Civitas Porto Alegre v. 10 n. 1 p. 23-44 jan.-abr.

2010
Poltica externa brasileira para a
Amrica do Sul
As diferenas entre Cardoso e Lula
Brazilian foreign policy for South America
Differences between Cardoso and Lula
Leandro Freitas Couto
*
Resumo: O Brasil assume a Amrica do Sul como componente regional da sua
identidade internacional a partir dos anos 1990. A sul-americanidade comea a ser
instrumentalizada principalmente a partir de 2000, com uma srie de iniciativas
postas em marcha pelo governo brasileiro. Todavia, h diferenas substanciais entre a
estratgia da poltica externa brasileira para a regio entre Lula e Cardoso, na qual se
destaca a opo pela institucionalizao do multilateralismo regional em Lula.
Palavras-chave: Poltica externa brasileira; Integrao sul-americana; Unasul
Abstract: Since the early 1990s, Brazil assumes South America as the regional
component of its international identity. The southamericanity has been manipulated
mainly from 2000, with a series of initiatives put in place by the Brazilian government.
However, there are substantial differences between the strategies of Brazilian foreign
policy for the region between Lula and Cardoso, which has to be underlined the choice
for the institutionalization of regional multilateralism in Lulas administration.
Keywords: Brazilian foreign policy; South-American integration; Unasur
Introduo
Desde a primeira metade da dcada de 1990, a Amrica do Sul passa a
se delinear como a principal referncia regional da identidade internacional do
Brasil. A Amrica do Sul a plataforma primeira a partir da qual o pas se lana
na arena internacional, tornando-se prioridade na agenda da poltica externa
*

Doutorando em Relaes Internacionais no Instituto de Relaes Internacionais (Irel) da
UnB e servidor pblico no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto em Braslia,
DF, Brasil. Foi Coordenador-Geral de Planejamento Integrao da Infraestrutura Regional
Sul-americana (IIRSA). <leandro.couto@gmail.com>.
24 Civitas, Porto Alegre, v. 10, n. 1, p. 23-44, jan.-abr. 2010
brasileira, principalmente a partir do incio do sculo 21. De latino-americano,
o Brasil redefne seu horizonte regional e a sul-americanidade passa a compor
sua identidade internacional
O discurso diplomtico e poltico passou a reconhecer a Amrica do
Sul como a circunstncia do eu diplomtico brasileiro (Lafer, 2001). E,
acompanhando o discurso, o Brasil lana mo de uma srie de iniciativas que
tanto so fruto dessa infexo, como vo recorrentemente fortalecendo a noo
de um novo entorno regional prioritrio no estado brasileiro.
A primeira dessas iniciativas data de 1993, com a proposta, no Governo
Itamar Franco, tendo Celso Amorim frente da chancelaria brasileira, de
criao de uma rea de Livre Comrcio da Amrica do Sul Alcsa. Na
ausncia de um frum propriamente sul-americano, a iniciativa foi apresentada
durante a 7 Reunio de Cpula do Grupo do Rio, em 1993, e ainda no inclua
Guiana e Suriname na geografa regional.
A Alcsa pode ser entendida como uma reao da diplomacia brasileira
atrao que o bloco econmico que se formara no norte das Amricas
exercia em alguns pases vizinhos, com os quais o Brasil tinha um perfl de
comrcio bastante vantajoso.
1
Era entendida como complementar ao Mercosul,
implicando na ampliao de um mercado comum para, praticamente, toda a
Amrica do Sul. Frente ao sucesso inicial do Mercosul e, segundo aponta Moniz
Bandeira, s difculdades advindas do modelo de negociao adotado para a
implementao da Alcsa, a iniciativa esmorece, e integrao da Amrica do Sul
volta a constar mais fortemente na agenda internacional brasileira a partir dos
anos 2000 (Moniz Bandeira, 2003).
No mbito das comemoraes dos 500 anos da descoberta do Brasil
pelos portugueses, o Brasil promove a primeira Reunio dos Presidentes Sul-
Americanos, em Braslia, em setembro de 2000. Depois das crises fnanceiras
do fnal dos anos 1990 que afetaram fortemente os pases da regio, o Mercosul,
centrado em questes comerciais, sofre forte desgaste e volta a ser questionado.
De outro lado, restavam as presses norte-americanas para a negociao e
implantao de uma rea continental de livre comrcio. Assim, a estratgia
brasileira defne-se pela construo de um espao prprio sul-americano,
forjando um bloco que se articulasse em vrias reas, indo alm das questes
comerciais, dado que essa era a esfera que mais implicava tensionamentos na
agenda negocial.
1
Logo aps o lanamento do Nafta, o Chile e a Argentina sinalizaram a sua inteno de
incorporarem-se ao bloco do norte das Amricas. Mesmo representantes de setores da
direita brasileira, como o Embaixador Roberto Campos, mostraram simpatia ao Nafta em
contraposio ao Mercosul (Moniz Bandeira, 2003).
25 L. F. Couto Poltica externa brasileira para a Amrica do Sul
Mais do que integrar-se Amrica do Sul, o desafo primeiro ainda
integrar a Amrica do Sul. Construir um bloco sul-americano que possa fazer
sentido alm do seu signifcado geofsico, desenhando uma regio poltica,
econmica e socialmente integrada. Nessa linha, iniciativas na rea de cultura,
educao, sade, sade animal, cincia e tecnologia, segurana, comrcio,
infraestrutura, turismo, so trabalhadas pelo governo brasileiro em um novo
horizonte regional.
Portanto, aps o ferte do incio dos anos 1990, a partir de 2000, no
segundo governo Cardoso, a Amrica do Sul se afrma como plataforma
regional preferencial do Brasil. O prprio Plano Plurianual para o perodo
2000-2003, elaborado em 1999, que traa as diretrizes estratgicas para o
perodo, j indicava essa infexo na estratgia de insero internacional do
pas (Lessa, Couto e Farias, 2009). Esse movimento , ento, reforado e
intensifcado no Governo Lula.
Todavia, no marco dessa continuidade na construo de um projeto sul-
americano de integrao, h infexes importantes no momento de transio do
governo Cardoso para o governo Lula e ao longo da afrmao da atual poltica
externa brasileira para a Amrica do Sul. Observando alm de conceitos abstratos
ou orientaes gerais, mas as estratgias de implementao das iniciativas que
traduzem a prioridade, retrica ou real, da diplomacia brasileira com relao
ao seu entorno regional, pode-se perceber algumas mudanas substantivas. O
objetivo do presente artigo explorar algumas dessas mudanas.
Nessa linha, ganha destaque a prpria acepo de uma estratgia de
institucionalizao do multilateralismo na regio, na proposta da Comunidade
Sul-Americana de Naes (Casa) e, fnalmente, na institucionalizao da
Unio Sul-Americana de Naes (Unasul), em 2008, que deve ser encarada
como uma opo estratgica que impe um marco de diferenciao relevante
entre o Governo Lula e o Governo FHC no que concerne s suas relaes
regionais. Dessa forma, refora-se a viso de que a Unasul deve ser entendida
como um projeto brasileiro, em construo, distinto, portanto, da linha mestra
de atuao de Chvez na Amrica do Sul, baseado no bilateralismo fnanciado
pelos petrodlares.
Integrao sul-americana na poltica externa brasileira:
continuidade ruptura
H um debate vivo sobre quais seriam os elementos de continuidade e
os elementos de ruptura entre a poltica externa dos governos Lula e Cardoso.
Vrios autores vem no momento presente, com germinaes na dcada de
1990, sinais de uma transio nos paradigmas e nas ideias-fora que orientam a
26 Civitas, Porto Alegre, v. 10, n. 1, p. 23-44, jan.-abr. 2010
poltica externa brasileira. No h consenso, no entanto, acerca das implicaes
dessas mudanas sobre a atuao do pas com relao ao seu entorno regional.
Identifcam-se, mormente, duas correntes: em primeiro lugar, os autores que
percebem uma alterao de intensidade entre a poltica externa de Lula com
relao empreendida por Cardoso no relacionamento com a Amrica do Sul,
mas que ainda destacam as caractersticas de continuidade; em segundo lugar,
aqueles que percebem que, dentro da continuidade, h mudanas qualitativas
mais signifcativas. No primeiro grupo, pode-se listar Amado Cervo, Alcides
Costa Vaz, Cristina Pecequilo e Miriam Saraiva, enquanto no segundo grupo
aparecem autores como Tullo Vigevani, Paulo Roberto de Almeida e Luiz A.
Souto Maior, por exemplo.
Amado Cervo apresenta o governo de Fernando Henrique Cardoso
marcado por uma dana de paradigmas. Nele, o paradigma do estado
desenvolvimentista, que tinha marcado a tnica da atuao internacional do
pas durante aproximadamente metade do sculo 20 (1930-1980), defnha.
Assume-se, embora de maneira mais cautelosa que a vizinha Argentina, o
paradigma do estado normal, adoo acrtica das disposies vindas do
norte. E, por fm, lana-se mo de alguns ensaios do paradigma do estado
logstico, no qual o estado tem um papel de apoio, mas tambm de orienta-
o, dinmica da economia e da sociedade (Cervo e Bueno, 2008).
Segundo Cervo (2008), o governo Lula aperfeioa os elementos de
estado logstico que se insinuam em Cardoso, contemplando, e avanando,
vrias estratgias de insero internacional acionadas pelo governo anterior,
inclusive na Amrica do Sul. O estado em Lula, na perspectiva de Amado
Cervo, no entanto, tanto logstico quanto teria sido liberal na era Cardoso:
non troppo.
De toda forma, o prprio surgimento do estado logstico contribui para
a integrao sul-americana, na medida em que percebe a importncia dos
elementos intangveis de gerao de conhecimento, cincia e tecnologia, e
da inovao, para a consecuo da competitividade sistmica do pas e tenta
fortalecer essa capacidade de poder a partir da plataforma regional. Ainda,
percebe na regio a plataforma preferencial de internacionalizao das empresas
nacionais, que se converte em captao de poupana externa para fortalecer
seu prprio desenvolvimento, enquanto contribui para o desenvolvimento dos
pases vizinhos.
Ainda segundo Cervo, ao lado do paradigma de estado logstico, outros
quatro elementos condicionam o comportamento dos estados da regio rumo
a uma maior integrao regional. Em primeiro lugar, ao no explorar os
elementos de integrao na sua explicao das relaes centro-periferia, o
27 L. F. Couto Poltica externa brasileira para a Amrica do Sul
autor percebe as carncias no pensamento cepalino um elemento que teria
limitado as possibilidades de adensamento da integrao na Amrica do Sul.
O gerenciamento das capacidades de poder nas suas relaes da vizinhana
seria um elemento que estimularia o af integracionista, assim como a ideia
de Amrica do Sul, que ganha instrumentalidade a partir da dcada de 1990,
so elementos de conjugao regional. Por fm, Amado percebe o lugar da
cordialidade brasileira com relao aos seus vizinhos como mais um fator
favorvel integrao.
Todos esses elementos de contextos no so prprios a apenas um
governo. H, no entanto, uma maior instrumentalizao da ideia de Amrica
do Sul a partir dos anos 2000, ainda com Cardoso, e o aprofundamento do
estado logstico com Lula. Todavia, esses elementos no bastam para, na
viso de Cervo, fazer-se uma clara distino entre as relaes do Brasil com a
Amrica do Sul entre os dois governos, seno de aumento de intensidade, ou
elevao do nvel de segurana com respeito ao caminho trilhado e do ritmo
da caminhada.
Alcides Costa Vaz, por seu turno, no identifca um forte elemento de
inovao ou ruptura nas prioridades de poltica externa defnidas por Lula
da Silva em comparao com seus antecessores. A diferena com relao a
Cardoso se assentaria apenas no resgate de alguns elementos bsicos e na
afrmao do desejo de atuar num modo mais assertivo e pr-ativo na busca
de interesses nacionalmente defnidos e de projetos compartilhados com os
vizinhos regionais e com outros parceiros internacionais (Vaz, 2004). Vaz
percebe, portanto, uma diferenciao de grau na conduo das relaes
regionais, com uma distino explcita na proclamao do desejo de exerccio
de liderana por parte do Brasil com Lula.
Cristina Pecequilo escreve a respeito da dinmica entre as tendncias
bilateral-hemisfrica e global-multilateral que se alternam na orientao da
conduo da poltica externa brasileira. A autora argumenta que a poltica
externa empreendida no Governo Lula representa um reforo dos lineamentos
globais-multilaterais, conseguindo combinar os eixos Norte-Sul e Sul-Sul na
sua estratgia de insero internacional. Todavia, com relao Amrica do
Sul, destaca que prevaleceu uma dimenso de continuidade, dado que no
seu segundo mandato, percebendo os limites da dcada bilateral, Cardoso
promoveu alteraes na conduo de sua poltica externa, dando ateno
especial ao eixo horizontal, e ao entorno sul-americano, em particular
(Pecequilo, 2008)
Miriam Saraiva centra sua ateno no balano das foras entre os
principais paradigmas que infuenciaram a orientao da poltica externa
28 Civitas, Porto Alegre, v. 10, n. 1, p. 23-44, jan.-abr. 2010
brasileira durante o sculo 20 (Saraiva, 2007). Na sua anlise, existiria no
Brasil, desde os anos 1990, um certo equilbrio entre um pensamento liberal,
que ganha fora nessa dcada, e um pensamento mais nacionalista, resqucio
de um perodo marcado por pujante crescimento e complexifcao da estrutura
produtiva do pas.
Saraiva aponta uma crise de paradigmas que acompanhou a chegada de
Fernando Collor de Mello presidncia da Repblica. O papel do Itamaraty
nesse processo teria sido central, como corporao forte e centralizadora,
que defnia os rumos da poltica externa sem maleabilidade sufciente para
se adaptar temporalmente s mudanas observadas tanto no mbito nacional
quanto no internacional.
Dessa crise de paradigmas, segundo a autora, revelam-se duas correntes
com vises distintas sobre a insero internacional do pas e sobre a cooperao
sul-sul, incluindo a, como foco de interesse desse artigo, a relao com os
vizinhos sul-americanos. De um lado, uma corrente mais autonomista que,
dentre os seus elementos caracterizadores, concede um destaque especial
cooperao com o sul. De outro, identifcada como liberal, destaca a participao
do Brasil nos regimes internacionais, se bem que os evita no relacionamento
com os vizinhos, buscando uma liderana regional mais discreta, mas manter
seus ganhos relativos, na linha do institucionalismo pragmtico defnido por
Letcia Pinheiro (Pinheiro, 2000).
Para a autora, o governo Cardoso teria buscado um comportamento
que conjugasse as duas correntes, o que pode ser observvel mais no seu
segundo mandato, enquanto no governo Lula a corrente autonomista ganha
destaque. Como refexo, Saraiva percebe diferentes gradaes no emprego da
estratgia de construo da liderana brasileira na regio durante o perodo. A
transio do governo Cardoso para a administrao Lula marca uma passagem
para uma defesa mais vigorosa da construo da liderana regional, com o
aprofundamento do comportamento j verifcado em Cardoso, mas de forma
mais ativa (Saraiva, 2007, p. 148).
De outro lado, Tullo Vigevani reconhece alguns elementos importantes
de diferenciao entre a estratgia seguida por Lula daquela seguida por
Cardoso no seu relacionamento regional. O processo de integrao regional
em FHC seria visto como meio para uma insero mais ativa no mundo. Com
Lula, alm de uma nfase retrica, reconhece o peso da proposta de construo
da Casa (Vigevani, Cepaluni, 2007).
Ao governo Lula, importa capitalizar, segundo Tullo, a aparente
convergncia em relao integrao e evitar agravar situaes potencialmente
confituosas (Idem, p. 324). Enquanto a questo da liderana regional no se
29 L. F. Couto Poltica externa brasileira para a Amrica do Sul
destacava dentre as preocupaes de Cardoso, ganha espao com o governo
Lula, acompanhada de uma cobrana dos vizinhos para que o pas exera esse
papel.
Com isso, o autor percebe uma mudana dentro da continuidade ou
de ajuste e mudanas de programa na transio da poltica externa brasileira
de Cardoso para Lula. Todavia, os elementos estratgicos, tticos ou
operacionais/programticos, germens da mudana, fcam relegados a um plano
secundrio frente aos elementos conceituais e objetivos gerais que identifcam
a continuidade.
J no entendimento de Paulo Roberto de Almeida, com a ressalva dada
s aes de integrao da infra-estrutura regional, marcadamente na proposta
da iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional da Amrica do
Sul IIRSA, a prioridade concedida Amrica do Sul na poltica externa
de Cardoso teria se imposto apenas no campo da retrica. Destaca novas
iniciativas na diplomacia do governo Lula, principalmente na vertente
de negociaes comerciais e na busca de uma ativa coordenao poltica
com atores relevantes da poltica mundial, como ndia, frica do Sul e
China, alm dos seus parceiros sul-americanos (Almeida, 2004. p. 163).
Para ele, todavia, essas novas iniciativas se posicionariam mais na linha de
continuidade do que de ruptura, posto que muitas vezes representam reforos
ou nfases da poltica externa posta em marcha pelo governo imediatamente
anterior.
No entanto, seu argumento atenuado com a descrio da adoo da
poltica externa de Lula que, dado a retrica com a qual a diplomacia de
Cardoso teria tratado suas relaes com a Amrica do Sul, em contraste, no
apenas confrmou que essas relaes eram estratgicas, mas tambm tomou
diversas iniciativas polticas para traduzir a retrica em realidade, em especial
visitando ou recebendo, bilateralmente, todos os chefes de Estado da regio
(Idem, p. 172).
Souto Maior, por fm, ainda mais claro na diferenciao que faz entre
as polticas de Lula e Cardoso para a Amrica do Sul. Para o embaixador,
o Governo Lula traz uma viso internacional distinta e uma plataforma de
poltica externa muito mais assertiva do que aquela que prevalecera na dcada
anterior. Essa nova poltica vem marcada, segundo Souto Maior, por uma
forte preocupao regionalista. Na Amrica do Sul, a assertividade da atual
poltica externa temperada pela aceitao ou comprometimento com uma
institucionalidade forte (Souto Maior, 2006).
A propsito, interessante nesse ponto ressaltar a anlise de Letcia
Pinheiro quanto aos referenciais tericos da poltica externa brasileira e suas
30 Civitas, Porto Alegre, v. 10, n. 1, p. 23-44, jan.-abr. 2010
expresses prticas. Seu trabalho ressalta a crise dos paradigmas americanista
(ideolgico e pragmtico) e globalista (de natureza hobbesiana e grotiana)
que teriam chegado, ao fnal dos anos 1990, nos limites de suas possibilidades
(Pinheiro, 2000).
Diante dessa crise de paradigmas, Pinheiro considera um institucionalismo
pragmtico a reger a poltica externa brasileira nas esferas multilaterais, o
que se torna bastante evidente tambm no relacionamento do Brasil com
seus vizinhos. Subjacente ao novo paradigma, a ideia de manter um nvel
de autonomia na defnio de sua estratgia de insero internacional, ao
cotejar seu envolvimento multilateral com opes que no lhe comprometam
sobremaneira. Disso, deriva a preferncia por um grau de institucionalizao
baixo no perfl do relacionamento regional at durante os governos
Cardoso.
Nesse ponto, recorre-se novamente argumentao de Saraiva que
destacava a disposio dos liberais em aderir aos regimes internacionais,
embora com ressalvas a uma institucionalizao das relaes multila-
terais regionais. Vigevani, Favaron, Ramanzini e Correia, em trabalho coletivo,
expressam uma viso interessante a respeito do baixo grau de institucionalidade
do Mercosul, que seria condizente com os interesses das elites brasileiras,
que guardariam sua autonomia de ao na medida em que garantissem a
diversifcao das relaes. Todavia, esse baixo grau de institucionalizao
seria limitador do avano do bloco (Vigevani et al., 2008).
A institucionalizao do multilateralismo regional: a
construo da Amrica do Sul
A Amrica do sul est longe de ser uma regio homognea. As assimetrias
assumem conotaes estruturais na base das relaes regionais. O PIB
brasileiro, em 2008, ultrapassava a soma dos PIBs de todos os demais pases
sul-americanos. O Brasil, naquele ano, somou cerca de US$ 1,612 trilho de
dlares de produo interna, enquanto a soma da produo dos demais onze
pases sul-americanos alcanou, no mesmo ano, cerca de US$ 1,302 trilho.
Esse o principal desequilbrio em favor do Brasil que o quadro regional
apresenta. E afeta diretamente as alternativas de insero internacional dos
pases.
Sob a perspectiva brasileira, h que se destacar a dinmica concentradora
dos ltimos quarenta anos. O Brasil detinha h quatro dcadas 27,62% do
produto interno da Amrica do Sul, enquanto a Argentina representava 24,94%
da economia formal sul-americana. Em 2008, o Brasil alcanou 54,63%,
enquanto a argentina somava 11,34% da economia regional. A Venezuela, de
31 L. F. Couto Poltica externa brasileira para a Amrica do Sul
14,59% em 1970, passa para 11,10% em 2008. J a Colmbia parte de 5,87%
para 8,36% no mesmo perodo.
2
Alm disso, a Amrica do Sul no uma regio de integrao consolidada.
Uma anlise dos fuxos regionais de comrcio, investimentos e de pessoas,
revela que ainda h um caminho longo a percorrer para que se possa alcanar
um grau elevado e constante nos fuxos intrarregionais. Com relao ao turismo,
por exemplo, de acordo com os levantamentos feitos pela Embratur e pela
Polcia Federal, a Amrica do Sul, que em 1993 foi responsvel por 68,76%
dos turistas que entraram no Brasil, em 2005 emanou apenas 37,63% dos
estrangeiros que entraram no pas, consolidando-se, desde 2003, na segunda
posio, atrs da Europa, que em 2005 respondeu por 38,62% dos estrangeiros
que entraram no Brasil.
O fuxo comercial intrarregional na Amrica do Sul tambm revela
nmeros inconstantes, reforando a ideia de que a regio ainda no apresenta
um nvel de integrao consolidado. Alguns exemplos podem representar
situaes-tipo do que ocorreu ao longo dos ltimos anos em termos de comrcio
intrarregional sul-americano. O Uruguai, entre 1990 e 2004, apresenta queda
da participao da Amrica do Sul na sua pauta exportadora, enquanto o
pas da regio que apresenta, para o mesmo perodo, o menor crescimento da
participao de produtos advindos da regio nas suas importaes totais. O
Uruguai, nesse perodo, vinha se desintegrando da Amrica do Sul. Todavia,
nos anos recentes que coincidem com o governo de Tabar Vasques, essa
tendncia se inverte.
O Brasil tambm apresenta uma posio singular. Enquanto a participao
da Amrica do Sul no total das suas importaes diminui de 16,06% em 1990,
para 14,03% em 2008, a regio teve importncia crescente na sua pauta de
exportaes, passando de 8,62% para 19,38% no mesmo perodo. Mais uma
forma de expresso das relaes assimtricas regionais.
As Tabelas 1 e 2 apresentam os dados para a participao da Amrica
do Sul na pauta de importao e exportao de cada um dos pases da regio,
com exceo de Guiana e Suriname, para os quais no foram encontrados
dados. Todavia, as importaes advindas desses pases ou destinadas a eles
esto computadas.
2
Cf. FMI World Economic Outlook Database, disponvel em: http://www.imf.org/external/
pubs/cat/shortres.cfm?TITLE=&auth_ed=&subject=&ser_note=World+Economic&datecrit=
During&Lang_F=All&brtype=Date&YEAR=Year&submit=Search
32 Civitas, Porto Alegre, v. 10, n. 1, p. 23-44, jan.-abr. 2010
Tabela 1: Exportaes para Amrica do Sul
Pas 1990 1995 2000 2004 2006 2008
Argentina 22,72 45,24 45,79 35,62 36,88 36,33
Bolvia 44,69 35,62 43,84 63,15 63,88 63,59
Brasil 8,62 20,44 20,16 16,23 19,39 19,38
Chile 11,28 17,97 16,17 11,4 11,28 14,41
Colmbia 9,06 22,62 20,72 22,04 21,37 27,17
Equador 10,42 16,22 20,89 16,93 21,31 25,94
Paraguai 44,28 64,76 74,27 58,78 58,81
Peru 11,82 14,57 14,04 15 16,41 18,07
Uruguai 37,29 52,3 48,95 30,87 31,10 35,3
Venezuela 5,32 21,99 9,86 7,35 4,73
Fonte: Cepal Banco de Datos Estadsticos de Comercio Exterior. Disponvel em: <http://www.
eclac.cl/badecel/default.asp>.
Tabela 2: Importaes da Amrica do Sul
Pas 1990 1995 2000 2004 2006 2008
Argentina 30,16 27,25 31,98 39,91 45,06 37,51
Bolvia 44,96 36,77 46,98 59,53 66,95 65,83
Brasil 16,06 18,23 19,51 14,94 16,48 14,03
Chile 23,22 23,05 31,91 37,72 33,76 29,43
Colmbia 16,25 20,01 21,6 21,25 22,43 17,57
Equador 17,82 25,98 35,14 39,54 34,41 37,08
Paraguai 32,4 42,51 53,62 53,15 38,19
Peru 31,77 30,18 34,52 40,47 40,01 30,04
Uruguai 45,19 49,82 50,44 46,78 60,08 51,69
Venezuela 9,77 17,99 18,28 26,49 27,24 33,73
Fonte: Cepal Banco de Datos Estadsticos de Comercio Exterior. Disponvel em: <http://www.
eclac.cl/badecel/default.asp>.
Dessa forma, compreende-se que a Amrica do Sul, para alm da sua
ntida signifcao geogrfca, uma regio a ser construda. Tanto no que
diz respeito ao adensamento dos seus fuxos internos, na construo de redes
de conexes internas, quanto na intensifcao de uma integrao social e,
inclusive, de criao de identidade prpria.
Esse processo, necessariamente, deve ser encarado como uma tarefa
de longo prazo. A diplomacia brasileira assim o reconhece. Em discurso no
Instituto Rio Branco, em 2007, por exemplo, o presidente Lula afrmava que
33 L. F. Couto Poltica externa brasileira para a Amrica do Sul
No h outro caminho para a Amrica do Sul que no seja o da
construo de um espao econmico, poltico e social integrado.
Estamos construindo um projeto de longo prazo, que depender do
empenho desta e das futuras geraes. No podemos nos render
aos interesses imediatistas ou s difculdades conjunturais, mas a
integrao no pode ser assimtrica. Ela s ser efetiva se tivermos
a ousadia de buscar solues que atendam aos objetivos de todos,
especialmente para os menos favorecidos, afnal de contas, isso o
que estamos fazendo no nosso prprio Pas (Lula da Silva, 2007).
A Primeira Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, realizada em
Braslia, em 2000, teve sequncia em Guaiaquil, no Equador, em 2002, ainda
com o Governo Cardoso. Na reunio subsequente, a terceira entre os chefes de
estado e governo dos pases da Amrica do Sul, realizada em Cuzco, no Peru,
em 2004, j sob a presidncia de Luis Incio Lula da Silva, o projeto brasileiro
de constituio da Comunidade Sul-Americana de Naes apresentada.
Joo Mendes Pereira, citado por Couto, afrma que a ideia de criao
de uma instncia que institucionalizasse o dilogo poltico sul-americano
comeou a ganhar fora a partir dos frequentes encontros entre os mandatrios
dos pases da regio nos anos de 2003 e 2004 (Couto, 2009). Com forte
esforo negociador, principalmente com Colmbia, Uruguai e, em menor
escala, com o Chile, o Brasil conseguiu articular a formalizao da constituio
da Comunidade Sul-Americana de Naes.
O trecho de Pereira refora o projeto de constituio da Casa como
um projeto brasileiro. Uma opo em institucionalizar o dilogo poltico
multilateral, apresentando uma agenda ampla de iniciativas a compor seu
escopo de trabalho. Amado Cervo tambm confrma essa posio ao afrmar ser
a construo da Amrica do Sul projeto estratgico brasileiro (Cervo, 2008).
A Declarao de Cuzco, resultante da reunio de 2004, reforou a ideia
de que, com a Casa, os pases estariam fortalecendo a identidade prpria da
regio. Segundo descreve a Declarao, a Comunidade Sul-Americana de
Naes se forma tomando em conta a
determinao de desenvolver um espao sul-americano integrado
no mbito poltico, social, econmico, ambiental e de infraestrutura,
que fortalea a identidade prpria da Amrica do Sul e que contribua,
a partir de uma perspectiva subregional e em articulao com
outras experincias de integrao regional, para o fortalecimento
da Amrica Latina e do Caribe e lhes outorgue uma maior gravitao
e representao nos foros internacionais.
3
3
Comunidade Sul-Americana de Naes: documentos. Fundao Alexandre de Gusmo, 2005
34 Civitas, Porto Alegre, v. 10, n. 1, p. 23-44, jan.-abr. 2010
A 1 Reunio dos Presidentes e Chefes de Governo dos pases da
Comunidade Sul-Americana de Naes realizou-se em Braslia, em setembro
de 2005. Nela, estabeleceu-se uma agenda prioritria para as atividades
da entidade, coerente com o que vinha sendo discutido no frum anterior.
Foram oito os temas selecionados: dilogo poltico; integrao fsica; meio
ambiente; integrao energtica; mecanismos fnanceiros sul-americanos;
assimetrias; promoo da coeso social, da incluso social e da justia social;
telecomunicaes (idem).
Em dezembro de 2006, em Cochabamba, na Bolvia, foi realizada a
2 Reunio dos Chefes de Governo e de Estado dos pases que compunham
a Casa, reunio que foi acompanhada pelo encontro da sociedade civil sul-
americana. At ento, haviam sido realizadas mais de vinte reunies ministeriais
e especializadas, o que demonstrava o forte dinamismo que se estava tentando
impor iniciativa, assim como refetia a prioridade concedida pelos pases
ao tema da integrao regional. Nessa linha, sublinha-se a realizao da
Cpula frica-Amrica do Sul e a assinatura de acordo para iseno de vistos
e passaportes para turistas sul-americanos em pases da Amrica do Sul,
durante a 3 Reunio de Chanceleres da Casa, em Santiago do Chile, em 24
de novembro de 2006.
Estariam em discusso, na reunio da Bolvia, o reforo da institu-
cionalidade da Casa, o aprofundamento da coordenao poltica, a integrao
da infraestrutura regional, a integrao energtica sul-americana, a
constituio de sistema fnanceiro regional, a integrao produtiva e medidas
de desenvolvimento social. A Declarao de Cochabamba, que resultou da
reunio dos presidentes, assenta uma pedra fundamental para a Unio Sul-
Americana, como expresso no seu prprio subttulo, manifestando os princpios
orientadores da integrao, alm de explicitar e, em certa medida, hierarquizar
os objetivos a serem perseguidos pelo projeto integracionista.
4
Com isso, o
Documento assume uma relevncia especial e torna-se fundamental para a
anlise da dinmica da integrao sul-americana na atualidade.
Na Declarao, os pases apresentam uma leitura do cenrio internacional,
no qual percebem uma debilidade do multilateralismo e um processo de
aprofundamento das assimetrias entre os pases, vendo na integrao regional a
construo de uma alternativa face ao processo de globalizao que aprofunda
as diferena entre ricos e pobres e contribui para a marginalidade econmica.
Dessa forma, caberia Comunidade Sul-Americana de Naes buscar o
4
Declaracin de Cochabamba, disponvel em: <http://www.comunidadandina.org/documentos/
dec_int/declaracion_cochabamba.htm>, acessado em 1 dez. 2007.
35 L. F. Couto Poltica externa brasileira para a Amrica do Sul
desenvolvimento de um espao integrado nas esferas poltica, social, cultural,
econmica, fnanceiro, ambiental e em infraestrutura.
Para tanto, defendem um novo modelo de integrao, com identidade
prpria, pluralista, em meio diversidade e das diferenas, reconhecendo as
distintas concepes polticas e ideolgicas, que correspondem pluralidade
democrtica de nossos pases (idem). Um novo modelo de integrao que
incorpora, alm da esfera comercial, uma articulao econmica e produtiva
mais ampla, na busca de um desenvolvimento mais eqitativo, harmnico e
integral da Amrica do Sul. A, como ao longo de todo o documento, desponta
a preocupao com as assimetrias entre os pases da regio, que passa a estar
sempre presente a acomodar as palavras e arrefecer os melindres entre os
grandes, mdios e pequenos.
So seis os princpios apontados como orientadores da integrao sul-
americana, e logo o primeiro j trs a questo das assimetrias:
a) Solidariedade e cooperao na busca de uma maior equidade, redu-
o da pobreza, diminuio das assimetrias e fortalecimento do
multilateralismo;
b) Soberania, respeito integridade territorial e autodeterminao dos
povos;
c) Paz;
d) Democracia e pluralismo;
e) Respeito aos direitos humanos;
f) Desenvolvimento sustentvel.
So tambm apontados os objetivos da integrao, priorizando os quatro
aspectos mencionados abaixo que receberiam uma nfase maior durante a
etapa inicial do processo integracionista:
1. Superao das assimetrias para uma integrao eqitativa;
2. Afrmao de um novo contrato social sul-americano;
3. Integrao energtica para o bem-estar de todos;
4. Infraestrutura para a conexo dos nossos povos e da regio;
Ademais, aparecem itens como integrao econmica e comercial,
integrao fnanceira, integrao industrial e produtiva, e temas como
cidadania sul-americana, migrao, identidade cultural, cooperao em
matria ambiental, participao cidad ou social, e cooperao em matria de
defesa.
Para responder a essa agenda que se ampliava, seria necessrio reforar a
institucionalidade da Casa. Nesse aspecto, todavia, foram apenas estabelecidas
as periodicidades para os encontros dos Chefes de Estado, as reunies de
chanceleres, e criada a Comisso de Altos Funcionrios, que fcaria encarregada
36 Civitas, Porto Alegre, v. 10, n. 1, p. 23-44, jan.-abr. 2010
de acompanhar com maior proximidade o desenvolvimento dos trabalhos
da Casa, sem deix-los se perder nas burocracias internas de cada um dos
pases.
Decidiu-se, tambm, pela criao de Grupos de Trabalho nas reas de
infraestrutura, que deveria se aproximar dos trabalhos j desenvolvidos no
mbito da IIRSA, de Integrao Energtica, que saa, por escolha dos governos,
do escopo da IIRSA, e de polticas sociais, alm de um Grupo de Trabalho,
com o apoio da Corporao Andina de Fomento (CAF), sobre mecanismos de
fnanciamento e fomento para a Amrica do Sul, todos a cargo da Comisso
de Altos Funcionrios. Eram amostras evidentes de quais seriam os temas
prioritrios na agenda integracionista.
Por fm, a declarao buscava afrmar a nova comunidade como novo
ator poltico do cenrio internacional, ao destacar a importncia de dilogos
externos tomados em bloco com outros conjuntos de pases, como a Cpula
Amrica do Sul-Pases rabes, Amrica do Sul-frica e, ainda, sinalizar a
preparao da Cpula Amrica do Sul-sia.
No mais, defniu-se a realizao da 3 Reunio dos Presidentes no mbito
da Casa para se realizar na Colmbia, em 2007, assim como a realizao
da 1 Cpula Energtica Sul-Americana, para o mesmo ano, na Repblica
Bolivariana da Venezuela.
Esta ltima, j como refexo do desenvolvimento dos trabalhos do GT de
Integrao Energtica, foi levada a cabo nas Ilhas Margaritas, na Venezuela,
nos dias 16 e 17 de abril de 2007. Representaria, seno uma ruptura, a abertura
de novos rumos nos caminhos que j vinham sendo percorridos pelo processo
de integrao.
Ressalta-se que a reunio das Ilhas Margaritas foi precedida pela 32
Cpula do Mercosul, realizada no dia 18 de janeiro de 2007, no Rio de Janeiro.
Alm da presena de representantes do Panam, contou com a presena dos
presidentes de todos os pases sul-americanos exceo do Peru, que enviou
o Chanceler Garcia Belande.
No Comunicado Conjunto dos Presidentes dos Estados Partes, divulgado
aps a reunio do Rio de Janeiro, l-se meno reunio de Cochabamba, trecho
no qual os presidentes reiteram sua disposio em continuar trabalhando para a
consolidao da Casa.
5
Interessante pontuar que, de acordo com o programa de
imprensa divulgado pelo Itamaraty, estava previsto o descerramento da placa
5
XXXII Reunio de Cpula do Mercosul Comunicado Conjunto dos Presidentes dos Estados
Partes. Disponvel em: <http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe3.asp?ID_
RELEASE=4184>. Acessado em 9 nov. 2007.
37 L. F. Couto Poltica externa brasileira para a Amrica do Sul
de inaugurao das instalaes da Comunidade Sul-Americana de Naes, no
Rio de Janeiro.
6
Com esse contexto, fca mais claro perceber as alteraes que a reunio
da Venezuela impuseram s negociaes levadas cabo at ento. Com
durao de dois dias, no primeiro dia aconteceram trs reunies em paralelo.
Um dilogo poltico, dito informal, entre os presidentes dos doze pases, uma
reunio dos ministros de relaes exteriores e outra dos ministros responsveis
pela rea energtica. Em release para a imprensa divulgada no dia 13

de abril,
falava-se em fortalecimento da Casa e elaborao do acordo constitutivo para
a Comunidade.
7
Todavia, nas decises resultantes do dilogo poltico entre os presidentes,
resolvia-se re-nomear o esforo integracionista que nasceu em 2004 com a
Casa, para Unio Sul-Americana de Naes (Unasul). Ainda, estabelecia-se
agora a cidade de Quito como a sede para a instalao da Secretaria Permanente
da instituio, que tambm nascia nas discusses de Margaritas.
8
Mais do
que representarem uma mudana pragmtica, transmitem uma imagem de
presses e concesses com as quais os pases, neste caso, notadamente, Brasil e
Venezuela, ainda equilibram seus pesos e contrapesos na balana sub-regional
de infuncia e poder.
Ainda assim, a Unasul no deixa de ser um projeto brasileiro. Enfm,
foi em reunio em Braslia, no entanto, em maio de 2008, que os presidentes
dos doze pases da regio assinaram o tratado de criao da Unasul. Com
isso, criaram-se as condies para que a instituio tivesse sua personalidade
jurdica prpria, um ator poltico reconhecido no cenrio internacional.
Todavia, o acordo ainda precisaria passar pelos rgos legislativos da maioria
dos pases.
nessa marcha que deve seguir a aproximao entre os pases da
regio. Com uma ntida preocupao com as assimetrias, com as questes
concernentes ao desenvolvimento e incluso sociais ganhando peso relativo
na agenda, que se amplia e ultrapassa cada vez mais os limites econmico-
comerciais. E, principalmente, com presses, concesses e, eventualmente,
6
XXXII Reunio do Conselho do Mercado Comum e Cpula de Chefes de Estado do Mercosul
Programa de imprensa do dia 18 de janeiro. Disponvel em: <http://www.mre.gov.br/
portugues/imprensa/nota_detalhe3.asp?ID_RELEASE=4178>. Acessado em 9 nov. 2007.
7
Visita do Presidente Luiz Incio Lula da Silva a Isla Margarita, Venezuela release para
imprensa. Disponvel em: <http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe3.asp?ID_
RELEASE=4329>. Acessado em 7 nov. 2007.
8
Decises do Dilogo Poltico entre os Chefes de Estado e de Governo Ilha de Margarita,
16 de abril de 2007. Disponvel em http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe3.
asp?ID_RELEASE=4341. Acessado em 6 nov. 2007.
38 Civitas, Porto Alegre, v. 10, n. 1, p. 23-44, jan.-abr. 2010
alguns solavancos, que acomodam os interesses e permitem seguir adiante,
ainda que em passos no to cleres.
Todavia, a institucionalizao do multilateralismo regional cumpre
algumas funes estratgicas no projeto integracionista tal qual o v a
diplomacia de Lula. Em primeiro lugar, coerente com o objetivo, retomado
na agenda da poltica externa brasileira por Cardoso, de construo de um
espao sul-americano. Como se tentou demonstrar com os dados apresentados,
a Amrica do Sul ainda uma regio em construo.
Em segundo lugar, ao se criar uma instituio nos moldes da Unasul,
d-se maior estabilidade e previsibilidade ao processo. Dessa forma, a
consolidao da Amrica do Sul, no longo prazo, fcaria menos afeita ao humor
de novos governos que, eventualmente, pudessem ser mais cautelosos quanto
ao movimento de construo do espao sul-americano. Nessa linha, Celso
Amorim enfatizava, por ocasio da 3 Reunio de Chanceleres da Comunidade
Sul-americana de Naes, em 2006, a necessidade de a Amrica do Sul ter
personalidade poltica prpria, de se converter em sujeito poltico internacional
(Amorim, 2006).
A ampliao da agenda e as diferentes estratgias do
Governo Lula
A opo brasileira, no governo Lula, de institucionalizao do dilogo
multilateral iniciado por Cardoso adquire relevncia especial para a distino
entre as linhas de atuao da diplomacia brasileira na Amrica do Sul e
aqui entendida como uma infexo marcante com relao ao perodo anterior.
Todavia, outros elementos que marcam diferenas entre a estratgia de Lula e
FHC para a Amrica do Sul ainda devem ser destacados.
A 1 Reunio dos Presidentes e Chefes de Governo dos pases da
Comunidade Sul-Americana de Naes realizou-se em Braslia, em setembro
de 2005. Nela, estabeleceu-se uma agenda prioritria para as atividades
da entidade, coerente com o que vinha sendo discutido no frum anterior,
porm ampliada, com uma agenda social e ateno especial s assimetrias.
Foram oito os temas selecionados: dilogo poltico; integrao fsica; meio
ambiente; integrao energtica; mecanismos fnanceiros sul-americanos;
assimetrias; promoo da coeso social, da incluso social e da justia social;
telecomunicaes.
A ampliao da agenda, consubstanciada em aes concretas, desde a
extino da exigncia de vistos para turistas at a cooperao para o combate
febre aftosa, incluindo a doao de vacinas, tambm deve ser considerada como
um aspecto de diferenciao das posturas adotadas entre os dois governos. Mas
39 L. F. Couto Poltica externa brasileira para a Amrica do Sul
no reconhecimento e na ateno especial conferida s assimetrias regionais
que se destaca um ntido marco de infexo entre os programas de Cardoso e
Lula para a Amrica do Sul.
Ademais, o tratamento das assimetrias no se atm ao discurso diplomtico
e ofcial. Embora no se possa afrmar que o combate s desigualdades regionais
seja efetivo, algumas aes postas em marcha tem essa inteno. o caso do
programa de substituio competitiva de importaes da Amrica do Sul, que
visa aumentar as possibilidades de acesso ao mercado brasileiro dos produtos
oriundos da regio, sendo limitado pelas prprias estruturas produtivas de cada
um dos pases, que expressa uma preocupao com as disparidades nos fuxos
de comrcio intrarregionais.
A criao do Fundo para Convergncia Estrutural e Fortalecimento
Institucional do Mercosul (Focem), em 2006, enquadra-se na mesma linha,
embora com seu escopo sub-regional. Sua limitao inicial de recursos, que
previam US$ 100 milhes para o segundo ano de funcionamento, poderia ser
ultrapassada naturalmente pelo processo de contribuio anual, dado que a
difculdade operacional, seja por parte da instituio ou por parte dos pases,
para a convalidao dos projetos, no indicava um desembolso vigoroso na
sua primeira etapa de funcionamento. Em 2008, j haviam sido aprovados
23 projetos, num total de comprometimento do fundo de US$ 130 milhes,
que, com as contrapartidas nacionais, somava um valor total de quase US$ 170
milhes.
9
Indica, todavia, uma diferena de tratamento s relaes regionais,
ou de, ao menos, esforo de construo de alternativas para gerenciar as
assimetrias no continente.
Ainda quanto ao Mercosul, resta destacar o que Hoffmann, Coutinho
e Kfouri (2008) identifcaram a partir de uma anlise multidimensional do
processo de integrao do cone sul. A partir de indicadores nas dimenses
institucional, econmica e social, os autores perceberam trs fases distintas
no processo integracionista do sul do continente: de formao, de 1991-1997,
uma fase de crise, entre 1998 e 2002, e uma terceira fase, a partir de 2003,
de retomada. O incio dessa fase coincide com a chegada de Lula, Nstor
Kirchner e Tabar Vasquez ao poder, e implica uma superao gradual da viso
meramente comercialista do Mercosul, com maior ateno integrao fsica
e social, e institucionalizao.
Quanto integrao de infraestrutura, as diferenas so ainda mais
evidentes. Nas primeiras luzes do governo Lula, houve um receio na
9
Mercosul. Relatrio sobre projetos aprovados no Focem. Disponvel em: <http://www.
mercosul.gov.br/principais-tema-da-agenda-do-mercosul/fundo-para-convergencia-estrutural-
do-mercosul-focem/projetos-aprovados>. ltimo acesso em 1 dez. 2008.
40 Civitas, Porto Alegre, v. 10, n. 1, p. 23-44, jan.-abr. 2010
considerao da IIRSA pela nova administrao, que foi se decantando ao
longo dos anos (Couto, 2009). A aceitao da sua incluso na agenda das
relaes regionais por parte da diplomacia brasileira imps-se pelas demandas
dos vizinhos. Isso no signifca, no entanto, que os formuladores da poltica
externa de Lula desconsiderassem a integrao fsica. Havia uma discordncia
nos moldes como era conduzida e em como tratava alguns temas.
Destacam-se, nesse ponto, trs exemplos bastante ilustrativos. O trabalho
tcnico da IIRSA, no seu princpio, era dividido em Grupos de Trabalho
Executivo (GTEs), subordinados ao Comit de Coordenao Tcnica (CCT),
composto pelas instituies fnanciadoras (CAF, BID e Fonplata
10
), que, por sua
vez, receberiam as orientaes do Comit de Direo Executiva (CDE), frum
de ministros de infraestrutura e planejamento dos doze pases da regio. O pla-
nejamento territorial desenvolvido na IIRSA dividiu a Amrica do Sul em Eixos
de Integrao e Desenvolvimento, dentro dos quais seriam discutidos e ana-
lisados os projetos de infraestrutura de integrao, sendo cada um desses eixos
objetos de um GTE especfco. Ao lado disso, foram criados GTEs para discutir
Processos Setoriais de Integrao (PSIs), que buscavam uma harmonizao
regulatria entre os pases nos setores abrangidos pela iniciativa.
A IIRSA nasce com uma concepo de alavancar os investimentos privados
na infraestrutura regional. Os investimentos na rea, no Brasil, comeavam a
diminuir com a reduo da agenda privatizadora empreendida na dcada de
1990. Nessa linha, nos anos noventa, grande parte dos investimentos no setor
foram direcionados transferncia de ativos, e no a novos investimentos.
Com a infra-estrutura defciente, a mngua dos investimentos externos, bem
como os nacionais, privados e a crise fscal do estado face s turbulncias
fnanceiras, de epicentro asitico e mexicano, que assolaram a regio, a IIRSA
representa uma tentativa de resgatar a corrente de investimentos em infra-
estrutura para a regio.
Para tanto, trs pontos se destacam como centrais. Em primeiro lugar, o
consenso poltico em torno da importncia da carteira de projetos, indicando
que, mesmo com a mudana de governos, os projetos manteriam seu grau de
prioridade. Em segundo lugar, o aval de instituies fnanceiras internacionais
reconhecidas pelo mercado, como BID e CAF, aos projetos selecionados, o
que servia tanto para estimular o investimento privado como para aproveitar,
eles prprios, de bons negcios na regio. Por fm, de uma harmonizao
regulatria entre os pases, que reduzisse os riscos e os custos do investimento
privado nos projetos de integrao.

10
Fonplata Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata.
41 L. F. Couto Poltica externa brasileira para a Amrica do Sul
Esta era, portanto, a funo dos GTEs dos Processos Setoriais de
Integrao. No caso do setor energtico, o Grupo Tcnico era denominado
de Marcos Normativos em Mercados Energticos Regionais, revelava uma
posio privatista do setor, na mesma linha da lgica adotada pelo Brasil no
governo Cardoso que culminou com o apago eltrico de 2001. O novo
governo no se sente confortvel com essa viso, ainda mais por promover
uma reviso, j em 2003, o modelo regulatrio do setor eltrico brasileiro.
A discusso em torno do novo modelo regulatrio brasileiro contribuiu para
estancar os trabalhos do GTE, que, na 6 Reunio do CDE, realizada em 2004,
h poucos dias da reunio presidencial que apresentaria a proposta de criao
da Casa, muda a denominao para Integrao Energtica. Mais do que o nome,
mudava a abordagem atravs da qual o tema seria tratado (Couto, 2009).
O marcante direcionamento da iniciativa ao setor privado tambm
nos projetos de infraestrutura revisado ao longo do Governo Lula. A
participao do estado, no apenas no apoio, mas no direcionamento, das
foras de mercado para setores e investimentos que considera estratgico passa
a ser fundamental. Isso levou participao mais ativa do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), com oramento maior que o
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e que a Corporao Andina
de Fomento (CAF), porm ausente da IIRSA, no equacionamento fnanceiro
dos projetos de infraestrutura regional. Orientaes polticas favorveis a
uma maior presena do estado no papel de promotor do desenvolvimento,
nos moldes do paradigma logstico de Cervo, traduziram-se aqui em infexes
importantes no modo de operar as aes na regio.
Sobre esse aspecto, Onuki e Oliveira (2006), ao destacar a infuncia
que a chegada das esquerdas nos anos 2000 teria tido sobre a dinmica
integracionista regional, argumentam que a relao entre governos de esquerda
e uma atitude pr-integracionista no direta e automtica. Todavia, entre os
elementos que a agenda dos partidos de esquerda que chegaram ao poder na
regio trouxe para o cenrio sul-americano estaria o apoio mais intensivo
dimenso poltica da integrao e polticas integrativas de tipo keynesiano,
de investimentos estatais (ou mobilizao) de fundos estruturais em prol da
integrao regional.
O terceiro exemplo diz respeito estrutura, ainda que informal, com a
qual a IIRSA opera. No mbito do Comit de Direo Executiva, teoricamente,
os ministros se reuniriam anualmente para aprovar os trabalhos e emanar as
orientaes ao CCT. Todavia, a participao dos ministros baixa, o que pode
ser constatadas pelas presenas registradas nas atas das reunies. Uma nova
instncia, ento, adquire importncia prtica, a dos Coordenadores Nacionais,
42 Civitas, Porto Alegre, v. 10, n. 1, p. 23-44, jan.-abr. 2010
que se rene a primeira vez em dezembro de 2002, j com a presena de um
membro da equipe de transio do Governo Lula que se iniciaria em janeiro
de 2003, e a partir de ento, semestralmente. Merece relevo o fato de que
a partir de 2006 apenas que os Coordenadores Nacionais passam a ter um
espao formal na reunio para discutir as linhas da iniciativa sem a presena
do CCT.
11
Isso refete a viso de que os bancos teriam uma infuncia excessiva
na iniciativa.
A anlise baseada em princpios gerais, conceitos orientadores e
objetivos amplos no basta para a avaliao das polticas pblicas em geral
ou da poltica externa brasileira para a Amrica do Sul, em particular, no
perodo aqui discutido. Embora o horizonte regional, remodelado a partir dos
anos 1990, tenha se frmado nos anos 1990 em continuidade com o perodo
anterior, as estratgias e operacionalidades prticas das aes empreendidas
revelam infexes importantes. Dentro de continuidades gerais, o governo
Lula trouxe mudanas especfcas no direcionamento da poltica externa
brasileira para a Amrica do Sul que, por certo, ainda esto amadurecendo na
sua implementao.
Concluso
O presente artigo procurou demonstrar, em primeiro lugar, que, embora o
objetivo de construo de um espao sul-americano, advindo da percepo de
alterao do horizonte regional brasileiro, tenha ganhado fora j na dcada de
1990, as estratgias e meios empregados pela poltica externa brasileira permi-
tem fazer uma distino entre o modo de conduo do processo de integrao
regional empreendido no Governo Lula daquele ensaiado por Cardoso.
A modifcao de alguns elementos tticos na conduo da iniciativa
IIRSA, bem como a expanso da agenda integracionista regional e o reforo da
ateno dada s assimetrias so alguns elementos apresentados que fortalecem
essa percepo. Ademais, a institucionalizao do dilogo multilateral regional
considerada um ponto de infexo clara na estratgia desenvolvida no
perodo.
A proposta brasileira de institucionalizao do multilateralismo regional
sul-americano enquadra-se no objetivo brasileiro de construo da Amrica
do Sul enquanto regio poltica, econmica e socialmente integrada. E, ainda,
confere uma maior estabilidade ao processo, entendido, pela sua complexidade,
como de longa maturao.
11
As agendas, apresentaes e listas de presena das reunies da IIRSA esto acessveis em:
<http://www.iirsa.org//Eventos.asp?CodIdioma=ESP>.
43 L. F. Couto Poltica externa brasileira para a Amrica do Sul
Forjar o bloco sul-americano implica considerar uma agenda ampla a
responder s vrias esferas do relacionamento entre as sociedades, mercados
e estados desses pases. A Unasul ainda constri o seu espao de atuao num
contexto complexo frente s diferentes vises quanto ao processo de integrao
que se acomodam no seu meio e frente aos desafos impostos pela crise
econmica que estourou em 2008 e arrastou seus efeitos para 2009. Todavia,
parece ter papel central para conferir maior estabilidade e previsibilidade e
reduzir os espaos para recuo do processo de integrao.
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