ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD FORMULADA POR EL

LICENCIADO JORGE M. AGUILERA, EN REPRESENTACIN DE

EITEL E. AGUILERA, CONTRA LOS ARTCULOS 4 Y 6 DEL
DECRETO DE GABINETE N 86 DE 30 DE MAYO DE 16.
MAGISTRADO PONENTE! FABI"N A. EC#E$ERS. PANAM", OC#O
%8& DE AGOSTO DE MIL NO$ECIENTOS NO$ENTA Y SEIS %16&.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. PLENO.
VISTOS:
Lleg a conocimiento del Pleno de la Corte Suprema de Justicia accin de
inconstitucionalidad interpuesta por el licenciado Jorge M. Aguilera C.,
actuando en representacin de ITL . A!"IL#A $., con el o%&eto de 'ue
se declaren contrarios a nuestro ordenamiento constitucional los art(culos )
* + del decreto ,- .+ de /0 de ma*o de 12+2, e3pedido por la Junta
Pro4isional de !o%ierno por conducto del Ministerio de Agricultura, Comercio
e Industrias, mediante el cual se ordena la e3propiacin de la 5inca ,- .+1,
inscrita en el #egistro P6%lico a tomo 117, 8olio 900, Seccin de la
Propiedad, Pro4incia de Cocl:.
;C;OS < LA <MA,<A
Seg6n se mani=esta en el li%elo, itel . Aguilera $. era propietario de una
'uinta parte de la =nca ,- .+1, inscrita al tomo 117, 8olio 900, Seccin de la
Propiedad, Pro4incia de Cocl:, del #egistro P6%lico, seg6n escritura p6%lica
,- .2) de 7 de mar>o de 12+?, inmue%le 'ue 8ue e3propiado por el
go%ierno nacional @con 8undamento en el Art(culo )2 de la Constitucin
,acional de 12)+ * el Art(culo /? del Cdigo Agrario alegando moti4os de
Ainter:s social urgenteB@ C8. 1/D, mediante el <ecreto ,- .+ de /0 de ma*o
de 12+2.
Agrega el demandante 'ue el art(culo ) del re8erido decreto =& @de manera
unilateral * ar%itraria@ C8. 1)D, sin 'ue se siguiera el procedimiento
esta%lecido en la le* ,- 97 de 12)+ * en el Cdigo Judicial de 1217, el
monto de la respecti4a indemni>acin, por la suma de sesenta * dos mil
doscientos no4enta * siete $al%oas con nue4e cent:simos C$E.+?,?27.02D,
cantidad 'ue de%(a ser cancelada con %onos agrarios, todo ello sin 'ue
Aguilera mani8estara su consentimiento. Aunado a lo anterior, a=rma el
demandante 'ue el !o%ierno ,acional no promo4i proceso alguno para la
determinacin del monto de la indemni>acin.
<ISPOSICIO,S V"L,#A<AS F CO,CPTO < LA I,5#ACCIG,
l demandante aduce como 4ulnerados los art(culos 12, /?, )9 * )2 de la
Constitucin de 12)+.
Sostiene 'ue el acto atacado in8ringe directamente el art(culo 12 de la
Constitucin ,acional de 12)+, cu*o tenor es el 'ue sigue:
@A#THC"LO 12. Las autoridades de la #ep6%lica estIn
instituidas para proteger en su 4ida, Jonra * %ienes a los
nacionales donde'uiera se encuentren * a los e3tran&eros 'ue
est:n %a&o su &urisdiccinK asegurar la e8ecti4idad de los
derecJos * de%eres indi4iduales * sociales, * cumplir * Jacer
cumplir la Constitucin * la Le*.@
Al e3plicar el concepto de la in8raccin, a=rma el demandante 'ue las
autoridades no aseguraron la e8ecti4idad del derecJo al de%ido proceso 'ue
tiene su representado * 'ue no se cumpli con el de%er de cumplir con la
legislacin 4igente so%re la materia, concretamente la le* ,- 97 de 12)+.
Se alega tam%i:n como in8ringido el art(culo /? de la Carta de 12)+, 'ue
precept6a:
@A#THC"LO /?. ,adie serI &u>gado sino por autoridad
competente * con8orme a los trImites legales, ni mIs de una
4e> por la misma causa.@
Seg6n el demandante se 4ulner la norma citada al decretarse, en 8orma
@unilateral * ar%itraria@, la e3propiacin * el monto de la indemni>acin por
pagar al propietario del inmue%le e3propiado, sin 'ue se Ju%iere lle4ado a
ca%o el proceso 'ue a tales e8ectos ordena la le*.
n cuanto a la 4iolacin del art(culo )9 de la Constitucin, consagratorio del
derecJo a la propiedad pri4ada * de la 8uncin social 'ue :sta de%e llenar,
se a=rma 'ue el actor 8ue despo&ado de su propiedad * 'ue, si %ien es cierto
'ue el Grgano &ecuti4o estI 8acultado constitucionalmente para decretar la
e3propiacin * Jasta la ocupacin de %ienes pri4ados en circunstancias
especiales, @de%emos reconocer 'ue esto solamente es procedente siempre
* cuando se garantice al propietario una &usta * correcta indemni>acin, de
modo 'ue represente un adecuado resarcimiento por la propiedad tomada
por el stado@ C8s. 1.L12D.
Se aduce como 4ulnerado tam%i:n el art(culo )2 de la Constitucin de 12)+,
cu*o te3to es el siguiente:
@A#THC"LO )2. n caso de guerra, de gra4e pertur%acin del
orden p6%lico o de inter:s social urgente, 'ue e3i&an medidas
rIpidas, el &ecuti4o puede decretar la e3propiacin u
ocupacin de la propiedad pri4ada * la indemni>acin puede no
ser pre4ia.
Cuando 8uese 8acti%le la de4olucin del o%&eto ocupado, la
ocupacin serI slo por el tiempo 'ue duren las circunstancias
'ue la Ju%ieren causado.
l stado es siempre responsa%le por toda e3propiacin 'ue as(
lle4e a ca%o el &ecuti4o * por los daMos * per&uicios originados
por la ocupacin, * pagarI su 4alor tan pronto como Ja*a
cesado el moti4o determinante de la e3propiacin u
ocupacin.@
Sostiene el demandante 'ue las disposiciones atacadas in8ringen los incisos
primero * tercero de esta norma 8undamental, *a 'ue se =& el monto de la
indemni>acin sin 'ue el Grgano &ecuti4o tu4iere la 8acultad para ello.
AMade 'ue el monto =&ado no representa el 4alor del %ien e3propiado ni el
@daMo moral * econmico su8rido por el propietario como consecuencia de la
irrisoria * ar%itraria indemni>acin =&ada en dicJo <ecreto@ C8. ?0D.
OPI,IG, < LA P#OC"#A<O#A < LA A<MI,IST#ACIG,
La Procuradora de la Administracin, a 'uien correspondi reci%ir el traslado
de la demanda, rindi su opinin con8orme lo dispuesto por el art(culo ?99)
del Cdigo Judicial, mediante la Vista ,- 100 de 9 de mar>o de 122+, en la
'ue mani=esta su con8ormidad con dos de los cargos de inconstitucionalidad
8ormulados. Considera in8ringidos los art(culos /? * 12, no as( el )9 ni el )2
de la Constitucin de 12)+.
n su opinin el acto atacado esta%leci la cuant(a de la indemni>acin
ino(da parte * sin el cumplimiento de las pre4isiones de la le* ,- 97 de /0
de septiem%re de 12)+, reguladora de las e3propiaciones ordinaria *
e3traordinaria.
So%re los re'uisitos condicionantes de la e3propiacin 'ue institu*e el
re8erido cuerpo legal, mani=esta la 8uncionaria:
@se desprende la o%ligacin del stado de llamar al propietario
de una =nca, noti=carle de la intencin de e3propiar * =&ar, de
mutuo acuerdo, la cuant(a de la indemni>acin antes de
proceder al JecJo material de la e3propiacin, * en caso de no
lograrse una determinacin del 4alor de la propiedad, se de%(a
iniciar el &uicio de e3propiacin con8orme a las normas
procedimentales del Cdigo Judicial de 1217, 4igente a la 8ecJa
de la e3propiacin@ C8s. /1 * /?D.
stima la Procuradora 'ue el decreto acusado conculca el de%ido proceso
consagrado en el art(culo /? de la Constitucin de 12)+, @*a 'ue al
imponerse el pago de la indemni>acin de la e3propiacin en %onos agrarios
Jasta la cuant(a de $E.+?,?27.02 in8ringe el procedimiento legal aplica%le,
toda 4e> 'ue el &ecuti4o no esta%a 8acultado para determinar
unilateralmente el 4alor de la propiedad e3propiada@ C8s. /? * //D, lo 'ue
conlle4a tam%i:n como consecuencia la 4ulneracin del art(culo 12 de la
mencionada Carta Pol(tica, por lo 'ue =nali>a su Vista solicitando al Pleno la
declaratoria de inconstitucionalidad del acto impugnado.
<CISIG, < LA CO#T
<e con8ormidad con las normas procedimentales 4igentes, luego de
de4uelto el e3pediente por la Procuradur(a de la Administracin se =& en
lista el negocio por el t:rmino de 10 d(as, contados a partir de la 6ltima
pu%licacin del edicto correspondiente en un diario de circulacin nacional,
para 'ue el peticionario * las personas interesadas presentaran argumentos
escritos Ca. ?999 C. J.D, trImite 'ue, por cumplido, coloca el negocio en
estado de resol4er.
Como cuestin preliminar, es preciso 8ormular algunas consideraciones
so%re el o%&eto de la cali=cacin demandada, 'ue lo son disposiciones de la
derogada Constitucin Pol(tica de 12)+.
l 'ue se in4o'uen como in8ringidas normas superiores *a derogadas
constitu*e una situacin per8ectamente 4ia%le en 4irtud de la doctrina del
%lo'ue de la constitucionalidad, la 'ue, al delimitar un con&unto normati4o
en sede constitucional, constitu*e un parImetro utili>ado por la Corte
Suprema, en tanto 'ue mI3imo operadorLint:rprete de la Carta Pol(tica,
para la emisin de sus decisiones en materia de la guarda de la integridad *
supremac(a de la Constitucin.
n e8ecto, la Corte tiene esta%lecido 'ue integran el %lo'ue de
constitucionalidad las normas de las constituciones derogadas, como ocurre
en este caso con las del te3to 8undamental de 12)+, cuando las
disposiciones o actos atacados Jan sido e3pedidos * Jan surtido e8ectos
%a&o la 4igencia del ordenamiento constitucional derogado, siempre *
cuando el contenido de dicJas normas 8undamentales no Ja*a cam%iado
sustancialmente en 4irtud de modi=caciones 8ormales de la Carta o por
mutaciones constitucionales, de manera 'ue no Ja*an sido a8ectadas por la
clIusula derogatoria contenida en el art(culo /?0 de la Constitucin 4igente.
Como 'uiera 'ue los elementos normati4os integradores del %lo'ue de la
constitucionalidad complementan nuestra Carta Pol(tica a los e8ectos de la
interpretacin constitucional, resulta entonces importante la con8rontacin
del acto demandado con la normati4a superior derogada, por tratarse de un
acto surgido a la 4ida &ur(dica %a&o su 4igencia. Por lo dicJo Jasta aJora, la
la%or de interpretacin dependerI, entonces, de la adecuacin de tales
normas a la Constitucin 4igenteK si le son contrarias, :sta pre4alecerI en
4irtud de su supremac(a * de los e8ectos derogatorios 'ue le son impl(citos,
*a sea en 4irtud de la disposicin derogatoria e3presa, ora por la derogacin
orgInica * el principio le3 posterior derogat priori, o tIcitamente, producto
de la incompati%ilidad de contenido 'ue surge entre las normas
constitucionales pre4ias * el nue4o r:gimen normati4o superior.
l criterio interpretati4o e3puesto aparece consignado en sentencia de / de
agosto de 1220, en la 'ue se e3pres:
@ntre los actos su&etos al control de la constitucionalidad no se
e3clu*en los dictados con anterioridad a la 4igencia de la
Constitucin, *a 'ue tal e3clusin signi=car(a 'ue esos actos
ser(an inataca%les *, por tanto, superiores * por encima de la
Constitucin ...
n el caso 'ue nos ocupa, la Constitucin de 12)+, *a
derogada, es un elemento de este con&unto normati4o *a 'ue
los autos de ?. de &ulio de 12+2 * ?+ de 8e%rero de 1271,
pro8eridos por el Jue> Primero del Circuito de PanamI, surtieron
sus e8ectos en el tiempo en 'ue se encontra%an 4igentes las
normas de la Constitucin de 12)+ 'ue se in4ocan como
4ioladas en la demanda. Por esta ra>n, los autos impugnados,
al momento de ser dictados * de agotar sus e8ectos, se
encontra%an sometidos a la Constitucin de 12)+, 'ue era la
norma &erIr'uicamente superior *, por tanto, es a la lu> de las
normas constitucionales 4igentes en ese momento 'ue la Corte
de%e pro8erir su &uicio so%re la constitucionalidad de estos
autos@.
Los art(culos 12, /?, )9 * )2 de la Constitucin derogada de 12)+,
in4ocados como in8ringidos, no resultaron modi=cados por la Constitucin
4igente, * su contenido corresponde a los te3tos de los actuales art(culos
17, /?, )), )9 Cprimer pIrra8oD * )7, lo 'ue autori>a su con8rontacin con el
acto impugnado, a lo 'ue se procede.
l demandante acusa de inconstitucional los art(culos ) * + del <ecreto ,-
.+ de /0 de ma*o de 12+2, e3pedido por la Junta Pro4isional de !o%ierno
por conducto del Ministerio de Agricultura, Comercio e Industrias, cu*os
te3tos se transcri%en a continuacin:
@A#THC"LO ). Ord:nase pagar en %onos agrarios a los 'ue
aparecen inscritos como propietarios o acrediten derecJos
como tales, en la proporcin correspondiente, en concepto de
indemni>acin la suma de $E.+?,?27.02@.
@A#THC"LO +. ncIrguese a la Contralor(a !eneral de la
#ep6%lica, para 'ue cancele el 4alor de la indemni>acin
con8orme lo ordenado en este <ecreto tan pronto se inscri%a el
mismo en el #egistro de la Propiedad@.
l art(culo 12 de la Carta de 12)+, de igual contenido 'ue el 17 de la
4igente, es de carIcter programItico, de lo 'ue se colige la imposi%ilidad de
su 4ulneracin en 8orma directa. Su in8raccin, en todo caso, dependerI de
'ue se acredite la 4iolacin de otra disposicin 8undamental de naturale>a
normati4a * per8ectamente &usticia%le, lo 'ue trae como consecuencia, por
el momento, la desestimacin del cargo de inconstitucionalidad endilgado.
stima la Corte 'ue le asiste ra>n tanto al demandante como a la
Procuradora de la Administracin, en el sentido de 'ue las disposiciones
atacadas son 4iolatorias del derecJo al de%ido proceso, consagrado en el
art(culo /? de am%os te3tos constitucionales. n e8ecto, de con8ormidad con
el ordenamiento 4igente en 12+2 so%re la materia en de%ate, esto es, la le*
,- 97 de 12)+, la =&acin del monto de la indemni>acin en los casos de
e3propiaciones e3traordinarias re'uiere de un proceso &udicial, en caso de
no e3istir acuerdo entre el stado * el dueMo del inmue%le acerca de la
cuant(a de la indemni>acin. <e con8ormidad con esa le*:
@A#THC"LO /. Cuando el stado necesite en todo o en parte de
una =nca de propiedad particular para una o%ra de utilidad
p6%lica o de %ene=cio social, llamarI al propietario * le
noti=carI el propsito del go%ierno, a =n de seMalar, de mutuo
acuerdo, el precio ra>ona%le de la misma.
Si el propietario * el representante del go%ierno no llegasen a
con4enir en el 4alor de la propiedad, la ,acin promo4erI el
&uicio de e3propiacin correspondiente. n caso de necesidad
urgente al tenor del art(culo )2 de la Constitucin el go%ierno
procederI a tomar posesin del %ien inmediatamente.
Ocupado *a el %ien * con4enido el precio con el propietario, la
,acin o el Municipio, seg6n el caso, e8ectuarIn los pagos en
los t:rminos del con4enio o sentencia, seg6n proceda.
n caso de accin &udicial, el Ministro de !o%ierno * Justicia
impartirI instrucciones a los representantes de la ,acin a =n
de 'ue gestionen ante el tri%unal donde sea instaurada la
demanda, 'ue en la sentencia respecti4a se declare tam%i:n el
aumento del 4alor ad'uirido por la propiedad %ene=ciada por
ra>n de la 4(a p6%lica o de la o%ra e&ecutada o en pro*ecto
Cplus4al(aD ...@ Csu%ra*a la CorteD.
Mediante el <ecreto ,- .+ de /0 de ma*o de 12+2, la Junta Pro4isional de
!o%ierno seMal unilateralmente la cuant(a de la indemni>acin,
pretermitiendo as( lo normado en la citada disposicin legal. ,o se le %rind
la oportunidad al dueMo del inmue%le para 'ue la materia 8uera deslindada
por el tri%unal competente, conculcIndose de este modo su derecJo a la
&urisdiccin. sto tra&o como consecuencia lgica tam%i:n 'ue se le coartara
el derecJo a ser o(do * a oponerse a la pretensin del stado en cuanto al
aspecto econmico de la contro4ersia, elementos estos inJerentes al
concepto de de%ido proceso legal.
ste mismo criterio *a Ja sido sostenido en sentencias de la Corte Suprema
de ?/ de no4iem%re de 122?, de 12 de no4iem%re de 122/, de ?+ de
no4iem%re de 122/, de /1 de enero de 122), de 1? de agosto de 122), de
/1 de agosto de 122), 7 de diciem%re de 1229 * de 1- de mar>o de 122+.
Por compro%ado el desconocimiento del derecJo constitucional del de%ido
proceso, consagrado en el art(culo /? de la Constitucin de 12)+ C/? de la
4igenteD, se produce tam%i:n la in8raccin alegada del art(culo 12 de la
misma e3certa 8undamental C17 de la actualD, por lo 'ue de4iene
innecesaria la con8rontacin del acto atacado con las demIs disposiciones
de la Constitucin 'ue se aducen como 4ioladas en este proceso, por lo 'ue
se procede a resol4er de con8ormidad.
Por las anteriores consideraciones, la CO#T S"P#MA, PL,O,
administrando &usticia en nom%re de la #ep6%lica * por autoridad de la le*,
<CLA#A N" SO, I,CO,STIT"CIO,ALS los art(culos ) * + del <ecreto ,-
.+ de /0 de ma*o de 12+2, e3pedido por la Junta Pro4isional de !o%ierno,
por conducto del Ministerio de Agricultura, Comercio e Industrias, por
in8ringir los art(culos /? * 12 de la Constitucin ,acional de 12)+, as( como
las disposiciones /? * 17 de la Carta 4igente.
,oti8('uese * Pu%l('uese en la !aceta O=cial.

C8do.D 5A$IO, A. C;V#S
C8do.D #O!LIO A. 5O$#!A P.
C8do.D JOSQ M. 5AR,<S
C8do.D L"IS C#VA,TS <HAP
C8do.D #A5AL A. !O,POLP
C8do.D A"#A . !"##A < VILLALAP CCO, SALVAM,TO < VOTOD
C8do.D A#T"#O ;OFOS
C8do.D <!A#<O MOLI,O MOLA
C8do.D LI!IO A. SALAS
CCO, SALVAM,TO < VOTOD

C8do.D CA#LOS ;. C"STAS !.
Secretario !eneral
SALVAM,TO < VOTO < LOS MA!IST#A<OS
LI!IO A. SALAS F #A5AL A. !O,POLP
n dos procesos anteriores, iguales al presente en sus notas esenciales,
sal4amos el 4oto. Se trata de las demandas de inconstitucionalidad
resueltas por: 1D Sentencia ,- .0+L2), de 1 de mar>o de 122+ * ?D
Sentencia ,- ./0L29, de 1 de mar>o de 122+.
n resumen, el moti4o de sal4ar el 4oto consiste en 'ue a di8erencia de la
ma*or(a del PL,O, de acuerdo con nuestro criterio lo 'ue se plantea en la
demanda * el conSicto so%re el cual resuel4e la sentencia no tiene rango
constitucional. Se trata de 'ue el precio de un %ien e3propiado se =&
unilateralmente por parte del stado, 4iolando Lseg6n la ma*or(aL el art(culo
/ de Le* 97 de 12)+, 'ue dice as(:
@A#THC"LO /. Cuando el stado necesite en todo o en parte de
una =nca de propiedad particular para una o%ra de utilidad
p6%lica o de %ene=cio social, llamarI al propietario * le
noti=carI el propsito del go%ierno, a =n de seMalar, de mutuo
acuerdo, el precio ra>ona%le de la misma.
Si el propietario * el representante del go%ierno no llegasen a
con4enir en el 4alor de la propiedad, la ,acin promo4erI el
&uicio de e3propiacin correspondiente. n caso de necesidad
urgente al tenor del art(culo )2 de la Constitucin el !o%ierno
procederI a tomar posesin del %ien inmediatamente.
Ocupado *a el %ien * con4enido el precio con el propietario, la
,acin o el Municipio, seg6n el caso, e8ectuarIn los pagos en
los t:rminos del con4enio o sentencia, seg6n proceda.
n caso de accin &udicial, el Ministerio de !o%ierno * Justicia
impartirI instrucciones a los representantes de la ,acin a =n
de 'ue gestionen ante el tri%unal donde sea instaurada la
demanda, 'ue en la sentencia respecti4a se declare tam%i:n el
aumento del 4alor ad'uirido por la propiedad %ene=ciada por
ra>n de la 4(a p6%lica o de la o%ra e&ecutada o en pro*ecto
Cplus4al(a ...D@ CSu%ra* la ma*or(a del PlenoD.
@ParIgra8o: n todos los casos de indemni>acin por
e3propiacin se esta%lecerIn las compensaciones a 'ue Ja*a
lugar al tenor del art(culo 7-@.
sta no es disposicin de 8Icil interpretacin. ;a%r(a 'ue interpretarla con
conciencia de 'ue es una disposicin legal, a di8erencia de constitucional.
Sin per&uicio de 'ue se Jiciera a la lu> de las disposiciones constitucionales
pertinentes en los distintos per(odos, de acuerdo con las constituciones 'ue
Jan regido en PanamI. Pero, se insiste, como disposicin legal, no
constitucional.
Trataremos de precisar en 'u: relacin se encuentra con el orden
constitucional.
La Constitucin de 120), art(culo )?, era r(gida * a%soluta en materia de
propiedad.
@A#THC"LO )?. ,adie podrI ser pri4ado de su propiedad, ni en
todo ni en parte, sino en 4irtud de pena o de contri%ucin
general con arreglo a las le*es.
Por gra4es moti4os de utilidad p6%lica de=nidos por el
Legislador, podrI Ja%er lugar a ena&enacin 8or>osa de %ienes
o derecJos, mediante mandamiento &udicial, pero el pago de su
4alor declarado se JarI antes de desposeer de ellos al dueMo@.
La Constitucin de 12)1, en su art(culo ). dispon(a:
@A#THC"LO ).: Por moti4os de utilidad p6%lica o de inter:s
social de=nidos por el Legislador, podrI Ja%er e3propiacin,
mediante sentencia &udicial * &usta indemni>acin pre4ia.
n caso de guerra, gra4e pertur%acin del orden p6%lico,
epidemias, desastres o calamidades * otros casos de
emergencia 'ue e3i&an medidas rIpidas, la e3propiacin u
ocupacin podrI ser decretada por el Poder &ecuti4o * podrI
no ser pre4ia la indemni>acin. Cuando 8uere 8acti%le la
de4olucin del o%&eto ocupado, la ocupacin serI temporal *
slo por el tiempo 'ue e3istan las circunstancias 'ue las
moti4aron.
l stado serI siempre responsa%le por toda e3propiacin 'ue
as( lle4e a ca%o el Poder &ecuti4o o por los daMos * per&uicios
causados por la ocupacin, pagarI su 4alor dentro de un
t:rmino no ma*or de cinco aMos.@
Concierne al caso, por ser dentro de su 4igencia cuando se dict * cumpli
el acto demandado de inconstitucional, lo 'ue al respecto dispone la
Constitucin de 12)+, art(culos )9, )+, )7 * )2:
@A#THC"LO )9: Se garanti>a la propiedad pri4ada ad'uirida con
arreglo a la le* por personas &ur(dicas o naturales, la cual no
podrI ser desconocida ni 4ulnerada por le*es posteriores.
La propiedad pri4ada implica o%ligaciones para su dueMo por
ra>n de la 8uncin social 'ue de%e llenar.
A#THC"LO )+: Por moti4os de utilidad p6%lica o de inter:s social
de=nidos en la Le*, puede Ja%er e3propiacin, mediante
sentencia &udicial e indemni>acin pre4ia.
A#THC"LO )7: Cuando de la aplicacin de una le* e3pedida por
moti4os de utilidad p6%lica o de inter:s social, resultaren en
conSicto los derecJos de particulares con la necesidad
reconocida por la misma le*, el inter:s pri4ado de%erI ceder al
inter:s p6%lico o social.
A#THC"LO )2: n caso de guerra, de gra4e pertur%acin del
orden p6%lico o de inter:s social urgente, 'ue e3i&an medidas
rIpidas, el &ecuti4o puede decretar la e3propiacin u
ocupacin de la propiedad pri4ada * la indemni>acin puede no
ser pre4ia.
Cuando 8uese 8acti%le la de4olucin del o%&eto ocupado, la
ocupacin serI slo por el tiempo 'ue duren las circunstancias
'ue la Ju%ieren causado.
l stado es siempre responsa%le por toda la e3propiacin 'ue
as( lle4e a ca%o el &ecuti4o * por los daMos * per&uicios
originados por la ocupacin, * pagarI su 4alor tan pronto como
Ja*a cesado el moti4o determinante de la e3propiacin u
ocupacin@.
Como se sa%e, los autores del Antepro*ecto de la Constitucin de 12)+
8ueron los <octores Jos: <olores Moscote, #icardo J. Al8aro * duardo CJiari.
llos representa%an mu* %alanceadamente la conciencia de la nacin
panameMa en cuestiones de propiedad, a&ustada al tiempo.
l Cdigo Judicial de 121+, reSe&ando su :poca, trata el &uicio de
e3propiacin como uno de @Juicios speciales #elacionados con el Li%ro II del
Cdigo Ci4il.
l Li%ro II del Cdigo Ci4il se denomina @<e los $ienes * de su <ominio,
Posesin, "so * !oce@.
Por mucJas ra>ones, entre las cuales el ni4el de desarrollo cient(=co, como
disciplina independiente, alcan>ado por el derecJo procesal, este proceso
Cla e3propiacinD Cregulado por los art(culos 1)+7 L 1).. del Cdigo Judicial
de 1217D no esta%a cali=cado ni clasi=cado con8orme a consideraciones *
conceptos propios del derecJo procesal, sino 6nicamente en 8uncin de la
materia de 'ue trata%a. Por eso el proceso de e3propiacin aparec(a, como
se Ja dicJo, %a&o el T(tulo de @Juicios speciales #elacionados con el Li%ro II
del Cdigo Ci4il.@ O sea, el Li%ro @<e los $ienes * de su <ominio, Posesin,
"so * !oce@, con un criterio pri4atista.
Contrariamente, aJora en el Cdigo Judicial de 12.7, los procesos * sus
distintas clases responden a criterios * conceptos institucionales de la
disciplina procesal, 'ue los clasi=ca de acuerdo con su naturale>a. Llama la
atencin al respecto 'ue el Cdigo Judicial de 12.7, no clasi=ca la
e3propiacin como un proceso de conocimiento. <e estos se ocupa el T(tulo
TII de Li%ro SegundoK en cam%io el proceso de e3propiacin aparece en
6ltimo lugar, en T(tulo TVI.
Ca%e la discusin si por su naturale>a, procesalmente Ja%lando, es un
proceso de conocimiento. A6n si lo 8uera, es induda%le, so%re todo
tratIndose de la e3propiacin en casos de urgencia Cuna de las dos
4ariedadesD, 'ue el campo de la acti4idad procesal de conocer, o sea de
esta%lecer la 4erdad de los JecJos 'ue sir4an de 8undamento al derecJo, es
mu* limitada.
stas consideraciones son pertinentes para interpretar el mencionado
Art(culo / de la Le* 97 de 12)+, 'ue se re=ere a &uicios de e3propiacin, lo
'ue reSe&a un amplio campo a la &urisdiccin ci4il ordinaria, no
constitucional, en donde corresponde discutir el conSicto de intereses 'ue
se 'uiere 4entilar a'u(, en el proceso 'ue nos ocupa, en la &urisdiccin
constitucional.
La &urisdiccin ordinaria ci4il a la cual corresponden como atri%ucin estos
procesos, sentarIn &urisprudencia en su oportunidad. Pero no se trata,
ciertamente, de cuestiones constitucionales.
Otro aspecto de inter:s es el JecJo de 'ue el art(culo / de la Le* 97 de
12)+ *a 8ue o%&eto de e3amen constitucional, resuelto por la Corte Suprema
de Justicia, mediante Acuerdo ,- 7) de ? de 8e%rero de 129) C!. O. 1?,/1+
de 1? de mar>o de 129)D.
All( la Corte precis su signi=cado cu*a 4iolacin, seg6n la ma*or(a del
Pleno, 8undamenta la declaracin de inconstitucionalidad de 'ue disentimos.
n l(neas generales la Corte estim 'ue el art(culo /- de le* 97 de 12)+, *a
transcrito esta%lece:
1D Nue su primer inciso no trata de e3propiacin, sino de
con4ersaciones pre4ias para llegar a un acuerdo, 'ue de
producirse e4ita la e3propiacin.
?D l segundo inciso trata primeramente de 'ue, a 8alta de
acuerdo, la ,acin de%e o puede promo4er el &uicio de
e3propiacin Centonces no e3ist(a el &uicio de e3propiacin en
caso de urgencia, C. J. 12.7, art(culos 1291 a 1299D.
/D Pero Cen el inciso segundoD se e3clu*en las e3propiaciones
'ue se Jagan con8orme el art(culo )2 de la Constitucin de
12)+K o sea en caso de guerra, gra4e pertur%acin del orden
p6%lico o de inter:s social urgente, casos en los cuales dec(a C*
dice la Constitucin de 127?D @el &ecuti4o puede decretar la
e3propiacin u ocupacin de la propiedad pri4ada@.
A este 6ltimo caso, seg6n el Acuerdo ,- 7), de ? de 8e%rero de 129), de la
Corte Suprema de Justicia, no se re8er(a la 8rase @&uicio de e3propiacin
correspondiente@ del segundo inciso del art(culo / de la Le* 97 de 12)+,
8rase de acuerdo con la cual la ma*or(a declara la inconstitucionalidad, sin
notar 'ue es a&ena al presente caso, en donde se trata de una e3propiacin
por ra>n de inter:s social urgente.
Amerita transcri%ir el Acuerdo 7) aludido:
@l citado art(culo dice as(:
@A#THC"LO /-: Cuando el stado necesite en todo o en parte
una =nca de propiedad particular para una o%ra de utilidad
p6%lica o de %ene=cio social, llamarI al propietario * le
noti=carI el propsito del go%ierno, a =n de seMalar, de mutuo
acuerdo, el precio ra>ona%le de la misma. Si el propietario * el
representante del go%ierno no llegasen a con4enir en el 4alor
de la propiedad, la ,acin promo4erI el &uicio de e3propiacin
correspondiente. n caso de necesidad urgente al tenor del
art(culo )2 de la Constitucin el go%ierno procederI a tomar
posesin del %ien inmediatamente.
Ocupado *a el %ien * con4enido el precio con el propietario, la
,acin o el Municipio, seg6n el caso, e8ectuarIn los pagos en
los t:rminos del con4enio o sentencia, seg6n proceda.
n caso de accin &udicial, el Ministerio de !o%ierno * Justicia
impartirI instrucciones a los representantes de la ,acin a =n
de 'ue gestione, ante el Tri%unal donde sea instaurada la
demanda, 'ue en la sentencia respecti4a se declare, tam%i:n,
el aumento del 4alor ad'uirido por la propiedad %ene=ciada por
ra>n de la 4(a p6%lica o de la o%ra e&ecutada o en pro*ecto
Cplus 4al(aD.
ParIgra8o: n todos los casos de indemni>acin por
e3propiacin se esta%lecerIn las compensaciones a 'ue Ja*a
lugar al tenor del art(culo 7-@.
,o de%e perderse de 4ista 'ue la Le* 97 de 12)+, de la cual
8orma parte esta disposicin, 8ue dictada en desarrollo del
art(culo )+ de la Constitucin *, por consiguiente, no de%e
interpretarse sin re8erirse a :l.
l citado art(culo constitucional es el siguiente:
@A#THC"LO )+: Por moti4o de utilidad p6%lica o de inter:s social
de=nidos en la Le*, puede Ja%er e3propiacin, mediante
sentencia &udicial e indemni>acin pre4ia@.
studiemos aJora, 8rase por 8rase, la disposicin acusada para
4er si en alguna 8orma in8ringe el precepto constitucional
transcrito:
Comien>a por decir 'ue @cuando el stado necesite en todo o
en parte una =nca de propiedad particular para una o%ra de
utilidad p6%lica para un %ene=cio social, llamarI al propietario
* le noti=carI el propsito del go%ierno, a =n de seMalar, de
mutuo acuerdo, el precio ra>ona%le de la misma@.
,ada Ja* en esto 'ue in8rin&a el art(culo )+ de la Constitucin.
Se trata simplemente de 'ue ante la necesidad de una o%ra de
utilidad p6%lica, se e4ite la e3propiacin con sus
correspondientes procedimientos dilatorios, * se compre al
propietario el %ien 'ue se necesita, pagIndole el precio
correspondiente. F eso lo contempla la misma Constitucin
,acional cuando 8aculta al Grgano Legislati4o para conceder
autori>aciones al &ecuti4o para cele%rar contratos CArt. 11.,
ordinal 7-D o para apro%ar o impro%ar los contratos o con4enios
'ue cele%re el &ecuti4o con cual'uiera persona naturales o
&ur(dicas COrd. +-D.
,o se trata, pues, de e3propiar un %ien sin inter4encin del
Grgano Judicial. 3propiar es desposeer a una persona de su
propiedad aun'ue a esa se le indemniceK no cele%rar con ella
un contrato para ad'uirirla mediante el pago de un precio
con4enido. ,o Ja*, ni puede Ja%er en esto nada 'ue in8rin&a el
art(culo )+ de la Constitucin.
Contin6a diciendo la disposicin impugnada: @Si el propietario *
el representante del go%ierno no llegasen a con4enir en el 4alor
de la propiedad, la ,acin promo4erI el &uicio de e3propiacin
correspondiente@.
s claro 'ue al disponer lo anterior el art(culo /- de la Le* 97
de 12)+ estI cumpliendo estrictamente el precepto
constitucionalK por'ue esta%lece 'ue si es necesario e3propiar
la propiedad 'ue la ,acin necesita por no llegarse con su
dueMo a acordar un precio ra>ona%le para ad'uirirla en la
8orma 'ue antes se Ja contemplado, entonces la ,acin
promo4erI el &uicio de e3propiacin correspondiente, lo 'ue
tiene 'ue Jacer precisamente para 'ue se dicte la sentencia
&udicial 'ue para e3propiar un %ien e3ige el art(culo )+ de la
Constitucin.
Tampoco, pues, el pIrra8o transcrito, in8ringe en 8orma alguna
el precepto constitucional.
Contin6a diciendo, el art(culo /- de la Le* 97: @n caso de
necesidad urgente al tenor del art(culo )2 de la Constitucin, el
go%ierno procederI a tomar posesin del %ien
inmediatamente@.
Se contempla 'ue esta inmediata posesin se Jace al tenor del
art(culo )2 de la Constitucin ,acional 'ue esta%lece 'ue, @en
caso de guerra, de gra4e pertur%acin del orden p6%lico o de
inter:s social urgente, 'ue e3i&an medidas rIpidas, el &ecuti4o
puede decretar la e3propiacin u ocupacin de la propiedad
pri4ada * la indemni>acin puede no ser pre4ia@. F es claro 'ue
la posesin inmediata 'ue toma el go%ierno del %ien 'ue
necesita, lo Jace sometido a las reglas 'ue esta%lece el
art(culo )2, es decir, 'ue @cuando 8uese 8acti%le la de4olucin
del o%&eto ocupado, la ocupacin serI slo por el tiempo 'ue
duren las circunstancias 'ue la Ju%ieren causado@. F 'ue @l
stado es siempre responsa%le por toda e3propiacin 'ue as(
lle4e a ca%o el &ecuti4o * por daMos * per&uicios originados por
la ocupacin, * pagarI su 4alor tan pronto como Ja*a cesado
el moti4o determinante de la e3propiacin u ocupacin@.
Sigue diciendo el art(culo /-: @Ocupado *a el %ien * con4enido
el precio con el propietario, la ,acin o el Municipio, seg6n el
caso, e8ectuarIn los pagos en los t:rminos del con4enio o
sentencia, seg6n proceda@.
n lo anterior no puede e3istir in8raccin constitucional. Se
e3plica simplemente 'ue si se llega a un con4enio con el
propietario, como antes se Ja e3plicado, se paga el precio
con4enido, e4itando as( las dilaciones de un &uicio de
e3propiacin. F si :sto se lle4a a ca%o se paga el precio
contemplado en la sentencia 'ue dicte el Grgano Judicial.
Por 6ltimo, agrega el art(culo /- de la Le* 97: @n caso de
accin &udicial, el Ministro de !o%ierno * Justicia impartirI
instrucciones a los representantes de la ,acin a =n de 'ue
gestionen, ante el Tri%unal donde sea instaurada, la demanda,
'ue en la sentencia respecti4a se declare tam%i:n, el aumento
del 4alor ad'uirido por la propiedad %ene=ciada por ra>n de la
4(a p6%lica o de la o%ra e&ecutada en el pro*ecto@. F termina:
@ParIgra8o: n todos los casos de indemni>acin por
e3propiacin se esta%lecerIn las compensaciones a 'ue Ja*a
lugar al tenor del art(culo 7-@.
stos 6ltimos parIgra8os de la disposicin impugnada no Jacen
otra cosa 'ue reglamentar la e3propiacin 'ue, mediante
sentencia &udicial autori>a el art(culo )+ de la Constitucin a =n
de 'ue se cumpla con la indemni>acin 'ue :l mismo
esta%lece@.
<e%e seMalarse 'ue al regular la e3propiacin el Cdigo Judicial de 12.7 lo
Ji>o en contradiccin, Jasta cierto punto, de la l(nea de pensamiento de la
Corte, e3presada en el Acuerdo ,- 7) aludido, por'ue esta%lece Cart(culos
1291 a 1299D un proceso de e3propiacin en caso de urgencia. Si los casos
de urgencia no re'uieren proceso Upor 'u: un procesoV Us optati4oV
La realidad &ur(dica de las e3propiaciones en casos de guerra,
pertur%aciones de orden p6%lico * de inter:s social urgente Cllamada
e3propiacin e3traordinariaD es, pues, 'ue se per8eccionan * cumplen
inmediatamente. ,o resulta cierto 'ue se re'uiera promo4er un &uicio
alguno, ni si'uiera, en estos casos, @para la =&acin del monto de la
indemni>acin@.
Tanto la Constitucin de 12)+ CArt(culo )2D como la de 127? CArt(culo )7D
esta%lecen 'ue el &ecuti4o, puede @decretar la e3propiacin u ocupacin@, *
repiten @toda e3propiacin 'ue as( se lle4e a ca%o@. As( las cosas puede
de&arse en =rme 'ue la e3propiacin se cumpli de manera a%soluta por
acto del &ecuti4o, * 'ue, como cuestin distinta, lo 'ue merecer(a discusin
es el pago de la indemni>acin. Pero es e4idente 'ue esto no es cuestin de
inconstitucionalidad, mucJo menos, no la negacin de principio de dicJo
pago, sino la 8orma C%onosD o la cuant(a del pago.
Al respecto, puede a=rmarse 'ue parece ser 'ue tanto la demanda como la
Sentencia de ma*or(a, se re=eren 6nicamente a ese punto del monto de la
indemni>acin. ,o o%stante, incurren en la contradiccin Sagrante de
concluir en 'ue el &ecuti4o de%(a promo4er un &uicio de e3propiacin. l
&uicio de e3propiacin a 'ue se re=ere el segundo inciso del art(culo / de la
Le* 97 de 12)+, como Jemos 4isto anteriormente, dispone ese proceso para
la e3propiacin ordinaria, no para la e3traordinaria.
l propietario del %ien e3propiado en la situacin 'ue se e3amina ten(a
induda%lemente derecJo a 'ue se le indemni>ara, * pod(a recurrir a los
tri%unales a tales e8ectos. ,o es cierto por tanto, como e3presa la Sentencia
'ue:
@,o se le %rind la oportunidad al dueMo del inmue%le para 'ue
la materia 8uera deslindada por el tri%unal competente,
conculcIndose de este modo su derecJo a la &urisdiccin. sto
tra&o como consecuencia lgica tam%i:n 'ue se le coartara el
derecJo a ser o(do * a oponerse a la pretensin del stado en
cuanto al aspecto econmico de la contro4ersia, elementos
estos inJerentes al concepto de de%ido proceso legal@.
La pretensin de promo4er intereses particulares patrimoniales luego de
transcurridos ?7 aMos, mediante consideraciones de carIcter constitucional
re'uerir(a una moti4acin palmaria, 'ue di8(cilmente se produce.
Por estas consideraciones sal4amos, respetuosamente, el 4oto.
5ecJa ut supra.
C8do.D LI!IO A. SALAS
C8do.D #A5AL A. !O,POLP

C8do.D CA#LOS ;. C"STAS !.
Secretario !eneral