ESTADO DE GOIÁS TCM

TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS Fls.:

MINISTÉRIO PÚBLICO Ass.:

EXCELENTÍSSIMO CONSELHEIRO DIRETOR DA 1ª REGIÃO DO

TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE GOIÁS

PROCESSO N°: 18563/09

O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de

Goiás, por meio do Procurador signatário, no exercício de sua missão institucional de
defesa da ordem jurídica, com fundamento no art. 56 da Lei Estadual nº 15.958, de 18 de
janeiro de 2007 e art. 26, VIII e 80, §4º da Constituição Estadual, vem à presença de V.
Exa. requerer a adoção da seguinte MEDIDA CAUTELAR em razão de
fundado receio de dano ao erário municipal de Goiânia, em razão dos fatos e
do direito que a seguir expõe.

1. DO CONTRATO ENTRE AMT E CDL

A Agência Municipal de Trânsito, Transportes e Mobilidade de Goiânia – AMT

celebrou com a Câmara de Dirigentes Lojistas de Goiânia – CDL, em 31 de agosto de
2009, o contrato nº 010/2009, cujo objeto consiste na prestação de serviços especializados
de desenvolvimento de sistemas e apoio às ações/atividades vinculadas ao trânsito, à
mobilidade urbana e à rotatividade em vagas de estacionamentos públicos, a serem
implantadas nesta Capital, no atendimento à população, aos segmentos do comércio, da
indústria e da prestação de serviços, bem como ao setor público.
De acordo com a cláusula primeira do instrumento contratual, são as seguintes as
atividades a serem desempenhadas pela contratada:

a) desenvolvimento de sistema de controle eletrônico das vagas em estacionamentos

públicos rotativos pagos no Município de Goiânia;
b) implantação de sistema de controle eletrônico das vagas em estacionamentos públicos
rotativos pagos no Município de Goiânia;
c) suporte técnico para o controle eletrônico dos estacionamentos públicos pagos com a
finalidade de assegurar a rotatividade no uso de cada vaga;
d) suporte técnico, inclusive, por meio da rede de estabelecimentos lojistas, para a
operacionalização do sistema de comercialização dos cartões e para a AMT arrecadar o
preço público cobrado pela vaga em estacionamento público rotativo;

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e) desenvolvimento do sistema e oferta de suporte técnico para a ação fiscalizadora da AMT

em relação ao cumprimento das normas de trânsito nos estacionamentos públicos pagos,
especialmente para assegurar a rotatividade das vagas;
f) desenvolvimento de ações/atividades vinculadas ao Programa de Educação para o
Trânsito;
g) produção, reprodução e divulgação de material educativo e informativo acerca do trânsito,
da mobilidade urbana e da rotatividade em vagas de estacionamentos públicos;
h) capacitação e treinamento de profissionais de níveis técnico e superior, vinculados à
contratante; e
i) criação do Centro de Pesquisa e Cidadania, para o desenvolvimento e aplicação de
pesquisas especializadas na área do trânsito, da mobilidade urbana e da rotatividade em
vagas de estacionamentos públicos, de manifesto interesse da contratante.

Referida avença, decorrente de ato de dispensa de licitação supostamente escorado no

art. 27, inciso XIII da Lei nº 8.666/93, terá vigência 60 meses, na forma de sua cláusula
segunda. O contrato tem valor global estimado de R$ 396.000.000,00 (correspondentes a
R$ 6.600.000,00 mensais), dos quais se estabelece o valor máximo de R$ 227.264.612,50 a
serem pagos à contratada.
Para cumprimento da avença em tela, em 05.10.09 a CDL subcontratou a ENATECH
– Empresa Nacional de Tecnologia Ltda, consoante demonstra pacto acostado aos autos
(fls.16-20).

2 – DA IMPOSSIBILIDADE DE DISPENSAR A LICITAÇÃO COM

FUNDAMENTO NO ART. 24, XIII DA LEI 8.666/93

Para efetivar a contratação em tela, escora-se a AMT no art. 24, inciso XIII da Lei nº
8.666/93, cuja redação é a que se segue:

Art. 24. É dispensável a licitação:

(...)
XIII - na contratação de instituição brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da
pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de instituição dedicada à
recuperação social do preso, desde que a contratada detenha inquestionável reputação ético-
profissional e não tenha fins lucrativos;

São, pois, três os requisitos elencados no dispositivo em comento: que se trate de

instituição brasileira; que seja esta incumbida da pesquisa, do ensino, do desenvolvimento
institucional ou da recuperação social do preso; que detenha inquestionável reputação ético-
profissional; e que não tenha fins lucrativos.
Considerando-se que a realização da licitação é a regra nas contratações efetuadas
pela Administração, em respeito ao princípio da indisponibilidade do interesse público, a
interpretação dos Tribunais na referida hipótese de dispensa tem se coadunado com os

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princípios de hermenêutica, no sentido de que as exceções devem ser tratadas de modo

restrito, pena de restar violada a regra geral.

De acordo com a doutrina e a jurisprudência, para contratação direta com base no

dispositivo acima não é suficiente o preenchimento dos mencionados requisitos, mas, antes,
deve-se ter estreita correlação entre o objeto contratado e atividades de pesquisa, ensino e
desenvolvimento institucional.

O verdadeiro sentido do termo ‘desenvolvimento institucional’ tem recebido, tanto na

doutrina quanto na jurisprudência do Tribunal de Contas da União, especial tratamento no
intuito de delimitar sua extensão. Nesse sentido, o TCU tem consolidado entendimento da
necessidade de vinculação da expressão ‘desenvolvimento institucional’ a bem ou atividade
tutelado pela Constituição Federal, associado de alguma forma à ação social, e não como
qualquer atividade que promova a melhoria no desempenho das organizações (Decisão
nº 30/2000, Acórdãos nº 427/2002, 1.934/2004 e 328/2005, todas Plenário). (grifei)

Dessa forma, apenas para se harmonizar com outros mandamentos

constitucionais de igual relevo pode a lei autorizar o afastamento do procedimento
licitatório por parte do administrador público.
Nesse sentido o excerto do emblemático voto condutor do Ministro Guilherme
Palmeira:

Uma interpretação apressada da Lei poderia conduzir à ilação de que desenvolvimento institucional
seria qualquer ato voltado para o aperfeiçoamento das instituições, para a melhoria do desempenho das
organizações. Nesse sentido, contudo, a simples automatização de procedimentos, a aquisição de
equipamentos mais eficientes, a reforma das instalações de uma unidade, a ampliação das opções de
atendimento aos clientes, o treinamento de servidores, a reestruturação organizacional e um sem-
número de outras ações que significassem algum plus no relacionamento entre a Administração e a
Sociedade poderiam ser entendidas como tal.
Já foi registrado, no entanto, que uma interpretação larga da Lei, nesse ponto, conduziria,
necessariamente, à inconstitucionalidade do dispositivo, uma vez que os valores fundamentais da
isonomia, da moralidade e da impessoalidade, expressamente salvaguardados pela Constituição,
estariam sendo, por força de norma de hierarquia inferior, relegados.
Logo, desenvolvimento institucional não pode significar, simplesmente, ao menos no contexto do
inciso XIII, melhoria ou aperfeiçoamento das organizações públicas.
Os autores citados, em que pese às variações de abrangência admitidas, associam a expressão a
alguma forma de ação social que tenha sido constitucionalmente especificada como de interesse
do Estado. Nesse sentido, seriam entidades dedicadas ao desenvolvimento institucional, por exemplo,
aquelas voltadas para a proteção à infância (arts. 203, I, e 204, I, da C.F.), ao deficiente (arts. 203, IV,
e 204, I), à saúde (arts. 196, 197 e 200, V), para o desenvolvimento do ensino (arts. 205, 213 e 214),
para o desporto (art. 217), entre outras. Nesse rol, entrariam as APAEs, as Sociedades Pestalozzi, a
CNEC, a Associação das Pioneiras Sociais, as associações esportivas, etc.
(...)
Caso contrário, se estará simplesmente financiando, em entidades da espécie, a criação de
estruturas paralelas dedicadas não à produção de bens constitucionalmente tutelados, mas à

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simples exploração de atividade econômica, desnaturando o propósito que motivou a inserção do

mencionado dispositivo na Lei e ferindo, por conseguinte, entre outros, o princípio constitucional
da isonomia fixado no art. 37, inciso XXI, da Carta Magna. (TCU. Proc. nº 000.728/1198-5.
Decisão nº 30/2000 – Plenário. Relator: Min. Guilherme Palmeira. DOU 04.02.2000) (grifei)

A Decisão nº 30/2000 reflete o entendimento pacífico daquela Corte e seu teor tem
sido reproduzido amiúde em diversos julgados.
Nesse sentido, confira-se o Acórdão nº 994/2006, exarado pelo Plenário do TCU:

REPRESENTAÇÃO. CONTRATAÇÃO DIRETA COM FUNDAMENTO NO ART. 24,

INCISO XIII, DA LEI Nº 8.666/93. IRREGULARIDADE. CONHECIMENTO.
PROCEDÊNCIA. MULTA. DETERMINAÇÕES. 1. Nas contratações diretas
fundamentadas no art. 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666/93 deve haver estreita correlação
entre o objeto contratado e atividades de pesquisa, ensino ou desenvolvimento
institucional, não sendo suficiente tão-somente o preenchimento pela instituição desses
requisitos, além de não caber falar em prestação do serviço por intermédio de terceiros.
(Decisão nº 994/2006 – Pleno. Relator: Min. Ubiratan Aguiar. DOU 26.06.2006)

Ademais, atividades como as da espécie longe estão de se afigurar singulares,

oriundas de pesquisa e utilização do corpo da entidade para produção de resultado novo,
tampouco enquadradas, conforme anota o TCU, na idéia de desenvolvimento institucional.
Segundo Joel de Menezes Niebuhr, o intérprete deve tratar da expressão
‘desenvolvimento institucional’ com olhos na parte inicial do inciso XXI do art. 37 da
Carta Magna, cuja dicção ordena entender restritivamente a dispensa.1 O autor assevera que
“se fosse possível formular conceito ampliativo de desenvolvimento institucional, todas as
entidades sem fins lucrativos seriam beneficiadas pela dispensa prevista, porque todas têm
algum propósito “institucional”.

De fato, o rol das atividades a serem desenvolvidas pela contratada é extenso e foi
descrito com termos vagos e imprecisos para dar a impressão de que existe alguma relação
pautada em pesquisa ou desenvolvimento institucional. O que se percebe, contudo, é que
se tratam de serviços facilmente encontrados no mercado, isto é, que podem ser
prestados por inúmeras empresas, restringindo-se sua mais significativa parcela à
aquisição de equipamentos, instalação de sistemas eletrônicos e oferecimento de suporte
técnico aos mesmos. Serve como exemplo outra atividade a ser prestada pela contratada:
produção, reprodução e divulgação de material educativo e informativo, ou seja, mera
produção de material gráfico. Constituem, pois, serviços comuns.

Nesse sentido, a parcela mais relevante do objeto contratado - que certamente

envolverá a maior quantidade de recursos - envolverá a aquisição de bens e será
1
NIEBUHR, Joel de Menezes. Dispensa e inexigibilidade de licitação pública. São Paulo: Dalética, 2003, p.
315.

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desenvolvida sem nenhuma participação do CDL em seu desenvolvimento, como adiante se

demonstrará.

Por último, A CDL, de acordo com os autos, somente através de sua última
alteração estatutária fez constar do art. 1º, inciso XIV de seu Estatuto Social, que se
incumbe do “desenvolvimento institucional”. Tal fato, mera anotação formal incapaz de
gerar a certeza do acúmulo de conhecimentos e experiências, ante a recente modificação
caracterizadora de seu despreparo para assumir os encargos do contrato em tela, sugere que
não se encontra a Câmara de Dirigentes Lojistas apta a prestar os serviços pretendidos pela
Administração, questão esta materializada pela aventada subcontratação.

3. DA NATUREZA DOS SERVIÇOS CONTRATADOS E DE SUA AMPLA

DISPONIBILIDADE NO MERCADO

O Poder Executivo parece querer fazer crer que apenas a contratada poderia executar
tal serviço. Não é o que ocorre. Breve consulta à Internet permite encontrar-se um sem
número de empresas aptas a fornecer os bens e serviços pretendidos, a exemplo
daquelas cujo espelho do sítio eletrônico ora anexa-se. Ainda que não se trate de
contratação por inexigibilidade de licitação, a pluralidade de empresas aptas à
prestação do serviço recomenda a realização do certame licitatório. Em não existindo a
correlação entre o objeto contratual e o desenvolvimento institucional, não há amparo para
a contratação direta.
Cite-se como exemplo trecho do Acórdão TCU nº 839/2004, que tratou da
contratação de serviços de informática, a toda evidência expressiva parcela do objeto ora
pretendido pela AMT:

Relatório do Ministro Relator (...)

10.12.Para espancar de vez qualquer perseverança na argüição da legitimidade de tal conduta, tem-se
que a possibilidade de dispensa de licitação para contratação de serviços de informática, com fulcro no
já citado dispositivo da Lei n. 8.666/93 foi objeto de considerações por parte do Pleno quando da
apreciação dos autos do TC 002.510/2002-0, culminando na prolação do Acórdão 427/2002 - Plenário,
dentre as quais:
a) que a questão posta já foi objeto de inúmeras tratativas por este Tribunal, tornando pacífico o
entendimento de que o inciso XIII do art. 24 da Lei de Licitações e Contratos Administrativos não dá
amparo à contratação de serviços ordinários de informática;
b) que à vista do amplo desenvolvimento dos serviços de informática no País, não encontra mais
guarida a alegação pautada no conhecimento técnico do assunto por uma determinada empresa ou
instituição a fundamentar uma contratação por dispensa/inexigibilidade;
c) que a expressão ‘desenvolvimento institucional’ não pode ser adotada em sentido amplo de
maneira a significar qualquer atividade que promova melhoria ou aperfeiçoamento das
organizações públicas, sob pena de tornar o dispositivo inconstitucional;
d) que essa ‘interpretação restritiva’ visa ajustar o dispositivo em tela aos valores
constitucionais, pautados na isonomia, na moralidade e na impessoalidade, como normas
matrizes a serem observadas no plano administrativo;

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e) a se adotar outra postura que não a de levar em linha de consideração a essência do objeto a
ser contratado, estar-se-ia concedendo favorecimentos, privilégios a determinadas instituições,
desconformes com o ordenamento jurídico;
f) que a contratação sem licitação das instituições abrangidas pelo dispositivo legal deve
pressupor o atingimento de algum legítimo interesse do Estado [finalidade pública], o que não se
vislumbra quando as atividades estejam relacionadas com a execução de serviços que, à toda
prova, representam exploração de atividade econômica, estando sujeitos à livre concorrência do
mercado, atentando, pois, contra o tratamento isonômico que deve ser conferido a eventuais
interessados, “como princípio universal e indesligável do procedimento ético e jurídico da
administração da coisa pública” (Enunciado nº 158 de jurisprudência predominante desta
Corte);
g) que, conquanto nesses casos, as instituições contratadas enquadrem-se na qualidade de entes
sem fins lucrativos, inolvidável que não deixaram de auferir remuneração pelos trabalhos
prestados, os quais seriam de igual forma executados por qualquer outra pessoa jurídica de
finalidade lucrativa.
(TCU. Proc. nº TC-012.125/2003-2. Decisão nº 839/2004 – Plenário. Relator: Min. Ubiratan Aguiar.
DOU 08.07.2004) (grifei)

Desta feita, retomando a questão tratada no item anterior, invoca-se a lição de Jessé
Torres Pereira Júnior:
“a expressão desenvolvimento institucional deve compreender bem ou atividade sob a tutela
da Constituição, conferindo à dispensa nota de excepcionalidade, com a qual não se
compadecem serviços corriqueiramente encontrados no mercado”.2 (grifei)

Não é outro o posicionamento do Tribunal de Contas da União:

(...) restrinja as contratações por dispensa de licitação com fulcro no art. 24, inciso XIII, da Lei nº
8.666/1993, unicamente aos casos em que reste comprovado o nexo entre o mencionado dispositivo, a
natureza da instituição e o objeto a ser contratado, observando sempre a razoabilidade do preço cotado,
bem como a inexistência de outras entidades em condições de prestar os serviços a serem
contratados, devendo ser promovida, caso contrário, licitação para escolha da melhor proposta
técnica, em obediência ao princípio constitucional da isonomia; (TCU. Proc. nº 009.051/2003-5.
Acórdão nº 1257/2004 – Plenário. Relator: Min. Ubiratan Aguiar. DOU 03.09.2004) (grifei)

4. DA SUBCONTRATAÇÃO E DA EMPRESA SUBCONTRATADA

A CDL firmou, em 5 de outubro de 2009, contrato de prestação de serviços com a

ENATECH – Empresa Nacional de Tecnologia Ltda, para que esta última execute grande
parte do objeto do contrato celebrado entre CDL e AMT (fls.16-20). Com efeito, o contrato
firmado entre a CDL e a ENATECH faz referência expressas ao contrato firmado entre
AMT e CDL. A cláusula sétima do ajuste entre CDL e ENATECH, por exemplo,
determina:
“Este contrato somente terá validade enquanto perdurar o referido contrato firmado entre a
CONTRATANTE e a AMT – Agência Municipal de Trânsito, Transportes e Mobilidade.
2
PEREIRA JÚNIOR, Jessé Torres. Comentários à Lei das Licitações e Contratações da Administração
Pública. 6ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 281 e ss.

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Uma vez rescindido tal contrato (CDL/AMT), automaticamente ficará rescindido também o
presente contrato (CDL/ENATECH), sem qualquer ônus para o CONTRATANTE”.

Contratar diretamente uma empresa sem licitação, em razão de suas aptidões

subjetivas, obviamente implica a execução direta dos serviços. No caso sob análise, se foi
possível subcontratar – e com tal anuiu o Poder Público – confirmou-se que era
plenamente possível licitar. Mais: comprovou-se a impossibilidade de a contratada
prestar os serviços pretendidos, afastando-se seu enquadramento no art. 24, inciso XIII da
Lei de Licitações, posto não ser ela capaz de efetivamente adimplir suas obrigações.

Não é difícil, ainda, perceber-se que a subcontratação da mais relevante parte do

objeto – vale dizer, da produção dos equipamentos, de sua instalação e manutenção, do
desenvolvimento dos sistemas para seu funcionamento, da montagem da central de
monitoramento, entre outros – implica a utilização do CDL como interposta pessoa a ser
remunerada por serviços que efetivamente poderiam ser prestados pela
subcontratada, obviamente, por valor inferior.

Não se pode olvidar ainda que o expediente adotado pela AMT importa a compra
de bens sem licitação, por meio da contratação da ENATECH evidenciando, mais uma
vez, burla ao princípio estampado no inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal e ao
disposto na cabeça do art. 2º da Lei nº 8.666/93. Ora, uma entidade (CDL) foi contratada
simplesmente para contratar outra (ENATECH) que, ao seu turno, fornecerá
parquímetros e outros bens que, finalmente, serão adquiridos sem licitação.

A subcontratação, isto é, o cometimento a terceiros das tarefas que caberiam à

contratada, importa burla ao procedimento licitatório, vez que aquele que efetivamente
fornecerá o bem e/ou prestará o serviço jamais poderia fazê-lo à Administração senão
via licitação, carente que é dos mencionados requisitos intuitu personae. Ainda que a CDL
se enquadrasse nos requisitos exigidos pelo Art. 24, XIII da Lei de Licitações, a efetiva
realizadora dos serviços – ENATECH – definitivamente não se enquadraria.

A empresa subcontratada também merece atenção. Verifica-se nos autos, através

de Certidão Simplificada emitida pela Junta Comercial do Estado de Goiás, que a
ENATECH – Empresa Nacional de Tecnologia Ltda, arquivou seu Ato Constitutivo em 16
de agosto de 2009, ou seja, meros 15 dias antes da assinatura do pacto entre a AMT e a
CDL, 20 dias antes da celebração da avença que importou a subcontratação. Tal fato
fornece indícios de que a empresa foi constituída para a execução do contrato firmado e,
não obstante, é suficiente para que se questione sua aptidão para o cumprimento do objeto.

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5. DA EXIGÊNCIA DE LICITAÇÃO PELA LEGISLAÇÃO MUNICIPAL

ESPECÍFICA

Não bastassem todos os pontos já debatidos a evidenciarem a impossibilidade de

contratação direta, resta observar que o estacionamento na “Área Azul” em Goiânia, a
ser explorado agora via paquímetros, foi disciplinado pela Lei Municipal nº 8.220/03,
Diploma a que se reporta inclusive o inicial Despacho do Presidente da AMT. Diz a
Lei:

Art. 1º Fica o Poder Executivo autorizado a outorgar, mediante licitação, concessão de

uso para exploração do estacionamento rotativo pago de veículos em vias e logradouros
públicos – denominado Área Azul – e aplicação das medidas administrativas
correspondentes, na forma da presente Lei e, ainda, o que dispõem os incisos II, VII e X,
do art. 24, da Lei Federal nº 9.503, de 23 de setembro de 1997 – Código de Trânsito
Brasileiro – CTB. (grifei)

Este mais um elemento a espancar toda e qualquer dúvida quanto à necessidade de se

dar cumprimento ao constitucional princípio da obrigatoriedade de se licitar para a
contratação em exame.

6. DA INEXISTÊNCIA DE URGÊNCIA

Consta dos autos o Ofício nº 999/2009–GAB/PRES, da lavra do Presidente da AMT,

Sr. Miguel Tiago da Silva, endereçado ao Presidente da CDL, Sr. Melchior Luiz Duarte de
Abreu Filho, datado de 30 de julho deste ano. Em referida Ofício, informa o Gestor
público que “estudos preliminares” demonstraram “uma forte demanda de implantação, em
caráter de urgência, de um sistema eficiente de controle de estacionamentos públicos
rotativos pagos em logradouros dos principais bairros de Goiânia” (grifei).

Com efeito, há anos o Município opera o sistema de estacionamentos rotativos pagos

– Área Azul – via talonários adquiridos em estabelecimentos vários. Qual seria, pois, a
urgência em se passar a operar o mesmo sistema via parquímetros?

Está-se diante de contratação vultosa e complexa, capaz de implicar a transferência de

mais de R$ 200.000.000,00 de recursos públicos a particulares. Patente o açodamento da
Administração em efetivar a todo custo, à mingua de cautelas impostas pelo regime jurídico
administrativo-constitucional, o pacto com a CDL. Não há qualquer urgência demonstrada
para substituir, mediante contratação direta e envolvendo valores exorbitantes, um sistema
em pleno funcionamento.

Além disso, causa espécie que entre o envio do pedido de propostas – frise-se, às
entidades sem qualquer pertinência com o objeto pretendido – e a efetiva assinatura de

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um contrato com a única instituição que a formulou, tenham se passado menos de 30

dias.

7. DA INEXISTÊNCIA DE PESQUISA DE PREÇOS

Qualquer contratação pública, seja ou não precedida de licitação, está sujeita à

realização de uma fase preliminar de estudos para que se verifique a viabilidade da mesma
para seu regular processamento. É por meio de uma pesquisa preliminar de preços, por
exemplo, que se verifica o valor estimado do futuro contrato para que, em seguida, se
verifique a previsão de recursos orçamentários e a modalidade de licitação cabível. Todas
as providências relativas a essa fase estão previstas nos artigos 7º e seguintes da Lei de
Licitações. Para as contratações não precedidas de procedimento licitatório, há
exigência expressa da realização de pesquisas de preços:

“Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2o e 4o do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as
situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento
previsto no final do parágrafo único do art. 8o desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três)
dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco)
dias, como condição para a eficácia dos atos.
Parágrafo único. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto neste
artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes elementos:
I - caracterização da situação emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, quando for o caso;
II - razão da escolha do fornecedor ou executante;
III - justificativa do preço.
IV - documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens serão alocados”. (grifei)

No contrato sob análise, o Presidente da AMT, por meio do Ofício nº 999/2009–

GAB/PRES, endereçado ao Presidente da CDL, aduz:

Conhecedor de que a CDL tomou iniciativas no sentido de estruturar um processo inteligente de

parquímetro eletrônico (...), venho, por meio desta, solicitar a apresentação do funcionamento
desse sistema aos técnicos da AMT, em data a ser confirmada por Vossa Senhoria, (...) visando à
apresentação da proposta técnica e financeira para uma possível implantação do mesmo. (grifei)

A seguir, Despacho do Departamento Jurídico da AMT, datado de 07 de agosto de

2009, “considerando a possibilidade de haver interesses de outras entidades
associativas e representativas do segmento do comércio ou similares” (grifei),
recomendou o envio do mesmo expediente à Associação Comercial, Industrial e de
Serviços do Estado de Goiás – ACIEG e ao Sindicato do Comércio Varejista no estado de
Goiás – SINDILOJAS.
Estas duas últimas entidades compareceram para externar que não obstante apóiem a
pretensão municipal, não ofereceriam propostas.

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Este, pois, o procedimento absurdo levado a termo pela AMT para realizar
pretensa pesquisa de preços: buscar, além da CDL, um Sindicato e uma Associação
Comercial. Não lhe aprouve, como explícito nos autos, buscar empresas que fornecessem
soluções em paquímetros. Ao revés, contentaram-se com a apresentação de proposta por
parte de uma única entidade, que nunca produziu paquímetros, jamais os comercializou ou
implantou em qualquer lugar. Não há, com certeza, justificativa do preço e comprovação de
que os mesmos encontram-se dentre os praticados no mercado.

Não basta ao Administrador relacionar o preço exigido pelo futuro contratado e,

docilmente, pagá-lo. Pelo texto expresso da Lei, assim como pelos já mencionados
princípios administrativo-constitucionais, uma tal conduta não se afigura aceitável. Este
o mandamento do art. 26, parágrafo único, inciso III, da Lei de Licitações e Contratos,
calhando aqui transcrever o ensinamento de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes que, ante sua
nitidez, dispensa maiores considerações:

A regra inafastável que precisa ficar definida é que a Administração não pode justificar o preço
com mera declaração de que, em virtude da inexigibilidade da licitação verificada na espécie,
contratou com o preço cotado pelo único fornecedor, ou o único possível contratado. Justificar o
preço não é, em absoluto, informar que a Administração se sujeitou ao preço imposto pelo
contratado. O sentido do termo é muito mais amplo: justificar o preço é declarar, conforme o
que for determinado em cada inciso ou parágrafo do artigo que autoriza a contratação direta, se
o valor contratado é compatível com o de mercado, ou se é o preço é justo, certo, que uma
avaliação técnica encontraria. Afinal, a norma seria inútil se fosse suficiente informar que esse
foi o preço cotado pelo fornecedor ou executor e é elementar, em hermenêutica, que a lei não
contém palavras supérfluas. Uma antiga parêmia latina recomendava: Commodissimum est, id
accipi, quo res de qua agitur, magis valeat quam pereat significando em vernáculo que se deve
preferir a inteligência dos textos que torne viável o seu objetivo, em vez da que os reduza à inutilidade.
A responsabilidade pelo eficiente emprego de recursos públicos deve ser uma meta do
Administrador diligente, pois o Brasil é um País de carências e com uma grande dívida social a
resgatar. Além disso, só há legitimidade no emprego dos recursos, que são compulsoriamente
“extraídos do bolso do contribuinte”, se ficar evidenciado em cada passo o zelo. Jamais a
submissão da Administração encarregada da realização do interesse público ao interesse de um
particular no lucro abusivo pode justificar o preço da contratação. (FERNANDES, Jorge Ulisses
Jacoby.Contratação direta sem licitação. 6. ed. rev. atual. e ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2006, p.
759-760).

Casos excepcionais, tais como o da inexigibilidade de procedimento licitatório,

não constituem carta branca ao gestor; ao contrário, devem ser mais estreitamente
acompanhados, isto é, sujeitos ao mais cioso controle.

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7.1 – DO PREÇO AJUSTADO E DE SUA COMPOSIÇÃO

Não se pode descurar, ainda, que o valor ajustado para o contrato é assaz
duvidoso. Inicialmente, chama a atenção o fato de que à Contratada caberá receber cerca de
80% do valor arrecadado com os parquímetros.

Nos autos, estima-se a remuneração da CDL com base no número de horas

efetivamente faturadas com as vagas rotativas, formulação suspeita e defeituosa, vez que
os custos fixos de implantação e operacionalização do sistema não podem ser assim
computados.
De fato, uma vez instalados e em funcionamento os parquímetros, sua eventual
utilização por qualquer número de horas não implica repetidos acréscimos aos custos senão
aqueles, v.g., concernentes à emissão e comercialização dos cartões, posto que continuam,
utilizadas ou não as vagas, operando os equipamentos. É dizer: se é de R$ 1,00 o custo por
hora de parquímetro, sua utilização por duzentas horas jamais poderia implicar custo
de R$ 200,00.
Em síntese, não foi demonstrado que a fórmula ajustada para o cálculo do valor a ser
recebido para a Contratada é proporcional à composição de seus custos. Pode-se afirmar,
contudo, que se trata de fórmula prejudicial para o Erário, concebida de forma apressada e
irrefletida.

8. DO PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR E DOS PRESSUSPOSTOS PARA

CONCESSÃO

Diz o art. 56 da Lei Orgânica deste Tribunal:

Art. 56. O Tribunal Pleno ou o relator, em caso de urgência, de fundado receio de grave lesão ao
erário ou a direito alheio, ou de risco de ineficácia da decisão de mérito, poderá, de ofício ou
mediante provocação, adotar medida cautelar, com ou sem a prévia oitiva da parte,
determinando, entre outras providências, a suspensão do ato ou do procedimento impugnado,
até que o Tribunal decida sobre o mérito da questão suscitada. (grifei)

Consoante demonstrado, o processo administrativo que culminou na celebração do

Contrato nº 010/2009 encontra-se eivado de vícios que o maculam em seu nascedouro, bem
como marcado por fortes indícios de que pode haver superfaturamento e operações escusas
a envolvê-lo. Não obstante, foi demonstrado que a contratação direta não atende aos
requisitos legais, podendo configurar, em tese, o crime tipificado no artigo 89 da Lei
8.666/93. A fumaça do bom direito é, pois, nítida.

Não obstante, há fundado receio de dano ao patrimônio público. Trata-se de um

contrato com valor estimado de R$ 396.000.000,00 (trezentos e noventa e seis milhões de

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reais). Verifica-se que o contrato já foi assinado e encontra-se em vias de ser executado.
Assim, patente a urgência na adoção de providências a cargo desta Corte, de sorte a evitar
prejuízos ao erário com a execução de avença (que por óbvio haverá de ser questionada
quer nesta Corte, quer no âmbito do Poder Judiciário) vez que tal ensejaria indenização à
contratada.

Diante dos fatos e fundamentos aduzidos, e demonstrada a presença dos requisitos

estampados no caput do art. 56 da Lei Orgânica desta Corte de Contas, o Ministério Público
de Contas requer a expedição, pelo Conselheiro Relator, de MEDIDA CAUTELAR, sem
oitiva da parte interessada, para determinar ao Presidente da Agência Municipal de
Trânsito, Transportes e Mobilidade de Goiânia – AMT, Sr. Miguel Tiago da Silva, a
imediata suspensão da execução do Contrato nº 010/2009, celebrado entre a Agência
Municipal de Trânsito, Transportes e Mobilidade de Goiânia – AMT e a Câmara de
Dirigentes Lojistas de Goiânia – CDL, abstendo-se, inclusive, de expedir qualquer
ordem de serviço ou efetuar qualquer pagamento à conta deste até o pronunciamento
final desta Corte.

Requer, por último, o apensamento destes autos aos de nº 18755/09, que tratam da
verificação da legalidade do contrato objeto de denúncia;

Ministério Público, 9 de dezembro de 2009

FABRÍCIO MACEDO MOTTA

Procurador-Geral

Murilo Coelho

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