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e
t
i
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o
s
Esperamos que, ao nal desta aula, voc seja
capaz de:
reconhecer as diretrizes de
desenvolvimento urbano sustentvel;
avaliar as diretrizes para uma correta
concepo de Planos Diretores;
conceituar adequadamente os parmetros
Funo Social da propriedade urbana e as
questes de habitao de interesse social.
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Metas da aula
Apresentar o desenvolvimento urbano frente s
novas tecnologias de gerenciamento do munici-
pal, tornando a cidade mais humana e social.
Desenvolvimento urbano
Hugo Fogliano Gonalves A
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Administrao Municipal | Desenvolvimento urbano
Nas ltimas dcadas, tm sido frequentes os debates sobre as relaes do
homem com o Meio Ambiente. Estes debates so decorrncia de uma melhor
percepo dos impactos negativos que as atividades humanas tm provocado
no Meio Ambiente e principalmente do aumento da visibilidade das conse-
quncias dessas aes sob a forma de inundaes, efeito estufa, degradao
do solo, esgotamentos de recursos naturais entre outros.
As discusses sobre novos modelos de desenvolvimento e gerenciamento, aos
poucos, passaram a englobar questes referentes s cidades. Essa agregao
das questes urbanas s questes ambientais tornou-se inevitvel principal-
mente devido aos seguintes fatos:
Cidades tornaram-se palco principal da sociedade atual. Nelas, passam a
morar a maior parte da populao, onde se d o consumo do que pro-
duzido, tanto pela sociedade civil organizada (servios e demais atividades
laborativas) quanto pela atividade comercial e industrial (produo industrial
- seja em pequena, mdia ou em grande escala - e atividade comercial) e,
consequentemente, onde so gerados os resduos desse processo.
Problemas no ambiente urbano ocorrem de forma paralela e interligada
aos problemas do Meio Ambiente natural, no podendo, assim, serem con-
siderados de forma isolada e independente.
INTRODUO
Figura 12.1: Expectativa de desenvolvimento urbano
Fonte: http://www.sxc.hu/photo/1286648
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O ritmo das atividades humanas e a produo de resduos (lixo) so algumas
das preocupaes das sociedades atuais, que esto atuando no sentido da
preservao ambiental como garantia de sobrevivncia das futuras geraes.
O termo que vem sendo mais utilizado recentemente, desenvolvimento sus-
tentvel, vem adquirindo cada vez mais consenso, mas tem enfrentado as
suas maiores diculdades.
Ainda que pese a sua implementao e apesar das diculdades, o desen-
volvimento sustentvel tem tido avanos, o que tem contribudo para que
esse modelo seja, cada vez mais, visto como uma alternativa a ser seguida.
O DIREITO CIDADE
O novo milnio aponta para um crescimento mundial da popu-
lao, vivendo nas cidades, considerando que metade da populao
mundial vive em aglomerados urbanos. Estima-se que, em 2050, a taxa
de urbanizao no mundo chegar a 65%. Governar democraticamente
as cidades, como territrios de grande riqueza e diversidade econmica,
ambiental, poltica e cultural, de modo que sejam respeitados os direitos
dos habitantes, um desao para a humanidade, no novo milnio.
As cidades brasileiras evidenciam um sem nmero de problemas
resultantes do acelerado processo de urbanizao e injusta distribuio
da renda. O Pais passou os ltimos 5 anos fazendo com que a populao
do campo migrasse do campo para a cidade. Esse fenmeno de migrao
resultante de uma poltica de baixo incentivo e investimento nas ativida-
des agropecurias. Essa dinmica de urbanizao consolidou ampla rede
de cidades de variados portes e gerou grandes concentraes urbanas,
suportes importantes para a multiplicao das atividades produtivas e
de servios, bem como para apoio da produo agrcola.
Contudo, o crescimento das cidades no foi acompanhado dos
adequados investimentos em infraestrutura, especialmente em habitao
e saneamento. Ao contrrio, o histrico do crescimento das cidades
brasileiras explicita a concentrao de investimentos em reas, bairros e
infraestruturas de interesse de grupos com maior poder aquisitivo ou de
presso poltica, promovendo a expulso da populao de baixa renda
para as periferias urbanas ou rurais degradadas e reforando, espacial-
mente, as condies negativas para esse grupo.
5 8 CE DE R J
Administrao Municipal | Desenvolvimento urbano
Para que haja cidades justas, humanas, saudveis e democrti-
cas, preciso incorporar os direitos humanos no campo da governana
das cidades, de modo que as formas de gesto e as polticas pblicas
tenham, como resultados de impacto, a eliminao das desigualdades
sociais, das prticas de discriminao em todas as formas da segregao
de indivduos, grupos sociais e comunidades, em razo do tipo de moradia
e da localizao dos assentamentos em que vivam. Em diversas regies
do mundo, so muitas as experincias de lutas sociais para modicar
os modos de governar, planejar e desenvolver as cidades, de modo que
os seus habitantes apropriem-se e usufruam a riqueza, tanto no aspecto
econmico como tambm na produo do conhecimento e da cultura.
No Brasil, tem sido relevante a relao construda de diversas
organizaes no governamentais, movimentos populares, associaes
prossionais, pesquisadores, grupos religiosos, organizaes polticas
que adotam uma plataforma de reforma urbana, a partir do processo
de democratizao do pas, em meados dos anos 80 do sculo XX, em
torno de uma plataforma da reforma urbana, para mudar a realidade de
segregao e discriminao e desigualdade nas cidades brasileiras. Essa
relao construda tem como marco referencial a tica e a solidariedade,
que se materializam numa coalizao de organizaes populares e da
sociedade civil denominada Frum Nacional de Reforma Urbana.
Se, historicamente, os investimentos e intervenes urbanas
tinham essa caracterstica de expulsar ou segregar a pobreza, criando
espaos privilegiados para as classes mdia e alta, hoje est claro que
os impactos negativos desse padro de urbanizao afetam a populao
como um todo. Aspectos ambientais, como a falta de saneamento e seus
reexos na proliferao de doenas endmicas, o transporte e trnsito
pendular das periferias para os centros das cidades, o tempo de percurso
e a poluio gerada, ou ainda as questes do desemprego e violncia,
afetam a qualidade de vida da populao das cidades e tambm as ati-
vidades econmicas, em geral, pois implicam em menor produtividade,
com maior custo.
Est claro que so problemas que atingem, de maneira diferen-
ciada, cada grupo social, segundo sua renda, sua localizao espacial
na cidade e seu acesso ou no os bens e servios, e, portanto, afetam,
principalmente, os mais pobres.
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Por essas razes, um dos importantes focos de luta dos movimentos
sociais nos ltimos anos tem sido pelo direito da cidade, ou seja, o acesso
dos grupos menos favorecidos a condies adequadas de habitao, infra-
estrutura, transporte e emprego. Assim, o tema do direito da cidade, ou
da cidade para todos, destaca-se como aspecto essencial para referenciar
a Poltica Urbana e direcionar a aplicao de seus instrumentos. A forma
tradicional de buscar a proteo dos direitos dos habitantes das cidades
nos sistemas legais traz sempre a concepo da proteo de um direito
individual, de modo a prover a proteo dos direitos da pessoa humana
na cidade. A concepo do direito da cidade no direito brasileiro avana,
ao ser institudo com objetivos e elementos prprios, congurando-se
como um novo direito humano, e, na linguagem tcnica jurdica, como
um direito fundamental. Referenci-la no direito da cidade signica, alm
de promover a justia social, criar melhores condies para o desenvol-
vimento local e para a qualidade de vida da populao do Municpio.
O termo desenvolvimento
sustentvel surgiu a partir de estudos da
Organizao das Naes Unidas sobre as mudan-
as climticas, como uma resposta para a humanidade
perante a crise social e ambiental pela qual o mundo
passava a partir da segunda metade do sculo
XX (BARBOSA, 2008).
O
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pera
?
A FUNO SOCIAL DA CIDADE E DA PROPRIEDADE
URBANA
O Direito Cidade na Carta Mundial compreendido como o
direito ao usufruto equitativo das cidades, dentro dos princpios de
sustentabilidade e justia social. Compreendido como um direito cole-
tivo dos habitantes das cidades, em especial dos grupos vulnerveis e
desfavorecidos, que lhes confere a legitimidade e de organizao, com
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Administrao Municipal | Desenvolvimento urbano
base nos seus usos e costumes, com o objetivo de alcanarem o pleno
exerccio do direito a um padro de vida adequado. Um direito interli-
gado e interdependente de todos os direitos humanos internacionalmente
reconhecidos, concebidos integralmente. De acordo com a carta, todas as
pessoas devem ter o direito a uma cidade sem discriminao de gnero,
idade, raa, etnia e orientao poltica e religiosa, preservando a memria
e a identidade cultural.
A Poltica de Desenvolvimento Urbano executada pelo Poder
Pblico municipal tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento
das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Dessa forma, o Plano Diretor, o instrumento bsico da poltica de desen-
volvimento e expanso urbana e a propriedade urbana cumprem sua
funo social quando atendem s exigncias fundamentais de ordenao
da cidade expressas no Plano Diretor .
Considerando que o Estatuto da cidade dene critrios para Planos Diretores obriga-
trios para os municpios com populao urbana superior a 20 mil habitantes, dena
qual a principal funo do Plano Diretor.
Resposta Comentada
O processo de transformao do pas tem inicio com o fortalecimento dos muni-
cpios. nesse contexto, que ganha importncia o Plano Diretor, concebido como
instrumento que nortear a poltica de desenvolvimento na esfera municipal. No
entanto, essa misso no exclusiva do Prefeito. Todos aqueles que inuenciam
a realidade local devem contribuir para o desenvolvimento do municpio. O Plano
Diretor, desse modo, precisa ser construdo atravs de um processo que promova
um pacto em torno de propostas que representem os anseios da sociedade.
Atividade 1
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Os desaos para construir premissas, concepes e objetivos
para uma cidade com justia social, democrtica na denio de metas,
empreendimentos, acesso universal aos bens, equipamentos, servios
para todos so de grande magnitude. A maior parte da populao
mundial vive, atualmente, em vilas, cidades, povoados, mas no tem
acesso aos bens e servios produzidos, ao uso do espao pblico, ao
ambiente saudvel, moradia digna, infraestrutura e aos equipamentos
de servios pblicos, igualdade e ao respeito diferena. Conquistar o
direito a uma cidade meta e objetivo de luta de vrios movimentos
sociais nacionais e internacionais No Brasil, esse debate est em pauta
desde a preparao da Emenda Popular para a Reforma Urbana para o
Congresso Constituinte, em 1988. Os artigos 182 e 183 da Constituio
Federal colocaram, como premissa, a funo social da cidade, mas reme-
teram, aos planos diretores municipais para cidades com mais de 2 mil
habitantes, a aplicao dos seus preceitos. Em 2001, com a aprovao
do Estatuto da Cidade foram regulamentados os artigos da Constitui-
o sobre a funo social da propriedade e da cidade, Lei 10.257/01. O
Estatuto da Cidade estabelece normas de ordem pblica e interesse social
que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da
segurana e bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental
(Cap. I, art. 1, pargrafo nico). Dispe que a poltica urbana tem por
objetivo ordenar o pleno funcionamento das funes sociais da cidade
e da propriedade urbana.
Os princpios do Estatuto propiciam desvendar conitos relacio-
nados ao planejamento, apropriao, propriedade, gesto e ao uso do
solo nas reas urbanas. O Estatuto no resolve nem elimina os conitos,
mas os retira da sombra, mostrando que a sociedade desigualmente
constituda. Reconhece, tambm, o predomnio da populao urbana
e a falta de acesso da maioria, aos padres de urbanidade vigentes. A
cidade compreendida como produto coletivo e no apenas decorrente
dos agentes tipicamente capitalistas. Torna explicito que a populao
urbana no a causa dos problemas e que estes devem ser analisados
na sua complexidade de produo. O Estatuto inova ao reconhecer a
cidade real, a necessidade de legitimar, legalizar as reas ocupadas por
moradias. Estabelece novos critrios para parcelamento do solo, inclui a
obrigatoriedade de participao da sociedade civil na elaborao do Plano
Diretor Municipal, tido como propulsor de gesto coletiva6. Considera
o municpio como unidade de planejamento do seu espao territorial.
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Administrao Municipal | Desenvolvimento urbano
ESTATUTO DA CIDADE - DIRETRIZES E INSTRUMENTOS DA
POLTICA URBANA
O Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257, de 10/07/01) esta-
belece diretrizes gerais para a poltica urbana, regula a funo social da
cidade e elenca instrumentos que podem ser utilizados para regulamentar
a funo social da propriedade urbana e para a gesto democrtica da
cidade, recuperando e reforando a atribuio municipal em relao ao
planejamento urbano.
O ressurgimento do plano diretor e, em associao, ao planeja-
mento urbano, nas agendas de debate pblico e governamental, o resul-
tado da imposio de sua obrigatoriedade aos municpios com mais de
2 mil habitantes pela Constituio Federal de 1988 ao incorporar pela
primeira vez um captulo especco sobre poltica urbana, estabeleceu,
como competncia do poder pblico municipal, a responsabilidade pela
execuo da poltica de desenvolvimento urbano, podendo contar, para
tanto, com a cooperao das associaes representativas no desenvol-
vimento de aes de promoo do planejamento municipal (artigo 29,
inciso X) e, ao mesmo tempo, articulando-se as aes promovidas pelo
Governo Federal.
Com essa abordagem, recomendvel que mesmo o Municpio
que no se enquadre nas categorias indicadas venha a elaborar seu Plano
Diretor, pois, nesse processo, pode estabelecer novo patamar para o
planejamento e gesto de sua cidade, com impactos positivos para o
desenvolvimento local respeitado as suas escalas e peculiaridades. Os
planos devem ser revistos, obrigatoriamente, no mximo a cada dez anos.
A proposta que orienta o processo de planejamento urbano
aquela que coloca a simultaneidade das dimenses poltica e tcnica
como elementos constitutivos desse processo. Tal qual as faces de uma
mesma moeda, a dimenso poltica pretende explicitar o objeto da inter-
veno pblica, enquanto a dimenso tcnica procura responder pela
operacionalizao de uma proposta que foi politicamente denida. De
maneira esquemtica, essas dimenses expressam o que e o como deve
ser proposta e executada a poltica de planejamento.
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A prtica do planejamento
nos municpios visa corrigir distores
administrativas, facilitar a gesto municipal,
alterar condies indesejveis para a comunidade
local, remover empecilhos institucionais e assegurar a
viabilizao de propostas estratgicas, objetivos a
serem atingidos e aes a serem trabalhadas.
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loca
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?
O debate atual tem procurado discutir novas propostas metodo-
lgicas, ao mesmo tempo em que tem buscado formular uma resposta
alternativa ao modelo de planejamento urbano que vigorou nos anos
60 e 70, do sculo XX, no Brasil. Nesse perodo, o planejamento incor-
porou caractersticas tecnocrticas, colocando como relao dicotmica
a relao poltica e tcnica. Dessa forma, a tendncia que predominou
era a de fazer valer o elemento tcnico como determinante e no como
subsidirio das decises.
O planejamento urbano o objeto de uma proposta social que visa
transformar a sociedade, garantir o bem-estar dos cidados ou, naquilo
que interessa garantir o acesso ao uso da cidade, qual seja o direito a
uma cidade mais justa.
Tratar politicamente o planejamento urbano atribuir-lhe a res-
ponsabilidade pela administrao de situaes de conito social, dado
que a dinmica social envolve a disputa entre os vrios segmentos sociais
em torno de interesses e necessidades. Assim, o planejamento, ao admi-
nistrar situaes de conito, procede a escolhas para que determinados
interesses e necessidades sejam atendidos e satisfeitos.
O cotidiano urbano, quando observado, revela comportamentos e
fenmenos que constituem evidncias das situaes de conito. Algumas
dessas situaes so mais perceptveis, enquanto outras exigem instru-
mental mais renado para sua identicao. Dentre outras situaes de
conito, pode-se apontar que:
o direito terra urbana tem sido funo de vrias modalidades
de renda, as quais so apropriadas diferenciadamente pelos
agentes sociais;
6 4 CE DE R J
Administrao Municipal | Desenvolvimento urbano
o processo capitalista de produo imobiliria, aliado oferta
de servios e equipamentos pblicos, ocasiona valorizaes dife-
renciadas de reas urbanas, contribuindo para o agravamento
dos processos de segregao e excluso urbanas;
os procedimentos adotados na contratao de obras pblicas
atendem, em geral, aos interesses de empreiteiras, e no s
necessidades da populao;
os procedimentos adotados na concesso de servios pblicos
tm, em geral, anteposto interesses de rentabilizao do capital
das concessionrias aos interesses da populao usuria desses
servios;
a apropriao diferenciada do espao urbano para os segmentos
consumidores da cidade representa o quadro material da vida
individual e coletiva; e para os segmentos produtores, o espao
urbano representa um bem sobre o qual se auferem lucros e
rendas.
O espao urbano tem compreendido conitos entre interesses
diferenciados que buscam se apropriar dos benefcios produzidos na
cidade. De forma simplicada, esses interesses rendem, de um lado, os
cidados ou grupos que, por deterem parcelas da riqueza social, tm
algo a ser preservado ou acrescentado. De outro lado, os setores sociais
que, desde sua origem, so desiguais, dada forma como esto inseridos
nos processos de produo e apropriao da riqueza social, os quais se
identicam com as camadas populares da sociedade, cujas estratgias de
sobrevivncia constituem as evidncias urbanas das situaes de conito.
Trata-se de parcelas da populao que, uma vez expulsas ou segregadas,
habitam em favelas ou cortios, em periferias urbanas, com limitaes de
acesso a servios e equipamentos coletivos e, muitas vezes, em situaes
irregulares de posse e propriedade da terra (Ribeiro e Cardoso, 1989).
O planejamento urbano deve, portanto, dar conta da administra-
o de situaes de conito como as apontadas e outras com as quais
se defronte.
Na essncia, o Plano Diretor consiste em propostas de ordenao
do territrio, administrao de situaes de conito, tendo como fun-
o regular e acomodar conitos, distribuir benefcios que atendam a
demandas especcas ou pontuais, inclusive as de natureza clientelista; e
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atravs de aes de redistribuio de recursos, com a clara determinao
de diminuir distncias sociais.
Dentre outros instrumentos, a implementao do Plano Diretor
deve conter os instrumentos legais de:
apropriao do solo, referente ocupaes de terra, usucapio,
desapropriao de reas que garantam a apropriao do solo
para moradia de classes de renda mais baixa;
parcelamento do solo, referente integrao na malha urbana,
previso de vrias diretrizes, reserva de reas para uso pblico
e garantia de preservao e do Meio Ambiente da identidade
cultural e histrica da cidade;
zoneamento, referente s normas e padres de ocupao e
utilizao do solo urbano, em conformidade com atividades
desenvolvidas, e previstas, controlando usos nocivos ou efeitos
prejudiciais ao bem-estar da populao.
O Estatuto da Cidade apresenta tambm amplo conjunto de
instrumentos jurdicos, urbansticos e tributrios que, respondendo s
estratgias a serem denidas no Plano Diretor, podem ser usados para
induzir ou deter o desenvolvimento urbano em determinadas reas,
ocupar vazios urbanos, aumentar ou manter a densidade de ocupao,
preservar reas de interesse ambiental e cultural e facilitar a mudana
ou a diversidade dos usos de alguns setores das cidades. Para facilitar o
acesso da populao de baixa renda, moradia e propriedade imobiliria,
destacam-se aqueles que se voltam para a regularizao fundiria e os
programas destinados a requalicar reas de especial interesse social.
Tais instrumentos, se bem utilizados, podem representar signi-
cativo avano em relao ao planejamento urbano tradicional. A sua
incorporao deve buscar a adoo de poltica urbana comprometida de
fato com a transformao do cenrio de excluso territorial e desigual-
dades sociais urbanas. Embora a maioria dos instrumentos no esteja
ainda consolidada numa nova ordem urbanstica, possvel, a partir
deles, identicar espaos institucionais de relacionamento entre governo
e sociedade que so estratgicos para a gesto urbana e ambiental.
O Estatuto da Cidade indica mudana de paradigma, quando
preceitua que a propriedade deve cumprir sua funo social, sujeitando
o direito individual ao da coletividade, e indicando que o direito de
propriedade e o direito de construir devem subordinar-se aos parmetros
estabelecidos na legislao municipal, ou seja, no Plano Diretor.
6 6 CE DE R J
Administrao Municipal | Desenvolvimento urbano
Entretanto, observa-se que a efetividade dos planos diretores
depende, sobretudo, da capacidade institucional dos municpios e da
continuidade das reas que iro fazer valer as suas propostas. Entre os
desaos da gesto urbana, destaca-se, hoje, a compatibilizao entre os
instrumentos de planejamento de uso do solo e os investimentos neces-
srios e previstos nos demais instrumentos da gesto nanceira muni-
cipal, tais como o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias
e o Oramento, considerando os preceitos da Lei de Responsabilidade
Fiscal, uma vez, grande parte das reas preconizadas, se concretizaro
em gastos pblicos a serem priorizados.
PLANOS DIRETORES E SUAS RELAES COM O
LICENCIAMENTO E A FISCALIZAO MUNICIPAL
A renovao dos processos de licenciamento e scalizao muni-
cipal de extrema importncia para as prefeituras que vivenciaram
a elaborao e aprovao de seus planos diretores de acordo com os
princpios, diretrizes e instrumentos previstos no Estatuto da Cidade. As
administraes municipais, na hora de pr em prtica as propostas e as
diretrizes territoriais frequentemente se deparam com questes chaves,
tais como:
O que deve ser feito para utilizar os novos instrumentos pre-
vistos nos planos?
Os princpios do Estatuto
da Cidade contm possibilidades e
virtualidades para a construo da utopia do
Direito Cidade. As contradies, as controvr-
sias, os conitos, os paradoxos, reais ou aparentes,
mostram que h entraves que precisam ser superados
para que o planejamento do uso do solo urbano,
como processo, possa realmente constituir um novo
paradigma de planejamento, construindo-se a
utopia do Direito Cidade.
D
sia
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Que procedimentos devem ser criados, reformulados, atualiza-
dos ou mesmo suprimidos?
No h duvida de que o Estatuto da Cidade deagrou uma onda
de renovao e atualizao do planejamento urbano nos municpios bra-
sileiros. A perspectiva de renovar e fortalecer o processo de planejamento
local, sobretudo no que se refere ao ordenamento territorial, refora a
necessidade de mudanas nas rotinas de trabalho, mais precisamente,
com foco na utilizao de novas ferramentas, mtodos e instrumentos
que sejam compatveis com a nova ordem urbanstica expressa nos
planos diretores Em comparao com perodos anteriores, os planos
diretores elaborados aps o Estatuto da Cidade, reetem a evoluo dos
mecanismos de gesto democrtica, baseados na participao e controle
social, alm de sacramentar novos temas que pressupem a integrao
das polticas setoriais, tais como moradia digna e incluso territorial,
mobilidade urbana, transporte e acessibilidade, saneamento ambiental,
preservao do patrimnio cultural e ambiental, dentre outros.
Os dispositivos legais previstos pelo Estatuto e a continuidade do
prprio processo de planejamento exigem o ajuste das normas urbans-
ticas, assim como o aumento da capacidade de monitoramento dos pro-
cessos de produo da cidade. Nessa perspectiva, o requisito bsico para
garantir o sucesso dos planos diretores e a continuidade dos processos
de planejamento que os gerou as propostas devem ser absorvidas pelos
diferentes setores da Administrao municipal para que no permaneam
no plano das ideias, intenes e premissas.
As aes, diretrizes e polticas denidas no planejamento das
cidades exigem a converso do ideal para a prxis, demandando atos
regularizados e rotinas que envolvem pessoas, informaes e processos de
trabalho, um sistema de aes voltado para dar continuidade ao processo
de planejamento. Os atos normativos (leis e regulamentos) relaciona-
dos ao poder de polcia municipal do origem a atos administrativos e
operaes materiais (processos de trabalho) de aplicao da norma, em
carter preventivo ou repressivo. Um dos principais atos administrativos
de atuao do poder de polcia do Municpio o licenciamento.
6 8 CE DE R J
Administrao Municipal | Desenvolvimento urbano
O processo de planejamento no pode ignorar o licenciamento
enquanto instrumento efetivo de controle do uso e ocupao do solo,
indispensvel para a implementao do prprio Plano Diretor. Do ponto
de vista puramente normativo, os planos diretores no so sucientes para
promover o desenvolvimento almejado sem a respectiva regulamentao,
que se traduz nas leis de parcelamento, de uso e ocupao do solo, nos
cdigos de obras e de posturas.
Quanto ao aspecto administrativo, justamente o licenciamento que
vai exigir a criao de procedimentos e rotinas que viabilizam parte dos
objetivos traados no plano diretor, promovendo mudana signicativa
na escala de abordagem do coletivo para o individual, da plenria de
discusso para o balco de atendimento ao cidado.
As licenas urbansticas exigem processos de trabalho bem estru-
turados, que envolvem reparties, pessoas, normas e informaes, em
relao direta com os cidados e com a dinmica do espao urbano.
Neste uxo e contrauxo de solicitaes, requerimentos, exigncias e
interesses que se d, efetivamente, a gesto urbana, retroalimentando
(validando ou questionando) o prprio plano.
A municipalizao dessas licenas, em especial das ambientais, no
cria apenas novos processos de trabalho dentro da Prefeitura e maior
burocracia para o contribuinte. Exige que a interdisciplinaridade, tantas
Estamos diante de um
momento crtico na histria da Terra, numa
poca em que a humanidade deve escolher seu futuro.
medida que o mundo torna-se cada vez mais interdependen-
te e frgil, o futuro enfrenta, ao mesmo tempo, grandes perigos e
grandes promessas. Para seguir adiante, devemos reconhecer que, no
meio de uma magnca diversidade de culturas e formas de vida, somos
uma famlia humana e uma comunidade terrestre com um destino comum.
Devemos somar foras para gerar uma sociedade sustentvel global basea-
da no respeito pela natureza, nos direitos humanos universais, na justia
econmica e numa cultura da paz. Para chegar a este propsito,
imperativo que ns, os povos da Terra, declaremos nossa res-
ponsabilidade uns para com os outros, com a grande
comunidade da vida, e com as futuras geraes
(A Carta da Terra, 2002).
gr
me
uma
Deve
?
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vezes evocada na elaborao dos planos, seja efetivamente vivenciada na
execuo das polticas e no cumprimento das diretrizes xadas.
Destaca-se ainda, na outra ponta do processo, a scalizao, um
dos setores da administrao que mais afetado pelas contradies do pro-
cesso de desenvolvimento urbano, principalmente por ser uma interface
bastante sensvel entre Poder pblico e sociedade local. O que vem se
observando, especialmente nas cidades submetidas a processo acelerado
de mudana, o conito das relaes cotidianas e tradicionais, construdas
em outro contexto econmico, social e cultural, com a impessoalidade
do crescimento econmico, comercial e industrial e suas conseqncias
mais imediatas.
Comente a frase abaixo:
A cidade moderna o ambiente onde a populao procura viver. Para isso, ela se
obriga ao exerccio de atividades urbanas.
Resposta Comentada
De acordo com a Carta clssica de Atenas, Habitar, Trabalhar, Circular e Recrear-se
visa ao atendimento de uma diretriz abrangente. As atividades urbanas podero se
instalar em uma determinada rea da cidade que devera sintonizar as demandas
do processo de desenvolvimento com as das preservaes da qualidade ambiental
privilegiando as reas para o bem-estar de seus habitantes e usurios.
Atividade 2
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7 0 CE DE R J
Administrao Municipal | Desenvolvimento urbano
O processo de reviso do Plano Diretor acaba deagrando ques-
tionamentos relacionados com a preservao da ambincia urbana, da
qualidade de vida, do silncio, da setorizao de atividades e usos, da
informalidade nas relaes governo-sociedade. O processo participativo
nem sempre adotado para a regulamentao dos processos de licencia-
mento, e so justamente as normas que mais interferem no cotidiano dos
cidados. Se no houver discusso mais abrangente sobre os signicados,
direitos e deveres decorrentes das normas e regras que resultam deste
processo, ao scal municipal caber apenas o dilema de aplicar multas.
As regras da construo, por exemplo, colidem com o proces-
so de autoconstruo, tpico das cidades brasileiras, onde coexistem
importantes aspectos de cultura, de condies econmicas e de acesso
s orientaes tcnicas. Impor a ordem, a partir de lgica externa, a
esse contexto, por simples aplicao de princpios tcnico-cientcos da
construo civil, parece no ser mais adequado realidade da maioria
das cidades brasileiras.
A estratgia pode ser a pactuao entre rgos reguladores, Exe-
cutivo, Legislativo e sociedade civil, de nveis bsicos de tolerncia e de
exigncia, com o comprometimento efetivo de todos, no cumprimento
de tais nveis bsicos. A confrontao entre Poder Pblico e sociedade
civil para o cumprimento das normas reguladoras esgotou-se, e insistir
nessa polaridade pode resultar em retrocessos tcnicos e polticos. Num
momento em que boa parte dos Municpios encerra um ciclo de reviso
ou elaborao de planos diretores participativos, o processo de discusso
das cidades deve prosseguir, da mesma forma, para os cdigos de obras,
de posturas, normas de licenciamento e controle do uso e parcelamento
do solo. Ouvir a populao exercitar um novo olhar.
Somente a discusso das normas em nvel local pode substituir a
tipicao das infraes pela denio de padres de qualidade para o
comrcio, servios e espaos pblicos. O scal (de obras, de posturas)
passa a ser o agente de urbanismo.
PLANOS COMPLEMENTARES
Em decorrncia dos planos diretores, muitos municpios j previ-
ram a elaborao de planos complementares com o objetivo de denir
e detalhar aes estratgicas das polticas setoriais integradas ao desen-
volvimento urbano. So temas centrais no cenrio atual
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Saneamento ambiental
No conceito amplo do saneamento ambiental, incluem-se o abaste-
cimento de gua, o esgotamento sanitrio (coleta e tratamento), a coleta
e disposio nal dos resduos slidos e ainda os sistemas de drenagem.
Os planos diretores devem compatibilizar o crescimento urbano e as
densidades previstas para ocupao do solo com a infraestrutura de
saneamento implantada ou prevista em determinado horizonte tempo-
ral, prevendo a necessidade de reas pblicas para construo de caixas
dgua, estaes elevatrias , de tratamento de gua e esgoto e para o
aterro sanitrio. H cidades que reservam terrenos em cada bairro para
a instalao de galpes de triagem do lixo coletado de maneira seletiva
e encaminhado para reciclagem, atravs de cooperativas de catadores.
A relao do saneamento ambiental com a questo habitacional
tem impactos diretos nas condies ambientais e de sade pblica,
podendo, portanto, signicar menores gastos com desastres ambientais
e com o sistema de sade.
MOBILIDADE URBANA
O conceito de mobilidade urbana amplia a viso antes concentrada
apenas no transporte e no sistema virio e traz a ideia da cidade para
todos, buscando articular as funes e os movimentos entre moradia,
trabalho e lazer de forma inclusiva. Englobam as ideias de prioridade
ao transporte pblico de qualidade e menos poluente, e a circulao de
pedestres e de veculos no motorizados. Incorpora, ainda, as premissas
de desenho universal e rota que proporcionem acessibilidade plena das
pessoas com restrio da mobilidade, especialmente idosos e pessoas
com decincia, com a eliminao de barreiras das reas pblicas de
circulao e dos meios de transporte. Quanto ao uso do solo urbano,
trata-se de maximizar a complementaridade e proximidade entre as
atividades econmicas e as moradias, visto que as grandes distncias a
serem percorridas pelos trabalhadores implicam maiores custos e tempo
de deslocamento ou so fatores de ocupao irregular de reas mais
prximas aos centros geradores de emprego e renda.
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Administrao Municipal | Desenvolvimento urbano
HABITAO
Tem como principal desao promover o acesso a moradias seguras
e com salubridade, regulares, em reas com infraestrutura e equipamentos
sociais. Incluem-se, nesse tema, as reas de favelas, loteamentos irregu-
lares e clandestinos e outras formas de assentamentos de populao de
baixa renda, que devem ser objeto de programas de urbanizao, de
regularizao fundiria e de melhorias habitacionais.
A questo da habitao deve ser trabalhada a partir das possibili-
dades de adensamento das reas urbanas j estruturadas, frente s suas
condies de saneamento, salubridade e acessibilidade, e dos critrios
para expanso da malha urbana por novos loteamentos.
Instrumento privilegiado para implementao da poltica habita-
cional, a ZEIS, zona de especial interesse social, que tem sido adotada
por muitos municpios, em seus planos diretores ou legislao de uso
e ocupao do solo, para demarcar reas a serem regularizadas ou
reservar reas a serem ocupadas com unidades residenciais destinadas
populao de baixa renda.
O SISTEMA NACIONAL DE HABITAO DE INTERESSE
SOCIAL - SNHIS
Criado pela Lei Federal n 11.124/2005 fruto do 1 Projeto de
Lei de iniciativa popular apresentado aps a Constituinte. O SNHIS um
sistema nacional, descentralizado e democrtico que unica as polticas
de habitao social e fomenta a produo de habitao de qualidade
para populao. Tem, como objetivo, viabilizar o acesso da populao
de baixa renda moradia adequada e cidade sustentvel. Dentre seus
princpios destacam-se:
Moradia digna como direito e vetor de incluso social.
Gesto compartilhada entre os entes federativos que possuem
competncia comum constitucional de produzir moradias.
Apoio ao cooperativismo e gesto democrtica.
Controle social dos recursos e projetos.
Construo e execuo de uma Poltica de Habitao de Interesse
Social, atravs de Planos Nacional, Estaduais e Municipais de
Habitao de Interesse Social, formulados e executados com
participao e controle social.
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Em termos de estrutura, o Fundo Nacional de Habitao de Inte-
resse Social (FNHIS), gerido democraticamente por um Conselho Gestor,
composto pela sociedade civil e pela administrao pblica, vinculada
ao Conselho das Cidades e Ministrio das Cidades. A descentralizao
do FNHIS realizada atravs da criao de Fundos Estaduais e Munici-
pais com seus respectivos Conselhos Gestores (tambm compostos pela
sociedade civil e pela administrao pblica), responsveis por gerir os
recursos de forma democrtica e transparente. Os Estados e Municpios
devem se adaptar a essa estrutura e criar Planos Estaduais e Municipais
para aderirem ao SNHIS e terem acesso aos recursos do FNHIS.
Esse processo lento e progres-
sivo de produo da moradia que no
propriamente capitalista, mas que contribui com
a acumulao capitalista serve de exemplo para des-
vendar um dos paradigmas do ambiente urbano no
Brasil (Maricato, 2006).
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SNHIS E O ESTATUTO DA CIDADE (LEI FEDERAL
NO10.257/2001)
As polticas estaduais e municipais de Habitao de Interesse Social
devem ser norteadas pelas diretrizes do Estatuto da Cidade, denidas
no art. 2 da Lei Federal n 10.257/2001, combinadas com as diretrizes
do Sistema Nacional de HIS, denidas no art. 4, II da Lei Federal n
11.124/2005:
Dentre as polticas estaduais e municipais destacam-se:
Cooperao federativa - articulao no mbito federal, estadual,
do Distrito Federal e municipal (art. 4, II, a da Lei do SNHIS).
Gesto compartilhada - cooperao entre os governos, a inicia-
tiva privada e os demais setores da sociedade no processo de
urbanizao, em atendimento ao interesse social (art. 2, III do
Estatuto da Cidade).
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Administrao Municipal | Desenvolvimento urbano
Apoio s formas alternativas e sustentveis de produo
habitacional de qualidade, atravs do incentivo pesquisa,
incorporao de desenvolvimento tecnolgico, em parceria com
assessorias tcnica e universidades.
Prioridade para utilizao dos vazios urbanos nas polticas
nacional, estaduais e municipais de Habitao de Interesse Social
(HIS), de forma (a) a evitar a deteriorao das reas urbaniza-
das e (b) a garantir a distribuio espacial da populao e das
atividades econmicas do municpio igualitariamente.
Prioridade para utilizao dos imveis pblicos - diretriz
estratgica que potencializa o acesso ao mercado de terras pela
populao de baixa renda para a implantao de projetos habi-
tacionais de interesse social.
Utilizao dos instrumentos jurdicos de acesso moradia -
incentivo implementao dos diversos institutos jurdicos que
regulamentam o acesso moradia.
Avaliao do desempenho da poltica de Habitao de Interesse
Social (HIS) adoo de mecanismos de acompanhamento e
avaliao e de indicadores de impacto social das polticas, planos
e programas de acordo com a diretriz da gesto democrtica e
entendendo-se a moradia adequada como um dos componentes
da garantia ao direito a cidades sustentveis.
Estabelecimento de cotas para grupos vulnerveis para mulhe-
res chefes de famlia e vtimas de violncia, idosos, decientes,
comunidades tradicionais, indgenas, quilombolas, ribeirinhos
e a justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do
processo de urbanizao (Art. 2, IX do Estatuto da Cidade),
sobretudo em relao aos projetos de grande impacto urbano e
ambiental, como a construo de usinas hidreltricas, expanso
de portos, rodovias, aeroportos etc.
OS PLANOS LOCAIS DE HABITAO DE INTERESSE SOCIAL
O Plano Local de Habitao de Interesse Social PLHIS um
instrumento de implementao do Sistema Nacional de Habitao
Interesse Social (SNHIS), instituda pela Lei Federal 11.124/2005, que
objetiva promover o planejamento das aes do setor habitacional de
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forma a garantir o acesso moradia digna, regulamentar a expresso
dos agentes sociais sobre a habitao de interesse social e a integrao
dos trs nveis de governo.
O PLHIS tem por objetivo diagnosticar a situao habitacional do
municpio e dar as orientaes e diretrizes para o planejamento do setor
habitacional local, tanto na rea urbana quanto rural, com foco especial
na habitao de interesse social para que a cidade possa planejar e saber
exatamente onde ir aplicar os recursos adquiridos e como vai crescer e
requalicar habitaes precrias existentes, alm de identicar que tipo
de moradia as pessoas desejam e como ser feito o acesso a essa moradia.
O processo de elaborao do PLHIS consiste em 3 (trs) etapas:
a primeira a proposta metodolgica, a segunda o diagnstico do setor
habitacional e, por m, as estratgias de ao, que resultaro em um
conjunto de diretrizes e instrumentos de ao e interveno para o setor
da habitao de interesse social.
O Plano de Habitao de Interesse Social um plano participa-
tivo que deve agregar os diversos agentes sociais relacionados ao setor
habitacional. A participao popular vai possibilitar ao municpio saber
exatamente as condies quantitativas e qualitativas das Habitaes de
Interesse Social, ou seja, quantas pessoas possuem casas, quantas no;
quantas moram em casas alugadas, em cmodos cedidos e quantas
famlias moram em cada casa. Ser conhecida a qualidade de moradia
dos habitantes do municpio, carncia de servios de infraestrutura, e
regularizao fundiria, isto , quem possui documentao do imvel.
De posse destas informaes, o PLHIS, com a participao da popula-
o, apontar caminhos para o municpio propor, incentivar e executar
aes que venham a melhorar a vida de seus moradores, sendo impor-
tante ressaltar que as cidades que possuem PLHIS tero prioridade na
distribuio dos recursos na rea de habitao.
De acordo com dados do Ministrio das Cidades/Fundao Joo
Pinheiro (2006), o dcit habitacional no Brasil estimado em 7,935
milhes de domiclios, sendo a maior parte, 6,543 milhes, referente a
domiclios localizados em reas urbanas. Destaca-se que mais de 90% do
dcit habitacional urbano refere-se a famlias com renda mensal de at
3 salrios mnimos. Os domiclios em favelas e assemelhados esto esti-
mados em 1,96 milhes. Diversos fatores contriburam para formao,
ao longo do tempo, desse quadro, tais como: impossibilidade de acesso
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ao mercado formal por famlias de menor renda; poucos recursos para
o setor habitacional; falta de integrao setorial na implementao da
poltica urbana; concentrao das propriedades fundirias; e restrio
ao acesso terra urbanizada, entre outros.
Os processos de elaborao de planos diretores, de modo geral,
procuraram discutir e apontar alternativas para o problema habitacional.
O Estatuto da Cidade j estabelecia, em 2001, algumas diretrizes nesta
perspectiva, colocando a questo da moradia e do acesso cidade no
centro do debate do planejamento e desenvolvimento urbano. Muitos pla-
nos diretores previram a criao ou mesmo demarcaram zonas especiais
de interesse social como instrumentos especcos para operar a poltica
habitacional, alm de orientar as estratgias de produo habitacional
e regularizao urbanstica e fundiria.
O Plano Local de Habitao de Interesse Social, obrigatrio para
Municpios que aderirem ao SNHIS, dever, a partir da compreenso
do fenmeno habitacional no Municpio, prever e estruturar aes,
programas e projetos a serem implementados em um horizonte de
tempo determinado. Espera-se que os Planos Habitacionais trabalhem
as diversas iniciativas propostas de modo articulado e seguindo diretrizes
do plano diretor, quando for o caso. Para enfrentamento do problema
habitacional, de modo geral, devero ser previstas aes de carter
preventivo , que criem alternativas de acesso terra e moradia, e de
carter corretivo , que promovam a regularizao fundiria, a urbani-
zao de assentamentos e as melhorias habitacionais. Devero prever
ainda metas a serem alcanadas a curto, mdio e longo prazos, alocao
de recursos e fontes de nanciamento para a produo habitacional e
indicadores para monitoramento da implementao do Plano.
CONCLUSO
Na poltica nacional, os instrumentos de planejamento urbanos
algumas vezes so valorizados, outras so esquecidos. Metodologias
e instrumentos de diversas modalidades tm sido utilizados para o
planejamento urbano no Brasil. Algumas vezes se valoriza a estrutura
municipal pblica, outras vezes os interesses pblicos majoritrios, e
outros defendem os interesses do setor privado. A participao popular
se renova e alternam-se as prticas de sua participao. O que se observa
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que sucessos e fracassos precedentes na gesto municipal, entre outros
fatores, determinam a forma que ser adotada num plano diretor ou
num plano estratgico municipal. O desenvolvimento sustentvel e as
condies ambientais j esto bastante prejudicados pelo modelo atual
de consumo e padro de desenvolvimento. A resposta para os anseios
da sociedade que o programa de sustentabilidade deve achar os meca-
nismos de consumo que sejam economicamente ecaz e ecologicamente
viveis. O desao da sustentabilidade ambiental e urbana na conscien-
tizao de um processo, que precisa a ser atingido e no algo denitivo
a ser alcanado.
Por que a terra e a habitao esto no centro da questo urbana?
Resposta Comentada
Se existe um indicador que expressa, de forma sinttica, a crtica dimenso atingida
pelos problemas urbanos a gigantesca ilegalidade presente na ocupao do solo.
A partir das terras invadidas ou parceladas irregularmente, expressa o fenmeno que
nos permite armar que a exceo passou ser regra e a regra, exceo. Ele no se
restringe a uma questo formal, mas implica muitos aspectos negativos que acompa-
nham o crescimento urbano.
Uma parte da cidade regulada por legislao enquanto que, em outra parte, tudo
permitido. Cresce, a partir do incio dos anos 1980, a relao com esse universo que
desconhece normas, no s para o uso e a ocupao do solo, mas tambm para a
resoluo de conitos. A ausncia do Estado com leis, a ignorncia sobre direitos e
deveres no so aspectos banais, mas explicam muito sobre as fontes da violncia
crescente e que chegam a impactar a expectativa de vida no pas, devido a mortes
por homicdio
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Atividade Final
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O crescimento mundial da populao aliado taxa de urbanizao no mundo
chega a 65%. Governar as cidades, como territrios com diversidade econmica,
ambiental, poltica e cultural um desao para a humanidade, no novo milnio.
De outra forma, as cidades brasileiras vivem problemas resultantes do acelerado
processo de urbanizao e nos ltimos 5 anos tem ocorrido a migrao da
populao do campo para a cidade, que o resultado de uma poltica onde h
um baixo incentivo e investimento nas atividades agropecurias.
O crescimento e o desenvolvimento no tiveram investimentos em infraestrutura,
especialmente em habitao e saneamento. Pelo contrario, as cidades explicita a
concentrao de investimentos de interesse de grupos com maior poder aquisitivo
ou de presso poltica.
No Brasil, relevante a sociedade civil organizada participar da plataforma
de reforma urbana para mudar a realidade de segregao e discriminao e
desigualdade nas cidades brasileiras. claro que h problemas para cada grupo
social e, por essas razes, um dos importantes focos de luta dos movimentos sociais
nos ltimos anos tem sido pelo direito da cidade.
Para contrabalanar esta realidade que o Estatuto da Cidade estabelece diretrizes
gerais para a poltica urbana e com o surgimento do Plano Diretor nas agendas
de debate pblico e governamental, que se estabeleceu, como competncia
do poder pblico municipal, a responsabilidade pela execuo da poltica de
desenvolvimento urbano.
De acordo com dados do Ministrio das Cidades o dcit habitacional estimado
em 7,935 milhes de domiclios e diversos fatores contriburam para formao, ao
longo do tempo, desse quadro. Os planos diretores de modo geral, procuraram
apontar alternativas para o problema habitacional e previram a criao de reas
de interesse social para a poltica habitacional.
R E S UMO
INFORMAO SOBRE A PRXIMA AULA
Na prxima aula, apresentaremos o tema Desenvolvimento Ambiental que
tratar da temtica de sustentabilidade ambiental.