2004.
PATTI, Salvatore. Prove: disposizioni generali. Bologna: Zanichelli, 1987.
ROSENBERG, Leo. Die beweislast auf der grundlage des brgerlichen gesetzbuchs
und der zivilprozessordinung. 5. aufl. Mnchen: Beck, 1965.
TARUFFO, Michele. La prova dei fatti giuridici. Milano: Giuffr, 1992.
WALTER, Gerhard. Libre apreciacin de la prueba. Bogot: Temis, 1985.
1
PATTI, Salvatore. Prove: disposizioni generali. Bologna: Zanichelli, 1987, p. 85.
2
PATTI, op. cit., p. 3.
3
4
Para um maior aprofundamento desta questo, cf. MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Srgio
Cruz. Comentrios ao cdigo de processo civil. 2. ed. So Paulo: RT, 2005, v. 5, t. 1, p. 183 e ss.
5
WALTER, Gerhard. Libre apreciacin de la prueba. Bogot: Temis, 1985, p. 277-278.
6
ROSEMBERG, Leo. Die beweislast auf der grundlage des brgerlichen gesetzbuchs und der zivilprozessordinung.
5. aufl. Mnchen: Beck, 1965, p. 91 e ss.
7
Em relao responsabilidade pelos acidentes de consumo, o CDC estabelece de forma expressa a
responsabilidade objetiva (arts. 12 e 14, CDC). Mas, no que diz respeito responsabilidade pelo vcio do
produto ou do servio, a doutrina pensa ora em responsabilidade objetiva ora em culpa juris et de jure.
Porm, falta-lhe a percepo de que a responsabilidade pelo vcio do produto ou do servio tem dois
patamares: a do inadimplemento (propriamente dito) e a do dano por ele provocado. O direito de exigir o
adimplemento perfeito independe de culpa e, assim, essa somente poderia ter relevncia diante do dano
provocado pelo adimplemento imperfeito.
Contudo, o art. 23 do CDC afirma que a ignorncia do fornecedor sobre os vcios de qualidade por
inadequao dos produtos e servios no o exime de responsabilidade. Como bvio, esse artigo diz
respeito responsabilidade pelo dano derivado do adimplemento imperfeito. O art. 23 evidencia que, no
sistema do CDC, a demonstrao de boa-f no capaz de elidir a responsabilidade pelo dano causado
ao consumidor.
Assim, considerando que o consumidor tem direito ao adimplemento perfeito (especfico) ainda que no
tenha ocorrido culpa, resta a concluso de que essa somente poderia ter sido dispensada em relao aos
danos provocados pelo inadimplemento (art. 23) e no que concerne aos danos decorrentes dos acidentes
de consumo (arts. 12 e 14). Ou seja, a culpa foi dispensada nos nicos lugares em que dela se poderia
cogitar. (Cf. MARINONI, 2004, p. 234 e ss).
8
Sobre o controle da utilizao das regras de experincia, cf. MARINONI; ARENHART, 2005, v. 5, t.
1, p. 460 e ss.
9
A respeito da coerncia lgica e da coerncia narrativa da deciso, cf. MARINONI Luiz Guilherme;
ARENHART, Sergio Cruz. Manual do processo de conhecimento. 4. ed. So Paulo: RT, 2004., p. 473 e ss;
TARUFFO, Michele. La prova dei fatti giuridici. Milano: Giuffr, 1992, p. 287 e ss.
201
SHAPING CONVICTION AND SHIFTING THE
BURDEN OF PROOF ACCORDING TO THE
PECULIARITIES OF EACH CASE
ABSTRACT
Determining the burden of proof and shaping the
conviction. Criticism to the notions that the judge must
always decide on the basis of the verisimilitude and that
the lack of proof able to produce full conviction of truth
implies in a decision that does note produce a settled matter
in material terms. Judgement founded on verisimilitude,
shifting the burden of proof in the first hearing and in the
decision. The differences in the treatment of the burden
of proof. Shifting the burden of proof and the Costumer
Defense Code. Conviction, decision and motivation.
KEYWORDS
Burden of proof. Conviction. Verisimilitude. Shifting.
Costumer Defense Code. Settled matters.
LA DISTRIBUTION DE LA RESPONSABILITE
DE LA PREUVE ET LA FORMATION DE LA
CONVICTION DU JUGE
RSUM
La distribution de la responsabilit de la preuve et la
formation de la conviction du juge. Critiques aux thses
dont le juge doit juger plutt sur base de la probabilit
que pondrer et de que le manque de preuve capable
de produire de la conviction complte ou de vrit
implique dans un jugement qui ne produit pas chose
juge matrielle. Le jugement tabli dans probabilit,
linversion de la responsabilit de la preuve dans
laudience prliminaire et linversion de la responsabilit
de la preuve dans le jugement. Le traitement diffrenci
de la responsabilit de la preuve en avant des plusieurs
ncessits du droit matriel. Linversion de la
responsabilit de la preuve dans le Code de Dfense du
Consommateur. Conviction, dcision et motivation.
MOTS-CLS
Responsabilit de lpreuve. Conviction. Probabilit.
Inversion. Code de Dfense du Consommateur. Chose
juge.
n. 5 - 2005.1
202
*
Professora Titular de Direito Administrativo da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo.
INOVAES NO DIREITO ADMINISTRATIVO
BRASILEIRO
Maria Sylvia Zanella Di Pietro*
1 Origem do Direito Administrativo: o Direito francs e seus
paradoxos. 2 Uma palavra sobre o sistema da common law e seus
paradoxos. 3 O Direito Administrativo brasileiro sob influncia
dos sistemas de base romanstica e da common law. 4 Principais
inovaes no Direito Administrativo: ainda a influncia do direito
estrangeiro. 4.1 Alteraes no princpio da legalidade. 4.2 O
princpio da participao popular. 4.3 Alteraes na idia de
discricionariedade. 4.4 Alteraes no conceito de servio pblico.
4.5 Outra inovao: movimento de agencificao e introduo
da atividade de regulao. 4.6 Adoo do princpio da
subsidiariedade. 4.7 Fuga do Direito Administrativo. 5
Concluses.
RESUMO
Origem do Direito Administrativo. O Direito Administrativo
na Frana: paradoxos. O Direito Administrativo e o sistema
da common law. Bases do Direito Administrativo brasileiro.
Inovaes no Direito Administrativo e as influncias do
direito estrangeiro. Princpio da legalidade e Direito
Administrativo. Participao popular. Alteraes na idia de
discricionariedade. Alteraes no conceito de servio pblico.
Movimento de agencificao e introduo da atividade de
regulao. Princpio da subsidiariedade e Direito
Administrativo. Fuga do Direito Administrativo.
PALAVRAS-CHAVE
Direito Administrativo. Brasil. Frana. Common law.
Inovaes. Direito estrangeiro.
1 ORIGEM DO DIREITO ADMINISTRATIVO: O DIREITO FRAN-
CS E SEUS PARADOXOS
Antes de entrar na anlise do tema proposto, impem-se algumas con-
sideraes sobre as origens do Direito Administrativo e sobre as influncias
que o direito estrangeiro exerceu sobre a formao do Direito Administrati-
vo brasileiro e ainda exerce em sua evoluo.
Sabe-se que o Direito Administrativo, como ramo autnomo do Di-
reito, teve origem na Frana, sendo de elaborao pretoriana, em decorrn-
203
cia do trabalho do Conselho de Estado, que o rgo de cpula da jurisdi-
o administrativa que se constituiu naquele pas.
O Direito Administrativo nasceu referido a um sujeito a Adminis-
trao Pblica. Por isso mesmo se entendeu que devia ser constitudo por
normas prprias, derrogatrias do direito privado que rege as relaes entre
particulares.
Segundo Vedel
1
, o Direito Administrativo francs , em grande parte,
no legislativo, porque formulado pelo juiz. Diz ele que nesse ramo do Direi-
to, o repdio ao Cdigo Civil e ao Direito Privado e imensido de lacunas
legislativas levaram o juiz a fazer verdadeiramente o Direito. A funo do
juiz administrativo no era s a de interpretar o direito positivo, como o fazia
o juiz comum, mas tambm preencher, por suas decises, as lacunas da lei.
O Direito Administrativo francs se elaborou com base em determi-
nados conceitos, como o de servio pblico, de autoridade, de poder pbli-
co, de especialidade de jurisdio, nenhum deles inspirado no direito priva-
do. Conforme ensinamento de Vedel
2
, quatro princpios essenciais informam
o Direito Administrativo francs: o da separao das autoridades administrati-
va e judiciria, que determina as matrias para as quais os tribunais judiciais
so incompetentes; o das decises executrias, que reconhece Administra-
o a prerrogativa de emitir unilateralmente atos jurdicos que criam obri-
gaes para o particular, independentemente de sua concordncia; o da le-
galidade, que obriga a Administrao a respeitar a lei; e o da responsabilidade
do poder pblico, em virtude do qual as pessoas pblicas devem reparar os
danos causados aos particulares.
O fato de ter-se criado um ramo autnomo para reger as relaes de
que a Administrao Pblica parte no significa que o Conselho de Estado
nunca utilizasse o Direito Privado. Pelo contrrio, ainda uma vez lembrando
a lio de Vedel,
o que permanece verdadeiro da tese clssica que, ao contrrio
do juiz judicirio, o juiz administrativo senhor de decidir se os
Cdigos e as leis de direito privado se aplicam a tal ou tal matria
dependente de sua competncia. Conforme os casos, ele prprio
forjar as regras aplicveis ou considerar intil a derrogao das
regras do direito privado.
3
Um dado relevante sobre o Direito Administrativo a fcil constatao
de inmeras contradies e paradoxos presentes nesse ramo do direito desde
as suas origens at os dias atuais.
Em primeiro lugar, releva notar o fato de que o Direito Administrativo
surgiu em pleno perodo do Estado liberal, em cujo seio se desenvolveram os
princpios do individualismo em todos os aspectos, inclusive o jurdico. A
grande preocupao era a de proteger as liberdades do cidado; da a elabo-
Inovaes no Direito Administrativo brasileiro
n. 5 - 2005.1
204
rao do princpio da legalidade. No entanto, paradoxalmente, o Direito Ad-
ministrativo nasceu sob o signo do autoritarismo, j que reconheceu uma
srie de prerrogativas (potestades pblicas) Administrao Pblica. Da a
afirmao de que o regime jurdico administrativo compreende o binmio:
liberdade e autoridade. A liberdade garantida por princpios como os da
legalidade, isonomia, separao de poderes. A autoridade protegida por
prerrogativas pblicas que garantam a supremacia do poder pblico sobre o
particular.
Outro paradoxo ainda relacionado com o princpio da legalidade: sob
inspirao dos princpios revolucionrios, o direito francs elaborou o princ-
pio da legalidade (que, na Frana, corresponde expresso Estado de Direi-
to, criada pelo direito alemo), com o objetivo de proteger os direitos indivi-
duais. No entanto, paradoxalmente, na Frana a lei no a principal fonte
do Direito Administrativo. A principal fonte a jurisprudncia elaborada
pela jurisdio administrativa, especialmente o Conselho de Estado. Na Fran-
a, falar em princpio da legalidade significa falar primordialmente em sub-
misso jurisprudncia elaborada pelos rgos de jurisdio administrativa.
2 UMA PALAVRA SOBRE O SISTEMA DA COMMON LAW E SEUS
PARADOXOS
O sistema da common law, em que se enquadram, entre outros, o direito
ingls e o direito norte-americano, demorou a reconhecer a existncia do
Direito Administrativo, por repudiar duas idias fundamentais do Direito
Administrativo francs: a sujeio da Administrao Pblica a um regime ju-
rdico prprio, diverso do aplicvel aos particulares (da a expresso common
law, a designar a existncia de um regime nico para poder pblico e particu-
lares) e a existncia de uma jurisdio administrativa prpria para decidir os
litgios da Administrao Pblica (da o sistema da unidade de jurisdio).
Paradoxalmente, o sistema da common law levou formao de um
Direito Administrativo com caractersticas muito semelhantes s do Direito
Administrativo francs (com o reconhecimento de prerrogativas pblicas
para a Administrao) e, o que mais contraditrio, outorgou s agncias
reguladoras funes quase legislativas e quase judiciais.
Quase legislativas, porque as agncias (que, em conjunto, formam a
Administrao Pblica) tm o poder de baixar normas com fora de lei,
obrigatrias para os cidados, mas que se colocam hierarquicamente abaixo
da lei. Uma norma posta por uma agncia no pode contrariar a lei. Para
compatibilizar essa funo normativa com o princpio da separao de pode-
res, criou-se uma sistemtica: a agncia s pode baixar normas se essa atri-
buio for atribuda por lei especfica; as normas devem observar os standards
(conceitos indeterminados, diretrizes, princpios), contidos na lei ou na Cons-
tituio; cabe ao Judicirio examinar a validade das normas das agncias
205
diante desses standards contidos na lei, podendo invalidar as normas que os
contrariem; para esse fim, elaborou-se o princpio do devido processo legal subs-
tantivo, pelo qual a norma da agncia s vlida na medida em que seja
razovel, adequada, racional, em relao aos standards contidos na lei; para
garantir o aspecto democrtico, submeteu-se a elaborao de normas pelas
agncias a um procedimento, definido na Lei de Procedimentos Administra-
tivos, em que a participao fundamental, sob pena de ilegalidade. Vale
dizer que a elaborao legislativa pelas agncias baseia-se num trip: a dele-
gao legislativa, o controle judicial do contedo das normas com base no
princpio do devido processo legal substantivo e a imposio de observncia
de procedimento administrativo com a participao do cidado (devido pro-
cesso legal adjetivo).
Quase judicial, porque as agncias tm o poder de resolver conflitos na
esfera administrativa, inicialmente com excluso da apreciao judicial quanto
matria de fato e s questes tcnicas (a chamada discricionariedade tcni-
ca). Com o tempo, o controle judicial cresceu e o Judicirio passou a apreciar a
motivao, a razoabilidade, a relao custo benefcio, a matria de fato.
Paradoxo: criticou-se o direito francs por causa da existncia do di-
reito administrativo e da jurisdio administrativa, mas criou-se um direito
administrativo posto pelas agncias reguladoras, portanto, muito mais autorit-
rio do que o direito francs, e outorgou-se a rgos administrativos funo
quase judicial, com subtrao de algumas matrias apreciao judicial. Na
jurisdio administrativa, os conselheiros gozam da mesma independncia
que os membros do Poder Judicirio, o que no ocorre em relao s agnci-
as, cuja independncia se apoiou, de incio, apenas na idia de neutralidade
em relao aos trs Poderes do Estado, mito que aos poucos se desfez, pela
crescente submisso das agncias a controles exercidos pelos trs Poderes do
Estado e a diretrizes impostas pelo Poder Executivo. O autoritarismo redu-
ziu-se apenas com a previso da participao dos interessados no processo de
elaborao das normas e com a ampliao do controle judicial.
No sistema da common law no se fala em ato administrativo, em de-
ciso executria, em servio pblico (e sim em servio de utilidade pblica),
em contrato administrativo (embora os poderes da Administrao sejam muito
semelhantes aos reconhecidos no direito administrativo de base romanstica);
mesmo a responsabilidade civil do Estado demorou a ser reconhecida, s
ocorrendo isto em meados do sculo XX, assim mesmo no abrangendo todas
as hipteses de danos causados aos particulares.
3 O DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO SOB INFLUNCIA
DOS SISTEMAS DE BASE ROMANSTICA E DA COMMON LAW
Embora sob influncia do direito francs e de outros direitos enqua-
drados no sistema de base romanstica (direito italiano, alemo, espanhol,
n. 5 - 2005.1
206
portugus etc), o regime jurdico administrativo, no Brasil, tambm sofreu
alguma influncia do sistema da common law, especialmente do direito nor-
te-americano.
No Brasil-Colnia, aplicavam-se as leis portuguesas, especialmente as
Ordenaes do Reino.
No perodo do Imprio, adotaram-se os princpios do Estado liberal,
sob influncia do direito francs, inclusive com a criao do Conselho de
Estado. S que este no exercia funo jurisdicional e sim funo consulti-
va. Tambm nesse aspecto o direito francs serviu de modelo, porque na fase
inicial do Conselho de Estado francs, o rgo no tinha independncia,
sendo suas manifestaes sujeitas aprovao do Imperador.
No primeiro perodo da Repblica, suprime-se o Poder Moderador e o
Conselho de Estado. Isto ocorreu porque se abandonou a influncia francesa
da dualidade de jurisdio e se acolheu o modelo anglo-americano da uni-
dade de jurisdio. No Decreto n. 848, de 11.10.1898, inseriu-se dispositivo
(art. 387) determinado que os estatutos dos povos cultos e especialmente os
que regem as relaes jurdicas da Repblica dos Estados Unidos da Amri-
ca, os casos de common law e equity sero tambm subsidirios da jurispru-
dncia e processo federal.
Com isso, passou a Administrao Pblica a submeter-se ao controle
jurisdicional. E tambm, em matria de Direito Administrativo e ainda sob
influncia do direito norte-americano, a jurisprudncia passou a ocupar pa-
pel de destaque como fonte do direito. Ou seja, a jurisprudncia passou a
desempenhar importante papel na criao do direito.
Conforme demonstramos em artigo sobre 500 anos de Direito Adminis-
trativo brasileiro, com base nos ensinamentos de Lafayette Pond
4
, existem
vrios exemplos de criao jurisprudencial de institutos consagrados no Di-
reito Administrativo brasileiro, alguns temporariamente e outros em carter
duradouro, at os dias atuais; alguns foram aplicados como institutos no
previstos no direito positivo e, outros, contrariamente letra da lei: amplia-
o do instituto do habeas corpus para proteo de outros direitos individuais
que no a proteo da liberdade de locomoo; criao do instituto da desa-
propriao indireta; ao arrepio do artigo 547 do Cdigo Civil, que exigia inde-
nizao prvia e o requisito de decreto explcito; aplicao do contrato de
concesso de uso e no de contratos de direito privado para a ocupao de
boxes ou bancas de mercado pblico ou de locais em logradouros pblicos;
submisso das servides administrativas a regime jurdico prprio; a adoo de
uma teoria dos contratos administrativos, com caractersticas diversas do Di-
reito Privado; afastamento da exceptio non adimpleti contractus nos contratos
administrativos; aplicao da teoria da impreviso e da teoria do fato do prnci-
pe segundo regras especiais; tese de que os funcionrios pblicos se regem
por um status e no por contrato, sendo suas vantagens e deveres iguais para
207
uma mesma categoria; reconhecimento e qualificao da autarquia, como
pessoa jurdica de direito pblico no prevista no artigo 14 do Cdigo Civil
de 1916; reconhecimento da teoria do risco, em termos de responsabilidade
civil do Estado, contrariamente norma do artigo 15 do Cdigo Civil.
Pode-se afirmar que o Direito Administrativo brasileiro sofreu, nessa
fase, influncia do direito norte-americano, no que diz respeito ao sistema
de unidade de jurisdio, jurisprudncia como fonte do direito, submis-
so da Administrao Pblica ao controle jurisdicional. Mas, no que diz
respeito s teorias e aos princpios, ficou evidente que a influncia predomi-
nante foi a do direito francs criado pela jurisdio administrativa que, aos
poucos, pela deciso de casos concretos, foi derrogando o Direito Privado
antes aplicado Administrao e criando regime jurdico prprio que aca-
bou por dar autonomia ao Direito Administrativo. Nisto afastou-se do siste-
ma da common law, que repudiava a existncia de um regime jurdico espe-
cial para a Administrao Pblica, como tambm repudiava a existncia de
tribunais administrativos para decidir os litgios em que ela fosse parte inte-
ressada.
Do direito francs, o Direito Administrativo brasileiro acolheu a idia
de ato administrativo, com o atributo da auto-executoriedade, as sucessivas
teorias sobre responsabilidade civil do Estado, o conceito de servio pblico,
as prerrogativas da Administrao Pblica, a teoria dos contratos adminis-
trativos, o princpio da legalidade.
Na realidade, a influncia da doutrina na formao do Direito Admi-
nistrativo brasileiro foi muito grande. O Direito Positivo previu a unidade de
jurisdio e o princpio da legalidade. Mas, pelo trabalho da doutrina, forte-
mente inspirada no direito europeu continental, os tribunais foram acatando
e aplicando teorias e princpios no consagrados no direito positivo, seno
em fase bem mais adiantada da evoluo do Direito Administrativo brasilei-
ro. Veja-se, por exemplo, que, em termos de contratos administrativos, de
teoria dos atos administrativos, seus vcios, nulidades, revogao,
convalidao, discricionariedade, responsabilidade objetiva do Estado, ti-
vemos todo um regime jurdico construdo e elaborado muito antes de sua
previso legal. Muito antes de haver uma lei disciplinando os contratos ad-
ministrativos (o que s foi feito de forma mais completa pelo Decreto-lei n.
2.300, de 1986), ns j aplicvamos tudo o que hoje est no direito positivo.
Se for analisada a fundo a evoluo do Direito Administrativo brasi-
leiro, poder-se- caminhar no seguinte sentido: trabalho da doutrina (forte-
mente inspirada no direito francs), acolhido pela jurisprudncia e consa-
grado no direito positivo. Doutrina, jurisprudncia e direito positivo. Esse foi
o sentido da evoluo.
Quanto ao princpio da legalidade, embora adotando o sistema de
jurisdio una prprio da common law, o direito brasileiro no adotou o mes-
n. 5 - 2005.1
208
mo princpio do stare decisis, que d fora obrigatria aos precedentes judici-
ais. E, embora adotando o princpio da legalidade herdado do direito fran-
cs, o mesmo foi aceito em sua pureza, tal como apregoado pelos ideais re-
volucionrios: a lei, como ato do parlamento, representante da vontade geral
do povo, a principal fonte do direito. E esse postulado foi inserido, com res-
salva para a Constituio de 1937, em todas as Constituies brasileiras, inclu-
sive na do Imprio (art. 179, I). Vale dizer que todas as Constituies, com a
ressalva j apontada, sempre contiveram a norma segundo a qual ningum
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei.
curioso que, embora o direito francs considerasse o princpio da
legalidade como uma das bases do Direito Administrativo, na prtica, afas-
tou-se desse postulado, na medida que a jurisprudncia adotada pela juris-
dio administrativa transformou-se, aos poucos, na principal fonte do Di-
reito Administrativo. No direito francs, falar em princpio da legalidade
significa falar na fora obrigatria das decises do Conselho de Estado, rgo
de cpula da jurisdio administrativa.
Em decorrncia da adoo do princpio da legalidade, o Direito Ad-
ministrativo brasileiro, semelhana de outros direitos, como o espanhol, o
portugus, o dos pases sul-americanos, colocou no direito positivo aquilo
que no direito francs constituam teorias e princpios de elaborao
jurisprudencial. Aquilo que na Frana alterado pela jurisdio administra-
tiva, no Brasil depende de alterao legislativa. E com uma agravante: as
bases do Direito Administrativo esto na Constituio: as intervenes do
Estado na propriedade privada, o regime estatutrio do servidor pblico, os
princpios da Administrao Pblica, a regra sobre responsabilidade civil do
Estado, o princpio da licitao, as normas sobre oramento e contabilidade
pblica, as competncias normativas, a proteo do patrimnio pblico, os
direitos e garantias do cidado perante a Administrao Pblica, o controle
interno, o judicial e o legislativo.
A conseqncia que a evoluo do Direito Administrativo depen-
de, em grande parte, de reformas constitucionais, o que conduz a dois cami-
nhos: (a) um, lcito, que a reforma pelos instrumentos que a prpria Cons-
tituio prev; (b) outro que feito ao arrepio da Constituio, que vai
sendo atropelada pelas leis ordinrias, por atos normativos da Administrao
Pblica e, s vezes, sem qualquer previso normativa; a Administrao P-
blica, com muita freqncia, coloca-se na frente do legislador. Da o
desprestgio da Constituio e do princpio da legalidade.
Este talvez o maior paradoxo: afastamo-nos do direito francs e
do sistema da common law, quando colocamos a lei como principal fonte
do direito. Mas, na prtica, colocamos uma distncia grande entre o que
est na lei e o que se aplica na prtica, pelo af de copiar modelos es-
trangeiros nem sempre adaptveis ao direito positivo brasileiro, em espe-
cial Constituio.
209
O certo que aquele Direito Administrativo que est hoje nos manu-
ais (j chamado de Direito Administrativo tradicional ou conservador) foi
estruturado com base em determinados institutos e princpios que constituem
ainda hoje objeto de estudo desse ramo do direito e que recebeu influncia de
diferentes direitos, o que pode ser resumido pela forma a seguir exposta.
Do direito francs, herdou o conceito de servio pblico, a teoria dos
atos administrativos com o atributo da executoriedade, as teorias sobre res-
ponsabilidade civil do Estado, o princpio da legalidade, a teoria dos contra-
tos administrativos, as formas de delegao da execuo de servios pbli-
cos, a idia de que a Administrao Pblica se submete a um regime jurdi-
co de direito pblico, derrogatrio e exorbitante do direito comum, e que
abrange o binmio autoridade-liberdade.
Do direito italiano, recebeu o conceito de mrito, o de autarquia e
entidade paraestatal (dois vocbulos criados no direito italiano), a noo de
interesse pblico, e o prprio mtodo de elaborao e estudo do direito ad-
ministrativo, mais tcnico-cientfico do que o mtodo pragmtico do direito
francs. Com efeito, ao lado dos alemes, os autores italianos muito contri-
buram, no s aqui, mas em outros pases, para a mudana do prprio mto-
do de estudo do Direito Administrativo; este, sendo de formao
jurisprudencial, era elaborado a partir de casos concretos, sem muita preo-
cupao com a sistematizao; a doutrina alem e a italiana contriburam
para a adoo de um mtodo tcnico-cientfico.
No direito alemo parece ter encontrado inspirao o tema dos concei-
tos jurdicos indeterminados e do princpio da razoabilidade (relacionados
com a matria de interpretao e discricionariedade administrativa). Sob
esse aspecto tambm foi grande a contribuio da doutrina portuguesa e
espanhola, que, como o direito brasileiro, caminharam para a positivao do
Direito Administrativo.
Do sistema da common law, o Direito Administrativo brasileiro herdou
o princpio da unidade de jurisdio, o mandado de segurana e o mandado
de injuno, o princpio do devido processo legal, inclusive, mais recente-
mente, em sua feio substantiva, e que praticamente se confunde com o
princpio da razoabilidade, hoje j aplicado no direito brasileiro.
At na doutrina social da Igreja foi-se procurar inspirao para ins-
tituir o princpio da funo social da propriedade, que deu origem s desa-
propriaes sancionatrias; e tambm o princpio da subsidiariedade, pelo
qual o Estado s deve atuar quando o particular no tiver condies de
atuar sozinho, hiptese em que deve estimular, ajudar, subsidiar a iniciativa
privada.
Talvez em matria de bens pblicos que se encontra alguma coisa de
peculiar ao direito brasileiro, quer na classificao tripartite dos bens, quer
nos institutos ligados regularizao das terras pblicas, como os conceitos
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210
de terras devolutas, de legitimao de posse e o processo de discriminao;
quer nos conceitos de terras indgenas, terrenos reservados, terrenos de
marinha.
Tambm inegvel que a legislao portuguesa sobre terras pblicas,
especialmente sobre sesmarias e concesso, influenciou grandemente o di-
reito brasileiro.
Outra coisa que se fez no Brasil e tambm em outros pases, foi passar
para o direito positivo grande parte dos institutos trazidos do direito francs,
como a matria dos contratos, com todas as teorias do fato do prncipe e da
impreviso; e, mais recentemente, a teoria dos atos administrativos, em par-
te positivada pela lei que disciplina os processos administrativos na rbita
federal. Por outras palavras, enquanto, no direito francs, o Direito Admi-
nistrativo era de formao pretoriana, jurisprudencial, adaptvel de forma
mais flexvel ao interesse pblico sempre cambiante, pelo trabalho criativo
da jurisdio administrativa, no Brasil essas mesmas teorias e princpios fo-
ram incorporados ao direito positivo.
Alm de passar para o direito positivo, s vezes para a prpria Consti-
tuio, determinados institutos do Direito Administrativo, ainda se fez le-
gislao que, pelo excesso de formalismo, contribuiu para emperrar o funci-
onamento da Administrao Pblica; tal ocorreu especialmente em matria
de licitao e contrato, de regime jurdico do servidor pblico, de controle
administrativo e financeiro, de administrao indireta, pois a estas se atri-
buiu regime jurdico praticamente igual ao das entidades pblicas, tirando
muito de sua flexibilidade e da sua prpria razo de existir.
4 PRINCIPAIS INOVAES NO DIREITO ADMINISTRATIVO: AIN-
DA A INFLUNCIA DO DIREITO ESTRANGEIRO
As principais inovaes foram introduzidas aps a Constituio de 1988,
seja com a adoo dos princpios do Estado Democrtico de Direito, seja sob
inspirao do neoliberalismo e da globalizao, do sistema da common law e
do direito comunitrio, que levaram chamada Reforma do Estado, na qual
se insere a Reforma da Administrao Pblica e, em conseqncia, a intro-
duo de novidades no mbito do direito administrativo. No se pode deixar
de mencionar a influncia de princpios da Cincia Econmica e da Cincia
da Administrao no Direito Administrativo, com duas conseqncias: de
um lado, a formao do chamado Direito Administrativo Econmico (em rela-
o ao qual o Direito Administrativo tradicional chamado, pejorativamen-
te, de conservador ou, mesmo ultrapassado) e, de outro lado, a preocupao
com princpios tcnicos, mais prprios da cincia da administrao, signifi-
cando um retorno a uma fase anterior em que j houve a confuso entre os
institutos e princpios jurdicos, prprios do direito, e os aspectos puramente
tcnicos, mais ligados Cincia da Administrao.
211
4.1 Alteraes no princpio da legalidade
Desde que formulado, o princpio da legalidade passou por toda uma
evoluo, que no oportuno examinar em profundidade neste trabalho.
Apenas fazemos remisso ao que foi analisado no livro Discricionariedade ad-
ministrativa na Constituio de 1988.
A partir da Constituio de 1891 instaurou-se o Estado Liberal de
Direito preocupado com as liberdades do cidado. Em decorrncia dessa
preocupao, o princpio da legalidade tinha sentido restrito: a Administra-
o pode fazer tudo o que a lei no probe (era o princpio da vinculao
negativa, que praticamente se identifica com o princpio da autonomia da
vontade).
A partir da Constituio de 1934 pde-se falar em Estado Social de
Direito, um Estado prestador de servios, que foi ampliando a sua atuao
para abranger as reas econmica e social, com o conseqente fortalecimen-
to do Poder Executivo. O princpio da legalidade ampliou-se para abranger
os atos normativos baixados pelo Poder Executivo, com fora de lei, e esten-
deu-se a todo o mbito de atuao administrativa. O princpio da legalidade
passou a significar que a Administrao s pode fazer o que a lei permite
(princpio da vinculao positiva).
Com a Constituio de 1988, optou-se pelos princpios prprios do
Estado Democrtico de Direito.
Duas idias so inerentes a esse tipo de Estado: uma concepo mais
ampla do princpio da legalidade e a idia de participao do cidado na gesto
e no controle da Administrao Pblica.
No que diz respeito ao primeiro aspecto, o Estado Democrtico de Di-
reito pretende vincular a lei aos ideais de justia, ou seja, submeter o Estado
no apenas lei em sentido puramente formal, mas ao Direito, abrangendo
todos os valores inseridos expressa ou implicitamente na Constituio.
Nesse sentido, o artigo 20, 3, da Lei Fundamental da Alemanha, de
8/5/1949, estabelece que o poder legislativo est vinculado ordem consti-
tucional; os poderes executivo e judicial obedecem lei e ao direito. Idias
semelhantes foram inseridas nas Constituies espanhola e portuguesa.
No Brasil, embora no se repita norma com o mesmo contedo, no h
dvida de que se adotou igual concepo, j a partir do prembulo da Cons-
tituio, rico na meno a valores, como segurana, bem-estar, desenvolvi-
mento, igualdade e justia. Alm disso, os artigos 1 a 4 e outros dispositi-
vos esparsos contemplam inmeros princpios e valores, como os da dignida-
de da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, o da
erradicao da pobreza, o da prevalncia dos direitos humanos, o da
moralidade, publicidade, impessoalidade, economicidade, dentre outros.
Todos esses princpios e valores so dirigidos aos trs Poderes do Estado: a lei
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212
que os contrarie ser inconstitucional; a discricionariedade administrativa
est limitada pelos mesmos, o que significa a ampliao do controle judicial
que dever abranger no s a validade dos atos administrativos diante da
lei, mas tambm perante o Direito, no sentido assinalado.
Vale dizer que, hoje, o princpio da legalidade tem uma abrangncia
muito maior porque exige submisso ao Direito.
4.2 O princpio da participao popular
Inerente tambm ao conceito de Estado Democrtico a idia de
participao do cidado na gesto e no controle da Administrao Pblica, no
processo poltico, econmico, social e cultural; essa idia est incorporada
na Constituio no s pela introduo da frmula do Estado Democrtico
de Direito permitindo falar em democracia participativa - como tambm
com a previso de vrios instrumentos de participao, podendo-se mencio-
nar, exemplificativamente, o direito informao (art. 5, XXX), o direito
de denunciar irregularidades perante o Tribunal de Contas (art. 74, 2), a
gesto democrtica da seguridade social (art. 194, VII), da sade (art. 198,
III), do ensino pblico (art. 206, VI), sem falar em inmeras normas conti-
das na legislao ordinria prevendo tambm essa participao, como ocorre
na Lei Geral de Telecomunicaes, na Lei de Licitaes e Contratos, na Lei
de Processo Administrativo.
A idia reforada com a introduo do 3 ao artigo 37 da Consti-
tuio pela Emenda Constitucional 19/98, que prev lei que discipline as
formas de participao do usurio na administrao direta e indireta.
Intimamente relacionada com a idia de participao ocorreu a
processualizao do Direito Administrativo, especialmente com a exign-
cia constitucional do devido processo legal, que exige, entre outras
coisas, a observncia de formalidades essenciais proteo dos direitos
individuais, como a ampla defesa, o contraditrio, o direito de recorrer,
a publicidade.
4.3 Alteraes na idia de discricionariedade
A discricionariedade pode ser definida como a faculdade que a lei
confere Administrao para apreciar o caso concreto, segundo critrios de
oportunidade e convenincia, e escolher uma dentre duas ou mais solues,
todas vlidas perante o direito.
5
O conceito de discricionariedade no permaneceu esttico no tempo.
Sua evoluo acompanhou a evoluo do princpio da legalidade, conforme
expusemos na obra citada. Quanto mais se amplia o conceito de legalidade,
mais se reduz a discricionariedade administrativa.
213
No perodo do Estado Liberal de Direito, a legalidade somente se apli-
cava a uma esfera restrita de atuao administrativa, naquilo que dissesse
respeito s restries aos direitos individuais; em tudo mais, a Administra-
o Pblica era livre para agir; ela dispunha de ampla margem de
discricionariedade. Nesse perodo, a legalidade significava a sujeio lei
editada pelo Parlamento, que era visto como o nico ente que representa a
vontade geral do povo.
Com o Estado Social de Direito, houve um fortalecimento do Poder
Executivo, com a outorga de novas funes na rea social e econmica e,
paralelamente, com a atribuio de competncia normativa, envolvendo a
possibilidade de editar normas com fora de lei (medidas provisrias, regula-
mentos autnomos, decretos-leis, leis delegadas ou outras modalidades).
Conforme visto no item anterior, o princpio da legalidade ampliou-se para
abranger as leis e os atos normativos baixados no mbito do Poder Executivo.
Alm disso, passou a abranger toda a esfera de atuao da Administrao
Pblica, dando origem ao postulado segundo o qual a Administrao Pbli-
ca s pode fazer o que a lei permite.
Com o Estado Democrtico de Direito, conforme assinalado, a legali-
dade passou a significar a sujeio ao Direito (lei, valores, princpios).
Alm disso, verifica-se nova ampliao da funo normativa, agora no
do Poder Executivo, encarnado pelo Presidente da Repblica, mas da Admi-
nistrao Pblica, com a chamada funo reguladora exercida pelas agncias.
Hoje, pode-se dizer que existem duas tendncias opostas, revelando
mais um paradoxo do Direito Administrativo:
a) de um lado, os neoliberais, sob inspirao do direito estrangeiro,
propugnam pela ampliao da discricionariedade: a idia de
substituir a Administrao burocrtica pela Administrao gerencial
depende, em grande parte, do reconhecimento de maior liberdade
decisria aos dirigentes; por isso se diz que o Direito Administrativo
atrapalha as reformas, porque ele se apia no princpio da legalidade,
que exige lei para dar fundamento a decises administrativas; o
princpio da legalidade tambm atrapalha a funo normativa das
agncias reguladoras;
b) de outro lado, h a tendncia tambm bastante forte dos chamados
conservadores, calcada no direito positivo e na Constituio, que
defende maiores limites discricionariedade administrativa,
exatamente pelo fato de que a sua atuao tem que ter fundamento
na lei, mas tambm tem que observar os limites impostos pelos
princpios e valores adotados explcita ou implicitamente pela
Constituio. Hoje a discricionariedade limitada por princpios
como os da razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, interesse
pblico, impessoalidade, segurana jurdica, sem mencionar os
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214
valores inseridos nos artigos 1 a 4 da Constituio. A tal ponto
vai a importncia dos princpios, que a sua inobservncia caracteriza
ato de improbidade definido no artigo 11 da Lei n. 8.429, de
25.2.1993. So princpios e valores que devem ser observados pelo
legislador e pela autoridade administrativa e que, em conseqncia,
podem ser apreciados pelo Poder Judicirio, seja para decretar a
inconstitucionalidade de leis, seja para declarar a nulidade de atos
administrativos.
Essa mesma dualidade de tendncias verifica-se com relao cha-
mada discricionariedade tcnica: os da primeira corrente defendem a impossi-
bilidade de apreciao judicial, exatamente por envolver aspecto tcnico
que compete Administrao Pblica definir; os da segunda corrente de-
fendem, com razo, a possibilidade de apreciao judicial, j que no se
trata de verdadeira discricionariedade; se tcnica, pode levar a uma solu-
o nica com o auxlio de peritos. Onde no existe possibilidade de opo
para a Administrao Pblica entre duas ou mais solues vlidas perante o
direito, no se pode falar em discricionariedade. Em conseqncia, a apreci-
ao judicial sempre possvel.
4.4 Alteraes no conceito de servio pblico
O servio pblico uma das atividades administrativas do Estado,
podendo ser definido como a atividade material, concreta, que a lei outorga
ao Estado, para atender a necessidades coletivas, sob um regime jurdico
total ou parcialmente pblico.
No conceito existem trs elementos: a) o subjetivo, que corresponde
idia de que o servio pblico atribudo, por lei, ao Estado; este decide
sobre a forma de gesto, direta ou indireta, que vai adotar; b) o elemento
objetivo, que corresponde prestao de atividades que atende a necessida-
des coletivas; c) o formal, que diz respeito ao regime jurdico, que total ou
parcialmente pblico. parcialmente pblico quando o servio prestado por
pessoas jurdicas de direito privado (empresas pblicas, sociedades de econo-
mia mista, concessionrias e permissionrias de servios pblicos, parceiros
privados), que se regem por normas semelhantes s das empresas privadas, mas
que se submetem ao direito pblico no que diz respeito aos princpios, como os
da universalidade, continuidade, isonomia entre usurios etc, bem como
responsabilidade civil (regida pelo artigo 37, 6, da Constituio) e ao regi-
me jurdico aplicvel aos bens afetados prestao do servio.
Segundo boa parte da doutrina, estaramos passando por uma crise na
noo de servio pblico. Na realidade, o conceito no est sendo alterado;
o que existe uma presso no sentido de diminuir o rol de servios pblicos
ou mesmo acabar com esse tipo de atividade, especialmente quanto s de
natureza econmica.
215
No seio da Unio Europia (como tambm no direito brasileiro, con-
forme artigo 170 da Constituio) adota-se como postulados da ordem eco-
nmica a liberdade de iniciativa e a livre competio. Em decorrncia disso,
a Corte de Justia da Unio Europia entende que a idia de que existam
servios pblicos exclusivos do Estado contrria idia de livre iniciativa;
e a idia de que servios pblicos possam ser prestados por empresas estatais
contraria a livre concorrncia.
Da ter-se adotado e imposto aos pases membros a substituio do
conceito de servio pblico por servio de interesse econmico geral. A conse-
qncia foi a privatizao de empresas estatais, a privatizao de servios
pblicos (no da forma de gesto, mas das atividades, que passaram a ser
consideradas de natureza privada), com a devoluo das mesmas livre
iniciativa, a liberao de preos etc.
No direito francs, onde nasceu e se desenvolveu o conceito de servi-
o pblico, houve sria oposio a essa mudana; porm, adotou-se o con-
ceito de servio de interesse econmico geral para as atividades econmicas
exercidas pelo Estado, mas manteve-se o conceito de servio pblico para as
atividades sociais do Estado.
A conseqncia de privatizar uma atividade, colocando-a na livre
iniciativa que o particular no tem o dever de prest-la; quando o direito
francs elaborou o conceito de servio pblico foi exatamente pela idia de
que somente o Estado tem o dever de assumir atividades essenciais, ainda
que com prejuzo ou inteiramente s custas do dinheiro pblico. Alm disso,
sendo o servio prestado pelo particular, como atividade privada, no se apli-
cam princpios como os da continuidade, universalidade, isonomia e outros
inerentes prestao de servios pblicos. Da a Corte Europia ter retroce-
dido um pouco e passado a permitir, em determinadas atividades econmi-
cas consideradas essenciais (como telecomunicaes, energia eltrica e ou-
tras) a imposio de obrigaes de servio pblico.
No direito brasileiro, a doutrina adepta do neoliberalismo fora a ado-
o das mesmas inovaes, mas a dificuldade grande porque a prpria
Constituio que prev expressamente a competncia exclusiva do Estado
para a execuo de vrias atividades, como ocorre no artigo 21, XI e XII.
O que vem ocorrendo uma privatizao parcial, feita pela legislao
ordinria, ao arrepio da Constituio, como na legislao de telecomunica-
es, energia eltrica, correios, portos.
4.5 Outra inovao: movimento de agencificao e introduo da ativi-
dade de regulao
Paralelamente privatizao de empresas estatais, surgiu o movimen-
to j chamado de agencificao, com a criao de agncias reguladoras com
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216
a natureza de autarquias de regime especial, a que a lei atribui funo de
regulao. Segundo alguns, como Maral Justen Filho, trata-se de mais uma
funo administrativa, ao lado das quatro tradicionais: servio pblico, pol-
cia administrativa, fomento e interveno.
Aqui se nota a influncia do sistema da common law.
Nos Estados Unidos, a Administrao Pblica composta por agncias
com funo quase legislativa e quase judicial. E o Direito Administrativo o
conjunto de normas postas pelas agncias.
A funo quase legislativa porque as agncias recebem, por lei,
quando criadas, o poder de baixar normas com fora obrigatria. Mas a
funo quase legislativa, porque as normas das agncias esto coloca-
das abaixo das leis na escala hierrquica, podendo ser invalidadas por
deciso judicial, quando contrariem as leis, seja por infringncia dos
standards, princpios, diretrizes contidos na lei (princpio do devido pro-
cesso legal substantivo), seja por inobservncia do processo de elabora-
o das normas, em que a participao do cidado constitui exigncia
obrigatria em vrias fases.
Funo quase judicial, porque as agncias resolvem conflitos entre
prestadores de servio em ter ou com os usurios. E suas decises so pass-
veis de apreciao judicial.
Conforme mencionada no item 2, a justificativa para a delegao de
funo normativa s agncias baseou-se em verdadeiro trip construdo pela
Corte Suprema:
a) a lei delega essa funo agncia, mas o faz limitadamente, na
medida em que os regulamentos por elas baixados devem obedin-
cia aos conceitos indeterminados contidos na lei; quer dizer que se
adotou o sistema da chamada lei-quadro; os regulamentos baixa-
dos pelas agncias so obrigatrios, tm fora de lei e podem inovar
na ordem jurdica; mas tm que sujeitar-se aos standards contidos
na lei; da falar-se em funo quase-legislativa;
b) para dar legitimidade a essa funo, instituiu-se um procedimento
a ser obrigatoriamente observado, seja nas decises dos casos con-
cretos, seja na elaborao dos regulamentos; e esse procedimento
exige obrigatoriamente a participao dos interessados, em maior
ou menor escala, nas vrias fases de elaborao da norma, com
obrigatoriedade de divulgao dos projetos, realizao de audin-
cias pblicas, recebimento de sugestes, obrigatoriedade de moti-
vao quanto aceitao ou no dessas sugestes, obrigatoriedade
de motivao quanto aceitao ou no dessas sugestes pela agn-
cia; vale dizer, imps-se o devido processo legal, em sua feio
adjetiva, para elaborao dos regulamentos pelas agncias;
217
c) para aperfeioar o controle judicial, construiu-se a doutrina do de-
vido processo legal substantivo, que permite ao Judicirio examinar,
alm da observncia do procedimento pela agncia, tambm a
razoabilidade de suas decises diante dos conceitos jurdicos
indeterminados contidos na lei; quer dizer que a evoluo do prin-
cpio do devido processo legal deu-se no sentido de tornar cada vez
mais rigoroso o formalismo do procedimento, com exigncias feitas
pela Corte Suprema quanto motivao, racionalidade das deci-
ses diante dos dados colhidos pelas agncias, a relao custo-be-
nefcio das medidas e normas adotadas.
Mesmo no direito europeu, onde se adota o nome de autoridades admi-
nistrativas independentes, ao invs de agncias (Frana, Itlia, Portugal,
Espanha), tambm se fala de um direito negociado como nova forma de
regulao jurdica. Ao lado do direito posto pelo Estado (que continua como
principal fonte de produo do direito), surge outra forma de regulao, que
resulta do consenso dos interessados. E esse direito negociado passa a inte-
grar o ordenamento jurdico, dentro da hierarquia das normas.
No direito brasileiro, o modelo norte-americano construdo pelo Judi-
cirio enfrenta algumas dificuldades. A delegao legislativa no encontra
fundamento na Constituio, a no ser nas hipteses expressamente previs-
tas. A participao ou no prevista para o processo de elaborao de nor-
mas pelas agncias ou prevista sem carter de obrigatoriedade, o que retira
grande parte da legitimidade democrtica da atuao das agncias. E o prin-
cpio do devido processo legal em sua feio substantiva de aplicao re-
cente e muito restrita no direito brasileiro, sem falar nas restries impostas
pelo Supremo Tribunal Federal ao cabimento das aes diretas de
inconstitucionalidade contra atos normativos da Administrao Pblica.
De qualquer forma, as agncias vm sendo institudas em grande quan-
tidade e vm exercendo funo reguladora, o que abrange competncia
normativa (limitada pelo princpio da legalidade), polcia administrativa,
resoluo de conflitos, embora sem fora de coisa julgada.
Essa funo normativa das agncias reguladoras no constitui propri-
amente novidade no direito brasileiro, porque desde longa data existem
autarquias de regime especial no direito brasileiro, como existem rgos e
entidades autrquicas com esse tipo de funo.
4.6 Adoo do princpio da subsidiariedade
O princpio da subsidiariedade, embora bem anterior nova concep-
o de Estado de Direito Democrtico, assume agora importncia funda-
mental na definio do Estado. Ele foi formulado em fins do sculo XIX e
comeo do sculo XX, dentro da Doutrina Social da Igreja, principalmente
pelas Encclicas Rerum Novarum (1891), de Leo XIII, Quadragesimo Anno
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(1931), do Papa Pio XI, Mater et Magistra (1961), de Joo XXXIII, e, mais
recentemente, a Centesimus Annus (1991), de Joo Paulo II.
Duas idias fundamentais so inerentes ao princpio: de um lado, a de
respeito aos direitos individuais, pelo reconhecimento de que a iniciativa
privada, seja atravs dos indivduos, seja atravs das associaes, tem prima-
zia sobre a iniciativa estatal; em consonncia com essa idia, o Estado deve
abster-se de exercer atividades que o particular tem condies de exercer
por sua prpria iniciativa e com seus prprios recursos; em conseqncia, sob
esse aspecto, o princpio implica uma limitao interveno estatal. De
outro lado, o Estado deve fomentar, coordenar, fiscalizar a iniciativa privada,
de tal modo a permitir aos particulares, sempre que possvel, o sucesso na
conduo de seus empreendimentos.
Esse princpio foi adotado na Constituio de 1967 com a regra de que
o Estado somente deve exercer atividade econmica para subsidiar a inicia-
tiva privada quando ela seja deficiente. Na Constituio atual, contm-se,
em termos um pouco diversos, no artigo 173, caput, em que est determinado
que a atividade econmica s deve ser exercida pelo Estado por motivo de
segurana ou interesse coletivo relevante, conforme definido em lei. Embora
previsto apenas com relao s atividades econmicas, o princpio vem sen-
do aplicado com relao aos servios sociais no exclusivos do Estado.
Da aplicao desse princpio resultam algumas conseqncias: a) a
privatizao de empresas estatais, para que as atividades assumidas pelo Es-
tado sejam devolvidas iniciativa privada; b) a ampliao da atividade de
fomento, seja na rea econmica, seja na rea social, com o ressurgimento
de frmulas no to novas, como a concesso de servios pblicos (agora sob
nova verso concesso patrocinada, como uma das formas de parceria p-
blico-privada instituda na Lei n. 11.079/2004), o surgimento de novas for-
mas de parceria com a iniciativa privada, como os contratos de gesto com
as organizaes sociais, os termos de parceria com as organizaes da socie-
dade civil de interesse pblico (OSCIP); como conseqncia, h um cresci-
mento considervel do chamado terceiro setor, que abrange entidades que
ficam a meio caminho entre o pblico e o privado, por desempenharem ativi-
dades de interesse pblico, muitas delas com incentivos do Estado; nova
concepo do interesse pblico, j que a sua tutela deixa de ser vista como
de titularidade do Estado, para ser assumida tambm pelo particular; dimi-
nuio do aparelhamento administrativo do Estado, como conseqncia da
diminuio de suas atividades.
4.7 Fuga do Direito Administrativo
Uma das tendncias que se nota atualmente, com relao a in-
meros institutos tradicionais do Direito Administrativo, a de caminhar
para uma privatizao do prprio regime jurdico a que se submete a
219
Administrao Pblica, para escapar s normas sobre licitao, contrato
administrativo, concurso pblico e outros normas constitucionais sobre
servidores pblicos, controles formais, regras sobre oramento e contabi-
lidade pblica.
Evidentemente, a fuga do Direito Administrativo no pode e no ser
total. Em primeiro lugar, porque os prprios instrumentos utilizados pela
Administrao Pblica para transferir a gesto de servios pblicos aos parti-
culares so regidos pelo Direito Administrativo, como ocorre com os contra-
tos de concesso, com os contratos de gesto, com os convnios, com os
termos de parceria, tendo de sujeitar-se aos controles da Administrao
Pblica, inclusive do Tribunal de Contas. Em segundo lugar, porque o regi-
me jurdico a que se submete o particular que exerce atividade estatal
hbrido: se verdade que a entidade atua sob o regime do direito privado,
no menos verdade que so de direito pblico as normas sobre os bens
utilizados na prestao dos servios, sobre responsabilidade civil perante os
usurios, sobre os princpios aplicveis prestao do servio, sobre os pode-
res exercidos pelo poder pblico, sobre as prerrogativas pblicas outorgadas
ao particular. No caso das atividades sujeitas a regulao por agncias regu-
ladoras, as normas postas pelas mesmas compem um Direito Administrativo
de natureza talvez um pouco diversa (pela origem do rgo de que emanam)
e que imprimem menos segurana jurdica (porque no sujeitas a qualquer
processo de elaborao normativa, seja para sua formulao, seja para sua
alterao e revogao) e com a desvantagem de serem baixadas sem a obser-
vncia do princpio democrtico presente no processo previsto constitucio-
nalmente para o Poder Legislativo
Na realidade, a Administrao Pblica nunca deixou de aplicar o
Direito Privado em inmeras hipteses. No direito brasileiro, por exemplo,
ela celebra contratos de direito, cria empresas sujeitas ao regime das empre-
sas privadas, contrata servidores sob regime da Consolidao das Leis Traba-
lhistas (CLT).
Por isso mesmo, muitos autores, desde longa data, falam na existn-
cia de um Direito Administrativo em sentido amplo, que abrange o regime
jurdico de direito pblico e o direito privado a que se submete a Adminis-
trao Pblica; e em Direito Administrativo em sentido estrito, corresponden-
te a um regime jurdico de direito pblico, derrogatrio e exorbitante do
direito comum, com restries e prerrogativas destinadas a garantir, de um
lado, a autoridade do poder pblico e, de outro, respeitar os direitos dos
cidados.
Por mais que se idealize a fuga do Direito Administrativo, ela
nunca poder ser integral, porque, mesmo quando se socorre de insti-
tutos do direito privado, tais normas so parcialmente derrogadas pelo
direito pblico.
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5 CONCLUSES
Pelo exposto, constata-se que todo o Direito Administrativo brasilei-
ro, desde as suas origens, esteve sob influncia do direito estrangeiro, ora do
sistema de base romanstica, liderado pelo direito francs, ora do sistema da
common law, este ltimo de forma menos ntida.
Mais recentemente, pode-se afirmar que praticamente todas as ino-
vaes do Direito Administrativo brasileiro vm sendo feitas sob influncia
principal do sistema da common law e do direito comunitrio europeu (o que
curioso pelo fato do Brasil no fazer parte da Unio Europia).
Em resumo, o Direito Administrativo brasileiro, no momento atual,
apresenta as seguintes tendncias:
a) alargamento do princpio da legalidade, pela adoo dos princpios
do Estado Democrtico de Direito, trazendo como conseqncia a
maior limitao discricionariedade administrativa (em decorrn-
cia da submisso da Administrao Pblica a princpios e valores) e
a ampliao do controle judicial;
b) paralelamente, desprestgio do princpio da legalidade e da Consti-
tuio, prprio dos pases que positivaram o Direito Administrati-
vo, colocando os seus fundamentos na Constituio;
c) presso no sentido de ampliar a discricionariedade administra-
tiva, fazendo, inclusive, ressuscitar a idia de discricionariedade
tcnica, para reduzir o controle judicial sobre atos da Adminis-
trao;
d) democracia participativa, com a previso de inmeros instrumen-
tos de participao do cidado no controle e na gesto de ativida-
des da Administrao Pblica, o que nem sempre efetivado na
prtica;
e) processualizao da atividade administrativa, especialmente
em decorrncia da previso constitucional do princpio do
devido processo legal e da exigncia do direito de defesa,
contraditrio e recursos administrativos para os processos ad-
ministrativos;
f) instaurao da chamada Administrao Pblica Gerencial, que
envolve: maior discricionariedade para as autoridades adminis-
trativas, substituio do controle formal pelo controle de resulta-
dos, autonomia administrativa, financeira e oramentria; o prin-
cipal instrumento seria o contrato de gesto, que no tem tido o
alcance pretendido pelos idealizadores da reforma administrati-
va, pela falta de promulgao da lei prevista no artigo 37, 8, da
Constituio;
221
g) crise na noo de servio pblico, pela tendncia de transformar
servios pblicos exclusivos do Estado em atividades privadas aber-
tas livre iniciativa;
h) movimento de agencificao, com a outorga de funo regulatria
s agncias reguladoras institudas como autarquias de regime
especial;
i) aplicao do princpio da subsidiariedade, com as seguintes conse-
qncias: privatizao de empresas estatais, privatizao de ativi-
dades antes consideradas servios pblicos, ampliao da ativida-
de de fomento, ampliao das formas de parceria do setor pblico
com o setor privado, crescimento do terceiro setor;
j) fuga do Direito Administrativo, tendncia que no tem como
concretizar-se com a extenso que se possa pretender, tendo em
vista que o direito privado, quando utilizado pela Administrao
Pblica, sempre derrogado parcialmente por normas de direito
pblico, muitas delas com fundamento constitucional.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. 500 anos de direito administrativo
brasileiro. In: Cadernos de Direito e Cidadania II. Instituto de Estudos de
Direito e Cidadania, So Paulo: Artchip, 2000, p.39-69.
______. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 2. ed. So
Paulo: Atlas, 2001, p. 17-65.
POND, Lafayette. ______. Revista de Direito Administrativo, n. 178, p. 24-37.
VEDEL, Georges. Droit Administratif. Paris: Presses Universitaires de France,
1964.
1
VEDEL, Georges. Droit Administratif. Paris: Presses Universitaires de France, 1964, p. 65.
2
VEDEL, op. cit., p. 57.
3
4
In RDA 178, p. 24-37.
5
DI PIETRO Maria Sylvia Zanella. 500 anos de direito administrativo brasileiro. In: Cadernos de Direito
e Cidadania II. Instituto de Estudos de Direito e Cidadania, So Paulo: Artchip, 2000, p. 67.
n. 5 - 2005.1
222
INNOVATIONS IN BRAZILIAN
ADMINISTRATIVE LAW
ABSTRACT
The origin of Administrative Law. Administrative Law
in France. Administrative Law and the Common Law.
Principles of Administrative Law. Innovations in
Administrative Law and the influence of foreign law.
Administrative Law and the Legality Principle. Popular
Participation. Changes in the idea of discretion.
Changes in the notion of civil service. Agencies and
the introduction of regulation. The principle of
subsidiarity and Administrative Law . Getaway from
Administrative Law.
KEYWORDS
Administrative Law. Brazil. France. Common Law.
Innovations. Foreign Law.
INNOVATIONS DANS LE DROIT
ADMINISTRATIF BRSILIEN
RSUM
Origine du Droit Administratif. Le Droit Administratif
en France: paradoxes. Le Droit Administratif et le
systme de common law. Bases du Droit Administratif
brsilien. Innovations dans le Droit Administratif et
les influences du droit tranger. Principe de lgalit
et du Droit Administratif. Participation populaire.
Modifications dans lide de discricionnairet.
Modifications dans le concept dintrt public.
Mouvement dagencificao et introduction de
lactivit de rglement. Principe de subsidiarit et Droit
Administratif. vasion du Droit Administratif.
MOTS-CLS
Droit Administratif. Brsil. France. Common law.
Innovations. Droit tranger.
223
*
Doutor em Direito Tributrio (FD/UFMG). Mestre e Especialista em Cincias Penais (FD/UFMG).
Professor de Graduao e Ps-Graduao. Professor 40 horas do Curso de Direito da Faculdade
Christus (Fortaleza-CE). Advogado criminalista. (e-mail: nestorsantiago@bol.com.br)
EXTINO DA PUNIBILIDADE NOS CRIMES
TRIBUTRIOS
Nestor Eduardo Araruna Santiago*
RESUMO
Abordagem sobre a extino da punibilidade nos crimes
tributrios. Sonegao fiscal. Breve histrico da legislao
que cuida da extino da punibilidade nos crimes tributrios.
Atual tratamento do tema no Brasil em razo do Programa
de Recuperao Fiscal de Crditos Tributrios (REFIS II ou
PAES). Utilitarismo penal. Parcelamento do dbito e extino
da punibilidade. Suspenso do prazo prescricional e da ao
penal. Princpio da isonomia e extino da punibilidade em
razo do agente (pessoa fsica e pessoa jurdica) e do crime
praticado (descaminho e sonegao de contribuio
previdenciria). Extino da punibilidade e devido processo
legal. Juizados especiais criminais e extino da punibilidade
nos crimes tributrios.
PALAVRAS-CHAVE
Extino da punibilidade. Crimes tributrios. Pagamento.
Parcelamento. Isonomia. Utilitarismo penal.
O Cdigo Penal ptrio prev, em seu art. 107, diversas causas de
extino da punibilidade; entretanto, tal numerao no exaustiva, apa-
recendo, de forma eventual, na parte especial do mesmo Cdigo.
A extino da punibilidade pelo pagamento do tributo nos crimes tri-
butrios no assunto novo. A primeira legislao que trata dos referidos
crimes, que a Lei n. 4.729/65, previu norma extintiva da punibilidade pelo
pagamento no art. 2: Extingue-se a punibilidade dos crimes previstos nesta
Lei quando o agente promover o recolhimento do tributo devido, antes de
ter incio, na esfera administrativa, a ao fiscal prpria. Essa regra foi mo-
dificada parcialmente em 1967, com a edio do Decreto-Lei n. 157, que em
seu art. 18 possibilitou a extino da punibilidade pelo pagamento feito logo
aps o julgamento da autoridade administrativa de primeira instncia, de-
terminando ao contribuinte, dessa forma, o exerccio do contraditrio e ampla
defesa no processo administrativo-fiscal.
n. 5 - 2005.1
224
Por muitos anos prevaleceu a regra acima exposta, at que a Lei n.
8.137/90, em seu art. 14, previu: Extingue-se a punibilidade dos crimes defi-
nidos nos arts. 1 a 3 quando o agente promover o pagamento de tributo ou
contribuio social, inclusive acessrios, antes do recebimento da denncia.
Por sua vez, a Lei n. 8.383/91 revogou expressamente o art. 14 da Lei
n. 8.137/90 e, assim, at a promulgao da Lei n. 9.249/95, no havia possibi-
lidade de extino da punibilidade de crimes tributrios pelo pagamento de
tributo, devendo o agente se socorrer do instituto disposto no art. 16 do
Cdigo Penal, que o arrependimento posterior, como causa de diminuio
de pena, ou do art. 65, III, b, tambm do Cdigo Penal, que prev o ressar-
cimento do dano como atenuante genrica.
1
A Lei n. 8.383/91 previu, em seu art. 34: Extingue-se a punibilidade
dos crimes definidos na Lei n. 8.137, de 27 de dezembro de 1990, e na Lei n.
4.729, de 14 de julho de 1965, quando o agente promover o pagamento do
tributo ou contribuio social, inclusive acessrios, antes do recebimento da
denncia.
A Lei n. 9.964/00, que criou o Programa de Recuperao Fiscal de
crditos tributrios do Governo Federal, conhecido como novo REFIS,
REFIS II ou PAES, previu, no art. 15, a extino da punibilidade dos
crimes previstos nos arts. 1 e 2 da Lei n. 8.137/90 quando a pessoa jurdica
relacionada com o agente efetuar o pagamento integral dos dbitos oriundos
de tributos e contribuies sociais, inclusive acessrios, que tiverem sido
objeto de concesso de parcelamento antes do recebimento da denncia
criminal. Criou, ainda, os crimes de apropriao indbita de contribuio
previdenciria, em substituio ao art. 95 da Lei n. 8.212/91, e o de sonega-
o de contribuio previdenciria, prevendo, em ambos os crimes, a possi-
bilidade de extino da punibilidade. No caso da apropriao indbita, esta-
ria extinta a punibilidade se o agente, espontaneamente, declarasse, confes-
sasse e efetuasse o pagamento das contribuies, importncias ou valores e
prestasse as informaes devidas previdncia social, na forma definida em
lei ou regulamento, antes do incio da ao fiscal. No caso da sonegao
previdenciria, estaria extinta a punibilidade se o agente, espontaneamen-
te, declarasse e confessasse as contribuies, importncias ou valores e pres-
tasse as informaes devidas previdncia social, na forma definida em lei
ou regulamento, antes do incio da ao fiscal.
A nova Lei n. 10.684, de 30 de maio de 2003, traz lume considera-
es sobre os institutos do pagamento e do parcelamento nos crimes contra a
ordem tributria. No essa a sua funo primordial, vez que foi editada
para os fins do PAES. O seu art. 9 faz meno expressa extino da
punibilidade nos crimes tributrios:
Art. 9
o
. suspensa a pretenso punitiva do Estado, referente aos
crimes previstos nos arts. 1
o
e 2
o
da Lei n. 8.137, de 27 de dezembro
225
de 1990, e nos arts. 168A e 337A do Decreto-Lei n. 2.848, de 7 de
dezembro de 1940 Cdigo Penal, durante o perodo em que a
pessoa jurdica relacionada com o agente dos aludidos crimes
estiver includa no regime de parcelamento.
1
o
.A prescrio criminal no corre durante o perodo de
suspenso da pretenso punitiva.
2
o
. Extingue-se a punibilidade dos crimes referidos neste artigo
quando a pessoa jurdica relacionada com o agente efetuar o
pagamento integral dos dbitos oriundos de tributos e
contribuies sociais, inclusive acessrios.
A primeira das inovaes trazidas a possibilidade do pagamento ou
do parcelamento do crdito tributrio e conseqente extino de punibilidade
em qualquer momento da ao penal, e no somente at o recebimento da
denncia, o que traz regra benfica para os crimes tributrios identificados no
caput, devendo, dessa forma, retroagir, em ateno ao disposto no art. 5, XL,
da Constituio Federal e do art. 2, pargrafo nico, do Cdigo Penal. Alis,
o fato de a denncia ter sido erigida como momento mximo processual para
extino da punibilidade no encontra apoio em nenhuma regra cientfica,
no passando de mero critrio legislativo. Nesse sentido j se decidiu:
Omisso no recolhimento de contribuies previdencirias
Pagamento aps o recebimento da denncia Supervenincia de
diploma legal mais favorvel ao ru Art. 9 da Lei n. 10.684/2003
Extino da punibilidade.
Tratando-se de supervenincia de diploma legal mais favorvel
ao ru (novatio legis in mellius), pois a antiga legislao no previa
a extino da punibilidade se o pagamento ocorresse aps o
recebimento da denncia, deve-se entender-lhe tal benefcio,
em observncia ao princpio da retroatividade da lei mais
benfica.
2
O Supremo Tribunal Federal decidiu a respeito da extino da
punibilidade com base na lex mitior:
Ao penal. Crime tributrio. Tributo. Pagamento aps o
recebimento da denncia. Extino da punibilidade. Decretao.
Habeas corpus concedido de ofcio para tal efeito. Aplicao
retroativa do art. 9 da Lei Federal 10.684/2003, c/c art. 5, XL,
da CF e art. 61 do CPP. O pagamento do tributo, a qualquer
tempo, ainda que aps o recebimento da denncia extingue a
punibilidade do crime tributrio.
3
Outra inovao refere-se ao parcelamento do crdito tributrio, colo-
cando ponto final na celeuma doutrinria e jurisprudencial referente ao ca-
Extino da punibilidade nos crimes tributrios
n. 5 - 2005.1
226
rter extintivo ou no da punibilidade pelo deferimento do pedido de
parcelamento. A disciplina legal clara: havendo incluso no regime de
parcelamento, suspende-se a pretenso punitiva estatal, e durante o perodo
de suspenso da pretenso punitiva suspende-se tambm a prescrio crimi-
nal, mantendo-se a coerncia do ordenamento jurdico e evitando casos de
impunidade, como no exemplo em que o cidado adere ao REFIS, paga a
primeira parcela e permanece inadimplente com relao s demais. Nesse
caso, a ao penal retoma seu curso.
Tambm do Tribunal Federal da 4 Regio provm deciso nesse
sentido:
Direito Penal Crime contra a ordem tributria Lei 8.137/90
Art. 1 Parcelamento do dbito em data posterior ao advento do
REFIS Art. 34 da Lei 9.249/95 Extino da pretenso punitiva
Interpretao sistemtica das leis penais que regulam a matria
Cumprimento integral do acordo Deciso mantida.
1. O entendimento jurisprudencial majoritrio no sentido de que
o mero parcelamento do dbito tributrio autoriza a aplicao do
benefcio previsto no art. 34 da Lei n. 9.249/95 no merece mais
prevalecer.
2. Aps a edio da Lei n. 9.964, de 10 de abril de 2000, instituindo
o REFIS, alm da recente Lei n. 10.684, de 30 de maio de 2003,
estabelecendo a reimplantao do aludido Programa, revela-se
cristalina a inteno do legislador de somente extinguir a
punibilidade dos crimes tributrios com o pagamento integral do
dbito, e no com o simples parcelamento que enseja apenas a
suspenso do processo bem como da prescrio.
3. Entendimento contrrio significa prestigiar a impunidade,
estimulando comportamento irresponsvel do devedor que, frente
orientao dos Tribunais, pode aderir ao parcelamento e, logo em
seguida, interromper o adimplemento das prestaes, visando
unicamente evitar os efeitos da ao penal.
4. O Magistrado, no exerccio do seu mister, deve sopesar os efeitos
jurdicos e sociais de sua deciso. Impe-se, numa viso conjunta do
sistema legal, evitar o esvaziamento do contedo das regras, sendo
indispensvel perscrutar a verdadeira mens legis, adequando o caso
concreto ao contedo e esprito da norma.
5. Na espcie, concedido o parcelamento antes da denncia,
porm quitado integralmente a posteriori, fica mantida, por
fundamento diverso, a deciso extintiva da punibilidade.
4
Assim, cai por terra a tese esposada pela Terceira Seo do Superior
Tribunal de Justia de que o parcelamento seria equivalente a uma novao
de dvida, e, portanto, a pagamento. Segundo o STJ, se houvesse
inadimplncia do parcelamento, a dvida seria cobrada na forma da Lei de
227
Execuo Fiscal, uma vez extinta a punibilidade pelo pagamento equipa-
rado ao parcelamento.
O que parece injustificvel que tais efeitos acima descritos somente
sero estendidos ao agente que tenha alguma relao com pessoa jurdica.
A pessoa fsica, que tambm pode aderir ao REFIS (art. 1, 3, III), mesmo
se tiver cometido um dos crimes tributrios relacionados no caput do artigo,
no poder beneficiar-se da suspenso da pretenso punitiva, da suspenso
da prescrio penal e nem do pagamento em qualquer momento da ao
penal, submetendo-se disciplina mais rigorosa do art. 34 da Lei n. 9.249/
95, o que de todo inadmissvel, por ser violador do princpio da retroatividade
da lex mitior penal, consagrado na Constituio Federal (CF).
No fosse o bastante, tal raciocnio lesivo ao princpio da isonomia
(art. 5, II, CF; art. 150, II, CF) e, por conseqncia, do devido processo
legal penal tributrio, o que leva a crer que a expresso pessoa jurdica
relacionada com o agente disse menos do que deveria dizer, cabendo, in
casu, o uso da interpretao extensiva para alcanar tambm as pessoas fsi-
cas que tenham cometido os crimes tributrios previstos no caput do artigo
ora em comento.
Outro argumento referente aplicao do princpio da isonomia diz
respeito ao pagamento como forma extintiva da punibilidade, que no se
aplica somente queles que se encontram vinculados ao Programa de Recu-
perao Fiscal. Ou seja, qualquer agente includo ou no no programa de
parcelamento de crditos tributrios do Governo pode se beneficiar da regra
exposta no 2 do art. 9 da Lei n. 10.684/03.
cabvel tambm comentrio sobre o rol dos crimes tributrios previstos
no caput do art. 9 da Lei n. 10.684/03. Utilizando o mesmo argumento acima,
isto , com base no princpio da isonomia como corolrio do due process of law,
torna-se inadmissvel, sob qualquer hiptese, a omisso com relao ao crime
de descaminho, previsto no art. 334 do Cdigo Penal, e o crime de sonegao
de contribuio previdenciria, previsto no art. 337A do mesmo codex.
5
injustificvel, do ponto de vista do due process of law, que, cometido
crime de descaminho e pago o tributo devido ou haja o perdimento do bem
em favor da Unio, no seja extinta a punibilidade, ao passo que se o paga-
mento do tributo for referente a algum daqueles crimes previstos no caput do
art. 9 da Lei n. 10.684/03 a punibilidade ser extinta.
No h razes, nem legais nem lgicas, que sustentem tamanha dife-
renciao processual em relao a casos rigorosamente iguais, tendo em vis-
ta a equivalncia dos bens jurdicos tutelados pelas normas penais
supracitadas, em prejuzo do devido processo legal penal tributrio.
Ademais, o fato de a norma contida no art. 334 do Cdigo Penal ser de
natureza extrafiscal no significa que ela deixe de ter natureza fiscal. Afir-
mar que o bem jurdico tutelado na norma em comento muito mais amplo
n. 5 - 2005.1
228
negar a arrecadao tributria que foi violada pela prtica do crime de
descaminho. Logicamente, o bem jurdico tutelado mais amplo, mas, igual-
mente, resguardam-se interesses da Administrao Pblica. O sistema nico
e como tal deve permanecer.
6
Nesse sentido pronuncia Andrei Zenkner Schmidt:
Algumas decises partem da idia inicial no sentido de que a
dualidade de bens jurdicos impediria o uso da analogia. No
entanto, s esta circunstncia no pode obstar a supresso da
lacuna legislativa, at mesmo porque o sistema tributrio, de uma
forma ou de outra, est implicitamente contido nos crimes
praticados contra a administrao pblica. Prova disso que o art.
337-A, do CPB, tambm est inserido no captulo dos crimes
contra a administrao pblica, embora trate-se de crime de
sonegao fiscal de contribuies previdencirias.
[...] O argumento da diferena entre os bens jurdicos protegidos
no decisivo, quanto mais no seja em se tratando, ultimamente,
da completa falta de tcnica legislativa em matria penal. [...]
Conseqentemente, se tambm o crime de descaminho tutela,
de uma maneira geral, o sistema tributrio nacional (Cap. I do
Ttulo VI, da CRFB/88), foroso concluir-se no sentido da
possibilidade de aplicao analgica do art. 34 da Lei n. 9.249/95,
como forma de restabelecer-se a unidade de ilicitudes do nosso
sistema jurdico-penal.
7
Vale tambm citar as palavras de Alberto Nogueira:
A ausncia de uma poltica criminal adequada e as constantes brechas
legislativas permitiram, de um lado, a impunidade do sonegador
afortunado e, do outro, a multiplicao indiscriminada e
inconseqente de milhares de processos penais abertos contra os
integrantes da chamada economia informal: donas de casa,
ambulantes, free lancers de toda sorte, por infrao ao art. 334 do
Cdigo Penal brasileiro, em suas modalidades prpria e equiparadas.
Enquanto a polcia se envolve a fundo na represso a prticas
como as acima referidas, de duvidoso enquadramento legal e,
com certeza, de resultados inexpressivos do ponto de vista
econmico, social, fiscal e da prpria represso, o verdadeiro
sonegador mantm-se, quase sempre, inclume, ou, se por acaso
for colhido pela malha policial, ter meios de defesa eficazes para
prosseguir na atividade delitiva, escapando, de alguma forma,
da efetiva punio, favorecendo-se com a diluio do poder
repressivo.
8
De acordo com a norma, o agente de crime contra a ordem tributria,
desde que pague corretamente o que deve a qualquer momento do processo
229
penal tributrio, obtm a extino da punibilidade. Mas bom lembrar que
a extino da punibilidade impede o julgamento do mrito da demanda, e,
no caso de pagamento, integral ou parcelado, quer parecer perante a socie-
dade que ele assume a responsabilidade criminal, produzindo prova contra si
mesmo, abrindo mo de discutir sua culpabilidade. Sabe-se, contudo, que
somente pode se dizer que algum culpado aps regular processo, garanti-
do pelo devido processo legal.
Parece bvio, pela simples leitura do texto legal, que toda vez que o
autor praticar crime contra a ordem tributria o pagamento resolve a sua
situao, atendendo arrecadao. Essa a opo expressa do legislador,
com a qual no se pode concordar, por ser extremamente nefasta e benfica
a certos criminosos, como se pode ver da manifestao de Alberto Nogueira,
acima transcrita. Realmente, beneficiam-se os verdadeiros sonegadores com
a extino da punibilidade do tributo, enquanto aqueles que lutam para
sobreviver praticando atividades de descaminho necessitam de reconheci-
mento do princpio da adequao social para se verem livres da punio.
Denari faz interessante estudo sobre a extino da punibilidade e seus
aspectos temporais. Segundo ele, a extino da punibilidade soa como uma
chantagem fiscal: pagando o tributo, o contribuinte fica livre da cadeia.
Para ele, no h coerncia dessa norma com o princpio da moralidade admi-
nistrativa, um dos pilares da atividade estatal. Seguindo seu raciocnio, se o
legislador instituiu a extino da punibilidade, porque ele considera o
pagamento do tributo e das penalidades sanes mais do que suficientes
para a reparao da leso causada. Entretanto, h que se observar que o seu
raciocnio padece de uma falha grave: tributo no sano de ato ilcito,
conforme disposto no art. 3 do Cdigo Tributrio Nacional.
9
Para Gomes, o pagamento do tributo antes do recebimento da denn-
cia um fator crimingeno, pois o sonegador computa, na sua relao custo-
benefcio, o risco de sonegar, ser apanhado e pagar o que deve, saindo ileso:
importa mais arrecadar que punir penalmente o autor do crime. o
utilitarismo levado s ltimas conseqncias. A lei nova inovou para piorar
o quadro, pois agora o pagamento poder ser feito a qualquer momento do
processo, ficando mais evidente ainda o carter arrecadatrio da norma.
10
Eisele manifesta-se contrariamente ao uso da extino da punibilidade
nos crimes tributrios, apontando dois efeitos prejudiciais ao sistema, sem
mencionar a ilegitimidade de sua constituio:
O primeiro deles consiste na afetao da eficcia da finalidade
protetora de bens jurdicos conferida norma penal, pois a
perspectiva da possibilidade de posterior eliso dos efeitos penais
do fato pela reparao do dano diminui o efeito intimidatrio
esperado da norma penal.
O outro decorre da criao de uma regra excepcional para uma
espcie delitiva, afetando o princpio da igualdade, conforme
salientou Streck.
n. 5 - 2005.1
230
Portanto, a existncia de causas extintivas da punibilidade
referentes aos crimes contra a ordem tributria, divergentes da
hiptese de excluso das sanes administrativas disciplinadas
na legislao tributria (art. 138 do CTN), caracteriza um uso
funcional do Direito Penal, diminui a eficcia preventivo-geral
do seu carter protetor de bens jurdicos, e cria desigualdade
entre os indivduos.
11
Schmidt faz um balano comparativo de argumentos contra e a favor
da extino da punibilidade. Reconhece o autor que a regra da extino da
punibilidade confere tratamento discriminatrio e atentador ao princpio da
isonomia. Mas esclarece, de plano, que a declarao de inconstitucionalidade
do art. 34 da Lei n. 9.249/95 no resolve o problema, pois lembra que toda
poltica criminal brasileira que esteja estruturada pela reduo da interven-
o penal , em certa medida, legtima perante o ordenamento jurdico cons-
titucional. E continua:
O limite deste reducionismo seria a tutela penal dos direitos de
liberdade mais essenciais, e isso por uma razo bem simples: no
funo do Direito Penal proteger, com sua interveno, os
direitos sociais, pois a sua eficcia incompatvel com esta
necessria prestatividade; o mximo que o Direito Penal pode ,
pela sua no-interveno em algumas hipteses, diminuir as
disparidades sociais. Ou ser que a proibio penal, o processo
penal ou o crcere so as melhores sadas para o Estado tutelar a
educao, o trabalho, a sade etc? A resposta (salvo, talvez, para
kantianos ou hegelianos), por demais bvia.
12
O autor lembra que a melhor forma de evitar a sonegao fiscal a
fiscalizao mais presente e eficiente. Sanes mais efetivas e eficazes tam-
bm afastariam a aplicao do Direito Penal s infraes tributrias. Real-
mente, o Direito Penal no pode ser panacia para todos os males, sob pena
de se enfraquecer e de se desmoralizar como instrumento repressor do Esta-
do para combater prticas desviantes. A realizao do princpio da interven-
o mnima do Direito Penal (ultima ratio) fica relegada a segundo plano.
Assim, o ideal seria que o Direito Penal sequer adentrasse nesta
zona do ilcito fiscal, relegando-se fiscalizao tributria a tarefa
de prevenir a evaso tributria. Contudo, enquanto esta meta de
poltica criminal externa no seja cumprida e que, ao que tudo
indica, tambm no o ser futuramente , nada impede que se
instituam mecanismos limitadores da interveno penal em nome
da solvibilidade perante o Fisco lesado. Sob este prisma que se
encontraria justificada, portanto, a possibilidade de o pagamento
do tributo extinguir a punibilidade do delito fiscal.
13
231
prudente no olvidar que se o Direito Penal cuidou das condutas de
evaso fiscal, necessrio o suporte dado pelo devido processo legal penal
tributrio, como forma de garantia do acusado e da preservao integral do
texto constitucional.
Pinho, por sua vez, mostra-se flagrantemente contrrio adoo do
temvel expediente da declarao da extino da punibilidade mediante o
pagamento do tributo. O Direito Penal no pode ser utilizado como forma de
coao para pagamento de crditos tributrios. Ademais,
urgente e vital que os parlamentares no apenas extirpem do
ordenamento normas que beneficiem os sonegadores antes do
recebimento da denncia, repristinem esse privilgio ou criem
outros para natureza de crimes similares, uma vez que frente a
uma filtragem hermenutico-constitucional se caracterizam por
versar em odiosa discriminao para com os demais delitos
previstos no ordenamento, em antinomia com a referida norma,
inclusive com o disposto no art. 16 do Cdigo Penal brasileiro.
14
Na Argentina, h tambm regra de extino da punibilidade. A Lei
Federal n. 23.771, em seu art. 14, diz o seguinte:
Art. 14. Cuando por la pena requerida por la acusacin fiscal sea
aplicable la condena de ejecucin condicional o cuando con
anterioridad a la acusaci se estimare que resumiblemente en
caso de la condena corresponder la condena de ejecucin
condicional y el infractor acepte la pretensin fiscal o previsional,
por nica vez el tribunal actuante, previa vista al fiscal y al
querellante, o, en su caso, damnificada, y una vez efectivizado
el cumplimiento de las obligaciones, declarar extinguida la
accin penal.
Assim, cometido o crime de sonegao fiscal, o sentenciado ficar
sujeito ao benefcio da execuo condicional da pena, ou suspenso condi-
cional da pena. O Cdigo Penal argentino d as medidas para a aplicao do
benefcio: primeiro, verifica se o sentenciado j fora condenado anterior-
mente; segundo, limita a aplicao somente em caso de condenao a pena
privativa de liberdade. Mas, para tanto, necessrio que o agente tenha
pago toda a dvida. E o mais importante, e que tambm poderia ser aplicado
ao processo penal tributrio: a extino da ao penal somente poderia ser
aplicada uma nica vez. Tal atitude legitimaria a aplicao da lei penal s
infraes tributrias.
Da forma como est hoje, absolutamente inadmissvel que o Direito
Penal seja utilizado como meio coercitivo de cobranas de crditos tributri-
os. O utilitarismo gritante e desavergonhado, fazendo pouco do Direito
Penal. Assim, necessrio que se racionalize o uso da extino da punibilidade
n. 5 - 2005.1
232
pelo pagamento nos crimes tributrios, a fim de que o sonegador no escar-
nea do Direito Penal e do Poder Judicirio.
Por fim, outro aspecto da questo que merece abordagem, ainda que
breve, refere-se extino da punibilidade e possibilidade de incluso dos
crimes contra a ordem tributria na competncia dos Juizados Especiais Cri-
minais, estabelecidas pela Lei n. 9.099/95, no mbito estadual, e pela Lei n.
10.259, de 12/7/2001, no mbito federal.
Interessante notar que, no atual contexto legislativo da extino da
punibilidade nos crimes tributrios, fica completamente afastada a possibili-
dade de aplicao das normas previstas nas referidas leis acima citadas.
Isso porque a regra da extino da punibilidade muito mais vantajo-
sa do que a submisso do acusado transao penal (art. 76 da Lei n. 9.099/
95), j que, uma vez pago o tributo, extingue-se a punibilidade, enquanto
nos crimes sujeitos s regras do Juizado Especial Criminal, alm da obrigat-
ria reparao do dano (art. 74 da Lei n. 9.099/95), ficar o autor sujeito
aplicao de uma pena no privativa de liberdade (art. 76), desde que no
tenha sido anteriormente beneficiado por semelhante medida, no prazo de
cinco anos anteriores ao momento da propositura da transao, e que as
circunstncias pessoais do art. 59 do Cdigo Penal lhe sejam inteiramente
favorveis.
Em outras palavras: o carter utilitrio da norma exposta no 2 do
art. 9 da Lei n. 10.684/03 muito mais benfico ao agente do que o subme-
ter a uma pena, ainda que no privativa de liberdade. O agente em s cons-
cincia de seus atos preferir pagar integralmente o valor devido ou parcel-
lo, obtendo a extino da punibilidade, a se sujeitar ao procedimento da
transao penal. Claro que se fala somente dos crimes cujo mximo da pena
cominada no seja superior a dois anos; mas, mesmo assim, a desvantagem
evidente. E vale lembrar que, tratando de crimes tributrios, somente as
condutas previstas no art. 2 da Lei n. 8.137/90 seriam, em tese, alcanadas
pela Lei dos Juizados Especiais no que se refere transao.
15
Relativamente aos demais crimes tributrios cujas penas mnimas
cominadas no sejam superiores a um ano, cabvel, em tese, o instituto da
suspenso condicional do processo, previsto no art. 89 da mesma Lei dos
Juizados Especiais Criminais. Uma vez aplicado, o processo fica suspenso por
um perodo que pode variar entre dois e quatro anos, findos os quais, cum-
pridas as condies previstas em lei e determinadas pelo juiz, extingue-se a
punibilidade do agente. Nessa situao enquadram-se os crimes tributrios
previstos nos arts. 168A, 334 e 337A do Cdigo Penal.
Mais uma vez vale salientar que desvantajoso para o agente de cri-
me tributrio a aplicao dessa regra, pois se torna necessria a reparao do
dano e a imposio de condies durante o perodo acima referido, o que, de
certa forma, uma medida restritiva da liberdade do cidado. Portanto, em
233
concluso, exsurge a extino da punibilidade como instrumento eficiente
de arrecadao tributria, evidenciando, neste particular, a funo utilitarista
do Direito Penal, o que se procura h muito tempo evitar.
CARVALHO, Mrcia Dometila Lima de. Crimes de contrabando e descaminho.
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de Janeiro: Renovar, 2001.
1
Art. 16. Nos crimes cometidos sem violncia ou grave ameaa pessoa, reparado o dano ou restituda
a coisa, at o recebimento da denncia ou da queixa, por ato voluntrio do agente, a pena ser reduzida
de 1 (um) a 2/3 (dois teros).
Art. 65. So circunstncias que sempre atenuam a pena: [...]
III ter o agente: [...]
n. 5 - 2005.1
234
b) procurado, por sua espontnea vontade e com eficincia, logo aps o crime, evitar-lhe ou minorar-lhe
as conseqncias, ou ter, antes do julgamento, reparado o dano; [...]..
2
TRF 4 Regio. Apelao Criminal n. 2000.04.01.009468-4/RS. Rel. Des. Federal Luiz Fernando Wowk
Penteado. J. 22/10/2003.DJU 5/11/2003, Seo 2, p. 1.073.
3
Habeas Corpus n. 81.929-0-RJ. 1 Turma. Julg. 16/12/2003. DJU I, 27/2/2004. Revista Tributria e de
Finanas Pblicas, n. 56, p. 301.
4
Recurso Criminal em Sentido Estrito n. 2001.70.03.004654-9/PR. Rel. Des. Federal lcio Pinheiro de
Castro. J. 08/10/2003, DJU 29/10/2003, seo 2, p. 405, grifos nossos.
5
Estellita (2003, p. 2-3) faz interessantes comentrios ao art. 9 da Lei n. 10.684/03. Com relao a este
objeto diz ela o seguinte: O que refora a tese por ns defendida de que todos estes crimes tm por
objeto de tutela o mesmo bem jurdico e, da, a impossibilidade, repita-se, de tratamento diferenciado
em funo to-somente da espcie tributria objeto do crime em concreto. A afirmao de que a
referncia se fez a quase todos crimes tributrios fica por conta da indevida omisso do crime de
descaminho que, tal qual os mencionados, protege igualmente o mesmo bem jurdico e, assim, deve ser
objeto do mesmo regime jurdico aplicvel aos demais crimes tributrios. Tem razo a autora, uma vez
que o bem jurdico Administrao Pblica exatamente o mesmo para os crimes ali relacionados e
o art. 334 do Cdigo Penal, sendo injustificada, portanto, a sua omisso. Nesse sentido tambm opina
Ricardo Lobo Torres, dizendo que o crime de descaminho um dos crimes fiscais, aliado ao crime de
falsificao de estampilhas (art. 293, I, CP), a sonegao, a fraude e os crimes praticados por funcionrios
pblicos (Lei n. 8.137/90) (Curso de direito financeiro e tributrio. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 293).
6
Contudo, veja-se como se pronunciou o Tribunal Regional Federal da 3 Regio: Penal e processual
penal Crime de descaminho Art. 334, 1, c e d, do CP Denncia. no recebimento Extino da
punibilidade Aplicao do art. 34 da Lei n. 9.249/95 Impossibilidade Perdimento das mercadorias
Inaptido para configurar o pagamento do tributo Recurso provido. 1. A aplicao do disposto no art. 34 da
Lei 9.249/95 se estende a todos os delitos cuja objetividade jurdica exclusiva seja a garantia da
atividade arrecadadora estatal. 2. Sendo o bem jurdico tutelado pelo crime de descaminho de natureza
fiscal e extrafiscal, ou seja, visa a garantir no apenas a arrecadao de impostos, como tambm, e
principalmente, a resguardar outros interesses do Estado, dentre os quais pode-se destacar a proteo
indstria nacional, no incide, in casu, a norma contida no art. 34 da Lei m. 9.249/95, que possibilita
a extino da punibilidade pelo pagamento dos tributos antes do recebimento da denncia. 3. O
perdimento de bens no equivale ao pagamento do tributo, tampouco enseja a possibilidade de extino
da punibilidade do delito (Smula 92 do extinto TFR). 4. Recurso provido. (Recurso em Sentido Estrito
n. 98.03.038.334-5/SP. 1 Turma. Rel. Des. Federal Casem Mazloum. J. 4/8/1998. DJU I, 13/10/1998.
Revista dos Tribunais n. 763, mai. 1993, p. 694-699).
7
Excluso da punibilidade em crimes de sonegao fiscal. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003, p. 122-123. No
mesmo sentido, PRADO, Luiz Rgis. Curso de direito penal brasileiro. 3. ed. So Paulo: RT, 2002, v. 4, p.
569. A jurisprudncia, contudo, no abraa a tese da possibilidade da extino da punibilidade pelo
pagamento do tributo, a no ser por decises isoladas do Tribunal Regional Federal da 2 Regio, cf.
informado por Schmidt, 2003, p. 120-121. O autor tambm cita Mrcia Dometila Lima de Carvalho
(Crimes de contrabando e descaminho, 1998, p. 53-66, passim), como uma das doutrinadoras que
defendem o emprego da extino da punibilidade nos crimes de descaminho. Entretanto, equivoca-se
o autor, pois a autora explica, em detalhes, os percalos da aplicao do referido instituto aos crime de
descaminho, que culminou na promulgao da Lei n. 6.910/81, que ps ponto final discrdia
jurisprudencial e doutrinria. So delas seguintes palavras: Concluindo, embora editada, por assim
dizer, a toque de caixa, a lei em questo logrou atingir seus dois objetivos primordiais. Ps termo a um
verdadeiro cabo das tormentas gerado pela Smula 560, verbi gratia, a extino da punibilidade pelo
pagamento dos tributos relativamente aos crimes de contrabando e descaminho. Por outro lado, conquanto
o plurialudido instituto continue vigendo para os demais crimes de natureza fiscal, frenou a nociva
ingerncia fiscalista no terreno das normas penais, fato de perniciosas conseqncias, inconcilivel com
os mais inarredveis princpios do Direito Penal (p. 66).
8
O devido processo legal tributrio. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997, p. 64-65.
9
Crimes contra a ordem tributria. Extino da punibilidade. Aspectos temporais. Revista Dialtica de
Direito Tributrio, maio 1987, p. 86-87.
10
Crimes tributrios e previdencirios: para STJ o parcelamento do dbito extingue a punibilidade do
sonegador. Sntese Jornal, n. 64, jun. 2002, p. 9.
235
11
EISELE, Andreas. Crimes contra a ordem tributria. 2. ed. rev. atual. ampl. So Paulo: Dialtica,
2002, p. 107-108. A propsito, esta desigualdade entre os indivduos a que se refere Eisele encontrada
na interpretao da norma que extingue a punibilidade dos crimes tributrios. Como se sabe, ela uma
forma de arrependimento posterior (art. 16, CP), mas com efeitos muito mais benficos para os agentes
dos crimes tributrios que para os agentes de crimes no violentos, notadamente os patrimoniais. Com
base nesta premissa, alguns doutrinadores e julgadores levantam a possibilidade de extenso da norma
permissiva da extino da punibilidade tambm aos crimes patrimoniais. Com a palavra, Schmidt (2003,
p. 123-124): como a sonegao fiscal no deixa de ser uma modalidade de furto burgus, seria uma
atitude proporcional e isonmica para esta disparidade entre as duas modalidades de delitos no o
reconhecimento da inconstitucionalidade do art. 34 da Lei n. 9.249/95, mas sim a sua aplicao
analgica (analogia in bonam partem) aos delitos patrimoniais. No mesmo sentido, cf. Streck (2000, p.
44); Pinho (2001, p. 158-162).
12
SCHMIDT, op. cit., p. 71.
13
14
PINHO Emerson Lima de. A criminalidade econmico-tributria: a (des)ordem da lei e a lei da (des)ordem.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001, p. 166.
15
SILVA, Juary C. Elementos de direito penal tributrio. So Paulo: Saraiva, 1998, p. 144-146. Para ele, uma
vez cabvel a sistemtica dos Juizados Especiais Criminais, a represso penal seria mais eficaz, sob uma
perspectiva exclusivamente legislativa. Em sentido contrrio, pronuncia-se Carvalho (1992, p. 121-123):
J se encontra mais ou menos dito, ao longo deste trabalho, que os crimes econmicos provocam
grandes leses, possuem um ato potencial ofensivo, portanto. Entre eles, encontram-se os crimes contra
a economia popular, cujo potencial ofensivo nem sempre pode ser aferido em termos concretos, revelando-
se difusamente, essa lesividade, esparramada em um nmero indeterminado de pessoas.
Em assim sendo, deixe-se dito, de logo, que tais crimes no podero, jamais, ser colocados entre os de
menor potencial ofensivo, para os fins e efeitos do art. 98, I, da Constituio Federal. Tal dispositivo
determina a criao de um juizado especial, para o julgamento de infraes penais de menor potencial
ofensivo. [...]
Tememos que, para esse juizado especializado, sejam entregues aes penais referentes criminalidade
econmica. Isso se persistir o mito de que o infrator dessa espcie, sendo socializado, no necessita de
penas privativas de liberdade de longa durao. Em assim ocorrendo, poder ser levada a criminalidade
econmica ao juizado de pequenas causas, onde ser considerada criminalidade de bagatela, em face
mesmo daquela instituio no ter sido planejada para o julgamento de crimes complexos, como soem
ser os crimes econmicos, cujas fraudes, to sutis, passam desapercebidas dos menos avisados.
EXTINCTION OF PUNISHABILITY IN TAX-
RELATED CRIMES
ABSTRACT
On the extinction of punishability in tax-related
crimes. Tax evasion. Brief history of laws on the
extinction of punishability in tax-related crimes. The
issue in Brazil after the REFIS-II / PAES Tax Recovery
Initative. Penal Utilitarianism. Debt division into
installments and punishability extinction. The
principle of equality before the law and punishability
extinction concerning the person and the crime.
Punishability extinction and due process of law.
n. 5 - 2005.1
236
KEYWORDS
Punishability extinction. Tax-related crimes. Payment.
Payment in installments. Equality before law. Penal
Utilitarianism.
LEXTINCTION DE LA PUNIBILITE DANS LES
CRIMES TRIBUTAIRES
RSUM
Abordage sur lextinction de la punibilit dans les
crimes tributaires. vasion fiscale. Bref historique de
la lgislation qui soigne de lextinction de la punibililit
dans les crimes tributaires. Actuel traitement du sujet
au Brsil en raison du Programme de Rcupration
Fiscale de Crdits Tributaires (REFIS II ou PAES).
Utilitarisme criminel. Parcellement du dbit et
extinction de la punibilit. Suspension du dlai
prescriptif et de laction criminelle. Principe de
lisonomie et extinction de la punibilit en raison de
lagent (personne physique et personne juridique) et
du crime pratiqu (dtournement et vasion fiscale
de contribution de la scurit sociale). Extinction de
la punibilit et due de la procdure lgale. Cours
spciales criminelles et extinction de la punibilidade
dans les crimes tributaires.
MOTS-CLS
Extinction de la punibilit. Crimes tributaires.
Paiement. Parcellement. Isonomie. Utilitarisme
criminel.
237
*
Mestre em Direito pela Universidade Federal do Cear. Professora de Direito Processual Civil da
Faculdade Christus. Advogada.
A AO MONITRIA COMO INSTRUMENTO TUTELA
JURISDICIONAL EFETIVA
Polyana DOliveira Ribeiro*
1 Introduo. 2 Origem e evoluo da ao monitria. 3 Os
conceitos de efetividade, celeridade e segurana jurdica. 4 A
ao monitria como mecanismo de alcance efetividade do
processo. 5 Notas conclusivas.
RESUMO
O presente trabalho tem por escopo analisar a ao monitria
como um meio processual para se alcanar a efetividade do
processo, principal escopo do processo civil moderno,
analisando, para tanto, a origem e evoluo da ao monitria,
os conceitos de efetividade, celeridade e segurana jurdica.
PALAVRAS-CHAVE
Ao Monitria. Efetividade. Processo. Segurana Jurdica.
Celeridade.
1 INTRODUO
A questo da morosidade dos resultados judiciais h muito vem preo-
cupando os estudiosos do Direito, especialmente na rea do processo civil.
No h dvidas de que um dos grandes paradigmas na histria da
processualstica no somente brasileira, mas mundial, est no relacionamen-
to entre a exigncia de rapidez na concluso do prprio processo e a aspira-
o certeza da deciso, que exige ponderao e reflexo, no esforo de
evitar decises injustas.
A partir da idia de que s se pode atingir a to clamada Justia
mediante certeza absoluta, o Direito vem sendo desacreditado por muitos
que dele tentam socorrer-se, enfrentando um juzo lento e truncado que d
lugar no certeza jurdica, mas a fenmenos que, se no suprimem, sufo-
cam os prprios direitos fundamentais do cidado.
O processo instrumento indispensvel ao efetivo e concreto
acionamento do direito de ao. O objeto deste estudo fixa-se, em parte, em
como as regras processuais j existentes podem contribuir para desestruturar
o imprio do conhecido brocardo: a Justia lenta.
Notrio que os reclamos da sociedade, por maior celeridade e
efetividade da Justia, esto entre os fatores que motivaram e motivam o
n. 5 - 2005.1
238
legislador a inserir na lei processual vigente medidas que visam satisfao
do direito pretendido em razovel espao de tempo.
Diante desse cenrio, as recentes e constantes reformas de todo o
ordenamento jurdico brasileiro tm por escopo e responsabilidade, a inces-
sante busca de maior efetividade no alcance da prestao jurisdicional pre-
tendida, tendo por misso, tambm, a consagrao e o aprimoramento dos
princpios do acesso Justia, da instrumentalidade e da efetividade, para
que os jurisdicionados retomem a confiana nos pretrios, muitas vezes, aba-
lada pela morosidade dos resultados processuais.
No basta ao legislador o simples manuseio das letras; preciso que as
normas por ele criadas sejam prestadas coincidentemente aos anseios soci-
ais. Para isso, no podemos olvidar a celeridade e a efetividade, condies
realmente garantidoras dos direitos-objetos de discusses judiciais.
certo que de nada adiantam as modificaes j consolidadas, bem
como as que ainda ho de vir, se, na mente daqueles que lidam, dia a dia,
com o direito, no existir a real e verdadeira reforma: a adequao dos novos
temas realidade que hoje se enfrenta.
Formas geis de solucionar conflitos, simplificao de ritos, insero
no ordenamento de novas tcnicas procedimentais e a melhoria do aparato
judicirio configuram algumas das atuais ambies do processo civil brasileiro.
Enfocando a atividade processual, vrias foram, e so, as tentativas do
legislador em trazer para todo o Direito, com destaque para o Direito Proces-
sual, novos ao menos para o Direito brasileiro mecanismos que possam
solidificar a viso de que o nico processo que interessa parte e tambm ao
Estado aquele que se presta a atender aos anseios dos que esto envolvidos
dentro de um prazo razovel.
Essa viso uma conseqncia da fase instrumentalista em que nosso
Direito Processual se encontra atualmente. Depois de consolidados os prin-
cipais institutos processuais, seus estudiosos viram que no bastava um pro-
cesso repleto de normas e regras, se, ao final, no trouxesse uma plena satis-
fao para quem necessita do direito material que o processo ajuda a prote-
ger, resguardar e criar.
Restou claro que de nada, ou quase nada, adiantava uma tutela
advinda depois de anos de sua requisio. com fundamento nessa fase do
processo como instrumento que visa realizao do direito material, do pro-
cesso que no um fim em si mesmo, que se vm reconstruindo a atividade
processual e todas as regras a ela inerentes, tendo por base a efetividade do
processo; e como esse objetiva proteger um outro direito, no poder esque-
cer seu prprio escopo, alongando-se no tempo demasiadamente a ponto de
fazer perecer o direito a que ele se propunha resguardar ou perder a eficcia
da prestao jurisdicional.
239
A insero da ao monitria na reforma que sofreu o Cdigo de Pro-
cesso Civil no ano de 1995 no escapa dessa inteno. Aps inmeras reivin-
dicaes por parte dos processualistas, a monitria foi includa na legislao
vigente, baseando-se em muito no sucesso alcanado na Itlia e Alemanha.
Os objetivos de efetividade e celeridade esto, ou deveriam estar, presentes
na ao monitria, j que o intuito de se criar para o Direito uma nova forma
de se alcanar um ttulo executivo visa exatamente abreviar o tempo de
durao do processo.
2 ORIGEM E EVOLUO DA AO MONITRIA
Apesar de muitos julgarem que a ao monitria tem origem lusitana,
muito antes da ao decendiria, outros ordenamentos j se utilizavam se
no de um processo monitrio propriamente dito, mas de um procedimento
com alguns pontos em comum.
No obstante o Direito romano no trazer, de fato, a monitria previs-
ta em seus escritos, havia, no direito medieval italiano, os interditos que
talvez fossem os responsveis pelo surgimento da ao monitria.
Os interditos surgiram da constante necessidade de proteo de al-
guns direitos no previstos no jus civile. Diante de uma situao no abrangida
por essas normas, o pretor
1
utilizava-se da interdicta, em que era expedida a
ordem para que determinado particular realizasse algo (interdito restituitrio
e exibitrio) ou deixasse de proceder de certa forma (interdito proibitrio).
Os interditos tambm advieram do aumento dos poderes dados ao
pretor, o imperium, que passou a suprir as lacunas do direito romano deixadas
pelo jus civile. Esse poder geral da magistratura conferido ao pretor tornou
possvel a apreciao e concesso de medidas especiais de tutela, sendo os
interditos exemplo dessa manifestao
2
.
A sumariedade dessa ordem proferida pelo pretor caracterstica dos
interditos, e que se assemelham com o instituto vigente da monitria. Tal
ordem proferida com base em um juzo de verossimilhana
3
e possui um
carter condicional, pois caso a ordem no seja acatada, dar-se- incio ao
que ns chamamos de procedimento ordinrio, uma fase prpria para melhor
investigar as alegaes do autor.
Um ponto, todavia, diferencia os interditos da monitria. Aqueles no
autorizavam a execuo do mandado, ou da ordem, caso ocorresse a inrcia
daquele que deveria cumpri-la.
O processo monitrio propriamente dito, com a possibilidade de se
iniciar a prpria execuo da forma adotada atualmente, teve origem no
mandatum de solvendo com clausula iustificativa, criada pela doutrina medie-
val italiana. Esse novo processo ampararia o direito do credor que no esti-
vesse munido de um ttulo executivo. Diante de sumria anlise dos fatos
A ao monitria como instrumento tutela jurisdicional efetiva
n. 5 - 2005.1
240
trazidos pelo autor, o juiz deferiria o mandatum de solvendo. Como nesse mo-
mento no havia a presena do contraditrio pleno e efetivo, o mandatum
era acompanhado de clusula em que era dada ao ru a possibilidade de
defender-se, por isso passou a chamar-se de mandatum de solvendo cum clausula
iustificativa.
Caso o ru se opusesse aos argumentos do credor, a ordem de cumpri-
mento contida no mandatum restaria suspensa, dando incio a uma plena
fase de conhecimento. Silenciando o devedor, o mandatum ensejava o incio
imediato da execuo.
Essa viso da monitria na poca medieval j nos remonta ao processo
monitrio largamente utilizado nos dias de hoje, fazendo com que esse
mandatum seja, de fato, o primeiro procedimento a utilizar-se dessas carac-
tersticas injuncionais.
Sem dvidas, o direito italiano foi o bero da ao monitria, sendo o
primeiro ordenamento a fazer uso desse misto de processo de conhecimento e
de execuo, que deu origem s atuais tutelas jurisdicionais diferenciadas.
No obstante, o direito portugus tambm deu relevante contribuio
para a construo da monitriabrasileira. Nosso direito muito se inspirou nas
regras lusitanas para aparelhar a monitria hoje prevista no CPC.
O direito lusitano utilizou o processo monitrio documental. Com o
nome de ao decendiria, ou assinao de dez dias, a primeira previso da
monitria no ordenamento luso encontra-se nas Ordenaes Manoelinas, j
caracterizado pela cognio sumria dos fatos alegados pelo credor, visando
expedio de ordem dirigida ao ru.
Reconhecendo o magistrado a presena desses requisitos, deveria ser
dado ao devedor prazo de dez dias o que deu origem ao nome da ao,
decendiria devendo o ru, nesse prazo, pagar ou apresentar qualquer
matria de defesa que venha a desconstituir os argumentos trazidos pelo
credor. Interessante era o que ocorria quando o ru comparecesse no prazo
de dez dias, e, apresentando defesa, deixasse de prov-las.
Logrando xito o ru em desconstituir os argumentos do credor, este
seria condenado a devolver ao devedor tudo que porventura tivesse recebi-
do em razo do mandado inicialmente expedido, alm de ressarcir o ru de
todas as despesas feitas e aquelas que ainda seriam despendidas at o final
do processo, e, ainda, pagar em dobro o que estava sendo cobrado do ru,
sendo metade desse valor destinado Piedade. Se o ru, por sua vez, no
conseguisse provar a defesa articulada, deveria pagar, alm do que j cons-
tava no mandado, as custas do processo e o mesmo valor do principal cobra-
do, sendo, tambm nesse caso, destinada metade desse montante Piedade.
As Ordenaes Filipinas tambm trouxeram a ao decendiria em
seu corpo, em seu Livro III, no ttulo XXV. No houve muitas diferenas
241
entre a assinao de dez dias das Ordenaes Manoelinas para as Filipinas,
mas foi inegvel o avano da doutrina no que tange prtica forense nesse
perodo, destacando-se relevantes estudos sobre a monitria.
Ocorreu maior manifestao doutrinria especialmente no que
concerne s formas de manifestao do ru, tendo surgido obras esclarecen-
do, com riqueza de detalhes, vrios pontos que ainda eram obscuros nas
Ordenaes Manoelinas. Seriam retiradas as condenaes ou devoluo em
dobro do que estava sendo cobrado, caso o ru no conseguisse provar sua
tese de defesa, ou para o autor, se o devedor lograsse xito em seus embargos.
A Lei n. 9.079/95 no foi o primeiro instrumento responsvel pela in-
troduo da monitria no ordenamento brasileiro. Muito antes da vigncia
do Cdigo de Processo Civil de 1973, nosso sistema previa a ao decendiria
j utilizada no direito portugus.
Nossa histria deixa clara a influncia lusitana que sofremos. Antes
da independncia, o direito portugus era tambm vlido para todas as col-
nias, alcanando, portanto, o Brasil. Foi assim que a ao decendiria vigen-
te nas Ordenaes Filipinas foi tambm aplicada em nosso pas, estando
presente em outros regulamentos que lhe sucederam
4
.
O modelo injuncional presente nas Ordenaes Filipinas foi o primei-
ro a ser adotado no Brasil, caracterizando-se como procedimento que visava
atender crditos baseados em prova documental, permitido que o credor
obtivesse a fora executiva necessria ao seu crdito de forma bem mais
clere que os procedimentos tradicionais.
Depois de finalizado o poderio de Portugal sobre o Brasil, o Regula-
mento 737 foi o primeiro a regular matrias processuais, apesar de resumir-se
basicamente a um processo comercial. Nesse regulamento estava presente a
ao de assinao de dez dias, nos artigos 246 a 269. Eram basicamente as
mesmas regras contidas nas anteriores Ordenaes. Sua principal diferena
foi a ampliao dos ttulos que poderiam embasar a ao decendiria, tendo
sido restringidas, tambm, as matrias a serem alegadas como defesa pelo ru.
A Consolidao Ribas, reunida pelo Conselheiro Antnio Joaquim
Ribas, que teve fora de lei, foi a primeira codificao processual civil de
nossa histria, tambm trazendo em seu corpo a ao decendiria, com as
mesmas regras j expostas, principalmente com as adequaes realizadas no
Regulamento 737.
Com o surgimento da Repblica, a Constituio de 1891, com base no
princpio da dualidade legislativa, passou aos estados a competncia para
legislar sobre direito processual. Algumas unidades da federao incluram
a ao decendiria em seus regulamentos processuais
5
, enquanto outros op-
taram por exclu-la
6
. Aqueles que adotaram a ao de assinao de dez dias,
como tambm era chamada, mantiveram as bases do Direito portugus.
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O Cdigo do Estado de So Paulo trouxe a ao decendiria em seus
artigos 767/771, cabvel queles que fossem detentores de obrigao lquida
e certa, mas sem fora executiva. Havia tambm a necessidade de o credor
amparar-se em prova escrita.
O Cdigo de Processo Civil (CPC) de 1939, que entrou em vigor em
1 de maro de 1940, trouxe de volta a competncia da Unio para legislar
sobre processo. Tal codificao, contudo, excluiu o procedimento monitrio,
no havendo dispositivos semelhantes antiga ao decendiria.
O CPC de 1973 manteve o mesmo estado da legislao processual
civil anterior, no trazendo disposies injuncionais em seu corpo origi-
nal, alm de tambm abolir as aes cominatrias na forma existente
em 1939.
Foram necessrios mais de cinqenta anos para que a monitria vol-
tasse ao ordenamento brasileiro, o que talvez justifique a falta de contato do
jurista atual e as inmeras dvidas e polmicas que ainda existem sobre esse
procedimento.
Enquanto os ordenamentos europeus, reconhecendo a importncia da
monitria para a celeridade processual, permaneceram prevendo-a em suas
cartas, e evoluindo em seus institutos, o brasileiro ainda est tentando alertar
os jurisdicionados e a comunidade jurdica, como um todo, da necessidade
de se aplicar a ao monitria, e as benesses que ela poder acarretar, caso
seja aplicada em sua forma correta.
Depois do advento do Cdigo de 1973, a primeira meno reincluso
da monitria ocorreu em 1985, com a formao de uma comisso nomeada
pelo ento Ministro da Justia. Esse anteprojeto, contudo, no trouxe o ob-
jetivo pretendido: o retorno da monitria. Dez anos depois, aps vrios estu-
dos realizados pelo Instituto Brasileiro de Direito Processual e pela Escola
Nacional de Magistratura, com o apoio do Ministrio da Justia, foi elabora-
do o projeto de lei que visava incluir a ao monitria no cdigo de processo
civil, tendo o Ministro Slvio de Figueiredo Teixeira presidido a comisso de
especialistas, formada para analisar a ao monitria.
No obstante as inmeras reivindicaes por parte dos juristas brasi-
leiros pelo retorno da monitria no CPC, esse vcuo na legislao, por mais
de meio sculo, talvez seja a resposta do porqu essa ao, que j to
utilizada com sucesso em outros pases, aqui ainda enfrenta dificuldades
para se desenvolver com segurana e atender ao seu escopo principal: con-
tribuir para a efetividade do processo.
A monitria introduzida em 1995 guarda inmeras semelhanas com
a decendiria j adotada no Brasil, tendo, contudo, trazido inovaes e adap-
taes necessrias atual fase em que se encontra o direito processual e
para se harmonizar com o vigente ordenamento.
243
3 OS CONCEITOS DE EFETIVIDADE, CELERIDADE E SEGURAN-
A JURDICA
A efetividade do processo, terminologia utilizada para demonstrar a
idia de que o processo deve revelar-se instrumento apto para resolver o
litgio
7
com o mnimo de tempo e energia, tema de estudo obrigatrio no
mbito do direito processual moderno
8
.
Em que pese modificao de alguns institutos processuais, devida a
tantas reformas de que vem sendo alvo o Cdigo de Processo Civil, muito
mais ainda h de ser feito, no sentido de adequ-lo aos anseios dos
jurisdicionados.
9
A Constituio Federal, no artigo 5, inciso XXXV, assegura que a
lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direi-
to. O preceito estipulado no artigo 5 consagra-se como garantia funda-
mental, estando inserto no Captulo I, do Ttulo II, da Constituio Federal,
intitulado de direitos e garantias fundamentais. Conforme previso do inciso
IV, pargrafo 4, do artigo 60, da mesma Carta, os direitos ali presentes apre-
sentam-se como limite material ao poder de reforma, as chamadas clusulas
ptreas, que s podem ser alteradas ou abolidas com a formao de um novo
Poder Constituinte originrio que venha a elaborar um novo texto constitu-
cional, no obstante a polmica em torno do tema.
Dessa forma, o direito de ao presente no dispositivo retro um direito
que estar vigente enquanto vigente permanecer a atual ordem constitucional.
Nem todas as Constituies brasileiras ocuparam-se em trazer, de for-
ma expressa, a previso desse direito. As Cartas de 1891
10
, 1934 e 1937 foram
omissas quanto consagrao do acesso Justia. Apenas a partir da Lei de
1946 que passamos a ter tal regra de forma expressa em textos constitucio-
nais
11
. Todavia, tais previses restringiam-se no-excluso de leses ao
Direito, o que deixava de fora o aspecto preventivo da atividade jurisdicional,
j que os textos referiam-se proteo de leso a direito, no contendo o
termo ameaa. Embora a ameaa tambm, de alguma forma, pudesse ser
analisada pelo Judicirio na ordem anterior, a incluso do termo no texto
constitucional ampliou, sem dvida, a apreciao deste Poder a questes
que anteriormente no estavam nele inseridas.
Outra sensvel modificao que somente veio a contribuir com o avano
e maior alcance da regra foi a supresso do termo individual presente nas
Cartas anteriores de 1988. Hodiernamente, entende-se que aquelas ques-
tes ligadas a direitos difusos e coletivos tambm podero ser objeto de apre-
ciao pelo Judicirio, at mesmo porque esses direitos recebem proteo
especial, mormente por meio das class actions.
Importa ressaltarmos o significado de garantia constitucional para que
possamos perceber o verdadeiro alcance e a importncia de uma regra ser
assim considerada.
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O eminente Rui Barbosa
12
descreve as garantias constitucionais como
as defesas postas pela Constituio aos direitos especiais do indivduo. Con-
sistem no sistema de proteo organizado pelos autores de nossa lei funda-
mental em segurana da pessoa, da vida e da liberdade humanas.
Torna-se inegvel a presena de normas processuais no texto consti-
tucional, principalmente no corpo de seu artigo quinto. Esse fato conseq-
ncia do atual movimento de constitucionalizao do Direito, que vem dan-
do a normas, anteriormente tratadas apenas em nvel infraconstitucional,
status de supralegalidade constitucional.
13
No h como negarmos a superioridade da norma constitucional. Por
ser a Lei Maior do nosso ordenamento, ser a responsvel em traar os prin-
cipais elementos de todos os ramos do Direito. Como no poderia deixar de
ser, assim ocorreu com o Direito Processual, ganhando suas regras notorieda-
de pela sua localizao no texto constitucional. Entre essas regras arroladas
no artigo 5 da Constituio, destacamos o prprio princpio da
inafastabilidade do controle jurisdicional, alm do devido processo legal, da
isonomia, do contraditrio e da ampla defesa, do duplo grau de jurisdio,
do juiz natural (que tambm se apresenta na regra da vedao dos tribunais
de exceo), da publicidade dos atos processuais, da motivao das decises
judiciais, da proibio da prova ilcita.
A existncia de todos esses princpios no texto da Constituio nos
leva a concluir que a prpria Lei Maior preocupou-se em dar ao processo
mecanismos que pudessem faz-lo desenvolver-se no intuito de melhor aten-
der tutela jurisdicional pleiteada.
Mas o convvio com essas regras no pode significar apego excessivo s
normas. Mesmo sendo princpios processuais, caso sejam considerados como
regras estticas, essas normas que foram esculpidas para valorizar o direito
do jurisdicionado podem tornar-se responsveis pelo impedimento da prote-
o desses mesmos direitos. Evidencia-se a necessidade de relativizao des-
sas regras, quando possvel, para que eles, esses princpios, possam servir de
instrumento para se alcanar uma justia rpida e eficiente, e no bice a
esses anseios
14
.
Todas essas regras encontram-se vinculadas e envolvidas em um todo.
Desde a ampla apreciao de leso ou ameaa a direito pelo Judicirio
existncia de inmeros preceitos que visam dar a essa apreciao a melhor
forma possvel, nos conduzem existncia da regra da efetividade, que se
encontra prevista dentro de cada uma dessas disposies referidas pela Cons-
tituio.
A efetividade do processo no uma preocupao isolada do
ordenamento brasileiro. Em todo o mundo podemos vislumbrar esse cuidado
com a demora e a forma com que se desenvolve o processo. Acertada foi a
mudana na Constituio Republicana Portuguesa (CRP) do termo princ-
245
pio do acesso do direito e aos tribunais ao direito tutela jurisdicional efeti-
va
15
, que bem evidencia a necessidade de a Constituio ser a primeira a
demonstrar, de forma clara, a carncia de se esculpir essa regra da efetividade,
de forma a transform-la no princpio diretor de todas as demais regras.
Conforme Canotilho, a mudana foi apropriada porque visa-se no
apenas garantir o acesso aos tribunais, mas sim e principalmente possibilitar
aos cidados a defesa de direitos e interesses legalmente protegidos atravs
de um acto de jurisdictio
16
.
No basta garantir o acesso Justia
17
. Estamos no tempo em que o acesso
ao Poder Judicirio tem implicaes vrias, principalmente a de que o cidado
ter a garantia de uma proteco eficaz e temporalmente adequada
18
. Isso
significa que a parte tem o direito de ver sua questo analisada pelo Estado, por
meio de seus representantes diretos, os magistrados, e que cuja resposta apresen-
te-se em uma deciso que respeite os moldes legais e que seja proferida dentro
de um tempo adequado. A necessidade de um processo sem dilaes desneces-
srias o principal ditame do direito processual dos dias vigentes.
O longo intervalo de tempo que hoje se aguarda a partir da petio
inicial at o proferimento de uma deciso final, termina, por vezes, afastan-
do a apreciao daquele direito pelo Judicirio, pois certo que, em muitos
casos, aps essa longa espera, de nada servir a realizao do direito preten-
dido, resultando, s vezes, mais em prejuzos parte do que nos benefcios
inicialmente postulados.
O processo no deve ser visto como algo estanque, afastado da essn-
cia do conflito de interesses e do prprio direito material que busca realizar.
notoriamente reconhecido que o processo no um fim em si mesmo, e
tem o seu ponto de maior realce quando concedido, reconhecido, protegi-
do o direito material. O direito instrumental perderia seu sentido, se o bem
da vida no fosse alcanado, rpida e eficazmente, pelo litigante.
Na medida do que possvel, o processo deve proporcionar a quem
tem direito tudo aquilo (e precisamente aquilo) que se tem o direito de
obter (CANOTILHO, 200, p. 270). E para se alcanar esses escopos, tem-
po de reavaliar e mudar at mesmo aqueles conceitos processuais que se
apresentam como eternos e imutveis.
No para ningum segredo que o tempo um dos maiores inimigos
de um deslinde de litgio, pela via judicial. Uma das explicaes mais
freqentemente utilizadas para justificar a demora no alcance das tutelas
a que se refere questo da segurana jurdica. O conceito de segurana
forma-se em torno do acerto da deciso firmada em bases probatrias slidas,
tendo-se em mente, aqui, a segurana jurdica como sinnimo de deciso
judicial infalvel.
Ocorre que segurana jurdica nessa viso de deciso infalvel ope-
se frontalmente efetividade. Essas duas exigncias parecem ser visivel-
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mente contrapostas: de um lado, agilidade e rapidez, de outro, prudncia e
decurso de tempo
19
.
Segundo Carnelutti, o slogan da justia rpida e segura contm, des-
graadamente, uma contradio: se a justia segura, no rpida; se
rpida, no segura. s vezes, a semente da verdade necessita de anos, ou
mesmo sculos, para tornar-se espiga (veritas filia temporis).
A celeridade pode ser considerada uma regra, e como tal, deve ser
obedecida. A Conveno Europia para proteo dos Direitos Humanos e
Liberdades Fundamentais reconhece, de forma explcita, em seu pargrafo
primeiro, do artigo sexto, que a Justia que no cumpre suas funes dentro
de um prazo razovel , para muitas pessoas, uma Justia inacessvel
20
.
O dogma da segurana jurdica exige, em regra, decurso de tempo
maior para a concretizao dos seus fins, primando pela busca da verdade,
da certeza absoluta, tal como se v no processo de conhecimento,
inviabilizando, por conseguinte, qualquer forma de tutela jurisdicional ba-
seada na aparncia. J o postulado da efetividade reclama um menor tempo
at a deciso final, pois deve estar adequado pretenso deduzida em juzo.
O que percebemos que at hoje dada uma nfase segurana
jurdica em detrimento da efetividade. Utilizando-se das garantias consti-
tucionais do contraditrio e da ampla defesa, muitos se acomodam e utili-
zam-nas para justificar, por exemplo, a grande quantidade de atos processu-
ais, colocando a prestao jurisdicional como algo inatingvel.
No desejamos mais a imagem de um sistema judicirio a um s tem-
po, lento e caro... um produto final de grande beleza, mas que acarreta um
imenso sacrifcio de tempo, dinheiro e talento
21
, que acaba afastando o
jurisdicionado da manta protetora da Justia, afrontando severamente o dis-
positivo constitucional que determina a obrigao de ser ela, a Justia, a
mais ampla e acessvel possvel.
Tambm no estamos aqui sugerindo extremos. No h de se falar em
brevidade processual. Assim como a ampliao do processo no um bem
para reparar a leso, a brevidade excessiva apresenta-se como um mal.
22

necessrio encontrar um meio-termo, que possibilite a combinao da
efetividade com a segurana, em doses possveis de conciliao, com a cau-
tela de no se antepor uma outra.
Para se alcanar esse ideal, a prpria legislao processual vem crian-
do novas tcnicas que visam possibilitar uma maior efetividade, diga-se,
celeridade processual, sem, contudo, acarretar o sacrifcio da segurana ju-
rdica, como o caso da antecipao de tutela, da concesso de liminares,
do instituto da conciliao, da atual sistemtica do agravo de instrumento,
do procedimento sumrio, da ao monitria e vrias outras importantes
questes.
247
As discusses sobre processo tambm no deixam dvidas de que essa
no uma preocupao isolada do Brasil, mas de todo o mundo. Em diversos
pases, j h algum tempo, pode-se observar que o tema referente efetividade
do processo preocupa aos estudiosos e aplicadores do Direito.
J em 1977, na Blgica, a Associao Internacional de Direito Judici-
rio promoveu um debate com o tema Para uma Justia de Fisionomia Hu-
mana; na Alemanha, em 1983, discutiu-se a Proteo Judicial Efetiva e
Ordem Constitucional; Tendncias em Matria de Execuo de Senten-
as e Ordens Judiciais foi o tema de importante debate na Sucia, em 1985;
Justia e Eficincia, em 1987, na Holanda; Proteo Judicial dos Direitos
Humanos no Plano Nacional e Internacional, em 1988, na Itlia; Papel e
Organizao de Magistrados e Advogados nas Sociedades Contemporne-
as, em Portugal, no ano de 1991.
Essa perfeita combinao entre efetividade e celeridade um sinal de
avano contra todos os empecilhos de ordem formal e intelectual que a
efetividade processual encontra no curso de um processo. A clebre mxima
de Rui Barbosa ainda se deve fazer presente, alertando-nos que a justia
tardia a denegao da prpria justia, e assim nos faz acordar para a real e
urgente necessidade de dar ao processo, de forma cada vez mais intensa, o seu
carter de instrumento a servio do Direito material. Jos Rogrio Cruz e Tucci
tambm nos auxilia nessa misso, ao asseverar que certo que no processo,
como vaticinara Couture, o tempo algo mais do que ouro: Justia!
23
4 A AO MONITRIA COMO MECANISMO DE ALCANCE
EFETIVIDADE DO PROCESSO
A terminologia monitria deriva do latim monitio, de monere, signifi-
cando advertir, avisar, e em seu uso antigo significava o aviso ou convite para
vir depor a respeito de fatos contidos na demanda injuncional. De acordo
com a terminologia do Direito Cannico, monitria significava a advertn-
cia feita pela autoridade eclesistica a uma pessoa, para que cumpra deter-
minado dever ou se abstenha de praticar um ato, no fim de evitar a penali-
dade a que estaria sujeita, pela omisso ou ao apontadas
24
. Apesar de tais
expresses no traduzirem o real e vigente significado de monitria, resta
clara a idia de que o vocbulo indica advertncia para que o ru pague ou
entregue determinado bem
25
.
Presta-se o processo monitrio brasileiro quele que, com base em
prova escrita, sem eficcia de ttulo executivo, pretender pagamento de soma
em dinheiro ou entrega de determinado bem mvel e de coisa fungvel,
sendo esta aquela que se pode substituir por outra de igual espcie, qualida-
de e quantidade.
A real utilidade da monitria formar um ttulo executivo judicial
que possibilite a efetivao do direito pretendido pelo autor. Como o Cdigo
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248
de Processo Civil adota o princpio da nula executio sine titulo (toda execuo
deve basear-se em ttulo executivo, judicial ou extrajudicial
26
), busca a
monitria criar um atalho quele que estiver munido de prova escrita, para
que, de forma mais clere que em processo de conhecimento, obtenha-se
ttulo executivo.
A ao monitria inclui-se entre os institutos gerados pelo primeiro
movimento de reforma do Cdigo de Processo Civil, em voga h mais de uma
dcada, que vem, de forma insistente, tentando introduzir em nossa legisla-
o institutos eficazes e diferenciados, sempre com o escopo de atingir um
acesso ordem jurdica justa.
27
Seguindo esse sentimento de dar a cada direito invocado uma tutela
especfica que em curto espao de tempo possa amparar o direito postulado,
e motivado tambm pelo desejo de mudanas, o legislador, por meio do Pro-
jeto de Lei n. 3.805/93, exposto pela Comisso de Reforma presidida, po-
ca, pelo Ministro do Superior Tribunal de Justia, Slvio de Figueiredo
Teixeira, trouxe ao ordenamento a Lei n 9079, de 14 de julho de 1995,
incluindo o Captulo XV ao Ttulo I, do Livro IV, do Cdigo de Processo
Civil, trs artigos dispondo sobre a ao monitria, instituto j h muito
tempo utilizado no ordenamento europeu.
O Ministro Slvio, na Exposio de Motivos do Projeto de Lei da ao
monitria, deixa claro seu objetivo ao afirmar que:
Introduz no atual direito brasileiro, com este projeto, dentro de
um objetivo maior de desburocratizar, agilizar e dar efetividade
ao nosso processo civil, a ao monitria que representa o
procedimento de maior sucesso no direito europeu, adaptando o
seu modelo nossa realidade e s cautelas que a inovao sugere.
A finalidade do procedimento monitrio, que tem profundas
razes no antigo direito luso-brasileiro, abreviar, de forma
inteligente e hbil, o caminho para a formao do ttulo executivo,
contornando o geralmente moroso e caro procedimento ordinrio.
O mestre italiano Proto Pisani assevera que a histria do direito pro-
cessual demonstra que o procedimento comum acarreta um elevado custo
para as partes e tambm para a administrao da Justia, e em muitas ocasi-
es, a total realizao do contraditrio apresenta-se inoperante, acarretan-
do srios riscos.
Antes do advento da monitria, o credor que no fosse munido de um
ttulo que detivesse os requisitos necessrios execuo (ttulo lquido, cer-
to e exigvel), ou aquele que possusse um documento, mas que no se in-
clusse entre uma das espcies de ttulo extrajudicial arroladas pelo CPC, ou
por legislao extravagante, deveria submeter-se ao processo de conheci-
mento para, ao final, obter um ttulo judicial, e s ento dar incio execu-
o da sentena.
249
O sucesso obtido pela monitria nos pases europeus serviu de motivao
ao legislador nacional, que vislumbrando os reveses do procedimento acima des-
crito para se alcanar um ttulo executivo que pudesse embasar uma ao de
execuo, incluiu no ordenamento as regras do procedimento injuncional.
a demanda monitria ao que se destina a eliminar o procedimen-
to ordinrio, dando ao devedor a possibilidade de optar pelo pagamento da
dvida ou a sua discusso judicial. Apesar de seus embargos, momento em
que o devedor poder apresentar sua defesa, seguir o processo ordinrio,
ainda assim a ao monitria visa garantir parte postulante o acesso rpido
execuo, abreviando os longos caminhos existentes entre o processo de
conhecimento e a obteno do ttulo executivo judicial.
tempo de dar lugar adoo do que a doutrina denomina processo
sincrtico, onde se vislumbra a integrao das atividades cognitivas e exe-
cutivas. A execuo apresenta-se como apenas uma fase do processo
monitrio, sem necessidade de instaurao de processo autnomo.
Tutela jurisdicional vem a ser o conjunto de medidas necessrias e
estabelecidas pelo legislador, com o escopo de dar efetividade a uma situa-
o amparada pelo direito material
28
.
Veremos que a monitria corresponde ao que a doutrina denomina de
tutela jurisdicional diferenciada
29
, que visa adequar o tipo de tutela deseja-
da e os que visa adequar o tipo de tutela desejada e os anseios pretendi-
dos pelo jurisdicionado
30
. a necessidade de o processo acompanhar a evo-
luo humana, no fim de corresponder s necessidades sociais. Por essa
razo que para cada tipo de situao de direito material deve existir uma
tutela jurisdicional adequada, isto , diferenciada pelo procedimento
31
.
Assim que doutrina e pretrios devem encarar a ao monitria
como forma procedimental distinta do processo de cognio, e dessa forma,
devem analisar os institutos processuais e sua aplicao na monitria nunca
olvidando seu maior objetivo: eliminar tempo desnecessrio, custos elevados
e formalidades no pretendidas pelo legislador, que, caso sejam aplicadas,
apenas desvirtuar sua verdadeira natureza de tutela diferenciada que se
apresenta como mecanismo de efetividade processual
32
.
5 NOTAS CONCLUSIVAS
Diante de todos esses aspectos abordados, percebemos que a monitria,
caso aplicada da forma correta, apresenta-se como um excepcional meio
para que se alcance os ideais de instrumentalidade do processo, que se tra-
duzem principalmente nas regras de efetividade. Uma das dificuldades j foi
vencida, sua reincluso na legislao processual, mas a monitria ainda de-
ver enfrentar e superar diversos problemas, principalmente pelas lacunas
deixadas pelo legislador, atribuindo ao aplicador jurdico a misso de preen-
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250
cher esses espaos, medida que ao mesmo tempo em que se apresenta ben-
fica, tambm acarreta severos problemas no que concerne diversidade de
monitrias que acabam por surgir.
bem verdade que, por vezes, certas inovaes na legislao, por che-
garem tardiamente ou conter incoerncias, acabam por cair no desuso. Nou-
tro prisma, seja tambm destacado que certos institutos simplesmente dei-
xam de ser utilizados porque esbarram na incompreenso ou no inegvel
conservadorismo que caracteriza os operadores do Direito, na sua maioria.
Outrossim, no seja esquecido que todo e qualquer dispositivo legal
requer interpretao, que no pode ser simplesmente literal ou burocrtica,
mas que deve ser, sim, lgico-sistemtica, especialmente quando se tratar
de questes polmicas, controvertidas, versando matria ainda no
sedimentada, mesmo se tratando de tema que no pode ser considerado
indito, como no caso da monitria.
Interpretar os textos jurdicos, para aferir o real significado de seus
mandamentos, no um fim em si e nem uma atividade ldica. O trabalho
do intrprete instrumental ou, pelo menos, deve estar voltado para a busca
da soluo mais adequada, mais justa dos problemas suscitados e, principal-
mente, que mais atenda aos anseios da sociedade, dentre eles, e certamente
um dos de maior destaque, a efetividade.
Uma vez superadas as dvidas que pairam sobre a ao monitria, essa
ser facilmente vislumbrada como uma medida frente do nosso processo
convencional, pois conciliando normas de processos distintos (conhecimen-
to e execuo), a monitria conseguir transpor barreiras hoje existentes
para que o detentor de um documento que carece de executividade possa
fundamentar um procedimento que formar, de uma forma bem mais clere,
um ttulo executivo, levando ao credor a satisfao perquirida, sem descui-
dar-se, contudo, das garantias inerentes ao devedor.
Para que isso ocorra, dever a monitria ser mostrada como capaz de
realizar esse desiderato, estimulando assim os operadores a utilizarem-na e
fazerem com que ela ganhe a intimidade necessria para que os mistrios
que ainda a envolvem possam, gradativamente, ser solucionados.
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______. Efetividade do processo em face da fazenda pblica. So Paulo:
Dialtica, 2003.
WATANABE, Kazuo. Acesso justia e sociedade moderna: participao e
processo. In: GRINOVER, Ada Pelegrini; DINAMARCO, Candido Rangel;
WATANABE, Kazuo (coord). Participao e processo. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1988.
1
No direito romano, o pretor, dentre os magistrados republicanos, tinha por incumbncia funes
relacionadas com a administrao da Justia. Era de sua responsabilidade a primeira fase do processo
entre particulares, verificando as alegaes das partes e fixando os limites do conflito, remetendo,
posteriormente, o caso a um juiz particular. Era seu mister verificar a verossimilhana das alegaes
diante das provas apresentadas e tomar, com base nelas, sua deciso. A partir de 242 a.C. instituiu-se
a figura do pretor peregrino, especfico para os casos em que figuravam estrangeiros, alm do pretor
urbano, destinado aos casos que envolviam os cidados romanos. Aps o sculo II a.C., o pretor recebeu
amplo poder de mando, podendo dar instrues aos juzes particulares sobre como ele deveria apreciar
as questes de mrito. Utilizando-se desses poderes, poderia deixar de admitir aes perante ele
propostas, a denegatio actionis, ou at mesmo admitir aes at ento desconhecidas.
2
TUCCI, Jos Rogrio Cruz e. Ao monitria: lei 9.079, de 14.07.1995. 3. ed. rev. e ampl. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2001, p. 26.
253
3
SANTOS, Moacyr Amaral dos. Aes cominatrias no direito brasileiro. 4. ed. So Paulo: Max Limonad,
1969, v. 1, p. 65.
4
O Regulamento 737, em 1850, e a Consolidao Ribas, esta organizada pelo Conselheiro Antonio
Joaquim Ribas, que reuniu toda a legislao processual civil.
5
Cdigo de Processo da Bahia, de So Paulo, do Par e do Rio de Janeiro.
6
O Cdigo de Judicirio de Santa Catarina foi um dos que excluiu a ao decendiria.
7
MOREIRA, op. cit., p. 27.
8
Barroso (2003, p. 85) vai buscar em Kelsen o conceito de efetividade, retratando-o como o fato real de
ela ser efetivamente aplicada e observada, da circunstncia de uma conduta humana conforme norma
se verificar na ordem dos fatos.
9
A idia de que a causa das mais recentes reformas do Cdigo de Processo Civil a incessante busca
da efetividade encontra-se registrada nas palavras de Andrighi (2002 p. 42-45): Com o desgnio de
eliminar os pontos de estrangulamento do processo e acelerar o quanto possvel o seu andamento, a
Reforma do CPC foi elaborada sempre co vistas a se alcanar principalmente, a sua efetividade.
10
No texto da Carta de 1981 a regra da inafastabilidade encontrava-se implcita, ao interpretarmos a
Norma de uma forma sistemtica. Assim afirmamos em razo de ter sido por meio dessa Carta que o
Brasil adotou a tripartio de poderes, com muita influncia do sistema constitucional americano, que
ao contrrio do que ocorre na Frana, por exemplo, concentra toda a ltima apreciao ao Poder
Judicirio.
11
A Constituio de 1946 o previu em seu artigo 141, 4, da seguinte forma: A lei no poder excluir
da apreciao do Poder Judicirio qualquer leso de direito individual. A Carta de 1967, em seu artigo
150, 4, e EC n. 1, de 1969, em seu artigo 153, 4, assim dispunha: A lei no poder excluir da
apreciao do Poder Judicirio qualquer leso a direito individual.
12
Apud DANTAS, Francisco Ivo Cavalcanti. Constituio e processo. Curitiba: Juru, 2003, p. 53.
13
14
A jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia assim se manifesta: [...] Os pedidos, como
manifestaes de vontade, devem ser interpretados luz do princpio da efetividade e da economia
processual, que visam conferir parte um mximo de resultado com um mnimo de esforo processual.
(AGA 568509/MG, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJU I 30.set.2004, p. 222); [...] A sistemtica
processual, tal como se prope, busca dar mxima efetividade ao cumprimento de sua funo scio-
poltico-jurdica, eliminando insatisfaes - com justia e fazendo cumprir o direito -, no se compadecendo
com o formalismo exacerbado. Recurso no conhecido. (REsp 329491/SP, Rel. Min. Hamilton Carvalhido,
6 Turma, DJU 25.02.2002, p. 464).
15
Art. 20, 3, da CRP: todos tm direito a que uma causa em que intervenham seja objecto de deciso
em prazo razovel e mediante processo equitativo.
16
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio. 4. ed. Coimbra:
Livraria Almedina, 2000, p. 423.
17
No podemos olvidar que a simples ampliao desse acesso ao Judicirio, sem modificaes necessrias
na sua estrutura e na prpria ordem jurdica pode acarretar problemas para a efetividade do sistema. Da
a amplitude do problema. Partindo dessa idia que Bedaque (1995, p. 43) afirma que a principal
misso do processualista buscar alternativas que favoream a resoluo dos conflitos. No pode
prescindir, evidentemente, da tcnica. Embora necessria para a efetividade e eficincia da justia,
deve ela ocupar o seu devido lugar, como instrumento de trabalho, no como fim em si mesma. No se
trata de desprezar os aspectos tcnicos do processo, mas apenas de no se apegar ao tecnicismo. A
tcnica deve servir de meio para que o processo atinja seu resultado. Critica-se no o dogmatismo, mas
o dogmatismo puro, o formalismo indiferente aos reais problemas a serem solucionados no processo. Por
isso, a idia de devido processo legal deve ser fundida com a de fim idia teleolgica.
18
19
Sobre a necessidade de segurana e celeridade caminharem em conjunto, Santos Filho (2004, p. 67-
84): A verdade que ou o processo civil evolui de forma a responder aos reclamos e anseios de amplas
n. 5 - 2005.1
254
parcelas da cidadania que clamam por uma prestao jurisdicional mais clere e efetiva, sintonizada
com a realidade de uma sociedade teleguiada pelo computador e pelo relgio, melhor sopesando o
binmio segurana e efetividade, ou corre-se o risco do retorno, de forma massiva e atabalhoada,
Justia Privada, em larga escala, com conseqncias imprevisveis, para manuteno do Estado de
Direito.
20
CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso Justia. Traduo Ellen Gracie Northfleet. Porto
Alegre: Srgio Antnio Fabris, 1988, p. 20.
21
CAPPELLETTI; GARTH, op. cit., p. 164.
22
Confirmando esse pensamento, Canotilho (2000, p. 424) assevera que a acelerao da proteco
jurdica que se traduza em diminuio de garantias processuais e materiais (prazos de recursos, supresso
de instncias excessiva) pode conduzir a uma justia pronta mas materialmente injusta.
23
TUCCI, Jos Rogrio Cruz e. Tempo e processo: uma anlise emprica das repercusses do tempo na
fenomenologia processual (civil e penal). So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000,p . 146
24
PLCIDO E SILVA. Vocabulrio Jurdico. Rio de Janeiro: Forense,1987, v. III, p. 205.
25
Segundo Aurlio Buarque de Hollanda, o verbo transitivo monir significa admoestar, avisar para vir
depor sobre a matria de uma monitria.
26
Vlido ressaltar que o grande nmero de ttulos executivos existentes no ordenamento brasileiro sem
dvida apresenta-se como uma das causas para o retardamento da adoo do procedimento monitrio
pelo Cdigo de Processo Civil.
27
WATANABE, Kazuo. Acesso justia e sociedade moderna: participao e processo. In: GRINOVER,
Ada Pelegrini; DINAMARCO, Candido Rangel; WATANABE, Kazuo (coord). Participao e processo.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 1988, p. 57.
28
BEDAQUE, Jos Roberto dos Santos. Direito e processo: influncia do direito material sobre o
processo. So Paulo: Malheiros, 1995, p. 31. A doutrina italiana utiliza-se do termo tutela jurdica de
direitos, mas com o mesmo significado da tutela jurisdicional adotada pelo ordenamento brasileiro.
29
Segundo Andrighi (2002), para obter a acelerao do processo e evitar que o autor, titular do direito
em litgio, aguarde o seu final para alcanar o bem da vida, a legislao reformista adotou novos tipos de
tutelas, denominadas pela doutrina de diferidas ou diferenciadas, que visam contornar, abreviar e
agilizar a concesso da prestao jurisdicional, colocando-se rente vida e, portanto, adequada
realidade vigente.
30
Sobre o assunto, Ada Pelegrini Grinover (Ao monitria. Revista Jurdica Consulex, ano I, n. 6, 1997),
assevera que Proto Pisani, um moderno e muito atual processualista italiano, salientou a importncia
de se buscarem tcnicas diferenciadas de tutela, mostrando as suas finalidades, que so exatamente as
finalidades do processo monitrio. Em primeiro lugar, evitar o custo do processo de cognio plena por
intermdio de tcnicas de cognio sumria. Com isso, em segundo lugar, efetivar a tutela jurisdicional
para torn-la adequada relao jurdica de direito material subjacente. E, em terceiro lugar, evitar o
abuso de direito de defesa pelo demandado, sem suprimir suas garantias constitucionais, mas tentando
vencer as resistncias que o mesmo costuma alegar para retardar o processo.
31
BEDAQUE, op. cit., p. 33.
32
Dias (1996, p. 86) assim dispe: em termos de eficincia, o CPC, portanto, equipado est com a
tcnica de Primeiro Mundo, da melhor qualidade, no mais lhe podendo ser debitada a culpa pela
morosidade das demandas, eis que seu receiturio procedimental revela-se plenamente adequado s
necessidades do foro e afeioado ao ideal da plena efetividade do processo. Porm, verdade seja dita, de
nada adianta um Cdigo de boa qualidade tcnica, se seu intrpretes e aplicadores revelam-se nefelibatas,
despreparados ou sem preparo algum, a residindo, a meu sentir, em grande parte, a origem do
retardamento da soluo das demandas.
255
THE SO-CALLED AO MONITRIA AS AN
INSTRUMENT TO EFFECTIVE
JURISDICTIONAL PROTECTION
ABSTRACT
The article intends to analyse the Ao Monitria,
legal instrument aimed at rendering lawsuits more
effective. In this sense, the author explores the origins
and evolution of the instrument and the definitions of
effectiveness, rapidness and juridical safety.
KEYWORDS
Ao Monitria. Effectiveness, Lawsuit. Juridical
Safety. Rapidness.
L' ACTION DE MONITRIA COMME
INSTRUMENT L' EFFICACE GARDE
JURIDICTIONNELLE
RSUM
Le prsent travail a pour intente danalyser laction
monitria comme un moyen procdural pour que
satteigne lefficacit de la procdure, principale cible
de la procdure civile moderne, analysant, de telle
faon, lorigine et lvolution de laction monitria ,
les concepts defficacit, de clrit et de la scurit
juridique.
MOTS-CLS
Action Monitria. Efficacit. Processus. Scurit
Juridique. Clrit.
n. 5 - 2005.1
256
*
Mestre em Sociologia. Doutoranda em Educao e Trabalho pela UFC. Professora dos Cursos de
Graduao e Ps-Graduao em Direito da Faculdade Christus.
DESAFIANDO O TRABALHO INFANTIL: UM
CONFRONTO NECESSRIO
Sandra Helena Lima Moreira*
1 Consideraes introdutrias. 2 A ilegalidade e desumanidade
do trabalho infantil. 3 Apresentao de resultados. 4 Concluso.
RESUMO
Aborda a problemtica do trabalho infantil no Brasil, aliando-
se s iniciativas de sua erradicao. Apresenta explicaes
para a existncia do trabalho infantil no Pas que originaram-
se na colonizao brasileira, passando pela escravido at os
dias atuais, cujas estatsticas atestam ser o problema ainda
de grandes propores. Relata que tal constatao levou ao
desenvolvimento de uma pesquisa envolvendo professores e
alunos do Curso de Direito da Faculdade CHRISTUS no
segundo semestre de 2004, cujo objeto foi a realidade do
trabalho infantil no Estado do Cear. Tal pesquisa resultou
em quatro produtos: duas cartilhas, este artigo e um acervo
bibliogrfico sobre trabalho infantil organizado, catalogado e
disponibilizado na hemeroteca da Faculdade. O principal
deles, entretanto, a cartilha, de formato e linguagem mais
acessveis, que dever ser distribuda a professores de escolas
pblicas e lideranas comunitrias, com efeito multiplicador
sobre pais e crianas em situao de risco social, estas ltimas
as que mais so submetidas ao trabalho precocemente. O
artigo expe a metodologia empreendida alm de dados do
trabalho infantil no Estado do Cear, as estratgias de
articulao da pesquisa com a vocao institucional de
responsabilidade social, o engajamento de alunos e os elos
com a extenso universitria.
PALAVRAS-CHAVE
Trabalho Infantil. Pesquisa. Preconceito. Cidadania.
Educao e Excluso Social.
1 CONSIDERAES INTRODUTRIAS
O trabalho infantil um problema mundial cuja dimenso quantitati-
va estima-se atinge mais de 100.000.000 (cem milhes) de crianas. No en-
tanto, como o fenmeno est diretamente relacionado ao desemprego e m
257
distribuio de renda, os pases que apresentam ndices maiores de explora-
o infantil so aqueles considerados pertencentes ao terceiro mundo e/ou
emergentes. Assim, a frica e a Amrica Latina concentram 50% dessa mo-
de-obra e, no Brasil, segundo os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclio (PNAD) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estats-
tica (IBGE) em 2001, existem 5.482.515 (cinco milhes, quatrocentos e oi-
tenta e dois mil e quinhentos e quinze) de crianas de 5 a 17 anos
1
, traba-
lhando nas mais diversas (e adversas) condies. Esses nmeros podem ser
melhor traduzidos pela informao de que em cada 100 crianas entre 10 e
14 anos, 11,6 esto inseridas no trabalho e, ao se elevar o intervalo etrio
para entre 15 e 17 anos, essa estatstica eleva-se para 31,5 para cada 100. Os
menores de 14 anos so em nmero de 2.231.974 (dois milhes, duzentos e
trinta e um mil e novecentos e setenta e quatro) representando 40% deles e,
de todos, 3.570.216 (trs milhes, quinhentos e setenta mil, duzentos e
dezesseis) so do sexo masculino, portanto a maioria. Entretanto, esse dado
se inverte quando recorta-se o trabalho infantil na modalidade domsti-
co, onde 97% das crianas so do sexo feminino, revelando uma ntida
diviso sexual do trabalho infantil no Brasil.
De qualquer modo, os ndices revelam uma verdadeira chaga social
envolta num complexo de variveis sociais, polticas, econmicas e cultu-
rais, que tm dificultado a sua efetiva desestruturao.
Este artigo est dividido em quatro partes, nas quais a primeira cons-
titui-se desta Introduo, que apresenta uma viso panormica quantitativa
do trabalho infantil no mundo, no Brasil e no Estado do Cear.
A segunda enfoca abstratamente o trabalho infantil, destaca os dispo-
sitivos legais que so confrontados com sua prtica, situa historicamente a
origem do problema no Brasil, os mitos que dificultam sua erradicao e a
situao brasileira atual. Apresenta os objetivos, a justificativa e a metodologia
do desenvolvimento de uma pesquisa sobre trabalho infantil, que envolveu
professoras e alunos do Curso de Direito da Faculdade Christus no segundo
semestre de 2004.
A terceira discorre sobre os resultados obtidos em dados, os produtos
resultantes da pesquisa, a articulao com o ensino e a extenso universit-
ria e, a interferncia social ativa com vistas a contribuir para a transforma-
o da realidade.
A quarta e ltima parte traz comentrios conclusivos do trabalho e a
indicao dos desdobramentos que se espera efetivar, cujos caminhos j se
comeou a trilhar.
2 A ILEGALIDADE E DESUMANIDADE DO TRABALHO INFANTIL
O combate ao trabalho infantil est diretamente relacionado defesa
dos direitos consagrados na Constituio Federal brasileira (CF), que d
Desafiando o trabalho infantil: um confronto necessrio
n. 5 - 2005.1
258
suporte jurdico atravs dos artigos 7, inciso XXXIII (com redao dada
pela Emenda Constitucional n. 20/98), e 227, alm do art. 67 da Lei 8.069/90
(Estatuto da Criana e do Adolescente, de 13 de julho de 1990). Funda-
menta-se no princpio de que toda criana deve ter plenamente respeitada e
protegida sua dignidade como ser humano, independente de nacionalidade,
cor, sexo, origem social, religio ou etnia e, por apresentar a peculiaridade
de se encontrar numa fase de desenvolvimento que enseja proteo especial
em todas as reas de sua vivncia fsica, familiar, moral, educacional, psico-
lgica e social.
Entretanto, no Brasil, o enfrentamento do problema tem sido marcado
entre tantas barreiras por uma herana cultural colonizadora que desde o
incio inseriu crianas negras e indgenas ao trabalho na lavoura, nos enge-
nhos, nos domiclios senhoriais e nos mais diversos servios. Em seguida, os
reflexos da Revoluo Industrial modificaram a forma do trabalho infantil e
as crianas tornaram-se excelente estratgia de produo a custos mais
baixos, especialmente na indstria txtil.
2
Mais tarde, com a migrao, a
urbanizao e a expanso do processo produtivo fincado em bases de busca
permanente de reduo de custos, concorrncia e apropriao do trabalho
gerador de riqueza, possibilitou a insero progressiva de crianas nas mais
diversas formas de explorao em atividades informais, na diversificada ofer-
ta de servios e no comrcio, para em seguida agravar-se quantitativamente
e qualitativamente nas atividades ilcitas, consideradas pela Organizao
Internacional do Trabalho (OIT) em sua Conveno n. 138 e adotadas em
junho de 1973 em Genebra
3
, como as piores formas de trabalho infantil:
[...] toda e qualquer forma de escravido e prticas anlogas,
explorao sexual infantil, o uso de crianas no narcotrfico e os
trabalhos que, por sua natureza ou pelas circunstncias em que
so executados, so susceptveis de prejudicar a sade, a
segurana e a moral da criana.
4
Alm da herana colonizadora, muitos mitos arraigados na cultura
brasileira dificultam o combate ao trabalho infantil, sendo tais mitos um
desdobramento do preconceito e da convenincia financeira de se perpetu-
ar o trabalho e a explorao infantil. Pode-se destacar, por exemplo, a pre-
missa de que o trabalho distancia a criana da vadiagem, das drogas e da
prostituio, pressuposto defendido pelas pessoas cujo nvel de compreenso
da realidade no ultrapassa o senso comum, haja vista que estudos e pesquisas
realizados pelos organismos oficiais nacionais e internacionais (UNICEF, OIT,
IBGE), bem como por Organizaes No Governamentais (ONGs) revelam
exatamente o contrrio. Crianas que trabalham no so protegidas pelos pais
porque h um distanciamento progressivo da famlia e um falso sentimento de
autonomia por parte da criana, bem como de permissividade por parte da-
queles, associada idia de que trabalho vincula-se responsabilidade e ama-
durecimento da personalidade. O que ocorre na realidade uma forma de
259
abandono e de comodidade dos pais, fazendo com que a criana queime
etapas da infncia s quais tm direito e que nunca mais sero recuperadas,
deixando seqelas fsicas e psicossociais que transbordaro na idade adulta.
fato concreto que o trabalho afasta a criana no das drogas e da
vadiagem, mas da escola. Elas at se matriculam, mas o trabalho torna-se
prioritrio, redundando nas freqentes ausncias s aulas e no
descumprimento das atividades escolares, seja pelo desgaste fsico, seja pela
desvalorizao da educao enquanto investimento de mdio e longo prazo
tanto no aspecto financeiro, como formadora integral da pessoa. A evaso
escolar da escola pblica brasileira que tem sido registrada por todas as pes-
quisas oficiais e identificada tanto no ensino fundamental como no mdio
est diretamente relacionada ao trabalho infantil. Essa uma das conseq-
ncias mais graves do trabalho precoce, haja vista que o comprometimento
da educao bloqueia a qualificao profissional posterior, a ascenso a n-
veis mais elevados de escolaridade e, conseqentemente, a patamares me-
lhores de insero futura no mercado de trabalho, elevao de renda e da
qualidade de vida e de emancipao econmica.
Pessoas com baixa escolaridade no Pas, no plano poltico, significa a
obteno de um status de subcidadania, de desigualdade e do no usufru-
to do direito da democracia efetiva. Trabalho infantil , portanto, fator
determinante da condio de classe que no lugar de socializar ou educar
profissionalmente a criana, desdobra-se no oposto a mdio prazo, conver-
tendo-se numa armadilha que favorece marginalidade. do conhecimen-
to de todos os riscos aos quais esto expostas as crianas que trabalham na
rua, pois ficam vulnerveis s influncias de adultos inescrupulosos, s opor-
tunidades crimingenas e a riscos fsicos e psicossociais.
Outro argumento utilizado como legitimador do trabalho infantil a
carncia financeira familiar. um argumento que no se sustenta porque em
primeiro lugar, a criana tem o direito de ser suprida dos meios dignos de
sobrevivncia e no ela ser responsvel por isso, evidenciando-se uma inver-
so de papis. Na impossibilidade da famlia, cabe ao Estado suprir tal carn-
cia. Por segundo, os dados estatsticos revelam que a crise do mundo do
trabalho j fez decrescer os ganhos dos trabalhadores adultos a nveis cada
vez mais aviltantes, s justificando a utilizao de mo-de-obra infantil se
esta for contratada por valores ainda mais irrisrios, fato comprovado pela
PNAD (IBGE, 2001) cujos dados revelam que 98,5% das crianas ocupadas
percebem no mximo metade de um salrio mnimo por ms. Dentre estas,
h as que no auferem nenhuma remunerao financeira direta porque muitas
vezes o contratante considera pagamento os custos efetuados pelo forneci-
mento de alimentao, moradia e eventualmente roupas (no raro usadas,
descartadas por seus filhos). A ajuda financeira para a famlia, quando exis-
te, no justifica o custo para a criana. Em todo caso, no se pode admitir
que a misria ou o desemprego dos pais, leve a criana explorao e ao
comprometimento de seu futuro.
n. 5 - 2005.1
260
H ainda a apropriao indevida da perspectiva terica crtica
gramsciana
5
de educao, que consagra o trabalho como princpio educativo,
perspectiva que embasou a constituio das escolas politcnicas. Tal pers-
pectiva, entretanto, constituiu-se a partir de uma viso do trabalho associa-
do educao em ambiente planejado, supervisionado e protegido, alm de
ter como fim ltimo o controle poltico da sociedade pelas classes populares
atravs do domnio dos saberes tcnico e cientfico por todos, indistintamen-
te, portanto, em nada se assemelhando ao trabalho vil imposto s crianas na
atualidade, que condiciona a sua sobrevivncia a uma atividade ilegal e
desumana.
O reconhecimento dos malefcios para a criana submetida ao traba-
lho uma realidade e, graas a ele, desde a dcada de 80 organismos inter-
nacionais tm mais sistematicamente reunido esforos no combate ao traba-
lho infantil. O Brasil tem referendado os acordos e as convenes internaci-
onais, bem como efetivamente adotado medidas concretas de combate e
apoio erradicao do trabalho infantil atravs da promoo, estmulo e
apoio s vrias iniciativas institucionais. Alguns avanos j foram registrados,
mas necessrio ainda o congraamento de todos que puderem se engajar
nessa luta.
Sensvel gravidade do problema a Coordenao-Geral do Curso de
Direito da Faculdade Christus, atravs de sua Coordenao de Pesquisa,
planejou uma estratgia para aliar-se erradicao desta mazela social bra-
sileira e especificamente do Estado do Cear, desenvolvendo um projeto de
pesquisa envolvendo professores e estudantes.
O Projeto contemplou as funes de estar em sintonia com a vocao
institucional de responsabilidade social, conscientizou os alunos acerca des-
te grave problema social estimulando-os a se engajarem ativamente com vis-
tas formao de um futuro profissional politicamente envolvido com as ques-
tes da comunidade em que ir atuar e, ainda, ser suporte pedaggico para
atividades acadmicas que cumprem a funo de formao complementar.
Assim, foi elaborado e desenvolvido tendo como objetivo mais abrangente
integrar informalmente a Faculdade Christus numa rede estadual institucional
de combate ao trabalho infantil, atravs da realizao de uma pesquisa cujo
produto seria uma cartilha informativa e formadora de opinio acerca desta
grave questo social. Foi planejada uma tiragem de 500 exemplares da cartilha
a serem distribudos em escolas pblicas para diretores e professores, com efei-
to multiplicador sobre pais e alunos em situao de risco social.
Em nvel institucional interno tornou-se relevante por configurar-se em
campo diferenciado para a prtica de atividades complementares obrigatrias,
para aqueles alunos que dispem de menos tempo para realiz-las nas demais
formas convencionais que a Faculdade disponibiliza, haja vista sua metodologia
viabilizar a participao por meio eletrnico na realizao da pesquisa.
261
O Projeto alinhou-se matriz curricular do Curso de Direito por tra-
tar-se de pesquisa que foi ao encontro de sua concepo pedaggica, cuja
grade privilegia a compreenso e a defesa dos direitos humanos.
Para alm desses fatores, constituiu alternativa de ampliao do saber
jurdico dos alunos do Curso de Direito, despertando ainda, o sentimento de
solidariedade pr-ativa no sentido modificador da realidade social, ultrapas-
sando a solidariedade passiva, generalizada e afirmadora das condies
estabelecidas. Possibilitou ao jovem estudante ser agente transformador,
desmistificando o carter natural das desigualdades e injustias sociais,
fazendo-os perceberem que a realidade socialmente construda. Desse
modo, foi ao encontro da perspectiva de formao integral que a Faculdade
Chrisuts se prope possibilitar, que compreende os saberes tcnico-cientfi-
co, profissionalizante e tico em sua dimenso solidria e humana.
Por outro lado, a atividade de pesquisa, por si s, limita os objetivos
do estudo porque esta deve conter objetivos pr-ativos, ou seja, os resultados
devem subsidiar aes transformadoras da realidade. Esse o momento se-
guinte pesquisa, que, necessariamente, remete atividade de extenso
beneficiando mais ainda o aprendizado do estudante, alm de desenvolver a
conscincia e a responsabilidade social.
Alm da aderncia acadmica ao Projeto do Curso de Direito em sua
dimenso tica porque enfocou uma questo relativa ao flagrante desrespei-
to aos direitos humanos, alcanou questes dogmtico-jurdicas, na razo
em que os alunos necessitaram estudar a legislao brasileira que trata do
assunto, bem como aqueles que circundam toda a problemtica da criana e
do adolescente no Brasil. A metodologia conduziu-os leitura e anlise do
Estatuto da Criana e do Adolescente e da Constituio Federal brasileira.
Em relao metodologia utilizada, necessrio esclarecer que as
pesquisas desenvolvidas no campo do Direito, ainda que se submetam aos
mtodos empregados nas demais Cincias Sociais, devem tambm orientar-
se pelas caractersticas da cincia jurdica. A metodologia pautou-se por
mtodo de abordagem empregado de forma abrangente pelos organismos in-
ternacionais e nacionais de combate ao trabalho infantil, de perspectiva cr-
tica e dialtica, radicalmente contra a qualquer tolerncia das diversas for-
mas que pode adquirir o trabalho infantil. Evidentemente, foram contem-
plados o mtodo jurdico e suas variveis, como definio de conceitos, em-
prego adequado de linguagem jurdica, entendimento do fato jurdico como
preceito ideal e do fato social como mediao para a interpretao mais
coerente daquele. Tal procedimento metodolgico ancora-se em Marconi
para quem
os conceitos jurdicos podem ser considerados os instrumentos de
trabalho usados para identificar, mediante uma descrio sucinta,
situaes tpicas caracterizadas por elementos comuns [...]. Esses
conceitos so necessrios e imprescindveis para a soluo de
n. 5 - 2005.1
262
problemas jurdicos, tornando possvel pensar com clareza e
racionalidade a extenso dos limites de um conceito.
6
Assim, foi indispensvel situar o problema (objeto) do ponto de vista
da cincia jurdica dogmtica, na razo em que esta expe os limites e as
possibilidades legais vigentes no ordenamento jurdico brasileiro sobre a
questo do trabalho infantil, da legislao existente em termos de trabalho
aprendiz, trabalho formal de menor, atividades classificadas como as pio-
res formas etc.
Combinado ao mtodo de abordagem jurdica, a perspectiva crtico-
dialtica (prpria das Cincias Sociais) fundamenta-se na crena de que os
fenmenos sociais contm necessariamente contradies internas e exter-
nas, e que sua exterioridade apenas reflete um aspecto dele, o aspecto
fenomnico, superficial, geralmente assumindo a forma que reverte os inte-
resses dos segmentos mais fortes dessa relao contraditria. Tal perspectiva
entende que a pesquisa deve direcionar-se no sentido de identificar essas
contradies e que a realidade tal qual se apresenta, traduz apenas a sua
possibilidade histrica de ser. Os fenmenos constituem-se de foras
conflitantes provenientes dos fatores econmicos, polticos e socioculturais e
esto permanentemente dependentes de tais fatores, como j demarcado na
Introduo deste artigo.
Considerou-se a adoo do mtodo dialtico adequada, haja vista
que o ordenamento jurdico brasileiro, ao tempo que tenta regular deter-
minada realidade social, nem sempre est perfilada com a objetividade do
fato social. Oliveira afirma que
O jurista no trabalha diretamente com as realidades sociais,
mas sim com normas, isto , com idias normativas. evidente
que o jurista deve aplicar essas normas s realidades sociais
concretas, tendo que conjugar o sentido das regras gerais com
casos particulares. Sem dvida o objeto da Cincia Jurdica
Dogmtica ou Tcnica no constitudo de aes puras, de
normas. No enuncia realidades, antes especifica preceitos.
7
Foi a inteno de pesquisar a distncia existente entre o ordenamento
jurdico atual de proteo integral criana e a realidade concreta vivenciada
por mais de 5.000.000 (cinco milhes) de crianas brasileiras que esto
inseridas atualmente no trabalho (efetividade da norma jurdica), que justi-
fica a adoo da abordagem dialtica.
Quanto aos mtodos de procedimentos operacionais (tcnicas), que
constituram as estratgias de coletas de dados, lanou mo dos seguintes
instrumentos: pesquisa em meio eletrnico via Internet em documentos ofi-
ciais, publicaes de ONGs voltadas para a problemtica do trabalho infan-
263
til, estudos realizados pelos institutos de pesquisa oficiais, visitas a sites da
UNESCO, OIT, Ministrio Pblico do Trabalho, etc.; pesquisa bibliogrfica,
consulta e anlise do Estatuto da Criana e do Adolescente, da Constitui-
o Federal Brasileira, de artigos cientficos e revistas especializadas, alm
de livros, jornais, informativos, folhetos, etc); visitas a instituies envolvi-
das com o combate ao trabalho infantil e de defesa da criana e do adoles-
cente (Delegacia Regional do Trabalho DRT e Centro de Defesa da Cri-
ana e do Adolescente - CEDECA), entrevistas com representantes de fruns
estaduais e autoridades competentes.
Estratgia metodolgica inovadora do estudo foi a diviso dos alunos
pesquisadores em trs grupos que convencionalmente foram denominados
de Grupos A, B e C. O primeiro reunia os 10 alunos que participavam de
forma presencial das reunies realizadas todas s teras e sextas feiras tar-
de, com as professoras orientadoras Sandra Helena Lima Moreira e Roberta
Lia Sampaio de Arajo Marques, respectivamente. Esse grupo tinha como
tarefa ler, discutir e selecionar todo o material organizado pela equipe de
apoio da Coordenao de Pesquisa que, por sua vez, os recebia dos alunos
dos Grupos B e C. Mas, um processo natural de envolvimento com o trabalho
redundou tambm no surgimento de material bibliogrfico coletado pelo
Grupo A, em iniciativas de trabalho de campo, visitas s instituies etc.
Coube-lhe tambm a responsabilidade de participar da redao da Cartilha
de formato mais acadmico. Os Grupos B e C, constitudos de 5 alunos cada,
responsabilizaram-se pela pesquisa propriamente dita, principalmente na
internet. Reuniram aqueles alunos que no disponibilizavam de tempo para
estarem presentes nas reunies e foram de grande importncia porque ali-
mentaram o Grupo A com os dados colhidos via Internet, mas tambm com
material bibliogrfico.
Destaca-se que, ainda que no estivesse prevista uma pesquisa de
campo, entrevistas foram realizadas com crianas que trabalhavam no Ter-
minal de Transporte Coletivo situado no bairro Papicu, bem como dois ga-
rotos catadores de papel, estiveram no Ncleo de Prtica Jurdica da Fa-
culdade (local de trabalho da equipe de pesquisa), fazendo relatos de suas
experincias.
Aps a fase de coleta, discusso, triagem e anlise dos dados, passou-
se elaborao dos resultados e produtos da pesquisa, os quais sero apre-
sentados a seguir.
3 APRESENTAO DOS RESULTADOS
Deve-se distinguir o que se considera resultado e produto da pesqui-
sa. O primeiro refere-se ao que se consolidou como resultado da coleta e
anlise dos dados do objeto em foco. O outro, ao que foi produzido em con-
seqncia do primeiro: cartilhas, artigo e acervo.
n. 5 - 2005.1
264
Os resultados da pesquisa, em que pese seu foco ser o Estado do Cea-
r, inevitavelmente, contm muitas referncias nacionais, porque o proble-
ma do trabalho infantil possui essa dimenso. Assim sendo, os conceitos, as
anlises colhidas acerca das conseqncias fsicas e psicosociais para a cri-
ana, o amparo legal, os mitos, as barreiras econmicas e culturais que difi-
cultam a erradicao do trabalho infantil, so comuns a todas as crianas
brasileiras que se encontram nesta situao.
No que se refere ao Estado do Cear, dados na PNAD (IBGE, 2001)
indicam que existem 251.000 (duzentos e cinqenta e uma mil) crianas e
adolescentes inseridas no trabalho irregularmente, compreendendo a faixa
etria de 5 a 17 anos
8
.
Em cada grupo de dez crianas que trabalham, duas no freqentam a
escola, fato que eleva a taxa de analfabetismo neste grupo para 20%, contra
7,6%, que a taxa percentual nos grupos com a mesma faixa etria que no
trabalham. Esse dado pode ser melhor visualizado com a informao de que
o percentual de crianas que trabalham corresponde a 19% do total de cri-
anas na mesma faixa etria.
O trabalho infantil um dos grandes agentes responsveis pela defa-
sagem escolar, seja por repetncia ou abandono e esta defasagem aumenta
progressivamente em sentido diretamente proporcional a idade. No Estado
do Cear, aos 7 anos a defasagem de 29,5%, aos 11, de 80,1% e aos 14,
atinge o alarmante percentual de 88,1%.
Esse dado relevante porque expe as conseqncias devastadoras
do trabalho infantil na idade adulta - que alguns consideram inexistentes e
at positivas - porque uma das causas da mdia baixa de anos de estudo da
populao economicamente ativa (PEA) do Estado. A mdia de anos de
estudo no Cear varia conforme a idade e apresenta a seguinte segmentao:
de 7 a 10 anos, um ano e seis meses de defasagem; 11 a 14 anos, dois anos e
nove meses; 20 a 24 anos, cinco anos e seis meses; e, mais de 25 anos, quatro
anos. a pior taxa do Brasil e todos sabem as limitaes de insero no
mercado de trabalho que a baixa escolaridade representa.
O IBGE informa que, sem instruo, as chances de obteno de uma
atividade no mercado de trabalho (no necessariamente no mercado de em-
prego) so de 54,3% e, com instruo, de 82,7%. Deve-se considerar ainda
que o Estado do Cear um dos trs estados do Brasil com mais trabalhadores
sem remunerao (aqueles que possuem uma ocupao de subsistncia: agri-
cultura, prestadores de servios domsticos, etc.), que somam 386.000 (tre-
zentos e oitenta e seis mil), perdendo somente para Maranho e Pernambuco.
Revela ainda que dos componentes da PEA do Estado, 3.250.000 (trs
milhes e duzentos e cinqenta mil pessoas), apenas 39,9% possuem carteira
assinada, ou seja, 60,1% no usufruem dos direitos trabalhistas e esto
desprotegidos da seguridade social que inclui a aposentadoria. relegar-se
uma populao densa sem expectativas de vida digna da ancianidade.
265
Outro dado preocupante que atinge em cheio as meninas e, conse-
qentemente, as mulheres adultas, emana do trabalho infantil domstico,
haja vista que constitudo por 97% de crianas do sexo feminino e cuja
atividade possibilita o ingresso em idade muito baixa. O trabalho domstico
no Brasil, em que pese sua regulamentao ser diferenciada
9
obriga a forma-
lidade da contratao, mas, no Estado do Cear, 91,7% desses trabalhadores
no tm carteira assinada, representando o quinto pior ndice do Pas.
Como ocorre em todo o territrio brasileiro, no Estado Cear o proble-
ma do trabalho infantil est relacionado ao desemprego e a baixa renda dos
adultos. O ndice de GINI, que a medida do grau de concentrao de uma
distribuio, cujo valor varia de 0 (perfeita igualdade) at 1 (desigualdade
mxima), de 0,595, o sexto pior do Pas, e revela que a concentrao de
renda um problema grave no Estado. Os 50% mais pobres acumulam ape-
nas 15,2% dos rendimentos, enquanto o 1% mais rico concentra 16,1% do
total. Os 40% mais pobres tm um rendimento mdio de 0,55 salrio-mni-
mo, enquanto os 10% mais ricos tm um rendimento mdio de 11,63 salrio-
mnimo, ou seja, 21 vezes mais.
Este cenrio desolador, entretanto, possui um alento que a priorizao
da erradicao do trabalho infantil por todas as esferas de governo e tem
surtido efetivamente efeitos positivos. Desde a dcada de 1990 que vem se
implementando programas nacionais, estaduais e municipais de combate ao
trabalho infantil, demonstrando haver vontade poltica de resolver o proble-
ma. O trabalho conjunto dos governos, de ONGs e das mais diversas instn-
cias de participaes institucionais tem causado um efeito arrefecedor nos
nmeros que, em 1992 apresentavam 8.423.448 crianas entre 5 e 17 anos
trabalhando no Pas, declinando em 2001 para 5.482.515, o que significa
uma reduo na mdia nacional em torno de 35 %. A criao do Programa de
Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), em 1996, pelo Governo Federal, foi
uma medida de grande efeito inibidor porque privilegia as crianas inseridas
no que se consideram as piores formas de trabalho infantil (atividades perigo-
sas, penosas, insalubres ou degradantes) e estimula o abandono do mercado
de trabalho e o ingresso na chamada jornada escolar ampliada. O Programa
contempla crianas de 7 a 14 anos, cuja renda per capita da famlia no ultra-
passe meio salrio mnimo, concedendo uma bolsa criana-cidad de R$ 25,00
nas zonas rurais e R$ 40,00 nos centros urbanos. So obrigadas a freqentar as
aulas e passam o resto do dia num centro do PETI, onde monitores desenvol-
vem atividades culturais, esportivas e de lazer. A famlia tambm beneficiada
pelo Programa atravs do qual, alm de possibilitar a participao nas ativida-
des scio-educativas, pais e mes so qualificados atravs de oficinas
profissionalizantes como corte e costura, cabeleireiro, bijuteria, entre outras.
No Estado do Cear, o PETI foi implementado no ano de 2000 e os
municpios pioneiros foram Guaiba, Frecheirinha e Acara. Hoje so aten-
didos 92 municpios no Estado e assistidas 19.657 crianas e adolescentes
(Jornal O Povo, 06.abr.05).
n. 5 - 2005.1
266
Outro rgo que tem desenvolvido um efetivo combate ao trabalho
infantil no Estado o Centro de Defesa da Criana e do Adolescente
(CEDECA), uma organizao no governamental fundada em 1994, como
resultado da articulao de entidades da sociedade civil. O CEDECA tra-
balha com estratgias de mobilizao social (formao e fortalecimento de
redes, fruns e parcerias, atividade de lobby e presso poltica, comunicao
na mdia e atravs de meios alternativos para divulgao de direitos e est-
mulo ao protagonismo social de comunidades vtimas de violao de direi-
tos). Presta assistncia jurdica em casos exemplares de violao aos direitos
da criana e do adolescente, por meio de monitoramento e acompanhamen-
to de aes no Poder Judicirio e capacitao de sujeitos sociais para
conscientizao de direitos, intervenes administrativas, etc. O CEDECA
ainda atua na produo de conhecimento realizando pesquisas de indicado-
res relativos criana e ao adolescente, bem como na pesquisa de doutrina
e jurisprudncia para efetivao de direitos.
A atuao da Delegacia Regional do Trabalho tem sido uma grande
aliada na razo em que praticamente extinguiu ncleos de trabalho infantil
escravo no interior do Estado, fiscaliza empresas, orienta e presta informaes
aos interessados quanto ilegalidade do trabalho infantil. Registra-se a pres-
teza com a qual uma representante desse rgo aceitou o convite da equipe
desta pesquisa, vindo at o Ncleo de Prtica Jurdica para prestar assessoria.
Muitas outras iniciativas poderiam ser citadas, mas os limites deste
texto no permitem, devendo, a partir de agora, discriminar os produtos
obtidos ao final do trabalho.
A pesquisa resultou em quatro produtos: o primeiro foi a elaborao
de uma cartilha com a participao dos alunos do grupo A e organizada
pelas Professoras Orientadoras Sandra Helena Lima Moreira e Roberta Lia
de Arajo Sampaio Marque e da Coordenadora de Pesquisa do Curso de
Direito, Prof.a. Fayga Silveira Bed. Esta cartilha recebeu uma formatao
mais densa e linguagem acadmica, porque necessariamente seu contedo
abrangeu todos os dados coletados durante a pesquisa e estes foram signifi-
cativamente volumosos
10
. Encontra-se em fase de reviso e dever ser depo-
sitada na hemeroteca (em mmeo), to logo seja concluda.
Outro produto - o principal deles - uma cartilha de formatao e
linguagem mais leves, ilustrada e que exerce atrao pela aparncia
descontrada e contedo mais objetivo. Sua edio contempla uma das mo-
tivaes para realizao da pesquisa e dever ser distribuda em escolas p-
blicas do Estado do Cear, privilegiando a cidade de Fortaleza, direcionada
a diretores, professores e coordenadores pedaggicos, que tm a capacidade
de gerar efeito multiplicador entre pais e alunos em situao de risco social.
Se possvel, ser igualmente encaminhada s lideranas comunitrias dos
bairros perifricos e comunidades muito carentes. Encontra-se em fase de
ilustrao e reviso final.
267
H a idia de se conjugar a distribuio da cartilha s palestras profe-
ridas por alunos e professores nas escolas em oportunidades como reunio de
pais e mestres ou outros eventos que se apresentarem adequados, mas tal
idia ainda no foi formulada em projeto. Primeiro, pretende-se concluir a
impresso da cartilha para em seguida, operacionalizar sua distribuio.
O terceiro produto este artigo que relata a pesquisa em seus aspec-
tos tico, pedaggico e terico-metodolgico, agrega sinteticamente alguns
dados e que tem o objetivo de ser divulgado com a comunidade acadmica
interna e externa.
Finalmente, todo o material bibliogrfico coletado, reunido, organiza-
do e catalogado, constitui-se em outro produto, que significa um rico acervo
que estar disposio para consulta na hemeroteca da Faculdade.
importante destacar como a pesquisa desdobra-se em extenso. A
distribuio da cartilha dever contar com a participao dos estudantes,
fazendo-os deslocarem-se at escolas pblicas, comunidades carentes, asso-
ciaes comunitrias, etc., colocando-os em contato com realidades desco-
nhecidas para a maioria, o que certamente contribuir para sua formao
tica e profissional, alm, evidentemente, de fechar o ciclo do papel
institucional de responsabilidade social. Os deslocamentos externos realizados
durante a pesquisa j possibilitaram uma ao de esclarecimentos e
conscientizao quanto ilegalidade do trabalho infantil, a incoerncia da
adoo de uma atitude de imobilismo diante de uma situao passvel de
denncia, porque se configura em cumplicidade, as conseqncias e os riscos
para as crianas que trabalham e os desdobramentos para toda a sociedade.
4 CONCLUSO
A problemtica do trabalho infantil tema de extrema gravidade da
sociedade brasileira e sua erradicao torna-se muito dificultada, porque
enfrenta barreiras econmicas e socioculturais. Apesar de no deixar de se
reconhecer o peso da primeira, as outras se legitimam demasiadamente so-
bre ela, na razo em que a falncia econmica familiar da criana trabalha-
dora refora preconceitos arraigados provenientes de raa, sexo e origem
social. A carncia material da criana trabalhadora e de sua famlia fez de-
senvolver na sociedade um sentimento generalizado de indiferena em rela-
o ao trabalho infantil pela naturalizao de sua ocorrncia e uma per-
cepo determinista que reverteu a lgica de responsabilidade que necessa-
riamente deve existir na relao pais e filhos ou Estado, famlia e criana.
Qualquer ncleo primrio que se encontre em situao de risco social, so
os pais quem devem se responsabilizar pela proteo e subsistncia dos filhos
e no o contrrio. Na falta ou impossibilidade destes, cabe ao Estado prestar
tal proteo e assistncia.
Uma das mais graves conseqncias da reverso dessa lgica a per-
petuao multiplicada do problema cujas variveis atingem indistintamente
n. 5 - 2005.1
268
a todos, porque o trabalho infantil de modo recorrente desloca a criana da
escola para a marginalidade, mas a superficialidade do conhecimento do
fenmeno inibe o reconhecimento dessa relao. Ao contrrio, a concepo
preconceituosa dos segmentos sociais mais aquinhoados acredita que o tra-
balho precoce agrega virtudes personalidade adulta, desde que no recaia
sobre seus prprios filhos, denotando concepes diferentes de educao,
estilo de vida, amparo e acesso a atividades ldicas para crianas pobres e
abastadas. Significa a quebra do princpio da igualdade, expe a inconsis-
tncia do individualismo e seu pressuposto de que os bens materiais so
direitos naturais, conquistados por esforo prprio de cada um, resultando
em cidados diferenciados pelo sistema, no qual uns usufruem de plenos
direitos e outros devem se contentar em ser subcidados.
Uma evidncia de que quando h vontade poltica possvel se rever-
ter tal cenrio mesmo em sociedades como a brasileira, cujo tecido social
encontra-se extremamente fragilizado pela carncia financeira, a reverso
dos nveis do trabalho infantil na dcada passada, que regrediu em torno de
35%. Considerada a dcada do desemprego porque absorveu os efeitos da
reestruturao produtiva iniciada da dcada de 80, foi exatamente quando
se implementaram polticas efetivas no seu combate a exemplo do PETI,
levantamento de dados nacionais, regionais, estaduais e de mecanismos de
apoio s instituies que quiseram se empenhar nessa luta, como as ONGs.
O atual Governo tem incrementado as intervenes no mesmo senti-
do, com programas de ateno no s criana e ao adolescente, mas tam-
bm s suas famlias.
Apesar dos avanos, h muito ainda a ser feito e necessrio o congraa-
mento de todas as foras sociais possveis que agreguem dinamismo s iniciativas
oficiais. um espao de exerccio da cidadania ativa que todos devem ocupar.
Esse foi o esforo que professores e alunos do Curso de Direito da Facul-
dade Christus empreenderam, por acreditarem no poder transformador da
conscientizao poltica aliada prtica que, no caso, tem como esteio a soli-
dariedade humana, a tentativa de melhorar o futuro de milhes de crianas,
mas acima de tudo, resgatar-lhes direitos constitucionalmente consagrados.
Para alm das questes filosficas, polticas e sociais, a pesquisa atin-
giu objetivos de insero cientfica dos alunos do Curso de Direito, adotan-
do metodologia inovadora que possibilitou a participao daqueles com li-
mitaes de tempo. A necessidade de pequenos ajustes no impede de se
ratificar a tcnica que resultou na reunio de rico material que alimentou
os trabalhos dos grupos.
Os resultados do trabalho, alm do crescimento terico e do conheci-
mento mais objetivo para professores e alunos da problemtica do trabalho
infantil no Brasil e em especial no Estado do Cear, so produtos que se
desdobraro em aes complementares no mesmo sentido.
269
A referncia que se tem do sucesso na realizao da pesquisa, d a
expectativa de que a divulgao da Cartilha em escolas pblicas e institui-
es que atuam em sintonia com os objetivos do trabalho, fecharo o ciclo
de uma real contribuio da Faculdade Christus na formao de seus alunos
e no cumprimento da misso que assumiu de responsabilidade social na co-
munidade em que se insere.
BRASIL. Ministrio do Trabalho e Emprego. Trabalho precoce: sade em risco.
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(mmeo)
VIDOTTI, Trcio Jos. O trabalho infantil domstico no brasil. Revista Jurdica
Consulex, 2004. (nmero, ms, pgina inicial e pgina final).
1
Podem ser encontrados outros nmeros apresentados pelo UNICEF (Fundo das Naes Unidas para a
Infncia e a Juventude), mas no h contradio entre eles, justificando-se a divergncia pelo uso da
metodologia empregada na pesquisa. A ONU considera criana todos entre 0 e 18 anos.
2
BRASIL. Ministrio do Trabalho e Emprego. Trabalho precoce: sade em risco. Braslia, DF, 2001, p. 20.
3
As medidas adotadas pela Conveno n. 138 da OIT no Brasil foram aprovadas pelo Decreto Legislativo
n. 179, de 14 de dezembro de 1999 e promulgados pelo Decreto n. 4.134, de 15 de fevereiro de 2002,
entrando em vigor em 28 de junho de 2002. Elas versam sobre a idade mnima de admisso ao emprego
n. 5 - 2005.1
270
e foram adotadas em junho de 1973. A Conveno n. 183 e a Recomendao n. 190 da OIT versam sobre
a proibio das Piores Formas de Trabalho Infantil e a Ao Imediata para a sua eliminao, data de
junho de 1999, foram aprovadas no Brasil pelo Decreto Legislativo n. 178, de 14 de dezembro de 1999 e
promulgadas pelo Decreto n. 3.597, de 12 de setembro de 2000, passando a vigorar em 2 de fevereiro de
2001.
4
LINS, Maria Edlene. A atuao do ministrio pblico do trabalho no combate ao trabalho infantil
domstico. Revista Jurdica Consulex, 2004, p. 30.
5
FRIGOTTO, Galdncio. A produtividade da escola improdutiva. 5. ed. So Paulo: Cortez, 1999, p. 180.
6
MARCONI, op. cit., p. 16.
7
OLIVEIRA, Oris. O trabalho infantil no direito brasileiro. Braslia: OIT, 1994, p.12.
8
Sntese dos Indicadores Sociais do IBGE, 2004.
9
O trabalhador domstico tem praticamente os mesmos direitos dos demais quanto ao salrio mnimo,
irredutibilidade do salrio, 13 salrio, repouso semanal remunerado, gozo de frias anuais remuneradas,
com acrscimo do abono de 1/3 antecipado - entretanto de 20 dias -, previdncia social, licena
maternidade, licana-paternidade, licena sade, aviso prvio, aposentadoria e seguro-desemprego,
vinculado ao pagamento do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) pelo empregador. No
entanto, opcional ao empregador pagar o FGTS.
10
Todo o material coletado encontra-se sob a responsabilidade da Coordenao de Pesquisa do Curso
de Direito, devendo posteriormente ser encaminhado hemeroteca da Faculdade para catalogao e
consulta dos interessados.
CHALLEGING CHILD LABOUR: A
NECESSARY CONFRONTATION
ABSTRACT
The article tackles the issue of child labour in Brazil,
joining the initiatives aimed at its eradication. The
text presents some comments on the roots of child
labour in Brazil, dating from Brazilian colonization and
the slavery up to the present days, in which it remains
a major problem. The author informs that perceiving
the problem generated a research work involving
professors and students from Christus College on the
second semester of 2004, aimed at studying the reality
of child labor in Cear State. The research work
generated four pieces of work: two leaflets, this article
and a collection of books on child labour available at
Christus College. The most important of these pieces
are the leaflets, with more accessible language and
format, to be distributed to teachers from public schools
and community leaders and which are aimed at parents
and children at risk of working prematurely. The article
also presents the methodology used and the data on
child labour in Cear State, the strategies used to co-
cordinate the research with the vocation for social
271
responsibility the institution has, the involvement of
students and the links with other activities at the
College.
KEYWORDS
Child labour. Research, Prejudice. Civil rights.
Education. Social exclusion.
LES DEFIS SUR LE TRAVAIL INFANTILE: UNE
CONFRONTATION NECESSAIRE
RSUM
Cet article aborde la problmatique du travail infantile
au Brsil, sajoutant aux initiatives de son radication.
Il prsente des explications pour lexistence du travail
infantile dans le Pays qui se sont venus ds la
colonisation brsilienne, passant par lesclavage
jusquaux jours actuels, dont les statistiques certifient
tre le problme encore de grandes proportions. Il sagit
aussi dune constatation a pris au dveloppement dune
recherche en impliquant des enseignants et des lves
du Cours de Droit de la Facult Christus dans le second
semestre de 2004, dont lobjet a t la ralit du travail
infantile dans ltat du Cear. Une telle recherche a
rsult dans quatre produits: deux syllabaires, cet
article et un accueil bibliographique sur travail
infantile organis, catalogu et la disposition dans la
hemeroteca de la Facult. Le principal deux,
nanmoins, est le syllabaire, de format et de langue
plus accessible, qui devra tre distribue des
enseignants des coles publiques et des directions
communautaires, avec effet multipliant sur des parents
et des enfants dans situation de risque social, ces
derniers ce qui plus sont soumis au travail prcocement.
Larticle expose la mthodologie entreprise, ainsi que
des donnes du travail infantile dans ltat du Cear,
les stratgies de joint de la recherche avec la vocation
institutionnelle de responsabilit sociale, lengagement
dlves et les liens avec lextension universitaire.
MOTS-CLS
Travail Infantile. Recherche. Prjug. Citoyennet.
ducation et Exclusion Sociale.
n. 5 - 2005.1
272
*
Juiz aposentado do Primeiro Tribunal de Alada Cvel de So Paulo. Advogado em So Paulo/SP.
DIREITO DE SUPERFCIE
Slvio de Salvo Venosa*
1. Origem histrica. Conceito. Particularidades. 2 Direito de
superfcie no Estatuto da Cidade e no Cdigo Civil de 2002. 3
Direitos das partes. Pagamento. Transmisso do direito.
Preferncia. 4 Extino.
RESUMO
Origem histrica do direito de superfcie. Conceito do direito
de superfcie. Direito de superfcie e enfiteuse.
Particularidades do direito de superfcie. Direito de superfcie
no Estatuto da Cidade e no Cdigo Civil de 2002. Direitos
das partes em decorrncia do direito de superfcie. Pagamento
do direito de superfcie oneroso. Transmisso do direito de
superfcie. Preferncia ou preempo no direito de superfcie.
Extino do direito de superfcie.
PALAVRAS-CHAVE
Direito de superfcie. Enfiteuse. Estatuto da cidade. Cdigo
Civil.
1 ORIGEM HISTRICA. CONCEITO. PARTICULARIDADES
O direito de superfcie foi introduzido no Cdigo Civil de 2002 com o
intuito de substituir com vantagem a enfiteuse, em pleno desuso. Diferente-
mente da enfiteuse, a superfcie instituto de origem exclusivamente roma-
na. Segundo as fontes mais evidentes, decorreu da necessidade prtica de se
permitir a construo em solo alheio, principalmente sobre bens pblicos. Os
magistrados permitiam que comerciantes instalassem tabernas sobre as ruas,
permanecendo o solo em poder do Estado. Entre particulares, o direito de
superfcie estabelecia-se por contrato. Foi consagrado como direito real so-
bre coisa alheia na poca clssica. Permitia-se a plena atribuio do direito
de superfcie a quem, sob certas condies, construsse em terreno alheio.
Assim, passou-se a permitir que o construtor tivesse a obra separada do solo.
No entanto, sob o ponto de vista romano, o direito de superfcie apenas era
atribudo a construes, no se aplicando s plantaes em terreno alheio.
O instituto no foi introduzido no Cdigo Civil francs, pois era visto
como forma de manuteno da propriedade feudal. Originalmente, o revo-
273
gado Cdigo Civil portugus tambm no reconheceu o direito de superf-
cie, o qual somente foi introduzido na legislao lusitana por uma lei de
1948. No ordenamento portugus atual, tambm abolida a enfiteuse, o Cdi-
go Civil lusitano conceitua a superfcie como faculdade de construir ou man-
ter, perptua ou temporariamente, uma obra em terreno alheio, ou nele fazer ou
manter plantaes (art. 1.542). Trata-se do direito de ter a coisa incorporada
em terreno alheio.
O objetivo mais amplo do que na enfiteuse, permitindo melhor uti-
lizao da coisa. O proprietrio do solo mantm a substncia do bem, perten-
cendo-lhe o solo, no qual pode ter interesse de explorao ou utilizao do
que dele for retirado. Ter esse proprietrio, denominado fundeiro, a fruio
do solo e do prprio terreno enquanto no iniciada a obra ou plantao pelo
direito lusitano. O superficirio tem direito de construir ou plantar. O fundeiro
tem tambm a expectativa de receber a coisa com a obra, se o instituto
estabelecido sob a modalidade temporria. Comenta Gonalves sobre a im-
portncia prtica do instituto:
muito particularmente como instrumento tcnico-jurdico
propulsor do fomento da construo, to necessrio, sobretudo,
nos grandes centros populacionais, onde a carncia habitacional
alimenta, em boa parte dos que neles vivem, uma das angstias
do seu quotidiano.
1
O superficirio assume a posse direta da coisa, cabendo ao propriet-
rio a posse indireta. O fundeiro no pode turbar a posse do superficirio.
Alguns aspectos marcantes podem ser destacados nesse instituto que apre-
senta riqueza de detalhes: a) h um direito de propriedade do solo, que
direito que necessariamente pertence ao fundeiro; b) h o direito de plantar
ou edificar, o denominado direito de implante; e c) h o direito ao cnon, ou
pagamento, se a concesso for onerosa. Depois de implantada, deve ser des-
tacada a propriedade da obra, que cabe ao superficirio; a expectativa de
sua aquisio pelo fundeiro e o direito de preferncia atribudo ao propriet-
rio ou ao superficirio, na hiptese de alienao dos respectivos direitos.
2
O Cdigo Civil de 2002 aboliu novas enfiteuses, introduzindo o direi-
to de superfcie gratuito ou oneroso (arts. 1.369 a 1.377), estabelecendo,
contudo, obrigatoriamente o prazo determinado. O nosso ordenamento veda
a modalidade perptua. No se confunde o prazo indeterminado com a per-
petuidade. Cuida-se tambm de direito real limitado sobre coisa alheia, que
apresenta inegveis vantagens sobre a enfiteuse, embora com certa analogia
com esta. Costuma-se apontar as cadeiras cativas, em estdios de futebol,
assim como os camarotes privativos em teatros, como exemplo desse fenme-
no. Permite a lei mais recente, da mesma forma, que o proprietrio atribua a
algum a conservao de seu imvel, por determinado prazo, mais ou menos
longo, sem que o proprietrio tenha o encargo de explor-lo pessoalmente ou
Direito de superfcie
n. 5 - 2005.1
274
mantenha ali constante vigilncia contra a cupidez de terceiros. Nesse as-
pecto se aproxima muito da finalidade originria da enfiteuse.
Dispe o art. 1.369:
O proprietrio pode conceder a outrem o direito de construir ou
de plantar em seu terreno, por tempo determinado. Mediante
escritura pblica devidamente registrada no cartrio de registro
de Imveis.
Pargrafo nico. O direito de superfcie no autoriza obra no
subsolo, salvo se for inerente ao objeto da concesso.
Trata-se, como menciona a lei, de uma concesso que o proprietrio
faz a outrem, para que se utilize sua propriedade, tanto para construir como
para plantar. O Cdigo Civil de 2002 se refere apenas ao direito de o
superficirio construir ou plantar, no mencionando o direito correlato, refe-
rido pelo Cdigo portugus, qual seja, o de manter no local as plantaes ou
construes j existentes. Afigura-se inafastvel tambm essa possibilidade
em nosso ordenamento, por participar da natureza do instituto, no havendo
razo qualquer para restrio nesse sentido. Desempenha importante funo
social no s quem constri e planta, mas tambm aquele que mantm plan-
taes ou construes j existentes no terreno de outrem. Veja, por exemplo,
a situao de um prdio inacabado que o superficirio se prope a terminar.
Trata-se do que a doutrina lusitana denomina direito de sobrelevao, que
no contraria nossa legislao. Nesse sentido se coloca tambm o Estatuto
da Cidade, como mencionaremos. Essa lei dispe que o direito concedido
para o superficirio utilizar o solo, subsolo ou espao areo, de forma geral.
No direito italiano tambm se admitem as duas modalidades de concesso,
para manter uma construo j existente ou para edificao de nova. O
Projeto n. 6.960/2002, atendendo a esses aspectos, apresenta redao nova a
esse dispositivo mencionando igualmente o direito de o superficirio execu-
tar benfeitorias em edificao, igualmente se referindo utilizao do solo,
subsolo e espao areo, na forma estabelecida em contrato e atendida a
legislao urbanstica.
D-se o nome de implante obra ou plantao que decorre do direito
de superfcie, como j mencionado.
O contrato que estabelece a superfcie somente gera efeitos pessoais
entre as partes. A eficcia de direito real somente obtida com o registro
imobilirio. Nossa lei tambm deveria ter aberto a possibilidade de o testa-
mento instituir essa modalidade de concesso, como faz o Cdigo portugus.
Como no o fez expressamente, o ato de ltima vontade pode impor ao lega-
trio ou ao herdeiro o encargo de constituir o direito de superfcie em favor
de algum. Nosso Cdigo tambm no se refere possibilidade de aquisio
275
de direito de superfcie por usucapio, que poderia dar margem a infindveis
confuses, pois a disposio nesse sentido criticada no direito portugus.
Como regra geral, em princpio o superficirio no pode utilizar o subsolo
no sistema do Cdigo Civil, salvo se essa utilizao for inerente ao prprio
negcio, como, por exemplo, a explorao da argila para fabricar tijolos ou a
manuteno de uma adega para vinhos. Da mesma forma, se autorizada
uma construo de certa monta, o subsolo poder ser utilizado para gara-
gens, depsitos e outras finalidades como ocorre nos edifcios de ltima ge-
rao. de toda convenincia que os interessados sejam claros no pacto a
esse respeito, pois nem sempre restar implcita a necessidade de utilizar o
subsolo. O mesmo se aplica ao espao areo. Como vimos, a alterao pro-
posta pelo Projeto n. 6.960 ao art. 1.369 refere-se expressamente utilizao
do subsolo e do espao areo.
O art. 1.377 menciona que o direito de superfcie constitudo por pes-
soa jurdica de direito pblico interno rege-se pelo Cdigo, no que no for
diversamente disciplinado em lei especial. Lembre-se que originariamente o
direito de superfcie deriva do direito administrativo, tendo sido absorvido
pelo direito privado. Em princpio, no direito pblico, independente de lei
especial, a concesso depende de licitao, lei autorizadora e contrato, como
ocorria com o Decreto-lei n. 271/67, que regulamentava a concesso do
direito real de uso. O art. 175 da Constituio Federal indica a necessidade
de prvia licitao para a concesso de servios pblicos. A Lei n. 8.866/93,
com as alteraes da Lei n. 8.883/94, autoriza a Administrao conceder
direito real de uso de bens imveis, dispensando licitao, quando o usurio
for outro rgo pblico. Se for pessoa fora da Administrao Pblica, a con-
corrncia ser de rigor.
Como exemplo claro do instituto da superfcie, recorde-se as cadeiras
cativas nos estdios, camarotes cativos em teatros, ancoradouros privados
(marinas) etc.
2 DIREITO DE SUPERFCIE NO ESTATUTO DA CIDADE E NO
CDIGO CIVIL DE 2002
O Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2001), j mencionado, atraves-
sou legislativamente o atual Cdigo Civil em vrias matrias, disciplinando
tambm o direito de superfcie, nos arts. 21 a 23. Essa situao obriga o
intrprete definir a aplicabilidade de ambos os diplomas legais que abordam
o mesmo instituto jurdico. O Estatuto entrou em vigor antes do Cdigo
Civil. de se perguntar se o Cdigo, posterior, derrogou essa matria do
Estatuto. Esse estatuto constitui, sem dvida um microssistema jurdico e,
como tal, deve harmonizar-se com os Cdigos. Assim, deve ser buscado o
nicho social prprio sobre o qual se debrua o Estatuto da Cidade, como se
faz, por exemplo, com o decantado Cdigo de Defesa do Consumidor, certa-
n. 5 - 2005.1
276
mente o mais importante microssistema atual de nosso ordenamento. Ade-
mais, o Estatuto da Cidade Lei Complementar Constitucional. Desse modo,
tudo no sentido que esse estatuto vigora sobranceiro no seu alcance espe-
cfico, qual seja o planejamento urbano. A matria, contudo, polmica e
longe est de uma unanimidade. O desleixado legislador poderia ter facil-
mente evitado esse entrave, estabelecendo uma diretriz legal nica para
esse instituto e para o usucapio, que outra matria trata nessa lei de
alcance urbano.
De qualquer forma, como sua prpria autodenominao, o Estatuto
da Cidade dirige-se exclusivamente aos imveis urbanos. O recente Cdigo
se aplicar sem rebuos aos imveis rurais. Assim, o art. 21 dispe:
O proprietrio poder conceder a outrem o direito de superfcie
do seu terreno, por tempo indeterminado ou indeterminado,
mediante escritura pblica registrada no cartrio de registro de
imveis.
1 O direito de superfcie abrange o direito de utilizar o solo, o
subsolo ou o espao areo relativo ao terreno, na forma
estabelecida no contrato respectivo, atendida a legislao
urbanstica.
2 A concesso do direito de superfcie poder ser gratuita ou
onerosa.
Note que essa lei expressa no sentido de poder o direito ser concedi-
do por prazo determinado ou indeterminado. O presente Cdigo Civil so-
mente admite expressamente o prazo determinado. A possibilidade do prazo
indeterminado inconveniente, mormente porque o Estatuto no disciplina
prazo razovel para a resilio. Assim, nesse prisma, temos dois tratamentos
diversos para o mesmo instituto. De qualquer modo, quando o direito de
superfcie for concedido por prazo indeterminado, devem as partes se acau-
telar prevendo prazo razovel para a chamada denncia vazia ou imotivada.
Se no o fizerem, haver certamente querela a ser dirimida pelo Judicirio,
que dever levar em conta o art. 473, pargrafo nico do Cdigo Civil. Aduz
com propriedade Francisco
3
que, nesse caso de denncia imotivada, o
superficirio ter direito reteno por benfeitorias e acesses at a satisfa-
o da indenizao, salvo no caso de hiptese motivada, de descumprimento
contratual. O correto e o conveniente, contudo, que o contrato j estipule
a finalidade e destinao dos implantes em geral, construes, plantaes,
acesses, benfeitorias; pois esse aspecto elementar ao direito de superfcie.
Outra particularidade na dico legal do estatuto a meno utili-
zao do solo, subsolo e espao areo. Se no h dvidas quanto utilizao
do solo e do espao areo no atual Cdigo, este restringe o uso de obra no
subsolo, salvo se for inerente ao objeto da concesso (art. 1.369, pargrafo
nico). Em qualquer situao, contudo, deve ser avaliado se a utilizao do
277
subsolo essencial ao direito de superfcie que foi constitudo, mesmo por-
que, pela prpria denominao do instituto, a utilizao deve ser da superf-
cie do solo. claro que as fundaes para a edificao devem ser considera-
das necessrias para o exerccio do direito. Da mesma forma, se foi contrata-
da a construo de garagens ou pavimentos no subsolo, essa utilizao deve
ser admitida.
O art. 1.371 do Cdigo de 2002 afirma que o superficirio responder
por encargos e tributos que incidirem sobre a propriedade superficiria. O
Estatuto da Cidade vai mais adiante, pois alm de estipular essa responsabi-
lidade tributria no art. 21, 3, acrescente que o superficirio arcar, ain-
da, proporcionalmente sua parcela de ocupao efetiva, com os encargos e
tributos sobre a rea objeto da concesso do direito de superfcie, salvo disposio
em contrrio do contrato respectivo. Essa mesma dico sugerida pelo Proje-
to n. 6.960/2002 para estar presente no Cdigo Civil.
3 DIREITOS DAS PARTES. PAGAMENTO. TRANSMISSO DO DI-
REITO. PREFERNCIA
O contrato que institui a superfcie pode ser gratuito ou oneroso. Na
dvida, h de se presumir a onerosidade, pois se trata de cesso de parcela
importante da propriedade. O pagamento poder ser feito de uma s vez ou
parceladamente (art. 1.370). O dispositivo no aponta a periodicidade do
pagamento. Quando o pagamento parcelado e maior a freqncia de peri-
odicidade, mais se aproximar do arrendamento e mais se afastar da
enfiteuse. Esse pagamento denominado cnon superficirio. O Cdigo por-
tugus expresso no sentido de o pagamento poder ocorrer em uma nica
prestao ou de forma anual.
A falta de pagamento pode dar margem ao de cobrana e de
extino da concesso, por infrao contratual.
O art. 1.372 (Estatuto da Cidade, art. 21, 4 e 5) dispe que o
direito de superfcie pode transferir-se a terceiros e, por morte do superficirio,
aos seus herdeiros. O contrato no pode obstar a sucesso causa mortis, ten-
do em vista a natureza do instituto. Para evitar abusos que certamente ocor-
reriam, na sucesso entre vivos no poder ser estipulado, pelo proprietrio,
qualquer pagamento pela transferncia, as chamadas luvas (art. 1.372, par-
grafo nico). Essa proibio no mencionada no Estatuto da Cidade e pode
dar margem interpretao que no se aplica s concesses urbanas de
superfcie, o que no nos afigura o mais justo. O ttulo constitutivo pode,
contudo, proibir a cesso a terceiros por ato entre vivos, dentro da autono-
mia de vontade das partes.
No direito de superfcie h tambm direito de preempo ou prefern-
cia, tanto no caso de alienao do imvel como de cesso do direito de
superfcie (art. 1.373 do Cdigo Civil; art. 22 do Estatuto da Cidade). Essa
n. 5 - 2005.1
278
preferncia atende tendncia natural de extino de direito real sobre coisa
alheia, tornando a propriedade plena. No primeiro caso ter preferncia o
superficirio e, no segundo, o proprietrio, em igualdade de condies com
terceiros. A finalidade desse direito de preempo consolidar a proprieda-
de em um nico titular, quando possvel. O Cdigo no disciplina no captu-
lo especfico a forma pela qual deve operar a preferncia. O proprietrio ou
o superficirio deve tomar conhecimento da proposta respectiva para poder
exercer sua preempo tanto por tanto. A preempo ou preferncia regu-
lada no atual Cdigo nos arts. 513 e seguintes. O art. 517 se refere ao prazo
de 60 dias para os imveis, para o exerccio da prelao, aps a notificao.
Quando no for concedido esse direito de preferncia, responder aquele
que deixou de conced-la por perdas e danos, respondendo tambm, solida-
riamente o adquirente, se tiver agido de m-f (art. 518). No existe possibi-
lidade de o preterido nessa preempo depositar o preo e haver para si a
coisa, como autoriza expressamente, por exemplo, a Lei do Inquilinato. No
h dispositivo na lei que autorize que o direito de preferncia na superfcie
tenha natureza de direito com efeito real. A situao fica, portanto, no m-
bito dos direitos obrigacionais.
4 EXTINO
Alm das causas comuns de extino, como, por exemplo, o desapare-
cimento da coisa, h que se analisar as situaes especficas que afetam a
concesso da superfcie.
A falta de pagamento do cnon causa de resciso, levando-se em
conta o que estiver estabelecido no contrato. Deve ser examinado se dado
ao superficirio purgar a mora. A resposta deve ser afirmativa, como regra
geral. A discusso se desloca para o momento ou termo final no qual a mora
ainda pode ser purgada.
Estabelecido o pacto por prazo determinado, o advento do termo final
extingue o direito, em obedincia comezinha regra geral. J observados a
matria ao mencionar a possibilidade de prazo indeterminado no Estatuto da
Cidade. Questo que logo se planta no pacto estabelecido por prazo deter-
minado saber se a relao jurdica se prorroga por prazo indeterminado se
as partes no se manifestam no final e se, tambm, a situao de uso e gozo
do direito de superfcie se mantm inalterada e continuativa. A questo
importante mormente no tocante a terceiros adquirentes e ao direito de
preferncia. A soluo que se afigura mais adequada entender que no
silncio das partes o contrato passa a vigorar por prazo indeterminado, assim
como a eficcia real. O carter de permanncia dos direitos reais em geral
no permite outra soluo. Assim, nessa premissa, haver necessidade de
notificao para a extino do negcio, com prazo razovel, segundo as cir-
cunstncias, conforme expusemos. Incumbe s partes que tenham o devido
cuidado na redao das clusulas. Enquanto no cancelado o registro imo-
279
bilirio, o direito de superfcie prossegue gerando efeitos erga omnes. O art.
24, 2 do Estatuto da Cidade, dispe que a extino do direito de superf-
cie ser averbada no cartrio do registro de imveis. Essa extino tambm
pode decorrer de sentena em processo no qual a matria foi discutida.
O direito de superfcie tambm pode ser extinto por infrao s clu-
sulas contratuais e as normas gerais do instituto. O art. 1.374 menciona que
antes do termo final, resolver-se- a concesso se o superficirio der ao terreno
destinao diversa daquela que foi concedida. A mesma regra est presente no
Estatuto da Cidade (art. 24, 1). No se trata, porm, da nica possibilida-
de de denncia motivada. A superfcie pode ser rescindida igualmente, por
exemplo, se o imvel deixado em estado de abandono, permitindo o
superficirio sua deteriorao. Outras infraes contratuais podem ocorrer,
cujo exame da gravidade depender do caso concreto. O Estatuto da Cida-
de menciona expressamente que o direito de superfcie extingue-se pelo
advento do termo e pelo descumprimento das obrigaes contratuais assumidas
pelo superficirio. Apesar de ser um direito real, a concesso ser sempre
regida pela dico contratual. Levando em conta esse aspecto, o Projeto n.
6.960/2002 acrescenta no art. 1.374 que a resoluo da superfcie se dar,
alm da hiptese de destinao diversa pelo superficirio, tambm pelo
descumprimento contratual.
Uma vez extinta a concesso superficiria, o proprietrio readquirir a
propriedade plena sobre o terreno, construo ou plantao, independente-
mente de indenizao, salvo se as partes no tiverem estipulado o contrrio
(art. 1.375 do Cdigo Civil; art. 24 do Estatuto da Cidade). A presena do
superficirio ou de seus prepostos ou familiares no imvel, depois de extinta
a concesso, caracteriza posse injusta, que autoriza a reintegrao de posse.
Ocorrendo desapropriao do imvel concedido, a indenizao cabe
ao proprietrio e ao superficirio, no valor correspondente ao direito real de
cada um (art. 1.376). Haver, portanto, uma avaliao bipartida. Se as obras
e benfeitorias pertencerem integralmente ao superficirio, a ele caber, por-
tanto, o seu respectivo valor.
ASCENSO, Jos de Oliveira. Direito civil: reais. 4. ed. Coimbra: Coimbra
Editora, 1987.
GONALVES, Augusto Penha. Curso de direitos reais. 2. ed. Lisboa:
Universidade Lusada, 1993.
FRANCISCO, Caramuru Afonso. Estatuto da cidade comentado. So Paulo:
Juarez Oliveira, 2001.
n. 5 - 2005.1
280
1
Curso de direitos reais. 2. ed. Lisboa: Universidade Lusada, 1993, p. 423.
2
ASCENSO, Jos de Oliveira. Direito civil: reais. 4. ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1987, p.466.
3
Estatuto da cidade comentado. So Paulo: Juarez Oliveira, 2001, p. 178.
SURFACE LAW
ABSTRACT
The origin of surface law in history. The notion of
surface law. Surface law and former legal definitions
on the use of land, namely the so-called Enfiteuse.
Singularities of surface law. Surface law in the City
Statute and in the 2002 Civil Code. The rights of the
parties due to surface law. Payment of onerous surface
law. Transfer of surface law. Preferences in surface law.
Ending surface law.
KEYWORDS
Surface law. Enfiteuse. City Statute. Civil Code.
DROIT DE SURFACE
RSUM
Origine historique du droit de surface. Concept du
droit de surface. Droit de surface et emphyteuse.
Particularits du droit de surface. Droit de surface dans
le Statut de la Ville et dans le Code Civil 2002. Droits
des parties para consquence du droit de surface.
Paiement du droit de surface onreux. Transmission
du droit de surface. Prfrence ou droit de premption
dans le droit de surface. Extinction du droit de surface.
MOTS-CLS
Droit de surface. Emphyteuse. Statut de la ville. Code
Civil.
281
*
Este trabalho consiste em um aprofundamento do tema de uma conferncia apresentada pela autora,
em 29/3/05, no Master em Direito Pblico da Universidade Paris XI Sceaux, Faculdade Jean-Monnet.
**
Advogada da Unio atualmente licenciada para Curso na Universidade Paris I Sorbonne; Mestre
em Direito Pblico (UFPE); autora de diversos artigos publicados em Revistas jurdicas e do livro
Princpios da proporcionalidade e da razoabilidade. Curitiba: Juru, 2004; Professora de Direito Constitucional
da Faculdade Christus, Fortaleza/CE.
REPENSANDO O CONTROLE DE
CONSTITUCIONALIDADE POR OMISSO NO BRASIL
( LUZ DO DIREITO COMPARADO)*
Valeschka e Silva Braga**
Introduo. 1 A necessidade de promoo dos direitos
fundamentais. 2 A proteo brasileira contra as omisses do
legislador. 2.1 Quanto ao rgo julgador. 2.2 Quanto aos
legitimados. 2.3 Quanto matria. 2.4 Quanto aos efeitos. 3 A
ao de inconstitucionalidade por omisso serve apenas como
um instrumento didtico e de presso do legislador?. 4 Mandado
de injuno: garantia de eficcia dos direitos fundamentais? 5
Brevssima anlise no Direito Comparado. 6 Alguns argumentos
para a maior efetividade das decises do Supremo nas aes
diretas de constitucionalidade por omisso. Sntese conclusiva.
RESUMO
Reflexes sobre o controle de constitucionalidade por omisso
brasileiro luz de alguns mecanismos utilizados em outros
pases e de argumentos passveis de utilizao pelo Supremo
Tribunal Federal, a fim de expor a necessidade de promover
a completa efetividade das normas constitucionais.
PALAVRAS-CHAVE
Controle de constitucionalidade. Brasil. Omisso legislativa.
Estudo comparado. Necessidade. Efetividade. Norma
constitucional.
INTRODUO
possvel iniciar o presente trabalho afirmando que o controle de
constitucionalidade das leis destinado a salvaguardar a supremacia consti-
tucional, assim como os direitos fundamentais. A idia de controle da omis-
so do legislador vai bem no sentido desta salvaguarda, pois o seu objetivo
efetivar normas constitucionais, dentre as quais figuram diversas relativas a
direitos fundamentais, conforme, por exemplo, o art. 5, XXIX, da Constitui-
o Federal de 1988 (CF/88).
1
n. 5 - 2005.1
282
A bem da verdade, a perspectiva que se pretende dar a esta reflexo
limitada a algumas perspectivas comparativas em relao ao controle de
constitucionalidade exercido contra as omisses do legislador, sem deixar,
obviamente, de destacar os aspectos peculiares da jurisprudncia e da legis-
lao ptrias e salientar a sua participao no processo de promoo e prote-
o dos direitos fundamentais.
De maneira alguma se teve por escopo esgotar o tema ou apenas trazer
elementos inteiramente novos. Pretende-se, no entanto, repensar, ou mes-
mo reforar, algumas perspectivas do controle de constitucionalidade por
omisso do legislador, notadamente no que diz respeito sua efetividade
para fins de produo de leis que venham a suprir a falta de regulamentao
de norma constitucional.
Convm salientar, no entanto, que se limitar o campo do presente
trabalho ao controle de constitucionalidade exercido no mbito federal, ex-
cluindo-se, portanto, o realizado sobre as omisses estaduais e distritais em
relao s respectivas Constituies, embora muito do que se vai tratar se
aplique tambm s inrcias legislativas porventura existentes nas entidades
federativas (inclusive na esfera municipal).
1 A NECESSIDADE DE PROMOO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
Segundo as lies do saudoso professor Louis Favoreu
2
, a proteo dos
direitos fundamentais deve ser assegurada contra os Poderes Executivo e
Legislativo, no apenas pelos juzes ordinrios, como tambm pelos juzes
constitucionais e, ainda, pelos juzes internacionais.
Neste sentido, a Emenda Constitucional n. 45/2004 promoveu um avan-
o ao incluir no art. 5 que O Brasil se submete jurisdio de Tribunal Penal
Internacional a cuja criao tenha manifestado adeso ( 4 Includo pela
Emenda Constitucional n. 45/2004), fazendo valer a disposio constitucional
transitria prevista desde 1988 (art. 7), segundo a qual nosso pas propugnaria
pela formao de um tribunal internacional dos direitos humanos.
De toda forma, se o intuito, aqui, de tratar da omisso do legislador,
convm fazer a distino entre proteo e promoo. Esta voltada resoluta-
mente para o futuro, tendo, portanto, um objetivo preventivo, porque est a
impedir que os direitos fundamentais sejam violados. Pode-se dizer que
quanto proteo, ela se interessa mais ao que est feito ou est
prestes a se fazer. Por conseguinte, ancorada no presente e
voltada para o passado. O seu objetivo restituir a ordem das
coisas, quando esta incomodada por um ato atentatrio aos
direitos do homem. Tem um objetivo curativo.
3
necessrio dizer que os mecanismos de controle de
constitucionalidade por carncia do legislador so freqentemente de pro-
283
moo e de proteo dos direitos fundamentais, pelo seu carter declarativo
e, s vezes, de orientao do contedo.
De acordo com Karel Vasak, um ato de proteo deve ser considerar
como um remdio, se tiver:
1. Um ato introdutrio desta proteo na ordem jurdica. Ora, no Brasil, o
controle de constitucionalidade por omisso ou carncia do legislador est
previsto nos artigos 102, I, a, e 103, 2, da Constituio Federal, pela via
direta ou concentrada. Pode-se dizer, ainda, que o referido controle, encon-
tra-se disposto, em sua forma indireta ou por via de exceo, no art. 5, LXXI,
para os casos em que a falta de norma regulamentadora torne invivel o
exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas ine-
rentes nacionalidade, soberania e cidadania, hipteses de cabimento
do mandado de injuno.
Por conseguinte, h uma natureza constitucional desta proteo, sendo
estes mecanismos
4
provenientes do poder constituinte originrio.
2. Previso dos autores do ato protetor. H, certamente, nas ordens jur-
dicas onde est previsto o controle de constitucionalidade das omisses do
legislador, o estabelecimento dos titulares dos recursos, quer seja conferida
titularidade individual, quer institucional, conforme se ter oportunidade
de verificar nos ordenamentos rapidamente analisados, no item 5.
3. O responsvel para o exame da infrao. Com efeito, prevista a
interveno jurisdicional no controle referido. No Brasil, compete ao Supre-
mo Tribunal Federal
5
julgar a Ao Direta de Inconstitucionalidade por
Omisso (art. 102, I, CF/88), mas a competncia varia de rgo judicirio na
hiptese de mandado de injuno.
6
4. Definio dos destinatrios do remdio. No Brasil, eles podem variar
segundo a natureza do ato solicitado. A omisso legislativa pode partir tanto
do rgo do Poder Legislativo, quanto do Executivo. Se parece estranho se
falar em inrcia legislativa por parte deste, convm lembrar que, nos ter-
mos da nossa Constituio Federal, o Presidente da Repblica tem a iniciati-
va privativa dos projetos de lei relacionados no art. 61, 1
7
, bem como inici-
ativa dos projetos do plano plurianual, das diretrizes oramentrias e dos
oramentos anuais (art. 165, I a III, CF/88), diligncia que integra o proces-
so legislativo.
5. Os resultados poderiam tomar a forma de simples comunicao ou reco-
mendao, de determinao de uma tomada de deciso, do estabelecimento de
um relatrio, de uma conciliao. Ainda em relao ao controle de
constitucionalidade por omisso do legislador brasileiro, as consequncias
imputadas podem variar de acordo com a natureza do rgo estatal. De fato,
em caso de provimento na respectiva Ao Direta, o Supremo dever dar
cincia autoridade competente, quer legislativa, quer administrativa. No
entanto, diferem os efeitos da deciso cientificatria.
Repensando o controle de constitucionalidade por omisso no Brasil ( luz do Direito Comparado)
n. 5 - 2005.1
284
Em caso de autoridade administrativa, o Supremo determina que a
omisso seja suprida em 30 (trinta) dias. H, pois, uma verdadeira ordem
para deliberar.
Se tratar de inrcia da funo legislativa propriamente dita, o Supre-
mo Tribunal apenas cientifica o respectivo rgo que deve ser sanada a ina-
tividade, limitando-se a uma espcie de reconhecimento da sua omisso.
Nesta hiptese encontra-se a referente competncia privativa do Chefe do
Poder Executivo para o desencadeamento do processo legislativo.
8
De fato, o Supremo j decidiu, em diversas oportunidades que no se
compreende, a providncia, nas atribuies de natureza administrativa do Chefe
do Poder Executivo, no havendo cogitar, por isso, da aplicao, no caso, da
norma do art. 103, 2, in fine, que prev a fixao de prazo para o mister.
9
No que diz respeito ao mandado de injuno, durante muito tempo o
Supremo Tribunal equiparou os seus efeitos ao da ao direta por omisso,
simplesmente tornando ineficaz aquela garantia constitucional. Entretanto,
conforme se ver posteriormente, houve avanos, e, mesmo que se esteja
diante de uma situao de ausncia de ato legislativo complementador de
uma norma que enseje a impetrao do writ, possvel ao STF conceder
efeitos diretos ao impetrante, suprindo, em parte, o amargo gosto da carn-
cia regulamentadora (cf. item 6).
6. A prova da violao. Normalmente a proteo est em prol de uma
pessoa que se encontra numa situao onde considera no se beneficiar plena-
mente do gozo dos direitos que lhe so reconhecidos por uma norma interna
ou internacional.
10
Releva salientar que o interessado, quer na ao
declaratria de inconstitucionalidade (ADI) por omisso, quer no mandado de
injuno, deve comprovar que a ausncia de norma inviabiliza a eficcia de
uma norma constitucionalmente prevista, no sendo cabvel, no entanto, con-
tra a omisso de atos concretos
11
, nem contra a inrcia relativa.
12
necessria,
ainda, a prova de superao de um tempo razovel
13
, quer pelo escoamento do
prazo previsto pela prpria Constituio
14
, quer pela existncia de uma mora
reconhecida (que podem ser descartadas na pendncia de projetos de lei).
15
Importante ressaltar, ainda, que somente as normas constitucionais de
eficcia limitada
16
so suscetveis de promover a sano pela inrcia do le-
gislador, afinal, as normas de eficcia plena e contida produzem efeitos des-
de a sua entrada em vigor.
De resto, necessrio notar que o 1 do artigo 5 da Constituio
Federal enuncia que as normas definidoras de direitos e garantias funda-
mentais so aplicveis imediatamente. No entanto, estas normas, pelo seu
contedo mesmo, podem, eventualmente, atribuir lei o cuidado de organi-
zar o princpio que elas contm.
17
H, por conseguinte, a possibilidade que normas constitucionais tidas
pela Constituio como de aplicao imediata restem carentes de uma
285
legislao posterior para realizar as suas respectivas eficcias, v. g. art. 5,
XXXII
18
, CF/88.
Isso no afasta o carter promotor dos direitos fundamentais integrado
aos mecanismos de controle da inrcia do legislador, mesmo porque reco-
nhecida a vinculao deste queles.
19
Alis, em outros pases, o simples fato
de existir este controle viabiliza uma maior efetivao dos direitos funda-
mentais.
20
2 A PROTEO BRASILEIRA CONTRA AS OMISSES DO LEGIS-
LADOR
21
possvel enunciar uma idia aceita em todo lugar: garantir um direito
enunci-lo, reconhec-lo, mas tambm prever seu respeito. Por conseguin-
te, necessrio assegurar atravs de mecanismos adequados, que a sua viola-
o cesse, seja pela restituio dos direitos, seja pela justa indenizao.
22
Ora, a Constituio brasileira, a fim de assegurar a eficcia dos direi-
tos fundamentais que enuncia, previu mecanismos contra a inrcia legislativa.
Se por um lado, ela inovou criando o mandado de injuno
23
, que pode inter-
vir cada vez que a ausncia de uma norma regulamentadora torne imprati-
cvel o exerccio de uma liberdade, de uma prerrogativa ou de um direito
constitucional inerente nacionalidade, cidadania ou soberania popular
(art. 5, LXXI), ela tambm previu a ao direta de inconstitucionalidade
por omisso.
24
necessrio, entretanto, distinguir o mandado de injuno e a ao
direta de inconstitucionalidade por omisso. Estes dois instrumentos do sistema
brasileiro, ambos inovao do constituinte de 1988, tm por objeto a prote-
o contra as omisses de regulamentao dos artigos da Constituio, mas
tm diferentes partes, no so necessariamente julgados pelo mesmo rgo
judicial, e as matrias sobre as quais podem incidir o mandado de injuno
so bem mais estritas.
2.1 Quanto ao rgo julgador
A ao direta de inconstitucionalidade por omisso de rgos admi-
nistrativos e legislativos federais somente pode ser ajuizada perante o Supre-
mo Tribunal Federal, nos termos do artigo 102, I, a, da Constituio Federal.
O mandado de injuno, por sua vez, pode ser impetrado em diferentes
rgos judicirios, sendo a competncia definida de acordo com a autorida-
de impetrada. Assim, ele pode ser julgado, nos termos da Constituio de
1988, pelo (1) Supremo Tribunal Federal (art. 102, I, q, quando a elaborao
da norma regulamentadora for atribuda ao Presidente da Repblica; ao
Congresso ou uma das suas Cmaras separadamente ou mesmo de suas res-
pectivas Mesas; ao Tribunal de Contas da Unio, a uma das Cortes Superio-
n. 5 - 2005.1
286
res, ou, ainda, ao prprio STF); ou, a fortiori, art. 105, I, h, in fine (2) por
rgos da Justia Militar, da (3) Justia Eleitoral (cf. tambm, art. 121, 4, V),
da (4) Justia do Trabalho e da (5) Justia Federal; ou pelo (6) Superior Tribu-
nal de Justia (art. 105, I, h), na hiptese de omisso seja imputada a rgo,
entidade ou autoridade federal, da administrao direta ou indireta,
excetuados os casos das competncias acima elencadas, tendo, portanto,
este ltimo, competncia residual.
2.2 Quanto aos legitimados
Enquanto a ao direta de inconstitucionalidade pode ser ajuizada
por todos os legitimados previstos no art. 103, incisos I a IX
25
, o mandado de
injuno pode ser impetrado por qualquer pessoa (fsica ou jurdica) que se
sentir prejudicada pela falta de norma regulamentadora que ponha em che-
que o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais ou das prerrogativas
inerentes nacionalidade, soberania e cidadania.
2.3 Quanto matria
O mandado de injuno possui objeto material limitado, pois somente
pode ser impetrado, conforme j destacado, em caso de ausncia de norma
regulamentadora seja referente a: direitos e liberdades constitucionais, ou a
prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania.
J a ao direta de inconstitucionalidade no possui limite material,
podendo ser ajuizada em relao a qualquer norma constitucional que este-
ja carente de regulamentao. Ela, no entanto, est sujeita comprovao
da pertinncia temtica
26
de alguns dos legitimados previstos no art. 103
(Mesa da Assemblia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Fe-
deral, pelo Governador do Estado ou do Distrito Federal, por confederaes
sindicais ou por entidades de mbito nacional).
No caberia, portanto, mandado de injuno contra a falta de regula-
mentao do art. 153, VII, da Carta de 1988, a menos que se admita que
um direito constitucional ver-se a cobrana de imposto sobre as grandes
fortunas, tendo em vista o princpio da capacidade contributiva (insculpido
no 1 do art. 145 sob a denominao de capacidade econmica do contribuin-
te), argumento de frgil sustentao e difcil admisso pelo Judicirio. En-
tretanto, nesta mesma hiptese, seria cabvel a ao direta por omisso, sim-
plesmente porque resta configurada a inrcia legislativa, mesmo que falte
iniciativa pelos legitimados universais.
2.4 Quanto aos efeitos
Assim, o mecanismo contra a omisso do legislador realizado pela
respectiva ao direta encontra-se includa no controle de
287
constitucionalidade abstrato ou concentrado, enquanto o exercido pelo
mandado de injuno assemelha-se ao controle concreto ou por via de ex-
ceo, com algumas restries, por exemplo:
1) Os efeitos da deciso na ADI so erga omnes e vinculantes.
2) No cabe recurso extraordinrio da deciso proferida no mandado
de injuno, ou seja, a competncia revisional do Supremo Tribunal resta
limitada. Entretanto, nos termos do art. 102, II, a, in fine, CF/88, o referido
decisum seria suscetvel de recurso ordinrio perante o STF, mas apenas na
hiptese de ser o mesmo decidido em nica instncia por algum dos Tribu-
nais Superiores, se denegatria a deciso.
3) No seria possvel, ainda, a ampliao dos efeitos inter partes a todos
(erga omnes), realizado pelo Senado atravs de Resoluo (cf. art. 52, X, CF/
88). que, se este ato visa suspender a execuo, no todo ou em parte, de
lei declarada inconstitucional por deciso definitiva do Supremo Tribunal
Federal, resta bvio que no se aplica aos casos de reconhecimento de au-
sncia de regulamentao constitucional, por meio do mandado de injuno.
Apesar destas diferenas, o Supremo Tribunal, infelizmente, na quase
totalidade dos casos onde foi questionado pelo writ, deu-lhe uma interpreta-
o muito estreita... segundo a qual os efeitos da deciso do mandato de
injuno seriam os mesmos da ao direta de inconstitucionalidade por omisso
27
, ou seja, em diversas ocasies ele julgou que nada mais poderia fazer que
comunicar a carncia legislativa, porque no lhe caberia intrometer-se no
domnio discricionrio do legislador, sob pena de atentar contra a separao
dos poderes (dogma que pode ser suplantado, conforme se ver em item
seguinte).
3 A AO DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSO SER-
VE APENAS COMO UM INSTRUMENTO DIDTICO E DE PRES-
SO DO LEGISLADOR?
A Constituio brasileira emprestou do constitucionalismo portugus
o mecanismo de controle direito da inconstitucionalidade por omisso, que
supe uma ao direta includa na competncia do Supremo Tribunal Fede-
ral (artigo 103, 2, CF/88) para declarar que h uma inrcia do poder pbli-
co, inviabilizadora de eficcia de uma norma constitucional
28
, no havendo
limites quanto matria envolvida.
Em outras palavras, a Constituio abre aqui o caminho a um controle
de constitucionalidade que recai, no sobre uma ao positiva julgada con-
trria ao texto constitucional, mas sobre uma omisso.
No entanto, a declarao de inconstitucionalidade no possui nenhu-
ma eficcia jurdica direta porque, tanto o Tribunal Constitucional portugus
quanto o Supremo Tribunal Federal brasileiro consideraram no poder subs-
n. 5 - 2005.1
288
tituir-se ao legislador na produo das normas, mesmo que a inrcia deste
esteja inviabilizando a prpria a eficcia da Constituio.
Para ilustrar este entendimento, convm transcrever uma das decises em
que o Supremo Tribunal avalia os efeitos da inconstitucionalidade por omisso:
A procedncia da ao direta de inconstitucionalidade por
omisso, importando em reconhecimento judicial do estado de
inrcia do Poder Pblico, confere ao Supremo Tribunal
Federal, unicamente, o poder de cientificar o legislador
inadimplente, para que este adote as medidas necessrias
concretizao do texto constitucional.
- No assiste ao Supremo Tribunal Federal, contudo, em face
dos prprios limites fixados pela Carta Poltica em tema de
inconstitucionalidade por omisso (CF, art. 103, 2), a
prerrogativa de expedir provimentos normativos com o
objetivo de suprir a inatividade do rgo legislativo
inadimplente.
29
(Grifo nosso)
Em Portugal, no entanto, em vrias situaes o legislador parece ter
levado em conta as decises do Tribunal Constitucional, quer para legislar
aps as declaraes de inconstitucionalidade por omisso, quer para preve-
nir esta mesma modalidade de ao.
30
Surpreendeu-nos, entretanto, que o Tribunal Constitucional portugu-
s tenha depositado tanta confiana na regulamentao legislativa que, no
Acrdo n. 36/90
31
, tenha decidido no dar por verificada a omisso da
medida prevista no artigo 241, n. 3, da Constituio da Repblica (CR)
(correspondente, com nova redao, ao artigo 240, aps a reviso de 1997),
em virtude da simples existncia de processo legislativo em curso, sem qual-
quer garantia de seu termo final.
32
Alis, no prprio acrdo citado o Tribunal argumenta que a dvida
acerca da existncia de omisso, pela simples apresentao de projeto ou
proposta de lei, para efeitos de declarao de inconstitucionalidade, pode
ser afastada pela mera aprovao, embora s na generalidade, da iniciativa
legislativa que, dever considerar-se, em regra, suficiente para tal efeito.
Surpresa agradvel, no entanto, foi verificar que o referido projeto foi
convertido na Lei n. 49, de 24 de agosto de 1990, relativa s consultas dire-
tas aos cidados eleitores em nvel local. Em outras palavras, a simples pro-
posta da ao fez com que o Poder Legislativo agilizasse sua atuao, tanto
que, menos de dois meses aps a deciso do Tribunal Constitucional, mesmo
no declaratria da inconstitucionalidade (pelos motivos acima expostos), a
norma faltante foi editada.
No Brasil, tem-se a sensao que as decises da Corte brasileira no
trouxeram os mesmos efeitos morais ou educativos....
289
Entretanto, se observarmos mais atentamente, tambm no Brasil exis-
te exemplo de evidncia deste valor pedaggico. Por exemplo, em virtude da
deciso de procedncia parcial da ao proferida na Ao direta n. 2061/
DF
33
, julgada em abril de 2001, o ento Presidente da Repblica apressou-se
em propor projeto de lei de reviso geral da remunerao dos servidores
pblicos federais (obrigatria anualmente aps a promulgao da Emenda
Constitucional n. 19/98) - que se transformou, poucos meses mais tarde, na
Lei n. 10.331, de 18/12/2001
34
-, mesmo que ele no estivesse exercendo
funes administrativas e, portanto, no tenha sido submetido fixao do
prazo de 30 (trinta) dias, para a tomada de providncias, nos termos do
pargrafo 2 do art. 103, CF/88.
No que diz respeito maioria das situaes omissivas declaradas atra-
vs de ao direta, no trouxe efeitos prticos aos indivduos. Convm lem-
brar que, para evitar maiores riscos provenientes da delonga do processo
decisrio do controle de constitucionalidade concentrado, o que poderia
atingir diretamente os direitos fundamentais conferida a faculdade ao
Supremo de conceder uma medida conservatria, denominada medida cautelar,
para determinar a suspenso imediata dos efeitos do ato normativo ou
legislativo impugnado.
Mas, em uma deciso de 1990, o STF firmou entendimento segundo
o qual:
o Supremo Tribunal Federal, ao exercer em abstrato a tutela
jurisdicional do direito objetivo positivado na Constituio da
Republica, atua como verdadeiro legislador negativo, pois a
declarao de inconstitucionalidade em tese somente encerra,
em se tratando de atos (e no de omisses) inconstitucionais, um
juzo de excluso, que consiste em remover, do ordenamento
positivo, a manifestao estatal invlida e desconforme ao modelo
jurdico-normativo consubstanciado na Carta Poltica. (entretanto)
a suspenso liminar de eficcia de atos normativos,
questionados em sede de controle concentrado, no se revela
compatvel com a natureza e a finalidade da ao direta de
inconstitucionalidade por omisso, eis que, nesta, a nica
consequncia poltico-jurdica possvel traduz-se na mera
comunicao formal, ao rgo estatal inadimplente, de que
esta em mora constitucional.
35
(Grifo nosso.)
Esta posio suscetvel de crticas. Ora, se a inconstitucionalidade
de uma lei pode ser constatada provisoriamente, mais acentuada e clara a
existncia de inrcia legislativa! Ademais, se o Supremo, atravs de uma
medida cautelar em ao direta de inconstitucionalidade por omisso, se
limitasse, como se limita no respectivo julgamento do mrito, a encaminhar
um alerta ao rgo omisso de que precisa legislar, nada impediria a conces-
so da medida nesta ao.
n. 5 - 2005.1
290
Eis que, numa deciso de 1989, em sede de mandado de injuno, o
Supremo considerou que semelhana do que ocorre com a ao direta de
inconstitucionalidade por omisso, no h impedimento a que se determi-
ne, se se tratar de direito constitucional oponvel contra o Estado, a suspenso dos
processos judiciais ou administrativos de que possa advir para o impetrante dano
que no ocorreria se no houvesse a omisso inconstitucional.
36
Assim, se a
continuidade dos referidos processos pode ser nociva (periculum in mora) e
possvel uma constatao sumria da omisso (fumus bonis juris), no h jus-
tificativa juridicamente vlida para a ausncia de concesso de medida
caulelar nem no writ, nem na ADI por omisso.
De qualquer forma, outras consideraes ainda precisam ser feitas
acerca da inrcia legislativa. Assim, analisados alguns aspectos mais intri-
gantes do controle abstrato de constitucionalidade por omisso brasileiro,
convm se questionar se o mandado de injuno realmente promoveu ou
garantiu os direitos fundamentais previstos na Constituio de 1988.
4 MANDADO DE INJUNO: GARANTIA DE EFICCIA DOS DI-
REITOS FUNDAMENTAIS?
Esta ao sui generis deveria permitir ao Poder Judicirio regulamentar
as condies de exerccio de um direito constitucional, de uma liberdade
fundamental ou de uma prerrogativa inerente nacionalidade, a soberania
e cidadania, se a inexistncia de uma norma regulamentar tornar o impos-
svel gozo da referida liberdade ou prerrogativa.
37
Trata-se de um instrumento por intermdio do qual algum pode in-
surgir-se contra a inrcia ou a carncia regulamentar dos rgos constituci-
onais (tais como Chefe do Executivo, uma das Cmaras Legislativas ou o
prprio STF), responsveis da omisso constitucional consistindo a no pro-
ceder regulamentao de uma disposio constitucional que atribui direi-
tos individuais cujo exerccio efetivo no seria suscetvel de ser assegurado
na referida regulamentao.
Conforme destacado anteriormente (item 2, tpico 1) o Supremo Tri-
bunal Federal no tem competncia exclusiva para julgar este tipo de ao.
Com efeito, a competncia estabelecida de acordo com a autoridade omissa.
Tambm j foi destacado, em pargrafo final do item 2, que o Supremo
teve predominante em sua jurisprudncia uma interpretao bastante
restritiva desta garantia constitucional. Exemplifica-se: ao julgar sobre a
necessidade de regulamentao dos dispositivos contidos no artigo 7, incisos
I e XXI da Lex legum, sobre a proteo da relao de emprego contra a
despesa arbitrria ou sem justa causa, o pedido foi parcialmente rejeitado,
simplesmente porque o Tribunal limitou-se a comunicar a falta ao Congres-
so, solicitando-lhe a supri-la.
38
291
O prprio Supremo Tribunal Federal se encontra em evoluo no sen-
tido de que:
EMENTA: Constitucional art. 8, 3 do ADCT Anistia.
Reparao econmica queles que foram impedidos de
exercerem, na vida civil, atividade profissional. Portarias
reservadas do Ministrio da Aeronutica. Mora do Congresso
Nacional. Projetos de lei vetados pelo Chefe do Poder Executivo.
Writ pretende a mudana de orientao deste tribunal, para
que este fixe os limites da reparao e acompanhe a execuo
do acrdo. O tribunal decidiu assegurar, de plano, o direito
indenizao, sem constituir em mora o Congresso
Nacional, para, mediante ao de liquidao,
independentemente de sentena de condenao, a fixar o
valor da indenizao. Mandado de injuno deferido em parte.
39
(Grifo nosso.)
E no parou a a evoluo da jurisprudncia do mandado de injuno
no sentido da maior efetividade de seus efeitos. De fato, sobre a mesma
norma transitria constitucional, o Supremo teve a oportunidade de assentar:
1 - Na marcha do delineamento pretoriano do instituto do
Mandado de Injuno, assentou este Supremo Tribunal que a
mera superao dos prazos constitucionalmente assinalados
bastante para qualificar, como omisso juridicamente
relevante, a inrcia estatal, apta a ensejar, como ordinrio
efeito conseqencial, o reconhecimento, hic et nunc, de
uma situao de inatividade inconstitucional. (MI 543, voto
do Ministro Celso de Mello, in DJ 24.05.2002). Logo, desnecessria
a renovao de notificao ao rgo legislativo que, no caso,
no apenas incidiu objetivamente na omisso do dever de
legislar , passados quase quatorze anos da promulgao da
regra que lhe criava tal obrigao, mas que, tambm, j foi
anteriormente cientificado por esta Corte, como resultado
da deciso de outros mandados de injuno. 2 - Neste mesmo
precedente, acolheu esta Corte proposio do eminente Ministro
Nelson Jobim, e assegurou aos impetrantes o imediato exerccio
do direito a esta indenizao, nos termos do direito comum e
assegurado pelo 3 do art. 8 do ADCT, mediante ao de
liquidao, independentemente de sentena de condenao,
para a fixao do valor da indenizao. 3 - Reconhecimento da
mora legislativa do Congresso Nacional em editar a norma
prevista no pargrafo 3 do art. 8 do ADCT, assegurando-
se, aos impetrantes, o exerccio da ao de reparao
patrimonial, nos termos do direito comum ou ordinrio,
sem prejuzo de que se venham, no futuro, a beneficiar de
tudo quanto, na lei a ser editada, lhes possa ser mais
n. 5 - 2005.1
292
favorvel que o disposto na deciso judicial. O pleito dever
ser veiculado diretamente mediante ao de liquidao,
dando-se como certos os fatos constitutivos do direito,
limitada, portanto, a atividade judicial fixao do
quantum devido. 4 - Mandado de injuno deferido em parte.
(Grifo nosso.)
40
Observe-se que este mandado de injuno n. 562-RS foi deferido em
parte, importando salientar que restaram vencidos os Ministros Carlos Velloso,
Ilmar Galvo e Marco Aurlio, que tinham entendimento no sentido de
concesso da ordem em maior alcance, no apenas reconhecendo a mora
legislativa em editar a norma prevista no 3 do artigo 8 do ADCT, como
admitindo, em conseqncia, assegurar aos impetrantes o exerccio da ao
de reparao patrimonial, nos termos do direito comum ou ordinrio, sem
prejuzo de que se venham, no futuro, a beneficiar de tudo quanto, na lei a
ser editada, lhes possa ser mais favorvel que o disposto na deciso a ser
proferida.
Por fim, saliente-se que, se ao mandado de injuno se aplica, mutatis
mutandis, a legislao referente ao mandado de segurana
41
nada impediria,
ao olhos de quem ora escreve que, em caso de procedncia do pleito, fosse
feito/concedido pedido de suspenso da injuno deferida
42
, bem como a apli-
cao de dispositivos da Lei n. 1.533/51, desde que o writ no estivesse tra-
mitando perante o STF (hiptese em que no haveria possibilidade de re-
curso de apelao), tais como:
Art. 12. Da sentena, negando ou concedendo o mandado cabe
apelao.
Pargrafo nico. A sentena, que conceder o mandado, fica
sujeita ao duplo grau de jurisdio, podendo, entretanto, ser
executada provisoriamente.
Art. 13. Quando o mandado for concedido e o Presidente do
Tribunal, ao qual competir o conhecimento do recurso, ordenar
ao juiz a suspenso da execuo da sentena, desse seu ato caber
agravo para o Tribunal a que presida.
Lembre-se que, em sendo mantida a posio atual do Supremo, no
poderia ser concedida liminar em mandado de injuno, pelos motivos ex-
postos pelo STF quanto impossibilidade de deferimento de medida cautelar
em ao direta de inconstitucionalidade por omisso, conforme j exposto
no item 3 (vide Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 267 MC/DF).
Ademais, se so aplicveis, ainda pela aplicao subsidiria das dispo-
sies relativas ao mandado de segurana e pela mesma razo pela qual foi
293
editada a Smula 266
43
do STF - usurpao de competncia constitucional
do rgo do Poder Judicirio ao qual esta foi atribuda -, seria cabvel man-
dado de injuno apenas se a ausncia de norma regulamentadora prejudi-
casse diretamente o impetrante ou seu representado/substitudo.
Ultrapassadas as primeiras consideraes acerca do controle de
constitucionalidade por omisso, inicia-se, agora, a uma sucinta anlise no
Direito Comparado, para que, aps, se apontem sugestes de avanos da
jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, no controle de
constitucionalidade abstrato por omisso do legislador.
5 BREVSSIMA ANLISE NO DIREITO COMPARADO
44
Outros pases prevem uma proteo contra a omisso do legislador,
mas todos possuem caractersticas ora aproximativas, ora distanciadoras do
sistema brasileiro. Em Portugal e na Venezuela, por exemplo, existe previso
de um controle abstrato ou direto, em que os Tribunais Constitucionais so
os nicos rgos competentes para decidir.
Por outro lado, embora na ustria, na Espanha e na Itlia no exista
um norma constitucional expressa autorizadora deste tipo de controle, os
respectivos Tribunais constitucionais tm empregado, segundo nos ensina
Jorge Miranda
45
, tcnicas apuradas de interpretao e integrao, que
resultam em sentenas aditivas, criativas ou apelativas, que produzem re-
sultados muito semelhantes fiscalizao abstrata da inrcia legislativa. Na
verdade, os mecanismos previstos nestes pases produzem efeitos at mais
eficazes que aqueles do controle direto ou concentrado anunciados, por exem-
plo, no Brasil, em Portugal e na Venezuela.
Na Alemanha
46
, por sua vez, h previso de um recurso constitucional
individual contra as carncias legislativas que impedem o exerccio dos di-
reitos fundamentais, conforme se ter oportunidade de tratar nas linhas que
se seguem.
O recurso constitucional alemo de competncia do Tribunal Consti-
tucional, podendo ser interposto por todo aquele que considera-se lesado
em um dos seus direitos fundamentais proclamados pelo Ttulo I da Lei Fun-
damental ou um dos seus direitos garantidos pelo art. 20-4 (direito de resis-
tncia); art. 38 (direito de sufrgio); art. 101 (direito ao juiz natural) e art.
104 (liberdade individual):
A fonte da violao estendida de forma compreensiva, pois ela
trata de qualquer ato jurdico ou de comportamento material ou
carncia [omisso] imputvel ao poder pblico, o que quer dizer
nomeadamente que um recurso constitucional pode ser
interposto contra uma lei, um ato administrativo ou uma deciso
de justia.
47
n. 5 - 2005.1
294
Para a admissibilidade do recurso constitucional alemo, o requeren-
te deve ser atingido pessoalmente nos seus direitos de maneira direta e atual.
Deve, ainda, tambm ter esgotado as vias comuns (pelo menos se existirem).
Se o Tribunal Constitucional Alemo compreender que o recurso cons-
titucional foi bem fundado, pode revogar a deciso contestada, o que pode
conduzi-lo a declarar a nulidade de uma lei ou mesmo a suprir uma omisso
do poder pblico.
Referncia clssica do exerccio deste recurso para fins de controle da
omisso do legislador a deciso de 29 de janeiro de 1969, na qual o Tribu-
nal Constitucional, diante da previso constitucional do art. 6, alnea 5,
que prev a igualdade de tratamento entre os filhos naturais e os proveni-
entes do casamento, j tendo fixado prazo para que o legislador atuasse,
estabelecera, ainda, que caso no o fizesse, caberia aos tribunais regulamen-
tar a situao no sentido de conceder os benefcios previstos na legislao
aos descendentes derivados de um matrimnio aos que no foram nascidos
na mesma situao institucional (BEGUIN, 1982, p. 284-289).
A deciso de 29 de janeiro de 1969 serviu para que o
Bundesverfassungsgericht desse satisfao ao requerente no sentido de asse-
gurar uma indenizao, como se ele fosse um filho legtimo, luz do disposto
no art. 6, alnea 5, da Lei Fundamental tedesca e no Cdigo Civil alemo
(art. 1712). Por outro lado, ajudou a que o legislador agisse, aps vinte anos
de omisso regulamentatria, pois a legislao faltante foi adotada alguns
meses depois da deciso comentada: em 19 de agosto do mesmo ano.
48
O amparo espanhol
49
, por sua vez, tambm um recurso individual
que deve ser interposto necessariamente no Tribunal Constitucional. Cons-
tituem fundamentos deste instrumento os artigos 53-2 e 161-1, b, da Cons-
tituio Espanhola.
Nos termos da Lei sobre o Tribunal Constitucional Espanhol
50
, o am-
paro pode ser intentado por todo aquele que se considerar lesado em um dos
direitos de primeira linha (quais sejam: os previstos nos arts. 14 e os previstos
no Ttulo primeiro, captulo II, seo 1 art. 15 29, do Texto Fundamen-
tal
51
), aos quais convm acrescentar o direito objeco de conscincia
(reconhecido pelo art. 30 da respectiva Constituio
52
), por um ato sem
fora de lei emanado das Assemblias parlamentares (art. 42), por um ato
jurdico ou material proveniente da Administrao (art. 43) ou por uma deci-
so de justia (art. 44), todos os artigos citados, da respectiva Constituio.
A lei orgnica exclui do campo deste recurso de amparo a interposio
direta contra a lei. Contudo o seu artigo 55-2 prev o temperamento seguin-
te: se a cmara do Tribunal Constitucional [nico competente em matria
de amparo] considerar que o ato que lhe submetido viola os direitos cons-
titucionais, porque foi tomado em aplicao de uma lei inconstitucional,
pode desencadear na frente da Assemblia Plena [correspondente ao Tribu-
295
nal Pleno brasileiro] do Tribunal Constitucional [competente em matria de
controle de constitucionalidade das leis], um procedimento de controle das
normas relativas lei em questo
53
. Em outras palavras: nesta hiptese, o
prprio tribunal pode, de ofcio, desencadear o julgamento de um incidente
de constitucionalidade.
54
Entretanto, se existirem outras vias de recursos ordinrios para a ga-
rantia do direito, o requerente somente pode demandar perante o referido
tribunal depois de esgot-los.
Na Colmbia, h tambm um recurso individual, em carter subsidirio,
para proteger as pessoas das omisses das autoridades pblicas, mas este re-
curso interposto perante o juiz comum. Contudo a deciso deste juzo fica
sujeita reviso do Tribunal Constitucional.
55
Enfim, no que diz respeito iniciativa individual contra as omisses
do legislador, necessrio recordar que o mandado de injuno, ao contrrio
dos recursos alemo e colombiano, e do amparo espanhol, no exige esgota-
mento das vias recursais.
56
Alm disso, o mandado de injuno possui rgos competentes varia-
dos para a sua apreciao, conforme se observa nos artigos 102, I, q, 105, I, h,
e 121, 4, V, da Constituio Federal de 1988, e tem limites materiais dife-
rentes do amparo, e dos recursos constitucionais alemo e colombiano. No
entanto, como j visto, ele possui amarras jurisprudenciais que estes ou-
tros no tm.
No que diz respeito ao controle abstrato, em Portugal, embora a deci-
so no referido controle no tenha efeitos normativos, sendo limitada, l
como aqui, comunicao da inrcia legislativa ao prprio legislador, de-
senvolveu jurisprudncia que tem servido como orientao no sentido de
que o rgo omisso acelere sua atividade, adotando, o mais rapidamente
possvel, a legislao faltante. Pode-se citar como exemplos:
a) No acrdo n. 276/89, o Tribunal Constitucional
57
entendeu no
verificada a omisso de medidas legislativas necessrias
58
para tornar
exequvel o art. 120/3, da Constituio
59
, por ter sido publicada entrementes
a Lei n. 34, de 16 de julho de 1987.
60
Nestas circunstncias, o processo
legislativo parece ter sido desencadeado por influncia do ajuizamento da
ao referente ao processo n. 23/87, em 3 de fevereiro de 1987, que culmi-
nou no referido acrdo.
b) Em outro acrdo, de n. 182/89
61
, o Tribunal Constitucional deci-
diu dar por verificado o no cumprimento da Constituio por omisso da
medida legislativa prevista no n. 4 do seu artigo 35, necessria para tornar
exequvel a garantia constante do n. 2 do mesmo artigo.
Apesar de terem sido notadas iniciativas legislativas entre 1979 e 1987,
nenhum dos projetos ou propostas de lei obteve sucesso. Somente com a Lei
n. 5 - 2005.1
296
n. 10, de 29 de abril de 1991, a Lei de Proteo de Dados Pessoais face
Informtica, a omisso foi efetivamente suprida, tendo sido criada a Comis-
so Nacional de Dados Pessoais Informatizados e definidos os que deve en-
tender-se por dados pessoais.
Na discusso dos projetos de lei de que veio a resultar, dois anos depois
da deciso, a Lei n. 10/91, no entanto, foi mencionado o referido acrdo,
tendo sido referido que o Tribunal Constitucional exprimira que sem uma
lei mediadora que definisse o conceito de dados pessoais para efeitos de
registo informtico e sem saber quais so esses dados pessoais proibidos no
era, como no , possvel proibir com rigor o acesso a eles.
Assim, apesar de demora no reflexo legislativo da deciso do Tribunal,
h de se pensar que menos m uma regulamentao tardia que a inexistncia
total de legislao permissiva da aplicao de preceitos constitucionais, con-
forme tem rotineiramente acontecido no Brasil.
O exemplo teoricamente melhor elaborado atualmente o da Venezuela.
Com efeito, a Constituio de 1999
62
prev que o Tribunal constitucional
tem a autoridade de fazer a declarao de inconstitucionalidade por omis-
so, mas tambm pode estabelecer o prazo para que o legislador preencha o seu
dever de legislar e fixar os parmetros da lei futura, nos limites, obviamente, do
direito, in verbis:
Artigo 336. [...]
7. Declarar a inconstitucionalidade das carncias do poder
legislativo das comunas, estatais ou cidado, quando no
editaram regras ou medidas indispensveis para a garantia do
cumprimento desta Constituio, ou editou-o de maneira
incompleta, e estabelecer o prazo e, se necessrio, os parmetros
da sua correo (traduo da autora).
A inconstitucionalidade por carncia do legislador na Venezuela pode
ser derivada do descumprimento dos mandatos concretos para que legisla-
dor adote determinadas leis, do incumprimento do contedo mnimo esta-
belecido pela Constituio, da violao do dever de proteo dos direitos
constitucionais, assim como a previso de discriminaes no fundadas no
princpio de igualdade.
Poder-se-ia questionar se tal modelo no acabaria por acarretar ofen-
sas aos princpios da legalidade e da separao de poderes, to caros aos
Estados Democrticos. Prope-se, ento, acrescentar alguns argumentos para
respaldar o controle de constitucionalidade por omisso, tal como concebido
na Venezuela, e que poderiam servir para um eventual desenvolvimento da
efetividade das decises pelo Supremo Tribunal Federal.
297
6 ALGUNS ARGUMENTOS PARA A MAIOR EFETIVIDADE DAS
DECISES DO SUPREMO NAS AES DIRETAS DE
CONSTITUCIONALIDADE POR OMISSO
Relembre-se que, ao se falar em separao de poderes, o que se pre-
tende uma preponderncia de funes nas mos de determinados rgos e no
a exclusividade. Tanto assim, que o Legislativo tambm possui atribuies
julgadoras, conforme se depreende do art. 52, I e II, da Constituio de 1988.
Por outro lado, o Executivo tambm exerce determinadas funes
legislativas, quer diretamente no processo legislativo, atravs do exerccio
da iniciativa privativa em determinados projetos de lei (art. 61, 1, da Cons-
tituio Federal, cf. nota de rodap n. 8) e do veto (art. 66, CF/88), quer por
meio da expedio de medidas provisrias (art. 62 da Carta Magna).
A funo legislativa tambm no estranha ao Poder Judicirio, que
tem a iniciativa privativa de projetos de lei nos casos de (art. 96, CF/88):
criao de novas varas judicirias (I, d); modificao do nmero de mem-
bros dos tribunais inferiores (II, a); a criao e a extino de cargos e a
remunerao dos seus servios auxiliares e dos juzos que lhes forem vincula-
dos, bem como a fixao do subsdio de seus membros e dos juzes, inclusive
dos tribunais inferiores, onde houver (II, a)
63
a criao ou extino destes
tribunais (II, b); a alterao da organizao e da diviso judicirias (II, d).
Alm disso, em virtude da sua autonomia financeira, compete aos
tribunais elaborar suas propostas oramentrias dentro dos limites estipula-
dos conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes oramentri-
as (art. 99, 1), a serem encaminhadas pelos Presidentes do Supremo e das
demais Cortes Superiores, com a aprovao dos respectivos tribunais, no mbito
da Unio (inciso I
64
). Entretanto, prev atualmente a Constituio que,
Art. 99. [...]
3. Se os rgos referidos no 2 no encaminharem as
respectivas propostas oramentrias dentro do prazo
estabelecido na lei de diretrizes oramentrias, o Poder
Executivo considerar, para fins de consolidao da proposta
oramentria anual, os valores aprovados na lei oramentria
vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na forma
do 1 deste artigo.
4 Se as propostas oramentrias de que trata este artigo forem
encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na
forma do 1, o Poder Executivo proceder aos ajustes
necessrios para fins de consolidao da proposta
oramentria anual. (Pargrafos includos pela Emenda
Constitucional n. 45/2004. Grifo nosso.)
Ora, est impregnada na nossa idia de separao de poderes um siste-
ma de freios e contrapesos, em que le pouvoir arrt le pouvoir, clebre frase
de Montesquieu que indica a auto-limitao dos poderes.
65
n. 5 - 2005.1
298
Alis, possvel afirmar que por esta teoria no se defende uma sepa-
rao total dos poderes, na qual cada funo seria atribuda com exclusi-
vidade. Montesquieu, a bem da verdade, defendia uma especialidade do
exerccio das funes pblicas, desde que no houvesse acmulo destas nas
mos de um s. Ora, os rgos estatais devem ter sempre em nome da liber-
dade, a faculdade de estatuir (decidindo positivamente) e de refrear (agin-
do negativamente)
66
. Sendo assim, em caso de abuso, quer por excesso, quer
por carncia, outro dos Poderes deve intervir.
Eis que a modificao constitucional acima citada, promovida pela
EC 45/2004, reflete bem esta preocupao, pois, mesmo em caso de omisso
da remessa de proposta oramentria, que se configura em fase preliminar do
processo de elaborao da lei oramentria anual, o Poder Executivo respecti-
vo, simplesmente considera os valores aprovados na lei oramentria vigen-
te, observadas as balizas estipuladas conjuntamente com os demais Poderes
na lei de diretrizes oramentrias.
Ora, no caso da omisso legislativa, o Poder Constituinte originrio
previu que caberia ao rgo mximo do Poder Judicirio resolver a contro-
vrsia. E no possvel resolv-la efetivamente se o julgador cruza os braos
diante da reiterada inrcia do legislador.
que, conforme destacou-se anteriormente, o Supremo Tribunal, in-
terpretando literalmente o disposto no art. 103, 2, da Constituio, en-
tendeu que no poderia estabelecer prazo para que o legislador expedisse a
norma regulamentadora, no tendo, por outro aspecto, se considerado com-
petente para expedir, ele mesmo, uma deciso normativa.
67
Ora, imaginar que apenas o legislador possa completar a norma cons-
titucional simplesmente ignorar o poder interpretativo e integrativo dos
juzes, o que tambm pode ser considerado como ofensa ao princpio da sepa-
rao de poderes.
Isto significa, ainda, que o Poder Legislativo possui uma supremacia
superior da prpria Constituio, embora tenha nela obtido a atribuio de
suas funes, pois permite que dispositivos constitucionais permaneam sem
eficcia, pela sua inrcia.
Em outras palavras, a vontade do legislador (poder constitudo) de
permanecer inativo acaba prevalecendo sobre a vontade da Constituio
(poder constituinte da organizao dos prprios poderes do Estado) de ser
efetivada.
Ademais, deve-se lembrar que o Poder Legislativo no pode ser exer-
cido ao bel prazer de quem o ocupa, sem o comprometimento indispensvel
com a efetividade constitucional e com os anseios de quem ele representa!
Com efeito, se ele possui discricionariedade, esta possui limites na prpria
Constituio e mesmo na lgica do razovel.
68
299
A inconstitucionalidade por omisso deve, sim, acarretar uma sano
para o legislador: a momentnea perca da faculdade de complementar a
norma constitucional de eficcia limitada em prol de um papel integrativo
do juiz, que poder, portanto, excepcionalmente, emitir deciso de carter
normativo, que valer at a edio da lei proveniente do seu real titular, a
saber: o poder legislativo. E isto vlido tambm para o caso da autoridade
administrativa competente no expedir o ato normativo no prazo de 30 (trin-
ta) dias previsto no art. 103, 2 da Constituio, sem prejuzo das demais
sanes cabveis.
O que se prope, portanto, no a completa tomada do Poder
Legislativo pelo Poder Judicirio, mas a tomada de medidas emergenciais
para suprir a omisso regulamentadora.
Alis, mesmo Kelsen
69
reconhece que existem casos em que o tribu-
nal atua como legislador e cria Direito substantivo, sem mesmo estar obri-
gado por nenhum Direito substantivo preexistente, pois o Direito que veio
a existir por meio de um ato livre de criao tambm Direito. Ora, se
anular uma lei ditar uma norma geral, porque a anulao de uma lei tem
o mesmo carter de generalidade de sua produo [...] e, portanto, uma
funo legislativa
70
, j existe claramente uma mnima atribuio legiferante
do Judicirio.
Com efeito, o Supremo deveria expedir apenas um mnimo de normas
indispensvel a que se efetivasse a norma constitucional, deixando ao legis-
lador margem de apreciao para determinar o momento em que poderia ex-
pedir regulamentao completa.
Obviamente, cautelas devem ser observadas. Por exemplo:
1. Se a lei no pode atentar contra a coisa julgada, nos termos do art.
5, XXXVI, da Constituio Federal, isso quer dizer que a sentena normativa
emanada do Poder Judicirio no poderia ser revestida desta caracterstica,
pois seria suscetvel de ser alterada por legislao superveniente. Na verda-
de, o Supremo estaria praticando muito mais um ato poltico que judicial,
tanto quanto o faz, nas aes diretas de inconstitucionalidade, no usufruto
de suas funes de legislador negativo.
Por outro lado, a deciso no controle de constitucionalidade por omis-
so produziria efeitos como se lei fosse e, em face do princpio da irretroatividade
das leis, no poderia a legislao posterior, mesmo emanada do Poder
Legislativo, retroagir para prejudicar tambm as situaes j consolidadas,
tais como ato jurdico perfeito e sentenas revestidas de coisa julgada.
2. A deciso no poderia onerar direta ou indiretamente o oramento
pblico.
De fato, se na hiptese, o Poder Judicirio atua como substituto
emergencial do Legislativo, aquele no pode fazer mais do que este, onerando
n. 5 - 2005.1
300
o oramento pblico quando o projeto for de iniciativa exclusiva do Chefe do
Executivo, nos termos do art. 63, I, CF/88 (que ressalva, no entanto, o dis-
posto no art. 166, 3 e 4 do texto constitucional
71
) e nos projetos sobre
organizao dos servios administrativos da Cmara dos Deputados, do Se-
nado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministrio Pblico (art. 63, II,
CF/88).
A situao, obviamente, difere se o julgador se encontrar diante de
mandado de injuno, tendo em vista que, no tendo este writ efeitos gen-
ricos, a deciso pode ensejar, inclusive, efeitos pecunirios, conforme j de-
cidiu recentemente o Supremo Tribunal Federal (cf. item acerca anterior
acerca do referido mandado).
3. Tambm no poderia a deciso normativa, por fora da preservao
do princpio da legalidade estrita em matria penal, prever crimes ou cominar
penas. No que diz respeito ao mbito tributrio, haveria impedimento de
criao ou majorao de impostos.
4. Outros limites e cautelas precisariam, ainda, ser levantados, mas,
por hora, convm passar adiante em outros aspectos, se no esta modesta
contribuio jamais chegar ao fim.
SNTESE CONCLUSIVA
O presente artigo teve por escopo promover um repensar do controle
de constitucionalidade por omisso. Com efeito, espera-se ter contribudo
minimamente a uma reflexo, luz de alguns mecanismos utilizados em ou-
tros pases e de certos argumentos apresentados, acerca da necessidade, que
deve ser sentida pelo Supremo Tribunal, em promover efetivamente a fora
normativa da Constituio.
Lembre-se que a inconstitucionalidade pode ser declarada quer em
um processo perante a jurisdio ordinria (controle concreto ou por via de
exceo), quer em processo especfico de impugnao em tese (controle
direto ou abstrato) perante o Supremo Tribunal Federal, tendo o julgador a
possibilidade de determinar, de acordo com a necessidade de preservao da
segurana jurdica ou de relevante interesse social, a modulao da reper-
cusso jurdica (efeitos) da norma incompatvel com a Constituio.
Por fim, tambm no controle da omisso legislativa deve ensejar pro-
duo de efeitos jurdicos prticos para o impetrante do mandado de injuno
e, em caso de ajuizamento de ao direta, para todos os prejudicados com a
inrcia do poder pblico. No admitir esta possibilidade acarretaria uma
subverso hierrquica das normas, com a falncia da supremacia constitu-
cional, visto que o legislador ordinrio se arroga o poder de impedir que um
direito conferido pela lei maior opere seus efeitos
72
.
301
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04/07/1990.
n. 5 - 2005.1
304
1
Que trata do privilgio temporrio na utilizao de inventos industriais pelos respectivos autores, bem
como proteo s criaes industriais, propriedade das marcas, aos nomes de empresas e a outros signos
distintivos, tendo em vista o interesse social e o desenvolvimento tecnolgico e econmico do Pas.
2
FAVOREAU, Louis, 1994, p. 48, apud CHEVALIER-GOVERS, Constance. Le droit la protection des
donnes caractre personnel: un droit fondamental du XXIme Sicle? In : Enjeux et perspectives des
droits de lhomme: lodysse des droits de lhomme. Tome III. Paris: lHarmattan, 2003, p. 96.
3
MBAYE, Keba. Les droits de lhomme en afrique. Paris: Pedone, 1992, p. 70, traduo da autora.
4
Mais frente se ter oportunidade de salientar as diferenas substanciais e formais entre os dois
mecanismos de controle das omisses do legislador brasileiro.
5
Vale lembrar, o STF o rgo superior do Poder Judicirio e os seus membros so vitalcios, sendo sua
indicao escolha eminentemente poltica, dependendo apenas da vontade do Presidente da Repblica
(art. 84, XIV, CF/88), sujeita ratificao do Senado, por maioria absoluta (art. 101, pargrafo nico,
CF/88). Alis, na EC n. 45/2004, que tratou sobretudo sobre questes ligadas Reforma do Judicirio,
o constituinte derivado perdeu uma boa oportunidade de debater este tipo de nomeao.
6
Cf. arts. 102, I, q ; 105, I, h ; 121, 4, V, da Constituio Federal de 1988.
7
Que fixem ou modifiquem os efetivos das Foras Armadas (I); ou disponham sobre (II): a) criao
de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao direta e autrquica ou aumento de sua
remunerao; b) organizao administrativa e judiciria, matria tributria e oramentria, servios
pblicos e pessoal da administrao dos Territrios; c) servidores pblicos da Unio e Territrios, seu
regime jurdico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; d) organizao do Ministrio
Pblico e da Defensoria Pblica da Unio, bem como normas gerais para a organizao do Ministrio
Pblico e da Defensoria Pblica dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios; e) criao e extino
de Ministrios e rgos da administrao pblica, observado o disposto no art. 84, VI; f) militares das
Foras Armadas, seu regime jurdico, provimento de cargos, promoes, estabilidade, remunerao,
reforma e transferncia para a reserva. (Redao do artigo em conformidade com as alteraes promovidas
pelas Emendas Constitucionais n. 18/98 e n. 32/ 2001).
8
Entretanto, poderia o STF estabelecer o prazo de 30 (trinta) dias, nas hipteses, por exemplo, do art.
84, VI, nos termos da redao dada pela Emenda Constitucional n. 32/2001, segundo o qual compete
privativamente ao Presidente da Repblica: dispor, mediante decreto, sobre: a) organizao e
funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou
extino de rgos pblicos; b) extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos.
9
Cf. ADI n. 2.516-3-AC, Relator Min. Ilmar Galvo, DJ de 15/03/2002; ADI n. 2.061-7-DF, Relator Min.
Ilmar Galvo, DJ de 29/06/2001.
10
MBAYE, op. cit., p. 75.
11
Cf. Ao Direta de Inconstitucionalidade por Omisso n. 19/AL, Rel. Min. Aldir Passarinho, julgada
em 23/02/1989, publicada no DJ de 14/04/89, p. 5456, segundo a qual: A Ao Direta de
Inconstitucionalidade por Omisso, de que trata o pargrafo 2. do art. 103 da nova CF, no de ser
proposta para que seja praticado determinado ato administrativo em caso concreto, mas sim visa a que
seja expedido ato normativo que se torne necessrio para o cumprimento de preceito constitucional
que, sem ele, no poderia ser aplicado.
12
Cf., p. ex., Mandado de Injuno 608 QO/RJ, Rel. Min. Seplveda Pertence, julgado em 01/06/2000,
publicado no DJ de 25/08/00, p. 60 (v. transcrio nota 27 infra).
No entanto, a omisso s pode ser descaracterizada se houver lei ou ato normativo com disposio
expressa em relao norma que se pretende a regulamentao, cf. Ao Direta de Inconstitucionalidade
n. 889/DF, Rel. Min. Marco Aurlio, julgada em 16/03/1994, publicada no DJ de 22/04/94, p. 8941: A
existncia de lei versando sobre a regulamentao prevista no inciso XVI do artigo 21 da Carta Federal,
sem a disciplina do aproveitamento dos censores federais, apenas confirma a omisso do Poder Executivo no
encaminhamento de projeto com o qual se almeje imprimir eficcia a norma do pargrafo nico do artigo 23
do Diploma Maior (destaque da autora).
13
Cf. CLVE, Clmerson Merlin. A fiscalizao abstrata da constitucionalidade no direito brasileiro. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1999, p. 326; e PIOVESAN, Flvia. Proteo judicial contra omisses legislativas: ao
direta de inconstitucionalidade por omisso e mandado de injuno. 2. ed. So Paulo: RT, 2003, p. 94-96.
305
14
Conforme prevem os arts. 20, 48 e 50 do ato das disposies constitucionais transitrias, por exemplo.
15
Cf. Mandado de Injuno n. 361-1/RJ, Rel. Min. Nri da Silveira, julgado em 08/04/94, publicado no
DJ de 17/06/1994, segundo o qual A mora - que pressuposto da declarao de inconstitucionalidade
da omisso legislativa -, e de ser reconhecida, em cada caso, quando, dado o tempo corrido da
promulgao da norma constitucional invocada e o relevo da matria, se deva considerar superado o
prazo razovel para a edio do ato legislativo necessrio a efetividade da lei fundamental; vencido o
tempo razovel, nem a inexistncia de prazo constitucional para o adimplemento do dever de legislar,
nem a pendncia de projetos de lei tendentes a cumpri-lo podem descaracterizar a evidencia da
inconstitucionalidade da persistente omisso de legislar. III. juros reais (cf. art.192, 3): passados
quase cinco anos da constituio e dada a inequvoca relevncia da deciso constituinte paralisada pela falta da lei
complementar necessria a sua eficcia - conforme j assentado pelo STF (ADin n. 4, DJ 25.06.93, Sanches)-,
declara-se inconstitucional a persistente omisso legislativa a respeito, para que a supra o Congresso Nacional.
16
Para uma distino precisa entre as normas constitucionais de eficcia plena, contida e limitada, cf.
SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 3 ed. So Paulo: Malheiros, 2002.
17
TACITO, Caio. Les nouvelles garanties. In: La nouvelle rpublique brsilienne: etudes sur la Constitution
du 5 octobre 1988. Actes du Colloque 5, 6 et 7 octobre 1989 au Snat (Paris). Collection droit public
positif. Paris: Economica, 1991, p. 193.
18
Sobre a proteo do consumidor. Felizmente esse dispositivo foi regulamentado atravs da Lei n. 8.078,
de 11/09/90, Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor, mesmo que o tenha sido em atraso, pois, nos
termos do art. 48 do Ato das disposies constitucionais transitrias (ADCT), o prazo seria de 120
(cento e vinte) dias, contados da data da promulgao da Constituio de 1988. Curiosamente, outro
dispositivo da ADCT previa que, se no prazo de um ano, contado do mesmo termo inicial, no fosse
promulgada lei disciplinadora da pesquisa e lavra de recurso e jazidas minerais, todas as autorizaes,
concesses e demais ttulos atributivos de direitos minerrios, seriam tornados sem efeito (art. 43)... O
legislador teve um atraso bem menor: um ms e meio (para a adoo da Lei n. 7.886, de 20/11/89).
Enquanto isso, o art. 50 da ADCT, referente lei agrcola, segundo o que chegou ao conhecimento da
autora desta contribuio, jamais foi regulamentado.
19
Cf. CANOTILHO, J.J. Gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador contributo para a compreenso
das normas constitucionais programticas. Coimbra: Coimbra Editora, 1982; SARLET, Ingo Wolfgang. A
eficcia dos direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1998, p. 324-326.
20
Cf. MENDES, Gilmar Ferreira. Jurisdio Constitucional. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 1999; BRITO,
Miguel Nogueira de; COSTA, Joaquim Pedro Cardoso da; e ARAJO, Antnio de. A execuo das
decises do Tribunal Constitucional pelo Legislador. Relatrio do Tribunal Constitucional Portugus no
Encontro dos Tribunais Constitucionais de Itlia, Espanha e Portugal, realizado em Roma, em Maio/
2001. Disponvel em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/textos020201.html?modelo=normal. Acesso
em 10 jan. 2005.
21
Alm dos clssicos, em portugus: CANOTILHO, op. cit., passim; PIOVESAN, op. cit.. Cf. tambm
RODRIGUEZ, Jos Julio Fernndez. Inconstitucionalidad por omisin. Madrid: Civitas, 1998; BAZN,
Victor (Coord.). Inconstitucionalidad por omisin. Bogot: Temis, 1997; e CASAL H., Jess M. La
protection de la Constitution frente a las omisiones legislativas. In: Anuario de Derecho constitucional
Latinoamericano. 9. ed. Montevideo : Konrad- Adenauer-Stinfung, 2003, p. 33-82.
22
MBAYE, op. cit., p. 76.
23
TACITO, op. cit., p. 193.
24
Para uma interessante anlise dos debates ocorridos durante a Assemblia Constituinte de 1988
acerca dos dois mecanismos, cf. BARROSO, Lus Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas
normas: limites e possibilidades da Constituio brasileira. 7 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 167-
177.
25
Presidente da Repblica, Mesa do Senado Federal, Mesa da Cmara dos Deputados, Procurador-
Geral da Repblica, Mesa de Assemblia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal, o
Governador de Estado ou do Distrito Federal; Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil,
partido poltico com representao no Congresso Nacional, confederao sindical ou entidade de classe
de mbito nacional.
n. 5 - 2005.1
306
26
Vale destacar que, decorrente da jurisprudncia do Supremo, exigida a pertinncia temtica.
Resumidamente, ela constitui em uma verdadeira condio da ao no controle de constitucionalidade abstrato,
segundo a qual deve existir relao entre a norma atacada e as atividades prprias exercidas pelo(a)
respectivo(a) autor(a). Entretanto, a maioria dos legitimados para propor aes no controle concentrado
podem ajuiz-las contra qualquer ato normativo pois possuem legitimao ativa universal (so eles: o
Presidente da Repblica, as Mesas do Senado e da Cmara dos Deputados, o Procurador-Geral da
Repblica, o partido poltico com representao no Congresso Nacional e o Conselho Federal da Ordem
dos Advogados do Brasil), presumindo-se uma pertinncia temtica absoluta, em face de suas prprias
atribuies institucionais.
27
Cf., p. ex., Questo de ordem no Mandado de Injuno n. 107 QO / DF, Rel. Min. Moreira Alves,
julgado em 23/11/1989, publicado no DJ de 21/09/90, p. 9782 : em face dos textos da Constituio
Federal relativos ao mandado de injuno, ao outorgada ao titular de direito, garantia ou prerrogativa
a que alude o artigo 5, LXXI, dos quais o exerccio esteja inviabilizado pela falta de norma
regulamentadora, ao que visa a obter do Poder Judicirio a declarao de inconstitucionalidade dessa omisso
se estiver caracterizada a mora em regulamentar por parte do poder, rgo, entidade ou autoridade de que ela
dependa, com a finalidade de que se lhe de cincia dessa declarao, para que adote as providncias necessrias,
semelhanca do que ocorre com a ao direta de inconstitucionalidade por omisso (art. 103, 2, da Carta
Magna).
V. tambm: Mandado de Injuno n. 361-1/RJ (cit. nota 16, mas com outro trecho destacado), segundo
o qual III. juros reais (cf. art. 192, 3) [...] declara-se inconstitucional a persistente omisso legislativa a
respeito, para que a supra o Congresso Nacional. IV. Mandado de injuno: natureza mandamental (MI 107-
QO, M. Alves, RTJ 133/11): descabimento de fixao de prazo para o suprimento da omisso constitucional,
quando - por no ser o estado o sujeito passivo do direito constitucional de exerccio obstado pela ausncia da
norma regulamentadora (v.g, MI 283, Pertence, RTJ 135/882) -, no seja possvel cominar consequncias a sua
continuidade aps o termo final da dilao assinada. (Grifo nosso). E mandado de injuno n. 608 QO/RJ,
(cit. nota 13, mas sem transcrio) segundo o qual: II. Mandado de injuno: no se prestando sequer para
suprir, no caso concreto, a omisso absoluta do legislador - tal a modstia de suas dimenses, conforme
demarcadas pelo STF, e que o Congresso vem de negar-se a ampliar - menos ainda se prestaria o
malfadado instrumento do mandado de injuno a remediar os vcios de inconstitucionalidade que
possa ostentar a lei editada para implementar a Constituio.
28
GOMES, Joaquim Barbosa. La cour suprme dans le systme politique brsilien. Paris: LGDJ, 1994, p. 53.
29
ADI 1439 MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello, julgada em 22/05/1996. No mesmo sentido cf. ADI 1458
MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello, julgada em 23/05/1996, publicada no DJ de 20/09/96, p. 34531.
30
Em relatrio divulgado no Encontro de Tribunais Constitucionais de Itlia, Espanha e Portugal (op.
cit.), cita-se que o legislador portugus seguiu tendncia a concertar a sua atividade legislativa
constitucionalmente devida com a deciso tomada pelo Tribunal Constitucional. Retornar-se- ao tema
no derradeiro tpico deste artigo, antes de tecer as consideraes sugestivas e conclusivas.
31
Publicado no Dirio da Repblica, II Srie, n. 152, de 04/07/1990.
32
Com efeito 3 projetos tinham sido votados, na generalidade, tendo eles baixado Comisso de
Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias para votao na especialidade, nos termos
da autorizao constitucional contida no art. 168, 1 a 3, verbis: 1. A discusso dos projectos e propostas
de lei compreende um debate na generalidade e outro na especialidade ; 2. A votao compreende uma
votao na generalidade, uma votao na especialidade e uma votao final global ; 3. Se a Assembleia
assim o deliberar, os textos aprovados na generalidade sero votados na especialidade pelas comisses,
sem prejuzo do poder de avocao pela Assembleia e do voto final desta para aprovao global. (sic)
33
Ao Direta de Inconstitucionalidade por omisso n. 2061/DF, Rel. Min. Ilmar Galvo, julgada em 25/
04/2001, publicada no DJ de 29/06/2001, p. 33, segundo a qual: Art. 37, X, da Constituio Federal
(Redao da EC n. 19, de 4 de junho de 1998). Norma constitucional que impe ao Presidente da
Repblica o dever de desencadear o processo de elaborao da lei anual de reviso geral da remunerao
dos servidores da Unio, prevista no dispositivo constitucional em destaque, na qualidade de titular
exclusivo da competncia para iniciativa da espcie, na forma prevista no art. 61, 1, II, a, da CF. Mora
que, no caso, se tem por verificada, quanto observncia do preceito constitucional, desde junho/1999,
quando transcorridos os primeiros doze meses da data da edio da referida EC n. 19/98. No se
compreende, a providncia, nas atribuies de natureza administrativa do Chefe do Poder Executivo,
307
no havendo cogitar, por isso, da aplicao, no caso, da norma do art. 103, 2, in fine, que prev a
fixao de prazo para o mister. Procedncia parcial da ao.
34
Estabelecendo reajuste de 3,5%.
35
Ao direta de Inconstitucionalidade n. 267 MC/DF, Min. Celso de Mello, julgada em 25/10/1990,
publicada no DJ de 19/05/95.
36
Mandado de Injuno n. 107 QO/DF, Rel. Min. Moreira Alves, julgado em 23/11/1989, publicado no
DJ de 21/09/90.
37
GOMES, op. cit., p. 103.
38
Mandado de Injuno n. 278/MG - Mandado de Injuno, Rel. acrdo Min. Ellen Gracie, julgado
em 03/10/2001.
39
Mandado de Injuno n. 543/DF, Rel. Min. Octavio Gallotti, julgado em 26/10/2000, publicado no
DJ de 24/05/02, p. 55.
40
Mandado de Injuno n. 562/RS, Rel. Acrdo Min. Ellen Gracie, julgado em 20/02/2003, publicado
no DJ de 20/06/2003, p. 58.
41
Questo de ordem no Mandado de Injuno n. 107 QO/DF (cit. nota 27, com referncia a outro
trecho): auto-executvel, uma vez que, para ser utilizado, no depende de norma jurdica que o
regulamente, inclusive quanto ao procedimento, aplicvel que lhe analogicamente o procedimento do
mandado de segurana, no que couber. Questo de ordem que se resolve no sentido da auto-aplicabilidade
do mandado de injuno, nos termos do voto do relator.
42
Nos termos do art. 4 da Lei n. 4.348, de 26/06/64: Quando, a requerimento de pessoa jurdica de
direito pblico interessada e para evitar grave leso ordem sade, segurana e economia pblicas,
o Presidente do Tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso suspender, em despacho
fundamentado, a execuo da liminar, e da sentena, dessa deciso caber agravo, em efeito suspensivo,
no prazo de cinco dias, contados da publicao do ato. (Vide tambm Medida Provisria n. 2.180-35, de
24/08/2001).
43
No cabe mandado de segurana contra lei em tese.
44
Vale ressaltar que, o presente trabalho no se pretende exausto dos pases nos quais existem
controles contra a omisso do legislador. Convm, no entanto, mencionar que a escolha dos ordenamentos
foi realizada em virtude do interesse particular da autora. A ttulo meramente exemplificativo, porm,
afora os pases aqui citados, acrescente-se Mxico e Argentina (v. notadamente, disposies da provncia
do Rio Negro acerca da regulamentao da ao direta) tambm possuem dispositivos de controle
contra a omisso do legislador.
45
O emprego do verbo ensinar vem no passado, pois, na incapacidade da autora de ter acesso a uma
edio mais atualizada da clssica obra de Direito Constitucional do eminente professor lusitano, foi
utilizada a seguinte: MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional. 3 ed. Coimbra: Coimbra Editora,
1991, t. II, p. 511.
46
Desde janeiro 1969, atravs da reforma constitucional de 21 de janeiro, houve constitucionalizao da
Lei de 12 de maro de 1951, relativa ao Tribunal Constitucional. Cf. BEGUIN, Jean-Claude. Le contrle
de la constitutionnalit des lois en Rpublique Fdrale en Allemagne. Paris: Economica, 1982, p. 137.
47
BON, Pierre et al. Prsentation gnrale (Partie II - les lments de spcificit). In : La justice constitutionnelle
au Portugal. Collection droit public positif. Paris : Economica, p. 148-159, 1989, p. 261.
48
BGBl, I, p. 1243.
49
Este instrumento originrio da poca do Reinado de Aragon e teve repercusso em vrios ordenamentos
latino-americanos. De fato, existe similar no Mxico (desde a Constituio de 1857), Argentina,
Bolvia, Chile, Costa Rica, Salvador, Equador, Guatemala, Honduras, Nicargua, Panam e Venezuela,
cf. BON, Pierre. Exemplarit des atteintes du Tribunal Constitutionnel Espagnol. In: La justice
constitutionnelle en Espagne. BON, P.; MODERNE, F. et RODRIGUEZ, Y. Collection droit public positif.
Paris: Economica, 1989, p. 108.
50
Lei n. 2/1979, de 3/10/79.
n. 5 - 2005.1
308
51
Tais como: presuno de inocncia, direito de defesa, ao juiz natural e a um prazo razovel na entrega
na prestao jurisdicional; direito de ensinar, inviolabilidade de domiclio, segredo das comunicaes,
etc. Para uma anlise das circunstncias de natureza dos direitos lesado, incluindo citao da
jurisprudncia espanhola, cf. RODRIGUEZ, Yves. Le tribunal constitutionnel espagnol et les traits
internationaux. In: La justice constitutionnelle en Espagne. BON, P.; MODERNE, F. et RODRIGUEZ, Y.
Collection droit public positif. Paris: Economica, 1989, p. 215-219.
52
Assim, segundo anuncia BON, abrangem o campo de aplicao do amparo os direitos e liberdades de
primeira e segunda dimenses, sendo excludo to somente o direito de propriedade (previsto no art. 33
da Constituio). So, portanto, excludos, os direitos de terceira gerao. BON, Exemplarit, op.
cit., p. 111-112.
53
Alm disso, o Tribunal Constitucional Espanhol admite, por ocasio de um amparo, que o queixoso
sustente a inconstitucionalidade de lei aplicada por juiz, por exemplo. Assim, ataca-se, indiretamente,
a constitucionalidade de uma lei, que tenha servido de fundamento de uma deciso judicial.
54
BON, op. cit., p. 114
55
Dispe a Constituio Colombiana:
Articulo 86. Toda persona tendr accin de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y
lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por s misma o por quien acte a su nombre, la
proteccin inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que stos resulten
vulnerados o amenazados por la accin o la omisin de cualquier autoridad pblica.
La proteccin consistir en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, acte o se
abstenga de hacerlo. El fallo, que ser de inmediato cumplimiento, podr impugnarse ante el juez competente y,
en todo caso, ste lo remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisin.
Esta accin solo proceder cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que
aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En ningn caso podrn transcurrir ms de diez das entre la solicitud de tutela y su resolucin.
La ley establecer los casos en los que la accin de tutela procede contra particulares encargados de la
prestacin de un servicio pblico o cuya conducta afecte grave y directamente el inters colectivo, o
respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinacin o indefensin. (Grifo nosso.)
56
Talvez o legislador brasileiro tenha tentado instituir na lei reguladora da arguio de descumprimento
de preceito fundamental (prevista o art. 102, 1, CF/88) um mecanismo assemelhado aos recursos
individuais de outros pases, pois o art. 2, I, do projeto que se transformou na Lei n. 9.882, de 3/12/
99 - encaminhado ao Presidente da Repblica previa a iniciativa de qualquer pessoa interessada.
Infelizmente a iniciativa foi abortada pelo veto presidencial, sob o argumento de que a admisso de um
acesso individual e irrestrito seria incompatvel com o controle concentrado de legitimidade dos atos
estatais.
57
Publicado no Dirio da Repblica, II Srie, n. 133, de 12/06/1989.
58
No Brasil, a ao tida por prejudicada na hiptese de supervenincia de lei regulementadora, cf.
ADI 1.484-DF, Rel. Min. Celso de Mello, publicada no DJ 28/8/2001: O estado de incompleta
regulamentao legislativa de determinada prescrio constitucional, quando resulte suprido por efeito
de ulterior complementao normativa, importa em prejudicialidade da ao direta, em virtude da
perda superveniente de seu objeto.
59
Que teve numerao modificada para 117, aps a reviso de 1997, que dispunha: A lei determina os
crimes de responsabilidade dos titulares de cargos polticos, bem como as sanes aplicveis e os
respectivos efeitos, que podem incluir a destituio do cargo ou a perda do mandato.
60
No mesmo sentido acrdo n. 638/95, publicado no Dirio da Repblica, II Srie, n. 298, de 28/12/95),
no qual o Tribunal Constitucional proclamou no ter por verificada a omisso das medidas legislativas
necessrias exequibilidade da norma do artigo 52, n. 3, da CR, por ter sido publicada a Lei n. 83, de
31/08/95, sobre o direito de participao procedimental e de aco popular.
61
Publicado no Dirio da Repblica, I Srie, n. 51, de 02/03/1989.
309
62
A referida Constituio, pelo menos teoricamente (sabe-se bem que a prtica nem sempre corresponde
ao ideal estabelecido nas normas, vide teoria e prtica dos dispositivos constitucionais brasileiros)
promoveu um reforado mecanismo para a salvaguarda dos direitos fundamentais, pois alm da ao no
controle abstrato tambm prev, em seu art. 27, a possibilidade de amparo.
63
Inciso com a redao dada pela Emenda Constitucional n. 41/2003.
64
E, no mbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territrios, aos Presidentes dos Tribunais de
Justia, com a aprovao dos respectivos tribunais (Art. 99, 2, II).
65
Pode-se dizer que John Locke foi o inventor desta teoria (cf. Essai sur le gouvernement civil, 1690) e
Charles-Louis de Secondat Conde de Montesquieu foi seu sistematizador (LEsprit des lois, 1748).
66
MATHIEU, Bertrand ; VERPEAUX, Michel. Droit constitutionnel. Col. Droit fondamental. Paris: PUF,
2004, p. 34.
67
Convm salientar que, excepcionalmente, certas Cortes Constitucionais, em virtude de previso
constitucional, podem produzir normas de direito constitucional formal. o caso da ustria, onde a
Corte pode ser demandada pelo Governo Federal ou de um Governo de um land para decidir se um
projeto de lei compreende o domnio da competncia federal ou provincial. A deciso assim proferida es
considerada como complemento das disposies constitucionais regrando a distribuio de competncias
legislativas. FAVOREU, Louis et alli. Droit constitutionnel. 6 ed. Collec. Prcis. Paris : Dalloz, 2003, p. 77.
68
PERELMAN, Cham. tica e direito. So Paulo: Martins Fontes, p. 429-432; SICHES, Recasns.
Introduccin al estudio del derecho. 6 ed. Mxico: Porra, 1981, p. 251-252.
69
KELSEN, Hans. Teoria geral do direito e do estado. So Paulo: Martins Fontes, 1998, p. 243-244.
70
Ibid., p. 310.
71
3. As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o modifiquem somente
podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias;
II - indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de
despesa, excludas as que incidam sobre:
a) dotaes para pessoal e seus encargos;
b) servio da dvida;
c) transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correo de erros ou omisses; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
4. As emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias no podero ser aprovadas quando
incompatveis com o plano plurianual.
72
BARROSO, op. cit., p. 166.
n. 5 - 2005.1
310
RETHINKING CONSTITUTIONALITY
CONTROL IN OMISSION CASES IN BRAZIL AS
REFERRED TO COMPARATIVE LAW
ABSTRACT
The text presents some considerations on the Brazilian
mechanism aimed at controlling unconstitutionality
through omission, exploring instruments used in other
countries and arguments that may be used by the
Federal Supreme Court in order to display the need of
promoting the complete effectiveness of constitutional
rules.
KEYWORDS
Constitutionality control. Brazil. Legislative omission.
Compared studies. Need. Effectiveness. Constitutional
rules.
REFLEXIONS SUR LE CONTROLE DE
CONSTITUTIONNALITE PAR OMISSION
BRESILIENNE A LA LUMIERE DE QUELQUES
MECANISMES UTILISES DANS AUTRES PAYS
RSUM
Rflexions sur le contrle de constitutionnalit par
omission brsilienne la lumire de quelques
mcanismes utiliss dans autres pays et darguments
passibles dutilisation par le Suprme Tribunal Fdral,
afin dexposer la ncessit de promouvoir la complte
efficacit des normes constitutionnelles.
MOTS-CLS
Contrle de constitutionnalit. Brsil. Omission
lgislative. tude compare. Ncessit. Efficacit.
Norme constitutionnelle.
311
*
Professor Titular do Departamento de Filosofia da Universidade Estadual do Cear (licenciado).
Professor Titular da Escola de Cincias Jurdicas da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro
(UNIRIO). Professor de Filosofia do Direito no Programa de Estudos Ps-Graduados (Mestrado e
Doutorado) em Direito da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP) e do Centro
Universitrio FIEO (UNIFIEO), em Osasco, So Paulo. Bacharel em Direito pela Faculdade de Direito
da Universidade Federal do Cear (UFC), Especialista em Filosofia Dialtica (UFC), Mestre em
Direito (PUC-SP), Doutor em Cincia do Direito (Universidade de Bielefeld, Alemanha), Livre-
Docente em Filosofia do Direito (UFC) e Ps-Doutorado em Filosofia (IFCS-UFRJ).
POR UMA CRTICA FENOMENOLGICA AO
FORMALISMO DA CINCIA DOGMTICO-JURDICA
Willis Santiago Guerra Filho*
RESUMO
O presente artigo trata da aplicao do mtodo
fenomenolgico ao estudo filosfico do Direito. Trata-se do
estudo da Dogmtica Jurdica, mtodo desenvolvido por
Edmund Husserl. Sua construo doutrinria passa pela
anlise etimolgica do termo fenomenologia, depois por uma
crtica aos conhecimentos filosficos de Descartes, Kant e
Hegel, passando pelo estudo do universo simblico da cincia
em geral. Por fim, chega a apresentao de uma proposta, no
mbito da cincia dogmtico-jurdico, especialmente quele
modelo, ainda predominante, de corte positivista e formalista,
de acordo com a crtica intuicionista feita por Husserl.
PALAVRAS-CHAVE
Dogmtica jurdica. Crtica. Fenomenologia. Cincia.
Formalismo. Positivismo.
A presente proposta insere-se em um contexto de aplicao do mto-
do fenomenolgico, desenvolvido por Edmund Husserl, ao estudo filosfico
do Direito e, mais especificamente, ao mbito da filosofia da Cincia Jurdi-
ca em sentido estrito, assim considerada o que se costuma denominar
Dogmtica Jurdica. O termo fenomenologia, etimologicamente, significa
discurso, cincia ou estudo (logos) do fenmeno, sendo necessrio que se
compreenda o significado especfico que Husserl atribui a esta noo, para
saber em que se distingue a fenomenologia por ele proposta de outras refe-
rncias a esta noo, como a que se encontra na Quarta Parte do Neues
Organon (Novo Organon), de Lambert, intitulada Phenomenologie, oder
Lehre des Scheins (Fenomenologia ou Doutrina da Aparncia), de 1764.
Heidegger, ao final da introduo do 7
o
. de Ser e Tempo, alude ao apa-
recimento do termo, que j constaria na Escola de Christian Wolff, ou
seja, no mbito da metafsica pr-crtica. Em Kant, o termo aparece, mas
n. 5 - 2005.1
312
no em alguma de suas trs Crticas, a saber, da razo pura, prtica e da
faculdade de julgar. O responsvel pela distino entre noomenon, ou coisa
em si, e phainumenon, que so as coisas enquanto objetos do entendimen-
to, ir se referir a uma fenomenologia na Quarta Parte de sua obra Metaphysische
Anfangsgrnde der Naturwissenschaft (Princpios Metafsicos da Cincia Natu-
ral), onde trata do movimento e da inrcia tal como se relacionam com a
representao, enquanto caractersticas gerais dos fenmenos. Com Hegel,
em sua Fenomenologia do Esprito, de 1807, uma fenomenologia alada
condio de perspectiva filosfica geral, do modo como se desenvolve a cons-
cincia do e no mundo. Para Hartmann, na obra Fenomenologia da Consci-
ncia Moral, de 1869, a fenomenologia vai assumir um sentido de pesquisa de
fatos psquicos empiricamente estudados em suas relaes, com uma investi-
gao indutiva dos princpios gerais a que se pode remet-los. Tal sentido no
deixa de guardar similitude com aquele que ter o termo fenomenologia no
mbito do fisicalismo de Mach e do neo-positivismo da Escola de Viena, j no
sculo XX, sentido que ser transmitido a Wittgenstein, em cujos escritos do
perodo intermedirio, entre o Tractatus Logico-Philosophicus e as Investiga-
es Filosficas, aparecer o termo com freqncia.
Husserl, por seu turno, ir partir de uma crtica aos limites impostos ao
conhecimento pela filosofia de Descartes, Kant e Hegel, ao afirmar que o
pensamento dos citados filsofos no era rigoroso, j que no considera-
vam devidamente em suas construes a subjetividade humana, focalizando
apenas o objeto. Eles no se atinham ao fato de que as consideraes acerca
do objeto eram, elas mesmas, construes mentais. A subjetividade, en-
quanto conscincia intencional, dirigida aos objetos, para Husserl, seria a
primeira verdade indubitvel para se comear a pensar corretamente. Da
ter ele defendido que, no processo de considerao da subjetividade huma-
na, necessrio assumir uma atitude fenomenolgica: j que o homem
um ser no mundo e, portanto, participante dele, deve assumir essa postura
e se contrapor a uma atitude natural, que aquela de ser possudo pelo
mundo, desconfiando de toda e qualquer evidncia ou obviedade, sejam
aquelas do senso comum, sejam as das cincias, sendo essa a tarefa prpria
da filosofia.. No existe, portanto, para a fenomenologia, uma relao pura
do sujeito com o objeto, visto que a relao entre o sujeito e o objeto
sempre intencional: o objeto se torna tal a partir do olhar do sujeito, um
olhar que, para alm da existncia contingente de objetos em particular,
capta sua essncia, o que necessariamente lhe constitui, donde se falar em
Wesenschau literalmente, viso da essncia ou, no sentido fenomenolgico,
intuio. Da que, para a Fenomenologia, o ser um ser de relao. Dessa
forma, para ela, tanto o ser quanto o mundo s existem na relao ser-mun-
do, no fazendo sentido, portanto, como ressalta Heidegger, no 9 de
Prolegomena zur Geschichte des Zeitbegriff (Prolegmenos Histria do Con-
ceito de Tempo, Seminrio do Vero de 1925, Gesamtausgabe, vol. XX),
entender-se o fenmeno estudado pela fenomenologia husserliana como uma
313
aparncia que oculta uma essncia ininteligvel, pois esse fenmeno ca-
racterizado pelo encontro mesmo entre uma conscincia com o que para ela
se revela do mundo, enquanto doadora de sentido e, logo, d consistncia
de objeto a essas revelaes.
Em seu ltimo grande esforo filosfico, dedicado ao estudo do que
denominou Crise das Cincias - ou da prpria Humanidade europias,
Husserl enfatiza o papel do mundo da vida (Lebenswelt), enquanto concei-
to que se tem do mundo antes dele se tornar um campo de investigao da
cincia moderna. a esse conceito que, ao final de sua longa e profcua
trajetria de pensamento, Husserl vai recorrer para nos dar acesso ao campo
mais prprio da filosofia, a saber, a subjetividade transcendental, onde se
assentam as condies de validao de todo conhecimento, inclusive aque-
le de ordem matemtica, lgica e, em geral, cientfica. Isso no deixa de ser
desconcertante, porque esta Lebenswelt o campo em que predominam as
opinies comumente compartilhadas, a doxa, e, logo, o campo propcio ao
desenvolvimento de saberes de corte dogmtico. certo que nunca houve
da parte de Husserl uma postura depreciativa quanto ao que, no 26 das
Ideen (Idias para uma Fenomenologia Pura e uma Filosofia
Fenomenolgica), denomina de cincias da atitude dogmtica, assim con-
siderando a todas as cincias, por se entregarem, sem maiores consideraes
crticas ou epistemolgicas, investigao de seu objeto, enquanto atitu-
de especificamente filosfica caberia a investigao dos pressupostos, vali-
dade e condies de possibilidade do conhecimento produzido despreocu-
padamente pelas cincias do primeiro tipo, as cincias tout court.
Da se poder afirmar que no teria mudado, com o passar do tempo, o
sentido do projeto fundacionista original da filosofia husserliana, enquanto
filosofia que no apenas se do os prprios fundamentos, como tambm per-
mite que se fundamente todas as cincias positivas, assim consideradas, so-
bretudo, aquelas naturais. Tal projeto inseparvel do intuicionismo adota-
do por Husserl, j em seus primrdios como matemtico, sob a influncia de
seu professor, Weierstrass, e de Lej Brouwer, sendo direcionado exclusiva-
mente aos conceitos das cincias, exposto nos estudos de filosofia da aritm-
tica e de lgica, tanto nas Investigaes Lgicas como em Ideen, especi-
almente no terceiro livro
1
. O referido projeto se desdobra em duas etapas,
sendo a primeira negativa, de crtica ao simbolismo e transformao
alienante das cincias em mera tcnica, e a segunda, positiva, por voltada
clarificao dos conceitos dessas cincias, a fim de fundament-las devida-
mente, sendo essa a tarefa a ser cumprida por Husserl com o recurso ao
conceito de Lebenswelt, na dcada de 1930. Aqui vale recordar a doutrina
husserliana do conceito, elaborada desde o perodo da filosofia da aritmti-
ca, sob a influncia de seu mestre em filosofia, Franz Brentano.
O conceito uma representao que intenciona o seu objeto.
Intencionar, por seu turno, tender, por meio de contedos dados consci-
ncia, a outros contedos que no so dados, para acess-los de maneira
Por uma crtica fenomenolgica ao formalismo da cincia dogmtico-jurdica
n. 5 - 2005.1
314
compreensiva, ao utilizar, para designar objetos, contedos dados que reme-
tem a contedos no-dados permitindo, assim, que nos reportemos a obje-
tos que no nos so efetivamente dados, por meio de signos, derivados de
smbolos, que so conceitos imprprios, os quais decorrem dos conceitos pr-
prios, originrios da intuio de objetos, cujas marcas distintivas, parciais,
esto contidas nos conceitos deste ltimo tipo, conceitos mesmo. Pela ope-
rao reiterada com os signos e signos de signos, ad nauseam, que se
constri o simbolismo, apartado das evidncias da intuio sensvel.
E nesse universo simblico em que se constitui a cincia, sendo o
simbolismo o que possibilita tanto o seu acesso a verdades, superando limites
de nossa compreenso finita, como tambm sua perigosa alienao na tcni-
ca, que a descaracteriza enquanto forma de conhecimento propriamente
dita, assentado em fundamentos e justificativas de seu sentido e finalidade.
Assim, tem-se que, na prpria aritmtica, mesmo que o clculo produza re-
sultados verdadeiros, no se podem confundir tais resultados com o conheci-
mento aritmtico. Tal divrcio entre clculo e conhecimento decorre da
estrutura interna do primeiro, que enseja o seu desenvolvimento pelo meca-
nismo da reiterao das representaes por signos, representaes imprpri-
as, que foram originalmente intencionais, quando nela algo j dado reenvia
a algo no dado, reenvio esse que ter sua natureza alterada pela reiterao
recursiva, ao ponto de gerar uma simbolizao que no representao de
nada a no ser dela mesma, e ainda assim serve de base para ulteriores opera-
es - medida que se passa a simbolizaes em nveis de abstraes cada vez
mais elevados, vai-se perdendo algo dos objetos a que se referem os conceitos,
at perd-los completamente em smbolos, que so signos de signos.
Os signos utilizados nos clculos matemticos so desse ltimo tipo,
enquanto signos exteriores, destacados de qualquer substrato conceitual,
operadores com os quais se produzem verdades, mas no conhecimento ao
menos no sentido de Erkenntnis -, o que vale tanto para a matemtica como
para toda forma de conhecimento, de cincia, que a empregue como ins-
trumento de produo de saber, instrumental esse que nos permite operar
clculos sem retornar s intuies originrias sobre as quais se assentam.
Passa-se, ento, a inventar sempre novos procedimentos simblicos, cuja
racionalidade pressupe o valor cognitivo dos smbolos empregados, por meio
de uma tcnica que se torna cada vez mais perfeita, quanto mais privada
de toda evidncia compreensiva. assim que as cincias se tornam uma
espcie de fbrica de proposies, cada vez mais precisas e teis, onde se
trabalha como operrio ou tcnico de produo, produzindo cada vez mais
informaes, sem uma compreenso ntima do que se est fazendo, graas ao
aperfeioamento de uma racionalidade meramente tcnica.
E se isso assim no campo das cincias naturais, mais grave ainda nos
parece a situao no campo dos estudos jurdicos, onde nem sequer se costu-
ma levantar a pretenso de fazer um trabalho cientfico, ostentando os pro-
fissionais dessa rea, com um certo orgulho, a etiqueta de operadores jur-
315
dicos, sem se dar conta do modo objetivante como concebem o Direito, tal
como se fora uma mquina com a qual se opera, quando, se assim o fora,
seriam eles as peas dessa engrenagem produtora de um pseudo-saber, de
carter disciplinador.
Para Husserl, no h nessa produo de saber contedo cognitivo al-
gum, pois conhecimento, para ele, evidncia, verdade, criado a partir da
intuio, inteira e completamente entendida, o que se perde ao ser rompido
o elo com o domnio dos objetos sobre o qual deveramos ser informados.
Com isso, no se pergunta como as mltiplas validades pr-lgicas esto fun-
dadas e so fundamentadas em relao s verdades lgico-tericas. O real
primeiro a intuio subjetiva e relativa da vida pr-cientfica a doxa, que
tida assim, como enganosa, para a vida cientfica, mas no para aquela pr-
cientfica, em que um bom campo de verificao, donde se dever valorizar o
direito originrio dessas evidncias, antes desprezadas. Da, pode-se buscar a
conexo essencial entre as cincias (naturais) e o mundo pr-cientfico, com
suas evidncias originrias, quando tambm aquelas cincias so formaes
humanas, que habitam em unidade concreta no mundo da vida. Disso de-
corre a necessidade das cincias e da lgica perderem sua autonomia, ao se-
rem reconduzidas a esta Lebenswelt, reportando a episteme doxa e subjetivi-
dade transcendental, onde se pode captar as estruturas desse nosso mundo,
determinveis pelo fenomenlogo, uma vez determinada as condies de pos-
sibilidade do conhecimento donde a transcendentalidade do sujeito.
A subjetividade transcendental, por seu turno, como bem demonstra
Alexandre Fradique Morujo
2
, vai pr o mundo entre parnteses, por meio
da reduo fenomenolgico-transcendental, depurando, assim, desse mundo
(natural) o eu, que seu correlato intencional, visto que (N)o sentido
fenomenolgico s h mundo para mim e s h eu na correlao mundana
intencional
3
. Isso porque o fenmeno, para a fenomenologia husserliana, con-
forme assinalado ao princpio, esse correlato real ou possvel de determina-
dos modos de doao intencionais
4
, modo esses que so modos de doao do
mundo o qual, parafraseando a passagem bblica, se precisa inicialmente
perder para depois recuper-lo. Escapando do mundo pela epoch, seguida da
reduo, o eu, agora (mais) livre, pode atribuir-lhe sentido, o que j exige que
ele saia do solipcismo, de seu estado de mnada, abrindo-se para o ns ou
pluralidade de eus que h em si, em cada um de ns, como indica Husserl
em Erste Philosophie
5
. Por essa via, a reflexo fenomenolgica, tal como ates-
tam trabalhos ainda inditos de Husserl
6
, chega a uma totalidade absoluta
das mnadas, denominada personalidade total
7
, fundamento mais ntimo
do eu transcendental, que tambm um eu, s que de um tipo todo especi-
al, por ser o prprio Deus, intuvel reflexivamente como uma ultra-realidade,
supra-verdade e ultra em si
8
. No de estranhar que tenham havido muitas
converses nos crculos de discpulos de Husserl o qual se consagrou tam-
bm ao cristianismo -, com destaque para sua assistente em Freiburg, Edith
Stein, que se tornou freira carmelita e foi martirizada em Auschwitz, vindo a
n. 5 - 2005.1
316
ser canonizada em 2003 pelo Papa Joo Paulo II, ele prprio um cultor da
fenomenologia, discpulo de seu conterrneo e importante fenomenlogo, alu-
no direto de Husserl, Roman Ingarden.
Quanto aplicao da fenomenologia ao estudo do direito, um dos
pioneiros nesse campo foi o prprio filho de Husserl, Gerhart, cujos traba-
lhos, de contedo fortemente personalista e existencial, foram reunidos sob
o ttulo de um deles, Recht und Zeit (Direito e Tempo). Esta linha de inves-
tigao fenomenolgico-existencial do direito ser perseguida em obras pos-
teriores como a do alemo Werner Maihofer, Direito e ser: prolegmenos a
uma ontologia jurdica (1954) e a do holands William A. Lujpen,
Fenomenologia do Direito Natural (1965). Destino semelhante ao do filho
e Husserl, Gerhart, prematuramente falecido nos campos de batalha da Pri-
meira Guerra Mundial, colheu tambm aquele que foi o primeiro a estender
a pesquisa fenomenolgica ao campo do direito positivo, Adolf Reinach,
com seu trabalho Fundamentos Apriorsticos do Direito Civil (1913). A
no se trata de estabelecer, ao modo kantiano, condies de possibilidade do
conhecimento de todo e qualquer Direito, mas sim as estruturas essenciais,
no sentido fenomenolgico, constitutivas de matrias e figuras jurdicas, que
podem se dar de maneira bem diferente ao serem atualizadas no direito po-
sitivo. Este autor vem merecendo uma renovada ateno, a partir de con-
gresso internacional realizado sobre sua obra, em 1983, estabelecendo possi-
bilidades de contato entre seu pensamento e aquele de autores contempor-
neos da tradio analtica em filosofia normalmente tida como antagnica
quela dita continental, por ser o continente europeu a regio de maior
influncia da fenomenologia -, como John Searle.Tal perspectiva se encon-
tra mais amplamente desenvolvida em autores de trabalhos j de 1997, na
Itlia, como Antonio Incampo e Paolo Di Lucia. Uma direo diversa da-
quela iniciada por Reinach, dita formal, em fenomenologia jurdica, ado-
tada por autor, igualmente pioneiro, que foi o vienense Fritz Schreier, em sua
obra Conceitos e Formas Fundamentais do Direito. Esboo de uma Teoria
Formal do Direito e do Estado sobre base fenomenolgica (1924), onde,
apesar da crtica fenomenolgica ao dualismo kantiano, se tem uma teoria
que, paradoxalmente, termina coincidindo em grandes linhas com aquela
do chefe da Escola de Viena, o neokantiano Hans Kelsen, a exemplo do que
ocorrer nos trabalhos de um outro discpulo deste e de Husserl, Felix
Kaufmann. Posteriormente, Paul Amselek, em Mthode phnomnologique et
Thorie du Droit (1964), propugnar explicitamente ser Kelsen e sua Teoria
Pura de se considerar um precursor da fenomenologia jurdica, o que ser
repelido pelo prprio Kelsen, em longa resenha crtica da obra.
Algo semelhante ocorre em contribuies sul-americanas, como aque-
las dos argentinos Carlos Cossio e integrantes de sua escola, da Teoria
Egolgica do Direito, ou, mesmo, curiosamente, no pensamento daquele que
seria seu opositor, poltico e cientfico, fundador da importante Escola Ana-
ltica Argentina, Ambrsio Gioja. No Brasil, algo semelhante se verifica,
317
com a recepo da fenomenologia pelo culturalismo de Miguel Reale, em
So Paulo, e tambm pelo logicismo semitico de Lourival Vilanova, em
Recife. J o uruguaio Juan Llambas de Azevedo, com seu opsculo Eidtica
y Aportica del Derecho, de 1940, realiza esforo dotado de originalidade,
donde ter sido brindado com justa divulgao de seu trabalho, j em 1948,
no volume Latin-American Legal Philopophy, publicado em Harvard. Sob a
influncia no apenas de Husserl, mas tambm de Nicolai Hartmann, R.
Ingarden e A. Reinach, como ressalta sua discpula Esther Aguinsky de
Iribarne, Llambas procura captar a essncia (eidos) do direito no modo como
ele se d no direito objetivo e coletivo, havendo, segundo ele, aquele direito
que se d objetiva e solitariamente, em sua singularidade, como preferimos
referir a esse fundamental e ainda pouco explorado aspecto do fenmeno
jurdico. A definio essencial do direito como objeto coletivo a que chega
a investigao de Llambas a seguinte: Sistema bilateral e retributivo de
disposies posta pelo homem para regular a conduta social de um crculo de
pessoas e como meio de realizar os valores da comunidade. Como objeto
solitrio, o tema da investigao eidtica o que nos afeta individual e
pessoalmente como sendo direito, concentrando-se o autor no estudo do
que denomina disposio jurdica, entendida como conceito superador
daquela conhecida dicotomia kelseniana entre norma jurdica (Rechtsnorm)
e proposio normativa (Rechtssatz). Conjugando os dois aspectos funda-
mentais do direito, nosso A. vai iniciar a parte de sua obra dedicada
aportica, enquanto investigao de problemas apresentados pelo direito
positivo, tido como mediao entre os valores da comunidade e a conduta
humana, com a seguinte definio: O direito um sistema de disposies a
servio dos valores da comunidade, postulando uma relao de meio e fim
entre direito e valores, que entendemos deva ser buscada tendo como dire-
triz um princpio de proporcionalidade. Tal relao, contudo, encarada por
Llambas como um problema, e do tipo aportico, ou seja, sem sada, bas-
tando que se considere ser a justia um desses valores, com toda a variedade
de concepes que h a respeito, para que se perceba o que ele denomina
aporia de justificao. O autor conclui descortinando um complexo de
aporias, por trs do que se abre um mundo de princpios, de valores, uma
pluralidade de valores individuais e comunitrios, entre os quais haveria de
ser determinada a autonomia de uma esfera jurdica. Nesse ponto, em que
conclui seu trabalho, referindo que no podemos dizer aqui termina, mas
sim aqui comea a filosofia do direito, efetivamente, nos vemos confronta-
do com o tema da atualidade nesse nosso campo de estudos, algo que vem
demonstrado, por exemplo, pelos esforos hercleos de autores contempor-
neos, e com propostas concorrentes, como so Jrgen Habermas e Niklas
Luhmann, ambos reconhecidamente influenciados pela fenomenologia.
O que aventamos, ento, especificamente, com a presente proposta
de estudo crtico do Direito, que se examine mais detidamente a projeo,
no mbito da cincia dogmtico-jurdico, especialmente naquele modelo,
ainda predominante, de corte positivista e formalista, da crtica intuicionista
n. 5 - 2005.1
318
feita pelo ltimo Husserl ao modo como se lhe apresentava o quadro das
cincias e da cultura ocidentais, no perodo entre guerras do sculo XX,
sendo neste mesmo perodo em que se digladiavam diferentes concepes
do direito e da cincia adequada a seu estudo, tendo como epicentro a
proposta de Hans Kelsen. So nesses debates que se forjam posies caracte-
rsticas, no panorama atual da teoria epistemolgico-jurdica, em que se
apresenta como bastante promissora uma retomada da perspectiva
fenomenolgica, reforada por uma aproximao aos estudos da tradio
analtica, que tambm sai revigorada com esta aproximao.
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1
Ideen III, in Husserliana, vol. V.
2
Em Sobre a fenomenologia husserliana, in Subjectividade e Histria, 1969.
3
Loc. cit., p. 115.
4
Ibidem, p. 116.
5
Filosofia Primeira, 1923/1924, 2
a
. parte, Husserliana, vol. VIII, 1959, p. 173, passim.
6
Em o Manuscrito EIII 4, 1930, p. 62, referido por Morujo, ob. cit., p. 135.
7
Em Die Krisis der europischen Wissenschaften und die transzendentale Phnomenologie, Husserliana, vol. VI,
55, pp. 191/192, linhas 39/01, h referncia a personalidades de ordens superiores, com sentido
crescentemente transcendental e, assim, absoluto.
8
Husserl apud Morujo, loc. cit.
n. 5 - 2005.1
320
FOR A PHENOMENOLOGICAL CRITIQUE TO
THE FORMALISM OF THE LEGAL DOGMATIC
SCIENCE
ABSTRACT
This article focuses on the approach of the
phenomenological method to the study of the
philosophy of law. It encompasses the study of methods
developed by Edmund Husserl into legal dogmatic. Its
doctrinarian construction goes through the roots of the
word phenomenology, and afterwards through a critic
to the philosophical knowledge in Descartes, Kant and
Hegel, as well as through the study of the symbolic
universe of science in general. Its aim is a presentation
of a proposal, on the sphere of the dogmatic study of
law and in particular a critic to the positivist and
formalist models, according with the intuitionist critic
developed by Husserl.
KEYWORDS
Legal Dogmatic. Critic. Phenomenology. Science.
Formalism. Positivism.
POUR LE CRITIQUE PHNOMENOLOGIQUE
AU FORMALISME DE LA SCIENCE DE LA LOI
DOGMATIQUE
RSUM
Cet article se concentre sur lapproche de la mthode
phnomnologique ltude de la philosophie de la
loi. Il comprend ltude des mthodes dveloppes par
Edmund Husserl dans la loi dogmatique. Sa
construction doctrinaire traverse les racines du mot
phnomnologie, et ensuite, prsente une critique
la connaissance philosophique dans Descartes, Kant
et Hegel, aussi bien qu travers ltude de lunivers
symbolique de la science en gnral. Son but est une
prsentation dune proposition sur la sphre de ltude
dogmatique de la loi - et en particulier une critique
aux modles positivistes et formalistes, selon la critique
de lintuitionniste dveloppe par Husserl.
MOTS-CL
Loi dogmatique. Critique. Phnomnologie. Science.
Formalisme. Positivisme.
321
A INCIDNCIA DAS NORMAS INTERNACIONAIS SOBRE
O DIREITO NACIONAL EM MATRIA DE BIOTICA: EN-
TRE INFLUNCIA E ENCANTAMENTO
N T
Bertrand Mathieu*
I Uma realidade: o lugar preponderante das normas internacionais
no direito da biotica. 1 O sistema normativo em matria de biotica:
uma construo original. 2 O direito internacional da biotica: ins-
trumentos jurdicos diversificados. 2.1 A declarao da Unesco so-
bre o genoma humano. 2.2 A Conveno de Biotica do Conselho
da Europa. 2.3 A Carta dos direitos fundamentais da Unio Euro-
pia. II Uma constatao: o carter pouco constringente do direito
internacional da biotica. 1 Princpios derrogveis. 2 Regras
inoperantes. 3 Regras no aplicadas. 4 Regras cuja aplicao est
subordinada ao desenvolvimento dos direitos nacionais. III Um ele-
mento de explicao: o carter encantatrio da invocao dos direi-
tos fundamentais em matria de biotica. 1 Algumas contradies.
1.1 Da dificuldade em conciliar as referncias contraditrias em se
tratando da pesquisa sobre o embrio. 1.2 Da dificuldade de se fun-
damentar a interdio da clonagem reprodutiva. 1.3 Os direitos do
homem, muralha incerta instrumentalizao do humano.
RESUMO
Trata-se de artigo sobre a influncia das normas internacionais
sobre o direito nacional em matria de Biotica.
PALAVRAS-CHAVE
Direito internacional. Direito interno. Biotica.
A internacionalizao do direito uma realidade que se traduz de vri-
as maneiras. Para um constitucionalista, ela se encontra, particularmente, na
forma pela qual o Direito dos direitos fundamentais tende a homogeneizar a
redao das disposies constitucionais relativas a estas questes.
Se os textos diferem na sua redao, a interpretao dada pelos juizes,
europeus, nacionais, constitucionais ou ordinrios, tender geralmente ao
mesmo resultado, marcado pela interpenetrao das ordens jurdicas. Sem
modificao dos textos de referncia, constitui-se, assim, um esboo de di-
*
Professor de Direito da Universidade Paris I - Panthon-Sorbonne, Diretor do Centro de pesquisas em
Direito Constitucional da referida instituio de ensino superior, Doutor em Direito, autor de obras de
Direito Constitucional e de Contencioso Constitucional [equivalente ao direito processual constitucional
N.T.] e de incontveis artigos publicados em revistas francesa e estrangeiras, alm de conferencista
renomado na Frana e em outros pases.
NT
Artigo traduzido por Ftima Viana e revisado por Valeschka e Silva Braga.
n. 5 - 2005.1
322
reito comum. A universalizao dos direitos fundamentais corresponde
globalizao econmica e concorrncia cientfica que incitam igualmente
internacionalizao do direito e eliminao de constrangimentos que
podem representar as diferenas estatais.
Em matria de biotica, o carter universal dos desafios, o peso dos
interesses econmicos, o carcter transnacional da investigao, a fragilidade
relativa dos direitos nacionais, so vrios dos fatores que conduziram elabo-
rao de um direito que primeiro foi internacional. Desta realidade,
freqentemente foi retida uma aparncia segundo a qual este direito interna-
cional serve de referncia para o desenvolvimento das legislaes nacionais.
Devido sua fraca normatividade, mas tambm devido sua ambigi-
dade substancial, o direito internacional da biotica constitudo essencial-
mente de princpios diretores que traduzem mais uma preocupao comum
que a investigao de normas comuns. Esta situao especfica pode expli-
car-se pelos conflitos de valores que esto presentes na obra no direito da
biotica e na crise que atravessa o Direito dos direitos fundamentais, apesar
de sua aparente prosperidade.
I UMA REALIDADE: O LUGAR PREPONDERANTE DAS NORMAS
INTERNACIONAIS NO DIREITO DA BIOTICA
O sistema normativo da biotica o testemunho avanado da evolu-
o do direito. Com efeito, confrontado aos progressos da cincia e da tcni-
ca, ao rompimento do sistema de valores, inflao dos desejos individuais
transmutados em direitos fundamentais, contestao da norma jurdica
imperativa, o enquadramento social tende a transformar-se, tanto no que
diz respeito forma da regra quanto sua substncia. No plano formal, o
sistema normativo no mais exclusivamente jurdico. Testemunham, no
plano internacional, o desenvolvimento de normas, editadas por organiza-
es no governamentais ou governamentais, desprovidas de fora jurdica,
e o papel desempenhado, no plano nacional e internacional, pelos Comits
de tica. Entretanto, hoje, este direito se cristalizou em diversos textos que
so da competncia do direito internacional stricto sensu.
1 O SISTEMA NORMATIVO EM MATRIA DE BIOTICA: UMA
CONSTRUO ORIGINAL
Historicamente, os princpios aplicveis em matria de biotica foram
estabelecidos primeiro a nvel internacional, em Nuremberg, no ano de 1947.
O Cdigo de Nuremberg, com efeito, foi estabelecido, no mbito do julga-
mento dos mdicos nazistas, por um tribunal militar americano, habilitado
por 23 Estados, e que funcionou por delegao do Tribunal Internacional de
Nuremberg, de acordo com as regras em vigor referentes a esta jurisdio.
Bertrand Mathieu
323
Mesmo se ele repousa sobre fundamentos jurdicos incertos, porque
este tribunal no foi criado precisamente para estabelecer regras de alcance
geral, pode-se considerar, contudo, que este Cdigo, hoje, est integrado ao
direito internacional costumeiro. Assim, os princpios que ele enuncia a pro-
psito das experimentaes clnicas sobre o Homem so reencontrados em
todos os textos de biotica.
Trata-se essencialmente de subordinar estas experincias ao consen-
timento da pessoa, assunto da investigao pelo seu julgamento, o Tribunal
de Nuremberg sublinhava a necessidade de afirmar a dignidade da pessoa
humana, na sua prpria essncia, assim como proibir que ela seja tratada
como um objeto, independentemente das circunstncias e dos objetivos per-
seguidos.
Foi necessrio esperar os anos 60 e a tomada de conscincia do fato de
que certas experimentaes efetuadas em estados democrticos, em especi-
al nos Estados Unidos, podiam ser gravemente violadoras dos direitos huma-
nos, para que uma nova fase de regulamentao das prticas biomdicas
interviesse. Inicialmente, constituiu-se, ento, um direito frouxo, proce-
dente, essencialmente, de resolues de organizaes internacionais que
serviram ao mesmo tempo de caixa de ressonncia s apreenses da opinio
pblica e de preparao elaborao de verdadeiras normas jurdicas.
A partir de textos fundamentais, como a Declarao Helsnquia da
Associao mdica mundial, de 1964, e a Declarao de Manilha do
C.I.O.M.S, de 1981, desenvolveu-se uma grande quantidade de textos pu-
blicados por O.N.G
1
, cujo alcance extremamente varivel. Se alguns des-
tes textos desempenham um papel determinante, eles visam, s vezes, a en-
quadrar, numa preocupao corporativista, prticas que so objeto de proibi-
es nacionais ou internacionais.
2
apenas num segundo momento, e en-
quanto o direito na matria estava ainda muito pouco explcito (na Frana,
a primeira legislao global data de 1994), que foram adotados instrumentos
internacionais, tais como a Declarao Universal sobre o genoma humano e
os direitos do homem da UNESCO (1997)
3
e a Conveno sobre os direitos
do homem e a biomedicina do Conselho da Europa (1996).
4
Enfim, no plano internacional, uma nova etapa chegada, quando
um texto relativo aos direitos do homem e vocao geral, justo das disposi-
es especficas biotica. assim da Carta dos direitos fundamentais da
Unio Europeia que no seu primeiro captulo consagrado ao princpio de
dignidade contm disposies especficas s prticas biomdicas.
2 O DIREITO INTERNACIONAL DA BIOTICA: INSTRUMENTOS
JURDICOS DIVERSIFICADOS
Enquanto o sistema normativo referente biotica particularmente
sufocado, mas formado de textos de valor desigual e de alcance desigual, s
A incidncia das normas internacionais sobre o direito nacional em matria de biotica: entre influncia e encantamento
n. 5 - 2005.1
324
tratarei aqui dos principais textos de natureza jurdica que se referem
biotica ou que contm disposies especficas biotica.
2.1 A declarao da Unesco sobre o genoma humano
Este texto exalta, primeiramente, a primazia da dignidade do indiv-
duo. Ele lembra, em segundo lugar, o carter fundamental da liberdade da
pesquisa, ainda que legitimadas as restries das quais esta pode ser o moti-
vo, a fim de preservar os direitos e a dignidade das pessoas. Enfim, e em
terceiro lugar, a Declarao tende a reatualizar os direitos de solidarieda-
de no contexto da biotica.
Entre os direitos especificamente reconhecidos: o direito segurana
que impe aos praticantes e aos pesquisadores de s intervir sobre o genoma
de um indivduo aps uma avaliao rigorosa... dos riscos e vantagens
potenciais de sua interveno; o direito do indivduo de consentir, de ma-
neira informada e prvia a uma tal interveno; o direito de no saber,
isto , de recusar eventualmente de conhecer os resultados de um exame
gentico (art. 5); o direito de no ser motivo de discriminaes injustificadas,
fundadas em caractersticas genticas individuais (art. 6), o direito
confidencialidade dos dados genticos individuais (art. 7); o direito repa-
rao dos danos tendo como causa direta e determinante uma interveno
sobre seu genoma (art. 8).
2.2 A Conveno de Biotica do Conselho da Europa
O direito europeu da biotica est em estado essencialmente
encarnado na Conveno sobre os Direitos do Homem e da Biomedicina do
Conselho da Europa de 1996, ou Conveno de Oviedo. um texto bastante
representativo de uma construo ordenada a partir do princpio de digni-
dade.
O artigo 1 desta Conveno estipula que as Partes da presente
Conveno protegem o ser humano em sua dignidade e sua identidade e
garantem a todos, sem discriminao, o respeito de sua integridade e de
seus outros direitos e liberdades fundamentais, frente s aplicaes da bi-
ologia e da medicina . O artigo 2 acrescenta que o interesse e o bem
do ser humano devem prevalecer sobre o nico interesse da sociedade e da
cincia .
Entre os princpios inscritos na Conveno, figuram o princpio do con-
sentimento, o da exigncia do respeito da vida privada que induz, sobretu-
do, o direito dos pacientes informao ou no-informao e proteo
das informaes referentes sua sade (art. 10). A liberdade da pesquisa
afirmada, mas seu exerccio condicionado ao respeito das disposies que
asseguram a proteo do ser humano. A integridade do corpo humano
Bertrand Mathieu
325
protegida pelos princpios de no comercializao do corpo humano (art.
21). Em se tratando do genoma humano, a Conveno prescreve que uma
interveno sobre o genoma de uma pessoa s possa ter uma finalidade pre-
ventiva, diagnstica ou teraputica. A garantia destes direitos assegurada
pela afirmao de um direito reparao (art. 24).
2.3 A Carta dos direitos fundamentais da Unio Europia
Quando se trata de questes que dependem da biotica, a Carta Eu-
ropia apresenta uma dupla originalidade. Por um lado, o primeiro grande
texto generalista e internacional relativo aos direitos fundamentais a tratar
desta questo. Assim, a biotica no mais somente o objeto de declaraes
ou de convenes especializadas, ela ocupa, no mbito dos direitos funda-
mentais, um lugar que tende a se banalizar. Por outro lado, estas disposies
da Carta Europia so o testemunho do lugar crescente que ocupam as ques-
tes biomdicas no direito europeu, como o mostram, por exemplo, a diretiva
sobre a brevidade do humano bem como os inmeros e ricos pareceres do
Grupo Europeu de tica.
5
A prpria estrutura da Carta coloca estas questes em primeiro plano,
em um captulo destinado dignidade que precede a um segundo captulo
intitulado liberdades , no mbito do qual se encontram essencialmente
os direitos liberais clssicos, um terceiro captulo sobre a igualdade e
um quarto dedicado solidariedade. Alguns destes direitos ou destas liber-
dades no so estranhos biotica, assim, por exemplo, sobre: a proteo
dos dados pessoais (art. 8), a liberdade da pesquisa (art. 13), o princpio da
no-discriminao - do qual especificado que ele tem em vista as caracte-
rsticas genticas (art. 21), o direito sade (art. 35).
O captulo dedicado ao princpio de dignidade no visa exclusiva-
mente s questes referentes biotica. Ele coloca em seu artigo 1 o referi-
do princpio e se dedica, em seus artigos seguintes, a desenvolver suas con-
seqncias no que diz respeito ao direito vida, ao direito integridade,
interdio da tortura e das penas ou de tratamentos desumanos e/ou degra-
dantes, proibio da escravatura e do trabalho forado.
II UMA CONSTATAO: O CARTER POUCO CONSTRINGENTE
DO DIREITO INTERNACIONAL DA BIOTICA
A fora jurdica dos textos do Direito Internacional da Biotica
bastante fraca. A Declarao da Unesco, mesmo tendo sido renovada pela
Assemblia Geral das Naes Unidas, no tem a fora jurdica de um trata-
do. A Conveno de Biotica do Conselho da Europa um tratado, mas no
foi ratificado pela Frana. Quanto Carta dos direitos fundamentais da Unio
Europia, se bem que dotada de uma real influncia , no momento, despro-
n. 5 - 2005.1
326
vida de fora jurdica. Somente no mbito da Unio Europia as normas
jurdicas, sobretudo as diretivas referentes biotica, so dotadas de uma
fora real de presso jurdica. Salientaremos que no se trata de textos refe-
rentes aos direitos fundamentais, mas de uma harmonizao das prticas.
Independentemente da questo referente a seu alcance jurdico, os
textos aqui relatados so, freqentemente, redigidos ou interpretados de tal
modo que so mais proclamatrios do que imperativos. Ilustraremos esta afir-
mao tomando um certo nmero de exemplos sem pretenso exausto.
1 PRINCPIOS DERROGVEIS
Tratando-se do princpio do consentimento, a Declarao Universal
da Unesco sobre o genoma humano mostra como a afirmao solene de um
princpio pode esconder, de fato, uma grande faculdade de derrogao. Este
texto estende o campo da exigncia do consentimento em todas as formas de
interveno para fins mdicos ou cientficos sobre o genoma de um indiv-
duo. Ele prev a possibilidade de derrogao em matria de aes de inves-
tigao de paternidade ou de autores de infraes.
6
Mas se o interessado
no est em condies de expressar seu consentimento, este pode ser dado
por terceiros. Sobre este assunto, o texto (art. 9) ambguo, o retorno
hiptese de que o interessado no est em condies de expressar seu con-
sentimento poderia remeter s hipteses onde o obstculo depende da legis-
lao nacional. O artigo 5 da Declarao remete, sem dvida, a esta hip-
tese, s disposies das leis nacionais, tendo como limite somente a conside-
rao de interesse superior do interessado. Alis, esta questo da represen-
tao do consentimento uma das questes fundamentais em matria de
biotica. Um conceito extensivo da noo de consentimento feito por repre-
sentao suscetvel de esvaziar de sentido o prprio conceito. O artigo 9
prev igualmente, de maneira geral, derrogaes ao princpio do consenti-
mento.
Encontramos os mesmos limites trazidos ao princpio afirmado tratando-
se da utilizao dos testes genticos preventivos realizados em uma pessoa.
Em nvel mundial, a Declarao sobre o genoma humano da Unesco
determina que Ningum deve ser motivo de discriminaes fundadas so-
bre suas caractersticas genticas que teriam por finalidade ou por efeito
prejudicar seus direitos e suas liberdades fundamentais e o reconhecimento
de sua dignidade (art. 6). A Conveno sobre Biotica adotada pelos Pa-
ses do Conselho da Europa, em novembro de 1996, probe toda forma de
discriminao contra uma pessoa em razo de seu patrimnio gentico
(art. 11).
Entretanto, enquanto os princpios apresentados parecem relativamente
claros, a lgica do direito aplicvel utilizao dos testes genticos um
pouco confusa. Tratando-se da utilizao dos testes genticos em certos atos
Bertrand Mathieu
327
da vida social, a discusso continua amplamente aberta a partir de uma
recusa de princpio. Esta recusa s vale enquanto os resultados dos testes
genticos parecem, no conjunto, pouco utilizveis. A questo diz respeito
essencialmente s discriminaes genticas que poderiam ser operadas em
matria de acesso ao emprego e ao seguro de sade. Ora, alm das condena-
es de princpio, certos textos so mais ambguos. Assim, a Conveno
Biotica do Conselho da Europa no se ope a que um candidato ao referido
seguro faa espontaneamente uso de testes genticos favorveis. Do mesmo
modo, o esboo da declarao internacional sobre os dados genticos huma-
nos do Comit Internacional da Unesco (verso de 28 de outubro de 2002)
prev que Os dados genticos associados a uma pessoa identificvel, a uma
famlia ou a um grupo no so acessveis a terceiros, sobretudo aos emprega-
dores, s companhias de seguro ou s instituies educativas, salvo nos casos
previstos pela legislao ou pela regulamentao nacionais...
2 REGRAS INOPERANTES
As contradies ligadas ao reconhecimento da proteo do embrio
humano em nome do princpio da dignidade e dos imperativos cientficos e
econmicos invocados em apoio de sua utilizao como material de pesqui-
sa, leva a esvaziar de seu contedo certas disposies normativas.
Assim, o artigo 1 da Conveno biotica do Conselho da Europa
estabelece uma distino interessante entre ser humano e pessoa que no
pode ser fortuito em relao ao contexto e data de sua elaborao. Assim,
o ser humano protegido em sua dignidade e sua identidade enquanto que
a pessoa v o respeito de sua integridade e de seus direitos e liberdades
fundamentais garantidos sem discriminao. O princpio de dignidade pro-
tege ento o ser humano e logo, poderamos pensar, o embrio. Com efeito,
se o embrio no juridicamente apreendido como uma pessoa , no sentido
literal, um ser humano. Por outro lado, o artigo 18 de mesmo texto admite
que certas legislaes nacionais permitem pesquisas sobre o embrio in vitro,
com a condio de que estas garantam uma proteo adequada do embrio.
Uma interpretao literal deste texto deveria levar a considerar que toda
pesquisa levando destruio de um embrio no pode ser considerada como
assecuratria de uma proteo adequada deste ltimo.
Entretanto, a interpretao deste texto no to clara quanto parece.
Com efeito, a relao explicativa desta conveno que se define no como
sendo um instrumento de interpretao autntica, mas como um esclareci-
mento precioso sobre as intenes das partes, e que remete ao direito inter-
no dos Pases o cuidado de determinar o significado dos termos ser humano
e pessoa, o que enfraquece de modo sensvel a extenso deste texto. Com
efeito, uma norma da qual os destinatrios podem avaliar livremente a ex-
tenso definindo de maneira discreta os conceitos aos quais ela se refere,
desprovida de toda afetividade.
n. 5 - 2005.1
328
Encontramos uma lgica similar tratando-se da interpretao da exi-
gncia convencional da proteo da vida. O artigo 2 da Conveno Euro-
pia dos Direitos do Homem precisa que a morte no pode ser imposta a
ningum intencionalmente e nenhuma das derrogaes previstas se refere
s circunstncias prprias, eutansia ou ao suicdio assistido. Este texto
prevalece sobre as legislaes nacionais dos Pases que aderiram a esta Con-
veno. Entretanto, no caso Pretty contra Reino Unido de 29 de abril de 2002,
se a Corte Europia dos Direitos do Homem considerou que no se podia
interpretar o artigo 22 como conferindo um direito morte, ela no reteve
deste artigo a interpretao segundo a qual ele proibiria que fosse reconhe-
cido um direito de lhe ser dada a morte. Assim, enquanto que este artigo 2
proclama um direito objetivo vida, a Corte o interpreta como reconhecen-
do um direito subjetivo proteo de sua vida.
A Corte une-se ao sentido dado a este direito pela Carta dos direitos
fundamentais da Unio Europia fazendo abstrao da diferena de formu-
lao entre os dois textos. Destacaremos, nesta ocasio o papel essencial
desempenhado pelo juiz, sobretudo europeu, na interpretao dos textos que
eles adaptam idia que fazem do estado da sociedade.
3 REGRAS NO APLICADAS
De forma oposta, face s regras jurdicas europias rgidas e imperati-
vas, o direito nacional se mostra s vezes reticente em execut-las.
assim em matria de brevidade das invenes biotecnolgicas refe-
rentes vida humana. Esta questo tomou uma amplitude considervel sob
a presso dos riscos econmicos e cientficos induzidos da descodificao do
genoma humano. Em 1998, uma diretiva europia fixou as regras aplicveis
matria. Enquanto que esta diretiva devia ser transposta em direito francs
em julho de 2000, o legislador francs se interroga ainda sobre a questo de
sua transposio em direito nacional.
No caso, esta diretiva s foi transposta por seis pases e foi motivo de
um recurso perante a Corte de Justia da Comunidades Europias. Na oca-
sio do debate sobre a modificao das leis chamadas bioticas, o legislador
nacional encara uma transposio parcial desta diretiva.
7
A primeira reda-
o votada pela Assemblia Nacional entrava diretamente em conflito com
o artigo 5 da diretiva que precisa que um elemento isolado do corpo huma-
no, ou produzido por um procedimento tcnico, inclusive a seqncia ou a
seqncia parcial de um gene pode constituir uma inveno patentevel
mesmo se a estrutura deste elemento idntica a de um elemento natural.
Aps os debates no Senado, foi elaborada uma tentativa de compromisso. O
texto foi assim redigido: No podem constituir invenes patenteveis o
corpo humano nos diferentes estgios de sua constituio e de seu desenvol-
vimento, bem como a simples descoberta de um de seus elementos, inclusive
Bertrand Mathieu
329
a seqncia parcial de um gene (esta parte do texto uma retomada pura e
simples da alnea 5 da diretiva). A proteo pela patente de uma inveno
constituindo a aplicao tcnica de uma funo de um elemento do corpo
humano s cobre este elemento na medida em que ele permite esta aplica-
o particular, que deve ser concretamente e precisamente exposta na soli-
citao de patente.
O risco desta redao permitir que a existncia de uma patente
sobre as aplicaes especficas de uma funo de um gene no limitam a
liberdade da pesquisa sobre outras aplicaes extradas deste gene. Trata-
se, entretanto, de uma interpretao muito restritiva da diretiva.
8
4 REGRAS CUJA APLICAO EST SUBORDINADA AO DESEN-
VOLVIMENTO DOS DIREITOS NACIONAIS
Existem tambm hipteses em que a elaborao ou a aplicao do
direito internacional esto subordinadas s evolues do direito nacional.
Assim, a criao de embries humanos por meio de clonagem a fim de
obter clulas ES (clulas troncos), expressamente condenada pela Con-
veno de Biotica do Conselho da Europa que determina, sem ambigida-
des, que proibida a constituio de embries humanos para fins de pesqui-
sa.
Ora, na Frana, o anteprojeto de lei de reviso das leis bioticas de
2001 previa que embries podiam ser criados por clonagem para fins de pes-
quisa. Esta disposio foi retirada, sobretudo, aps a oposio do Presidente
da Repblica. Reintegrada pelos deputados por ocasio do debate na As-
semblia Nacional, ela no foi retomada pelo Senado, apesar de um parecer
favorvel do Comit Consultivo Nacional de tica. Talvez a existncia de
tais incertezas tenha levado o legislador francs a esperar a adoo da nova
lei para debater a ratificao da Conveno de Oviedo. No caso, no a
regra internacional que condiciona a regra nacional, mas o contrrio.
III UM ELEMENTO DE EXPLICAO: O CARTER
ENCANTATRIO DA INVOCAO DOS DIREITOS FUNDAMEN-
TAIS EM MATRIA DE BIOTICA
A dificuldade em traduzir nos direitos nacionais certos princpios afir-
mados pelos textos internacionais e o carter pouco operatrio destes textos
encontra talvez uma explicao nos conflitos de valores envolvendo o direi-
to da biotica, conflitos mais mascarados que resolvidos pelo recurso tica
dos comits do mesmo nome. Mais concretamente seria preciso levar em
considerao o fato de que os direitos do homem no representam, apesar
das aparncias, o nico fundamento do direito da biotica.
n. 5 - 2005.1
330
1 ALGUMAS CONTRADIES
Estas contradies so evidentes tanto no que se refere regulamen-
tao da pesquisa sobre o embrio, quanto sobre a interdio da clonagem
reprodutiva.
1.1 Da dificuldade em conciliar as referncias contraditrias em se tra-
tando da pesquisa sobre o embrio
O Grupo Europeu de tica das Cincias e das novas tecnologias junto
Comisso Europia pronunciou, em novembro de 1998, um parecer referin-
do-se questo da pesquisa sobre os embries humanos.
9
Levando em conta
o carter contrastante da paisagem legislativa europia, o Comit manifesta,
em seu parecer, ao mesmo tempo uma conscincia dos problemas morais e
ticos apresentados por uma tal pesquisa e uma preocupao realista que
leva de fato a aceitar que seja executada uma concepo utilitarista do
embrio humano. Entretanto, o Grupo preconiza o financiamento das pes-
quisas sobre o embrio baseando-se em um certo nmero de consideraes.
Inicialmente, o Comit ressalta com relao s diferentes legislaes nacio-
nais e das diferentes concepes morais, o pluralismo que reina na Europa
sobre esta questo. Aps ter manifestado tal respeito pelas concepes
deontolgicas, que protegem o embrio em nome de sua condio humana,
e as concepes teleolgicas ou utilitaristas, que privilegiam os benefcios
que a coletividade pode tirar da pesquisa sobre o embrio, o Grupo deduziu
que esta pesquisa, no podendo ser proibida com relao ao pluralismo cul-
tural e aos benefcios esperados, deve ser autorizada. E se ela autorizada,
ela deve poder ser financiada por fundos pblicos europeus.
Esse raciocnio mostra a dificuldade de elaborar uma sntese consensual
a partir dos direitos positivos nacionais contraditrios. A afirmao segundo
a qual o Comit no toma uma deciso entre os diferentes sistemas de valor
em causa no exata. Na verdade, admitir em nome do pluralismo que
pesquisas sobre o embrio sejam financiadas pela Unio, de fato, tomar
partido em favor da tese utilitarista.
1.2 Da dificuldade de se fundamentar a interdio da clonagem reprodutiva
As tentativas feitas a fim de estabelecer a nvel universal um texto
condenando a clonagem e de inserir esta condenao na lei francesa tradu-
zem, alm das aparncias, uma certa incerteza sobre o que deve fundamen-
tar tal condenao.
O texto de lei referente biotica, como adotado pelo Senado Fran-
cs, faz da clonagem reprodutiva um crime pertencendo a uma categoria
nova, contra a espcie humana. preciso se interrogar por que razo esta
tcnica representa uma interdio maior: perigo, inutilidade cientfica e
Bertrand Mathieu
331
mdica, ameaas espcie? Caso se proteja o indivduo, trata-se de prote-
ger sua identidade gentica ou seu modo de fabricao (reproduo ou
procriao)? Os textos que condenam esta tcnica so, deste ponto de
vista, divergentes. A Declarao da Unesco sobre o genoma humano con-
sidera que a clonagem reprodutiva contrria dignidade humana. A
Carta dos direitos fundamentais da Unio Europia a considera contrria
integridade da pessoa. Na Frana, em seu relatrio anterior reviso das
leis bioticas, o Conselho de Estado baseou-se sobre a proteo da integri-
dade da espcie humana. Em 1994, o Conselho Constitucional fez da pro-
teo da espcie humana um princpio legislativo responsvel pelo princ-
pio constitucional da dignidade.
Se nos referimos proteo da espcie humana, a seleo da espcie
humana que est assim condenada, mas de um lado, inmeras prticas
eugnicas so autorizadas, sobretudo a pesquisa pr-natal ou de pr-implan-
te das anomalias genticas ou a esterilizao dos deficientes mentais, de
outro lado uma prtica isolada no depende das prticas eugnicas organi-
zadas (nicas condenadas pela lei francesa). A condenao da clonagem
reprodutiva em nome da dignidade da pessoa humana muito ambgua, pois
ela tenderia a negar a dignidade da criana que poderia um dia, ser
reproduzida por clonagem, enquanto que no se pode considerar que a dig-
nidade humana est ligada a seu modo de reproduo. Enfim, a criao de
uma nova categoria juridicamente protegida, a espcie humana, causa vri-
os problemas. Ela conceitualmente mal definida e acentua o desenvolvi-
mento de direitos coletivos em detrimento dos direitos individuais.
O desenvolvimento de uma tica necessariamente provisria, casual
e produzida pelo consenso como substituto a um direito fundado sobre um
sistema de valores, o dos direitos do homem, tende a misturar as lgicas s
quais obedecem as regras apresentadas e sua razo de ser. Ela desenvolve um
sistema normativo baseado na emoo flutuante e que deste modo se apre-
senta pouco protetor dos indivduos. Por outro lado, a aceitao em nome da
erradicao de certas doenas, de prticas que instrumentalizam a vida hu-
mana enfraqueceu consideravelmente a fora dos argumentos que justifi-
cam uma interdio radical da clonagem reprodutiva.
10
1.3 Os direitos do homem, muralha incerta instrumentalizao do hu-
mano
O direito da biotica, quer seja interno ou internacional, inscrito de
maneira muito voluntarista na relao de filiao com os direitos do homem,
sobretudo os princpios de dignidade e de liberdade. No somente a impor-
tncia concedida a estes direitos fundamentais, mas tambm a multiplicidade
e a interao das normas jurdicas ou no-jurdicas utilizadas em matria de
biotica do testemunho desta constituio, de uma ordem onde a fonte for-
mal da norma conta em definitivo menos que a substancialidade do direito.
n. 5 - 2005.1
332
Esta evoluo profunda do sistema jurdico se acompanha de uma cri-
se dos fundamentos sobre os quais ele construdo. A fora do movimento e
seu carter inelutvel repousam sobre uma conjuno de fatores. Inicial-
mente, o sistema de valores em volta dos quais se organiza a sociedade no
apresenta mais, pelo menos em nossas sociedades ocidentais, coerncia real,
ou mais exatamente sua coerncia se constri em torno da diversidade. As-
sim, as diferenas so valorizadas tanto nas crenas e nas ideologias quanto
nos comportamentos. Torna-se ento muito difcil encontrar um acordo so-
bre valores cuja aceitao comum induz o respeito das regras que dele de-
correm. Assim, o reconhecimento de direitos prprios a categorias particula-
res, constitudas em funo de seu sexo, de sua idade, de sua lngua ou de
seu comportamento sexual, por exemplo, faz explodir a unidade reconhecida
no grupo social. deciso pelo voto majoritrio se substitui a deciso obtida
por consenso. democracia representativa tende a se substituir um sistema
oligrquico composto de sbios e do culto cujo desenvolvimento se alimenta
da complexidade das questes a serem tratadas. Enfim, saindo da vocao
inicial que obra de conhecimento, a cincia se impe como um fator de
organizao social sobre sua prpria legitimidade devido a desenvolvimentos
considerveis que ela conhece e das promessas de alvio de certos sofrimen-
tos humanos que ela gera.
A mundializao das foras econmicas e das atividades cientficas
exige, no entanto, a determinao de um sistema de valor mnimo, geral-
mente aceito sobre o plano universal. Ora, o alcance dos direitos fundamen-
tais enfraquecido, sobretudo, por duas caractersticas, os termos emprega-
dos so polissmicos e a afirmao dos princpios, relativamente imutvel,
corrigida pelo desenvolvimento exponencial das derrogaes que so trazidas.
De fato, o lugar ocupado pelos direitos fundamentais no sistema normativo
da biotica deu a aparncia de um ordenamento do direito a partir de um
sistema de valores encarnado nas regras de direito substanciais (constituci-
onais ou internacionais). Provavelmente s uma aparncia. As fraquezas
que afetam os direitos fundamentais, s quais ns acabamos de nos referir, e
a fora dos interesses, notadamente econmicos, estabelecem uma relao
de fora que o direito mascara formalmente e traduz substancialmente.
O sistema dos direitos do homem repousa essencialmente, sobre um
conceito ontolgico que coloca o homem no centro da natureza. Esta coe-
rncia ameaada por certas teses que fazem do homem uma criatura, entre
as outras, que deve ser protegida, do mesmo modo que as espcies animais,
o ar ou a gua. Esta concepo extrema da ecologia, visa, no a proteger o
meio ambiente do homem, mas a reconhecer, no somente aos animais, mas
tambm ao conjunto do mundo vivo, um direito proteo. Ela encontra um
certo eco nos textos jurdicos. Assim, o artigo 24 nonies da Constituio Fe-
deral Sua reconhece a dignidade da criatura. Assim, a Constituio Ale-
m fez do animal um objeto constitucionalmente protegido. Assim, a legisla-
o sua distinguiu o estatuto jurdico do animal do da coisa.
11
Ao mesmo
Bertrand Mathieu
333
tempo, a vida humana despersonalizada, quer se trate de sua utilizao
para fins cientficos ou de sua submisso ao direito das patentes. Em matria
gentica, no mais o indivduo ou a espcie humana que so protegidos,
mas a biodiversidade.
12
O patrimnio gentico da humanidade protegido
como, por exemplo, o patrimnio vegetal, no mais em nome da dignidade
humana, mas simplesmente em virtude do princpio da precauo. A inter-
veno sobre o genoma humano depende ento de uma problemtica similar
quela que visam os organismos geneticamente modificados (O.G.M.). O
desenvolvimento da noo de direito do vivo que engloba sob um mesmo
conceito a biotica e os biotecnologias contribui para confundir diferenas
fundamentais. A transformao do objeto dos direitos fundamentais que marca
simbolicamente a substituio desta terminologia quela dos direitos do ho-
mem, facilita esta evoluo da qual ela tambm d um testemunho.
1
Cf. A lista preparada pela OMS e publicada em LENOIR, N. E MATHIEU, B. Droit international de la
biothique (textos) Coleo Que sais-je ?, n. 3395, Paris: PUF, 1998.
2
Para exemplos neste sentido Cf. LENOIR, MATHIEU, 1998.
3
Preparada por iniciativa da Frana pelo Comit Internacional de Biotica com o apoio de sua
presidente, Nolle Lenoir.
4
Cf. LENOIR, MATHIEU, 1998.
5
Cf. O Relatrio Geral de Atividades 1998-2000, publicado por este organismo.
6
Art. 9, Cf N. Lenoir, artigo citado, Rapport public du Conseil dEtat, 1998 (Relatrio pblico do Conselho
de Estado, 1998).
7
Cf. Rapport du Snat, Commission des affaires sociales (Relatrio do Senado. Comisso dos assuntos
sociais) 128, 2002-2003.
8
Ela poderia, entretanto, apoiar-se na deciso CJCE de 9 de outubro de 2001 que respondendo a um
argumento segundo o qual esta diretiva seria contrria ao princpio de dignidade humana responde que
a diretiva s se estende a dados biolgicos existindo no estado natural no ser humano na medida
necessria realizao e explorao de uma aplicao industrial. No proibido considerar que a
patente s se refere a estas aplicaes industriais particulares.
9
Parecer n. 12 de 23 de novembro de 1998.
10
Cf. o parecer do CCNE sobre a prtica chamadas de crianas medicamentos de 2002.
11
Lei de 19 de fevereiro de 2003, Dictionnaire permanent de biothique. ED, legislativas, bol. 123, p. 7119.
12
A conveno da O.N.U. do RIO sobre a biodiversidade versa sobre o conjunto do mundo vivo. No
parece que ela se aplique ao homem. Entretanto, a Declarao da Unesco sobre o genoma humano se
refere a ela no mbito da tica biomdica. La convention de lO.N.U. de RIO sur la biodiversit porte
sur lensemble du monde vivant. il ne semble pas quelle sapplique lhomme. Cependant la Dclaration
de lUnesco sur le gnome humain, sy rfre dans le cadre de lthique biomdicale.
n. 5 - 2005.1
334
THE INCIDENCE OF THE INTERNATIONAL
PRINCIPLES IN THE NATIONAL REGULATI-
ON OF BIOETHICS: THE INFLUENCE AND
THE ENCHANTMENT
ABSTRACT
An article on the influence of the international
principles focusing national regulation of bioethics.
KEYWORDS
International Law. Bioethics. National Rights.
LINCIDENCE DES NORMES INTERNATIONA-
LES SUR LE DROIT NATIONAL EN MATIERE
DE BIOETHIQUE: ENTRE INFLUENCE ET IN-
CANTATION
RSUM
Il sagit dun article sur linfluence des normes
internationales sur le droit national en matire de
biothique.
MOTS-CLS
Droit international. Droit national. Biothique.
Bertrand Mathieu
335
*
Professeur lUniversit Paris I Panthon-Sorbonne, Directeur du Centre de recherche en droit
constitutionnel, Docteur en Droit, auteur des ouvrages dans les domaines du droit constitutionnel et
du contentieux constitutionnel, ainsi que de nombreux articles publis dans plusieurs Revues franaises
et trangres, bien aussi confrencier renomm en France et dans dautres pays.
LINCIDENCE DES NORMES INTERNATIONALES SUR LE
DROIT NATIONAL EN MATIERE DE BIOETHIQUE:
ENTRE INFLUENCE ET INCANTATION
Bertrand Mathieu*
I Une realite: la place preponderante de normes internationales
dans le droit de la biothique. 1 Le systme normatif en matire
de biothique: une construction originale. 2 Le droit international
de la Biothique: des instruments juridiques diversifis. 2.1 La
Dclaration de lUnesco sur le gnome humain. 2.2 La
Convention biothique du Conseil de lEurope. 2.3 La charte
des droits fondamentaux de lUnion europenne. II Un constat:
le caractre peu contraignant du droit international de la
biothique. 1 Des principes drogeables. 2 Des rgles rendues
inoprantes. 3 Des rgles non appliques. 4 Des rgles dont
lapplication est subordonne aux dveloppements des droits
nationaux. III Un lment dexplication: le caractre incantatoire
de linvocation des droits fondamentaux en matire de
biothique. 1 De quelques contradictions. 1.1 De la difficult
concilier des rfrences contradictoires sagissant de la recherche
sur lembryon. 1.2 De la difficult de fonder linterdiction du
clonage reproductif. 1.3 Les droits de lhomme, rempart incertain
linstrumentalisation de lhumain.
RSUM
Il sagit dun article sur linfluence des normes internationales
sur le droit national en matire de biothique.
MOTS-CLS
Droit international. Droit national. Biothique.
Linternationalisation du droit est une ralit qui se traduit de multiples
manires. Pour un constitutionnaliste, elle se retrouve, en particulier, dans
la manire par laquelle le droit des droits fondamentaux tend homogniser
la rdaction des dispositions constitutionnelles relatives ces questions.
Si les textes diffrent dans leur rdaction, linterprtation donne par
les juges, europens, nationaux, constitutionnels ou ordinaires, tendra le
n. 5 - 2005.1
336
plus souvent au mme rsultat, marque par linterpntration des ordres
juridiques. Sans modification des textes de rfrence, se constitue ainsi une
esquisse de droit commun. A luniversalisation des droits fondamentaux
correspond la globalisation conomique et la concurrence scientifique qui
incitent galement linternationalisation du droit et llimination des
contraintes que peuvent reprsenter les diffrences tatiques.
En matire de biothique, le caractre universel des enjeux, le poids
des intrts conomiques, le caractre transnational de la recherche, la
faiblesse relative des droits nationaux, autant de facteurs qui ont conduit
llaboration dun droit qui dabord t international. De cette ralit a
souvent t retenue une apparence, celle selon laquelle ce droit international
sert de cadre au dveloppement des lgislations nationales.
Du fait de son faible normativit, mais aussi du fait de son ambigut
substantielle, le droit international de la biothique est essentiellement constitu
de principes directeurs qui traduisent plus une proccupation commune que la
recherche de rgles communes. Cette situation spcifique peut sexpliquer par
les conflits de valeurs qui sont luvre dans le droit de la biothique et la crise
que traverse le droit des droits fondamentaux, malgr son apparente prosprit.
I UNE REALIT: LA PLACE PREPONDERANTE DES NORMES
INTERNATIONALES DANS LE DROIT DE LA BIOETHIQUE
Le systme normatif de la biothique est le tmoin avanc de
lvolution du droit. En effet, confront aux progrs de la science et de la
technique, lclatement du systme de valeurs, au gonflement des dsirs
individuels transmuts en droits fondamentaux, la contestation de la norme
juridique imprative, lencadrement social tend se transformer tant en ce
qui concerne la forme de la rgle que sa substance. Sur le plan formel, le
systme normatif nest plus exclusivement juridique. En tmoignent sur le
plan international le dveloppement de normes dgages par des organisations
non gouvernementales ou gouvernementales dpourvues de force juridique,
et le rle jou, au plan national et international, par les comits dthique.
Cependant aujourdhui ce droit sest cristallis dans un certain nombre de
textes relevant du droit international stricto sensu.
1 LE SYSTME NORMATIF EN MATIRE DE BIOTHIQUE: UNE
CONSTRUCTION ORIGINALE
Historiquement, les principes applicables en matire de biothique
ont t poss dabord au niveau international, Nuremberg, en 1947. Le
Code de Nuremberg a en effet t tabli, dans le cadre du jugement des
mdecins nazis par un tribunal militaire amricain, habilit par 23 tats, et
qui fonctionnait par dlgation du Tribunal international de Nuremberg,
selon les rgles en vigueur pour cette juridiction.
Bertrand Mathieu
337
Mme sil repose sur des fondements juridiques incertains, car ce tri-
bunal ntait pas prcisment mandat pour tablir des rgles de porte
gnrale, on peut considrer cependant que ce Code est aujourdhui intgr
dans le droit international coutumier. Ainsi, les principes quil nonce
propos des exprimentations cliniques sur lHomme se retrouvent-ils dans
tous les textes de biothique.
Il sagit pour lessentiel de subordonner ces expriences au consentement
de la personne, sujet de la recherche Par son jugement, le Tribunal de
Nuremberg soulignait la ncessit daffirmer la dignit de la personne humaine,
dans son essence mme, ainsi que dinterdire quelle soit traite comme un
objet, quels que soient les circonstances et les buts poursuivis.
Il a fallu attendre les annes soixante et la prise de conscience du fait
que certaines exprimentations, menes dans des tats dmocratiques, en
particulier les Etats-Unis, pouvaient tre gravement attentatoires aux droits
de lhomme, pour quune nouvelle phase de rglementation des pratiques
biomdicales intervienne. Dans un premier temps sest alors constitu un droit
mou issu, pour lessentiel, de rsolutions dorganisations internationales qui
ont servi la fois de caisse de rsonance aux inquitudes de lopinion publique
et de prparation llaboration de vritables normes juridiques.
A partir de textes fondamentaux, comme la Dclaration dHelsinki
de lAssociation mdicale mondiale de 1964 et de la Dclaration de
Manille du CIOMS de 1981, se dveloppent une grande quantit de
textes publis par des ONG
1
et dont la porte est extrmement variable.
Si certains de ces textes jouent un rle dterminant, ils visent, parfois,
encadrer, dans un souci corporatiste, des pratiques qui font lobjet
dinterdictions nationales ou internationales.
2
Ce nest que dans un
deuxime temps, et alors que le droit en la matire tait encore trs peu
explicite (en France, la premire lgislation densemble date de 1994),
quont t adopts des instruments internationaux comme la Dclaration
universelle sur le gnome humain et les droits de lhomme de lUnesco
(1997)
3
et la Convention sur les droits de lhomme et la bio mdecine du
Conseil de lEurope (1996).
4
Enfin, sur le plan international, une nouvelle tape est franchie, lorsquun
texte relatif aux droits de lhomme et vocation gnrale, intgre des dispositions
spcifiques la biothique. Il en est ainsi de la Charte des droits fondamentaux
de lUnion europenne qui dans son premier chapitre consacr au principe de
dignit contient des dispositions spcifiques aux pratiques biomdicales.
2 LE DROIT INTERNATIONAL DE LA BIOTHIQUE: DES
INSTRUMENTS JURIDIQUES DIVERSIFIS
Alors que le systme normatif relatif la biothique est
particulirement toff, mais form de textes dingale valeur et dingale
Lincidence des normes internationales sur le droit national en matiere de bioethique: entre influence et incantation
n. 5 - 2005.1
338
porte, je ne traiterai ici que des principaux textes de nature juridique qui
sont relatifs la biothique ou contiennent des dispositions spcifiques la
biothique.
2.1 La Dclaration de lUnesco sur le gnome humain
Ce texte consacre, en premier lieu, la primaut de la dignit de
lindividu. Il rappelle, en second lieu, le caractre fondamental de la libert
de la recherche, mme si sont par ailleurs lgitimes les restrictions dont
celle-ci peut faire lobjet afin de prserver les droits et la dignit des personnes.
Enfin, et en troisime lieu, la Dclaration tend ractualiser les droits de
solidarit dans le contexte de la biothique.
Parmi les droits spcifiquement reconnus: le droit la scurit qui
impose aux praticiens et aux chercheurs de nintervenir sur le gnome dun
individu quaprs une valuation rigoureuse... des risques et avantages
potentiels de leur intervention; le droit de lindividu de consentir, de manire
informe et pralable, une telle intervention; le droit de ne pas savoir,
cest--dire de refuser ventuellement de connatre les rsultats dun examen
gntique (art. 5); le droit de ne pas faire lobjet de discriminations injustifies
fondes sur des caractristiques gntiques individuelles (art. 6); le droit
la confidentialit des donnes gntiques individuelles (art. 7 ; le droit
rparation des dommages ayant pour cause directe et dterminante une
intervention sur son gnome (art. 8).
2.2 La Convention biothique du Conseil de lEurope
Le droit europen de la biothique est en ltat essentiellement
incarn dans la Convention sur les droits de lhomme et la bio mdecine du
Conseil de lEurope de 1996 ou Convention dOviedo. Cest un texte assez
reprsentatif dune construction ordonne partir du principe de dignit.
Larticle 1 de cette Convention stipule que les Parties la prsente
Convention protgent ltre humain dans sa dignit et son identit et
garantissent toute personne sans discrimination, le respect de son intgrit
et de ses autres droits et liberts fondamentaux, lgard des applications de
la biologie et de la mdecine . Larticle 2 ajoute que lintrt et le bien de
ltre humain doivent prvaloir sur le seul intrt de la socit et de la science .
Parmi les principes inscrits dans la Convention figurent le principe du
consentement, lexigence du respect de la vie prive qui induit notamment
le droit des patients linformation ou la non-information et la protection
des informations relatives leur sant (art. 10). La libert de la recherche
est affirme mais son exercice est conditionn par le respect des dispositions
qui assurent la protection de ltre humain. Lintgrit du corps humain est
protge par les principes de non-commercialit du corps humain (art. 21).
Bertrand Mathieu
339
Sagissant du gnome humain, la Convention prescrit quune intervention
sur le gnome dune personne ne puisse avoir quune finalit prventive,
diagnostique ou thrapeutique. La garantie de ces droits est assure par
laffirmation dun droit rparation (art. 24).
2.3 La charte des droits fondamentaux de lUnion europenne
En ce quelle traite de questions relevant de la biothique, la Charte
europenne prsente une double originalit. Dune part, cest la premier
grand texte gnraliste et international relatif aux droits fondamentaux
traiter de cette question. Ainsi la biothique nest plus seulement lobjet de
dclarations ou de conventions spcialises, elle occupe au sein des droits
fondamentaux une place qui tend se banaliser. Dautre part ces dispositions
de la Charte europenne tmoignent de la place croissante quoccupent les
questions biomdicales dans le droit de lUnion europenne comme le
montrent, dj et par exemple, la directive sur la brevetabilit de lhumain
ainsi que les nombreux et riches avis du Groupe europen dthique.
5
La structure mme de la Charte place ces questions au premier plan,
dans un chapitre consacr la dignit, qui prcde un second chapitre
intitul liberts au sein duquel lon retrouve pour lessentiel les droits
libraux classiques, un troisime chapitre galit et un quatrime
consacr la solidarit. Certains de ces droits ou de ces liberts ne sont pas
trangers la biothique, il en est ainsi, par exemple de la protection des
donnes caractre personnel (art. 8), de libert de la recherche (art. 13),
du principe de non-discrimination, dont il est spcifi quil vise les
caractristiques gntiques, (art. 21), du droit la sant (art. 35).
Le chapitre consacr au principe de dignit ne vise pas exclusivement
les questions relatives la biothique. Il pose en son article 1 le principe et
sattache dans ses articles suivants en dvelopper les consquences en ce
qui concerne, le droit la vie, le droit lintgrit, linterdiction de la tortu-
re et des peines ou des traitements inhumains et dgradants, linterdiction
de lesclavage et du travail forc.
II UN CONSTAT: LE CARACTRE PEU CONTRAIGNANT DU
DROIT INTERNATIONAL DE LA BIOTHIQUE
La force juridique des textes du droit international de la biothique
est assez faible. La Dclaration de lUnesco, bien que reprise son compte
par lAssemble gnrale des Nations-unies, na pas la force juridique dun
trait. La Convention biothique du Conseil de lEurope est un trait, mais
il na pas t ratifi par la France. Quant la Charte des droits fondamentaux
de lUnion europenne, bien que dote dune relle influence, elle est, pour
linstant, dpourvue de force juridique. Ce nest que sur le terrain de lUnion
europenne que les normes juridiques, notamment les directives, relatives
n. 5 - 2005.1
340
la biothique, sont dotes dune relle force de contrainte juridique. On
relvera quil ne sagit pas de textes concernant les droits fondamentaux,
mais dune harmonisation des pratiques.
Indpendamment de la question relative leur porte juridique, les textes
ici pris en compte sont, le plus souvent, rdigs ou interprts de telle manire
quils soient plus proclamatoires quimpratifs. On illustrera cette affirmation en
prenant un certain nombre dexemples, sans prtention lexhaustivit.
1 DES PRINCIPES DROGEABLES
Sagissant du principe du consentement, la Dclaration universelle
de lUnesco sur le gnome humain montre comment laffirmation solennelle
dun principe, peut cacher, en fait, une assez large facult de drogation. Ce
texte tend le champ de lexigence du consentement toutes les formes
dintervention des fins mdicales ou scientifiques sur le gnome dun
individu. Il prvoit la possibilit de drogation en matire dactions en
recherche de paternit ou dauteurs dinfractions.
6
Mais si lintress nest
pas en mesure dexprimer son consentement, ce consentement peut tre
donn par un tiers. Le texte (art.9) est sur ce point ambigu, le renvoi
lhypothse o lintress nest pas en mesure dexprimer son consentement
pourrait renvoyer des hypothses o lobstacle tient la lgislation nationale.
Larticle 5 de la Dclaration renvoie en effet, dans cette hypothse, aux
dispositions des lois nationales, en ne posant comme limite que la prise en
compte de lintrt suprieur de lintress. Cette question de la
reprsentation du consentement est dailleurs une des questions
fondamentales en matire de biothique. Une conception extensive de la
notion de consentement reprsent est en effet susceptible de vider de son
sens le principe lui-mme. Larticle 9 prvoit galement, de manire gnrale,
des drogations au principe du consentement.
On retrouve les mmes limites apportes au principe affirm sagissant
de lutilisation des tests gntiques prdictifs raliss sur une personne.
Au niveau mondial, la Dclaration sur le gnome humain de lUnesco,
prcise que Nul ne doit faire lobjet de discriminations fondes sur ses
caractristiques gntiques, qui auraient pour objet ou pour effet de porter
atteinte ses droits et ses liberts fondamentales et la reconnaissance de sa
dignit (art.6). La Convention biothique adopte par les Etats du Conseil
de lEurope, en novembre 1996 prohibe toute forme de discrimination
lencontre dune personne en raison de son patrimoine gntique (art. 11).
Cependant, alors que les principes poss semblent relativement clairs,
la logique du droit applicable lutilisation des tests gntiques est plus
floue. Sagissant de lutilisation des tests gntiques dans certains actes de
la vie sociale, la discussion reste largement ouverte partir dun refus de
principe. Ce refus ne vaut probablement que tant que les rsultats des tests
Bertrand Mathieu
341
gntiques savrent dans lensemble assez peu utilisables. La question
concerne essentiellement les discriminations gntiques qui pourraient tre
opres en matire daccs lemploi et lassurance. Or, au-del des
condamnations de principe, certains textes sont plus ambigus. Ainsi, la
Convention biothique du Conseil de lEurope ne soppose pas ce quun
candidat lassurance fasse spontanment tat de tests gntiques favorables.
De mme, lesquisse de la dclaration internationale sur les donnes
gntiques humaines du Comit international de lUnesco (version du 28
octobre 2002) prvoit que Les donnes gntiques associes une personne
identifiable, une famille ou un groupe ne seront pas accessibles des
tiers, notamment aux employeurs, aux compagnies dassurance ou aux
institutions ducatives, sauf dans les cas prvus par la lgislation ou la
rglementation nationales .
2 DES RGLES RENDUES INOPRANTES
Les contradictions lies la reconnaissance de la protection de
lembryon humain au nom du principe de dignit et aux impratifs scientifiques
et conomiques invoqus lappui de son utilisation comme matriau de
recherche conduit vider de leur contenu certaines dispositions normatives.
Ainsi, larticle 1 de la Convention biothique du Conseil de
lEurope tablit une intressante distinction entre tre humain et personne,
qui ne peut tre fortuite eu gard au contexte et la date de son laboration.
Ainsi ltre humain est protg dans sa dignit et son identit, alors que la
personne voit le respect de son intgrit et de ses droits et liberts
fondamentaux garantis sans discrimination. Le principe de dignit protge
donc ltre humain et donc, pourrait-on penser, lembryon. En effet si
lembryon nest pas juridiquement apprhend comme une personne, cest
au sens littral des termes un tre humain. Par ailleurs, larticle 18 du
mme texte admet que certaines lgislations nationales permettent des
recherches sur lembryon in vitro, condition que celles-ci assurent une
protection adquate de lembryon. Une interprtation littrale de ce texte
devrait conduire considrer que toute recherche conduisant la
destruction dun embryon ne peut tre considre comme assurant une
protection adquate de ce dernier.
Cependant linterprtation de ce texte nest pas si claire quil ny parait.
En effet, le rapport explicatif cette convention, qui se dfinit lui-mme
comme ntant pas un instrument dinterprtation authentique, mais qui
apporte un clairage prcieux sur les intentions des parties, renvoie au droit
interne des Etats le soin de prciser la signification des termes tre humain
et personne, ce qui affaiblit de manire trs sensible la porte de ce texte.
En effet, une norme dont les destinataires peuvent apprcier librement la
porte en dfinissant discrtionnairement les concepts auxquels elle se
rapporte est dnue de toute effectivit.
n. 5 - 2005.1
342
On retrouve une logique similaire sagissant de linterprtation de
lexigence conventionnelle de la protection de la vie. Larticle 2 de la
Convention europenne des droits de lhomme prcise que la mort ne
peut tre inflige quiconque intentionnellement et aucune des
drogations prvues ne concerne les circonstances propres leuthanasie ou
au suicide mdicalement assist. Ce texte prvaut sur les lgislations
nationales des Etats qui ont adhr cette Convention. Cependant, dans
laffaire Pretty c. Royaume Uni, du 29 avril 2002, si la Cour europenne des
droits de lhomme a considr que lon ne pouvait interprter larticle 2
comme confrant un droit la mort. Elle na pas retenu de cet article
linterprtation selon laquelle il interdirait que soit reconnue une facult de
se faire donner la mort. Ainsi, alors que cet article 2 proclame un droit
objectif la vie, la Cour linterprte comme reconnaissant un droit subjectif
la protection de sa vie. La Cour rejoint le sens donn ce droit par la Charte
des droits fondamentaux de lUnion europenne faisant abstraction de la
diffrence de formulation entre les deux textes. On relvera cette occasion
le rle essentiel jou par le juge, notamment europen, dans linterprtation
des textes quils adaptent lide quils se font de ltat de la socit.
3 DES RGLES NON APPLIQUES
A contrario, face des rgles juridiques europennes rigides et
impratives, le droit national se montre parfois rticent les mettre en uvre.
Il en est ainsi en matire de brevetabilit des inventions
biotechnologiques relatives la vie humaine. Cette question a pris une
ampleur considrable sous la pression des enjeux conomiques et scientifiques
induits du dcryptage du gnome humain. En 1998, une directive europenne
a fix les rgles applicables en la matire. Alors que cette directive devait
tre transpose en droit franais en juillet 2000, le lgislateur franais
sinterroge encore sur la question de sa transposition en droit national.
En ltat, cette directive na t transpose que par six pays et elle a
fait lobjet dun recours devant la Cour de justice des Communauts
europennes. A loccasion du dbat sur la modification des lois dites
biothique, le lgislateur national envisage une transposition partielle de
cette directive.
7
. La premire rdaction vote par lAssemble nationale
entrait directement en conflit avec larticle 5 de la directive qui prcise
quun lment isol du corps humain ou autrement produit par un procd
technique y compris la squence ou la squence partielle dun gne peut
constituer une invention brevetable, mme si la structure de cet lment est
identique celle dun lment naturel . A la suite des dbats au Snat,
une tentative de compromis a t labore. Le texte a t ainsi rdig :
Ne peuvent constituer des inventions brevetables le corps humain aux
diffrents stades de sa constitution et de son dveloppement, ainsi que la
simple dcouverte dun de ses lments, y compris la squence ou la squence
Bertrand Mathieu
343
partielle dun gne (cette partie du texte est une reprise pure et simple de lalina
1 de larticle 5 de la directive) La protection par un brevet dune invention
constituant lapplication technique dune fonction dun lment du corps
humain ne couvre cet lment quen tant quil permet cette application
particulire, qui doit tre concrtement et prcisment expose dans la de-
mande de brevet .
Lenjeu de cette rdaction est de permettre que lexistence dun brevet
sur des applications spcifiques dune fonction dun gne ne limite pas la
libert de la recherche sur dautres applications tires de ce gne. Il sagit
cependant dune interprtation trs restrictive de la directive.
8
4 DES RGLES DONT LAPPLICATION EST SUBORDONNE AUX
DVELOPPEMENTS DES DROITS NATIONAUX
Il est galement des hypothses o llaboration, ou lapplication, du
droit international est subordonne aux volutions du droit national.
Ainsi, la cration dembryons humains par voie de clonage afin dobtenir
des cellules ES (cellules souches) est expressment condamn par la
Convention biothique du Conseil de lEurope qui prcise, sans ambiguts,
que la constitution dembryons humains des fins de recherche est interdite.
Or, en France, lavant projet de loi de rvision des lois biothique
de 2001 prvoyait que des embryons puissent tre crs par clonage des
fins de recherche. Cette disposition a t retire la suite, notamment, de
lopposition du Prsident de la Rpublique. Rintgre par les dputs lors
du dbat lAssemble nationale, elle na pas t reprise son compte par le
Snat, malgr un avis favorable du Comit consultatif national dthique.
Cest probablement lexistence de telles incertitudes qui a conduit le
lgislateur franais attendre ladoption de la loi nouvelle pour dbattre de
la ratification de la Convention dOviedo. En lespce, ce nest pas la rgle
internationale qui conditionne la rgle nationale, mais linverse.
III UN LMENT DEXPLICATION: LE CARACTRE
INCANTATOIRE DE LINVOCATION DES DROITS
FONDAMENTAUX EN MATIRE DE BIOTHIQUE
La difficult de traduire dans les droits nationaux certains des principes
affirms par les textes internationaux et le caractre peu opratoire de ces
textes trouvent probablement une explication dans les conflits de valeurs
qui traversent le droit de la biothique, conflits plus masqus que rsolus
par le recours lthique des comits du mme nom. Plus concrtement, il
faudrait peut tre prendre en considration le fait que les droits de lhomme
ne reprsentent pas, malgr les apparences, le seul fondement du droit de la
biothique.
n. 5 - 2005.1
344
1 DE QUELQUES CONTRADICTIONS
Ces contradictions sont manifestes tant en ce qui concerne la
rglementation de la recherche sur lembryon que linterdiction du clonage
reproductif.
1.1 De la difficult concilier des rfrences contradictoires sagissant
de la recherche sur lembryon
Le Groupe europen d thique des sciences et des nouvelles
technologies auprs de la Commission europenne a rendu en novembre
1998 un avis concernant la question de la recherche sur les embryons
humains.
9
Prenant acte du caractre contrast du paysage lgislatif europen,
le Comit manifeste dans son avis la fois une conscience des problmes
moraux et thiques poss par une telle recherche et un souci de ralisme qui
conduit, en fait, accepter que soit mise en oeuvre une conception utilitariste
de lembryon humain. Cependant, le Groupe prconise le financement des
recherches sur lembryon en se fondant sur un certain nombre de
considrations. Dabord le Comit relve, au regard des diffrentes lgislations
nationales et des diffrentes conceptions morales, le pluralisme qui rgne en
Europe sur cette question. Aprs avoir manifest un gal respect pour les
conceptions dontologiques , qui protgent lembryon, au nom de son
humaine condition, et les conceptions tlologiques , ou utilitaristes, et
qui mettent en avant les bnfices que la collectivit peut tirer de la recherche
sur lembryon le Groupe en dduit que cette recherche ne pouvant tre
interdite au regard du pluralisme culturel et des bnfices attendus,
elle doit tre autorise. Si elle est autorise, elle doit pouvoir tre finance
par des fonds publics europens.
Ce raisonnement dmontre la difficult dlaborer une synthse
consensuelle partir de droits positifs nationaux contradictoires. Laffirmation
selon laquelle le Comit ne tranche pas entre les diffrents systmes de valeur
en cause nest pas exacte. En effet admettre, au nom du pluralisme que des
recherches sur lembryon soient finances par lUnion, cest de fait, prendre
partie en faveur de la thse utilitariste .
1.2 De la difficult de fonder linterdiction du clonage reproductif
Les tentatives menes afin dtablir au niveau universel un texte
condamnant le clonage reproductif et dinsrer cette condamnation dans la
loi franaise traduisent, au-del des apparences, une relle incertitude sur
ce qui doit fonder une telle condamnation.
Le texte de loi relatif la biothique, tel quadopt par le Snat franais
fait du clonage reproductif un crime appartenant une catgorie nouvelle,
celui contre lespce humaine. Il est ncessaire de sinterroger sur les raisons
Bertrand Mathieu
345
pour lesquelles cette technique reprsente un interdit majeur : dangerosit,
inutilit scientifique et mdicale, menaces sur lespce ? Si lon protge
lindividu, sagit-il de protger son identit gntique ou son mode de
fabrication (reproduction ou procration) ? Les textes qui condamnent cette
technique sont, de ce point de vue, divergents. La Dclaration de
lUnesco sur le gnome humain considre que le clonage reproductif est
contraire la dignit humaine. La Charte des droits fondamentaux de lUnion
europenne le juge contraire lintgrit de la personne. En France, dans
son rapport pralable la rvision des lois biothique, le Conseil dEtat sest
fond sur la protection de lintgrit de ltre humain. En 1994, le Conseil
constitutionnel a fait de la protection de lintgrit de lespce humaine un
principe lgislatif garant du principe constitutionnel de dignit.
Si lon se rfre la protection de lespce humaine, cest la slection
gntique de lespce humaine qui est ainsi condamne, mais dune part, de
nombreuses pratiques eugniques sont autorises, notamment le dpistage
prnatal ou primplantatoire des anomalies gntiques ou la strilisation
des handicaps mentaux, dautre part une pratique isole ne relve pas de
pratiques eugniques organises (seules condamnes par la loi franaise).La
condamnation du clonage reproductif au nom de la dignit de la personne
humaine est trs ambigu, car elle tendrait nier la dignit de lenfant qui
pourrait un jour tre produit par clonage, alors que lon ne peut considrer
que la dignit dun tre humain est lie son mode de production. Enfin la
cration dune nouvelle catgorie juridiquement protge, lespce humaine
pose plusieurs problmes. Elle est conceptuellement mal dfinie et elle
accentue le dveloppement de droits collectifs au dtriment des droits
individuels.
Le dveloppement dune thique ncessairement provisoire, casuelle
et produit par le consensus comme substitut un droit fond sur un systme
de valeurs, celui des droits de lhomme, tend brouiller les logiques
auxquelles obissent les rgles poses et leur raison dtre. Elle dveloppe un
systme normatif fond sur lmotion, fluctuant et qui de se fait savre fort
peu protecteur des individus. Par ailleurs, lacceptation, au nom de
lradication de certaines maladies, de pratiques instrumentalisant la vie
humaine a considrablement affaibli la force des arguments qui justifient
une interdiction radicale du clonage reproductif.
10
1.3 Les droits de lhomme, rempart incertain linstrumentalisation de
lhumain
Le droit de la biothique, quil soit interne ou international, est inscrit,
de manire trs volontariste dans un rapport de filiation avec les droits de
lhomme, essentiellement les principes de dignit et de libert. Non seulement
limportance accorde ces droits fondamentaux, mais aussi la multiplicit
et linteraction des normes juridiques ou a-juridiques utilises en matire de
n. 5 - 2005.1
346
biothique tmoignent de cette constitution dun ordre o la source formelle
de la norme compte en dfinitive moins que la substantialit du droit.
Cette volution profonde du systme juridique saccompagne dune
crise des fondements sur lesquels il est construit. La force du mouvement et
son caractre probablement inluctable reposent sur une conjonction de
facteurs. Dabord, le systme des valeurs autour desquelles sorganise la socit
ne prsente plus, tout du moins dans nos socits occidentales, de relle
cohrence ou, plus exactement, sa cohrence se construit autour de la
diversit. Ainsi les diffrences sont-elles valorises tant dans les croyances
et les idologies que dans les comportements. Il devient ainsi trs difficile de
trouver un accord sur des valeurs dont lacceptation commune induit le
respect des rgles qui en dcoulent. Ainsi la reconnaissance de droits propres
des catgories particulires, constitues en fonction de leur sexe, de leur
ge, de leur langue ou de leur comportement sexuel, par exemple, fait clater
lunit reconnue au groupe social. A la dcision par vote majoritaire se subs-
titue la dcision obtenue par consensus. A la dmocratie reprsentative tend
se substituer un systme oligarchique compos de sages et de savants dont
le dveloppement se nourrit de la complexit des questions traiter. Enfin,
sortant de sa vocation initiale qui est oeuvre de connaissance, la science
simpose comme un facteur dorganisation sociale autour de sa propre lgitimit
du fait des dveloppements considrables quelle connat et des promesses
de soulagement de certaines souffrances humaines quelle engendre.
La mondialisation des forces conomiques et des activits scientifiques
exige pourtant la dtermination dun systme de valeur minimum
communment accept sur le plan universel. Or, la porte des droits
fondamentaux est affaiblie, notamment, par deux caractristiques, les termes
employs sont polysmiques et laffirmation des principes, relativement
immuable, est corrige par le dveloppement exponentiel des drogations
qui y sont apportes. En fait, la place occupe par les droits fondamentaux
dans le systme normatif de la biothique a donn lapparence dun
ordonnancement du droit partir dun systme de valeurs incarn dans des
rgles de droit substantielles (constitutionnelles ou internationales). Ce nest
probablement quune apparence. Les faiblesses qui affectent les droits
fondamentaux, auxquelles nous venons de faire allusion, et la puissance des
intrts, notamment conomiques, tablissent un rapport de force que le
droit masque formellement et traduit substantiellement.
Le systme des droits de lhomme repose essentiellement sur une
conception ontologique qui place lhomme au centre de la nature. Cette
cohrence est menace par certaines thses qui font de lhomme une crature
parmi les autres quil faut protger au mme titre que les espces animales,
lair ou leau. Cette conception extrme de lcologie vise, non pas protger
lenvironnement de lhomme, mais reconnatre, non seulement aux
animaux, mais aussi lensemble du monde vivant, un droit la protection.
Bertrand Mathieu
347
Elle rencontre un certain cho dans des textes juridiques. Ainsi, larticle 24
nonies de la Constitution fdrale suisse reconnat la dignit de la crature.
Ainsi, la Constitution allemande a fait de lanimal un objet
constitutionnellement protg. Ainsi, la lgislation suisse a t-elle distingu
le statut juridique de lanimal de celui de la chose.
11
Dans le mme temps,
la vie humaine est rifie, quil sagisse de son utilisation des fins
scientifiques ou de sa soumission au droit des brevets. En matire gntique
cest alors non plus lindividu ou lespce humaine qui sont protgs, mais la
biodiversit.
12
Le patrimoine gntique de lhumanit est protg comme,
par exemple, le patrimoine vgtal, non plus au nom de la dignit humaine,
mais seulement en vertu du principe de prcaution. Lintervention sur le
gnome humain relve alors dune problmatique similaire celle qui vise
les organismes gntiquement modifis (OGN). Le dveloppement de la
notion de droit du vivant qui englobe sous un mme concept la biothique
et les biotechnologies contribue brouiller des diffrences pourtant
fondamentales. La transformation de lobjet des droits fondamentaux, que
marque symboliquement le substitution de cette terminologie celle de droits
de lhomme, facilite cette volution dont elle tmoigne galement.
1
Cf. La liste tablie par lOMS et publie in: LENOIR, N. et MATHIEU, B. Droit international de la
biothique(textes). Collection Que sais-je?, n. 3395. Paris : PUF, 1998.
2
Pour des exemples en ce sens cf. Ibidem.
3
Prpare sur linitiative de la France par le Comit international de biothique sous limpulsion de son
prsident, Madame Nolle Lenoir.
4
Cf. LENOIR et MATHIEU, op. cit.
5
Cf. Le rapport gnral des activits 1998-2000, publi par cet organisme.
6
Cf. N. Lenoir, article prcit, Rapport public du Conseil dEtat, 1998.
7
Cf. Rapport du Snat, Commission des affaires sociales 128, 2002-2003.
8
Elle pourrait cependant sappuyer sur la dcision CJCE du 9 octobre 2001 qui rpondant un
argument selon lequel cette directive serait contraire au principe de dignit humaine rpond que la
directive ne stend des donnes biologiques existant ltat naturel dans ltre humain que dans la
mesure ncessaire la ralisation et lexploitation dune application industrielle. Il nest pas interdit
de considrer que le brevet ne concerne que ces applications industrielles particulires.
9
Avis n. 12 du 23 novembre 1998.
10
Cf. lavis du CCNE sur la pratique dites des enfants mdicaments de 2002.
11
Loi du 19 fvrier 2003, Dictionnaire permanent de biothique. Ed. lgislatives, bull 123, p. 7119.
12
La convention de lO.N.U. de RIO sur la biodiversit porte sur lensemble du monde vivant. il ne
semble pas quelle sapplique lhomme. Cependant la Dclaration de lUnesco sur le gnome humain,
sy rfre dans le cadre de lthique biomdicale.
n. 5 - 2005.1
348
THE INCIDENCE OF THE INTERNATIONAL
PRINCIPLES IN THE NATIONAL
REGULATION OF BIOETHICS: THE
INFLUENCE AND THE ENCHANTMENT
ABSTRACT
An article on the influence of the international
principles focusing national regulation of bioethics.
KEYWORDS
International Law. Bioethics. National Rights.
Bertrand Mathieu
349
A CODIFICAO EM FACE DO CONSELHO
CONSTITUCIONAL
N T
Michel Verpeaux*
1 A codificao atravs da lei. 1.1 A competncia principal do
legislador. 1.2 A possibilidade de codificao por ordenaes. 2 A
codificao e a qualidade da lei. 2.1 Os fundamentos do objetivo
constitucional de acessibilidade e de inteligibilidade da lei. 2.2 Os
contornos do objetivo de inteligibilidade e de acessibilidade da lei.
RESUMO
O presente artigo trata dos aspectos constitucionais do
processo de Codificao partindo do exemplo da simplificao
do Direito, analisa-se o desenvolvimento da exigncia de
acessibilidade da lei, aliada ao princpio de clareza e ao
objetivo de valor constitucional de inteligibilidade,
incorporados pela doutrina e pela jurisprudncia francesas.
PALAVRAS-CHAVE
Codificao. Frana. Direito. Simplificao. Acessibilidade.
Inteligibilidade.
Em 1999, a oposio no Parlamento francs de 1999 impugnou a
constitucionalidade da lei de habilitao
N T
do Poder Executivo a proceder,
atravs de ordonnances (ordenaes)
N T
, adoo da parte legislativa de de-
NT
Artigo publicado na Revista Actualit Juridique de Droit Administratif de 11 de outubro de 2004, p. 1849-
1856. Traduzido por Valeschka e Silva Braga e revisado por Thales Moraes da Costa, ambos doutorandos
em Direito da Universidade Paris I Panthon Sorbonne.
NT
(Nota da tradutora) A Constituio Francesa prev, em seu art. 38, a possibilidade de autorizao, atravs
de um mecanismo denominado habilitao, conferida ao governo de expedir ordens jurdicas por meio de
ordonnances ou ordenaes. Cf. Nesse sentido, traduo do referido artigo, na nota que figura p. 3*.
NT
Convm ressaltar que, alm deste procedimento de delegao legislativa, na Frana existe uma vasta
possibilidade de expedio de regulamentos autnomos com valor legislativo. E possvel dizer que existe o
domnio da lei (arts. 34 cuja traduo se encontra expressa em nota da tradutora em trecho posterior deste
artigo - e 37 da Constituio de 1958) e o domnio do regulamento. Em outras palavras, o que no for previsto
constitucionalmente como competncia do legislador, pode ser objeto de regulamentos da administrao
publica. Entretanto, para manter a particularidade deste instituto francs, manteremos, ao longo do
Convm salientar que existem vrios dispositivos da Constituio que expressam a competncia
regulamentar autnoma, p. ex.:
Art. 13. O Presidente da Repblica assina as ordenaes e os decretos decididos pelo Conselho de Ministros.
Art. 21. O Primeiro Ministro dirige a ao do governo. Ele responsvel pela Defesa Nacional. Ele
assegura a execuo das leis. Sobre reserva das disposies do artigo 13, ele exerce o poder regulamentar
et nomeia aos postos pblicos e militares.
*
Professor dos Cursos de Graduao e ps-graduao (Mestrado e Doutorado) em Direito da Universidade
Paris I - Panthon-Sorbonne, Doutor em Direito, autor de obras de Direito Constitucional e de Contencioso
Constitucional [equivalente ao direito processual constitucional] e de incontveis artigos publicados em
revistas francesa e estrangeiras, alm de conferencista renomado na Frana e em outros pases.
n. 5 - 2005.1
350
terminados cdigos
1
e, em decorrncia desta impugnao, o Conselho Cons-
titucional proferiu a deciso de 16 de dezembro de 1999.
2
Esta deciso permitiu que os juristas e, mais especificamente, os
constitucionalistas, se questionassem, finalmente, sobre os contornos de uma
noo to fundamental em direito como a codificao.
N T
At esta deciso, o
Conselho Constitucional Francs no tinha tido realmente a oportunidade
de se pronunciar sobre a codificao, apesar desta ltima envolver questes
fundamentais do Direito Constitucional.
A lei de 16 de dezembro de 1999 foi uma lei circunstancial visando a
desembaraar o Governo de uma situao difcil de produo, em um prazo razo-
vel, de diversos cdigos, dentro de um programa de codificao ambicioso.
3
Nove cdigos estavam, no ano de 1999, em vias de implementao e
faltava to-somente a interveno do legislador para que as partes legislativas
destes cdigos pudessem ser promulgadas.
4
A nica soluo vislumbrada
pelo Governo foi, ento, valer-se do procedimento das ordenaes previsto
no artigo 38 da Constituio Francesa.
N T5
Em seu comentrio sobre a deciso 421 DC, J-E Schoettl se mostrou
surpreso com a impugnao feita perante o Conselho Constitucional de uma
lei que no deveria ter acarretado oposio poltica e que tinha sido adota-
da consensualmente no Senado.
6
Mas a resistncia encontrada na Assem-
blia nacional explica porque somente os deputados julgaram conveniente
fazer a impugnao de inconstitucionalidade da lei, justificada pela vontade
de defender as prerrogativas do Parlamento no processo de codificao, que
se fez totalmente sem a sua participao. Os deputados, ento, fizeram com
que o Conselho Constitucional tomasse posio, de forma clara, sobre o di-
reito constitucional de codificao.
Depois da deciso n. 421 DC, duas outras trataram diretamente do
problema da codificao. Na primeira, 2001-454 DC, a codificao aparece
quase em sentido contrrio ao da deciso e da lei referentes revogao de
certos artigos do Cdigo de Urbanismo.
7
A Lei n. 2003-591, de 2 de julho de 2003, que habilitou o governo a
simplificar o direito, mas que compreendeu tambm um captulo permitin-
NT
Outra traduo possvel e melhor adaptada nomenclatura normalmente utilizada pelo sistema
jurdico brasileiro : consolidao. No entanto, para preservar o impacto da expresso francesa, que
refora a necessidade de um todo harmnico e coerente, mantivemos a traduo acima.
NT
Art. 38. O Governo pode, para a execuo de seu programa, solicitar ao Parlamento a autorizao de
tomar, pela expedio de ordenaes, durante um prazo limitado, medidas que so normalmente do
domnio da lei.
As ordenaes so adotadas pelo Conselho de Ministros, aps parecer do Conselho de Estado. Elas
entram em vigor desde a sua publicao, mas caducam se o projeto de lei de ratificao no for proposto
perante o Parlamento antes da data fixadas pela lei de habilitao.
Aps a expirao do prazo mencionado na primeira alnea do presente artigo, as ordenaes somente
podem ser modificadas pela lei, nas matrias que so do domnio legislativo.
Michel Verpeaux
351
do-lhe proceder, por meio de ordonnances, adoo da parte legislativa de
quatro cdigos
8
, ensejou a deciso n. 2003-473 DC, de 26 de junho de 2003.
9
A similitude entre as leis de 1999 e 2003 explica as semelhanas de
certas crticas contra as duas e das respostas dadas pelo Conselho Constitu-
cional francs. A deciso n. 2003-473 DC aparece assim, antes de tudo,
como uma confirmao de sua jurisprudncia anterior, pois ela impe, ao
governo que obtm a habilitao, o respeito das exigncias de valor consti-
tucional, mas no o obriga a revelar o contedo das medidas que ele se
prope a tomar por meio de tais ordenaes.
De maneira mais recente, a deciso 2004-500, de 29 de julho de 2004,
se interessou indiretamente sobre a codificao, constatando que o legisla-
dor orgnico
N T
poderia proceder a modificaes da numerao dos artigos
do Cdigo Geral das Coletividades Territoriais
N T
, sem que isso enseje qual-
quer questionamento acerca de constitucionalidade.
10
Foi necessrio esperar, assim, varias dcadas para que a codificao
pudesse chegar s margens do direito constitucional. Mas as intervenes
do Conselho Constitucional no esto todas previstas no artigo 61 da Cons-
tituio. necessrio, entretanto, que agradeamos o servio jurdico do
Conselho Constitucional e, em particular M. Rgis Fraisse, de nos ter ajuda-
do, graas aos documentrios prprios do Conselho, a reencontrar outras
decises, menos divulgadas e comentadas que as tomadas no controle de
constitucionalidade, e que poderiam ter confrontado questes de codificao.
Foi, com efeito, nas ocasies em que atuou como juiz eleitoral
N T
que o
Conselho Constitucional foi conduzido, pela primeira vez, a se interessar de
maneira expressa questo codificadora, em vrias decises datadas de 17
de maio de 1978.
11
A evoluo da jurisprudncia constitucional relativa codificao
seguiu um percurso relativamente clssico, pois inicialmente se interessou a
respeito da competncia do legislador para codificar, antes de se questionar
como a codificao responde s exigncias constitucionais. Do fato de exis-
tirem estas exigncias, pode-se pensar que o legislador reencontrou uma
competncia natural.
1 A CODIFICAO ATRAVS DA LEI
Nada na Constituio invoca diretamente uma competncia particu-
lar do legislador em matria de codificao. Foi por ocasio das leis habili-
NT
Equivalente Lei complementar no ordenamento jurdico brasileiro.
NT
A Constituio francesa define coletividades territoriais como: as comunidades, os departamentos,
as regies e as coletividades de estatuto particular e de Alm-mar regidas pelo artigo 74. (Art. 72)
NT
Segundo o disposto na Constituio, o Conselho Constitucional tambm vela pela regularidade das
eleies presidenciais e parlamentares, bem como das consultas referendrias (arts. 58, 59 e 60).
A codificao em face do Conselho Constitucional
n. 5 - 2005.1
352
tando o Governo a codificar atravs de ordenaes que os limites referida
habilitao foram expostos. Estes limites so tais que possvel considerar
que da lei a competncia de codificar as disposies legislativas anteriores,
sem que, entretanto, o Conselho Constitucional exprimisse claramente o
princpio de uma competncia privativa do legislador.
1.1 A competncia principal do legislador
A codificao no figura no ttulo das competncias reservadas ao
legislador pelo artigo 34
N T
da Constituio Francesa, por exemplo, a anistia
prevista na alnea 5. No h razo para que esta ltima esteja prevista no
artigo 34 e o mesmo no ocorra coma a codificao. Esta possui, na Frana,
uma tal funo simblica e poltica que a competncia legislativa poderia
ser cristalizada na Constituio.
Poder-se-ia deduzir das outras alneas deste mesmo artigo a afirmao
que a codificao deve ser obra do legislador, por exemplo, por fora da
alnea 3, segundo a qual a lei fixa as regras concernentes aos direitos cvi-
cos e s garantias fundamentais atribudas aos cidados para o exerccio das
liberdades pblicas, nica alnea que permitiria ligar a obra codificadora
NT
Art. 34. A lei votada pelo Parlamento.
A lei fixa as regras concernentes (ao)s:
direitos cvicos e s garantias fundamentais acordadas aos cidados para o exerccio das liberdades
publicas; s sujeies impostas pela defesa nacional aos cidados nas suas pessoas e em seus bens;
nacionalidade, estado e capacidade das pessoas, regimes matrimoniais, sucesses e liberalidades;
determinao dos crimes e delitos, assim como s penas aplicveis; ao procedimento penal; anistia;
criao de novas ordens de jurisdio e ao estatuto dos magistrados;
bases de clculos, taxas e s modalidades de cobertura das imposies de toda natureza; ao regime
de emisso da moeda.
A lei fixa igualmente as regras concernentes (ao)s:
regime eleitoral das assemblias parlamentares e s assemblias locais;
criao de categorias de estabelecimentos pblicos;
garantias fundamentais acordadas aos funcionrios civis e militares do Estado;
nacionalizaes de empresas e s transferncias de propriedade de empresas do setor publico ao
setor privado.
A lei fixa os princpios fundamentais:
da organizao geral da Defesa Nacional;
da libre administrao das coletividades territoriais, de suas competncias e de seus recursos;
do ensino;
do regime da propriedade, dos direitos reais e das obrigaes civis e comerciais;
do direito do trabalho, do direito sindical e da seguridade social.
As leis de finanas determinam os recursos e as despesas do Estado nas condies e sob as reservas
previstas por uma lei orgnica.
As leis de financiamento da seguridade social determinam as condies gerais de seu equilbrio
financeiro e, tendo em vista sua previso de receitas, fixam seus objetivos de despesas, nas condies e
reservas previstas por uma lei orgnica.
As leis de programao determinam os objetivos da ao econmica e social do Estado.
As disposies do presente artigo podem ser detalhadas e completadas por uma lei orgnica.
Michel Verpeaux
353
determinao de uma proteo particular dos cidados. Reconhece-se que
a utilizao desta alnea um tanto abrangente bastante aleatria.
A questo da competncia reservada ao legislador foi, sobretudo, le-
vantada diante do Conselho de Estado, por ocasio de uma jurisprudncia
relativa concorrncia entre o texto codificado e o texto de codificao,
pois, em um certo nmero de casos, os decretos de codificao nunca foram
validados por uma lei. No domnio do direito das coletividades territoriais
foi o caso, por exemplo, do Decreto de 22 de maio de 1957, criando o Cdigo
de Administrao das Comunidades (CAC). O Conselho de Estado julgou,
ento, que a ordonnance de 2 de novembro de 1945 [...] no autorizava o
Governo a modificar o sentido e o alcance dos textos codificados.
12
Em outro caso, o Conselho de Estado se mostrou ainda mais explcito
em formular uma posio de princpio: aps ter relembrado que o decreto de
22 de maio de 1957 no tinha sido validado, ele explicitou que o artigo 630
do CAC (Cdigo de Administrao das Comunidades) tinha previsto uma
substituio aos textos legislativos concernentes, mas este cdigo no pode
nem revogar, nem modificar fundamentalmente qualquer das disposies
legislativas em vigor no momento de sua interveno.
13
O simples valor
regulamentar, todavia, no foi mais encontrado nas disposies modificadas
do referido Cdigo aps 1957 pela via legislativa.
A codificao estabelecida sob o nome de Cdigo das Comunidades
foi, ela tambm, editada por trs decretos dos dias 27 de janeiro, 7 de maro
e 28 de maro de 1977.
14
As mesmas dificuldades jurdicas que as constata-
das no Cdigo de Administrao das Comunidades (CAC) foram reproduzidas
e o Conselho de Estado, em uma deciso de 3 de janeiro de 1983, Mme.
Vincent novamente considerou que o texto da codificao, que no tinha
sido validado por uma lei
15
, no poderia ter por objeto revogar as disposies
legislativas anteriores eventualmente contrrias aos artigos do Cdigo das
Comunidades.
16
O Conselho Constitucional teve que conhecer de questes de seme-
lhantes, em suas funes eleitorais, afirmando em vrias oportunidades que
o decreto portando codificao das disposies legislativas e regulamentares
concernentes legislao eleitoral somente poderia acarretar aos textos em
vigor as adaptaes formais tidas como necessrias ao trabalho de codificao,
sendo excluda toda modificao material [...] logo ento o dispositivo (do
artigo L. 348 do Cdigo Eleitoral) no poderia ter tido por efeito a revogao
do artigo 3 da ordenao de 24 de outubro de 1958
17
para o substituir nas
disposies contrrias integradas ao Cdigo Eleitoral pelo decreto de
codificao.
18
Ressalvada esta jurisprudncia, se a codificao somente apareceu
tardiamente perante Conselho Constitucional porque o essencial dos cdi-
gos modernos, elaborados aps a Segunda Guerra mundial, foi realizado sob
a forma de decretos.
n. 5 - 2005.1
354
Certos cdigos requisitaram, todavia, a interveno prvia do Conse-
lho Constitucional, ao teor do artigo 37 e do procedimento de delegao. Foi
assim que, por exemplo, a estruturao em duas partes, legislativa e regula-
mentar, do novo Cdigo das Comunidades foi alvo de quatro decises do
Conselho Constitucional, a pedido do Primeiro Ministro, a fim de que a alta
instncia apreciasse a natureza jurdica de um certo nmero de disposies
referentes Administrao das Comunidades, notadamente tiradas do C-
digo de Administrao de Coletividades.
19
Mas o Conselho constitucional somente se tinha pronunciado sobre o
carter legislativo ou regulamentar das disposies a serem codificadas. Ele
no tinha tomado partido, no quadro do procedimento de deslegalizao,
sobre a necessidade ou no de interveno do legislador para efetivar a
codificao.
Os dois decretos de setembro de 1989, que reformaram os mtodos de
codificao criando a Comisso Superior da Codificao, e uma Comisso
Superior adjunta encarregada de recensear a legislao aplicvel nos terri-
trios de Alm-Mar
N T20
, nunca fizeram meno a uma interveno do Parla-
mento, tendo o texto se contentado de prever que a Comisso deve adotar
e transmitir os projetos de cdigos.
21
Ressaltando as dificuldades, notadamente jurdicas, daquilo que ela
chamou de uma codificao administrativa, a Comisso sugeriu a inter-
veno do Parlemento, ao menos para a parte legislativa do Cdigo, em res-
peito separao das competncias normativas, ou seja, finalmente, sepa-
rao dos poderes.
22
, contudo, curioso constatar que o Parlamento deve
seu lugar, no processo de codificao, somente a um desejo expresso por uma
simples comisso administrativa.
A interveno do Parlamento constitui, entretanto, a maior inovao
na adoo dos novos cdigos e o Parlamento tem um papel essencial, pelo
menos no estgio de adoo das partes legislativas dos cdigos
23
, mesmo se
esta interveno segue o procedimento legislativo habitual.
24
Esta interveno tambm pode ser uma fonte de atraso da codificao,
pelo fato da demora caracterstica do trabalho parlamentar.
25
Associado
evoluo crescente do procedimento pela presena de [seus] representantes
na Comisso, o Parlamento chamado a aprovar a parte legislativa dos pro-
jetos de cdigo. Mas esta interveno formal: tanto os trabalhos de reda-
o dos textos escapam-lhe, como testemunha a leitura dos debates parla-
mentares, que so de uma grande pobreza. A interveno do Parlamento
NT
Pode-se dizer que os territrios de Alm-mar so coletividades territoriais (antigas colnias francesas)
que fazem parte da Repblica Francesa, mas submetidas a um regime particular, previsto no ttulo XI da
Constituio de 1958), segundo a definio sucinta contida no: CORNU, Grard. Vocabulaire juridique.
3 ed. Paris: PUF, 2002, p. 873.
Michel Verpeaux
355
permite, apenas, dissipar as incertezas relativas ao valor jurdico das disposi-
es contidas nos cdigos.
A interveno do legislador no se limita a classificar ou a comandar;
ela gera tambm uma nova norma, de valor equivalente quelas que ela
substitui e que ela tem vocao de revogar. Ela , portanto, obrigatoriamen-
te criadora e o juiz no a pode ignorar, mesmo que ela contradiga potencial-
mente uma outra norma.
necessrio, ento, relativizar as crticas proferidas em relao ao
papel do Parlamento na codificao, que seria um novo corpo de mudos.
26
Mesmo limitada, a interveno do Parlamento pode simplesmente alterar a
perspectiva da codificao e esta ltima no se resume uma simples vali-
dao parlamentar.
27
No caso de redao imperfeita ou errnea, doravante
a norma procedente da nova interveno do Parlamento que prima sobre
qualquer outra disposio, mesmo quando a codificao ter-se-ia feito sem
modificao do contedo das normas.
1.2 A possibilidade de codificao por ordenaes
A codificao atravs de ordonnances foi objeto da Lei de 16 de de-
zembro de 1999. Foi tambm o caso da Lei de 2 de julho de 2003. Indique-se,
enfim, que este o objetivo buscado pelo artigo 74-1 da Constituio, intro-
duzido pela Lei constitucional
N T
n. 2003-276, de 28 de maro de 2003, para
facilitar a transposio, por meio de ordenaes que possuem regime distinto
previsto pelo artigo 38, do direito francs nas coletividades de Alm-Mar e
na Nova Calednia.
Tratando-se das leis de 1999 e 2003, a idia central desenvolvida pe-
los deputados requerentes era que o Parlamento tinha sido privado das suas
atribuies em matria de codificao, tendo o recurso tcnica das orde-
naes contribudo, ainda, a privar o legislador de qualquer possibilidade de
interveno.
28
NT
Equivalente s Emendas Constitucionais do nosso sistema. Vale observar que estas alteraes
constitucionais francesas, nos termos do art. 89 da respectiva Constituio, podem ser promovidas
atravs da iniciativa do Presidente da Repblica (mediante proposio do Primeiro Ministro) e aos
membros do Parlamento. De qualquer forma, o projeto deve ser votado pela Assemblia Nacional e pelo
Senado, tornando-se definitiva quando submetida a referendum popular, salvo se houver pedido do
Presidente da Repblica para deliberao em sesso conjunta do Congresso, hiptese que dispensa o
referendum, mas que depende de quorum qualificado de 3/5 (trs quintos) dos votos expressos pelos
parlamentares.
Como limites expressos existem, apenas, no aspecto material, a forma republicana de governo e, no
circunstancial, os perodos de atentados integridade do territrio. A doutrina, no entanto, tem feito
referncia a limites implcitos, tais como os direitos e liberdades fundamentais contidos na Declarao
dos direitos do homem e do cidado e no prembulo da Constituio de 1946 (cf. consulta revises e
limites materiais).
n. 5 - 2005.1
356
s crticas dirigidas contra a amplitude da habilitao, que violaria assim
os direitos do Parlamento porque o impediria de medir precisamente a finalida-
de real e exata de todas as medidas que foram autorizadas ao Governo de tomar,
o Conselho constitucional respondeu, em 1999 (considerando 8) e 2003 (consi-
derando 26 e seguintes), que a amplitude das delegaes autorizadas pelo legis-
lador no em si contrria exigncia de exatido da habilitao legislativa.
Mas as delegaes atribudas em 1999 autorizavam apenas o Governo
a proceder a uma codificao sem modificao e do contedo, ou seja, os
deputados estavam em condies de conhecer o contedo dos futuros cdi-
gos, bem como dispers-los em numerosas leis.
29
Ora, na lei de 2003, no to somente caso de codificao de regras
j existentes, como tambm, mais genericamente, de simplificao do direi-
to. Mas, em primeiro lugar, o Conselho constitucional j reconheceu confor-
mes Constituio as leis de habilitao que operam delegaes ainda mais
largas e menos enquadradas que aquela submetida aqui ao seu controle.
30
Em seguida, o Conselho pareceu considerar que a simplificao do direito
importa em mais renncia do Parlamento que a codificao.
31
Mas esta liberdade deixada ao Governo-legislador acompanhada de
condies, mencionadas nas duas decises, de 1999 e 2003, e indicadas no
que diz respeito codificao. O Conselho constitucional considera, em
primeiro lugar, tradicionalmente, que o legislador deve determinar com exa-
tido a finalidade das medidas a serem tomadas por ordenaes
32
, mas que
no lhe imposto indicar o teor das ordenaes que o governo tomar em
virtude desta habilitao (considerando 12 da deciso de 1999 e conside-
rando de 4 da de 2003).
33
A segunda condio relativa urgncia que o Governo pode invo-
car para recorrer ao artigo 38 da Constituio: na espcie, a obstruo da
ordem do dia parlamentar faz obstculo realizao, em prazos razoveis, do
programa do Governo tendente a simplificar o direito e a prosseguir sua
codificao (considerando 5 da deciso de 2003). Enquanto o Conselho
acentuou, na deciso de 1999 (considerando 13) sobre o interesse geral
que se une realizao dos nove cdigos mencionados, ele s fez refern-
cia, em 2003, aos nicos prazos razoveis ignorados pela obstruo parlamen-
tar. A exigncia de tempo corresponde, sem dvida, ao interesse geral men-
cionado anteriormente, mas foi formulada de maneira menos solene.
A urgncia invocada aqui , no entanto, uma condio, em certa
medida, endgena. o legislador que decide, com efeito, codificar, sem que
a urgncia da codificao seja demonstrada realmente, e prpria obstru-
o do legislador que ela pretende remediar, enquanto que o Parlamento
em parte responsvel desta situao.
Os deputados consideraram tambm, em 1999, que o contedo destes
cdigos no era conhecido do Parlamento no momento da votao da lei de
Michel Verpeaux
357
habilitao e que as matrias tratadas por estes cdigos eram extremamente
vastas e escapavam assim s condies postas pela jurisprudncia do Conse-
lho quanto utilizao do artigo 38. Teria havido, assim, uma verdadeira
apropriao das atribuies do Parlamento.
Esta crtica foi rejeitada pelo Conselho Constitucional tendo em vista
que, a codificao se fazendo sobre regras j existentes, o Parlamento j
ciente do contedo dos futuros cdigos, o qual corresponde ao conjunto das
disposies legislativas em vigor ao momento da publicao das ordenaes
(considerando 14 da Deciso 421 DC).
Recordar-se- que foi uma simples circular, datada de 30 de Maio
de 1996, relativa codificao dos textos legislativos e regulamentares, que
fixou as regras relativas ao procedimento de codificao. Ainda necessrio
precisar que esta circular apenas retomou os mtodos de trabalho sugeri-
dos pela Comisso Superior de Codificao instituda pelo Decreto de 12 de
setembro de 1989.
Entre estes mtodos, figurava a codificao de regras j existentes.
Pela primeira vez, na Deciso n. 421 DC, o princpio da codificao sobre
estas regras j existentes foi, ento, reconhecido e validado pelo Conselho
constitucional, sem ter obtido, no entanto, um valor constitucional. Ela re-
cebeu, de resto, uma consagrao legislativa apenas alguns meses mais tar-
de, dado que a Lei n. 2000-321 do 12 de abril de 2000, relativa aos direitos dos
cidados nas suas relaes com as administraes, firmou no artigo 3 o princ-
pio segundo o qual a codificao legislativa rene e classifica em cdigos
temticos o conjunto das leis em vigor data de adoo destes cdigos.
Esta codificao faz-se acerca de regras pr-existentes, sob reserva
das modificaes necessrias para melhorar a coerncia redacional dos tex-
tos reunidos, assegurar o respeito da hierarquia das normas e harmonizar o
estado do direito.
34
A inscrio deste princpio, escrito esta vez em todas as
letras numa lei, atribui-lhe certamente um valor simblico muito grande em
relao s fontes anteriores, sob a reserva de que aquilo que uma lei fez,
outra, inclusive uma de codificao, poderia desfazer.
O princpio da codificao sobre regras j existentes foi invocado no
requerimento de inconstitucionalidade dirigido contra a Lei de 2003, que
habilitou o Governo a simplificar o direito, apoiando-se sobre a jurisprudn-
cia de 1999. Foi alegado que a lei ignorava o artigo 38, pois ela derrogava o
referido princpio, porque autorizava o Governo no somente a codificar,
mas tambm a alterar, completar e codificar diversas legislaes (art. 34 da
Lei), o que a impugnao chamou de maneira figurada de uma codificao
a direito flexvel.
35
O Conselho constitucional respondeu que o artigo 38 no proibia o
legislador de habilitar o Governo a alterar os cdigos existentes, dado que
era fixada a finalidade das medidas a serem tomadas (considerando 28 da
n. 5 - 2005.1
358
Deciso 473 DC). Mas ele tomou o cuidado de constatar que estas modifi-
caes no perturbavam a economia geral dos cdigos e contentavam-se
em adaptar os textos anteriores evoluo das circunstncias de direito, e
a alterar as disposies cuja prtica teria revelado o carter inadequado
(considerando 29).
Foi, por conseguinte, porque se tratava apenas de uma codificao de
regras j existentes, mesmo abrandada, que o procedimento das ordenaes
no foi considerado inconstitucional, no tendo sido o Parlamento privado
do seu poder de legislar e o Governo no tendo podido introduzir alteraes
de fundo s disposies em vigor.
A nica harmonizao do direito que pode operar o codificador ou
seja, o Governo - consiste em remediar as incompatibilidades entre as dispo-
sies sujeitas codificao, de acordo com o limite posto pelo prprio Con-
selho Constitucional. tambm porque as alteraes introduzidas pelo Go-
verno sero apenas pontuais que o recurso ao artigo 38 possvel.
Consagrando a codificao como uma das justificaes do recurso ao
artigo 38, o Conselho Constitucional reconhece esta um valor ainda maior
pois ela contribui para reforar um novo objectivo de valor constitucional.
2 A CODIFICAO E A QUALIDADE DA LEI
No suficiente considerar que a codificao deve fazer-se pela via
legislativa, ainda que a Constituio no parea exigi-lo. necessrio tam-
bm se interrogar se a codificao responde uma necessidade constitucio-
nal. O progresso notvel realizado pelas duas decises do Conselho constitu-
cional de 1999 e 2003 permite afirmar que a codificao melhora a lei, mas
que no pode chegar, sozinha, a este objetivo de valor constitucional.
N T
2.1 Os fundamentos do objetivo constitucional de acessibilidade e de
inteligibilidade da lei
Afirmando que o interesse geral ligado implementao dos cdigos
uma finalidade que responde ao objetivo de valor constitucional de aces-
sibilidade e de inteligibilidade da lei; e que, com efeito, a igualdade perante
a lei enunciada pelo artigo 6 da Declarao dos Direitos do Homem e do
Cidado e garantia dos direitos exigida pelo seu artigo 16 poderiam no ser
NT
Proveniente de construo jurisprudencial (cf. Deciso n. 80-127 DC, de 19 e 20 de janeiro de 1981;
84-181 DC, de 10 e 11 de outubro de 1984; n. 86-210 DC, de 26 de julho de 1986; n. 88-248 DC, de 17
de janeiro de 1987, dentre inmeras outras), o objetivo de valor constitucional visa a proteger
determinados interesses constitucionalmente defendidos. Cf., ainda, FAURE, Bertrand. Os objetivos
de valor constitucional: uma nova categoria jurdica? Revue franaise de Droit constitutionnel, n. 21, 1995,
p. 47-77.
Michel Verpeaux
359
efetivadas se os cidados no dispusessem de um conhecimento suficiente
das normas que lhes so aplicveis (considerando 13 da deciso n. 421
DC), o Conselho Constitucional estabeleceu, no Direito Francs, um dos
aspectos do princpio discutido, dito de segurana jurdica, fundando-o no
artigo 16 da Declarao de 1789.
36
O reconhecimento deste princpio , contudo, ainda, implcito por-
que o termo segurana jurdica no aparece expressamente na deciso, mas a
coisa existe inegavelmente. Mas, o que no implcito, e sob reserva de
uma rotulagem especfica, so os dois imperativos postos adiante pelo Con-
selho, a previsibilidade e a qualidade do direito.
Na Deciso n. 473 DC, o Conselho alterou ligeiramente a justificao
do recurso s ordenaes, afirmando que a dupla finalidade da simplificao
e da codificao do direito responde ao objectivo de valor constitucional
de acessibilidade e inteligibilidade da lei; que, com efeito, a igualdade di-
ante da lei [...] e a garantia dos direitos exigida pelo seu artigo 16 no
poderiam ser efetivas se os cidados no dispusessem de um conhecimento
suficiente das regras que lhes so aplicveis e se estas regras apresentassem
uma complexidade intil. A exigncia da qualidade da lei, por conseguinte,
reforada pela condenao de uma legislao inutilmente complexa.
particularmente relevante que o objetivo de acessibilidade e inteligibilidade
da lei, estas mesmas associadas ideia de simplicidade da lei, seja reconhe-
cido por ocasio do exame de leis relativas codificao.
37
Por uma motivao, incidente em 1999 - e cujo o alcance foi reforado
pelo fato de que ela no respondia diretamente uma argumentao levan-
tada nos recursos, mas que se apoiava indiretamente sobre as exigncias de
segurana jurdica assinaladas no memorial de defesa do governo -, mas
principal em 2003, o Conselho determina o fundamento da exigncia consti-
tucional que ele destaca. O que se aparentava, na redao da deciso de
1999 (considerando 13), a uma forma de obiter dictum, porque no era abso-
lutamente necessrio que o Conselho fizesse este rodeio atravs deste novo
objetivo constitucional para validar o procedimento seguido pela lei de ha-
bilitao, torna-se, em 2003, a justificao profunda do recurso s ordena-
es e codificao.
A confirmao do valor constitucional do objetivo de acessibilidade e
inteligibilidade da lei pela deciso n. 473 DC ainda mais notvel, pois o
Conselho Constitucional entendeu valer a pena recordar o seu qudruplo
fundamento constitucional, a saber, os artigos 4, 5, 6 e 16 da Declarao
dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789. So, mais precisamente, o
princpio de igualdade enunciado no art. 6 desta Declarao, bem como a
noo de garantia dos direitos situada no seu artigo 16, que parecem, princi-
palmente, fundar este objetivo constitucional.
Assim, o art. 16 da Declarao de 1789 finalmente reconhecido
como um texto de direito positivo, cuja eficcia deve ser assegurada, a exemplo
n. 5 - 2005.1
360
de toda disposio inscrita num texto de valor constitucional. J utilizado
para fundar o direito ao recurso (Deciso n. 335 DC) e o princpio de sepa-
rao dos poderes (Deciso n. 404 DC), o referido artigo reencontra o lugar
central que lhe cabe.
Nos termos deste artigo, toda sociedade na qual a garantia dos direitos
no assegurada, nem a separao dos poderes determinada, no tem Consti-
tuio. Esta , em direito francs, a expresso mais precisa do Estado de Direito.
assim, de maneira perfeitamente coerente que o Conselho Constitu-
cional traduz este imperativo em objetivo de valor constitucional. Neste sen-
tido, se a exigncia constitucional relativa qualidade da lei no constitui
um direito subjetivo, cujo respeito os indivduos poderiam reivindicar peran-
te um juiz, ela traduz um imperativo ao qual o legislador, mas tambm prova-
velmente qualquer autoridade normativa, submetido, e cujo respeito deve
ser assegurado pelo juiz no mbito de um contencioso objetivo.
A referncia ao artigo 16 foi associada, em 1999 e 2003, ao princpio
da igualdade diante da lei, enunciado no art. 6 da mesma Declarao de
direitos. Porque se a lei deve ser acessvel, deve s-lo igualmente a todos.
Para que os cidados sejam realmente iguais diante da lei, necessrio que
eles a conheam de maneira simples e acessvel. A fim de que possam defen-
der os seus direitos, necessrio que tenham uma compreenso inteligvel
da norma.
O Conselho Constitucional francs foi mais preciso na deciso de 2003
porque as exigncias postas pelos artigos 6 e 16 da Declarao poderiam
no ser efetivas se os cidados no dispusessem de um conhecimento sufici-
ente das normas (considerando 13 da deciso 421 DC). A certeza maior
em 2003 porque as mesmas exigncias no seriam efetivas (considerando 5
da deciso 473 DC). expressa, desta maneira, toda a diferena entre uma
deciso que podia ser apresentada como um balo de ensaio e uma juris-
prudncia firmemente instalada.
O Conselho Constitucional francs acrescentou, em 1999, que tal
conhecimento (das normas aplicveis) era, alm disso, necessrio ao exerc-
cio de direitos e de liberdades garantidos tanto pelo artigo 4 da Declarao,
em virtude do qual este exerccio tem limites apenas determinados pela lei,
que pelo seu artigo 5, aos termos do qual tudo o que no proibido pela lei,
no pode ser impedido e ningum pode ser obrigado a fazer o que a lei no
ordena. A referncia ao art. 5 da Declarao no foi to frequente de
modo que ela no fosse notada.
38
A expresso alm disso mostrou, ento,
que a lgica das referncias aos artigos 4 e 5 parecia distinta da relativa
garantia dos direitos e igualdade diante da lei, ainda que estivessem arti-
culadas uma com a outra.
A relao entre estas normas constitucionais fica mais clara na deci-
so 473 DC. Com efeito, o exerccio dos direitos e das liberdades ao qual
Michel Verpeaux
361
fazem referncia estes dois artigos 4 e 5, seria ignorado se a lei no fosse
nem compreensvel nem acessvel. o que exprime o considerando 5, que
dispe que na falta de um conhecimento acessvel e compreensvel das
normas que este exerccio dos direitos seria restrito. Definitivamente, o ob-
jetivo constitucional, realizado em especial pela codificao, apenas um
meio para atingir o objetivo derradeiro da proteo dos direitos e liberdades,
o que est da mesma forma em conformidade com os preceitos do artigo 2
da Declarao Francesa de 1789 e com os artigos 4 e 5 desta mesma Decla-
rao, cuja utilizao torna-se cada vez mais ampla, sob risco de perca da
sua substncia.
39
Alm disso, tambm a lgica do artigo 16 da Declarao francesa de
Direitos do Homem e do Cidado (DDHC) que , desta forma, perfeitamente
reencontrada. A acessibilidade e a inteligibilidade da lei so exigncias cons-
titucionais, pois visam a garantir direitos constitucionais substanciais.
Nestas duas decises, o Conselho Constitucional no utilizou o con-
ceito, relativamente novo, da clareza da lei, a propsito da codificao. Esta
noo, s vezes de uma obscura clareza, nunca foi utilizada diretamente
pelo Conselho Constitucional a propsito da codificao. Ela fundada so-
bre o art. 34 e, se a compreende bem, ela significa que uma lei, para merecer
este nome e esta qualidade, baseada precisamente deste artigo, deve ser
suficientemente completa e comportar todos os elementos necessrios para
ser aplicvel, sem enviar inutilmente a outras autoridades o cuidado de de-
finir aquilo que ela mesma deve regular ou determinar.
40
A incerteza reside, sem dvida, nos contornos que, s vezes, o Conse-
lho Constitucional d exigncia de clareza, porque aquilo que com-
preensvel e acessvel tambm, em princpio, claro. A distino entre
estas duas normas constitucionais ainda mais delicada, freqentemente, pois
o Conselho constitucional faz um uso concomitante da clareza e do objetivo
de valor constitucional de inteligibilidade e acessibilidade da lei.
41
Isto ocorre
salvo em matria de codificao, para a qual s este objetivo deve ser perse-
guido, sem que o Conselho tenha recorrido noo de clareza da lei.
2.2 Os contornos do objetivo de inteligibilidade e de acessibilidade da lei
Pode-se perguntar a que ponto a codificao torna a lei mais acessvel
e mais inteligvel. Na deciso n. 473 DC, o apego da simplificao do direito
a este objetivo de valor constitucional no foi necessrio para o reconheci-
mento do valor tambm constitucional da habilitao legislativa contesta-
da. A nica condio de urgncia seria suficiente, segundo a interpretao
dada ao art. 38 da Constituio Francesa pelo Conselho Constitucional, para
o efeito de constitucionalidade da utilizao das ordenaes.
O objetivo de valor constitucional de acessibilidade e inteligibilidade
da lei pode ser aliado exigncia mais geral de qualidade da lei, que impli-
n. 5 - 2005.1
362
ca clareza e previsibilidade do direito. Este liame do empreendimento de
simplificao do direito, feito pela lei e pela deciso de 2003, ao referido
objetivo de valor constitucional amplia a soluo adotada pela Deciso n.
99-421 DC, que promoveu o princpio da codificao sobre direito certo ou
preestabelecido, j que o ligou ao dito objetivo.
Pode-se pensar, com efeito, que a referncia complexidade responde
primeiramente ao objetivo de simplificao, mas no proibido se pensar
que a codificao tambm um meio de obter um direito simples, o que
corresponde busca de inteligibilidade. Parece, efetivamente, que no
apenas a codificao sobre regras j em vigor que o vetor do objetivo de
acessibilidade e de inteligibilidade, ao contrrio do que poderia parecer da
leitura da deciso de 1999
42
, como tambm a codificao em geral.
Com efeito, o art. 34 da lei que habilita o Governo a simplificar o
direito faz exceo ao princpio da codificao de regras j em vigor. Ora,
como foi mencionado, o Conselho Constitucional afirmou que o artigo 38 da
Constituio francesa no se ope a que o legislador habilite o Governo a
alterar ou completar um cdigo existente, desde que esta habilitao fixe a
finalidade das medidas a tomar. Em seguida, a simplificao do direito
que considerada, em 2003, como um vetor do objetivo de acessibilidade e
inteligibilidade da lei. Ora, a simplificao inclui a codificao, mas no se
reduz a ela.
43
A preocupao, exposta em 2003, de uma lei desembaraada de qual-
quer complexidade intil encontrou uma ilustrao significativa na cen-
sura de disposies da lei orgnica relativa autonomia financeira das cole-
tividades territoriais pela deciso n. 2004-500 DC, de 29 de julho de 2004,
pelo motivo que a Constituio impe ao legislador que adote disposies
suficientemente precisas e frmulas no equvocas a fim de premunir os as-
suntos de direito contra uma interpretao contrria Constituio ou con-
tra o risco de arbitrariedade (considerando 13).
44
Observar-se-, com interesse, que a nova formulao desta exigncia
de uma lei privada de ambiguidade, reside notadamente no objetivo de
inteligibilidade e acessibilidade da lei. No entanto, a vontade do Conselho
constitucional, reforada ao longo das suas decises, de uma boa lei ultra-
passa o campo da codificao, porque esta ltima, sobretudo quando trata
de regras em vigor, no pode, ela apenas, garantir que a lei ser simples e
precisa. necessrio, ento, considerar que a codificao apenas um meio
para chegar a este objetivo.
, assim, indiferente que o legislador codifique disposies num cdi-
go no lugar de outro. Na deciso n. 454 DC, a propsito da lei de 22 de
Janeiro de 2002 relativa Crsega, o Conselho Constitucional considerou
que o legislador, tendo decidido revogar certos artigos do Cdigo do Urba-
nismo e substitui-los por novas disposies inseridas no Cdigo Geral das
Michel Verpeaux
363
Coletividades Territoriais, no implicaria em poder ser censurado, pela no
observncia do objetivo de inteligibilidade e acessibilidade da lei.
A escolha, operada pela lei, de codificar no Cdigo Geral das Coleti-
vidades Territoriais as disposies relativas ao Direito do Urbanismo em Cr-
sega, que se substituem a artigos inseridos no Cdigo de Urbanismo, uma
escolha de pura oportunidade e sobre a qual o Conselho no se deve pronun-
ciar.
45
porque, de acordo com J-E Schoettl, o Conselho no tem um poder
de apreciao da mesma natureza que o Parlamento, de acordo com a
frmula utilizada pelo Conselho a partir da deciso n. 2001-444 DC.
46

N T
Teria sido interessante que o Conselho deliberasse sobre o desapareci-
mento puro e simples de disposies codificadas, para saber se a abrogao
pura e simples correria o risco de levar ofensa ao objetivo constitucional de
inteligibilidade e acessibilidade da lei, o que poderia implicar que qualquer
codificao um movimento contnuo irreversvel. A codificao, que fez a
sua entrada tardia, mas real, no Direito Constitucional, no terminou de
interessar esta disciplina.
1
A lei n. 99-1071, de 16 de dezembro de 1999, que trata da habilitao para que o governo proceda, por
ordenaes, adoo da parte legislativa de certos cdigos, foi publicada no Jornal Oficial de 22 de
dezembro de 1999, p. 19040 e a deciso do Conselho Constitucional foi publicada na mesma fonte, p.
19041.
2
A deciso n. 99-421 D.C., de 16 de dezembro de 1999 (Rec. p. 136 ; D. 2000, Crnicas, p. 361), foi
alvo de vrios comentrios (Coment. FRISON-ROCHE, Marie-Anne e BARANES, William; Dalloz
2000, n. 4, Point de vue, p. VII, com. MATHIEU, Bertrand; Petites Affiches, 28 de julho de 2000, n. 150,
p. 15, crn. MATHIEU, Bertrand e VERPEAUX, Michel; Revue trimestriel de droit civil, 2000, p. 186,
Coment. MOLFESSIS, Nicolas; Revue franaise de droit constitutionnel n. 41, 2000, p. 120, com. RIBES,
Didier; Actualit juridique de droit administratif 2000, p. 31, com. SCHOETTL, Jean-ric).
3
Assim, atravs deste programa, a partir de 1989, foram adotados o Cdigo da Propriedade Intelectual,
o Cdigo da Consumao [NT - equivalente ao cdigo do consumidor brasileiro], vrios livros do
Cdigo Rural, o Cdigo das Jurisdies Financeiras e o Cdigo Geral das Coletividades Territoriais.
Entretanto, depois de 1996, nenhum cdigo foi adotado pelo Parlamento. O programa da Comisso
Superior de Codificao previa que fossem adotados, entre 1996 e 2000, vinte e dois novos cdigos!
4
Trata-se, na ordem de apresentao do artigo primeiro da lei de habilitao, dos Livros VII e IX do
Cdigo Rural, do Cdigo da Educao, do Cdigo da Sade Pblica, do Cdigo do Comrcio, do Cdigo
do Meio-ambiente, do Cdigo da Justia Administrativa, do Cdigo de Trnsito, do Cdigo da Ao e
do Cdigo Monetrio e de Finanas. A ordem no indiferente, pois o artigo segundo da lei estabelece
uma espcie de prioridade na edio dos diferentes regulamentos em funo do lugar dos cdigos nesta
enumerao.
5
A lei previa tambm um prazo para o depsito da lei de ratificao: dois meses a contar da publicao
e, no mais tardar, no ltimo dia do dcimo quarto ms seguinte publicao da lei de habilitao.
6
Decises do Conselho Constitucional, comentrios publicados na Revista Actualit juridique de droit
administratif, 2000, p. 33.
7
Deciso 2001-454 DC, de 17 de janeiro de 2002, Lei relativa Crsega, JO de 23 de janeiro de 2002, p. 1527.
NT
Cf. considerando de princpio na DC 2001-444
n. 5 - 2005.1
364
8
Trata-se do Cdigo do Patrimnio, do Cdigo da Pesquisa, do Cdigo de Turismo e do Cdigo da
Organizao Judiciria (art. 33 da Lei de 2 de julho de 2003). Esta lei comporta tambm a ratificao de
diversas ordenaes codificadoras das partes legislativas dos cdigos posteriores 1999 (art. 31).
9
Publicada no J.O de 3 de julho de 2003, p. 11205.
10
JO de 30 de julho de 2004, p. 13562, Lei orgnica n. 2004-758 de 29 de julho de 2004, adotada em
aplicao do artigo 72-2 da Constituio, relativo autonomia financeira das coletividades territoriais.
Loc. cit. ibidem, p. 13561. Para uma primeira anlise desta deciso, cf. JeanEric-Schoettl, Revista Petites
affiches, n.162, 13 de agosto de 2004, p. 12.
11
Repertrio das decises do Conselho Constitucional, 1978, p. 88 e ss.
12
Conselho de Estado, 3 de janeiro de 1962, Ville dAix en Provence, Mouret et autres, Recueil, p. 2.
13
Conselho de Estado, 1 de outubro de 1971, Consorts Vitrin, Recueil, p. 574.
14
Decretos n. 77-90 e 77-91, de 27 de janeiro de 1977, respectivemente consagrados parte legislativa
e parte regulamentar, publicados JO de 3 fevereiro de 1977, p. 371 ; Decretos n. 77-240 e 77-241, de
7 de maro de 1977, repartidos da mesma maneira, publicando o Livro III, JO de 18 de maro de 1977,
p. 1467 ; e Decretos n. 77-372 e 77-373, de 28 de maro de 1977, sobre os Livros IV e V, JO de 5 de abril
de 1977, p. 1933. As disposies finais j estavam previstas nos dois primeiros decretos, tendo o de 28
de maro de 1977 substitudo as antigas por novas disposies. Os dois decretos de 28 de maro de 1977,
por sua vez, obedeceram mesma partilha entre a parte legislativa e a parte regulamentar.
15
Diferentemente do Cdigo dos Tribunais Administrativos, validado pela Lei n. 76-521, de 16 de junho
de 1976, alterando certas disposies do referido cdigo e dando fora de lei parte legislativa do mesmo
(cf. JO de 17 de junho 1976, p. 3635)
16
Conselho de Estado, 3 de junho de 1983, Mme Vincent, Recueil, p. 227.
17
Trata-se da ordenaes n. 58-998, de 24 de outubro de 1958, versando sobre a lei orgnica relativa s
condies de elegibilidade e s incompatibilidades parlamentares.
18
Decises n. 78-858/78-885, de 17 de maio de 1978, A.N. Puy-de-Dme, (1
a
circ. Recueil, p. 92); n. 78-
863, Bouches-du-Rhne, (9
a
circ. Recueil, p. 94) ; n. 78-878, Cte dOr (1
a
circ. Recueil, p. 96); e n. 78-879,
Loiret (2
a
circ. Recueil, p. 98).
19
Decises n. 64-29 L, de 12 de maio de 1964, Administration dpartementale et communale, cf. FAVOREU,
Louis (dir.) Recueil de jurisprudence constitutionnelle (RJC). Paris : Litec, p. 16 ; n. 67-49 L, de 12 de
dezembro de 1967, cf. ibidem, p. 32; n. 69-52 L, de 27 de fevereiro de 1969, cf. ibidem, p. 34; n. 70-63 L, de
9 de julho de 1970, cf. ibidem, p. 41; n. 71-70 L, de 23 de abril de 1971, cf. ibidem p. 46; n. 75-84 L, de 19
de novembro de 1975, cf. ibidem, p. 61; n. 76-89 L, de 2 de junho de 1976, cf. ibidem, p. 66; n. 76-89 L, de
6 de outubro de 1976, cf. ibidem, p. 70.
20
Decreto n. 89-647 de 12 de Setembro de 1989, relativo composio e o funcionamento da Comisso
Superior de Codificao, publicado no JO de 13 de Setembro de 1989, p. 11560; e Decreto n. 89-704 de
28 de Setembro de 1989, que leva criao de uma comisso associada Comisso Superior de Codificao,
JO do 29 de Setembro de 1989, p. 12239. O primeiro decreto revoga o decreto de 1948 e a Comisso que
este ltimo tinha criado.
21
Sobre o trabalho da Comisso Superior de Codificao relativamente a este Cdigo, veja o estudo de:
BRAIBANT, G. e CATTA, E. Le Code Gnral das Coletividades Territoriais, p. 132.
22
O nico lugar resguardado ao Parlamento resume-se, presena, na qualidade de membros
permanentes, de um deputado e de um senador, designados pelas Comisses Legislativas das duas
Assemblias, e de representantes da ou das comisses competentes, em funo dos textos estudados,
das duas Assemblias. Sobre o lugar do Parlamento no processo de codificao, ver ALBERTINI, P. La
codification et le Parlement, AJDA, 1997, p. 660.
23
5 Relatrio anual da Comisso Superior de Codificao, adotado em 1995. Cf. Revue administrative,
1995, p. 313.
24
A Circular do Primeiro Ministro de 30 de Maio de 1996, relativa codificao dos textos legislativos
e regulamentares recorda, no entanto, que as fases de adoo da parte legislativa seguem o direito
comum (ver DRAGO, G. De la codification lvaluation, premiers commentaires de la circulaire du Premier
Michel Verpeaux
365
ministre du 30 mai 1996 et de La loi n. 96-516 du 14 juin 1996. [Da codificao avaliao, primeiros
comentrios da circular de Primeiro ministro de 30 de Maio de 1996 e a Lei n. 96-516, de 14 de junho
de 1996], JCP Edies gerais, 24 de julho de 1996, Doutrina, n. 3953).
25
Ver Jornal Le Monde de 23 de julho de 1996, que apresentou o relatrio anual da Comisso Superior
de Codificao, que lamentava os atrasos devidos a estas delongas.
26
Segundo o nome dado ao Corpo Legislativo previsto no artigo 34 da Constituio do 22 frimaire VIII
(13 de dezembro de 1799).
27
Segundo a expresso bastante acertada de G. Koubi (Petites Affiches, op cit, p. 12). Cf. tambm
ALBERTINI, P. A codificao e o Parlamento, op. cit, p. 663. Para um exemplo das consequncias desta
nova codificao legislativa, veja o julgamento do Tribunal Administrativo de Dijon de 13 de janeiro de
1998, publicado na RFDA 1999, p. 965, nota M. VERPEAUX.
28
Estes parlamantares poderiam ter sido inspirados, segundo, selon D. Ribes (op. cit), por um artigo de
Franois Terr publicado no Figaro de 23 novembro de 1999 e intitulado Le Parlement dmissionnaire.
29
Recordem, com efeito, que a codificao a direito constante consiste em agrupar textos existentes de
acordo com uma ordem lgica e num documento nico sem, no entanto, alter-lo ou reform-lo; modificaes
menores podem, contudo, ser toleradas desde que sejam necessrias para assegurar o respeito da hierarquia
das normas e a coerncia redacional dos textos assim reunidos, e harmonizar o estado de direito. Distingue-
se da codificao, utilizada, por exemplo, para elaborar os cinco grandes cdigos napolenicos, que consiste
em conceber um texto novo e criador, que ordena e que sistematiza o conjunto de uma matria (BRAIBANT,
Guy. La codification franaise. Revue Administrative, 1994, p. 172).
30
Conselho Constitucional, Deciso n. 81-134 DC, de 5 de janeiro de 1982, Lei de orientao autorizando
o Governo, por aplicao do art. 38 da Constituio, a tomar medidas de ordem social, Rec. p. 15.
31
, em todo caso, que afirma o seu secretrio geral de acordo com que a simplificao do direito vai
para alm da codificao direito constante mas no afeta mais que este ltimo a ossada das legislaes
em causa (SCHOETTL, Jean-ric. Simplification du droit et Constitution. AJDA 2003, p. 1393).
32
Conselho Constitucional, Deciso n. 76-72 DC, de 12 de janeiro de 1977, Territrio de Affars e de
Issas, Rec. p. 31.
33
Conselho Constitucional, Deciso n. 99-421 DC, de 16 de dezembro de 1999, pr-citada.
34
JO de 13 de abril de 2000, p. 5646.
35
Texto do requerimento dos senadores, publicado no JO de 3 de julho de 2003, p. 11211.
36
Sobre este princpio e no sentido do seu reconhecimento, cf. VALEMBOIS, Anne-Laure. La
constitutionnalisation de lexigence de scurit juridique en droit franais (A constitucionalizao da exigncia
de segurana jurdica em direito francs). Tese, Dijon, 17 de dezembro de 2003, e a bibliografia citada.
Veja, principalmente, MATHIEU, B. La scurit juridique : un principe constitutionnel clandestin
mais efficient. (A segurana jurdica: um princpio constitucional clandestino, mas eficiente). In:
Mlanges Patrice Glard, Paris Montchrestien, 2000.
37
Cf. MATHIEU, Bertrand. La loi (A lei). 2 ed. Col. Connaissance du droit. Paris : Dalloz, 2004.
38
Neste sentido, ver VERPEAUX, M. La libert. Nmero especial da Actualit juridique du droit administratif]
consagrado aos direitos fundamentais, 1998, p.144.
39
Loc. cit
40
a deciso n. 2001-455 DC de 12 de janeiro de 2002, Lei sobre a de modernizao social que, de
maneira mais precisa, distinguiu a clareza da lei, fundada no artigo 34, e objetivo de valor cosntitucional
de inteligibilidade e acessibilidade da lei (considerando 9), Recueil das decises do Conselho
constitucional, Dalloz, p. 53, Petites Affiches, 24

de setembro de 2002, n. 191, p. 15, crn. MATHIEU,
Bertrand.
41
Para uma ilustrao do conjunto destas duas noes, ver a deciso 2003-475 DC, de 24 de Julho de
2003, Lei tratando da reforma da eleio dos senadores (Recueil Dalloz dcisions, Dalloz, p. 400, considerando
20) e deciso n. 2004-500 DC, de 29 de julho de 2004, Lei orgnica relativa autonmia financeira das
coletividades territoriais (JO de 30 de julho de 2004, p. 13562, considerando 13).
n. 5 - 2005.1
366
42
Cf. Crnica da jurisprudncia constitucional, Petites Affiches, 28 de julho de 2000, n. 150.
43
GONOD, Pascale. La simplification du droit par ordonnance, AJDA 2003, p. 1653.
44
Lei orgnica n. 2004-758 e decises pr-citadas, JO de 30 de julho de 2004, p. 13561 e 13562.
45
Deciso n. 2001-454 DC, de 17 de janeiro de 2002, Recueil das decises do Conselho Constitucional,
Dalloz, p. 70, considerandos 26 e 27.
46
SCHOETTL, J-Eric, crnica pr-citada, p. 104.
CODIFICATION FACING THE
CONSTITUTIONAL COUNCIL
ABSTRACT
The present article treats the constitutional processes
of codification departing from the example of the
simplification of Law. There is an analysis of the
development of the accessibilities exigencies to the
Law linked with the principle of clarity and with the
objective constitutional value of intelligibility, as
regarded by the French doctrine and jurisprudence.
KEYWORDS
Codification. France. Law. Simplification. Acessibility.
Inteligibility.
LA CODIFICATION DEVANT LE CONSEIL
CONSTITUTIONNEL
RSUM
Il sagit dun article sur la codification en France,
permettant une analyse de cet exemple, dans le but
de simplification du droit, notamment en vertu du
dveloppement de lexigence daccessibilit de la loi,
lie au principe de clart et lobjective de valeur
constitutionnelle dintelligibilit, incorpors par la
doctrine et jurisprudence franaises.
MOTS-CLS
Codification. France. Droit. Simplification.
Accessibilit. Intelligibilit.
Michel Verpeaux
367
*
Professeur lUniversit Paris I Panthon-Sorbonne, Docteur en Droit, auteur des ouvrages dans le
domaine du droit constitutionnel et du contentieux constitutionnel, ainsi que de nombreux articles
publis dans plusieurs Revues franaises et trangres, bien aussi confrencier renomm en France et
en dautres pays.
LA CODIFICATION DEVANT LE CONSEIL
CONSTITUTIONNEL
Michel Verpeaux*
1 La codification par la loi. 1.1 La comptence de principe du
lgislateur. 1.2 La possible codification par voie dordonnances. 2
La codification et la qualit de la loi. 2.1 Les fondements de
lobjectif constitutionnel daccessibilit et dintelligibilit de la
loi. 2.2 Les contours de lobjectif dintelligibilit et daccessibilit
de la loi.
RSUM
Il sagit dun article sur la codification en France, permettant
une analyse de cet exemple, dans le but de simplification du
droit, notamment en vertu du dveloppement de lexigence
daccessibilit de la loi, lie au principe de clart et
lobjective de valeur constitutionnelle dintelligibilit,
incorpors par la doctrine et jurisprudence franaises.
MOTS-CLS
Codification. France. Droit. Simplification. Accessibilit.
Intelligibilit.
Lopposition parlementaire de 1999 a dfr la loi portant habilitation
du gouvernement procder, par ordonnances, ladoption de la partie
lgislative de certains codes
1
au Conseil constitutionnel qui a, ainsi, pu
rendre la dcision 99-421 DC du 16 dcembre 1999.
2
Elle a fourni matire aux juristes, et plus spcialement aux
constitutionnalistes, de sinterroger enfin sur les contours dune notion aussi
fondamentale en droit que la codification. Jusqu cette dcision, le Conseil
Constitutionnel franais navait pas vritablement eu se prononcer sur la
codification, alors que cette dernire concerne des questions fondamentales
du droit constitutionnel.
La loi du 16 dcembre 1999 tait une loi de circonstance visant
sortir le Gouvernement dune situation difficile, cest--dire la production
n. 5 - 2005.1
368
dans un dlai raisonnable de plusieurs codes, dans le cadre dun programme
de codification dune trs grande ambition.
3
Neuf codes taient, en 1999, en voie dachvement et il ne manquait
plus que lintervention du lgislateur pour que les parties lgislatives de ces
codes puissent tre promulgues
4
. La seule solution qui soffrait au
Gouvernement tait dutiliser la procdure des ordonnances de larticle 38.
5
Dans son commentaire de la dcision 421 DC, J-E Schoettl stonnait
de la saisine du Conseil dune loi qui naurait pas d soulever dopposition
politique et qui avait t adopte de faon consensuelle au Snat.
6
Mais les
rticences rencontres lAssemble nationale expliquent que seuls des
dputs ont jug bon de dposer une saisine qui pouvait se justifier par la
volont de dfendre les prrogatives du Parlement dans un processus de
codification qui se fait totalement en dehors de lui. Ceux-ci ont permis au
Conseil de prendre position, clairement et nettement, sur le droit
constitutionnel de la codification .
Depuis la dcision n. 421 DC, deux autres ont trait directement du
problme de la codification. Dans la premire, 2001-454 DC, la codification
apparat presque au dtour de la dcision et de la loi, propos de labrogation
de certains articles du code lurbanisme.
7
La loi n. 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement
simplifier le droit, mais qui comprend aussi un chapitre habilitant le
gouvernement procder, par ordonnance, a ladoption de la partie lgislative
de quatre codes
8
, a donne lieu a la dcision n. 2003-473 DC du
26 juin 2003.
9
La similitude entre les lois de 1999 et de 2003 explique la ressemblance
de certaines critiques souleves leur encontre autant que celle des rponses
apportes par le conseil constitutionnel. La dcision n 2003-473 DC apparat
ainsi avant tout comme une confirmation de sa jurisprudence antrieure par
le conseil, en ce quelle impose au gouvernement qui obtient lhabilitation
respecter les exigences de valeur constitutionnelle mais ne loblige pas
dvoiler la teneur des mesures quil se propose de prendre par voie
dordonnances.
De manire plus rcente, la dcision 2004-500 du 29 juillet 2004
sintresse de manire indirecte la codification en constatant que le
lgislateur organique pouvait procder des modifications de la numrotation
des articles du code gnral des collectivits territoriales, sans que cela
nappelle de sa part aucune remarque de constitutionnalit.
10
Il a fallu attendre ainsi plusieurs dcennies pour que la codification
puisse aborder les rivages du droit constitutionnel. Mais les interventions du
Conseil constitutionnel ne sont pas toutes prvues par larticle 61. Il nous
faut remercier alors le service juridique du Conseil et, en particulier, M.
Michel Verpeaux
369
Rgis Fraisse, de nous avoir aid, grce aux moyens documentaires propres
au Conseil, retrouver dautres dcisions, moins diffuses et commentes
que les dcisions rendues dans le cadre du contrle de conformit, et qui
ont pu ^ter confrontes la question de la codification.
Cest en effet en tant que juge lectoral que le Conseil constitutionnel
a t conduit, pour la premire fois, sintresser de manire expresse la
question de la codification, dans plusieurs dcisions du 17 mai 1978.
11
Lvolution de la jurisprudence constitutionnelle relative la
codification a suivi un parcours relativement classique, en ce quelle sest
dabord intresse la comptence du lgislateur pour codifier, avant de se
demander en quoi la codification rpond des exigences constitutionnelles.
Du fait de ces exigences, on peut penser que le lgislateur a retrouv une
comptence naturelle .
1 LA CODIFICATION PAR LA LOI
Rien, dans la Constitution, ne vient voquer directement une
comptence particulire du lgislateur en matire de codification. Cest
loccasion de lois habilitant le Gouvernement codifier par ordonnance que
des limites cette habilitation ont t poses, qui sont autant de faons de
considrer que cest bien la loi que doit revenir le soin de codifier les
dispositions lgislatives antrieures, sans nanmoins que le Conseil pose
expressment le principe dune comptence du lgislateur.
1.1 La comptence de principe du lgislateur
La codification ne figure pas au titre des comptences rserves au
lgislateur par larticle 34, comme y figure, pour prendre un exemple
comparable, lamnistie lalina 5. Il nest pas plus normal relve que
cette dernire relve de la liste de larticle 34 et pas la codification. Celle-ci
possde, en France, une charge symbolique et politique telle que la
comptence du lgislateur pourrait tre inscrite dans le marbre constitutionnel.
Pourrait-on dduire des autres alinas de ce mme article, laffirmation
que la codification doit tre luvre du lgislateur, par exemple au titre de
lalina 3 selon lequel la loi fixe les rgles concernant les droits civiques et
les garanties fondamentales accordes aux citoyens pour lexercice des liberts
publiques , seul alina qui permettrait de rattacher luvre codificatrice
la dtermination dune protection particulire des citoyens. On reconnat
volontiers que lutilisation de cet alina un peu fourre-tout est assez
alatoire.
La question de la comptence rserve au lgislateur sest surtout
pose, devant le Conseil dEtat, loccasion dune jurisprudence relative
la concurrence entre texte codifi et texte de codification car, dans un certain
La codification devant le Conseil Constitutionnel
n. 5 - 2005.1
370
nombre de cas, les dcrets de codification nont jamais t valids par une
loi. Dans le domaine du droit des collectivits territoriales par exemple, ce
fut le cas du dcret du 22 mai 1957 crant le code dadministration communale
(C.A.C.). Le Conseil dEtat a ainsi jug que lordonnance du 2 novembre
1945 [...] nautorisait pas le gouvernement modifier le sens et la porte
des textes codifis.
12
Dans une autre espce, le Conseil dEtat sest montr encore plus
explicite en formulant un considrant de principe: aprs avoir rappel que le
dcret du 22 mai 1957 navait pas t valid, il a prcis que larticle 630 du
C.A.C. avait prvu une substitution aux textes lgislatifs concerns, mais
que ce code na pu ni abroger ni modifier au fond aucune des dispositions
lgislatives en vigueur au moment de son intervention.
13
Cette simple valeur
rglementaire ne se retrouvait cependant plus pour les dispositions du Code
modifies aprs 1957 par la loi.
La codification tablie sous le nom de code des communes a t,
elle aussi, dicte par trois dcrets des 27 janvier, 7 mars et 28 mars 1977.
14
Les mmes difficults juridiques que celles constates avec le CAC se sont
reproduites et le Conseil dEtat, dans un arrt du 3 janvier 1983, Mme
Vincent, a de nouveau considr que le texte de codification, qui lui non
plus navait pas t valid par une loi
15
, navait pu avoir pour objet de raliser
une abrogation des dispositions lgislatives antrieures ventuellement
contraires aux articles du code des communes.
16
Le Conseil constitutionnel a eu connatre de questions similaires,
en tant que juge lectoral, en affirmant plusieurs reprises que le dcret
portant codification des dispositions lgislatives et rglementaires concernant
la lgislation lectorale ne pouvait apporter aux textes en vigueur que les
adaptations de forme rendues ncessaires par le travail de codification,
lexclusion de toute modification de fond[] ds lors, la disposition (de
larticle L. 348 du code lectoral) na pu avoir pour effet dabroger larticle 3
de lordonnance du 24 octobre 1958
17
pour lui substituer des dispositions
contraires insres dans le code lectoral par le dcret de codification.
18
Sous rserve de cette jurisprudence, si la codification nest arrive
que tardivement devant le Conseil constitutionnel, cest donc parce que
lessentiel des codes modernes, labors aprs la Seconde Guerre mondiale,
lont t sous la forme de dcrets.
Certains codes ont ncessit cependant lintervention pralable du
Conseil, au titre de larticle 37 alina et de la procdure de dlgalisation.
Cest ainsi, par exemple, que la structuration en deux parties, lgislative et
rglementaire, du nouveau code des communes avait fait lobjet de quatre
dcisions du Conseil constitutionnel, sur demande du Premier ministre, afin
que la Haute instance apprcie la nature juridique dun certain nombre de
dispositions intressant ladministration communale, notamment tires du
Code dadministration communale.
19
Michel Verpeaux
371
Mais le Conseil ne stait prononc que sur le caractre lgislatif ou
rglementaire des dispositions codifier, il navait pas eu prendre parti,
dans le cadre de la procdure de dlgalisation, sur la ncessaire ou non
intervention du lgislateur pour codifier.
Les deux dcrets de septembre 1989 qui ont rform les mthodes de
codification en crant la Commission suprieure de codification, et une
Commission suprieure adjointe charge de recenser la lgislation applicable
dans les territoires doutre-mer
20
, nont pas fait mention dune intervention
du Parlement, le texte se contentant de prvoir que la Commission doit
adopter et transmettre les projets de codes .
21
Soulignant les difficults, notamment juridiques, de ce quelle appelait
une codification administrative, la Commission a suggr lintervention
du Parlement, du moins pour la partie lgislative du code, en application de
la sparation des comptences normatives, cest--dire en dfinitive, la
sparation des pouvoirs.
22
Il est cependant curieux de constater que le
Parlement ne devait sa place dans le processus de codification quau souhait
mis par une simple commission administrative.
Lintervention du Parlement constitue nanmoins linnovation majeure
dans ladoption des nouveaux codes et le Parlement joue un rle essentiel,
tout au moins au stade de ladoption des parties lgislatives des codes
23
,
mme si elle suit la procdure lgislative habituelle.
24
Elle peut tre aussi, incidemment, une source du retard dans la
codification, du fait des lenteurs propres au travail parlementaire.
25
Associ
en amont de la procdure par la prsence de reprsentants au sein de la
Commission, le Parlement est appel approuver la partie lgislative des
projets de code. Mais cette intervention est formelle, tant les travaux de
rdaction des textes lui chappent, et comme en tmoigne la lecture des
dbats parlementaires, qui sont dune grande pauvret. Lintervention du
Parlement permet seulement de lever les incertitudes relatives la valeur
juridique des dispositions contenues dans les codes.
Lintervention du lgislateur ne se borne pas seulement classer ou
ordonner, elle est aussi une nouvelle norme, de valeur quivalente celles
quelle remplace et quelle a vocation abroger. Elle est donc obligatoirement
cratrice et le juge ne peut pas lignorer, mme si elle contredit potentiellement
une autre norme.
Il faut alors relativiser les critiques mises lencontre du rle rserv au
Parlement dans la codification, qui serait un nouveau corps des muets.
26
Mme limite, lintervention du Parlement ne peut que changer la perspective
de la codification et cette dernire ne se rsume pas une simple validation
parlementaire.
27
En cas de rdaction imparfaite ou errone, cest dsormais la
norme issue de la nouvelle intervention du Parlement qui prime sur toute autre
disposition, quand bien mme la codification se serait faite droit constant.
n. 5 - 2005.1
372
1.2 La possible codification par voie dordonnances
La codification par voie dordonnances tait lobjectif de la loi du 16
dcembre 1999. Ctait aussi celui de la loi du 2 juillet 2003. Prcisons enfin
que cest lobjectif recherch par larticle 74-1 de la Constitution, introduit
par la loi constitutionnelle n. 2003-276 du 28 mars 2003, pour faciliter la
transposition, par voie dordonnances qui connaissent un autre rgime que
celui de larticle 38, du droit franais dans les collectivits doutre-mer et en
Nouvelle-Caldonie.
Sagissant des lois de 1999 et de 2003, lide centrale dveloppe par
les dputs saisissants tait que le Parlement avait t dpossd de ses
attributions en matire de codification, le recours la technique des
ordonnances contribuant en outre priver le lgislateur de toute possibilit
dintervention.
28
Aux critiques diriges contre lampleur de lhabilitation qui porterait
ainsi atteinte aux droits du Parlement car elle lempcherait de mesurer
prcisment la finalit relle et exacte de toutes les mesures quil autorise le
Gouvernement prendre, le Conseil constitutionnel a rpondu, en 1999
(consid. 8) et en 2003 (consid. 26 et suivants), que lampleur des dlgations
autorises par le lgislateur nest pas en soi contraire lexigence de prcision
de lhabilitation lgislative.
Mais les dlgations accordes en 1999 autorisaient seulement le
Gouvernement procder une codification droit constant, cest--dire
que les parlementaires taient en mesure de connatre le contenu des futurs
codes, bien quparpiller dans de nombreuses lois.
29
Or, dans la loi de 2003, il nest pas seulement question de codification
droit constant, mais aussi plus gnralement de simplification du droit.
Mais tout dabord, le Conseil constitutionnel a dj reconnu conformes la
Constitution des lois dhabilitation oprant des dlgations encore plus larges
et encore moins encadres que celle qui tait ici soumise son contrle
30
.
Ensuite, le Conseil semble considrer que la simplification du droit nemporte
pas plus de dessaisissement du Parlement que la codification.
31
Mais cette libert laisse au Gouvernement-lgislateur est
accompagne de conditions, appeles dans les deux dcisions de 1999 et de
2003, et prcises en ce qui concerne la codification. Le Conseil
constitutionnel considre tout dabord traditionnellement que le lgislateur
doit dterminer avec prcision la finalit des mesures prendre par
ordonnances
32
, mais quil ne lui est pas impos de faire connatre la teneur
des ordonnances quil prendra en vertu de cette habilitation (consid. 12 de
la dcision de 1999 et consid. 4 de celle de 2003).
33
La seconde condition est relative lurgence que le Gouvernement
peut invoquer pour recourir larticle 38 de la Constitution : en lespce,
lencombrement de lordre du jour parlementaire fait obstacle la ralisation,
Michel Verpeaux
373
dans des dlais raisonnables, du programme du Gouvernement tendant
simplifier le droit et poursuivre sa codification (consid 5 de la dcision
de 2003). Alors que le Conseil mettait laccent, dans la dcision de 1999
(consid 13) sur lintrt gnral qui sattache lachvement des neuf
codes mentionns , il ne fait rfrence, en 2003, quaux seuls dlais
raisonnables mconnus par lencombrement parlementaire. Lexigence de
temps correspond sans doute lintrt gnral mentionn antrieurement,
mais elle est formule de manire moins solennelle.
Lurgence invoque ici est nanmoins une condition en quelque sorte
endogne. Cest le lgislateur qui dcide en effet de codifier, sans que
lurgence de la codification soit rellement dmontre, et cest au propre
encombrement du lgislateur que la codification entend remdier, alors que
le Parlement est en partie responsable de cette situation.
Les parlementaires estimaient aussi, en 1999, que le contenu de ces
codes ntait pas connu du Parlement au moment de la loi dhabilitation et
que les matires traites par ces codes taient extrmement vastes et
chappaient ainsi aux conditions poses par la jurisprudence du Conseil quant
lutilisation de larticle 38. Il y aurait eu ainsi une vritable dpossession
des attributions du Parlement.
Cette critique fut rejete par le Conseil puisque, la codification se
faisant droit constant , le Parlement connat dj le contenu des futurs
codes, qui correspond lensemble des dispositions lgislatives en vigueur
au moment de la publication des ordonnances (consid. 14 de la dcision
421 DC).
On rappellera que cest une simple circulaire en date du 30 mai
1996 relative la codification des textes lgislatifs et rglementaires qui a
fix les rgles relatives la procdure de codification. Encore faut-il prciser
que cette circulaire ne fait que reprendre des mthodes de travail
suggres par la Commission suprieure de codification institue par le dcret
du 12 septembre 1989.
Parmi ces mthodes, figurait la codification droit constant. Pour la
premire fois, dans la dcision 421 DC, le principe de la codification droit
constant a donc t reconnu et valid par le Conseil constitutionnel, sans
obtenir pour autant une valeur constitutionnelle. Il na reu dailleurs une
conscration lgislative que quelques mois plus tard, puisque la loi n. 2000-
321 du 12 avril 2000 relative aux doits des citoyens dans leurs relations avec
les administrations, a pos larticle 3 le principe selon lequel la codification
lgislative rassemble et classe dans des codes thmatiques lensemble des
lois en vigueur la date dadoption de ces codes.
Cette codification se fait droit constant, sous rserve des modifications
ncessaires pour amliorer la cohrence rdactionnelle des textes rassembls,
assurer le respect de la hirarchie des normes et harmoniser ltat du droit.
34
n. 5 - 2005.1
374
Linscription de ce principe, crit cette fois en toutes lettres dans une loi, lui
accorde bien sr une valeur symbolique trs grande par rapport aux sources
antrieures, sous la rserve que ce quune loi a fait, une autre, y compris de
codification, pourrait le dfaire.
Le principe de la codification droit constant a t invoqu dans la
saisine dirige contre la loi de 2003 habilitant le Gouvernement simplifier
le droit, en sappuyant sur la jurisprudence de 1999. Il tait reproch la loi
de mconnatre larticle 38 en tant quelle drogeait au principe de la
codification droit constant, car elle autorisait le Gouvernement non
seulement codifier, mais aussi modifier, complter et codifier diverses
lgislations (art 34 de la loi), ce que la saisine appelait de manire image
une codification droit mouvant.
35
Le Conseil a rpondu que larticle 38 ninterdisait pas au lgislateur
dhabiliter le Gouvernement modifier les codes existants, ds lors qutait
prcise la finalit des mesures prendre (consid. 28 de la dcision 473
DC). Mais il a pris soin de constater que ces modifications ne bouleversaient
pas lconomie gnrale des codes et se contentaient dadapter les textes
antrieurs lvolution des circonstances de droit, et modifier les
dispositions dont la pratique aurait rvl le caractre inadquat (consid.
29).
Cest donc parce quil ne sagit que dune codification droit constant,
mme assouplie, que la procdure des ordonnances nest pas
inconstitutionnelle, le Parlement ntant pas dpossd de son pouvoir de
lgifrer et le Gouvernement ne pouvant pas apporter de modifications de
fond aux dispositions en vigueur.
La seule harmonisation du droit que peut oprer le codificateur- cest-
-dire le Gouvernement- consiste remdier aux incompatibilits entre les
dispositions soumises codification selon la limite pose par le Conseil lui-
mme. Cest aussi parce que les modifications apportes par le Gouvernement
ne seront que ponctuelles que le recours larticle 38 est possible.
En consacrant la codification comme lune des justifications du recours
larticle 38, le Conseil reconnat celle-ci une valeur dautant plus grande
quelle contribue renforcer un nouvel objectif de valeur constitutionnelle.
2 LA CODIFICATION ET LA QUALIT DE LA LOI
Il ne suffit pas de considrer que la codification doit se faire par la
voie lgislative, mme si la Constitution ne parat pas lexiger. Il faut aussi se
demander si la codification rpond un besoin constitutionnel. Lavance
remarquable ralise par les deux dcisions du Conseil constitutionnel de
1999 et de 2003 permet daffirmer que la codification amliore la loi, mais
quelle ne peut parvenir, elle seule, cet objectif de valeur constitutionnelle.
Michel Verpeaux
375
2.1 Les fondements de lobjectif constitutionnel daccessibilit et
dintelligibilit de la loi
En affirmant que lintrt gnral qui sattache lachvement des
codes est une finalit qui rpond au demeurant lobjectif de valeur
constitutionnelle daccessibilit et dintelligibilit de la loi; quen effet lgalit
devant la loi nonce par larticle 6 de la Dclaration des droits de lhomme
et du citoyen et la garantie des droits requise par son article 16 pourraient
ne pas tre effectives si les citoyens ne disposaient pas dune connaissance
suffisante des normes qui leur sont applicables (consid. 13 de la dcision
421 DC), le Conseil constitutionnel a tabli en droit franais lun des
aspects du principe, discut, dit de scurit juridique, en le fondant sur
larticle 16 de la Dclaration de 1789.
36
La reconnaissance de ce principe est cependant encore implicite car
le terme de scurit juridique napparat pas expressment dans la dcision,
mais la chose y est incontestablement. Mais, ce qui nest pas implicite,
et sous rserve dun tiquetage spcifique, ce sont les deux impratifs mis en
avant par le Conseil, la prvisibilit et la qualit du droit.
Dans la dcision 473 DC, le Conseil a lgrement modifi la
justification du recours aux ordonnances en affirmant que la double finalit
de la simplification et de la codification du droit rpond lobjectif de
valeur constitutionnelle daccessibilit et dintelligibilit de la loi ; quen
effet, lgalit devant la loiet la garantie des droits requise par son
article 16 ne seraient pas effectives si les citoyens ne disposaient pas dune
connaissance suffisante des rgles qui leur sont applicables et si ces rgles
prsentaient une complexit inutile . Lexigence de la qualit de la loi est
donc renforce par la condamnation dune lgislation inutilement complexe.
Il est particulirement pertinent que lobjectif daccessibilit et dintelligibilit
de la loi, elles-mmes associes lide de simplicit de la loi, soit reconnu
loccasion de lexamen de lois relatives la codification.
37
Par une motivation, incidente en 1999 et dont la porte tait renforce
par le fait quelle ne rpondait pas directement une argumentation souleve
dans les saisines mais qui sappuyait indirectement sur les exigences de
scurit juridique releves dans le mmoire en dfense du gouvernement,
mais principale en 2003, le Conseil prcise le fondement de lexigence
constitutionnelle quil dgage. Ce qui sapparentait, dans la rdaction de la
dcision de 1999 (consid. 13) une forme dobiter dictum, car il ntait pas
absolument ncessaire que le Conseil fasse ce dtour par ce nouvel objectif
constitutionnel pour valider la procdure suivie par la loi dhabilitation,
devient en 2003, la justification profonde du recours aux ordonnances et de
la codification.
La confirmation de la valeur constitutionnelle de lobjectif
daccessibilit et dintelligibilit de la loi par la dcision 473 DC est dautant
plus remarquable que le Conseil constitutionnel prend la peine de rappeler
n. 5 - 2005.1
376
son quadruple fondement constitutionnel, savoir les articles 4, 5, 6 et 16
de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789. Ce sont plus
prcisment le principe dgalit nonc larticle 6 de cette Dclaration
ainsi que la notion de garantie des droits sise son article 16 qui semblent
principalement fonder cet objectif constitutionnel.
Ainsi larticle 16 de la Dclaration de 1789 est enfin reconnu comme
un texte de droit positif dont leffectivit doit tre assure, linstar de toute
disposition inscrite dans un texte valeur constitutionnelle. Dj utilis
pour fonder le droit au recours (dcis. 335 DC) et le principe de sparation
des pouvoirs (dcis. 404 DC), larticle 16 de la Dclaration de 1789 retrouve
la place centrale qui lui revient.
Selon cet article, Toute socit dans laquelle la garantie des droits nest
pas assure, ni la sparation des pouvoirs dtermine, na point de Constitution.
Cest en droit franais lexpression la plus prcise de lEtat de droit.
Cest ainsi de manire parfaitement cohrente que le Conseil traduit
cet impratif en objectif de valeur constitutionnelle. En ce sens, si lexigence
constitutionnelle relative la qualit de la loi, ne sincarne pas dans un
droit subjectif dont les individus pourraient invoquer le respect devant un
juge, elle traduit un impratif auquel le lgislateur, mais aussi probablement
toute autorit normative, sont soumis et dont le juge doit veiller au respect
dans le cadre dun contentieux objectif.
La rfrence larticle 16 est associe, en 1999 et en 2003, au principe
dgalit devant la loi nonc larticle 6 de la mme Dclaration des droits.
Car si la loi doit tre accessible, elle doit ltre galement tous. Pour que
les citoyens soient rellement gaux devant la loi, il faut quils la connaissent
de manire simple et accessible. Afin quils puissent dfendre leurs droits, il
est ncessaire quils en aient une comprhension intelligible.
Le Conseil est plus prcis dans la dcision de 2003 car les exigences
poses par les articles 6 et 16 de la Dclaration pourraient ne pas tre
effectives si les citoyens ne disposaient pas dune connaissance suffisante des
normes (consid. 13 de la dcision 421 DC), la certitude est plus grande en
2003 car les mmes exigences ne seraient pas effectives (consid. 5 de la
dcision 473 DC). Est exprime de cette manire toute la diffrence entre
une dcision qui pouvait tre prsente comme un ballon dessai et une
jurisprudence solidement installe.
Le Conseil ajoutait, en 1999, qu une telle connaissance (des normes
applicables) tait, en outre, ncessaire lexercice de droits et liberts garantis
tant par larticle 4 de la Dclaration en vertu duquel cet exercice na de
bornes que celles dtermines par la loi, que par son article 5, aux termes
duquel tout ce qui nest pas dfendu par la loi ne peut tre empch, et
nul ne peut tre contraint de faire ce quelle nordonne pas . La rfrence
larticle 5 de la Dclaration ntait pas si frquente pour quelle ne ft pas
Michel Verpeaux
377
note.
38
Lexpression en outre montrait alors que la logique des rfrences
aux articles 4 et 5 semblait distincte de celle relative la garantie des droits
et lgalit devant la loi, mme si elles taient articules lune avec lautre.
Le lien entre ces normes constitutionnelles est mieux affirm dans la
dcision 473 DC. En effet, lexercice des droits et des liberts laquelle font
rfrence ces deux articles 4 et 5, serait mconnu si la loi ntait ni intelligible
ni accessible. Cest ce quexprime le considrant 5 qui dispose que cest
dfaut dune connaissance accessible et intelligible des normes, que cet
exercice des droits serait restreint. En dfinitive, lobjectif constitutionnel,
ralis notamment par le codification, nest quun moyen datteindre le but
plus ultime de la protection des droits et liberts, ce qui est tout autant
conforme aux prceptes de larticle 2 de la Dclaration qu ceux des
articles 4 et 5 de cette mme Dclaration, dont lutilisation devient de plus
en plus large, au risque de perdre de leur substance.
39
Par ailleurs, cest aussi la logique de larticle 16 de la DDHC qui est
ainsi parfaitement retrouve. Laccessibilit et lintelligibilit de la loi sont
des exigences constitutionnelles car elles visent garantir des droits
constitutionnels substantiels.
Dans ces deux dcisions, le Conseil constitutionnel nutilise pas le
concept, relativement neuf, de la clart de la loi, propos de la codification.
Cette notion, parfois dune obscure clart , na jamais t utilise
directement par le Conseil propos de la codification. Elle est fonde sur
larticle 34 et, si on la comprend bien, elle signifie quune loi, pour mriter ce
nom et cette qualit quelle tient prcisment de cet article, doit tre
suffisamment complte et comporter tous les lments ncessaires pour tre
applicables, sans renvoyer inutilement dautres autorits le soin de dfinir
ce quelle doit elle-mme rgler ou dterminer.
40
Lincertitude rside sans doute dans les contours parfois de ce que le
Conseil entend par lexigence de clart , car ce qui est intelligible et
accessible est aussi, en principe clair . La distinction entre ces deux
normes constitutionnelles est dautant plus dlicate, parfois, que le Conseil
constitutionnel fait un usage concomitant de la clart et de lobjectif de
valeur constitutionnelle dintelligibilit et daccessibilit de la loi.
41
Sauf en
matire de codification, pour laquelle seul lobjectif doit tre poursuivi, sans
que le Conseil nait recours la notion de clart de la loi.
2.2 Les contours de lobjectif dintelligibilit et daccessibilit de la loi
On peut se demander en quoi la codification rend la loi plus accessible
et plus intelligible. Dans la dcision 473 DC, le rattachement de lentreprise
de simplification du droit cet objectif de valeur constitutionnelle ntait
pas ncessaire pour reconnatre la valeur constitutionnelle de lhabilitation
lgislative conteste; la seule exigence dun caractre durgence aurait suffi,
n. 5 - 2005.1
378
selon larticle 38 interprt par le Conseil, en effet rendre conforme la
Constitution le recours aux ordonnances.
Lobjectif de valeur constitutionnelle daccessibilit et dintelligibilit
de la loi peut tre rattach lexigence plus gnrale de qualit de la loi qui
implique clart et prvisibilit du droit. Le rattachement de lentreprise de
simplification du droit par la loi et la dcision de 2003 lobjectif de valeur
constitutionnelle daccessibilit et dintelligibilit de la loi largit la solution
retenue dans la dcision n. 99-421 DC qui promouvait le principe de la
codification droit constant en le rattachant ce mme objectif
constitutionnel.
On peut penser, en effet que la rfrence la complexit rpond dabord
lobjectif de simplification, mais il nest pas interdit de penser que la
codification est aussi un moyen de parvenir un droit simple ce qui
correspond dailleurs au souci dintelligibilit. Il apparat en effet tout dabord
que ce nest pas seulement la codification droit constant qui est le vecteur
de lobjectif daccessibilit et dintelligibilit, contrairement ce quil avait
pu sembler la lecture de la dcision de 1999
42
, mais la codification en
gnral.
En effet, larticle 34 de la loi habilitant le Gouvernement simplifier
le droit fait exception au principe de la codification droit constant. Or,
comme cela a t mentionn, le Conseil affirme que larticle 38 de la
Constitution ne s oppose pas ce que le lgislateur habilite le
Gouvernement modifier ou complter un code existant ds lors que cette
habilitation prcise la finalit des mesures prendre . Ensuite, cest la
simplification du droit qui est considre en 2003 comme un vecteur de
lobjectif daccessibilit et dintelligibilit de la loi ; or, la simplification inclut
la codification mais ne se rduit pas elle.
43
Le souci, expos en 2003, dune loi dbarrasse de toute complexit
inutile a trouv une illustration significative dans la censure de dispositions
de la loi organique relative lautonomie financire des collectivits
territoriales par la dcision 2004-500 DC du 29 juillet 2004, au motif que la
Constitution impose au lgislateur d adopter des dispositions
suffisamment prcises et des formules non quivoques afin de prmunir les
sujets de droit contre une interprtation contraire la Constitution ou contre
le risque darbitraire (consid 13).
44
On remarquera avec intrt que la formulation nouvelle de cette
exigence dune loi dnue dambigut repose notamment sur lobjectif
dintelligibilit et daccessibilit de la loi. Nanmoins, la volont du Conseil
constitutionnel, renforce au fil de ses dcisions, dune bonne loi dpasse la
seule codification car cette dernire, surtout lorsquelle est ralise droit constant,
ne peut pas, elle seule, garantir que la loi sera simple et prcise. Il faut alors
considrer que la codification nest quun moyen de parvenir ce but.
Michel Verpeaux
379
Il est ainsi indiffrent que le lgislateur codifie des dispositions dans
un code plutt que dans un autre. Dans la dcision 454 DC, propos de la
loi du 22 janvier 2002 relative la Corse, le Conseil a estim que le lgislateur
ayant dcid dabroger certains articles du code de lurbanisme et de les
remplacer par des dispositions nouvelles insres au code gnral des
collectivits territoriales, il ne pouvait tre reproch la loi davoir mconnu
lobjectif dintelligibilit et daccessibilit de la loi.
Le choix opr par la loi de codifier dans le code gnral des
collectivits territoriales des dispositions relatives au droit de lurbanisme en
Corse, qui se substituent des articles insrs dans le code de lurbanisme,
est un choix de pure opportunit et sur lequel le Conseil na pas se
prononcer
45
. Cest parce que, selon J-E Schoettl, le Conseil na pas un pouvoir
dapprciation de mme nature que le Parlement, selon la formule
dsormais utilise par le Conseil depuis la dcision 2001-444 DC.
46
Il aurait t intressant que le Conseil statue sur la disparition pure et
simple de dispositions codifies pour savoir si labrogation pure et simple
risque de porter atteinte lobjectif constitutionnel dintelligibilit et
accessibilit de la loi, ce qui pourrait impliquer que toute codification est
un mouvement continu qui ne connat aucun retour en arrire. La
codification, qui a fait une entre, tardive mais relle, dans le droit
constitutionnel, na pas fini dintresser cette discipline.
1
La loi n. 99-1071 du 16 dcembre 1999 portant habilitation du Gouvernement procder, par ordonnances,
ladoption de la partie Lgislative de certains codes est publie au J.O du 22 dcembre 1999, p. 19040
et la dcision est publie ibidem, p. 19041.
2
La dcision n. 99-421 D.C. du 16 dcembre 1999 (Rec. p. 136 ; Dalloz 2000, Chroniques, p. 361), a
fait lobjet de plusieurs commentaires (comm. Marie-Anne FRISON-ROCHE et William BARANS; Dalloz
2000, n. 4, Point de vue, p. VII, comm. Bertrand MATHIEU; Petites Affiches. 28 juillet 2000, n. 150, p. 15,
chron. Bertrand MATHIEU et Michel VERPEAUX ; RTDciv. 2000, p. 186, comm. Nicolas MOLFESSIS; RFDC
n. 41, 2000, p. 120, comm. Didier RIBES; AJDA. 2000, p. 31, comment. Jean-ric SCHOETTL).
3
Cest ainsi que depuis 1989, ont t adopts le code de la proprit intellectuelle, le code de la
consommation, plusieurs livres du code rural, le code des juridictions financires et le code gnral des
collectivits territoriales. En revanche, depuis 1996, aucun code na pu tre adopt par le Parlement. Le
programme de la Commission suprieure de codification prvoyait de faire adopter, entre 1996 et 2000,
22 nouveaux codes!
4
Il sagit, dans lordre de prsentation de larticle 1
er
de la loi dhabilitation, des Livres VII et IX du
code rural, du code de lducation, du code de la sant publique, du code de commerce, du code de
lenvironnement, du code de la justice administrative, du code de la route, du code de laction sociale
et du code montaire et financier. Lordre nest pas indiffrent car larticle 2 de la loi tablit une sorte
de priorit dans ldition des diffrentes ordonnances qui est fonction de la place de ces codes dans
cette numration.
5
La loi prvoyait aussi un dlai pour le dpt de la loi de ratification, de deux mois compter de la
publication et au plus tard le dernier jour du quatorzime mois suivant la publication de la loi
dhabilitation.
n. 5 - 2005.1
380
6
Dcisions du Conseil constitutionnel, Actualit juridique de droit administratif, 2000, p. 33.
7
Dcision 2001-454 DC du 17 janvier 2002, Loi relative la Corse, JO du 23 janvier 2002, p. 1527.
8
Il sagit du code du patrimoine, du code de la recherche, du code du tourisme et( du code de
lorganisation judiciaire (art. 33 de la loi du 2 juillet 2003). Cette loi comporte aussi ratification de diverses
ordonnances ayant notamment codifi des parties Lgislatives de codes postrieurs 1999 (art. 31).
9
Publie dans le J.O du 3 juillet 2003, p. 11205.
10
JO du 30 juillet 2004, p. 13562, Loi organique n. 2004-758 du 29 juillet 2004 prise en application de
larticle 72-2 de la Constitution relative lautonomie financire des collectivits territoriales ibidem,
p. 13561. Pour une premire analyse de cette dcision, voir JeanEric-Schoettl, Petites affiches, n.162
du 13 aot 2004, p. 12
11
Recueil des dcisions du Conseil constitutionnel, 1978, p. 88 et suivantes.
12
Conseil dEtat, 3 janvier 1962 Ville dAix en Provence, sieurs Mouret et autres, Recueil, p. 2.
13
Conseil dEtat, 1 octobre 1971, Consorts Vitrin, Recueil, p. 57.
14
Dcrets n. 77-90 et 77-91 du 27 janvier1977, respectivement consacrs la partie lgislative et la
partie rglementaire, publis dans JO du 3 fvrier 1977, p. 371; dcrets 77-240 et 77-241 du 7 mars 1977,
rpartis de la mme manire, publiant le Livre III, J.O. du 18 mars 1977, p. 1467 et dcrets 77-372 et 77-
373 du 28 mars 1977 pour les Livres IV et V, J.O. du 5 avril 1977, p. 1933. Des dispositions finales
taient dj prvues dans les deux premiers dcrets, celui du 28 mars 1977 substituant des nouvelles
dispositions aux prcdentes. Les deux dcrets du 28 mars 1977 obissent au mme partage entre partie
lgislative et partie rglementaire.
15
A la diffrence du Code des Tribunaux administratifs, valid par la loi 76-521 du 16 juin 1976
modifiant certaines dispositions du code des tribunaux administratifs et donnant force de loi la partie
lgislative de ce code (cf. JO du 17 juin 1976, p. 3635)
16
Conseil dEtat, 3 juin 1983, Mme Vincent, Reccueil, p. 227.
17
Il sagit de lordonnance n. 58-998 du 24 octobre 1958 portant loi organique relative aux conditions
dligibilit et aux incompatibilits parlementaires.
18
Dcision 78-858/78-885 du 17 mai 1978, A.N. Puy-de-Dme, 1
re
circ., Recueil, p. 92, n.78-863 Bouches-
du-Rhne, 9
me
circ., p. 94 ; n. 78-878 Cte dOr, 1
re
circ., p. 96 et n. 78-879 Loiret, 2
me
circ., p. 98.
19
Dcisions n. 64-29 L du 12 mai 1964, Administration dpartementale et communale, cf. FAVOREU, Louis
(dir.) Recueil de jurisprudence constitutionnelle (RJC). Paris : Litec, p. 16; n. 67-49 L du 12 dcembre 1967,
cf. ibidem, p. 32; n. 69-52 L du 27 fvrier 1969, cf. ibidem, p. 34; n. 70-63 L du 9 juillet 1970, cf. ibidem, p.
41; n. 71-70 L du 23 avril 1971, cf. ibidem, p. 46 ; 75-84 L du 19 novembre 1975, cf. ibidem, p. 61; n. 76-
89 L du 2 juin 1976, cf. ibidem, p. 66; n. 76-89 L du 6 octobre 1976, cf. ibidem, p. 70.
20
Dcret 89-647 du 12 septembre 1989 relatif la composition et au fonctionnement de la Commission
suprieure de codification, JO du 13 septembre 1989, p. 11560, et dcret 89-704 du 28 septembre 1989
portant cration dune commission adjointe la Commission suprieure de codification, publi dans le
JO du 29 septembre 19879, p. 12239. Le premier dcret abroge le dcret de 1948 et la Commission que
ce dernier avait cre.
21
Sur le travail de la Commission suprieure de codification en ce qui concerne ce code, voir ltude
de BRAIBANT, G et CATTA, E, Le Code gnral des collectivits territoriales, p. 132.
22
La seule place faite au Parlement se rsume, la prsence, en tant que membres permanents, dun
dput et dun snateur, dsigns par les commissions des lois des deux assembles, et de reprsentants
de la ou des commissions comptentes, en fonction des textes tudis, des deux assembles. Sur la place
du Parlement dans le processus de codification, voir ALBERTINI, P. La codification et le Parlement,
AJDA., 1997, p. 660.
23
Cinquime rapport annuel de la Commission suprieure de codification, adopt en 1995. Cf. Revue
administrative, 1995, p. 313.
24
La circulaire du Premier ministre du 30 mai 1996 relative la codification des textes lgislatifs et
rglementaires rappelle nanmoins que les phases dadoption de la partie lgislative suivent le droit
Michel Verpeaux
381
commun (voir DRAGO, G. De la codification lvaluation, premiers commentaires de la circulaire du
Premier ministre du 30 mai 1996 et de La loi n. 96-516 du 14 juin 1996, JCP, dit gnrale, 24 juillet 1996,
Doctrine, n. 3953).
25
Voir le journal Le Monde du 23 juillet 1996 prsentant le rapport annuel de la Commission suprieure
de codification qui dplorait les retards dus ces lenteurs.
26
Selon le nom donn au Corps lgislatif prvu larticle 34 de la Constitution du 22 frimaire VIII (13
dcembre 1799)
27
Selon lexpression trs juste de G. Koubi (Petites Affiches, op cit, p. 12). Cf. aussi ALBERTINI, P. La
codification et le Parlement, op. cit., p. 663. Pour un exemple des consquences de cette nouvelle
codification lgislative, voir le jugement du Tribunal administratif de Dijon du 13 janvier 1998, RFDA
1999, p. 965, note M. VERPEAUX.
28
Ces parlementaires auraient t inspirs, selon D. Ribes (op. cit.), par un article de Franois Terr
paru au Figaro du 23 novembre 1999 et intitul Le Parlement dmissionnaire .
29
Rappelons en effet que la codification droit constant consiste regrouper des textes existants selon
un ordre logique et dans un document unique sans pour autant les modifier ou les rformer ; des
modifications mineures peuvent toutefois tre tolres qui sont rendues ncessaires pour assurer le
respect de la hirarchie des normes et la cohrence rdactionnelle des textes ainsi rassembls et harmoniser
ltat du droit. Elle se distingue de la codification utilise par exemple pour laborer les cinq grands codes
napoloniens qui consiste concevoir un texte nouveau et crateur qui ordonne et qui systmatise
lensemble dune matire (BRAIBANT, Guy. La codification franaise. Revue Administrative, 1994, p. 172).
30
Conseil constitutionnel, Dcision n. 81-134 D.C. du 5 janvier 1982, Loi dorientation autorisant le
Gouvernement par application de larticle 38 de la Constitution, prendre des mesures dordre social, Rec. p. 15.
31
Cest en tout cas ce quaffirme son secrtaire gnral selon lequel la simplification du droit va au-
del de la codification droit constant mais naffecte pas plus que cette dernire lossature des
lgislations en cause (SCHOETTL, Jean-ric. Simplification du droit et Constitution, AJDA 2003,
p. 1393).
32
Conseil constitutionnel, Dcision n. 76-72 DC du 12 janvier 1977, Territoire des Affars et des Issas,
Rec. p. 31.
33
Conseil constitutionnel, Dcision n. 99-421 DC du 16 dcembre 1999, prcite.
34
JO du 13 avril 2000, p. 5646.
35
Texte de la saisine des snateurs, publi dans le JO du 3 juillet 2003, p. 11211.
36
Sur ce principe et dans le sens de sa reconnaissance, cf. VALEMBOIS, Anne-Laure. La
constitutionnalisation de lexigence de scurit juridique en droit franais, Thse dactyl., Dijon, 17 dcembre 2003,
et la bibliographie cite. Voir notamment MATHIEU, B. La scurit juridique : un principe
constitutionnel clandestin mais efficient. In: Mlanges Patrice Glard, Paris, Montchrestien, 2000.
37
Cf. MATHIEU, Bertrand. La loi. 2
me
d. Coll. Connaissance du droit Dalloz, 2004.
38
Dans ce sens, voir VERPEAUX, M. La libert. numro spcial de lAJDA, consacr aux droits
fondamentaux, 1998, p.144.
39
Ibidem.
40
Cest la dcision 2001-455 DC du 12 janvier 2002, Loi de modernisation sociale qui a, de la manire
la plus prcise, distingu la clart de la loi, fonde sur larticle 34, et lobjectif de valeur constitutionnelle
dintelligibilit et daccessibilit de la loi (consid. 9), Recueil des dcisions du Conseil constitutionnel,
Dalloz, p. 53, Petites Affiches, 24 septembre 2002, n. 191, p. 15, chron. MATHIEU, Bertrand.
41
Pour une illustration de cette conjointe de deux notions, voir la dcision 2003-475 DC du 24 juillet
2003, Loi portant rforme de llection des snateurs (Recueil Dalloz dcisions, Dalloz, p. 400, consid. 20)
et dcision 2004-500 DC du 29 juillet 2004, Loi organique relative lautonomie financire des collectivits
territoriales (JO du 30 juillet 2004, p. 13562, consid. 13).
42
Cf. chronique de jurisprudence constitutionnelle, Petites Affiches, 28 juillet 2000, n. 150.
n. 5 - 2005.1
382
43
GONOD, Pascale. La simplification du droit par ordonnance, AJDA 2003, p. 1653.
44
Loi organique n. 2004-758 et dcision prcites, JO du 30 juillet 2004, p. 13561 et 13562.
45
Dcision 2001-454 DC du 17 janvier 2002, Recueil des dcisions du Conseil constitutionnel, Dalloz, p. 70,
consid. 26 et 27.
46
SCHOETTL, J-Eric, chronique prcite, p. 104.
CODIFICATION FACING THE
CONSTITUTIONAL COUNCIL
ABSTRACT
The present article treats the constitutional processes
of codification departing from the example of the
simplification of Law. There is an analysis of the
development of the accessibilities exigencies to the
Law linked with the principle of clarity and with the
objective constitutional value of intelligibility, as
regarded by the French doctrine and jurisprudence.
KEYWORDS
Codification. France. Law. Simplification. Acessibility.
Inteligibility.
Michel Verpeaux
383
O DIREITO NA SOCIEDADE DO RISCO
NT
Raffaele De Giorgi*
RESUMO
Estabelece as correlaes entre complexidade, contigncia
e informao na sociedade do risco.
PALAVRAS-CHAVE
Sociedade de risco. Complexidade. Contingncia.
Informao.
Humanidade um papel humorstico. Assim escreveu Novalis, em um de
seus fragmentos, no incio do sculo XVIII. Uma afirmao surpreendente em
um perodo no qual a poesia romntica j celebrava, na sombria interioridade
dos particulares, a grandiosa universalidade do gnero humano e a sublime ex-
perincia do mundo. Tambm o mundo, como conceito jurdico e poltico, inici-
ava naquele perodo uma carreira de sucesso. Somente um sculo depois,
Nietzsche teria dito que o mundo no outra coisa que uma imprecao crist.
Um conceito limite ao qual endereamos toda nossa ignorncia necessria.
O horizonte inevitavelmente se distancia quando dele nos aproxima-
mos com nosso saber sobre o mundo. Humanidade e mundo, humorismo e
paradoxo. Uma distino que converge em um ponto cego que representa a
unidade da diferena que a produz. Esta unidade no nada mais que a
razo; ainda naquele sculo, o XIX, a razo iluminista, aquela que permitiu
constitucionalizar o direito, ainda que tivesse o dever de fechar-se em si
mesma como razo dos particulares, registrou seus sucessos e seu reconheci-
mento na organizao dos Estados e na regulao jurdica das aes.
Foi conferida dignidade jurdica para a humanidade dos homens, que
eram tratados como cidados dos Estados. Foram negadas as diferenas, do
ponto de vista do direito, em relao qualidade da natureza das pessoas e
Kant podia esperar uma sociedade universal dos cidados do mundo. Feuerbach
tornou absoluta a idia do humanismo do homem e o protegeu contra as ame-
aas da religio. Continuou, assim, a obra do outro Feuerbach que contribura
para a civilizao do direito penal. Uma obra que mais tarde tornou possvel a
formalizao do ilcito e a delimitao da incerteza da interveno punitiva.
*
Coordenador do Doutorado em Evoluo dos Sistemas Jurdicos e Novos Direitos - Facolt Di
Giurisprudenza em Lecce - Itlia. Diretor do Departamento de Estudos e Coordenador do Centro de
Documentao da Comunidade Europia. Diretor do Centro di Studi Sul Rischio Professor titular de
Teoria Geral do Direito e Sociologia do Direito da Universidade de Lecce, Itlia.
NT
Artigo traduzido por Guilherme Figueiredo Leite Gonalves e revisado por Juraci Mouro Lopes Filho.
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384
Raffaele De Giorgi
Por outro lado, tambm os primeiros cdigos racionalizaram a experin-
cia jurdica. Deram estrutura s expectativas dos particulares, tornaram obje-
to de expectativa as prprias expectativas de acesso ao direito, de clculo
racional das aes tanto dos particulares quanto do Estado. Isso permitiu aos
juristas pensar que o progresso da humanidade garantiria aos povos existncia
segura e os ampararia em uma grande comunidade do mundo. No direito
pblico mas tambm no comercial e no internacional , a afirmao da idia
de mundo alarga e estabiliza relaes e parece corresponder expanso uni-
versal da razo que teria abandonado, no passado, a barbrie do direito penal
e identificado o progresso com o reconhecimento da humanidade dos homens.
De um lado, humanidade e razo. De outro, o direito do mundo e as leis
do mundo. Por um sculo, at o limiar do sculo XX, estes conceitos permitiram
que a sociedade se representasse e descrevesse sua diferena. Representava a
distncia que a separava do passado e imaginava como progresso a construo
de seu futuro. Entretanto, humorismo um humorismo trgico como aquele que
os personagens de Pirandello recitavam e paradoxo eram velados, ocultados.
De fato, s na metade do sculo, a humanidade pde ser representada
atravs da perversa redescrio das diferenas entre raas, enquanto a razo
poltica dos Estados, que comeavam a se considerar nacionais, revelou-se
como razo justificadora das guerras, como razo de estado e, portanto, como
violncia legtima. Naquele momento, o direito dos cdigos, que nasceu
como direito dos privados, manifestava-se cada vez mais como direito da-
queles que Kant chamou senhores de si mesmos, ou seja, daqueles que
tinham interesses a tutelar e dispunham de relativos meios de tutela. Uma
humanidade, uma qualidade de cidados que a industrializao limitava a
uma minoria sempre mais restrita, constituda daqueles que oportunamente
se chamavam abastados. Hegel podia considerar o Estado como realizao
da idia tica e podia atribuir razo ocidental e ao seu limite temporal o
direito a cidadania europia. No mundo, dizia Hegel, deve-se comandar.
Na feia infinidade deve-se comandar. Para a poltica dos Estados, isso signi-
fica que o mundo deve ser civilizado, que a humanidade inferior, aquela que
vivia na excluso da razo, devia ser colonizada. Guerra de povos e guerra de
raas. Assim os Estados nacionais, os sistemas jurdicos constitucionalizados, a
cultura ocidental apresentam-se ao sculo XX.
Um sculo que, muitas vezes, fez experincias com a destruio da
humanidade, com o mundo transformado em teatro da guerra. Hegel afir-
mou: no outra coisa que a representao da tragdia na eticidade que o
absoluto eternamente recita consigo mesmo. Uma representao na qual a
humanidade adquire o papel do humorismo trgico e o mundo, que no tem
papel, torna-se o espao sem tempo, o confim do no-saber. Enquanto a
razo se manifesta finalmente como ponto cego, paradoxo da fundao, refe-
rncia destituda de referncias. A razo aquela que segundo Kant est
alm do tempo, aquela pela qual o tempo inicia, aquela que como razo dos
385
O Direito na sociedade do risco
particulares, dos Estados, do mundo inicia o tempo no pode dizer sobre si
mesma que racional. O sculo passado, mas tambm este que acabou de
comear, vincularam seu tempo histrico ao paradoxo da razo.
Naquela razo o direito moderno encontrou sua fora, sua sustenta-
o, sua legitimao. Era uma razo que utilizava referncias externas, s
vezes diversas, que conectava sua descontinuidade e a apresentava como
progresso, emancipao, liberao. Trata-se do querer divino, da ordem do
mundo, da natureza humana ou da natureza dos homens e das coisas. Assim,
aquelas referncias justificavam o direito da igualdade ou o direito da dife-
rena; o direito de fazer a guerra ou o direito de defender-se; o direito que
inclui e exclui. Mas a razo no agia somente como fundamento. Operava
como parasita no interior do direito atravs das variadas multiplicidades das
figuras dogmticas, de suas conexes e elises. Podia ser razo de estado ou
dos privados, razo de interesse do particular ou de interesse coletivo, razo
da tortura ou da moderao da pena, razo inquisitria ou acusatria. O
parasita sempre agiu, tem sempre funcionado at requerer, em nome da hu-
manidade, um direito superior ao direito. Um direito humano, tantos direi-
tos humanos, que justifica a pena de morte e a morte da pena, a ordem do
mundo e mundo da ordem, o nascimento em nome do Senhor e a morte em
nome do povo, a guerra humanitria e a humanizao da guerra. A humani-
dade o ponto cego das distines que devem ser sublimadas. Um vu gro-
tesco sob o qual os escritores contemporneos de coisas jurdicas e sociolgi-
cas procuram perplexos onde no existe nada.
Aquela razo condensou seguranas, desenvolveu um universo se-
mntico de certezas, identidade, estabilidade. Motivou representaes do
futuro como resultado de um projeto racional que realizaria condies me-
lhores da sociedade. Mas a sociedade no realiza projetos, a sociedade no
persegue fins, a sociedade no opera com base em princpios. A sociedade
como . Da mesma forma o direito da sociedade que tambm no persegue
fins, tambm no se realiza nem se conclui com a realizao de um fim,
mesmo que este se refira humanizao, justia ou ordem.
A semntica da razo representou-se como semntica da sociedade
moderna. Mas, diante da modernidade da sociedade moderna, diante da
desidentificao desta sociedade em relao quelas que a precederam, a
semntica soube somente declarar a modernidade como projeto falido. Po-
dia fornecer somente idias normativas e, no podendo desvelar o paradoxo
de sua racionalidade, no podendo renunciar representao do futuro como
dever ser, protege-se do presente declarando a sociedade moderna como
sociedade do risco, como sociedade em risco. Diante do risco, indica ulteri-
or recurso razo: a escolha racional, a reduo do dano, um direito orien-
tado s conseqncias, as agncias de risco, uma tecnologia cautelosa, uma
poltica da compaixo, uma ordem universal da boa vontade, um banco mo-
ral, uma cincia limitada pela bondade dos fins. Por trs da argumentao
da razo existe um outro horizonte de certezas: a moral. Um outro paradoxo
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encontra-se no fato de que a moral no pode dizer dela mesma se ou no
moral, assim como a moral do risco no conhece o risco da moral.
Mas o que apresentado como risco na sociedade do risco? O que
est em risco nesta sociedade? O direito, a poltica ou a prpria sociedade?
A que se contrape o risco? Qual o outro lado da distino que um dos lados
a sociedade do risco? Segurana? Estabilidade? Compaixo? Ordem? Ou
ainda: racionalidade, crtica, reflexo? O risco da sociedade do risco uma
questo que interessa s operaes da estrutura da sociedade ou uma ques-
to relativa ao carter das descries da semntica, por meio das quais a
sociedade observa-se?
Desde o momento em que a sociedade moderna comeou a conside-
rar-se moderna, as caractersticas da modernidade esto em mudana cont-
nua. Tambm, em contnua mudana, esto as semnticas que representa-
ram aquelas caractersticas. Sobre o plano das operaes que se realizam
atravs da estrutura da sociedade moderna, aquilo que caracteriza sua
recursividade a capacidade de autotransformao. A sociedade moderna,
em outras palavras, caracterizada pelas ordens que se substituem a partir
de si e, portanto, pela contnua produo daquilo que outro. Esta socieda-
de torna-se instvel a partir de si e no pode ser observada atravs da distin-
o entre ordem e desordem. Ordem e desordem no podem se confrontar
entre si. Podemos dizer, ento, que, j no mbito de suas operaes, a socie-
dade moderna no tolera nenhuma ontologia. Esta sociedade depende
inexoravelmente de si, deixada, como escreveu Luhmann, a si mesma, sem
alternativas.
As observaes dos aspectos estruturais que fazem a diferena que a
modernidade da sociedade moderna permitem-nos considerar as seguintes
conseqncias. Primeiro, a dimenso temporal identifica esta sociedade em
relao a outras. Ela moderna. Esta mesma dimenso, todavia, identifica
esta sociedade consigo mesma. A contnua auto-instabilizao aquilo que
continuamente outro torna muito grave o problema do presente, mas
tambm a questo do futuro. O presente no pode mais ocultar seu paradoxo
constitutivo que o torna um tempo em que no h tempo. O presente adqui-
re o carter de um valor limite que marca a diferena entre passado e futuro.
Do mesmo modo, o futuro, a dimenso temporal daquilo que pode ser outro,
pe continuamente o presente diante da necessidade de dispor de vnculos
que delimitam a possibilidade do ser outro, que tornem o presente objeto de
expectativa, de modo que, qualquer que seja o evento, saiba-se agir.
A segunda conseqncia que a sociedade moderna desidentifica-se
continuamente do passado: sua memria continuamente exposta ao outro,
ou seja, a uma realidade autoconstituda, a uma realidade que no requer
justificao e no permite que se faa alguma coisa. A memria funo
que continuamente reconstri a unidade da diferena entre recordar e es-
quecer torna possvel a adaptao da sociedade realidade que ela mes-
Raffaele De Giorgi
387
ma constri. Atravs da recursividade das operaes e da contnua adapta-
o realidade, estabilizam-se estados do sistema da sociedade que vincu-
lam sua realidade. Trata-se daquilo que Von Frster chamava de autovalores
ou sinais de modos estveis de comportamentos. Na sociedade moderna, estes
autovalores no so mais a humanidade, a razo ou o mundo. Os autovalores
que se produzem tm a forma da contingncia, ou seja, uma forma modal da
substituibilidade daquilo que pode ser outro, daquilo que poderia ser outro,
daquilo que podia ter sido diferente de como ou foi.
A terceira conseqncia deriva do fato de que, a estas condies, a
sociedade traz informaes de si mesma e se constrange a orientar-se entre
variao e redundncia, oscilando entre a produo daquilo que outro e a
utilizao daquilo que foi. Se considerarmos que tudo o que acontece, acon-
tece no presente, podemos ver que, nesta sociedade, no podem existir cen-
tros de controle, autoridades que ofeream ltimas palavras, seguranas na
construo da realidade, que forneam certezas para o futuro. Os vnculos
que a sociedade precisa para construir o futuro podem assumir unicamente o
carter modal da contingncia. Podia ser diverso de como . Poderia ser
diverso de como .
Compreende-se, ento, porque a sociedade moderna representou-se
atravs da semntica do movimento, da semntica da ao, da semntica de
uma racionalidade que orienta e d garantia com base na correlao racio-
nal entre meios e fins. Ora, esta semntica exauriu seu potencial descritivo,
porque a sociedade emancipou-se dos autovalores estveis a que se recorreu
no passado. Emancipou-se da razo e do paradoxo de sua racionalidade.
Nestas condies, a sociedade no tolera verticalidade ou hierarquia,
no tolera idias normativas ou limites externos. O limite da sociedade o
mundo e o mundo o horizonte das possibilidades. Horizonte dentro do qual
aquilo que possvel pode sempre ser atualizado. O mundo expande-se com
a expanso da sociedade, ou seja, com a expanso da comunicao social.
Porque esta sociedade a nica que existe, podemos cham-la de sociedade
mundial. Sociedade mundial, escreveu Luhmann, o produzir-se do mundo nas
comunicaes.
A constituio paradoxal dessa sociedade requer um contnuo incre-
mento da seletividade das operaes que constituem sua estrutura. Isso leva
emergncia de ordens redutivas que tornam possvel a experincia con-
creta. Chamamos essas ordens redutivas de sistemas sociais. Eles emergem
em razo da diferenciao social que privilegia evolutivamente as ordens
que dispem de estruturas cognitivas, de estruturas capazes de organizar
cognitivamente a experincia possvel.
No passado, as ordens redutivas tinham privilegiado estruturas
normativas. Ora, aquelas estruturas tornaram-se obsoletas e constituram em
resistncias diferenciao, ou seja, s possibilidades de multiplicao da so-
ciedade na sociedade. Estas ordens tornaram possvel o clculo do futuro com
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base na excluso, enquanto a sociedade moderna operava por meio da inclu-
so universal. Ela no tolera bloqueios ao acesso comunicao social. ver-
dade que produz certos bloqueios ao acesso, mas os produz por causa da inclu-
so universal. No existem mais diferenas de estamentos na sociedade mo-
derna, no existe mais nobreza, mas existem as favelas e o Sul do mundo. Eles,
todavia, so correlatos da incluso, so correlatos da amplificao das diferen-
as que a estrutura da comunicao social acha racional utilizar.
Ordens redutivas cognitivamente orientadas so a cincia, a econo-
mia, mas tambm o direito que atravs de sua positivao reorganizou
cognitivamente sua estrutura. Estas ordens so dotadas de alto potencial
adaptativo e, portanto, evolutivo. Tambm a poltica reestruturou-se
cognitivamente orientando-se opinio pblica e realidade produzida pelos
meios da comunicao de massas e dispondo-se continua reviso de seus
programas.
A sociedade moderna e as ordens redutivas que se diferenciam em
seu interior so mquinas complexas porque so capazes de aprender a partir
de si, so sempre adaptadas em relao realidade que produzem e so
racionais, no no sentido que orientam suas operaes conforme premissas
de sentido provenientes do exterior, de modelos ou formas ltimas, mas por-
que produzem, em seu interior, a unidade da diferena entre interno e exter-
no, entre referncia a si mesmo e referncia ao exterior. Eles constroem, em
seu interior, aquilo que tratam como seu ambiente.
Assim, se os autovalores que se produzem na sociedade moderna assu-
mem a forma da contingncia, se a continuidade na orientao da seletividade
das estruturas das ordens cognitivas dada pela contingncia, como poss-
vel construir vnculos com o futuro? Quais caractersticas podem ter estes
vnculos do tempo? A questo particularmente relevante se considerarmos
que a modernidade da sociedade moderna representa-se, antes de qualquer
outra coisa, na dimenso temporal. Nesta dimenso, de fato, a seletividade
das estruturas de operaes manifesta sua contingncia. Quanto mais cres-
ce a seletividade, mais cresce a complexidade: complexidade e contingn-
cia esto em relao de recproco incremento. Segundo Luhmann, sera-
mos tentados a ver a complexidade como medida para a contingncia, para
a informao, para a informao que ainda falta.
Quando se diz que a sociedade moderna sociedade complexa ou
mesmo que a sociedade da informao , no se quer dizer nada mais do
que acabamos de afirmar, ou seja, no se quer indicar outras caractersticas
da modernidade que esta correlao entre complexidade, contingncia e
informao. Mas, quando se diz que esta sociedade sociedade do risco, se
quer dizer a mesma coisa.
O risco condensa uma simbiose particular entre futuro e sociedade:
ele permite construir estruturas nos processos de transformao dos sistemas,
especificar as emergncias de ordens nas estruturas dos sistemas. O risco ,
Raffaele De Giorgi
389
na realidade, uma construo da comunicao que descreve a possibilidade
de arrepender-se, no futuro, em relao a uma escolha que produziu dano
que se queria evitar. Dessa forma, risco est ligado ao sentido da comunica-
o e relevante por este aspecto, no pelos vestgios que podem existir na
conscincia. O risco estabelece a necessidade de um clculo do tempo se-
gundo condies que nem a racionalidade, nem o clculo da utilidade, nem
a estatstica podem fornecer indicaes teis. Nestas condies de no-sa-
ber, aquilo que realmente pode-se saber que cada reduo ou minimizao
do risco aumenta o prprio risco. Nesta circularidade, condensa-se tambm
o fato de que renunciar ao risco significa renunciar racionalidade. Signifi-
ca renunciar ao controle das possibilidades de seleo que nascem do fato
de que um sistema constri, em seu interior, a unidade das distines das
referncias que orientam suas operaes.
Disto deriva a necessidade de decidir em condies em que se saiba
que uma outra deciso poderia evitar o dano que devia verificar-se. Mas se
isto devia acontecer, aconteceria no futuro. por isso que a sociedade mo-
derna representa o futuro como risco. Se o representa, o constri. Essa a
simbiose que falvamos. Trata-se de uma simbiose que torna possvel o
tratamento racional da contingncia, uma acomodao da contingncia
que mantm aberto o espao da possibilidade de produo de eventos. A
contingncia permanece aberta tanto em relao aos eventos, que podem
ou no ser selecionados e, para cada uma destas selees, pode ou no
gerar cadeias de conexo de eventos, quanto em relao ao dano, que
pode ou no verificar-se.
A conexo entre risco e contingncia , portanto, tambm a conexo
entre risco e complexidade. Uma o outro lado do outro lado. Como a comple-
xidade, tambm o risco um princpio de formas que geram formas, de distin-
es que geram distines, de vnculos que ligam e soltam ao mesmo tempo, de
uma realidade destituda de conexes com qualquer realidade e que tem a
funo de produzir realidade, ou seja, conexes observveis entre eventos.
Dessas consideraes deveria restar claro que a alternativa do risco
no , certamente, a segurana. A idia de segurana nega a contingncia.
Disso, estamos seguros. Aquela idia, todavia, deriva sua segurana do ex-
terior, de estabilidades artificiais como a natureza dos homens, a racionalidade
das relaes entre meios e fins, qualquer ontologia ou de observaes relati-
vas ao passado. Em relao ao futuro, entretanto, todo este material no
pode dizer nada. No podemos saber, segundo o ttulo de um famoso livro,
quanto seja seguro, suficientemente seguro. Aquilo que podemos saber da
experincia que o incremento das medidas de segurana produz o incre-
mento do risco. Sem que se saiba qual risco. Uma afirmao que, em verda-
de, no requer nenhuma prova: basta observar o que surgiu nos ltimos dois
anos como conseqncia das polticas de segurana que foram ativadas em
algumas reas do globo terrestre ou, ento, basta pensar nas conseqncias
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que se conectam s medidas de segurana que foram ativadas pelo direito
penal dos Estados nacionais.
O crculo do risco fecha-se e se apresenta a inevitabilidade que
pode ser evitada de seu paradoxo, com a qual se pode fazer alguma coisa.
De fato, se nos liberamos do fascnio ilusrio e ameaador proveniente da
idia de segurana e, como alternativa ao risco inerente s decises do siste-
ma, consideramos o perigo como possibilidade de verificao de um dano no
futuro que uma outra deciso no poderia evitar, ento, poderemos ver que,
na sociedade moderna, se produz reduo do perigo e incremento do risco.
O saber que provinha da religio, da cosmologia e da verdade mgica
substitudo, na sociedade moderna, pelo no-saber sobre o futuro e pela
oportunidade de agir para evitar a inevitabilidade de ter que aceitar o futu-
ro que vier e ter que se arrepender, no futuro, por no ter feito alguma coisa
ou por ter feito algo determinado.
O risco, ento, uma caracterstica estrutural da complexidade da
sociedade moderna, de sua temporalizao, da simbiose com o futuro, a
paradoxalidade do presente, da ecologia do no-saber. O risco dos modernos
no tem nada a ver com perigo dos antigos. O risco dos modernos expande o
potencial para as decises, duplica a possibilidade de escolha, racionaliza a
incerteza (no sentido que permite ativar mecanismos de sua absoro), bi-
furca os caminhos do agir possvel e duplica suas bifurcaes. As alternativas
multiplicam-se e, em relao ao futuro, esta multiplicao racional.
Observa-se, assim, como esta caracterstica estrutural da sociedade
moderna retira os pressupostos da racionalidade clssica, torna-a impotente,
desacredita suas certezas, despedaa sua ontologia, impe aos sistemas soci-
ais diferenciados pretenses de racionalidade que os constringe a uma con-
tnua autotransformao.
Esta caracterstica das operaes decisrias dos sistemas sociais nos
permite observar como aquelas condies da sociedade que so tratadas
como contraditrias sejam, na realidade, paradoxos constitutivos da
modernidade. Nesta sociedade, existe mais pobreza porque existe mais ri-
queza, mais no-saber porque existe mais saber, mais risco porque existe
mais segurana, menos informao porque existe mais informao e, por fim,
menos direito, porque existe mais direito. Podemos continuar com o parado-
xo da democracia, da participao, com a realidade da opinio pblica que
tanto menos informada quanto mais fagocita informao ou com o ambiente
que, tanto mais destrudo, quanto mais so difundidas polticas ambientalistas
ou, ainda, com os projetos de desenvolvimento que, quanto mais se tornam
realidade poltica ou econmica, tanto mais aumentam as diferenas entre o
chamado desenvolvimento e o chamado subdesenvolvimento.
No se trata de uma racionalidade limitada, como podia pensar Simon.
Trata-se, na verdade, da emergncia de estruturas de ordem em relao s
quais aquela velha racionalidade no consegue entender o paradoxo. Estamos
Raffaele De Giorgi
391
fora do tempo das formas que tinham validade universal, como diz, mais uma
vez, Novalis em um de seus Fragmentos. Mas, isto tambm vale para o direito.
Tambm o direito um vnculo do tempo, uma modalidade de contro-
le do futuro do ponto de vista da diferena lcito/ilcito. O direito, todavia,
no pode proibir o risco. Diante ao risco, o direito manifesta seus limites e
deve recorrer a estratgias que reduzam o risco do tratamento jurdico do
risco. Por sua vez, a poltica sempre mais a destinatria de prevenes de
minimizaes do risco, de redues do risco a nveis tolerveis. Mas as deci-
ses da poltica assumem a forma jurdica. A poltica, agora, descarrega so-
bre o direito o risco de suas decises. Porque as possibilidades de tratar o
risco se tornam obsoletas no apenas se manifestam os riscos que se produ-
zem em virtude do tratamento dos riscos que se pensa em dever evitar, se
estabiliza uma legislao, uma modalidade de produo legislativa do direi-
to que sobrecarrega e deforma a conceitualidade jurdica.
O direito, ento, no consegue imunizar-se do risco do direito.
Fragilizam-se figuras dogmticas que se haviam estabilizado, desenvolvem-
se novas figuras dogmticas que impem aos atores particulares do direito
um controle do risco da situao ou que sancionam comportamentos lcitos
se em virtude do exerccio do direito produzem-se danos que se teria preten-
dido evitar. Surgem novos problemas de determinao causal de efeitos que
se produzem distncia no tempo e implicam uma imprevisvel quantidade
de fatores causais concomitantes. Multiplicam-se tentativas de alcanar
determinaes causais aceitveis por meio de contnuos deslocamentos e
incalculveis inverses do nus da prova. Estendem-se as previses de
justiciabilidade de interesses no claramente definveis e constelaes de
riscos no precisamente determinveis.
Alarga-se, por intermdio da jurisprudncia, a capacidade de apren-
dizagem do sistema jurdico e, com isso, estende-se a tendncia de repolitizar
temas do risco que a poltica havia despejado sobre o direito. Mas a tendn-
cia que mais largamente se afirma aquela de uma transferncia do trata-
mento do risco, do direito economia. O risco monetariza-se. E porque a
economia pode tolerar limitadamente a externalizao do risco efetuada por
outros sistemas sociais, ativa formas de securitizao do risco, as quais, por
sua vez, incrementam atitudes de risco.
Esta circularidade nascida essencialmente do fato de que as situaes
de risco no se deixam configurar como situaes problemticas de tipo
normativo, constrange o direito a prticas de aplicaes pactuadas pelo di-
reito, conferem ao juiz, de uma parte, ao sujeito de direito, de outra, um
poder de contratao que estende continuamente as margens de tolerncia
do ilcito. O mesmo processo sobrecarrega-se de imprevisibilidade e obtm
sempre menos controle do tempo de sua durao e mais incerteza sobre seu
resultado. Desenvolve-se assim, uma atividade administrativo-regulatria
que expe a burocracia a um ininterrupto processo de aprendizagem que
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turva as questes da responsabilidade e alarga a margem de erro. Multipli-
cam-se os interesses que se admitem merecedores de tutela e amplificam-se
os conflitos e as colises entre os interesses que podem ser tutelados. Poltica
e direito predispem-se a contnuos processos de aprendizagem para os quais
falta o tempo de elaborao reflexiva. Com isso se afirma uma prtica de pr
prova, reciprocamente, as solues, de uma recproca irritao, de um
recproco observar e observar-se. Ambos os sistemas so expostos a um stress
cognitivo em virtude do qual a normatividade das expectativas perde,
crescentemente, o seu significado e funo originais. Estende-se a produo
jurisprudencial do direito, porm, sem que a jurisprudncia possa produzir esta-
bilidade conceitual. O que, em realidade, se verifica uma contnua irritao
jurisprudencial da poltica por meio da sensibilidade reativa da opinio pblica.
O enfraquecimento da funo normativa do direito, a temporalizao
cada vez mais marcada pela validade normativa, transforma as expectativas
dirigidas ao direito. O direito fornece sempre menos garantias contra as de-
siluses, enquanto o acesso ao direito torna-se um acesso de risco. O proble-
ma mais grave que o sistema jurdico deve enfrentar fornecido pela dificul-
dade do sistema jurdico de aceitar suas prprias condies de risco. Em
outros termos, o direito no consegue controlar sua prpria instabilidade
temporal atravs do recurso funo tradicionalmente desenvolvida pela
normatividade, isto , atravs da validade: fornecer a certeza que ser, de
alguma forma, um direito. A certeza de que qualquer que seja o resultado
do conflito, qualquer que seja a expectativa ou qualquer que seja a resistn-
cia ou desiluso, haver um direito.
Diante dessa condio alteram-se as expectativas dirigidas ao direito.
A poltica trata o direito como um lugar da sociedade no qual se experimen-
ta com solues que vm postas prova. O pblico substitui a velha certeza
de que, de toda maneira, um direito existir pela nova certeza de que, no
futuro, poder ter outro direito que fornece reconhecimento s possibilida-
des de agir atualmente excludas. O direito mesmo reage indeterminao
de objetivos que lhe so estabelecidos pela poltica, por meio de uma acen-
tuao de sua dimenso temporal. O sistema jurdico orienta-se sempre mais
casualidade e no, como inicialmente ocorria, casustica; atua
crescentemente de modo no sistemtico, cada vez mais sensvel a um
ambiente em vista do qual demonstra poder aprender a ser indiferente. Gene-
raliza-se assim uma forma de ilegalidade fixada, aceita, uma difusa mediao
de ilegalidade tolervel. como se a violao do direito constitusse mais o
resultado de um agir normalizado no direito, fosse mais um aspecto estrutural
da operao dos sistemas sociais, do que no o resultado de uma negao do
direito. Uma ilegalidade estrutural que no vem somente tolerada, mas cla-
ramente estimulada.
Por outro lado, quando a mesma sociedade trata o futuro como um
risco que depende de uma deciso, o direito desta sociedade vincular a si
mesmo seu prprio reconhecimento s possibilidades de controle do risco. Se
Raffaele De Giorgi
393
a economia pode utilizar novas escravides sem que se produza desordem
social, mas antes, com a expectativa de que este uso escravocrata da fora
de trabalho reduza de algum modo a forma e a periculosidade social dele deriva-
das, o direito ento pode no ver. E se a destruio de parte da Amaznia pode
tocar interesses convergentes, ento tambm o direito pode no ver. E se os
danos produzidos pelos comportamentos ilcitos so muito extensos e muito gran-
des, ento a medida administrativa se adapta melhor do que aquela penal.
O direito, em outros termos, constri hierarquias e prioridades de bens
jurdicos, os quais no representam, absolutamente, qualidades ontolgicas
de coisas ou de situaes ou de fatos, mas constituem o reflexo invertido da
disponibilidade para tolerar a violao estrutural do direito. Em um sentido
muito diverso daquele que, h cerca de um sculo, havia usado Kelsen,
podemos dizer que o ilcito, a violao do direito o pressuposto do funcio-
namento do direito. Constitutiva a estrutura do processo, a qual age de
modo seletivo seja em relao ao acesso ao direito, seja em relao ao resul-
tado da interveno do direito. Na Itlia, quase a totalidade da assistncia
domiciliar aos idosos desenvolvida por mo de obra clandestina provenien-
te de pases do leste europeu. Uma lei ps-fascista regula o fluxo migratrio
de modo a deixar quase impossvel o ingresso, na Itlia, de pessoas advindas
de pases extracomunitrios. Nenhum daqueles que h anos trabalham nes-
sas condies de ilegalidade se dirigiria ao direito para fazer valer tal preten-
so ou expectativa. No creio que nunca tenha existido um processo contra
um desses trabalhadores. Porm, qualquer percepo de hipottica pertur-
bao da ordem pblica leva-os expulso seletiva. Obviamente nenhum
destes trabalhadores pode adoecer. Morrer sim, tal possvel e lcito.
O processo, ento, a estrutura seletiva da forma de controle da tolern-
cia poltica e jurdica em direo ilegalidade estrutural. Mas o processo
tambm o sistema social no qual se experimenta com a incluso e com o vnculo
de um futuro aberto; o sistema social no qual as condies de risco do direito
encarnam o risco da sociedade do risco. O processo a estrutura de um sistema
social que discrimina continuamente entre incluso e excluso. O processo
temporaliza a condio de risco do futuro. Fornece o tempo de no acessar, o
tempo de subtrair-se, o tempo de esquecer o direito. O processo assinala o confim,
a unidade da diferena entre incluso e excluso. Um horizonte mvel que
atravs do contnuo recordar e esquecer, ver e no ver, tem sob controle as
expectativas de incluso de uma parte e a intolerabilidade da excluso da outra.
No fundo, os direitos humanos. Mais que direitos de proteo frente
ingerncia do Estado, mais que direitos que se possui para ser tutelado pelo
direito, mais que direitos de qualquer ser humano, compreendida a maioria
dos homens que vivem na excluso, mais que isso, os direitos humanos so
direitos de assistncia humanitria. Esses condensam a angstia, o medo e a
iluso daqueles que vivem na excluso. E a humanidade? A humanidade se
descobre verdadeiramente livre quando violentada. Para o direito essa
somente um papel humorstico. Assim como para a poltica.
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394
THE RIGHT IN THE SOCIETY OF THE RISK
ABSTRACT
The article establishes co-relationships among
complexity, contingency and information in risk
society.
KEYWORDS
Risk society. Complexity. Contingency. Information.
LE DROIT DANS LA SOCIT DU RISQUE
RSUM
Il sagit dtablir des corrlations entre complexit,
contingence et informations dans la socit du risque.
MOTS-CLS
Socit de risque. Complexit. Contingence.
Information.
Raffaele De Giorgi
395
IL DIRITTO NELLA SOCIET DEL RISCHIO
Raffaele De Giorgi
SOMMARIO
Il testo studia la correlazione fra complessit, contingenza e
informazione nella societ del rischio.
PAROLE CHIAVE
Societ del rischio, complessit, contingenza, informazione.
Umanit un ruolo umoristico. Cos scriveva Novalis alla fine del
700 in un suo Frammento. Una espressione sorprendente in un periodo nel
quale la poesia romantica gi celebrava nella oscura interiorit dei singoli
la grandiosa universalit del genere umano e la sublime esperienza del
mondo. Anche il mondo in quel periodo iniziava una carriera di successo
come concetto giuridico e politico. Appena un secolo pi tardi, per,
Nietzsche avrebbe detto che il mondo nientaltro che una imprecazione
cristiana. Un concetto di confine al quale indirizziamo ogni nostra
necessaria ignoranza.
Lorizzonte che necessariamente si allontana quando ad esso ci
accostiamo con il nostro sapere sul mondo. Umanit e mondo, umorismo e
paradosso. Una distinzione che converge in un punto cieco e che rappresenta
lunit della differenza che la produce. E questa unit non altro che la
ragione. Eppure in quel secolo, il XIX, la ragione illuminista, quella ragione
che aveva reso possibile costituzionalizzare il diritto, anche se aveva dovuto
chiudersi in se stessa come ragione dei singoli, aveva registrato tuttavia i
suoi successi e il suo riconoscimento nella organizzazione degli stati e nella
regolazione giuridica delle azioni.
Era stata conferita dignit giuridica allumanit degli uomini, i quali
venivano trattati come cittadini degli stati; erano state negate le differenze
nella qualit della natura delle persone rispetto al diritto e Kant poteva
aspettarsi una societ universale di cittadini del mondo. Feuerbach aveva
reso assoluta lidea dellumanesimo delluomo e lo aveva protetto contro le
minacce della religione e aveva cos continuato lopera dellaltro Feuerbach
che aveva contribuito alla civilizzazione del diritto penale. Unopera che pi
tardi avrebbe reso possibile la formalizzazione dellillecito e la delimitazione
dellincertezza dellintervento punitivo.
Daltra parte anche i primi codici razionalizzano lesperienza giuridica,
danno struttura alle aspettative dei singoli, rendono oggetto di aspettativa
le stesse aspettative di accesso al diritto, di calcolo razionale delle azioni,
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396
sia di quelle dei singoli che di quelle dello stato. Mentre i giuristi pensano
che lumanit nel suo progresso avrebbe garantito ai popoli una esistenza
sicura e li avrebbe raccolti in una grande comunit del mondo. Nel diritto
pubblico, ma anche in quello commerciale e in quello internazionale
laffermazione dellidea di mondo espande e stabilizza le relazioni e sembra
corrispondere alla universale espansione della ragione che aveva relegato
nel passato la barbarie del diritto penale, e aveva identificato il progresso
con il riconoscimento dellumanit degli uomini.
Lumanit e la ragione da una parte, il diritto del mondo, le leggi del
mondo dallaltra. Per un secolo, fino alle soglie del XX, questi concetti hanno
permesso alla societ di rappresentarsi e di descrivere la sua differenza. Di
rappresentarsi la distanza che la separava dal passato e di immaginare come
progresso la costruzione del suo futuro. Eppure, lumorismo, un umorismo
tragico come quello che avrebbero recitato i personaggi di Pirandello, e il
paradosso erano soltanto velati, occultati.
E infatti, appena a met del secolo l umanit poteva essere
rappresentata attraverso la perversa ridescrizione delle differenze tra le
razze, mentre la ragione politica degli stati, che cominciavano a considerarsi
nazionali si rivelava come ragione giustificatrice delle guerre, come ragione
dello stato e quindi come violenza legittima. Mentre il diritto dei codici,
che era nato come diritto dei privati, si rivelava sempre pi come diritto di
coloro che Kant aveva chiamato signori di se stessi, cio come diritto di
coloro che avevano interessi da tutelare e disponevano dei relativi mezzi
di tutela. Una umanit, una qualit di cittadini che lindustrializzazione
limitava ad una minoranza sempre pi ristretta e che era costituita da
coloro che opportunamente si chiamavano abbienti. Hegel poteva
considerare lo stato come la realizzazione dellidea etica e poteva attribuire
cos opportunamente alla ragione occidentale e al suo limite temporale,
che era il diritto, la cittadinanza europea. Nel mondo, diceva Hegel, si
deve comandare. Nella cattiva infinit si deve comandare. Per la politica
degli stati questo significava che il mondo doveva essere civilizzato, che
lumanit inferiore, quella che viveva nellesclusione della ragione, doveva
essere colonizzata. Guerra di popoli e guerra di razze. Cos gli stati nazionali,
i sistemi giuridici costituzionalizzati, la cultura occidentale si affacciano al
XX secolo.
Un secolo nel quale pi volte si speriment con la distruzione
dellumanit, con il mondo diventato teatro della guerra. Hegel aveva
detto: non altro che la rappresentazione della tragedia nelleticit che
lassoluto eternamente recita con se stesso. Una rappresentazione nella
quale lumanit acquista il ruolo dellumorismo tragico e il mondo, che
non ha ruolo, diventa lo spazio senza tempo, il confine del non-sapere.
Mentre la ragione si manifesta finalmente come il punto cieco, il paradosso
della fondazione, la referenza priva di referenze. La ragione, quella che
Raffaele De Giorgi
397
secondo Kant sta al di fuori del tempo, quella dalla quale il tempo ha
inizio, quella che come ragione dei singoli, degli stati, del mondo d inizio
al tempo, quella ragione non pu dire di se stessa che razionale. Il secolo
scorso, ma anche quello che appena cominciato, hanno vincolato il loro
tempo storico al paradosso della ragione.
In quella ragione, il diritto moderno ha trovato la sua forza, il suo
sostegno, la sua legittimazione. Era una ragione che utilizzava referenze
esterne, di volta in volta diverse, che connetteva le loro discontinuit e le
presentava come progresso, come emancipazione, come liberazione. Si
trattava del volere divino, dellordine del mondo, della natura umana o
della natura degli uomini e della natura delle cose. E cos quelle referenze
giustificavano il diritto delluguaglianza oppure il diritto della differenza;
il diritto di fare la guerra cos come il diritto di difendersi; il diritto che
include e il diritto che esclude. Ma quella ragione non agiva solo come
fondamento. Essa operava come parassita allinterno del diritto attraverso
la variegata molteplicit delle figure dogmatiche, delle loro connessioni e
delle loro elisioni. Essa poteva essere ragion di stato e ragione dei privati,
ragione dellinteresse del singolo e ragione dellinteresse collettivo, ragione
della tortura e ragione della mitezza della pena, ragione inquisitoria e
ragione accusatoria. Il parassita sempre stato in azione, ha sempre
funzionato. Fino a richiedere un diritto al di sopra del diritto in nome
dellumanit. Un diritto umano, tanti diritti umani. I quali giustificano la
pena di morte e la morte della pena, lordine del mondo e il mondo
dellordine, la nascita nel nome del Signore e la morte nel nome del popolo,
la guerra umanitaria e lumanizzazione della guerra. Lumanit il punto
cieco delle distinzioni che devono essere sublimate. Un velo grottesco sotto
il quale gli scrittori contemporanei di cose sociologiche e giuridiche
cercano perplessi dove non c niente.
Quella ragione ha condensato sicurezze, ha sviluppato un universo
semantico di certezze, di identit, di stabilit. Ha motivato rappresentazioni
del futuro come risultato di un progetto razionale che avrebbe realizzato
condizioni migliori della societ. Ma la societ non realizza progetti, la societ
non persegue fini, la societ non opera in base a principi. La societ come
. Cos come il diritto della societ non persegue fini e non si realizza, n si
conclude con la realizzazione di un fine. Si chiami una tale referenza
umanizzazione, giustizia, oppure ordine.
La semantica della ragione si rappresentata come semantica della
societ moderna. Ma di fronte alla modernit della societ moderna, di
fronte alla de-identificazione di questa societ con le societ che lhanno
preceduta, quella semantica ha saputo solo dichiarare la modernit come
un suo progetto fallito. Essa poteva fornire solo idee normative, e non
potendo disvelare il paradosso della sua razionalit, non potendo rinunziare
alla rappresentazione del futuro come dover essere, si protegge dal presen-
Il Diritto nella societ del rischio
n. 5 - 2005.1
398
te dichiarando la societ moderna come societ del rischio, come societ a
rischio. Di fronte al rischio indica lulteriore ricorso alla ragione. La scelta
razionale, la riduzione del danno, un diritto orientato alle conseguenze, le
agenzie del rischio, una tecnologia riguardosa, una politica
compassionevole, un ordine universale delle buone volont, una banca
morale, una scienza limitata dalla bont dei fini. Sullo sfondo un altro
orizzonte di certezze. La morale. Un altro paradosso, cio, dato che la morale
non pu dire di se stessa se morale o no, cos come la morale del rischio
non conosce i rischi della morale.
Ma che cosa ci si rappresenta come rischio nella societ del rischio?
Che cosa a rischio in questa societ? Il diritto, la politica, la societ stessa?
E cosa si contrappone al rischio? Qual laltra parte della distinzione di cui
una parte la societ del rischio? Sicurezza? Stabilit? Compassione? Ordine?
Oppure, ancora una volta: razionalit, critica, riflessione? E il rischio della
societ del rischio una questione che interessa le operazioni della struttura
della societ oppure una questione relativa al carattere delle descrizioni
della semantica attraverso le quali la societ si osserva?
Da quando la societ moderna ha cominciato a considerarsi moderna
i caratteri della modernit sono continuamente cambiati. E sono cambiate
anche la semantiche che hanno rappresentato quei caratteri. Sul piano
delle operazioni che si possono realizzare attraverso la struttura della societ
moderna, ci che caratterizza la loro ricorsivit la capacit di
autotrasformazione. La societ moderna, in altri termini, caratterizzata da
ordini che si sostituiscono da s e quindi dalla continua produzione di ci
che altro. Questa societ si rende instabile da s e non pu essere osservata
attraverso la distinzione di ordine e disordine. Ordine e disordine non possono
essere confrontati tra loro. Possiamo dire, allora, che gi al livello delle sue
operazioni la societ moderna non tollera nessuna ontologia. Questa societ
dipende inesorabilmente da s, abbandonata a se stesa, senza alternative,
aveva scritto una volta Luhmann.
Losservazione di caratteri strutturali che fanno la differenza che la
modernit della societ moderna, ci permette di considerare le conseguenze
che da essi scaturiscono. La prima questa: la dimensione temporale iden-
tifica questa societ rispetto alle altre. Essa moderna. La stessa dimensione,
per, identifica questa societ con se stessa. La continua
autoinstabilizzazione, ci che continuamente altro, rende acuto il pro-
blema del presente, ma anche la questione del futuro. Il presente non pu
pi occultare il suo paradosso costitutivo che lo rende un tempo che non
ha tempo. Il presente acquista il carattere di un valore limite che marca la
differenza tra futuro e passato. Allo stesso modo, il futuro, la dimensione
temporale di ci che pu essere altro, pone continuamente il presente di
fronte alla necessit di disporre di vincoli che delimitino la possibilit
Raffaele De Giorgi
399
dellessere altro, che lo rendono oggetto di aspettativa in modo che,
qualunque evento accada, si sappia come agire.
Laltra conseguenza questa: la societ moderna si de-identifica con-
tinuamente dal passato, nel senso che la sua memoria esposta continua-
mente a ci che altro, cio ad una realt autocostituita, ad una realt che
non richiede giustificazioni, ma neppure permette che si faccia qualcosa. La
memoria, che poi quella funzione che continuamente ricostruisce lunit
della differenza di ricordare e dimenticare, la memoria, dicevamo, rende
possibile ladattamento della societ alla realt che essa stessa si costruisce.
Attraverso la ricorsivit delle operazioni e il continuo adattamento alla realt,
si stabilizzano stati del sistema della societ che vincolano alla sua realt. Si
tratta di ci che von Foester chiamava auto-valori, oppure segni di modi stabili
del comportamento. Nella societ moderna questi auto-valori non sono pi
lumanit o la ragione o il mondo. Gli auto-valori che si producono hanno la
forma della contingenza: cio una forma modale della sostituibilit, di ci che
pu essere altro, di ci che potrebbe essere altro, di ci che avrebbe potuto
essere differente da come o stato.
La terza conseguenza deriva dal fatto che a queste condizioni la
societ trae informazioni da se stessa e si costringe ad orientarsi tra variazione
e ridondanza. Oscillando, cio, tra la produzione di ci che altro e
lutilizzazione di ci che stato. Se poi consideriamo il fatto che tutto ci
che accade, accade al presente, possiamo vedere che in questa societ
non possono esistere centri di controllo, autorit che diano garanzie ulti-
me, che diano sicurezze nella costruzione della realt, che forniscano
certezze per il futuro. I vincoli di cui la societ ha bisogno per la costruzione
del futuro, possono assumere solo il carattere modale della contingenza.
Poteva essere diversamente da come . Potrebbe essere diversamente da
come .
Si comprende allora perch la societ moderna ha rappresentato se
stessa attraverso la semantica del movimento, la semantica dellazione, la
semantica di una razionalit che orienta e d garanzia in base alla razionale
correlazione di mezzi e scopi. Ora questa semantica ha esaurito il suo
potenziale descrittivo perch la societ si emancipata dagli auto-valori
stabili ai quali aveva fatto ricorso in passato. Si emancipata dalla ragione
e dal paradosso della sua razionalit.
A queste condizioni la societ non tollera verticalit e neppure
gerarchie, non tollera pi idee normative e neppure limiti esterni. Il limite
della societ il mondo e il mondo lorizzonte delle possibilit, lorizzonte
entro il quale ci che possibile pu sempre essere attualizzato. E il mondo si
espande con lespandersi della societ, cio con lespansione della
comunicazione sociale. E poich questa societ lunica societ che esista,
possiamo chiamarla societ del mondo. Societ del mondo, ha scritto Luhmann,
il prodursi del mondo nelle comunicazioni.
n. 5 - 2005.1
400
La paradossale costituzione di questa societ richiede un continuo
incremento della selettivit delle operazioni che costituiscono la sua struttura.
Ci porta allemergenza di ordini riduttivi che rendono possibile lesperienza
concreta. Chiamiamo sistemi sociali questi ordini riduttivi. Essi emergono in
virt della differenziazione sociale la quale privilegia evolutivamente gli ordini
che dispongono di strutture cognitive, di strutture, cio, capaci di organizzare
cognitivamente lesperienza possibile.
In passato gli ordini riduttivi avevano privilegiato strutture normative.
Ora quelle strutture si sono rese obsolete e costituiscono solo resistenze alla
differenziazione, cio alla possibilit di moltiplicazione della societ nella
societ. Quegli ordini avevano reso possibile la calcolabilit del futuro in
base allesclusione. Mentre la societ moderna opera in base alla universale
inclusione. Essa non tollera blocchi allaccesso alla comunicazione sociale.
Questa societ produce, certo, blocchi allaccesso, ma li produce in virt
proprio delluniversale inclusione. Non ci sono pi differenze di rango nella
societ moderna, non c pi una nobilt, ma ci sono le favelas e ci sono i Sud
del mondo. Essi per sono correlato dellinclusione, sono correlato della
amplificazione delle differenze che la struttura della comunicazione sociale
trova razionale utilizzare.
Ordini riduttivi cognitivamente orientati sono la scienza, leconomia,
ma anche il diritto che attraverso la sua positivizzazione ha riorganizzato
cognitivamente la sua struttura. Questi ordini sono forniti di un alto
potenziale adattivo e quindi evolutivo. Anche la politica si ristrutturata
cognitivamente orientandosi allopinione pubblica e alla realt prodotta dai
media della comunicazione di massa e disponendosi alla continua revisione
dei suoi programmi.
La societ moderna e gli ordini riduttivi che si differenziano al suo
interno sono macchine complesse perch sono capaci di apprendere da se
stessi, sono sempre adattati alla realt che essi stessi producono e sono razionali
non nel senso che orientano le loro operazioni a premesse di senso che
provengano dallesterno, a modelli o forme ultime. Essi sono razionali perch
producono al loro interno lunit della differenza tra interno ed esterno.
Cio lunit della differenza tra referenza a se stessi e referenza allesterno.
Essi cio costituiscono allinterno ci che trattano come loro ambiente.
E allora: se gli auto-valori che si producono nella societ moderna
assumono la forma della contingenza, se la costanza nellorientamento della
selettivit delle strutture degli ordini cognitivi data dalla contingenza,
come possibile costruire vincoli per il futuro? Quale carattere potranno
avere questi vincoli del tempo? La questione particolarmente rilevante se
si considera che la modernit della societ moderna si rappresenta prima di
tutto nella dimensione temporale. In questa dimensione, infatti, la selettivit
delle strutture di operazioni manifesta la sua contingenza. Quanto pi cres-
ce la selettivit, per, tanto pi cresce la complessit, e quindi complessit e
Raffaele De Giorgi
401
contingenza sono in un rapporto di reciproco incremento. Si sarebbe tentati,
scrive Luhmann, a vedere la complessit come misura per la contingenza,
come misura per linformazione, come misura per linformazione che ancora
manca.
Quando si dice che la societ moderna societ complessa, oppure
che essa la societ dellinformazione, non si vuol dire altro che questo,
non si vogliono indicare altri caratteri della modernit, che questa
correlazione di complessit, contingenza e informazione. Ma quando si
dice che questa societ societ del rischio, si pu voler dire solo la
stessa cosa.
Il rischio condensa una particolare simbiosi di futuro e societ:
esso permette di costruire strutture nei processi di trasformazione dei
sistemi, di specificare le emergenze di ordine nelle strutture dei sistemi.
Il rischio in realt un costrutto della comunicazione che descrive la
possibilit di pentirsi in futuro di una scelta nel caso in cui dovesse
verificarsi il danno che si voleva evitare. Rischio, allora, ha a che fare
con il senso della comunicazione ed rilevante per questo suo aspetto,
non per il sedimento che esso pu avere nella coscienza. Il rischio rimanda
alla necessit di un calcolo del tempo in condizioni nelle quali n la
razionalit, n il calcolo dellutilit, n la statistica possono fornire
indicazioni utili. A queste condizioni del non sapere, ci che realmente
si pu sapere che ogni riduzione o minimizzazione del rischio aumenta
il rischio: in questa circolarit, per, si condensa anche il fatto che,
rinunziare al rischio significa rinunziare alla razionalit. Rinunziare al
controllo delle possibilit di selezione che scaturiscono dal fatto che un
sistema costruisce al suo interno lunit della distinzione delle referenze
che orientano le sue operazioni.
Da ci deriva la necessit di decidere in condizioni alle quali si sa che
unaltra decisione avrebbe potuto evitare il danno che dovesse verificarsi.
Ma se ci dovesse accadere, accadrebbe in futuro. E per questo, allora, che
la societ moderna si rappresenta il futuro come rischio. Se lo rappresenta,
cio se lo costruisce. Da qui la simbiosi di cui parlavamo. Si tratta di una
simbiosi che rende possibile un trattamento razionale della contingenza, un
arrangiamento della contingenza che mantiene aperto lo spazio delle
possibilit di produzione di eventi. La contingenza, infatti, resta aperta sia in
relazione agli eventi, i quali possono essere o non essere selezionati. E per
ciascuna possibilit possono o no generare catene di connessioni di eventi.
Ma la contingenza resta aperta anche in relazione al danno, che pu verificarsi
o non verificarsi.
La connessione fra rischio e contingenza quindi anche la connessione
tra rischio e complessit. Luna laltra parte dellaltra parte. Come la
complessit, anche il rischio un principio di forme che generano forme. Di
distinzioni che generano distinzioni. Di vincoli che legano e sciolgono allo
n. 5 - 2005.1
402
stesso tempo. Di una realt priva di raccordo con qualsiasi realt e che ha la
funzione di produrre realt, cio raccordi osservabili tra eventi.
Da queste considerazioni dovrebbe risultare chiaro che lalternativa
al rischio non certo sicurezza. Lidea di sicurezza nega la contingenza. Di
questo siamo sicuri. Quellidea, per, deriva la sua sicurezza dallesterno, da
stabilit artificiali, come la natura degli uomini, la razionalit del rapporto
tra mezzi e fine, una qualsiasi ontologia, oppure da osservazioni relative al
passato. In relazione al futuro, per, tutto questo materiale non ci pu dire
nulla. Noi non possiamo sapere quanto sia sicuro abbastanza sicuro, secondo
il titolo di un famoso libro. Ci che possiamo sapere dallesperienza che
lincremento delle misure di sicurezza produce un incremento del rischio.
Senza che si sappia quale rischio. Una affermazione che davvero non richiede
alcuna prova: basti osservare che cosa scaturito negli ultimi due anni come
conseguenza delle politiche di sicurezza che sono state attivate in alcune
aree del globo terrestre. Oppure basti pensare alle conseguenze che si
connettono alle misure di sicurezza che vengono attivate dal diritto penale
degli stati nazionali.
Il circolo del rischio si richiude e si presenta ancora una volta il suo
paradosso di una inevitabilit che pu essere aggirata, con la quale si pu
fare qualcosa. E infatti, se ci liberiamo dal fascino illusorio e minaccioso che
promana dallidea della sicurezza e, come alternativa al rischio, che
connesso ad una decisione del sistema, consideriamo il pericolo come possibilit
del verificarsi di un danno futuro che unaltra decisione non avrebbe potuto
evitare, allora potremo vedere come nella societ moderna si produca una
riduzione del pericolo e un incremento del rischio. Al sapere che promanava
dalla religione o dalle cosmologie e dalle loro magiche verit, la societ
moderna sostituisce il non-sapere sul futuro e la opportunit di agire per
sottrarsi alla inevitabilit di doverlo accettare comunque sia, di doversi
pentire in futuro per non aver fatto qualcosa o per aver fatto qualcosa di
determinato.
Il rischio, allora, un carattere strutturale della complessit della
societ moderna, della sua temporalizzazione, della simbiosi con il futuro,
della paradossalit del presente, della ecologia del non-sapere. Il rischio dei
moderni non ha a che fare con il pericolo degli antichi. Il rischio dei moderni
espande il potenziale per le decisioni, duplica la possibilit di scelta,
razionalizza lincertezza, nel senso che permette di attivare meccanismi del
suo assorbimento, biforca i sentieri dellagire possibile e duplica le loro
biforcazioni. Le alternative si moltiplicano e, rispetto al futuro, proprio questo
razionale.
Si vede, allora, come questo carattere strutturale della societ moder-
na scardina i presupposti della razionalit classica, rende impotente quella
Raffaele De Giorgi
403
razionalit, discredita le sue certezze, frantuma la sua ontologia, impone ai
sistemi sociali differenziati pretese di razionalit che li costringono ad una
continua autotrasformazione.
Questo carattere delle operazioni decisionali dei sistemi sociali ci
permette di osservare come quelle condizioni della societ che vengono
trattate come contraddittorie siano in realt paradossi costitutivi della
modernit. In questa societ c pi povert perch c pi ricchezza, c pi
non-sapere perch c pi sapere, c pi rischio perch c pi sicurezza, c
meno informazione perch c pi informazione, da ultimo c meno diritto
perch c pi diritto. Potremmo continuare con il paradosso della democrazia,
della partecipazione, con la realt dell opinione pubblica che tanto meno
informata quanto pi fagocita informazione. O con l ambiente che tanto
pi distrutto quanto pi si diffondono le politiche ambientali o con i progetti
di sviluppo che, quanto pi diventano realt politica o economica, tanto pi
accrescono la differenza tra il cosiddetto sviluppo e il cosiddetto sotto sviluppo.
Non si tratta di una razionalit limitata, come poteva pensare Simon.
Si tratta piuttosto della emergenza di strutture dordine rispetto alle quali
quella vecchia razionalit non riesce pi a capire il paradosso. Siamo fuori
del tempo delle forme che avevano validit universale, cos dice ancora
Novalis in un suo Frammento. Ma questo vale anche per il diritto.
Anche il diritto un vincolo del tempo, una modalit di controllo
del futuro dal punto di vista della differenza tra lecito e illecito. Il diritto,
per, non pu proibire il rischio. Di fronte al rischio il diritto manifesta i
suoi limiti e deve ricorrere a strategie che riducano il rischio del
trattamento giuridico del rischio. Daltra parte la politica sempre pi il
destinatario di pretese di minimizzazione del rischio, di riduzione del
rischio a livelli tollerabili. Ma le decisioni della politica assumono la
forma giuridica. La politica allora scarica sul diritto il rischio delle sue
decisioni. E poich le possibilit di trattare il rischio diventano obsolete
non appena si manifestano i rischi che si producono in virt del
trattamento dei rischi che si ritiene di dover evitare, si stabilizza una
legislazione, una modalit di produzione legislativa del diritto che
sovraccarica e deforma la concettualit giuridica.
Il diritto, allora, non riesce ad immunizzarsi dal rischio del diritto. Si
indeboliscono figure dogmatiche che si sono stabilizzate, si sviluppano nuove
figure dogmatiche che impongono ai singoli attori del diritto un controllo
del rischio della situazione o che sanzionano comportamenti leciti se in virt
dellesercizio del diritto si producono danni che si sarebbe voluto evitare.
Sorgono nuovi problemi della determinazione causale di effetti che si
producono a distanza di tempo e implicano una imprevedibile quantit di
fattori causali concomitanti. Si moltiplicano tentativi di pervenire a
determinazioni causali accettabili attraverso continue dislocazioni e
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404
incalcolabili capovolgimenti dellonere della prova. Si estendono le previsioni
di giustiziabilit di interessi non chiaramente definibili e di costellazioni
rischiose non precisamente determinabili.
Si allarga per via giurisprudenziale la capacit di apprendimento del
sistema giuridico e quindi si estende la tendenza a ripoliticizzare temi rischiosi
che la politica aveva scaricato sul diritto. Ma la tendenza che pi largamen-
te si afferma quella di un trasferimento del trattamento del rischio, dal
diritto alleconomia. Il rischio viene monetarizzato. E poich leconomia pu
tollerare limitatamente le esternalizzazioni del rischio effettuate da altri sistemi
sociali, attiva forme di assicurazione del rischio. Le quali, a loro volta,
incrementano lattitudine al rischio.
Questa circolarit che scaturisce essenzialmente dal fatto che le
situazioni di rischio non si lasciano raffigurare come situazioni problematiche
di tipo normativo, costringe il diritto a pratiche di applicazione pattuita dal
diritto, conferisce al giudice, da una parte, al soggetto del diritto, dallaltra,
un potere di contrattazione che estende continuamente i margini di tolleranza
dellillecito. Lo stesso processo si sovraccarica di imprevedibilit e riesce
sempre meno a controllare i tempi della sua durata e a rendere sempre pi
incerto il suo risultato. Si sviluppa cos una attivit amministrativo-ragolatoria
che espone la burocrazia ad un ininterrotto processo di apprendimento che
sfuma le questioni della responsabilit ed allarga i margini dellerrore. Si
moltiplicano gli interessi che si ritengono meritevoli di tutela e si amplificano
i conflitti e le collisioni tra gli interessi che possono essere tutelati. Politica e
diritto si predispongono a continui processi di apprendimento per i quali
manca il tempo della elaborazione riflessiva. Si afferma cos una pratica del
reciproco mettere alla prova le soluzioni, della reciproca irritazione, del reci-
proco osservare ed osservarsi. Entrambi i sistemi sono sottoposti ad uno stress
cognitivo in virt del quale la normativit delle aspettative perde sempre di
pi il suo originario significato e la sua funzione originaria. Si estende la
produzione giurisprudenziale del diritto, senza, per, che la giurisprudenza
possa produrre stabilit concettuali. Ci che in realt si verifica piuttosto
una continua irritazione giurisprudenziale della politica attraverso la
sensibilit reattiva dellopinione pubblica.
Lindebolimento della funzione normativa del diritto, la
temporalizzazione sempre pi marcata della validit normativa, trasforma le
aspettative rivolte al diritto. Il diritto fornisce sempre meno garanzia contro
le delusioni, mentre lo stesso accesso al diritto diventa un accesso rischioso.
Il problema pi grave che il sistema giuridico deve affrontare dato dalla
difficolt del sistema giuridico di accettare la propria rischiosit. In altri
termini il diritto non riesce a controllare la propria instabilit temporale
attraverso il ricorso alla funzione tradizionalmente svolta dalla normativit,
cio dalla validit: fornire la certezza che comunque ci sar un diritto. La
certezza, cio, che qualunque sia il risultato del conflitto, qualunque sia
Raffaele De Giorgi
405
laspettativa o qualunque sia la resistenza o la delusione, comunque ci sar
un diritto.
A questa condizione cambiano le aspettative rivolte al diritto. La
politica tratta il diritto come un luogo della societ nel quale si sperimenta
con soluzioni che vengono soltanto messe alla prova. Il pubblico sostituisce
alla vecchia certezza che un diritto ci sar comunque, la nuova certezza
che in futuro potr esserci altro diritto che fornisce riconoscimento a
possibilit dellagire che attualmente sono escluse. Il diritto stesso reagisce
alla indeterminatezza dei compiti che gli sono affidati dalla politica,
attraverso una accentuzione della sua dimensione temporale. Il sistema
giuridico si orienta sempre di pi alla casualit che non, come prima
accadeva, alla casistica, lavora sempre di pi in modo non sistematico,
sempre di pi sensibile ad un ambiente verso il quale aveva dimostrato di
poter apprendere ad essere indifferente. Si generalizza cos una forma di
illegalit pattuita, concordata, una diffusa mediazione di illegalit
tollerabili. E come se la violazione del diritto costituisse pi il risultato di
un agire normalizzato nel diritto, fosse pi un aspetto strutturale delle
operazioni dei sistemi sociali, che non il risultato di una negazione del
diritto. Una illegalit strutturale che non viene solo tollerata, ma che
chiaramente motivata.
Daltra parte, quando la stessa societ tratta il futuro come un
rischio che dipende da una decisione, il diritto di questa societ vincoler
se stesso, il proprio riconoscimento, alle possibilit di controllo del rischio.
Se leconomia pu utilizzare nuove schiavit senza che si produca
disordine sociale, ma anzi, con laspettativa che questuso schiavistico
della forza lavoro riduca in qualche modo la forma e la pericolosit sociale
che ne deriva, allora il diritto pu non vedere. E se la distruzione di
parte dellAmazzonia pu toccare interessi convergenti, allora il diritto
pu non vedere. E se i danni prodotti da comportamenti illeciti sono
troppo estesi o troppo grandi, allora la misura amministrativa si adatta
meglio di quella penale.
Il diritto, in altri termini, costruisce gerarchie e priorit di beni
giuridici i quali non rappresentano certo qualit ontologiche di cose o di
situazioni o di fatti, ma costituiscono il riflesso capovolto della disponibilit
a tollerare la violazione strutturale del diritto. In un senso molto diverso
da quello che circa un secolo fa aveva usato Kelsen, possiamo dire che
lillecito, la violazione del diritto il presupposto reale del funzionamento
del diritto. Costitutiva la struttura del processo, la quale agisce in modo
selettivo sia in relazione allaccesso al diritto, che in relazione al risultato
dellintervento del diritto. In Italia circa la totalit dellassistenza
domiciliare agli anziani svolta da manodopera clandestina proveniente
dai paesi dellest Europa. Una legge post-fascista regola i flussi migratori in
modo da rendere quasi impossibile l ingresso in Italia da paesi
n. 5 - 2005.1
406
extracomunitari. Nessuno di coloro che da anni ormai lavorano in queste
condizioni di illegalit si rivolgerebbe al diritto per far valere una qualche
pretesa o aspettativa. Non credo che ci sia mai stato un processo a carico
di uno di questi lavoratori. E per qualsiasi percezione di ipotetico
turbamento dellordine pubblico porta alla loro espulsione selettiva.
Ovviamente nessuno di questi lavoratori pu mai essere malato. Morire si,
questo possibile e lecito.
Il processo, allora, la struttura selettiva delle forme di controllo della
tolleranza politica e giuridica verso la illegalit strutturale. Ma il processo
anche il sistema sociale nel quale si sperimenta con la inclusione e con il
vincolo di un futuro aperto; il sistema sociale nel quale la rischiosit del
diritto incarna il rischio della societ del rischio. Il processo la struttura di
un sistema sociale che discrimina continuamente tra inclusione ed esclusione.
Il processo temporalizza la rischiosit del futuro. D il tempo di non accedere,
il tempo di sottrarsi, il tempo di dimenticare il diritto. Il processo segna il
confine, lunit della differenza di inclusione ed esclusione. Un orizzonte
mobile che attraverso il continuo ricordare e dimenticare, vedere e non
vedere tiene sotto controllo le aspettative di inclusione da una parte e
lintollerabilit dellesclusione dallaltra.
Sullo sfondo i diritti umani. Pi che diritti di protezione dallingerenza
dello stato, pi che diritti che si hanno per essere tutelati dal diritto, pi che
diritti di ciascun essere umano, compresa la maggioranza degli uomini che
vive nellesclusione, pi che questo, i diritti umani sono diritti di assistenza
umanitaria. Essi condensano langoscia, la paura e lillusione di coloro che
vivono nellesclusione. E lumanit? Lumanit si scopre veramente libera quan-
do violentata. Per il diritto essa solo un ruolo umoristico. Come per la
politica.
Raffaele De Giorgi
407
THE RIGHT IN THE SOCIETY OF THE RISK
ABSTRACT
The article establishes co-relationships among
complexity, contingency and information in risk
society.
KEYWORDS
Risk society. Complexity. Contingency. Information.
LE DROIT DANS LA SOCIT DU RISQUE
RSUM
Larticle etablis les relations entre complexit,
contingence et information dans la socit de risque.
MOTS-CLS
Socit de risque. Complexit. Contingence.
Information.
n. 5 - 2005.1
408
EMENDAS CONSTITUCIONAIS
Observaes:
1. As Emendas Constitucionais aqui apresentadas esto transcritas
na ntegra.
2. Texto modificado da Constituio Federal pode ser obtido no site
oficial da Presidncia da Repblica (www.planalto.gov.br) ou do
Senado Federal (www.senado.gov.br).
EMENDA CONSTITUCIONAL N 47, DE 5 DE JULHO DE 2005
Altera os arts. 37, 40, 195 e 201 da Constituio Federal, para dispor sobre a previdncia
social, e d outras providncias.
AS MESAS DA CMARA DOS DEPUTADOS E DO SENADO FEDERAL, nos
termos do 3 do art. 60 da Constituio Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto
constitucional:
Art. 1 Os arts. 37, 40, 195 e 201 da Constituio Federal passam a vigorar com a seguinte
redao:
Art. 37. ...................................................................................
...........................................................................................................
11. No sero computadas, para efeito dos limites remuneratrios de que trata o inciso XI
do caput deste artigo, as parcelas de carter indenizatrio previstas em lei.
12. Para os fins do disposto no inciso XI do caput deste artigo, fica facultado aos Estados
e ao Distrito Federal fixar, em seu mbito, mediante emenda s respectivas Constituies e
Lei Or gnica, como limite nico, o subsdio mensal dos Desembargadores do respectivo
Tribunal de Justia, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centsimos por cento do
subsdio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no se aplicando o disposto
neste pargrafo aos subsdios dos Deputados Estaduais e Distritais e dos Vereadores. (NR)
Art. 40. ...................................................................................
...........................................................................................................
4 vedada a adoo de requisitos e critrios diferenciados para a concesso de aposen-
tadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados, nos termos defini-
dos em leis complementares, os casos de servidores:
I portadores de deficincia;
409
II que exeram atividades de risco;
III cujas atividades sejam exercidas sob condies especiais que prejudiquem a sade ou a
integridade fsica.
...........................................................................................................
21. A contribuio prevista no 18 deste artigo incidir apenas sobre as parcelas de proventos
de aposentadoria e de penso que superem o dobro do limite mximo estabelecido para os
benefcios do regime geral de previdncia social de que trata o art. 201 desta Constituio,
quando o beneficirio, na forma da lei, for portador de doena incapacitante. (NR)
Art. 195. .................................................................................
...........................................................................................................
9 As contribuies sociais previstas no inciso I do caput deste artigo podero ter alquotas
ou bases de clculo diferenciadas, em razo da atividade econmica, da utilizao intensi-
va de mo-deobra, do porte da empresa ou da condio estrutural do mercado de trabalho.
............................................................................................... (NR)
Art. 201. .................................................................................
..........................................................................................................
1 vedada a adoo de requisitos e critrios diferenciados para a concesso de aposentado-
ria aos beneficirios do regime geral de previdncia social, ressalvados os casos de atividades
exercidas sob condies especiais que prejudiquem a sade ou a integridade fsica e quando se
tratar de segurados portadores de deficincia, nos termos definidos em lei complementar.
...........................................................................................................
12. Lei dispor sobre sistema especial de incluso previdenciria para atender a trabalha-
dores de baixa renda e queles sem renda prpria que se dediquem exclusivamente ao
trabalho domstico no mbito de sua residncia, desde que pertencentes a famlias de
baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefcios de valor igual a um salrio-mnimo.
13. O sistema especial de incluso previdenciria de que trata o 12 deste artigo ter
alquotas e carncias inferiores s vigentes para os demais segurados do regime geral de
previdncia social. (NR)
Art. 2 Aplica-se aos proventos de aposentadorias dos servidores pblicos que se aposenta-
rem na forma do caput do art. 6 da Emenda Constitucional n 41, de 2003, o disposto no
art. 7 da mesma Emenda.
Art. 3 Ressalvado o direito de opo aposentadoria pelas normas estabelecidas pelo art.
40 da Constituio Federal ou pelas regras estabelecidas pelos arts. 2 e 6 da Emenda
Constitucional n 41, de 2003, o servidor da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, includas suas autarquias e fundaes, que tenha ingressado no servio pblico
at 16 de dezembro de 1998 poder aposentar-se com proventos integrais, desde que preen-
Emendas Constitucionais
n. 5 - 2005.1
410
cha, cumulativamente, as seguintes condies:
I trinta e cinco anos de contribuio, se homem, e trinta anos de contribuio, se mulher;
II vinte e cinco anos de efetivo exerccio no servio pblico, quinze anos de carreira e cinco
anos no cargo em que se der a aposentadoria;
III idade mnima resultante da reduo, relativamente aos limites do art. 40, 1, inciso III,
alnea a, da Constituio Federal, de um ano de idade para cada ano de contribuio
que exceder a condio prevista no inciso I do caput deste artigo.
Pargrafo nico. Aplica-se ao valor dos proventos de aposentadorias concedidas com base
neste artigo o disposto no art. 7 da Emenda Constitucional n 41, de 2003, observando-se
igual critrio de reviso s penses derivadas dos proventos de servidores falecidos que
tenham se aposentado em conformidade com este artigo.
Art. 4 Enquanto no editada a lei a que se refere o 11 do art. 37 da Constituio Federal,
no ser computada, para efeito dos limites remuneratrios de que trata o inciso XI do
caput do mesmo artigo, qualquer parcela de carter indenizatrio, assim definida pela
legislao em vigor na data de publicao da Emenda Constitucional n 41, de 2003.
Art. 5 Revoga-se o pargrafo nico do art. 6 da Emenda Constitucional n 41, de 19 de
dezembro de 2003.
Art. 6 Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicao, com efeitos
retroativos data de vigncia da Emenda Constitucional n 41, de 2003.
EMENDA CONSTITUCIONAL N 46, DE 5 DE MAIO DE 2005
Altera o inciso IV do art. 20 da Constituio Federal.
AS MESAS DA CMARA DOS DEPUTADOS E DO SENADO FEDERAL, nos
termos do 3 do art. 60 da Constituio Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto
constitucional:
Art. 1 O inciso IV do art. 20 da Constituio Federal passa a vigorar com a seguinte redao:
Art. 20. ..........................................................
.......................................................................
IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases; as praias martimas; as ilhas
ocenicas e as costeiras, excludas, destas, as que contenham a sede de Municpios, exceto aquelas
reas afetadas ao servio pblico e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;
.......................................................................................(NR)
Art. 2 Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicao.
411
EMENTRIO DE LEGISLAO FEDERAL
Observaes:
1. A legislao aqui apresentada contm apenas as Leis Complemen-
tares, as Leis Ordinrias, as Leis Delegadas e as Medidas Provisri-
as, e est disposta em ordem decrescente de data.
2. As datas referem-se ao dia de publicao no Dirio Oficial da Unio.
3. Ementrio completo pode ser obtido no site oficial da Presidncia
da Repblica (www.planalto.gov.br) ou do Senado Federal
(www.senado.gov.br).
29 de junho de 2005- Edio extra
Medida Provisria n 254, de 29.6.2005 - Revoga a Medida Provisria n
o
249, de 4 de maio
de 2005, que dispe sobre a instituio de concurso de prognstico destinado ao desenvol-
vimento da prtica desportiva, a participao de entidades desportivas da modalidade
futebol nesse concurso, o parcelamento de dbitos tributrios e para com o Fundo de
Garantia do Tempo de Servio - FGTS.
29 de junho de 2005
Lei n 11.128, de 28.6.2005 - Dispe sobre o Programa Universidade para Todos PROUNI
e altera o inciso I do art. 2
o
da Lei n
o
11.096, de 13 de janeiro de 2005. (Mensagem de veto.)
Lei n 11.127, de 28.6.2005 - Altera os arts. 54, 57, 59, 60 e 2.031 da Lei n
o
10.406, de 10 de
janeiro de 2002, que institui o Cdigo Civil, e o art. 192 da Lei n
o
11.101, de 9 de fevereiro
de 2005, e d outras providncias.
28 de junho de 2005
Lei n 11.126, de 27.6.2005 - Dispe sobre o direito do portador de deficincia visual de
ingressar e permanecer em ambientes de uso coletivo acompanhado de co-guia. (Men-
sagem de veto.)
23 de junho de 2005
Medida Provisria n 253, de 22.6.2005 - Prorroga o prazo previsto no art. 32 da Lei n
o
10.826, de 22 de dezembro de 2003.
n. 5 - 2005.1
412
21 de junho de 2005
Lei n 11.125, de 20.6.2005 - Cria no mbito do Ministrio da Cultura o Prmio de Artes
Plsticas Marcantnio Vilaa e d outras providncias.
17 de junho de 2005
Lei n 11.124, de 16.6.2005 - Dispe sobre o Sistema Nacional de Habitao de Interesse
Social SNHIS, cria o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social FNHIS e
institui o Conselho Gestor do FNHIS. Mensagem de veto
16 de junho de 2005
Medida Provisria n 252, de 15.6.2005 - Institui o Regime Especial de Tributao para a
Plataforma de Exportao de Servios de Tecnologia da Informao - REPES, o Regime
Especial de Aquisio de Bens de Capital para Empresas Exportadoras - RECAP e o Progra-
ma de Incluso Digital, dispe sobre incentivos fiscais para a inovao tecnolgica e d
outras providncias.
15 de junho de 2005
Medida Provisria n 251, de 14.6.2005 - Institui o Projeto Escola de Fbrica, autoriza a conces-
so de bolsas de permanncia a estudantes beneficirios do Programa Universidade para
Todos - PROUNI, institui o Programa de Educao Tutorial - PET, altera a Lei n
o
5.537, de 21
de novembro de 1968, e a Consolidao das Leis do Trabalho - CLT, e d outras providncias.
8 de junho de 2005
Lei n 11.123, de 7.7.2005 - Cria, na Carreira da Seguridade Social e do Trabalho, para
lotao no Ministrio da Sade, os cargos que menciona; institui a Gratificao de Incen-
tivo Prestao de Assistncia Integral Sade - GIPAS; altera o 1
o
do art. 6
o
da Lei n
o
8.745, de 9 de dezembro de 1993; revoga o art. 17 da Lei n
o
10.483, de 3 de julho de 2002,
e d outras providncias. Mensagem de veto
1 de junho de 2005
Lei n 11.122, de 31.5.2005 - Altera a Lei n
o
5.917, de 10 de setembro de 1973, que aprova
o Plano Nacional de Viao, de modo a incluir, na Relao Descritiva das Rodovias do
Sistema Rodovirio Nacional, o trecho que liga o Porto de Vitria (Cais de Capuaba) BR-
262, no Estado do Esprito Santo.
Consulta Pblica - Estabelece diretrizes para a simplificao e integrao do processo de
registro e legalizao de empresrios e de pessoas jurdicas, cria a Rede Nacional para a
413
Simplificao do Registro e da Legalizao de Empresas e Negcios - REDESIM, e da
outras providncias.
27 de maio de 2005
Lei n 11.121, de 25.5.2005 - Institui o Dia Nacional em Memria das Vtimas de Acidentes
e Doenas do Trabalho.
Lei n 11.120, de 25.5.2005 - Inscreve o nome do Almirante Barroso no Livro dos Heris
da Ptria.
Lei n 11.119, de 25.5.2005 - Altera a Legislao Tributria Federal e d outras providncias.
20 de maio de 2005
Lei n 11.118, de 19.5.2005 - Acrescenta pargrafos ao art. 10 da Lei n
o
9.615, de 24 de
maro de 1998, e prorroga os prazos previstos nos arts. 30 e 32 da Lei n
o
10.826, de 22 de
dezembro de 2003. (Mensagem de veto.)
Medida Provisria n 250, de 19.5.2005 - Abre crdito extraordinrio, em favor do Minist-
rio da Integrao Nacional, no valor de R$ 30.000.000,00, para o fim que especifica.
19 de maio de 2005
Lei n 11.117, de 18.5.2005 - Declara o arquiteto Oscar Niemeyer Patrono da Arquitetura
Brasileira.
Lei n 11.116, de 18.5.2005 - Dispe sobre o Registro Especial, na Secretaria da Receita
Federal do Ministrio da Fazenda, de produtor ou importador de biodiesel e sobre a inci-
dncia da Contribuio para o PIS/Pasep e da Cofins sobre as receitas decorrentes da
venda desse produto; altera as Leis n
os
10.451, de 10 de maio de 2002, e 11.097, de 13 de
janeiro de 2005; e d outras providncias. Mensagem de veto
Lei n 11.115, de 18.5.2005 - Abre crdito extraordinrio, em favor de Transferncias a
Estados, Distrito Federal e Municpios, no valor de R$ 2.890.000.000,00, para os fins que
especifica.
17 de maio de 2005
Lei n 11.114, de 16.5.2005 - Altera os arts. 6
o
, 30, 32 e 87 da Lei n
o
9.394, de 20 de dezembro
de 1996, com o objetivo de tornar obrigatrio o incio do ensino fundamental aos seis anos
de idade. (Mensagem de veto.)
Ementrio de Legislao Federal
n. 5 - 2005.1
414
16 de maio de 2005
Lei n 11.113, de 13.5.2005 - D nova redao ao caput e ao 3
o
do art. 304 do Decreto-Lei
n
o
3.689, de 3 de outubro de 1941 Cdigo de Processo Penal. (Mensagem de veto.)
Lei n 11.112, de 13.5.2005 - Altera o art. 1.121 da Lei n
o
5.869, de 11 de janeiro de 1973
Cdigo de Processo Civil, para incluir, como requisito indispensvel petio da separao
consensual, o acordo entre os cnjuges relativo ao regime de visitas dos filhos menores.
(Mensagem de veto.)
12 de maio de 2005
Mensagem de Veto Total n 266, de 11.5.2005 - Projeto de Lei n
o
18, de 2005 (n
o
4.713/04
na Cmara dos Deputados), que Altera a remunerao dos servidores pblicos integrantes
do Quadro de Pessoal do Tribunal de Contas da Unio.
o
1, de 2005 (n
o
4.712/04 na
Cmara dos Deputados), que Altera a remunerao dos servidores pblicos integrantes
dos Quadros de Pessoal da Cmara dos Deputados.
o
4.845, de 2005 (n
o
371/04
no Senado Federal), que Altera a remunerao dos servidores pblicos integrantes dos
Quadros de Pessoal do Senado Federal.
6 de maio de 2005
Lei n 11.111, de 5.5.2005 - Regulamenta a parte final do disposto no inciso XXXIII do
caput do art. 5
o
da Constituio Federal e d outras providncias.
Emenda Constitucional n 46, de 5.5.2005 - Altera o inciso IV do art. 20 da Constituio
Federal.
5 de maio de 2005
Medida Provisria n 249, de 4.5.2005 - Dispe sobre a instituio de concurso de progns-
tico destinado ao desenvolvimento da prtica desportiva, a participao de entidades
desportivas da modalidade futebol nesse concurso, o parcelamento de dbitos tributrios e
para com o Fundo de Garantia do Tempo de Servio - FGTS, e d outras providncias.
26 de abril de 2005
Lei n 11.110, de 25.4.2005 - Institui o Programa Nacional de Microcrdito Produtivo
Orientado - PNMPO e altera dispositivos da Lei n
o
8.029, de 12 de abril de 1990, que dispe
415
sobre a extino e dissoluo de entidades da administrao pblica federal; da Lei n
o
9.311, de 24 de outubro de 1996, que institui a Contribuio Provisria sobre Movimenta-
o ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira CPMF; da
Lei n
o
9.872, de 23 de novembro de 1999, que cria o Fundo de Aval para a Gerao de
Emprego e Renda FUNPROGER; da Lei n
o
10.194, de 14 de fevereiro de 2001, que
dispe sobre a instituio de Sociedades de Crdito ao Microempreendedor; e da Lei n
o
10.735, de 11 de setembro de 2003, que dispe sobre o direcionamento de depsitos a vista
captados pelas instituies financeiras para operaes de crdito destinadas populao de
baixa renda e a microempreendedores; e d outras providncias.
22 de abril de 2005
Lei n 11.109, de 20.4.2005 - Abre crdito extraordinrio, em favor dos Ministrios da
Sade, da Defesa e do Desenvolvimento Social e Combate Fome, no valor global de R$
569.100.000,00, para os fins que especifica e d outras providncias.
Medida Provisria n 248, de 20.4.2005 - Dispe sobre o valor do salrio mnimo a partir de
1
o
de maio de 2005, e d outras providncias.
18 de abril de 2005
Medida Provisria n 247, de 15.4.2005 - Abre crdito extraordinrio, em favor dos Minis-
trios da Cincia e Tecnologia, de Minas e Energia, dos Transportes, da Cultura, do Meio
Ambiente e da Defesa, no valor global de R$ 586.011.700,00, para os fins que especifica.
8 de abril de 2005
Lei n 11.108, de 7.4.2005 - Altera a Lei n
o
8.080, de 19 de setembro de 1990, para garantir
s parturientes o direito presena de acompanhante durante o trabalho de parto, parto e
ps-parto imediato, no mbito do Sistema nico de Sade - SUS. Mensagem de veto
7 de abril de 2005
Lei n 11.107, de 6.4.2005 - Dispe sobre normas gerais de contratao de consrcios
pblicos e d outras providncias. (Mensagem de veto.)
Medida Provisria n 246, de 6.4.2005 - Dispe sobre a reestruturao do setor ferrovirio e
o trmino do processo de liquidao da Rede Ferroviria Federal S.A., altera dispositivos
das Leis n
os
10.233, de 5 de junho de 2001, e 11.046, de 27 de dezembro de 2004, e d outras
providncias.
Medida Provisria n 245, de 6.4.2005 - Abre, em favor da Presidncia da Repblica, dos
n. 5 - 2005.1
416
Ministrios dos Transportes, da Cultura e do Planejamento, Oramento e Gesto e de
Encargos Financeiros da Unio, crdito extraordinrio no valor global de R$ 393.323.000,00,
para os fins que especifica.
5 de abril de 2005
Medida Provisria n 244, de 4.4.2005 - Abre crdito extraordinrio, em favor do Ministrio
da Defesa, no valor de R$ 20.327.000,00, para os fins que especifica.
31 de maro de 2005 - Edio extra
Medida Provisria n 243, de 31.3.2005 - Altera a legislao tributria federal e d outras
providncias.
29 de maro de 2005
Lei n 11.106, de 28.3.2005 - Altera os arts. 148, 215, 216, 226, 227, 231 e acrescenta o art.
231-A ao Decreto-Lei n
o
2.848, de 7 de dezembro de 1940 Cdigo Penal e d outras
providncias.
28 de maro de 2005
Lei n 11.105, de 24.3.2005 - Regulamenta os incisos II, IV e V do 1
o
do art. 225 da
Constituio Federal, estabelece normas de segurana e mecanismos de fiscalizao de
atividades que envolvam organismos geneticamente modificados OGM e seus derivados,
cria o Conselho Nacional de Biossegurana CNBS, reestrutura a Comisso Tcnica
Nacional de Biossegurana CTNBio, dispe sobre a Poltica Nacional de Biossegurana
PNB, revoga a Lei n
o
8.974, de 5 de janeiro de 1995, e a Medida Provisria n
o
2.191-9, de
23 de agosto de 2001, e os arts. 5
o
, 6
o
, 7
o
, 8
o
, 9
o
, 10 e 16 da Lei n
o
10.814, de 15 de dezembro
de 2003, e d outras providncias. Mensagem de veto
Medida Provisria n 242 de 24.3.2005 - Altera dispositivos da Lei n
o
8.213, de 24 de julho de
1991, que dispe sobre os Planos de Benefcios da Previdncia Social e d outras providncias.
22 de maro de 2005
Lei n 11.104, de 21.3.2005 - Dispe sobre a obrigatoriedade de instalao de brinquedotecas
nas unidades de sade que ofeream atendimento peditrico em regime de internao.
21 de maro de 2005
Lei n 11.103, de 18.3.2005 - Denomina Rodovia Milton Santos a BR-242, que atravessa
a Chapada Diamantina e o oeste baiano.
417
9 de maro de 2005
Lei n 11.102, de 8.3.2005 - Autoriza a Caixa Econmica Federal, em carter excepcional
e por tempo determinado, a arrecadar e alienar os diamantes brutos em poder dos indgenas
Cintas-Largas habitantes das Terras Indgenas Roosevelt, Parque Indgena Aripuan, Serra
Morena e Aripuan.
4 de maro de 2005
Medida Provisria n 241, de 3.3.2005 - Abre crdito extraordinrio, em favor do Ministrio
da Defesa e de Encargos Financeiros da Unio, no valor global de R$ 299.594.749,00, para
os fins que especifica.
3 de maro de 2005
Consulta Pblica - Disciplina a atuao dos bancos de dados de proteo ao crdito e de relaes
comerciais, bem como sua relao com os cadastrados, fontes de informaes e consulentes.
2 de maro de 2005
Medida Provisria n 240, de 1.3.2005 - Dispe sobre a aplicao dos arts. 5
o
, 6
o
, 7
o
e 8
o
da
Medida Provisria n
o
232, de 30 de dezembro de 2004.
21 de fevereiro de 2005
Medida Provisria n 239, de 18.2.2005 - Acrescenta artigo Lei n
o
9.985, de 18 de julho de
2000, que regulamenta o art. 225, 1
o
, incisos I, II, III e VII da Constituio Federal e
institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza.
10 de fevereiro de 2005 - Edio extra
Lei n 11.101, de 9.2.2005 - Regula a recuperao judicial, a extrajudicial e a falncia do
empresrio e da sociedade empresria. Mensagem de veto
Lei Complementar n 118, de 9.2.2005 - Altera e acrescenta dispositivos Lei n
o
5.172, de
25 de outubro de 1966 - Cdigo Tributrio Nacional, e dispe sobre a interpretao do inciso
I do art. 168 da mesma Lei.
2 de fevereiro de 2005
Medida Provisria n 238, de 1.2.2005 - Institui, no mbito da Secretaria-Geral da Presi-
dncia da Repblica, o Programa Nacional de Incluso de Jovens - ProJovem, cria o Con-
selho Nacional de Juventude - CNJ e cargos em comisso, e d outras providncias.
n. 5 - 2005.1
418
28 de janeiro de 2005 - Edio extra
Medida Provisria n 237, de 27.1.2005 - Autoriza a Unio a prestar auxlio financeiro aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, com o objetivo de fomentar as exportaes do
Pas, e d outras providncias.
27 de janeiro de 2005 - Edio extra
Medida Provisria n 236, de 27.1.2005 - Abre crdito extraordinrio, em favor de Transferncias a
Estados, Distrito Federal e Municpios, no valor de R$ 2.890.000.000,00, para os fins que especifica.
26 de janeiro de 2005
Lei n 11.100, de 25.1.2005 - Estima a receita e fixa a despesa da Unio para o exerccio
financeiro de 2005. Mensagem de veto
Lei n 11.099, de 14.1.2005 - Altera os Programas Energia Cidad e Energia na Regio
Nordeste e inclui o Programa Corredor Atlntico-Pacfico no Plano Plurianual para o
perodo 2004-2007. Mensagem de veto
Lei n 11.098, de 13.1.2005 - Atribui ao Ministrio da Previdncia Social competncias
relativas arrecadao, fiscalizao, lanamento e normatizao de receitas previdencirias,
autoriza a criao da Secretaria da Receita Previdenciria no mbito do referido Minist-
rio; altera as Leis n
os
8.212, de 24 de julho de 1991, 10.480, de 2 de julho de 2002, 10.683, de
28 de maio de 2003; e d outras providncias. Mensagem de veto
Lei n 11.097, de 13.1.2005 - Dispe sobre a introduo do biodiesel na matriz energtica
brasileira; altera as Leis n
os
9.478, de 6 de agosto de 1997, 9.847, de 26 de outubro de 1999
e 10.636, de 30 de dezembro de 2002; e d outras providncias. Mensagem de veto
Lei n 11.096, de 13.1.2005 - Institui o Programa Universidade para Todos - PROUNI,
regula a atuao de entidades beneficentes de assistncia social no ensino superior; altera
a Lei n
o
10.891, de 9 de julho de 2004, e d outras providncias. Mensagem de veto
Lei n 11.095, de 13.1.2005 - Altera dispositivos das Leis n
os
9.266, de 15 de maro de 1996,
que reorganiza as classes da Carreira Policial Federal e fixa a remunerao dos cargos que
as integram; 9.654, de 2 de junho de 1998, que cria a Carreira de Policial Rodovirio
Federal; 10.874, de 1
o
de junho de 2004 e 9.264, de 7 de fevereiro de 1996; institui a
Gratificao Especfica de Apoio Tcnico-Administrativo Atividade Policial Federal -
419
GEAPF, o Plano Especial de Cargos do Departamento de Polcia Rodoviria Federal, a
Gratificao Especfica de Apoio Tcnico-Administrativo Atividade Policial Rodoviria
Federal - GEAPRF e a Gratificao de Incremento Atividade de Administrao do
Patrimnio da Unio - GIAPU e d outras providncias. Mensagem de veto
Lei n 11.094, de 13.1.2005 - Altera dispositivos da Medida Provisria n
o
2.229-43, de 6 de
setembro de 2001, que dispe sobre a criao, reestruturao e organizao de carreiras,
cargos e funes comissionadas tcnicas no mbito da Administrao Pblica Federal
direta, autrquica e fundacional; da Lei n
o
8.691, de 28 de julho de 1993, que dispe sobre
o Plano de Carreiras para a rea de Cincia e Tecnologia da Administrao Federal Direta,
das Autarquias e das Fundaes Federais; da Lei n
o
8.112, de 11 de dezembro de 1990, que
dispe sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio, das autarquias e das
fundaes pblicas federais; da Lei n
o
9.650, de 27 de maio de 1998, que dispe sobre o
Plano de Carreira dos servidores do Banco Central do Brasil; da Lei n
o
10.768, de 19 de
novembro de 2003, que dispe sobre o Quadro de Pessoal da Agncia Nacional de guas
ANA; e da Lei n
o
10.871, de 20 de maio de 2004, que dispe sobre a criao de carreiras
e organizao de cargos efetivos das autarquias especiais denominadas Agncias Regula-
doras; e d outras providncias. Mensagem de veto
Medida Provisria n 235, de 13.1.2005 - Dispe sobre o Programa Universidade para Todos
- PROUNI.
Lei n 11.093, de 12.1.2005 - Abre crdito extraordinrio aos Oramentos Fiscal e de
Investimento da Unio, para os fins que especifica. Mensagem de veto
Lei n 11.092, de 12.1.2005 - Estabelece normas para o plantio e comercializao da produ-
o de soja geneticamente modificada da safra de 2005, altera a Lei n
o
10.814, de 15 de
dezembro de 2003, e d outras providncias.
Lei n 11.091, de 12.1.2005 - Dispe sobre a estruturao do Plano de Carreira dos Cargos
Tcnico-Administrativos em Educao, no mbito das Instituies Federais de Ensino
vinculadas ao Ministrio da Educao, e d outras providncias.
Medida Provisria n 234, de 10.1.2005 - D nova redao ao caput do art. 2.031 da Lei n
o
10.406, de 10 de janeiro de 2002, que institui o Cdigo Civil.
Lei n 11.090, de 7.1.2005 - Dispe sobre a criao do Plano de Carreira dos Cargos de
Reforma e Desenvolvimento Agrrio do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
n. 5 - 2005.1
420
Agrria INCRA e a criao da Gratificao de Desempenho de Atividade de Reforma
Agrria GDARA; altera as Leis n
os
10.550, de 13 de novembro de 2002, e 10.484, de 3 de
julho de 2002; reestrutura os cargos efetivos de Agente de Inspeo Sanitria e Industrial
de Produtos de Origem Animal e de Agente de Atividades Agropecurias do Quadro de
Pessoal do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento e reajusta as parcelas
remuneratrias que lhe so devidas; institui a Gratificao Especfica de Publicao e
Divulgao da Imprensa Nacional GEPDIN; e d outras providncias.
Lei n 11.089, de 4.1.2005 - Denomina Governador Ivan Bichara o viaduto Oitizeiro,
localizado na BR-230, no Municpio de Joo Pessoa, no Estado da Paraba.
Lei n 11.088, de 4.1.2005 - Denomina Geralda Freire Medeiros a ponte sobre o rio
Espinharas, que interliga a BR-230 e a BR-361, no Municpio de Patos, Estado da Paraba.
Lei n 11.087, de 4.1.2005 - Altera dispositivos da Lei n
o
9.678, de 3 de julho de 1998, que
institui a Gratificao de Estmulo Docncia no Magistrio Superior, e da Lei n
o
10.910, de
15 de julho de 2004, e d outras providncias.
Prorrogao - Consulta Pblica: Regulamenta a Lei n. 10.436, de 24 de abril de 2002, que
dispe sobre a Lngua Brasileira de Sinais - LIBRAS.
421
INSTRUES PARA PUBLICAO
1) Os trabalhos podero ser enviados por meio eletrnico para os e-mails
faygabede@hotmail.com; nestorsantiago@bol.com.br; ou ivocesar@
hotmail.com. Caso o autor deseje, poder ser enviado aos cuidados da
Coordenao de Pesquisa e Monografia do Curso de Direito da Faculda-
de Christus, com endereo na avenida Dom Lus, n. 911, 5 andar, CEP
60.160-230, Fortaleza-CE. Juntamente com o artigo, o autor dever envi-
ar autorizao para publicao.
2) Os trabalhos devero ter um mnimo de 10 (dez) e no mximo de 30
(trinta) pginas. O formato do papel deve ser o A4, com a seguinte con-
figurao das margens: esquerda e superior, 3 cm; direita e inferior, 2 cm.
Os pargrafos devem ser justificados, recuo da primeira linha em 2 cm da
margem esquerda, espaamento um e meio (1,5 linha) entre linhas, exceto
nas notas de fim. A fonte a ser utilizada a Arial, tamanho 12, exceto nas
notas de fim (Arial, 10).
3) A estrutura do artigo deve obedecer s normas da ABNT e deve conter
os seguintes elementos:
3.1) Elementos pr-textuais (nesta ordem):
3.1.1) Ttulo e subttulo (se houver), separados por dois pontos;
3.1.2) Nome do autor, acompanhado de breve currculo que o qualifi-
que na rea de conhecimento do artigo, com a respectiva titulao
acadmica e endereo eletrnico e/ou fsico (facultativo);
3.1.3) Sumrio, com a indicao dos itens e subitens em que se divi-
de o trabalho
3.1.4) Resumo na lngua do texto: seqncia de frases concisas e
objetivas e no uma simples enumerao de tpicos, de 100 a
250 palavras, espaamento entre linhas simples. Seguem-se as
palavras-chave, representativas do contedo do trabalho, se-
paradas por ponto e finalizadas por ponto, no mximo de 6
(seis), para adequao ao Currculo Lattes do autor.
Ex:
RESUMO
Cabimento de Responsabilidade Civil do Estado por ato
legislativo. Independncia dos Poderes. Hiptese de
afastamento da aplicao da teoria do Risco Administrativo.
PALAVRAS-CHAVE
Responsabilidade. Estado. Ato Legislativo.
n. 5 - 2005.1
422
3.2) Elementos textuais:
3.2.1) Introduo: delimitao do assunto tratado e objetivos da pes-
quisa.
3.2.2) Desenvolvimento: explanao ordenada e pormenorizada do
assunto tratado.
3.2.3) Concluso: concluses correspondentes aos objetivos e hip-
teses.
3.3) Elementos ps-textuais (nesta ordem):
3.3.1) Em lngua estrangeira: ttulo e subttulo (se houver), separa-
dos por dois pontos.
3.3.2) Em lngua estrangeira: verso do resumo na lngua do texto, se-
guido das palavras-chaves, em ingls e francs (ABSTRACT e
KEYWORDS, no ingls; RESUM e MOTS-CLS, no francs.)
3.3.3) Notas explicativas em Arial 12.
3.3.4) Referncias das obras consultadas no trabalho em Arial 12.
3.4) Caso o autor no tenha conhecimentos suficientes em ingls e fran-
cs, o Conselho Editorial da Revista Opinio Jurdica encarregar-se-
de providenciar a traduo.
4) As citaes devero ser feitas da seguinte forma (NBR 10520):
4.1) No texto:
4.1.1) Citaes de at trs linhas, devem estar contidas entre aspas
duplas.
4.1.2) Citaes de mais de trs linhas devem ser destacadas com re-
cuo de 4 cm da margem esquerda com letra menor que a do
texto (Arial 10) e sem aspas.
Para enfatizar trechos da citao, deve-se destac-los indicando esta altera-
o com a expresso grifo nosso entre parnteses aps a chamada da citao
ou grifo do autor, caso o destaque j faa parte da obra consultada.
4.2) Referncias e notas com indicao da fonte de pesquisa
4.2.1) Livros:
SOBRENOME (vrgula) Prenomes (ponto) ttulo em desta-
que (ponto) edio (nmero + ponto + ed + ponto) local
(dois pontos) editora (vrgula) data de publicao (ponto).
4.2.2) Artigos de revista:
NOME (vrgula) Prenomes (ponto) ttulo (ponto) ttulo da
publicao em destaque (vrgula) local da publicao (vrgu-
423
la) numerao correspondente ao volume e/ou ano (vrgula)
fascculo ou nmero (vrgula) paginao inicial e final (vrgu-
la) data ou intervalo de publicao (ponto).
4.2.3) Artigos de internet:
Quando se tratar de obras consultadas na internet, tambm
so essenciais as informaes sobre o endereo eletrnico, apre-
sentado entre os sinais < >, precedido da expresso Dispon-
vel em: e a data de acesso ao documento, precedida de ex-
presso Acesso em:, opcionalmente acrescida dos dados re-
ferentes a hora, minutos e segundos.
4.3) As citaes seqenciadas da mesma obra, na mesma pgina, podem
ser referenciadas de forma abreviada, utilizando-se as seguintes ex-
presses:
a) Idem mesmo autor id. Ex: Id. Fundamentos da Constituio.
Coimbra: Almedina, 1996, p. 103.
b) Ibidem na mesma obra ibid. Ex: Ibid., p. 105.
c) Opus citatum, opere citato obra citada op. cit. Ex:
d) loco citato no lugar citado loc. cit. Ex: CANOTILLHO,
loc. cit.
e) sequentia seguinte ou que se segue et seq. Ex: BASTOS,
Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Celso
Bastos, 2002, p. 25 et seq.
5) Os trabalhos que no se ativerem a estas normas sero devolvidos a seus
autores que podero reenvi-los, desde que efetuadas as modificaes
necessrias. Caso deseje, o autor poder consultar as normas tcnicas da
ABNT necessrias elaborao dos artigos, quais sejam, NBR 10520,
NBR 6022, NBR 6023, NBR 6024, NBR 6027, NBR 6028, ou entrar em
contato com os professores responsveis pela publicao da revista, cujos
endereos eletrnicos encontram-se indicados no item 1, supra.
6) No so devidos direitos autorais ou qualquer remunerao pela publica-
o dos trabalhos na Revista Opinio Jurdica. O autor receber gratuita-
mente cinco exemplares do nmero da Revista no qual seu trabalho te-
nha sido publicado.
Instrues para publicao
Este nmero da revista foi composto na fonte GoudyOlSt BT, corpo 11.
O miolo foi impresso em papel AP 75 g/m
2
e a capa em carto supremo 250 g/m
2
.
Impresso pela Grfica LCR.
e-mail: graficalcr@px.com.br
www.graficalcr.com.br
(85) 3272.7844

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(ii) Incentivo (Fomento Pblico) - CF, art.174.

(iv) Explorao direta da atividade econmica - CF, art. 173.

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