1

Patronagem e Poder de Agenda na Poltica Brasileira

*

Fabiano Santos
(*)

INTRODUO
A relao entre o presidente da Repblica e o Congresso Nacional pode ser vista como o problema
institucional mais importante da atual conjuntura poltica brasileira. De um lado, apresenta-se um presidente
que diz ter sido eleito para promover reformas constitucionais, cuja consecuo, porm, requer o apoio de
coalizo parlamentar de tamanho considervel
1
. De outro, um Poder Legislativo dividido entre aqueles que
demandam autonomia para interferir no processo decisrio, e os que concedem apoio sistemtico s
propostas de reforma emanadas do Executivo. Pode-se dizer que, em geral, o Congresso, particularmente a
Cmara dos Deputados, vem correspondendo de forma satisfatria aos reclamos de governabilidade, tal
como esta entendida pelos membros do Poder Executivo
2
. As reformas econmicas j foram aprovadas, a
reforma administrativa tambm, alm das consecutivas emendas que transferem recursos dos estados e
municpios para a Unio, o chamado Fundo de Estabilizao Fiscal. Por conta disso, os defensores da
autonomia tm perdido a disputa no campo da prtica poltica.
Se para os polticos o importante convencer o pblico de que sua posio a mais adequada, quer no
sentido de conceder mais apoio ao presidente, quer na defesa da independncia do processo legislativo vis-
-vis o Executivo, cabe ao analista explicar por que o relacionamento do presidente com os deputados ocorre
de determinada forma, por que varia ao longo do tempo, e qual a probabilidade de a atual configurao
continuar em vigor. Este texto tem por objetivo oferecer tal explicao, ainda que de forma preliminar. Na
segunda seo, apresento um breve resumo da discusso bibliogrfica a respeito do tema, ao fim do qual
indico os caminhos a serem percorridos pelo artigo, seja no front conceitual, seja no que concerne busca de
evidncias. A discusso terica encontra-se na terceira seo, e a anlise emprica feita na quarta. Na
ltima seo, exponho um sumrio dos resultados e suas conseqncias para o estado atual do debate
acadmico sobre as relaes Executivo-Legislativo no Brasil.
O argumento a ser defendido o de que o padro de relacionamento entre o presidente da Repblica e a
Cmara dos Deputados sofreu importante alterao se se considera dois perodos democrticos distintos. De
um lado, aquele que se estende de 1946 a 1964, regulado pela Constituio de 1946; de outro, o perodo
atual, marcado pela Constituio de 1988. A explicao para a mudana observada encontra-se na ampliao
do poder de agenda do presidente, na capacidade de este intervir no processo legislativo. Tudo isso produziu
impactos significativos no comportamento dos partidos e dos deputados tomados individualmente, no sentido
de ampliar o potencial de apoio legislativo ao Poder Executivo.
No perodo 1946-64, o principal recurso para a busca de apoio foi a utilizao estratgica da patronagem,
recurso que, embora garantisse alguma cooperao parlamentar por parte de deputados estranhos coalizo
formal de apoio, criava constrangimentos no seio dos partidos originariamente responsveis pela aprovao
do programa presidencial na Cmara. Por conta disso, e pelo fato de a Constituio de 1946 ter preservado
importantes prerrogativas decisrias do Legislativo, a agenda poltica do perodo pode ser considerada como
uma agenda compartilhada. Em contraposio, o perodo atual expressa a enorme supremacia do Executivo,
quer pela capacidade decisria deste Poder vis--vis o Legislativo, quer pelo grau de coeso e disciplina dos
partidos que formalmente pertencem coalizo de apoio presidencial na Cmara. Sendo assim, a agenda
poltica atual assume contornos de uma agenda imposta. Em suma, o argumento, se minimamente correto,
corrobora a viso de que as regras que regulam o conflito e a cooperao polticos, e no apenas as
preferncias e interesses dos atores, tambm definem o resultado da interao Executivo-Legislativo.

(*)
Texto Publicado no Livro O poder legislativo no presidencialismo de coalizo. Belo Horizonte: UFMG Rio de
janeiro: IUPERJ, 2003.
2

PRESIDENCIALISMO, MULTIPARTIDARISMO E OS PARTIDOS
A literatura especializada em instituies polticas brasileiras dedica espao cada vez maior s relaes entre
os Poderes Executivo e Legislativo. Todavia, as anlises sobre o tema tm, de maneira geral, seu foco
limitado a sries temporais relativamente curtas.
3
De um lado, os trabalhos que tratam do perodo 1946-64; de
outro, os estudos sobre o padro de apoio legislativo recebido pelos presidentes aps a promulgao da
Constituio de 1988. bem verdade que limitaes objetivas impediram os analistas que trataram do
perodo 1946-64 de ampliar a srie analisada em geral, seus estudos so feitos antes ou logo aps a
instaurao do perodo constitucional recente (Abranches, 1988; Amorim Neto, 1991; Carvalho, 1977;
Figueiredo, 1993; Furtado, 1969; Santos, 1986; Souza, 1975). Alm disso, razovel que o perodo
autoritrio, 1964-85, no seja objeto de investigao, uma vez que a questo fundamental de todos esses
estudos pressupe um mnimo de equilbrio entre o Executivo e o Legislativo, equilbrio inexistente em
regimes de exceo.
Com relao aos estudos que tratam do Brasil ps-1988, importante destacar que sua elaborao ocorre
em um contexto de amplo debate institucional, em que propostas de alterao do sistema poltico eleitoral,
partidrio ou de governo se baseavam em diagnsticos pouco otimistas a respeito da convivncia entre
presidencialismo e sistema proporcional em geral, e, em particular, sobre o modo de funcionamento desse
sistema poltico mais amplo no pas. Por conta disso, a finalidade precpua de parte desses estudos foi a de
gerar dados que contradissessem tais diagnsticos.
4

importante considerar, contudo, a natureza dos argumentos pouco otimistas. Em primeiro lugar, o
diagnstico da difcil convivncia. Sua fundamentao repousa no seguinte encadeamento causal: o sistema
proporcional gera o multipartidarismo; multipartidarismo significa baixa probabilidade de apenas um partido
conquistar 50%+1 das cadeiras parlamentares, e isto, por sua vez, aumenta as chances de presidentes
serem eleitos sem base parlamentar majoritria. Por isso, o governo teria mais dificuldade em obter apoio no
Legislativo do que seria o caso em regimes parlamentaristas nos quais o governo deriva diretamente de
uma maioria parlamentar , ou em regimes presidencialistas com voto distrital de pluralidade, cuja
conseqncia mais imediata a conformao de um sistema bipartidrio.
O argumento da difcil convivncia, entretanto, no o nico a prever obstculos boa conduo das
relaes entre o governo e o Legislativo no Brasil. Existe, ademais, uma literatura que relaciona os tipos de
voto que elegem os congressistas personalizado ou partidarizado ao seu comportamento legislativo
mais ou menos individualista (Cain, Ferejohn e Fiorina, 1987). O voto personalizado seria o modo de
relacionamento entre o representante e sua base eleitoral marcado pela falta de qualquer referncia
partidria. Os eleitores escolhem seu deputado de acordo com suas qualidades pessoais, e no segundo sua
colorao partidria. Instituies legislativas cujos membros se elegem com o voto personalizado so
caracterizadas pela falta de disciplina e coeso partidrias, particularismo na produo de polticas pblicas e
paralisia decisria diante de questes de interesse mais geral. A proliferao do voto personalizado no Brasil,
conclui o argumento, dar-se-ia por conta das listas proporcionais abertas, em que os eleitores so
estimulados a indicar seu representante nominalmente.
O quadro ensejado por esses diagnsticos no poderia ser mais preocupante. O sistema poltico brasileiro
padeceria de dois defeitos fundamentais: em primeiro lugar, combina presidencialismo com voto proporcional,
o que propicia a emergncia de crises de paralisia decisria; e, em segundo, o modo de operao do voto
proporcional com listas abertas, o que acaba retirando das lideranas partidrias importante mecanismo de
controle do comportamento legislativo de suas bancadas. No obstante sua elegncia argumentativa e
aparente rigor lgico, estudos mais recentes sobre o padro de relacionamento Executivo-Legislativo e
conduta dos legisladores individuais vis--vis lideranas partidrias no corroboram as expectativas geradas
pela literatura menos otimista. No que diz respeito s relaes Executivo-Legislativo: "Os dados revelam que
o pluripartidarismo no parece ter representado obstculo intransponvel s pretenses dos trs diferentes
presidentes" (Figueiredo e Limongi, 1996:27). Ademais, e no que tange ao comportamento legislativo,
3

continuam os autores, se, por um lado, os deputados brasileiros no so perfeitamente disciplinados e seus
partidos integralmente coesos, por outro, esse comportamento no aleatrio: "Os partidos apresentaram-se
com uma considervel coeso mdia no perodo como um todo, posto que os encaminhamentos dos lderes
permitem antever o resultado da votao" (idem, 1995b:500).
Os resultados obtidos por estudos mais recentes que tratam das relaes Executivo-Legislativo no Brasil no
ratificam, portanto, a viso de que as instituies polticas devem sofrer reformas no sentido da reduo do
nmero de partidos ou do aumento do controle do Executivo e das lideranas partidrias sobre o processo
legislativo. Ainda no temos, entretanto, explicaes positivas para o quadro emprico observado,
5
nem
parmetros comparativos extrados seja da experincia internacional, seja da experincia brasileira em outros
momentos da histria. A agenda de pesquisa requer, por conta disso, a incorporao de duas questes
fundamentais: a) por que, a despeito da combinao presidencialismo/ multipartidarismo e a utilizao do voto
proporcional com voto personalizado, o Executivo e os partidos, em grande medida, controlam o processo
legislativo, bem como o comportamento dos deputados? b) o mesmo padro de relacionamento Executivo-
Legislativo teria ocorrido no perodo democrtico de 1946 a 1964? As duas sees seguintes trataro dessas
questes.
PATRONAGEM E PODER DE AGENDA: UMA PROPOSTA DE EXPLICAO
Considere, em primeiro lugar, um sistema poltico como o brasileiro, vale dizer, que combina presidencialismo
com multipartidarismo fragmentado. Considere, tambm, que, nessas condies, o presidente, provavelmente
membro de um partido minoritrio na Cmara dos Deputados, tratar de articular uma coalizo de apoio com
partidos relativamente simpticos ao seu programa governamental. Todavia, como foi visto anteriormente,
parte da literatura que analisa o comportamento legislativo no Brasil relaciona a propenso dos deputados a
acatar a orientao das lideranas partidrias e do Poder Executivo ao sistema eleitoral. A adoo de listas
abertas as quais permitem ao eleitor escolher os candidatos, e no apenas os partidos de sua preferncia
produz forte incentivo para que os representantes enfatizem na campanha pelos votos suas qualidades
individuais, em vez de chamar a ateno para o programa partidrio ou de governo. Ademais, o mesmo
incentivo para personalizar o voto causa impacto em sua propenso a cooperar com as lideranas e o
governo, quando estes definem uma orientao a ser seguida em plenrio. A pouca disposio em colaborar
com o governo, segundo o argumento, advm do compromisso individualizado com as bases eleitorais, cujo
contedo nem sempre coincide com aquele que emana do programa partidrio.
Considere que uma parte substantiva da base formal de apoio partidrio ao governo no est plenamente
convencida das virtudes de suas propostas de polticas, isto , para um nmero considervel de deputados,
nmero este suficiente para impedir sua aprovao, no vantajoso votar em favor das proposies
governamentais. Ento, o problema que se coloca para presidente e lideranas : como garantir apoio s
propostas de polticas que dependem da aprovao parlamentar? Argumento que, nessas condies, existem
dois recursos bsicos mediante os quais uma coalizo de apoio pode ser formada ou mantida: utilizao
estratgica da patronagem e poder de agenda. Em particular, mostro que a patronagem, quando
acompanhada de poder de agenda fornece colaborao parlamentar mais segura do que quando lideranas e
presidente empregam apenas o primeiro desses recursos.
Assumo, como premissa de racionalidade poltica, que os polticos possuem preferncias com relao s
questes que devem compor a agenda pblica, bem como maneira de solucion-las. Assumo, ademais,
que os deputados brasileiros procuram maximizar seu acesso a cargos governamentais. E isto se explica da
seguinte forma: em contextos em que o poder eleitoral diretamente convertido em influncia legislativa, e,
portanto, em capacidade de definir a agenda pblica, o comportamento de polticos e partidos ser
basicamente voltado para a ampliao de seu patrimnio de votos. Essa associao caracteriza, em grande
medida, a ao dos polticos em sistemas bipartidrios. De outra sorte, em contextos de razovel distoro
entre o peso parlamentar dos partidos e seu real poder de barganha o que marca sistemas multipartidrios
em que o apoio de pequenos partidos e a mudana de posicionamento de alguns poucos deputados so
4

decisivos para o destino do apoio governamental no Parlamento , o comportamento legislativo dos agentes
ser marcado pela ao estratgica em busca de cargos (Strom, 1990).
No sistema poltico brasileiro, o poder eleitoral de um partido no necessariamente proporcional sua
influncia legislativa. Dado o multipartidarismo e a natureza das coalizes feitas no interior do Parlamento, um
partido razoavelmente forte, detentor de um nmero considervel de cadeiras, pode ser deslocado dos
centros mais importantes de deciso congressual. Por outro lado, um pequeno partido, dependendo de seu
perfil ideolgico, pode ter seu poder decisrio ampliado consideravelmente se sua adeso for crucial para a
formao da coalizo parlamentar. Ao contrrio, em sistemas partidrios parlamentares com dois partidos,
aquele que obtiver o maior nmero de cadeiras define a agenda legislativa, pois comandar os locii
relevantes de deciso. O comportamento dos membros do Parlamento, sejam lderes partidrios ou no,
adequa-se automaticamente a uma ou a outra situao. No sistema bipartidrio, a luta pelo maior nmero
possvel de cadeiras decisiva, pois, sem isso, praticamente impossvel exercer qualquer influncia na
composio da agenda. Em sistemas multipartidrios, alm do poder parlamentar, fonte alis incerta de
influncia legislativa, fundamental ter acesso aos cargos governamentais que alocam recursos pblicos e
regulam as atividades dos agentes econmicos e sociais. Da a importncia, no Brasil, de se ter acesso aos
cargos do Executivo.
A deciso dos deputados em participar de coalizes de apoio presidencial depender, portanto, no somente
do grau de concordncia com o programa de governo, mas tambm do acesso dado por essa cooperao a
cargos polticos. At quando prevalecer uma ou outra considerao? A coalizo por similitude ideolgica s
se sustenta enquanto o tamanho do grupo que concorda em todas as propostas de polticas for
suficientemente grande para garantir vitrias parlamentares sistemticas (Leiserson, 1970). Dado o
multipartidarismo, irreal supor que uma coalizo possa se sustentar nica e exclusivamente com base na
afinidade programtica. A coalizo por desejo de controlar cargos, por sua feita, mantm-se at o momento
em que o valor dos postos obtidos pela participao na coalizo presidencial for igual ou superior ao valor
esperado pela obteno de cargos que derivam da adeso a outras coalizes potenciais (idem). A
perspectiva de trmino do perodo presidencial torna-se, conseqentemente, srio complicador para a
manuteno da coalizo de apoio nos ltimos anos do mandato do presidente. Vale a pena discutir esse
ponto de forma um pouco mais detalhada.
A combinao de ideologia e patronagem define a melhor estratgia para que o presidente forme sua base de
sustentao parlamentar. Melhor dizendo, a utilizao estratgica da patronagem necessria para
complementar a insuficincia da dimenso ideolgica. Como funciona a dinmica da patronagem?
6

Em primeiro lugar, o presidente sabe que as lideranas partidrias, dado o voto personalizado, no possuem
controle de natureza eleitoral sobre suas bancadas. Por isso, sua expectativa que as taxas de coeso
partidria no so garantia de formao e manuteno de uma base de apoio sistemtica no Parlamento. A
barganha em torno de propostas de polticas com as lideranas dos grandes partidos se v limitada, em
decorrncia, pelas preferncias dos polticos tomados individualmente. Nenhum acordo partidrio suficiente
para formar a coalizo. De forma resumida, pode-se dizer que o presidente vtima do efeito de informao
(Riker, 1962): ele no sabe o tamanho real de sua base de sustentao, dada a expectativa de taxas
reduzidas de coeso partidria. Por outro lado, o presidente possui recursos importantes que podem ser
utilizados como moeda de troca em uma eventual busca de apoio parlamentar, notadamente cargos no
governo federal. Ora, se ele prev que a coalizo formal de apoio no ir corresponder base efetiva
conquistada no Parlamento quando da votao de matrias de seu interesse, ento, no lhe resta outra
alternativa seno oferecer postos do Executivo para membros de partidos estranhos coalizo de apoio
formal.
A utilizao estratgica da patronagem consiste justamente na negociao entre o presidente e deputados
membros de partidos de oposio, em que o primeiro est em busca de um surplus de apoio parlamentar, um
seguro contra a perspectiva de comportamentos indisciplinados em sua base formal. Ocorre que a principal
5

conseqncia da adoo de tal estratgia a de produzir, no seio dos partidos que formalmente o apiam,
aquela mesma falta de coeso que o levou a procurar os oposicionistas em primeiro lugar. Pode-se imaginar
que alguns membros de sua base inicial de sustentao, por conta da intensidade de preferncias no
admitem negociar cargos e influncia legislativa com membros de partidos oposicionistas ou por obterem
menos patronagem do que aquela demandada por ter um presidente como quadro partidrio, deixem de
apoi-lo nas votaes em que a preferncia a seu favor no seja intensa.
7

Em suma, taxas reduzidas de coeso partidria resultam, nessas circunstncias, de uma profecia presidencial
que se autocumpre. A utilizao estratgica da patronagem sofre, entretanto, de outro grave inconveniente, j
mencionado. Vale dizer, medida que o tempo de mandato passa, do ponto de vista do deputado tomado
individualmente, diminui o valor da patronagem corrente e aumenta o valor da patronagem potencial a ser
auferida da adeso a coalizes eleitorais alternativas. Nesse momento, tanto os membros de partidos
governistas, quanto os de partidos oposicionistas redefiniro seu clculo de cooperao ou conflito com a
agenda presidencial.
Como se viu, a utilizao estratgica da patronagem possui duas limitaes bsicas: em primeiro lugar, reduz
potencialmente as taxas de coeso partidria na prpria base de apoio presidencial; em segundo, est
permanentemente exposta a problemas de horizonte temporal dos deputados. Como superar tais limitaes,
mantido o contexto institucional de presidencialismo cum sistema proporcional de voto personalizado?
Passarei, agora, ao problema da utilizao do poder de agenda.
O poder de agenda do presidente e das lideranas partidrias remete estrutura institucional que organiza o
processo legislativo. Mais especificamente, o que importa agora observar as regras e procedimentos de
formulao da agenda parlamentar, os ncleos de elaborao das polticas efetivamente aprovadas e os
agentes de maior influncia nesse processo. A questo central gira em torno da extenso dos direitos
parlamentares dos deputados sem postos na burocracia parlamentar vis--vis as prerrogativas de poder
acumuladas nas mos das lideranas partidrias e a capacidade do Poder Executivo de iniciar e influenciar o
processo legislativo.
A hiptese aqui a de que quanto maior a pauta de direitos parlamentares do deputado mdio e menor o
poder de agenda das lideranas e do presidente, menor o grau de colaborao do primeiro com relao s
proposies legislativas enviadas pelo Executivo. A Figura 1 apresenta um continuum que mede a
centralizao do processo legislativo. Para simplificar a exposio, pensemos em trs situaes tpicas:
maiorias cclicas (mc), comisses (c) e partidos (p).
Figura 1
8


Na extrema esquerda do continuum encontra-se o grau mnimo de centralizao. Nesse contexto, somente os
deputados podem apresentar projetos de lei, seja de que natureza for. s lideranas e ao Poder Executivo
no permitida a proposio de leis nem pedidos de urgncia para as que foram sugeridas pelos deputados.
A nica autoridade existente a do presidente da Assemblia, a quem cabe apenas iniciar o processo de
votao dos projetos, contabilizar os votos e anunciar o resultado. O cenrio de impossibilidade de Arrow
(1951) caracteriza essa situao, na qual coalizes vitoriosas se formam e desfazem, produzindo decises
contraditrias que se anulam sucessivamente.
Ao longo do continuum direita, mecanismos de coordenao do processo decisrio so introduzidos.
Pequenos ncleos de elaborao de leis, as chamadas comisses, passam a dominar a tramitao das
proposies. Essas comisses enviam os projetos a serem votados em plenrio e congregam deputados
6

altamente interessados em matrias especficas, nas quais se tornam especialistas. Nesse momento, se
ainda considervel o poder de agenda do deputado mdio, cabe, no entanto, s lideranas partidrias a
importante misso de definir o tamanho e a composio das diferentes comisses, alm de selecionar a
ordem das proposies na pauta de votao. Ao Poder Executivo, ademais, permitido enviar propostas de
polticas pblicas, notadamente a lei oramentria. O Congresso norte-americano parece ser o retrato mais
fiel de tal situao.
Na extrema direita do continuum temos a circunstncia em que o deputado mdio perde grande parte do
poder de influncia sobre o que vota ou deixa de ser votado em plenrio. A ele dado apenas o direito de
concordar ou no com as propostas que l chegam. As lideranas definem o tamanho e a composio das
comisses, selecionam os projetos que devero fazer parte da pauta de votaes, alm de poderem pedir
urgncia na tramitao de determinadas proposies. Ao Executivo concedido no somente o direito de
requerer unilateralmente urgncia na considerao de seus projetos, mas tambm o monoplio sobre a
proposio de certos tipos de lei, como a que trata de matria oramentria e financeira. Mostrarei adiante
que esse o caso da Cmara dos Deputados ps-1988, mas no foi o caso da Cmara no perodo 1946-64.
Qual o impacto do poder de agenda sobre a probabilidade de os deputados acompanharem as
recomendaes dos partidos e do Executivo? Observe a Figura 2.
Figura 2

P = preferncia do presidente
C = preferncia majoritria da Cmara dos Deputados
Q = status quo
Suponha que o presidente e os deputados discutem uma poltica de desenvolvimento industrial com base no
gasto pblico. A Figura 2 expressa trs situaes distintas no que se refere distribuio de preferncias do
presidente e da maioria dos deputados. O ponto q corresponde ao status quo, vale dizer, ao montante de
gasto em infra-estrutura e indstria no exerccio oramentrio anterior. Assuma, ainda, que o presidente
possui monoplio sobre a emisso de projetos referentes a matrias oramentria e financeira. Na primeira
situao, o presidente mais desenvolvimentista que a Cmara, isto , est disposto a gastar mais para
promover a indstria nacional do que a mdia das opinies dos deputados. Estes, por sua vez, preferem
algum desenvolvimento a nenhum, mas, dependendo da intensidade de preferncia da maioria, optam pelo
status quo a partir de uma certa magnitude do gasto governamental. Nesse caso, cabe ao presidente
aproximar sua proposta de expanso do gasto at o ponto em que a maioria dos deputados seja indiferente
entre o prprio ponto e o status quo para v-la aprovada.
7

Na segunda situao, o presidente considera que o gasto pblico no ano anterior foi maior do que o ideal,
contrariamente opinio majoritria dos deputados. A melhor situao para o presidente manter o status
quo. Uma vez que a emisso de matria financeira vedada aos deputados, a soluo conservadora
prefervel a qualquer reduo do gasto. A proposta governamental de manuteno dos patamares anteriores
ser, por conseguinte, aceita.
Na terceira situao, o presidente menos desenvolvimentista que a maioria dos deputados. Como possui
monoplio de emisso de propostas de gasto e arrecadao, qualquer projeto desenvolvimentista ser
aprovado, j que para os deputados prefervel qualquer poltica desenvolvimentista a nenhuma. Em suma, o
que se v em cada uma dessas situaes que os deputados so levados, pela prpria distribuio de suas
preferncias, a apoiar as proposies legislativas presidenciais.
O direito de requerer urgncia para seus projetos, por sua vez, confere ao presidente recurso de enorme valor
em se tratando da atividade parlamentar: tempo. Tramitao em regime de urgncia significa que o
pronunciamento da Cmara sobre determinada matria deve ser feito em prazo estipulado legalmente. Isto ,
independentemente da complexidade do assunto e dos interesses envolvidos, o projeto chegar ao plenrio,
tenha ou no a comisso pertinente emitido parecer. Alm disso, evidente que quanto maior o tempo
destinado em plenrio a matrias enviadas por iniciativa presidencial, fato imposto pela prerrogativa da
urgncia, menor o tempo livre para considerar matrias originadas na prpria Cmara.
lcito supor, ento, que a dinmica da interao Executivo-Legislativo assumir feio inteiramente distinta
na ausncia do poder de agenda em favor do presidente. Sem que seja possvel ao governo manipular
estrategicamente a distribuio de preferncias dos deputados e ocupar a agenda do plenrio, retirando
tempo para a tramitao de matrias originadas no Legislativo, pode-se imaginar um cenrio de extrema
incerteza para as pretenses do presidente. No s os deputados adquirem maior influncia legislativa, como
tambm a taxa de cooperao com o presidente tende a ser sistematicamente menor. A hiptese central a
de que nesse contexto o presidente se v obrigado a buscar apoio em partidos de oposio, o que acaba
produzindo a falta de coeso partidria inicialmente esperada. Em contextos em que o poder de agenda
aumenta a expectativa presidencial em torno da coeso de sua base, formada a partir da distribuio de
cargos governamentais, a tentao de buscar apoio na oposio diminui, o que, por sua vez, refora a coeso
de sua coalizo original. Em outras palavras, assumo que em qualquer situao, no caso brasileiro, a coalizo
de apoio ao presidente ser formada a partir da distribuio de portfolios ministeriais. O que varia a
natureza dos partidos beneficiados pela distribuio. Em um caso, na ausncia de poder de agenda, parece
racional ao governo buscar entendimentos com a oposio formal, isto , com membros do Parlamento cujas
preferncias se afastam da orientao do partido pelo qual o presidente se elegeu. Caso contrrio, o
presidente restringir a patronagem aos partidos mais prximos de seu programa de governo. Esta hiptese
ser testada na prxima seo com o estudo das relaes Executivo-Legislativo no perodo 1946-64.
ANLISE DAS EVIDNCIAS
O Quadro 1 compara as prerrogativas constitucionais do presidente, no que tange sua capacidade de
interveno na atividade legislativa, em dois perodos distintos. A leitura do quadro a partir da primeira coluna
permite observar o poder de agenda presidencial conferido pela Constituio de 1946. Pela segunda, l-se o
mesmo poder conferido pela Constituio de 1988. As linhas indicam diferentes formas de poder de agenda:
leis de iniciativa exclusiva do Executivo, regras para pedidos de urgncia, poder de veto.

8

Quadro 1 - Constituies Brasileiras Comparadas 1946 e 1988: Poderes Legislativos do Presidente

1946 1988
Leis de
Iniciativa
Exclusiva do
Executivo
Leis que criem empregos em servi-os
existentes em sua esfera, au-mentem
vencimentos ou modifiquem, no
decurso de cada legislatura, a lei de
fixao das Foras Armadas ( 2, do
art. 67)
Leis sobre fixao ou modificao dos efetivos das Foras Armadas;
criao de cargos, funes ou em-pregos pblicos; organizao ad-
ministrativa e judiciria, matria tributria e oramentria, servios pblicos
e pessoal da adminis-trao dos Territrios; servidores pblicos da Unio e
Territrios; organizao do Ministrio Pblico e demais ministrios ( 1, do
art. 61).
Urgncia Inexistente A pedido do presidente, seus projetos devem ser apreciados em um prazo
total de cem dias. No havendo manifestao nesse prazo, o projeto passa
ordem do dia, frente dos demais assuntos (art. 64). O presidente pode,
ainda, adotar medida provisria com fora de lei e vigncia imediata. O
Congresso tem trinta dias para apreci-la. No o fazendo, ela perde a
eficcia, cabendo ao Congresso "disciplinar as relaes jurdicas dela
decorrentes" (art. 62).
Poder de Veto O presidente pode vetar parcial ou
totalmente os projetos sados do
Congresso. O Congresso, para der-
rubar o veto, precisa dos votos de 2/3
dos deputados e senadores presentes
(art. 70).
O presidente pode vetar parcial ou totalmente os projetos sados do
Congresso. O Congresso, para der-rubar o veto, precisa dos votos da
maioria absoluta dos deputados e senadores presentes, em escrutnio
secreto (art. 66).
Fonte: Brasil (1988); Campanhole e Campanhole (1986).
Pode-se notar que, relativamente ao poder de veto, os presidentes do perodo 1946-64 possuam alguma
vantagem sobre os atuais. Para derrubar um veto, Cmara e Senado precisavam reunir o apoio de 2/3 da
Casa. Atualmente, a maioria absoluta dos deputados e senadores presentes em plenrio suficiente. No
entanto, a principal arma do Executivo, no que se refere ao poder de veto, j existia em 1946 e foi mantida
pela atual Constituio: o veto parcial, mais poderoso que o veto total porque impe aos deputados levar em
conta a preferncia do Executivo no apenas em relao a proposies legislativas como um todo, mas
tambm em cada artigo e pargrafo de um projeto, e concede ao presidente a prerrogativa de interferir nos
acordos intralegislativos de apoio mtuo. A possibilidade de pequenos trechos de uma legislao serem
vetados diminui o valor esperado dos acordos que um deputado promove com seus colegas (Morgenstern,
1996).
De qualquer modo, o poder de veto, parcial e integral, uma forma de interferncia legislativa indireta. Sua
existncia significa que os legisladores devem, de alguma forma, antecipar o desejo do presidente com
relao a determinada matria. Na seo anterior, procurei mostrar como a influncia legislativa do presidente
pode aumentar quando este adquire monoplio sobre a emisso de certo tipo de projeto, alm do direito de
pedir urgncia para a tramitao de suas proposies. Voltando ao Quadro 1, ele indica que as diferenas
entre o perodo 1946-64 e o atual so bastante significativas. Quanto ao pedido de urgncia, a Constituio
de 1946 no previa nenhum tipo de prerrogativa para o presidente esse item era tratado regimentalmente
, ao passo que a Constituio de 1988 permite que o chefe do Executivo, unilateralmente, pea tramitao
especial para os seus projetos. Em segundo lugar, verifica-se que, de 1946 a 1964, as leis de natureza
oramentria e financeira podiam ter origem tanto no Executivo quanto no Legislativo; atualmente s o
Executivo pode prop-las.
Nesse sentido, pode-se prever que as relaes Executivo-Legislativo, durante o perodo 1946-64, produziram
resultados significativamente distintos dos observados atualmente. Se, hoje em dia, possvel afirmar que o
comportamento das bancadas partidrias razoavelmente coeso e disciplinado, o mesmo no pode ser dito
sobre os partidos daquele perodo. Se, hoje em dia, a agenda do legislativo basicamente formulada pelo
Executivo, entre 1946-64 observa-se a emergncia de uma agenda compartilhada entre o Legislativo e o
Executivo. Os dados a serem examinados a seguir servem justamente para corroborar esses dois pontos.
9

A Tabela 1 compara a produo legislativa por origem da iniciativa nos dois perodos.
9
Como se v, no
perodo 1946-64, 42,8% das leis aprovadas tiveram origem no Poder Executivo, sendo os 57,2% restantes de
formulao inicial no prprio Legislativo. Cenrio inteiramente distinto observado atualmente: 84,9% da
legislao aprovada foi patrocinada pelo Poder Executivo, sendo os 15,1% restantes pelo Legislativo. Sem
dvida, a diferena suficientemente grande para indicar que o padro de relacionamento entre ambos se
alterou significativamente nos dois perodos. Entretanto, esta no a nica nem a melhor forma de exame
dessas modificaes.
10

Tabela 1 - Leis Aprovadas por Origem 1946-1964 e 1988-1994 (%)
Origem 1946-1964 1988-1994
Executivo 42,8 84,9
Legislativo 57,2 15,1
Total 100,0 100,0
Fonte: Pessanha (1997, cap. 3).
Modo alternativo consiste na observao das votaes nominais. Este tipo de votao confere ao deputado a
oportunidade de aumentar os custos das decises por maioria, pois as preferncias, nesses casos, devem
ser tornadas pblicas.
11
E o fato de as votaes nominais resultarem, quase sempre, da tentativa de um grupo
de deputados para reverter o resultado da votao simblica, indica que a anlise desse tipo de votao,
quando envolve matria do interesse do presidente, diz muito sobre o padro de apoio e conflito entre os
Poderes Executivo e Legislativo. importante, contudo, definir um critrio que indique as questes relevantes
para o governo. A Tabela 2 apresenta uma primeira aproximao do problema.
Tabela 2 - Origem dos Projetos Submetidos Votao Nominal por Legislatura Cmara dos
Deputados, 1946-1964
Origem
1946-50 1951-54 1955-58 1959-62 1963-64
Total
N % N % N % N % N %
Executivo
Legislativo
Outros
13
169
54
5,5
71,6
22,8
98
121
123
28,6
35,3
35,9
132
246
105
27,3
50,9
21,7
66
93
112
24,3
34,3
41,3
1
25
11
2,7
67,5
29,7
310
654
405
Total 236 100,0 342 100,0 483 100,0 271 100,0 37 100,0 1369
Fonte: Dirio do Congresso.
Excludos os projetos que foram votao nominal e que tiveram sua proposio feita por iniciativa do
Judicirio, 1.369 votaes nominais ocorreram no plenrio da Cmara dos Deputados no perodo 1946-64. Ao
longo das cinco legislaturas, verifica-se que a grande maioria das votaes nominais decidiu o destino de
projetos iniciados pelo prprio Legislativo. Contudo, nos momentos de atividade mais intensa, isto , nas
legislaturas de 1951-54, 1955-58 e 1959-62 essa diferena menos marcante, isto , uma mdia de 25% dos
projetos que foram votao nominal tiveram origem no Executivo, o que corresponde a um total de 296
votaes. Para o perodo 1989-94, utilizando outro critrio, Figueiredo e Limongi (1996:29) encontraram algo
em torno de 130 votaes nominais de interesse do Executivo, a partir de um total de 212 votaes em que
foram observados o qurum regimental e um mnimo de conflito partidrio.
12
O que aconteceu com as
matrias que foram iniciadas pelo Executivo e foram votao nominal no perodo 1946-64? Observe a
Tabela 3.
13


10

Tabela 3 Resultado das Votaes Nominais de Projetos do Executivo por Legislatura Cmara dos
Deputados, 1951-1962
Votaes Nominais
1951-54 1955-58 1959-62
Total
N % N % N %
Aprovadas
No aprovadas
18
29
38,3
61,7
36
27
57,1
42,8
9
6
60,0
40,0
63
62
Total 47 100,0 63 100,0 15 100,00 125
Fonte: Dirio do Congresso.
A tabela indica o padro de apoio se no sentido de aprov-las ou no s matrias enviadas pelo
Executivo Cmara e que sofreram votao nominal.
14
Nota-se ligeira oscilao no que tange ao equilbrio
entre aprovao e no aprovao. Na legislatura 1951-54, a no aprovao foi significativamente maior do
que a aprovao, 61,7% contra 38,3%. O quadro se reverte na legislatura 1955-58, mas no de maneira
significativa: 57,1% aprovadas e 42,8% no aprovadas. O equilbrio se mantm de 1959 a 1962, de novo em
favor da aprovao, 60,0% contra 40,0%.
A princpio, conclui-se pela existncia de um conflito permanente entre Executivo e Legislativo durante grande
parte do perodo 1946-64. Contudo, o simples envio de um projeto pelo Executivo no significa que o
presidente deseje sua aprovao quando a matria atinge o estgio de votao em plenrio. Na maioria das
vezes, o Legislativo alterava o projeto a tal ponto que no mais interessava ao presidente v-lo aprovado.
Como critrio de aproximao aos projetos que so submetidos votao nominal e cuja aprovao ainda
interessava ao Executivo, utilizo o voto do lder da Maioria. Este indicado pelo presidente da Repblica para
coordenar sua coalizo formal de apoio na Cmara. Assim sendo, quando o lder vota sim, razovel supor
que o presidente tambm queira ver o projeto aprovado. Na anlise a seguir, somente so considerados
dentre os projetos enviados pelo Executivo, aqueles em que o lder da Maioria votou sim (Tabela 4).
Tabela 4 - Resultado das Votaes Nominais de Projetos do Executivo Apoiados pelo Lder da Maioria
por Legislatura. Cmara dos Deputados, 1951-1962
Votaes Nominais
1951-54 1955-58 1959-62
Total
N % N % N %
Aprovadas 10 100,0 19 76,00 6 100,0 35
No aprovadas 0 0,00 6 24,00 0 0,00 6
Total 10 100,0 25 100,0 6 100,0 41
Fonte: Dirio do Congresso.
Nota-se que ao longo das trs legislaturas o Executivo sofreu apenas seis derrotas na Cmara, se aceito o
critrio "voto do lder" como indicao das preferncias presidenciais. Esse padro no significativamente
distinto do encontrado atualmente. Nos governos Jos Sarney e Itamar Franco, os presidentes sofreram
apenas uma e trs derrotas, respectivamente, enquanto o presidente Collor surpreendido quatorze vezes
pelo Legislativo (Figueiredo e Limongi, 1996:31)
15
. A simples considerao do nmero de derrotas, todavia,
no a melhor maneira de ler os resultados registrados na Tabela 4. fundamental observar que dos 125
projetos (ver Tabela 3) enviados pelo Executivo ao Legislativo e que foram votao nominal com qurum,
apenas 41 receberam o sim do lder da Maioria, dos quais 35 foram aprovados. Os nmeros extrados do
perodo recente referem-se a um universo de vinte casos aprovados durante o governo Sarney, 110 no
governo Collor e cinqenta no governo Itamar Franco.
11

O fato de a imensa maioria das matrias enviadas pelo Executivo ter recebido o no do lder da Maioria
significa, muito provavelmente, que em muitos casos o resultado final da tramitao legislativa desses
projetos desagradou ao presidente. Vale dizer, o Legislativo brasileiro, no perodo 1946-64, demonstra
razovel capacidade de transformar a agenda do Executivo, a ponto de contrariar freqentemente as
preferncias presidenciais.
16
E os partidos, como se comportam na lgica de cooperao e conflito com o
Executivo?
17
A Tabela 5 apresenta os ndices de coeso partidria mdios dos principais partidos do perodo,
nas trs legislaturas.
Tabela 5
18
- ndice de Rice Mdio por Legislatura dos Principais Partidos do Perodo Cmara dos
Deputados, 1946-1964
Partidos 1951-54 1955-58 1959-62
PR 59,09 61,31 34,84
PSD 56,63 64,16 57,70
PSP 64,99 65,59 67,19
PTB 54,72 62,92 80,04
UDN 47,82 54,74 47,31
Fonte: Dirio do Congresso.
A tabela indica que o nico caso em que a coeso partidria ultrapassa a faixa de 70% o do PTB na
legislatura de 1959-62. Os demais alcanaram um mximo de 67,19% (PSP, na mesma legislatura) e um
mnimo de 34,84% (PR, tambm nessa legislatura). O contraste com o perodo atual bvio. Pelos dados
coligidos por Figueiredo e Limongi (1996:506), o ndice de Rice mdio dos principais partidos no perodo
1989-94 nunca foi menor do que 70,7% (PTB). O PT alcana o maior grau de coeso com 95,9%, seguido do
PDT (81,5%) e do PFL (78,3%).
A magnitude da diferena permite concluir que os padres de relacionamento Executivo/Legislativo nos dois
perodos possuem qualidades distintas. Na fase atual, o presidente pode esperar dos deputados um
comportamento que segue a tendncia majoritria do partido. Os erros de avaliao, quanto magnitude do
apoio esperado a projetos do seu interesse, ocorrem na margem. O mesmo no pode ser dito sobre o perodo
1946-64, quando se constata um grau reduzido de coeso entre as bancadas dos principais partidos. Por
isso, os presidentes, para assegurarem aprovao parlamentar s suas propostas de polticas, procuravam
obter votos junto aos partidos oposicionistas (em geral, cortejavam a UDN, cujo ndice de coeso
sistematicamente inferior aos dos demais), o que, por sua vez, agravava o quadro de diviso interna dos
partidos, quer de sua prpria base formal de apoio, quer da seara oposicionista.
Como era de se esperar, o ambiente de baixa coeso relativa afetou o grau de disciplina dos partidos quando
da votao de projetos enviados pelo Executivo. Observe a Tabela 6.
Tabela 6 -Disciplina Mdia dos Principais Partidos Cmara dos Deputados, 1946-1964
Partidos 1951-54 1955-58 1959-62
PSD 78,08 75,34 82,51
UDN 73,82 66,74 74,46
PTB 78,78 80,00 90,00
PR 67,74 72,00 76,87
PSP 75,95 78,73 88,67
Mdia 74,87 74,56 82,50
Fonte: Dirio do Congresso.
12

O conceito de voto disciplinado bastante simples: trata-se da proporo de votos de membros de um partido
que acompanham o voto de seu lder
19
. A tabela indica que a disciplina esperada na legislatura 1951-54 ficou
em 74,87; 74,56 na legislatura 1955-58; e 82,50 na de 1959-62. Para as trs presidncias do perodo atual, a
disciplina mdia foi de 85,1 para o governo Sarney; 89,7 para o governo Collor; 88,91 para o de Itamar
Franco. A taxa mdia de disciplina dos principais partidos nunca foi inferior a 80,48 (Figueiredo e Limongi,
1996:30), enquanto a taxa mnima chegou a 66,74.
Uma viso panormica dos dados indica, em suma, a existncia de profundas diferenas entre os perodos
1946-64 e ps-1988, no que concerne s relaes Executivo/Legislativo. No primeiro, a agenda decisria era
compartilhada pelo presidente e pelos deputados, como equilbrio entre os dois Poderes na proposio de leis
aprovadas. Um quadro diverso do atual, em que a agenda quase que integralmente originada no Executivo.
Alm disso, constata-se que as diferentes legislaturas no pr-1964 modificavam substancialmente as
propostas enviadas pelo Executivo, como ficou indicado no s pela freqncia com que projetos desse
Poder deixaram de ser aprovados em plenrio, mas tambm pela quantidade de vezes em que os lderes da
maioria votaram no quando da votao dessas matrias. Hoje em dia, observa-se a grande maioria dos
projetos do Executivo ser aprovada em regime de urgncia, o que no permite ao Legislativo uma apreciao
acurada de seu contedo (Figueiredo e Limongi, 1995a).
Finalmente, a diferena no grau de coeso e disciplina dos principais partidos nos dois perodos no deixa
dvidas quanto expectativa presidencial sobre o comportamento dos partidos. Na Repblica de 1946, a
incerteza marcou a relao entre o presidente e a Cmara, no sentido de que a probabilidade de os partidos
agirem de forma coesa e seguindo o seu lder era desconhecida, pois variava muito dependendo do issue em
questo.
20
O resultado final expressa um quadro de baixa coeso mdia se comparado com o do perodo
atual, em que os partidos atuam de forma razoavelmente coesa e, de uma forma geral, acompanhando as
orientaes de voto encaminhadas por seus lderes.
DISCUSSO
Mas, o que mudou entre os dois perodos? Do ponto de vista das instituies polticas sabe-se que o sistema
eleitoral o mesmo. O sistema de governo tambm o mesmo. Segundo a literatura pouco otimista referida
na segunda seo, o efeito da combinao de presidencialismo, multipartidarismo e voto proporcional
personalizado sempre o mesmo: dificuldade de aprovao da agenda presidencial no Legislativo, por conta
da alta fragmentao e baixos ndices de coeso partidria. O quadro comparativo preliminar apresentado
acima revela, outrossim, que a capacidade de o Executivo ter sua agenda aprovada consideravelmente
maior hoje em dia do que o foi durante o perodo 1946-64. Ademais, a coeso e a disciplina mdias dos
partidos so significativamente maiores atualmente. Portanto, a teoria do presidencialismo com voto
personalizado no suficiente para dar conta da mudana verificada.
Do ponto de vista institucional, mudaram expressivamente os recursos de agenda em mos do Executivo,
como demonstra o Quadro 1. O Executivo pode, atualmente, pedir, de maneira unilateral, urgncia para a
tramitao de seus projetos. Possui, alm do mais, monoplio sobre a emisso de projetos que fixem o
efetivo das Foras Armadas e aqueles de natureza financeira. Na seo 3 apresento uma explicao de como
os recursos de agenda podem afetar positivamente a tendncia majoritria na Cmara em favor das
pretenses presidenciais. Por isso, a defesa, neste artigo, do argumento institucionalista, mas no no sentido
macro, que faz meno unicamente a variveis estruturais do sistema poltico. Defendo o argumento que
mudanas nas regras que regulam o processo decisrio, e no as instituies que formam a plis, foram
determinantes para a alterao da relao Executivo/Legislativo. A agenda compartilhada cedeu espao para
uma agenda imposta.
O que dizer das mudanas? A princpio, o argumento poderia ser que as mudanas vieram para estabilizar a
democracia. Vale dizer, uma vez que as variveis macroinstitucionais no tm contribudo para a
governabilidade, ento legtima a interveno nas regras do processo decisrio, desde que seja para
13

aumentar a capacidade de o presidente obter apoio legislativo. Cabe aqui uma pequena divagao sobre as
origens da crise de 1964. Se se aceita a tese de a crise ter sido motivada pela paralisia decisria, e que esta
resultou da radicalizao com fragmentao, nada garante que o aumento do poder decisrio presidencial
possa se contrapor a crises dessa natureza. Mais precisamente, o aumento das prerrogativas do Executivo
no define a intensidade das preferncias, a verdadeira responsvel pela paralisia decisria. Apenas retira do
Legislativo a capacidade de contribuir de forma efetiva para a montagem e soluo da agenda poltica
brasileira.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ABRANCHES, Srgio Henrique H. de. (1988)," Presidencialismo de Coalizo. O Dilema Institucional
Brasileiro". Dados, vol. 31, n 1, pp. 5-38.
Ames, Barry. (1986), "O Congresso e a Poltica Oramentria no Brasil durante o Perodo Pluripartidrio".
Dados, vol. 29, n 2, pp. 177-205.
___. (1987), Political Survival: Politicians and Public Policy in Latin America. Berkeley, University of California
Press. [ Links ]
___. (1995a), "Electoral Strategy under Open-List Proportional Representation". American Journal of Political
Science, vol. 39, n 2, pp. 406-433.
___. (1995b), "Electoral Rules, Constituency Pressures, and Pork Barrel: Bases of Voting in the Brazilian
Congress". The Journal of Politics, vol. 57, n 2, pp. 324-343.
AMORIM NETO, Octavio. (1991), Formao Ministerial em Sistemas Presidencialistas Multipartidrios: O
Caso Brasileiro (1946-1964). Tese de Mestrado, Iuperj, Rio de Janeiro. [ Links ]
___. (1994), "Formao de Gabinetes Presidenciais no Brasil: Coalizo versus Cooptao". Nova Economia,
vol. 4, n 1, pp. 9-34.
___ e SANTOS, Fabiano. (1997), The Executive Connection: Explaining the Puzzles of Party Cohesion in
Brazil. Trabalho apresentado no Congresso Anual da Latin American Studies Association, Guadalajara, 17-19
de abril. [ Links ]
ARROW, Kenneth J. (1951), Social Choice and Individual Values. New York, John Wiley & Sons.
BOND, Jon R. e FLEISHER, Richard. (1990), The President in the Legislative Arena. Chicago, The University
of Chicago Press. [ Links ]
BRASIL. (1988), Constituio: Repblica Federativa do Brasil. Braslia, Senado Federal. [ Links ]
CAIN, Bruce, FEREJOHN, John e FIORINA, Morris. (1987), The Personal Vote: Constituency Service and
Electoral Independence. Massachusetts/London, Harvard University Press. [ Links ]
CAMPANHOLE, Adriano e CAMPANHOLE, Hilton L. (1986), Constituies do Brasil: Compilao e
Atualizao de Fontes. So Paulo, Atlas. [ Links ]
CAREY, John M. (1996), Term Limits and Legislative Representation. Cambridge, Cambridge University
Press. [ Links ]
14

CARVALHO, Maria Izabel Vallado de. (1977), A Colaborao do Legislativo para o Desempenho do
Executivo durante o Governo JK. Tese de Mestrado, Iuperj, Rio de Janeiro. [ Links ]
CEBRAP. (1996), "Congresso Nacional: Organizao, Processo Legislativo e Produo Legal". Cadernos de
Pesquisa, n 5.
FIGUEIREDO, Argelina. (1993), Democracia ou Reformas? Alternativas Crise Poltica: 1961-1964. So
Paulo, Paz e Terra. [ Links ]
___ e Limongi, Fernando G. P. (1995a)," Mudana Constitucional, Desempenho do Legislativo e
Consolidao Institucional". Revista Brasileira de Cincias Sociais, ano 10, n 29, pp. 175-200.
___. (1995b), "Partidos Polticos na Cmara dos Deputados: 1989-1994". Dados, vol. 38, n 3, pp. 497-524.
___. (1996), "Presidencialismo e Apoio Partidrio no Congresso". Monitor Pblico, ano 3, n 8, pp. 27-36.
FURTADO, Celso. (1969), "Political Obstacles to Economic Growth", in C. Velliz (ed.), Obstacles to Change in
Latin America. London, Oxford University Press. [ Links ]
GEDDES, Barbara. (1994), Politician's Dilemma: Building State Capacity in Latin America. Berkeley,
University of California Press. [ Links ]
HEDLUND, Ronald D. (1985), "Organizational Attributes of Legislative Institutions: Structure, Rules, Norms,
Resources", in G. Loewenberg, S. Patterson e M. E. Jewell (eds.), Handbook of Legislative Research.
Harvard, Harvard University Press. [ Links ]
LAMOUNIER, Bolvar. (1991)," Parlamentarismo, Sistema Eleitoral e Governabilidade". Nova Economia, vol.
2, n 2, pp. 9-25.
LEISERSON, Michael. (1970), "Power and Ideology in Coalition Behavior: An Experimental Study", in S.
Groennings, E. W. Kelley e M. Leiserson (eds.), The Study of Coalition Behavior: Theoretical Perspectives and
Cases from Four Continents. New York, Holt, Rinehart and Winston, Inc. [ Links ]
MAINWARING, Scott. (1993)," Presidentialism, Multipartism, and Democracy: The Difficult Combination".
Comparative Political Studies, vol. 26, n 2, pp. 198-228.
___. (1997), "Multipartism, Robust Federalism, and Presidentialism in Brazil", in S. Mainwaring e M. S.
Shugart (eds.), Presidentialism and Democracy in Latin America. Cambridge, Cambridge University Press.
[ Links ]
___ e SCULLY, Timothy R. (1994)," Institucionalizao dos Sistemas Partidrios na Amrica Latina". Dados,
vol. 37, n 1, pp. 43-80.
MORGENSTERN, Scott. (1996), The Electoral Connection and the Legislative Process in Latin America:
Parties, Factions, and Alliances in Theory and Practice. Ph. D. Dissertation, University of California, San
Diego. [ Links ]
PESSANHA, Charles. (1997), Relaes entre os Poderes Executivo e Legislativo no Brasil: 1946-1994. Tese
de Doutorado, USP, So Paulo. [ Links ]
RIKER, William H. (1962), The Theory of Political Coalitions. New Haven, Yale University Press. [ Links ]
15

SANTOS, Fabiano e PATRCIO, Ins. (1996), Modelo de Comportamento Legislativo sob Restries
Institucionais. Trabalho apresentado no XX Encontro Anual da Anpocs, Caxambu, MG, 22-26 de outubro.
[ Links ]
SANTOS, Wanderley Guilherme dos. (1986), Sessenta e Quatro: Anatomia da Crise. So Paulo, Vrtice.
[ Links ]
SOUZA, Maria do Carmo Campello de. (1975), Estado e Partidos Polticos no Brasil (1930 a 1964). So
Paulo, Alfa-mega. [ Links ]
STROM, Karen. (1990), "A Behavioral Theory of Competitive Political Parties". American Journal of Political
Science, n 34, pp. 565-598.
ABSTRACT
Patronage and Agenda Power in Brazilian Politics
The patterns of Executive-Legislative relations that prevailed during the 1946-1964 period differ from those of
the post-1988 period. A brief look at the specialized literature shows that the reasons behind these changes
have not yet been adequately explained. The article explores these changes more thoroughly, developing a
conceptual framework for understanding the rationale of interactions between presidents, parties, and lower
chamber representatives. Patronage and agenda power are found to be the prime ingredients in these
interactions, and important changes in the pattern of Executive-Legislative relations can be traced essentially
to the greater agenda power enjoyed by Brazilian presidents since 1988. This is reflected not only in the
president s improved capacity to make his voice heard within the legislative body but also in the greater party
cohesion and discipline displayed by his support base within the lower house.
Keywords: Executive-Legislative relations; patronage; agenda power.
RSUM
Parrainage et Pouvoir de L Agenda en Politique Brsilienne
Cet article a pour but de prsenter les motifs en raison desquels le modle de relations entre excutif et
lgislatif s altre relativement aprs 1988, en comparaison avec la priode 1946-1964. Aprs avoir
brivement comment la littrature concerne, on en conclut que ces motifs manquent encore d explicitation
adquate. On propose ensuite un environnement conceptuel pour la comprhension de la rationale de
l interaction prsidents/partis/dputs la Chambre des Dputs. On constate que le parrainage ainsi que le
pouvoir de la tte de liste sont les ingrdients centraux d une telle interaction. En fait, d importantes
modifications dans le modle de relation entre excutif et lgislatif sont observes, essentiellement motives
par un plus grand pouvoir d agenda des prsidents actuels, d o une plus grande capacit du prsident
amnager ses prfrences au sein du lgislatif, de mme qu un accroissement de la cohsion et de la
discipline de parti dans sa base d appui la chambre.
Mots-cl: relation entre excutif et lgislatif; parrainage; pouvoir d agenda.
NOTAS:
*
Este artigo foi originalmente preparado para o seminrio temtico" Instituies Polticas e Reforma do
Estado", ocorrido no XXI Encontro Anual da Anpocs, Caxambu, MG, 22-26 de outubro de 1997. tambm o
primeiro resultado da pesquisa desenvolvida no mbito do projeto "Reconfigurao do Mundo Pblico
Brasileiro: Sistema Poltico e a Reforma do Estado", apoiado por Capes, CNPq, Finep e MARE. A equipe de
pesquisa foi composta pelas assistentes Ana Paula Lamego Meirelles e Rosely de Albuquerque Souza, que
estiveram sob a coordenao de Ana Caillaux. Agradeo aos colegas participantes do projeto, especialmente,
Argelina Figueiredo e Fernando Limongi, pelo debate em torno de pontos importantes do argumento. Octavio
Amorim Neto e Wanderley Guilherme dos Santos leram e comentaram a primeira verso, contribuindo, assim,
16

de forma decisiva para seu formato final. Sou grato, ainda, pelos comentrios pertinentes e, na medida do
possvel, incorporados ao texto, aos pareceristas annimos de Dados. Compartilho as virtudes, mas no os
erros. O resultado final de minha inteira responsabilidade.
1. No custa lembrar que a aprovao de qualquer mudana no texto constitucional requer o apoio de 3/5 da
Cmara dos Deputados em dois turnos, o mesmo se repetindo para o Senado Federal.
2. No caso, governabilidade significa apenas apoio estvel de uma maioria parlamentar ao programa do
governo.
3. Excees importantes encontram-se em Amorim Neto (1994), Mainwaring (1997) e Pessanha (1997). Estes
estudos comparam o padro de relacionamento Executivo-Legislativo no perodo 1946-64 com o de ps-
1988. No entanto, nenhum deles utiliza sries histricas que medem os graus de coeso e disciplina
partidrias, incorporando evidncias relativas aos dois perodos.
4. Com relao ao diagnstico pouco otimista, ver Ames (1986; 1987; 1995a; 1995b); Geddes (1994);
Lamounier (1991); Mainwaring (1993); e Mainwaring e Scully (1994). A contraposio pode ser encontrada
em Cebrap (1996); e Figueiredo e Limongi (1995a; 1995b; 1996). Interessante notar que, partindo da mesma
base de dados coligida por Figueiredo e Limongi (1995b), Mainwaring (1997:80) fornece interpretao diversa
a respeito do grau de disciplina e coeso dos partidos brasileiros. Mainwaring parece se apoiar na noo de
que, embora os partidos no se comportem de forma inteiramente aleatria, ainda assim os ndices de
disciplina so baixos de um ponto de vista comparativo. Ademais, afirma que os partidos aumentam seu grau
de disciplina quando o presidente cresce em popularidade. Infelizmente, essas afirmativas sofrem de duas
deficincias: a) o dado comparativo no fornecido para que o leitor tenha alguma idia de quanto os
partidos brasileiros so indisciplinados; b) nenhuma relao estatstica oferecida para medir o efeito
popularidade sobre o grau de disciplina. Sobre a dificuldade de se estabelecer comparaes quanto coeso
e disciplina partidrias, ver Carey (1996:18-21). Sobre os problemas envolvidos em relacionar popularidade
presidencial com sucesso na arena legislativa, ver Bond e Fleisher (1990, cap. 7).
5. Na verdade, o caminho terico adotado no presente texto explora sugesto feita por Figueiredo e Limongi
(1995a). Nesse artigo, entretanto, as relaes entre o poder de agenda presidencial e a disciplina partidria
ainda no esto articuladas.
6. Para uma anlise mais aprofundada dos impactos da patronagem sobre a dinmica partidria brasileira no
perodo 1946-64, ver Amorim Neto e Santos (1997).
7. Para uma anlise de como a combinao da intensidade das preferncias dos deputados e a fragmentao
partidria parlamentar gerou uma situao de paralisia decisria no Legislativo brasileiro s vsperas do
golpe de 1964, ver Santos (1986). Interessante notar como naquele contexto a utilizao da patronagem foi
insuficiente para manter o apoio parlamentar ao presidente.
8. Esta figura retirada de Santos e Patrcio (1996).
9. A tabela s considera a proposio legislativa do Executivo e de membros ou subunidades coletivas, tais
como comisses, do Congresso Nacional. O Judicirio tambm inicia legislao, mas esta se refere, em geral,
matria administrativa interna desse Poder. Ver Figueiredo e Limongi (1995a).
10. Teoricamente, perfeitamente possvel, embora improvvel, que as leis aprovadas por iniciativa dos
deputados tenham sido integralmente inspiradas na agenda presidencial. Portanto, a simples observao da
capacidade relativa de o Executivo e o Legislativo aprovarem leis no permite inferncias a respeito do maior
ou menor grau de imposio presidencial da agenda legislativa.
11. De acordo com os diversos Regimentos da Cmara no perodo 1946-64, as proposies legislativas eram
apreciadas pelo plenrio segundo trs tipos distintos de votao: secreta, simblica e nominal. A votao
secreta exigia qurum de 2/3, e era empregada para decidir sobre a instalao de Comisses de Inqurito. A
votao simblica era utilizada na maioria dos casos, e para valid-la requeria-se a presena de, no mnimo,
50%+1 dos deputados. A votao nominal, geralmente, ocorria quando algum deputado, com o apoio de no
mnimo vinte outros, pedia que o presidente da Mesa contasse o qurum da votao simblica. Nos casos em
17

que o qurum requerido fosse verificado, ento o resultado da votao simblica era confirmado, caso
contrrio, a votao nominal era convocada. A apreciao pelo plenrio de emendas constitucionais tambm
exigia votao nominal. Ver Carvalho (1977).
12. O critrio de relevncia, segundo Figueiredo e Limongi, o do encaminhamento de voto do lder do
governo na Cmara. A exceo o governo Sarney, no qual o lder do governo no encaminhava votao.
Por isso, para esse perodo, o critrio utilizado pelos autores igual ao adotado neste artigo: o simples apoio,
ou o sim, proposta do lder em plenrio.
13. A partir de agora, por conta do reduzido nmero de votaes encontrado nas legislaturas 1946-50 e 1963-
64, s trabalharei com as legislaturas 1951-54, 1955-58 e 1959-62.
14. A Tabela 2 considerou todas as votaes nominais de projetos originados no Executivo
independentemente de qurum, o que resultou em um total de 310 votaes. A Tabela 3 s considerou as
votaes que obtiveram qurum, por isso a reduo do total para 125.
15. Com relao ao grande nmero de derrotas do presidente Collor os autores ponderam: "A proporo de
derrotas no assim to baixa e indica algum grau de conflito entre o Legislativo e o Executivo. No entanto,
cabe notar que a grande maioria das vezes elas se verificaram quando o governo no formou uma coalizo
majoritria de apoio" (idem:30). Falarei mais sobre esse ponto adiante, nesta mesma seo.
16. Os especialistas em estudos legislativos utilizam o termo viscosidade (viscosity) para indicar a capacidade
do Legislativo de resistir s tentativas do Executivo de lhe impor sua agenda. Ver Hedlund (1985:348).
17. W. G. dos Santos (1986) analisa o apoio dado pelo Legislativo s propostas desenvolvimentistas do
governo JK e do segundo governo Vargas. Com base em evidncias, contraria a tese de que o Legislativo,
poca, por ser composto predominantemente pelos representantes do Brasil agrrio, servia de obstculo s
tentativas de modernizao econmica do pas. Demonstra, ademais, que o Legislativo se tornou obstculo
intransponvel aprovao da agenda presidencial somente nos momentos em que sua capacidade decisria
estava comprometida como um todo, isto , no governo de Jango e ao final do segundo governo Vargas. A
paralisia decisria do Congresso resultou da combinao da radicalizao das preferncias e a fragmentao
das foras parlamentares, o que impediu a formao e manuteno de qualquer coalizo de governo dentro
do Legislativo. Uma das concluses de Santos a de que a utilizao da patronagem no suficiente para
recompor a base de apoio do presidente na Cmara no momento em que a distribuio e intensidade das
preferncias dos deputados so desfavorveis ao presidente. Meu argumento pode ser entendido como
complementar a essa tese, uma vez que estou defendendo o ponto de vista de a patronagem, sem o poder
de agenda, no garantir ao presidente a coeso partidria necessria para a viabilizao mnima de seu
projeto na Cmara.
18. O indicador operacional utilizado para medir a coeso partidria o ndice de Rice, cuja frmula Ri = [%
de votos sim - % de votos no]. Ento, para o partido i, na votao nominal x, subtraio o percentual de
membros que votaram sim do percentual de membros que votaram no, e tomo o valor absoluto da subtrao
como a coeso partidria. Nem todas as votaes nominais ocorridas em plenrio so relevantes por conta
do baixo grau de conflito partidrio. Como critrio de relevncia, e at porque meu objetivo aqui comparar
os dados, adoto o mesmo procedimento de Figueiredo e Limongi (1995b), isto , s considero as votaes
em que no mnimo 10% da Cmara se ops ao resultado final.
19. Lembre-se que no foram encontrados encaminhamentos de voto por parte das lideranas partidrias no
perodo 1946-64.
20. Sobre a variao dos ndices de coeso dos partidos nesse perodo, ver Amorim Neto e Santos (1997).
Sobre a variao no comportamento dos partidos segundo os diferentes issues, ver Carvalho (1977) e Santos
(1986).