Marcelo Rougier.

El proceso econmico.
La economa argentina tuvo un magro desempeo en la segunda mitad del siglo XX. Es indudable
que el pas transit una acentuada decadencia relativa.
El rezago de la Argentina respecto al resto del mundo fue en esta etapa mayor a cualquier otro
periodo histrico con e!cepcin del ocurrido antes de "#$%.
&o obstante ese al desempeo macroeconmico reconoce periodos o etapas claramente
diferenciadas que en buena medida est'n marcadas por las grandes orientaciones de la poltica
econmica. Es posible identificar dos grandes momentos( el primero tiene origen en las polticas
desarrollistas implementadas en la Argentina desde fines de los aos cincuenta y culmino de modo
abrupto con la crisis que tuvo lugar de ")$* a ")$+ y la poltica econmica implementada a partir de
ese ,ltimo ao por la dictadura militar- y un segundo periodo que transcurri a partir de entonces y
cuyo final se ubica hacia el cambio de siglo con la mayor crisis econmica de la historia
contempor'nea argentina en .%%". Esos dos grandes momentos son parte de los cambios en la
din'mica del capitalismo en el mundo cuyas transformaciones a mediados de la d/cada de ")$% y
en particular la crisis del modelo de acumulacin basado en la produccin en masa implicaron el
abandono de las polticas 0eynesianas y del 1estado de bienestar2.
La etapa de ")+% a ")$+ se caracteriza por un crecimiento sostenido del producto aunque
moderado y con importantes fluctuaciones- mientras que el periodo posterior esta signado por un
claro estancamiento econmico. A su vez la poltica econmica se oriento a lograr el desarrollo por
medio de una estrategia basada en la industrializacin por sustitucin de importaciones la equidad
distributiva y la inclusin social a lo largo de toda la primera etapa. 3ientras que el periodo ")$+ al
.%%" primaron las definiciones tendientes a desmantelar esa estrategia a abrir la economa y a
favorecer los sectores financieros y de servicios sobre el con4unto de las actividades productivas la
concentracin el crecimiento del desempleo la marginacin y la pobreza fueron tambi/n rasgos
centrales de este proceso.
La indagacin que hace el autor recorre el plano de las ideas la estructura productiva y social y los
diseos o capacidades institucionales que posibilitaron o inhibieron el desempeo econmico en
esos aos.
LA ECONOMIA ARGENTINA ENTRE 1960 19!6.
"in#mica $e crecimien%o.
Entre la inmediata segunda posguerra y el primer lustro de los aos setenta las condiciones de
crecimiento de la economa argentina quedaron determinadas por la din'mica de un ciclo de
contencin y arranque en el marco de un modelo centrado en la industrializacin por sustitucin de
importaciones. 5na vez que se logro producir localmente una gama variada de bienes finales el
crecimiento quedo vinculado al nivel de los abastecimientos de insumos y maquinarias importados y
a la capacidad de realizar pagos e!ternos. 6urgimiento de desequilibrios crnicos y recurrentes del
balance de pagos en cuenta corriente- de all el ciclo de 1stop and go2 que caracterizo a esta etapa.
Las posibilidades de obtener un nivel creciente de importaciones que permitieran sostener el impulso
del sector industrial estaban subordinadas a la disponibilidad de divisas obtenidas a trav/s de las
e!portaciones tradicionales que se mantenan estancadas. Las alternativas para superar ese dilema
eran relativamente acotadas.
En el periodo de ")+% a ")$* solo se presentaron dos situaciones recesivas( la de ")+. a "%+7 y
una en ")++ donde el producto apenas tuvo signo negativo. Luego de ")+8 la economa argentina
pudo resolver de manera relativamente e!itosa la principal restriccin que trababa su crecimiento y
su resolucin continu siendo la gua de la estrategia econmica a largo plazo en toda la etapa
aunque estaba limitada por la restriccin poltica.
&ol'%ica econmica a largo pla(o.
En los aos cincuenta el equipo econmico del peronismo haba respondido al desafo de la
restriccin e!terna tratando de incrementar los saldos e!portables a trav/s de cierta contencin del
consumo interno y del aliento de las actividades agropecuarias- paralelamente decidi avanzar en el
proceso de sustitucin de importaciones y el ahorro de divisas. La estrategia era difcil en ese
particular conte!to internacional y de la poltica local dada la necesidad de recurrir al capital
e!tran4ero. El conflicto poltico derivo en un golpe militar pocos aos despu/s. El gobierno de la
llamada 19evolucin Libertadora2 convoco al prestigioso economista 9a,l :rebisch con el propsito
de aconse4ar al gobierno en materia econmica. :rebisch sealo las limitaciones de la
industrializacin que importaban en forma creciente maquinaria e insumos y tenda al
estrangulamiento del sector e!terno. :ara acoplar las industrias b'sicas consideraba necesario
acercarse al mercado internacional p,blico de capitales y atraer inversiones e!tran4eras en rubros
tales como petrleo y otros insumos industriales y los equipos necesarios para el crecimiento del
sector manufacturero. El Estado deba asumir un papal rector clave en la promocin de ese
desarrollo industrial a trav/s de la planificacin y promocin de ciertas actividades. :rebisch
acentuaba la alternativa industrialista y no confiaba en las posibilidades de incrementar la produccin
agropecuaria a largo plazo.
El gobierno de Arturo ;rondizi pronto manifest su decisin de atraer sin ambages el capital
e!tran4ero. La estrategia desarrollista colocaba el /nfasis en el area petrolera con el propsito de
reducir el gasto de divisas en ese sector en la produccin de maquinarias y en la industria qumica-
confiando escasamente en las posibilidades del agro para incrementar la entrada de divisas. La idea
subyacente era una mayor autarqua econmica. Estas definiciones fueron acompaadas con una
serie de instrumentos legales destinados a promover la inversin y con organismos especficos de
planeamiento entre los que destacaba el <onse4o &acional de =esarrollo ><?&A=E@ encargado de
la coordinacin y e4ecucin de las estrategias y an'lisis requeridos para el trazado de los programas
especiales sectoriales o regionales a largo plazo.
En ")+. y ")+7 la crisis golpeo nuevamente la economa argentina- ello fue consecuencia de los
problemas de insuficiencia de divisas por el ba4o nivel de e!portaciones crecientes importaciones y
una importante fuga de capitales.
A mediados de la d/cada del +% empezaron a debatirse los lmites de la estrategia de crecimiento
elaborada inicialmente por la <E:AL y el desarrollismo los determinantes estructurales del ciclo
econmico y las caractersticas particulares de la estructura productiva. La idea de la apertura y la
e!portacin industrial adquiri cada vez mayor relevancia. Las propuestas tendan a concentrar el
esfuerzo econmico en un con4unto reducido de industrias que permitieran el pleno aprovechamiento
de las economas internas al desarrollarse a gran escala posibilitando la e!portacin manufacturera
en especial a aquellos pases latinoamericanos con los que se propiciaban convenios en el marco de
la Asociacin Latinoamericana de Libre <omercio >ALAL<@.
Estas ideas cobraban forma a la par de cambios en la estructura industrial cuyas manifestaciones
m's salientes eran el incremento de la e!portacin de manufacturas de origen industrial la
e!portacin de desarrollo tecnolgico locales y las inversiones directas de empresas argentinas en el
e!terior.
El :lan &acional de =esarrollo elaborado por la <?&A=E durante la gestin de Arturo Allia inclua la
necesidad de una mayor integracin regional y de e!pandir la oferta de bienes industriales para la
e!portacin. :ero fue el plan econmico impulsado en ")+$ por Brieger Casena ministro del
gobierno militar de ?ngana el que recogi m's claramente esos lineamientos al atacar el problema
inflacionario como una condicin necesaria para el crecimiento econmico y reconocer la e!istencia
de una estructura econmica en la que convivan sectores con marcadas diferencias de
productividades. El proyecto pretenda 1modernizar2 el sector industrial para hacerlo 1eficiente2 y
competitivo internacionalmente. El e4e principal del proyecto consista en estabilizar la moneda
alentar la produccin local de insumos intermedios y de bienes de capital e impulsar las
e!portaciones manufactureras. El sector publico inicio una poltica de inversiones en infraestructura
energ/tica y de caminos tendientes a me4orar la eficiencia global de la economa.
<on la gestin de ;errer durante el gobierno de Levingston la poltica econmica intento promover
el desarrollo de las industrias de capital nacional. la estrategia era lograr una mayor integracin
econmica promoviendo las industrias de base y la descentralizacin regional al tiempo que se
estimulaban las e!portaciones industriales. Los rasgos globales de esta propuesta quedaron
plasmados en el :lan &acional de =esarrollo >")$%D")$8@.
Eambi/n el programa del gobierno peronista a partir de ")$7 considera central para resolver el
problema de la economa la insuficiencia de divisas. En este sentido la propuesta del equipo
liderado por Fos/ Gelbard defina una serie de instrumentos destinados a lograr la estabilizacin a
corto plazo y otros de car'cter estructural luego incorporados al :lan Erienal para la 9econstruccin
y la Liberacin &acional >fines de ")$7@. Las medidas iniciales buscaban la estabilidad( empresarios
y obreros deban llegar a un acuerdo de salarios y precios refrendado por el Estado. Los incrementos
salariales y el aumento del gasto p,blico podan inducir una e!pansin econmica a corto plazo. El
equipo econmico incluy en el programa el estimulo de la inversin p,blica y privada como motor
de crecimiento. Le sumaba su propia orientacin poltica al impulsar la produccin de bienes de
consumo a trav/s de una distribucin del ingreso m's equitativa. 6e propona profundizar la
sustitucin de importaciones en la produccin de insumos estrat/gicos tales como acero los
productos qumicos el aluminio o el papel logrando una mayor integracin del sector industrial y por
lo tanto menor consumo de divisas. La alternativa requera transformaciones productivas importantes
en el agro y pretenda aprovechar los buenos precios que se obtenan para las materias primas en el
mercado mundial por ese entonces.
La estrategia peronista sucumbira frente a los incrementos de los precios de importacin y el cierre
de los mercados que provoc la crisis del petrleo hacia fines de ")$7. La escasez de divisas segua
siendo un problema estructural de la economa argentina en el marco de un modelo basado en el
desarrollo industrial y que las distintas estrategias destinadas a resolverlo no haban alcanzado
pleno /!ito.
El $esempe)o $e los sec%ores pro$uc%i*os.
=esde finales de los aos cincuenta la gran mayora de los lineamientos de poltica econmica
consideraban el agro como un sector con escasa respuesta y posibilidades a largo plazo. El con4unto
de incentivos de poltica econmica estuvo orientado a promover las manufacturas y discrimin al
sector agropecuario cuyos precios relativos fueron ba4os en t/rminos generales. El agro revirti su
virtual estancamiento previo y encontr un nuevo piso en su volumen de produccin merced a la
incorporacin de maquinarias que las polticas p,blicas incentivaron. :aralelamente se abran
nuevos mercados para esa oferta en el marco de la ALAL< y del os acuerdos con pases de Europa
?riental. Entre ")+% y ")$* se registraron aumentos en las producciones de cereales plantas
forra4eras y oleaginosas frutas hortalizas y legumbres superiores al 7%H.
Eambi/n la incorporacin de nuevas semillas y productos agroqumicos como fertilizantes e
insecticidas imprimi un mayor dinamismo a la produccin. ;ue hacia el final del periodo cuando el
desarrollo tecnolgico se ubico en el centro de la escena con dos cambios de gran impacto en la
produccin( las me4oras en las semillas de maz sorgo trigo y girasol y la difusin del cultivo de so4a
que comenz a cobrar fuerza solo luego de ")$.. En la produccin ganadera se observo una mayor
utilizacin de sistemas de inseminacin artificial y de t/cnicas sanitarias en la ganadera de cra as
como el reemplazo de la alfalfa por praderas de pastoreo rotativo. Actuacin de organismos t/cnicos
como el A&EA >Anstituto &acional de Eecnologa Agropecuaria@.
Estos cambios en el sector promovieron un aumento del rendimiento por hect'rea y un incremento
de la productividad del traba4ador. El proceso fue acompaado por cambios en la dimensin de las
parcelas.
Las manufacturas por su parte fueron en esos aos el sector productivo m's din'mico de la
economa nacional y la principal fuente de empleo y riqueza. <on e!cepcin de la crisis de ")+. a
")+7 que fue particularmente intensa la industria tuvo tasas positivas- reci/n en ")$* se registraron
nuevamente valores negativos. 3,ltiples mecanismos e instrumentos de promocin que las
autoridades econmicas promovieron con vistas a lograr una mayor integracin del sector
manufacturero y con ello reducir la insuficiencia crnica de divisas.
Angreso de firmas transnacionales al escenario local como consecuencia de la estrategia
desarrollista. Las empresas e!tran4eras se ubicaron en la 1c,spide2 entre las m's grandes
compaas e!istentes en la Argentina y r'pidamente capturaron un mercado de dimensiones
relativamente pequeas relegando a las empresas locales a un rol subordinado. Este era un proceso
de modernizacin que corra paralelo a la crisis de grandes empresas locales antiguas. :ara atenuar
o reconvertir esas industrias se disearon mecanismo especficos como la Ley de 9ehabilitacin de
Empresas o el 1?perativo Eucum'n2 que implico la estatizacin de algunos ingenios azucareros y el
cierre de otros adem's del estimulo a la radicacin de nuevos proyectos industriales en la zona.
Funto con el proceso de sofisticacin t/cnica y productiva del sector manufacturero se observa una
creciente importancia de las e!portaciones industriales sobre total. Las e!portaciones
manufactureras llegaron a representar m's del .%H del total hacia ")$*. Iien es cierto que las
e!portaciones fueron claramente estimuladas por el sector p,blico y los instrumentos diseados para
ese fin eran decididamente gravosos para el fisco.
A fines de la d/cada de ")+% y comienzos de la siguiente se impulsaron un con4unto de grandes
empresas con economas de escala en la produccin de insumos para el sector industrial- el
propsito era continuar el avance en la sustitucin de importaciones. Esas empresas fueron en
muchos casos promovidas por diversos organismos estatales o a trav/s de un con4unto de
resguardos y transferencias entre los que destacaron los beneficios crediticios e impositivos.
<omo resultado de estas polticas y transformaciones las actividades din'micas y mas intensivas en
capital correspondientes a la denominada segunda fase de la industrializacin por sustitucin de
importaciones fueron lideres dentro del proceso de crecimiento manufacturero >industria automotriz
la siderurgia la produccin de celulsica y papel la petroqumica la qumica y la produccin
metalmec'nica y de maquinarias@. Estas ramas gozaron de regmenes de promocin especiales para
su fomento y desarrollo. 6e evidencia una p/rdida de peso relativo de los sectores tradicionales
como el de los alimentos y te!tiles. La segunda mitad de la d/cada de ")+% y hasta ")$* las
industrias vegetativas o livianas tuvieron tambi/n un crecimiento no desdeable.
In%er*encin es%a%al + empresas p,-licas.
En la Argentina de la inmediata segunda posguerra el Estado e!tendi su intervencin y presencia
empresarial. El proceso se caracterizo por la nacionalizacin de las principales empresas de servicio
de transporte y comunicaciones e incluyo tambi/n el ingreso del sector p,blico en diversas
actividades industriales. Anicialmente durante la gestin de ;rondizi se privatizaron numerosas
empresas. :ocas de ellas eran decisivas en el 'mbito econmico. Esa poltica al poner /nfasis en el
desarrollo de sectores clave como las industrias b'sicas y la e!plotacin petrolfera debi en
ocasiones apelar a alguna forma de asociacin entre el Estado y el sector privado. El
autoabastecimiento petrolero por e4emplo se alcanzo sobre la base de contratos de e!plotacin
firmados con las grandes empresas internacionales que vendan su produccin a J:;.
=urante el gobierno de ?ngana se establecieron nuevas formas legales que se supona que podan
me4orar el desempeo estatal. En su gestin se reorganizaron varias empresas ya e!istentes como
los astilleros o la dedicada a la produccin automotriz y se constituyeron nuevas en 'reas que las
autoridades militares consideraban estrat/gicas para alentar una mayor industrializacin- en general
la totalidad del capital de estos emprendimientos estaba en manos de diversas dependencias o
empresas estatales.
La in4erencia del 1Estado empresario2 no se limito a la conformacin de empresas p,blicas. 3uchas
firmas privadas que sufrieron particularmente la crisis de ")+. y ")+7 o que fueron desplazadas de
sus mercados fueron socorridas por el fisco. El proceso de estatizacin se acentu a fines de los
aos sesenta y un n,mero importante de empresas privadas quedaron directamente administradas
por el Estado que se transform en empresario 1por default2.
En ")$7 el gobierno peronista dispuso la creacin de la <orporacin de Empresas &acionales un
enorme holding que agrupaba a las principales empresas estatales y algunas antiguamente privadas
desde el Estado tena participacin accionaria mayoritaria.
A mediados de los aos setenta entre las cien empresas m's grandes .% eran de propiedad estatal.
El Estado a trav/s de distintas reparticiones y empresas se encargaba de la totalidad de la
produccin y distribucin de energa el/ctrica y de gas natural.
Eambi/n el Estado controlaba el sistema de comunicaciones y todo el sistema ferroviario la mitad del
tr'fico a/reo nacional e internacional y martimo y la totalidad de los puertos. ;rondizi cre una
nueva entidad la Empresa de ;errocarriles del Estado Argentino >E;EA@ a la que someti a un
programa de eliminacin de ramales y servicios con el propsito de reducir sus p/rdidas. Eambi/n en
")+% se formo la Empresa Lneas 3artimas Argentinas.
;inalmente estaba en manos del Estado una porcin significativa del sistema bancario de seguros y
reaseguros. El sistema financiero argentino estuvo regulado durante todo el periodo por el Ianco
<entral de la 9epublica Argentina >I<9A@.
A comienzos de los aos sesenta se crearon un n,mero importante de entidades financieras no
bancarias dinamizas por las ventas de automviles y el proceso inflacionario. A fines de esa d/cada
una ley reglament la especializacin institucional en la que cada tipo de entidad poda realizar las
operaciones autorizadas para su categora. En ")$7 las autoridades peronistas reimplantaron la
nacionalizacin de los depsitos. La idea era canalizar selectivamente el cr/dito a favor de la
pequea y mediana empresa y de las regiones y sectores sociales rezagados.
La creciente intervencin y ampliacin de la esfera estatal en el proceso econmico fue realiz'ndose
pragm'ticamente y con un alto grado de incoherencia administrativa y de superposiciones
burocr'ticas. <omo consecuencia el desempeo de las empresas publicas resulto heterog/neo. En
muchas de ellas las fallas en la gestin y el desaprensivo uso de los recursos contribuan a su
escasa productividad y a generar fuertes d/ficits.
En suma a trav/s de regmenes polticos y gobiernos diferentes y de demandas sociales m,ltiples
la tendencia al incremento de la intervencin estatal ba4o una enorme comple4idad de formas
4urdicas e instrumentos persisti y un particular 1Estado empresario2 alcanzo su cenit hacia la
segunda mitad de los aos setenta. El Estado y sus empresas contribuyeron a la formacin de
capital p,blico y privado tanto a trav/s de la inversin directa como del impacto que e4ercieron sobre
amplios sectores dominados por la actividad privada. Los subsidios directos las e!enciones y
diferimientos impositivos las lneas preferenciales de financiamiento interno y la aplicacin de
precios diferenciales en las operaciones de compra y venta de bienes y servicios realizados por el
Estado en un marco de alta proteccin y de tasas de inter/s reales negativas contribuyeron al
crecimiento econmico consolidaron vastos sectores empresariales y permitieron la conformacin
de grupos locales.
La $imensin ins%i%ucional + la erosin $e las pol'%icas $e largo pla(o .
La administracin de la economa estuvo cada vez mas dominada por cuestiones a corto plazo en
las que pesaba el clima poltico y social particularmente desde finales de los aos sesenta. Estos
factores se con4ugaron con las dificultades del propio Estado para conducir la poltica econmica.
La Argentina fue un pas con una alta inestabilidad institucional en el periodo de ")+% y ")$+. &ing,n
presidente constitucional termino su mandato y los ministros de Economa permanecieron en su
cargo apenas m's de un ao en promedio. La incertidumbre de las instituciones se superpuso a una
enorme inestabilidad macroeconmica derivada de las limitaciones estructurales de la economa.
Ante cada situacin de estrangulamiento del sector e!terno la respuesta inmediata consisti en la
modificacin cambiaria la restriccin de la oferta monetaria la reduccin del gasto p,blico y el
aumento de tarifas polticas que modificaban los precios relativos y revertan el proceso de
e!pansin anterior.
La recesin y la contraccin del consumo interno provocadas por las medidas de a4uste permitan
elevar los saldos e!portables de productos agropecuarios y en consecuencia reposicionar al sector
rural frente a otros definidos como prioritarios para la consecucin del desarrollo. Estos vaivenes de
la poltica econmica impedan la consolidacin de los proyectos de largo plazo y de los sectores
econmicos beneficiarios de tal estrategia. La crisis que tuvo lugar de ")+. a ")+7 fue clara en este
sentido( las polticas cambiarias monetarias y fiscales favorecieron a los productores agropecuarios
y sacrificaron a un con4unto importante de empresas industriales.
La inestabilidad poltica se manifestaba en los cambios de orientacin econmica y la crtica a los
diseos de poltica econmica anteriores que en nada contribuan a generar confianza.
La crisis poltica domino el escenario siguiente. La represin de un amplio con4unto de
reivindicaciones sociales entre ellas las salariales gener una acumulacin de tensiones que hacia
mediados de ese ,ltimo ao derivo en un profundo estallido social >conocido como <ordobazo@ que
termino con la renuncia del ministro- poco despu/s el propio presidente ?ngana fue reemplazado
por 9oberto Levingston.
A partir de ")$% la poltica econmica intento promover el desarrollo de las industrias de capital
nacional y abandono la b,squeda de la estabilidad monetaria como condicin para el crecimiento.
Esas definiciones fueron condicionadas por las medidas que reclamaban una coyuntura dominada
por los problemas del sector e!terno y la pu4a distributiva desatada luego de las manifestaciones
populares. El gobierno de Lanusse ensayo medidas monetarias y fiscales restrictivas para enfrentar
los problemas del sector e!terno. Anmerso en una crisis profunda de legitimidad la accin econmica
del gobierno se torno completamente ecl/ctica( una considerable ampliacin del gasto p,blico
vinculada a los incrementos salariales y la e!pansin del cr/dito destinado a solventarlos
contrastaron con la poltica restrictiva inicial.
El programa econmico a m's largo plazo del peronismo en ")$7. El mismo comenz a
desarticularse con el recrudecimiento de la pu4a distributiva luego de que los empresarios intentaran
trasladar a los precios finales mayores costos derivados del encarecimiento de los insumos
importados. En ")$* el ministro <elestino 9odrigo pretenda quebrar el poder de los sindicatos y
recomponer las cuentas e!ternas sobre la base del estimulo al agro y la cada del salario real.
La recuperacin del equilibrio e!terno tena una receta conocida( devaluacin y contencin el salario
real. Luego de la muerte de :ern las posibilidades de llevar a cabo una estabilizacin controlada
desaparecieron r'pidamente. El caos poltico posterior impidi el /!ito de cualquier medida tendente
a estabilizar las variables macroeconmicas y acelero el golpe militar a comienzos de ")$+.
La inflacin se constituyo en el modo de reacomodar los aumentos salariales frecuentes en una
economa con un mercado de traba4o con pleno empleo y sindicalismo poderoso y las devaluaciones
de la moneda que se producan como consecuencia de los estrangulamientos del sector e!terno. Los
planes de a4uste y de estabilizacin contribuan a incrementar el proceso inflacionario en tanto se
produca un incremento de los precios de bienes de e!portacin y de los insumos necesarios para el
sector industrial. Eambi/n la inflacin era la forma de solventar los problemas de un Estado en
constante desequilibrio. Kacia ")$* y ")$+ al final del periodo la economa entro en un proceso que
puede caracterizarse como megainflacionario.
Analizado globalmente el desempeo econmico del periodo no fue en absoluto negativo. La
economa pudo superar de manera relativa las agudas fluctuaciones registradas antes de ")+7 por
varios factores( la tendencia a una mayor oferta de bienes agropecuarios el efecto positivo del
avance de la sustitucin de importaciones y el aumento de las e!portaciones manufactureras.
Es indudable que la industrializacin no haba agotado su dinamismo- la productividad global del
sector industrial creca anualmente m's que la del con4unto de la economa y las e!portaciones no
tradicionales alcanzaban una porcin significativa del total con una creciente participacin de los
bienes m's comple4os.