Subsidios para La Desigualdad PDF

Coordinadores:
Jonathan Fox y Libby Haight

Con colaboraciones de:
Mauricio Merino,
Mauricio Maldonado
y John Scott, entre otros.
Subsidios para la
desigualdad
Las polticas pblicas del maz en
Mxico a partir del libre comercio
Coordinadores:
Con la colaboracin de:
Mauricio Merino
John Scott
Mauricio Maldonado
Felipe Hevia de la Jara
Brian Palmer-Rubin
Tim Wise
Hctor Robles Berlanga
Primera edicin, 2010
D.R. Woodrow Wilson International Center for Scholars
Coordinadores: Jonathan Fox y Libby Haight
Woodrow Wilson International Center for Scholars
Centro de Investigacin y Docencia Econmicas
University of California, Santa Cruz
Este trabajo se realiz gracias al apoyo de la Fundacin William y
Flora Hewlett.
Las opiniones expresadas en este libro son responsabilidad exclusiva
de los autores y no comprometen la opinin ni posicin pblica de las
instituciones acadmicas que lo publican.
La reproduccin total o parcial es posible citando a la fuente.
Coordinacin editorial: Alicia Athi
Diseo de forros: Deikon estudio grfco, S.A. de C.V.
Diseo y formacin: Genio y Figura
Impresin: Dissa Impresores
Fotografa de portada: Enrique Prez S., ANEC
Impreso en Mxico.
Prefacio
SnteSiS de hallazgoS: tendenciaS en la Poltica
de SubSidioS agrcolaS
caPtulo 1
La poltica agrcola mexicana:
metas mltiples e intereses en conficto
Recuadro 1
Qu programas agrcolas llegan a las comunidades de bajos ingresos?
Recuadro 2
Gasto agrcola en municipios indgenas
Recuadro 3
Grandes pagos de subsidios a la comercializacin de granos son para compaas transnacionales
Libby Haight
Recuadro 4
Despus del TLCAN, los precios de la tortilla no refejaban directamente los precios inter
nacionales del maz
Erica Simmons
Recuadro 5
Recomendaciones seleccionadas del estudio ofcial de la Comisin Nacional para el Conoci
miento y Uso de la Biodiversidad: Origen y diversifcacin del maz: Una revisin analtica
Takeo Kato et al
Recuadro 6
Evaluacin de las evaluaciones
caPtulo 2
Los programas de subsidios al campo:
las razones y las sinrazones de una poltica mal diseada
Mauricio Merino
caPtulo 3
Subsidios agrcolas en Mxico:
quin gana, y cunto?
John Scott
Recuadro 7
Consigue Procampo generar alternativas a la migracin hacia los Estados Unidos?
Alfredo Cuecuecha y John Scott
ndice
5
7
9
46
47
48
50
51
52
55
73
128
4
caPtulo 4
A quin le dan pan que llore?
Percepciones de benefciarios del programa Procampo
Mauricio Maldonado
Recuadro 8
El caso de las comunidades Wixaritari (huicholes) en Jalisco
Mauricio Maldonado
caPtulo 5
Los padrones de benefciarios de los subsidios al campo:
un caso de transparencia clara u opaca?
Libby Haight y Jonathan Fox
Recuadro 9
Incumplimiento de las Reglas de Operacin de Procampo.
Ana Joaquina Ruiz
caPtulo 6
Vigilancia y control en el campo.
Mecanismos, procesos y dinmicas de contralora social en los programas
dependien tes de Apoyos y Servicios a la Comercializacin Agropecuaria
(ASERCA)
Recuadro 10
La vigilancia de los productores desde arriba
caPtulo 7
Es la descentralizacin la solucin?
Enseanzas de Alianza para el Campo
Brian PalmerRubin
Recuadro 11
Podadoras versus tractores
Brian Palmer-Rubin
caPtulo 8
El impacto de las polticas agropecuarias de los Estados Unidos
sobre los productores mexicanos
Tim Wise
caPtulo 9
Una visin de largo plazo:
comparativo resultados del VII Y VIII Censo Agrcola Ganadero 1991-2007
129
137
139
155
157
164
165
173
175
185
5
Muchos pronosticaban que con la apertura comercial del Tratado de Libre Comercio para
Amrica del Norte (TLCAN) y la importacin de maz a menor costo, que el grano perdera pri
maca dentro de la agricultura del pas, incluyendo el despla zamiento de muchos de los cientos
de miles de pequeos productores que lo cultivan. Este pronstico ha marcado los programas de
subsidios agrcolas en Mxico durante los ltimos 15 aos, pues ha justifcado la transferen cia
de hasta 20 mil millones de dlares en pagos directos a agricultores por concepto de compensa cio
nes y ajustes al TLCAN entre 1994 y 2009. Como se esperaba, las importaciones aumentaron
notablemente, pero el maz sigue siendo el cultivo ms importante de Mxico en trminos de
volumen de produccin, nmero de productores y superfcie cultivada. Al mismo tiempo,
muchos productores han abandonado el agro. Cmo explicar esta situacin? Este informe ana
liza cmo funcionaron las polticas de compensacin comercial agrcola en la prctica, en
particular las del maz.
A fn de proporcionar una comprensin amplia del tema, este informe conjunta anlisis ins ti
tucionales, econmicos y polticos acerca de estas polticas compensatorias agrcolas vistas en
el largo plazo. Los distintos estudios que siguen a continuacin abordan tres preguntas com
plementarias: cmo se han distribuido los subsidios agrcolas? cmo funcionan en los hechos
las polticas e instituciones agropecuarias? Y en qu medida los programas de subsidios han
sido transparentes y procedido a rendir cuentas? Debido a la especifcidad de su enfoque, este
informe no le hace justicia a otros asuntos claves relacionados con el maz en Mxico, tales
como la extraordinaria diversidad de productores y mercados, sus signifcados nutricionales y
culturales, las implicaciones especfcas del alza reciente en los precios internacionales, los
cambios en las organizaciones campesinas y los retos ambientales que encierra la conserva
cin de su biodiversidad. Por lo mismo, tampoco es posible analizar aqu patrones de comercio
agrcola en general ni polticas gubernamentales en materia de agroexportaciones. No obs
tante, los lectores interesados en dichos temas podrn hallar aqu referencias a diversos estu
dios relevantes.
Ahora que el TLCAN se ha implementado plenamente, el debate pblico se est centrando
cada vez ms en la direccin que tomarn las polticas agropecuarias en Mxico de cara al
futuro. Este informe tiene como propsito, precisamente, alimentar dicho debate (que incluye
el papel de las polticas agrcolas estadounidenses). Los estudios se fundan en datos ofciales,
evaluaciones de programas, entrevistas con actores, estudios acadmicos, as como investiga
ciones de campo con productores, y cada uno refeja la visin particular e independiente de su
autor. De hecho, cada analista tiene su propio punto de vista con relacin a las polticas que
aborda y, por lo mismo, ha emitido recomendaciones de acuerdo al mismo, sin que haya ha
bido un consenso general previo. El informe comienza con una sntesis de los hallazgos prin
cipales, seguido por anlisis profundos y detallados, as como por una serie de informes temti
cos que resumen otros estudios, cuyas versiones ms amplias estn disponibles en lnea en el
sitio web del proyecto: www.wilsoncenter.org/DesarrolloRuralMexicano.
Este estudio ha sido posible gracias a una donativa del Programa de Desarrollo Global (Global
Development Program) de la Fundacin William y Flora Hewlett y expresa la colaboracin en
tre el Instituto Mxico del Centro Internacional Woodrow Wilson para Acadmicos, la Univer
sidad de California en Santa Cruz e investigadores del Centro de Investigacin y Docencia
Econmicas (CIDE).
Jonathan Fox
Libby Haight
Santa Cruz y Distrito Federal
Prefacio
7
Sntesis de
hallazgos:
Tendencias en la poltica
de subsidios agrcolas
Jonathan Fox
1
Libby Haight
International Budget Partnership
Este estudio acerca de los programas de subsidios agrcolas en Mxico arrib a cuatro con
clusiones centrales, sobre el empleo agrcola, transparencia y rendicin de cuentas, Programa
de Apoyos Directos al Campo (Procampo), y otros programas de Apoyos y Servicios a la
Comerciali zacin Agropecuaria (ASERCA).
La primera conclusin es que mientras el gasto federal agrcola en Mexico ha au
mentado de manera signifcativa desde 2001, llegando casi a duplicarse, para 2008,
el empleo agrcola haba cado notablemente. Durante los noventa, de todos los pases de
Amrica Latina, Mxico era el que destinaba una mayor proporcin de su presupuesto al sector
agrcola. Por s solos, los pagos directos a productores sumaron 20 mil milliones de dlares
estadounidenses desde 1994 (en dlares de 2009). Aun as, Mexico perdi 20% de sus empleos
agrcolas entre 1991 y 2007, cuando el nmero total de empleos cay de 10.7 milliones en 1991
a 8.6 milliones en 2007. Una comparacin entre los censos agrcolas de 1991 y 2007 muestra
que la cantidad de empleos creados en el sector agroexportador era mucho menor que el n mero
de empleos perdidos en la economa campesina. Adems, entre 1990 y 2008 el peso relativo de
la agricultura en la poblacin econmicamente activa cay de 23% a 13%, respectivamente. Al
mismo tiempo, en 2008 la poblacin rural todava representaba 23.5% de la poblacin mexi
cana, ya que disminuy mucho ms despacio. No obstante, si se aplica el criterio de la Orga
nizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) para defnir ruralidad, entonces
la tercera parte de la poblacin total de Mxico sigue siendo rural. Subyaciendo a la creciente
brecha entre la persistencia de la poblacin rural y la disminucin en el empleo agrcola est
el hecho de que milliones de familias se han visto obligadas a separarse y desmembrarse, un
proceso cuyos costos sociales y culturales son incuan tifcables. El agudo contraste entre el
aumento en el gasto pblico rural y la cada en el empleo agrcola indica que la crisis
que se padece en este ltimo no se puede atribuir a la falta de gasto pblico, sino que
el fomento del empleo en el campo no ha fgurado entre sus prioridades.
La segunda conclusin es que en el sector agrcola la aplicacin de reformas en mate
ria de transparencia gubernamental y de rendicin de cuentas ha sido dispareja. En
razn de su vasto alcance y gran complejidad, los programas agrcolas representan un reto
formidable para las capacidades del Estado. De ah que las reformas en materia de transparen
cia y rendicin de cuentas tengan un potencial considerable para mejorar el desempeo del
sector pblico. Sin embargo, los programas agrcolas ms importantes tienden a tener largas
listas de metas, que no siempre son convergentes ni consistentes, lo cual maximiza la discre
cionalidad de los tomadores de decisiones y la infuencia de los intereses creados. En cum
plimiento con los estndares mnimos que requiere la transparencia gubernamental, los dos
mayores programas de subsidios directos mexicanos parecen ser de entrada muy transparen
tes, ya que presentan en lnea sus padrones de benefciarios de manera muy detallada. Estos
datos son sufcientemente pblicos para revelar que numerosos funcionarios reciben subsidios agr
colas. En la prctica, sin embargo, siguen siendo bastante opacos. La imprecisin de los datos
ofciales impide y vuelve confusa la tarea de averiguar cuntos productores realmente reciben
pagos. Por otra parte, los muchos otros programas de subsidios no son ni siquiera transparentes
1 Traduccin: Mauricio Snchez lvarez.
Subsidios para la desigualdad
8
en apariencia, lo cual incluye los pagos directos a grandes empresas y los importantes pro
gramas de inversin agrcola que manejan en forma descentralizada (y discrecional) los gobier
nos de los estados. La falta de sistemas de registro de productores consistentes y de padrones
nicos de benefciarios impide que un analista pueda averiguar el monto total de apoyos que
ha recibido cierto productor o empresa privada. Pero adems, las dependencias agrcolas no
cuentan con mecanismos efectivos en materia de rendicin de cuentas. Slo Procampo cuenta
con un sistema de vocalas de pequeos productores, que en la prctica tiende ms a represen
tar a la dependencia ante estos ltimos que a la inversa. En trminos ms generales, ni las
dependencias estatales ni las federales han optado por establecer relaciones ms horizontales
y equilibradas con organizaciones representativas de productores campesinos, lo cual permi
tira fortalecer tanto la transparencia como la calidad del desempeo ofcial. En sntesis, que
si bien los programas de subsidios agrcolas ms importantes parecen ser bas tante
transparentes, en los hechos carecen tanto de transparencia como de meca nismos de
rendicin de cuentas.
Tercero, el Procampo, que fue diseado para compensar prdidas provocadas por el
libre comercio y que ha sido ampliado hasta 2012, es (y por lejos) el programa agr
cola que llega a una mayor cantidad de productores de bajos ingresos. Procampo sigue
siendo el ms importante de su tipo en el pas, entre otras, porque desembolsa pagos anuales
a aproximadamente 2.5 millones de productores, sobre todo productores de maz con menos de
5 ha de tierras de temporal. A todas luces, se trata del programa agrcola mexicano ms orien
tado hacia los pobres. Siguiendo un principio de pagos escalonados, el monto por hectrea
cultivada que reciben los productores con menos de 5 ha es ligeramente ms alto que el que
reciben los dems. Sin embargo, la asignacin de recursos por parte del programa no es pro
gresiva, ya que est diseada para pagarle ms a quienes cuentan con ms tierra. El programa
no ha implementado un techo para limitar el monto de pagos que un individuo o empresa
puede recibir. Adems, en la prctica, segn dos encuestas nacionales, resulta que la mayora
de los productores ms pobres (los que tienen menos de 5 ha.) estn completamente excluidos del
programa an cuando fguran entre sus supuestos benefciarios. Al mismo tiempo, los produc
tores que cuentan con tierras de riego tienen el privilegio de recibir dos pagos anuales, a pesar
de que el programa se dise para asignar apoyos con base en la extensin de tierra y no en la
produccin. Pero adems, con el paso del tiempo ha disminuido considera blemente la propor
cin del presupuesto agrcola destinada a Procampo y tambin la capacidad adquisitiva de los
pagos por hectrea, mientras que se ha estado favoreciendo a los programas menos orientados
a atender a los pobres. Adems, el costo que han pagado los pro ductores me xicanos al reducirse
el precio nacional del maz como resultado de la importacin del grano estadounidense por debajo
del costo de produccin era ms que el pago por hectrea promedio a pequeos productores va
Procampo. Por otra parte, aunque los pagos de Procampo han tenido un impacto limitado en
reducir la migracin, casi la mitad de las familias benefciarias del programa Procampo tienen
miembros que han migrado a los Estados Unidos. Por ende, el programa agrcola ms orien
t ado hacia productores de maz, y el ms inclusivo, no slo excluye a la mayora de
su poblacin objetivo, sino que est sesgado para favo recer a los productores ms
adinerados.
Una cuarta conclusin es que este sesgo a favor de los grandes y medianos produc
tores, est aun ms presente en casi todos los otros (y muy numerosos) programas
de subsidios agrcolas de Mxico. Los dos programas que siguen en importancia a Pro
campo, encargados de subsidiar la comercializacin y las inversiones productivas, privilegian
en particular a los estados norteos. Adems, ambos estn diseados para darle un acceso
discrecional a productores privilegiados. Notablemente, el programa Ingreso Objetivo (el ter
cero en importancia), subsidia directamente la produccin de un pequeo nmero de los agri
cultores ms grandes del pas, a pesar del discurso ofcial prolibre mercado. Sus apoyos cubren
la diferencia entre el precio nacional del maz y el precio internacional, una vez vendida la
cosecha. Esto hace que los dems productores reciban un precio de venta ms bajo y por ende
refuerza la presin que ejercen las importaciones subsidiadas sobre los precios al productor en
general para mantenerlos bajos. Pero adems, grandes apoyos destinados a la comercializacin
van directamente a grandes empresas procesadoras y comercializadoras, incluyendo corpora
ciones transnacionales, como Cargill y Maseca. En general, un anlisis econmico reciente del
Banco Mundial seala que el gasto en agricultura es tan regresivo que anula aproximada
mente la mitad del efecto redistributivo del gasto en desarrollo rural... porque ms de la mitad
se concentra en el decil ms rico. As que la aguda concentracin de los subsidios agr
colas (excepcin hecha de Procampo) en unas cuantas manos ya privilegiadas, est
agudizando la desigualdad. 3
1
9
1
La poltica agrcola
mexicana:
metas mltiples e inte reses
en conficto
Jonathan Fox
1
Libby Haight
1 Muchas gracias a Alejandro Ortz por su hbil asistencia en el anlisis de datos y mapas, a Pilar Islas por su traduccin,
a Louise Ashton con su ayuda en la revisin, y a John Scott y Andrew Selee por sus comentarios a las versiones anteriores.
1
La poltica agrcola mexicana
11
La poltica agrcola del gobierno mexicano est tremendamente sesgada en contra de los pro
duc tores de bajos ingresos. Los principales responsables de formular las polticas agrcolas son
muy contundentes en cuanto a dar prioridad a los grandes agricultores. Relegan los producto res
campesinos a los programas de asistencia social, antes que ser sujetos adecuados de una estra te
gia de desarrollo econmico. De hecho, recientemente el nuevo Secretario de Agricultu ra de Mxi
co hizo la recomendacin al Congreso de que su Secretara debiera recortar el fnancia miento de
su nico programa que en apariencia se centra en un apoyo a la inversin para los pro ductores
de bajos ingresos, porque otros productores sugieren que separemos ms la parte que tiene
viabilidad econmica [y] la parte que necesita un enfoque ms de asistencia social.
2

La idea de que la poltica agrcola del gobierno tendra que dejar de invertir en los productores
de bajos ingresos se ve reforzada por la perspectiva de los economistas de que el sector de la
agricultura en Mxico tiene demasiado empleo, considerando su participacin en la economa.
A principios de los noventa, los promotores del TLCAN reconocieron que abrirse a las importa
ciones de granos subsidiados de los Estados Unidos desplazara a cientos de miles de pequeos
agricultores, pero esperaban que encontraran empleos en la industria o en los servicios urba
nos. Al fnal de cuentas, las ciudades mexicanas generaron mucho menos empleo de lo que se
haba pronosticado. En cambio, mucha de la poblacin rural que los economistas consideraron
un exce dente termin trabajando en los Estados Unidos. La tasa de emigracin de Mxico au
ment bruscamente entre 1991 y 2000, de 337,000 estimados a 530,000 al ao (Passell y Suro
2005). No es una casualidad que el nmero total de empleos en la agricultura en Mxico dis
minuyera 20% entre 1991 y 2007, de acuerdo con el censo agrcola (Scott, en este informe).
No obstante, durante este periodo el gobierno gast considerablemente en el sector de los granos
y semillas oleaginosas, incluyendo por lo menos 20 mil millones de dlares (en dlares estadouni
denses de 2009) en pagos de subsidio directo a la agricultura desde 1994.
3
Adems, la partici
pacin de la agricultura en el presupuesto de Mxico fue el ms elevado de Amrica Latina
durante los aos noventa, el periodo ms reciente para el que hay datos disponibles (Gmez
Oliver 2007). Este informe pregunta: A dnde se fueron esos subsidios? Las reformas al acceso
pblico a la infor macin del gobierno permiten observar las tendencias generales. An as
sigue siendo difcil determinar con presicin quin recibe qu debido a la forma en la que se
presenta la informacin ofcial sobre subsidios a la agricultura por parte del gobierno, que
subestima el grado en el que los recursos pblicos se concentran en pocas manos (Haight y Fox,
en este volumen). Por otra parte, todas las fuentes de datos ofciales ignoran uno de los princi
pales problemas de Procampo, el programa de subsidios agrcolas que se supone debe llegar a
los campesinos excluye a la mayo ra de los productores de bajos ingresos de sus modestos
benefcios (Scott, en este informe, Tabla 2). Sin embargo, al menos una tendencia queda muy
clara: los principales criterios para la asignacin de subsidios agrcolas no incluyeron el fo
mento al empleo agrcola.
1. El contExto dE la poltica sobrE
dEsarrollo rural y agrcola
El desplazamiento de los productores campesinos dista mucho de ser algo nuevo. Du ran te mucho
tiempo, el gasto pblico en la agricultura ha favorecido a los productores medianos y grandes
y las reformas a las polticas de los noventa parecen haber acentuado esta tendencia subya
cente. El periodo ms consistente de una poltica econmica rural a favor del campesino en
Mxico tuvo lugar durante la presidencia de Crdenas en la dcada de 1930, cuando la reforma
agraria redistribuy una porcin considerable de tierras agrcolas comerciales e invirti en la
capacidad productiva del nuevo sector social. Sin embargo, despus de que cambi el balance
de poder dentro del partido gobernante, la reforma agraria qued relegada a un segundo plano.
A partir de los aos cuarenta, el gasto del gobierno en la agricultura se concentr en grandes
inversiones en infraestructura para riego, lo mismo que en insumos y crditos subsidiados que
benefciaron fundamentalmente a granjas comerciales del norte de Mxico (Barkin y Surez
1982). La inversin pblica en investigacin y tecnologa agrcola tambin estuvo sesgada en
contra de los pequeos agricultores lo mismo que en el conocido caso de la Revolucin Verde en
Mxico, que daba prioridad al trigo de riego frente al maz de temporal (Hewitt de Alcntara
2 Secretario Francisco Mayorga: Nos vamos a la parte de desarrollo rural, tambin ah hay una subsecretara, yo dira que
hoy por hoy un poco sobrada en cuanto a que muchos programas sociales se han ido ubicando en otras dependencias como
Secretara de Deasarrollo Social (SEDESOL), la Comisin Nacional de Desarrollo Indgena, el Seguro Popular, etc., y como tam
bin es reiterada la peticin de los productores de que separemos ms la parte que tiene viabilidad econmica, la parte que
necesita un enfoque ms de asistencia social. Entonces, mi propuesta, respetuosa, y obviamente la ltima palabra la tendrn
los seores legisladores, la Secretara de Hacienda, el seor Presidente pues es acotar un poco la Subsecretara de Desarrollo
Rural para mandar recursos a las reas que veamos ms dbiles. Comunicacin Social de la Cmara de Senadores (2009).
3 Este total est limitado a los dos programas ms grandes de pagos directos, Procampo e Ingreso Objetivo. Para calcular el
gasto total, los pagos individuales durante la historia de Procampo e Ingreso Objetivo se ajustaron a su valor en pesos en
2009. Despus el valor de 2009 se convirti a dlares usando el tipo de cambio de pesos mexicanos a dlares estadouni
denses durante 2009. Ver ms adelante la Grfca 1 para ms tendencias presupuestarias generales en la agricultura.
12
1976). Mientras tanto, se considera ampliamente que la agricultura de temporal subsidi la
rpida urbanizacin e industrializacin de mediados de siglo mediante condicio nes comercia
les desfavorables. Durante lo que alguna vez se llam el milagro mexicano, que perdur
dcadas, el crecimiento de la fuerza laboral industrial s alent a los trabajadores a migrar a
las ciudades, pero este proceso se vio reforzado tambin por un factor impulsor: la exclusin de
los pequeos agricultores de temporal de los benefcios de la in versin pblica.
A principios de la dcada de 1970, la legitimidad poltica del gobierno mexicano estaba muy
cuestionada en el campo. Las reformas comenzaron a ampliar el acceso al crdito subsidiado,
a insumos, a precios de apoyo y a inversiones en infraestructura rural para ms productores
campesinos (Grindle 1977, Gordillo 1988a, 1988b). Este enfoque se sigui ms estratgica
mente durante el auge del petrleo, con el Sistema Alimentario Mexicano (19801982). Du
rante la mayor parte del periodo entre 1971 y 1982 en el que se present un mayor gasto gu
bernamental para el desarrollo rural, los subsidios para el crdito agrcola superaron a los
subsidios a los precios e insumos (Gordillo 1990). Pero estos intentos de reforma campesinis
ta slo intentaron, con un xito limitado, incorporar a un mayor nmero de pequeos agricul
tores al sistema existente, que permaneci sesgado a favor de los agricultores privilegiados.
4

Para las dcadas de 1980 y 1990, la estructura agrcola en Mxico estaba compuesta de cua tro
grupos principales: 1) un nmero pequeo de agricultores comerciales bien provistos, que
controlaban la mayor parte de las tierras de cultivo de riego; 2) un segmento ms grande de agri
cultores comerciales pequeos; 3) una gran mayora de productores de subsistencia y de sub
subsistencia, que tenan que depender de un trabajo asalariado fuera de la granja familiar para
complementar sus diminutas tierras de temporal; lo mismo que 4) un grupo grande de traba
jadores asalariados que no posean tierras.
5
Los productores agrcolas a pequea escala no
cuentan con sufciente acceso al crdito, los insumos, los mercados y la tec nologa adecuada agro
eco lgicamente como para aumentar su productividad y generar ms empleo. No obstante, el
63% del empleo agrcola en Mxico sigue encontrndose en granjas de menos de 5 ha, de acuer
do con el censo agrcola de 2007. An as los grandes productores comerciales, en especial de
los estados del norte, reciben una fraccin muy desproporcionada de los subsidios del gobier no
a la agricultura, como se muestra en el Mapa 1 (vea Scott, en este volumen).
4 Para ms detalles, ver Fox (1992). Para una retrospectiva de los ltimos 40 aos de polticas sobre desarrollo rural en
Mxico, ver Hewitt de Alcntara (2007).
5 Las estimaciones en cuanto al nmero de trabajadores agrcolas en Mxico entre 1999 y 2001, varan de 3.2 a 3.6
millones (Salinas lvarez 2006: 48). Esta situacin se explica por el nmero de trabajadores agrcolas que tambin son pro
ductores campesinos; pocos analistas han intentado calcular cmo se divide la poblacin agrcola, pero Puyana y Romero
sugieren que en 1993, el 45% era productor y el 55% era trabajador agrcola (2008: 25).
1
13
Mapa 1:
ConCentraCin geogrfiCa del gasto agrCola por estado, por sagarpa,
2006 (pesos mexiCanos per Cpita rural)
* programas incluidos: procampo (tradicional), progan, apoyos a la comercializacin, diesel y alianza para el campo.
fuente: elaborado con datos de scott. grfca 15, este volumen.
La polarizacin de la agricultura mexicana entre aquellos con y sin riego es el resultado direc to
de una larga historia de intervencin del Estado. La poltica gubernamental sobre infraes truc
tura determin los productores que obtendran riego en primer lugar, y los subsidios masivos
continuos para el uso del agua reproducan la desigualdad entre los que no tenan y los que s
tenan riego. De entre todos los subsidios a la agricultura en Mxico, el agua y la electricidad
son de los que estn ms concentrados en unos pocos estados del norte, como se muestra en
el Mapa 2 (World Bank 2004: 8384 y Scott, en este volumen). El uso ms subsidia do de la
electricidad en Mxico es el bombeo para riego, que fomenta prcticas de uso altamen te insos
tenibles.
6
En el debate pblico sobre la poltica agrcola rara vez se mencionan estos subsidios
masivos al riego; en parte porque no aparecen en el presupuesto de forma explcita como
transferencias de efectivo, que constituyen el enfoque central de este informe.
6 Ver vila et al. (2005). El Banco Mundial encuentra que los agricultores pagan en promedio 29% del costo de la electrici
dad, que asciende a 8 mil millones de pesos mexicanos tan solo en 2006 (2009: 27). El informe aade que los agricultores
pobres tpicamente no bombean agua del subsuelo Estos impactos ambientales negativos se amplifcan por el subsidio
del gobierno a gran escala para el uso de diesel en la agricultura.
4.2%
9.1%
8.8%
10.3%
5%
15%
1.9%
4.4%
2.5%
1.8%
3.2%
3%
2.2%
1.1%
1.1%
1.1%
1.1%
1.1%
1.5%
1.5%
1.5%
4%
1.1%
1%
1%
1%
1.7%
0.6%
3%
3.4%
1.7%
Distribucin geogrca de los principales
programas* de apoyo agrcola administrados
por SAGARPA (2006).
(gasto per cpita rural)
$ 5,136 - $ 4,000
$ 3,999 - $ 3,000
$ 2,999 - $ 2,000
$ 1,999 - $ 1,000
$ 999 - $ 213
14
Mapa 2:
ConCentraCin geogrfiCa del gasto en riego por estado,
2006 (pesos mexiCanos per Cpita rural)

fuente: elaborado con datos de scott. grfca 16, este volumen.
Este es el contexto para la poltica ofcial de desarrollo rural, que en esencia consiste en dos
vas distintas, una econmica y la otra social. El grueso del gasto pblico en el agro se desti na
a gran des productores de riego, mientras que la mayora restante, integrada por produc to res
cam pesinos, se aborda, ms bien mediante una serie de polticas sociales, que incluyen una
educacin bsica de baja calidad, servicios de salud errticos y tambin pagos de asisten cia
social, tales como el conocido programa Oportunidades (que se lanz originalmente como Pro
gresa en 1997). Este programa social, pionero en Mxico de transferencias condicionadas en
efectivo (TCE), eleva considerablemente los ingresos de 5 millones de familias de bajos recur
sos, en trminos relativos (Levy y Rodrguez 2005). Este programa mexicano de TCE, mayori
tariamente rural y ampliamente emulado alrededor del mundo, est diseado para invertir en
el capital humano al condicionar los pagos regulares en efectivo a las familias benefciarias por
su mayor uso de servicios de salud y de educacin pblica. Estos pagos de transferencias au
mentan el ingreso familiar en promedio 30%. Una de las innovaciones ms importantes de
Oportunidades es que el acceso al programa est determinado por criterios tcnicos, mediante
un estudio socioeconmico familiar y no est sujeto a criterios polticos; a pesar de que este
blindaje se vio amenazado en el otoo de 2009 por los esfuerzos del Congreso de ceder la
gestin del programa a los gobernadores (por ejemplo, Daz Cayeros 2009).
La estrategia de TCE no intenta estimular la creacin de empleos. En cambio, su meta a corto
plazo pretende ayudar a las familias a salir de la pobreza mediante transferencias directas de
efectivo, y a largo plazo busca mejorar las perspectivas de empleo futuro de sus hijos. Sin em
bargo, este mtodo no se ha convertido en el remedio mgico, que algunos han afrmado, para
mitigar la pobreza. Las revisiones recientes de la evidencia por parte del International Food
Policy Research Institute

(IFPRI) y el Banco Mundial incluyen que si bien los programas socia
les de TCE aumentan la demanda de servicios pblicos, el acceso limitado a servicios de salud
17.8%
4.4%
3%
2.7%
1.4%
4.2%
7.1%
1.3%
2.3%
3.2%
2.1%
6.6%
0.7%
1.9%
1%
0.6%
0.6%
0.9%
0.8%
5.4%
3.3%
3.6%
1.9%
0.5%
4.1%
1%
0.9%
2.7%
7.3%
5.8%
0.9%
Distribucin geogrca de recursos pblicos
para el subsidio al riego. Incluye recursos
para infraestructura. (2004)
(Gasto per cpita rural)
$ 1,642 - $ 701
$ 700 - $ 501
$ 500 - $ 301
$ 300 - $ 201
$ 200 - $ 101
$ 100 - $ 0
1
15
y educacin de calidad sigue siendo una limitacin seria al potencial impacto de la estrate
gia de inversin en el capital humano.
7
La estrategia principal de Mxico para combatir la pobreza es evidentemente progresiva en
cuanto a quin se benefcia, especialmente cuando se compara con la mayora de los progra
mas sociales, donde los pagos se canalizan principalmente a los ms pobres. Aun as, el
impacto de Oportunidades en la desigualdad se ve minado por la poltica de subsidio a la
agricultura, que acenta la desigualdad a travs de su sesgo hacia los productores ms
grandes y excluye a la mayora de los productores de granos ms pobres, como se muestra
en el informe de Scott.
8
En efecto, una revisin reciente del Banco Mundial al gasto pblico
encontr que el gasto en la agricultura es tan regresivo que anula cerca de la mitad del
impacto redistributivo del gasto para el desarrollo rural (2009: x).
Mientras que la estrategia de Mxico para la lucha contra la pobreza se ha basado ms que
nada en programas de transferencia de ingresos desde fnales de los noventa, la reciente
recesin econmica global ha revelado el alcance limitado de su capacidad para la proteccin
social. Entre 2006 y 2008, la parte de la poblacin rural considerada en pobreza alimen
taria los que ganan menos de lo sufciente para adquirir una dieta mnima se incremen t
de 24.5% a 31.2%; y esto fue antes de que se sintiera lo peor de la actual crisis econmica. La
parte de la poblacin urbana que est en pobreza alimentaria tambin aument de 7.5% a
10.6%. En otras palabras, la pobreza aguda es tres veces ms extensa en reas rurales, en tr
minos proporcionales, que en reas urbanas. Despus de varios aos de mejoras en los indi
cadores ofciales de la pobreza alimentaria, en 2008 volvi a ser tan extensa como en 1992.
9
La agencia federal que evala la poltica social Consejo Nacional de Evaluacin de la Polti
ca de Desarrollo Social (CONEVAL) estim el tamao de la porcin adicional de la poblacin
que habra cado por debajo de la lnea de la pobreza alimentaria, si no hubiera sido por sus
programas de proteccin social (principalmente en reas rurales). Mientras que se constat
que un total de 19.5 millones de mexicanos se encontraban en esta situacin de pobreza
aguda en 2008, CONEVAL encontr que 2.2 millones adicionales se habran sumado a ellos
a falta de programas sociales federales. Esta estimacin indica que los programas de apoyo
social slo mantuvieron al diez por ciento de la poblacin ms pobre por arriba de la lnea
de pobreza alimentaria.
10

2. dE prEcios dE garanta a pagos dirEctos
Dentro del contexto de la pobreza rural persistente, los programas de subsidios a la agricul
tura posteriores al TLCAN enfrentaron el reto de cumplir con una larga lista de metas.
Unas buscaban compensar las prdidas que se esperaba que tuvieran los productores por
la apertura (competencia) comercial. Otras tenan el objetivo de crear alternativas a los
subsidios que por mucho tiempo la poltica gubernamental mantuvo al ofrecer la compra
de granos directamente a los productores. Los nuevos programas de subsidio para la agri
cultura siguieron la lgica que con frecuencia proponen los promotores del libre comercio.
De acuerdo con la teora econmica predominante, mientras que el libre comercio produce
ms ganadores que perdedores, el ajuste comercial puede volverse justo mediante pro gramas
que compensen a los perdedores. Este principio se recomienda con ms frecuencia en la
teora que en la prctica. Sin embargo, en el caso de los subsidios mexicanos a la agricul
tura, el gobierno s hizo una substancial inversin continua en pagos com pensatorios du
rante los 15 aos posteriores al TLCAN. Este estudio abordar cmo y quin recibi dicha
compensacin. Otros estudios dentro de este informe siguen el dinero desde varias pers
pectivas, pero primero, es necesario tener un contexto adicional sobre las polticas pblicas.
Aunque el gasto en la agricultura en Mxico ha tenido sus altibajos a lo largo de los aos (vea
la Grfca 1), el gobierno ha gastado enormes montos en el pago de subsidios a los agriculto
res incluyendo por lo menos 20 mil millones de dlares estadounidenses en pagos directos
desde 1994, como se seala arriba. Pero a dnde se fueron? La reciente revisin del gasto
7 Ver Adato y Hoddinott (prxima edicin) y Fiszbein y Schady (2009). Para conocer las evaluacines ofciales, ver
www.oportunidades.gob.mx
8 Para un anlisis de las enseanzas de Oportunidades para Procampo, ver Winters y Davis (2009). Preste atencin a
las notables diferencias de gnero entre los dos programas, Oportunidades se centra en las madres y Procampo llega
fundamentalmente a productores masculinos.
9 Si uno considera lneas de pobreza ms altas, entonces la composicin de la poblacin que se considera en situacin
de pobreza se vuelve considerablemente ms urbana (CONEVAL 2009, Boltvinik y Damian 2003). Observe que las
comparaciones de lo urbanorural se basan en las lneas de pobreza ofciales que son considerablemente ms altas en
las reas urbanas que en las rurales, que podra subestimar los niveles de pobreza rural.
10 Ver CONEVAL (2009). Ntese que esta evaluacin ofcial est limitada al ingreso y no toma en cuenta los impactos
deseados, a largo plazo, de Oportunidades en la pobreza a travs de mejoras educativas y a la salud, que dependen,
a su vez, del acceso a servicios pblicos adecuados. Hasta el momento, las evaluaciones de Oportunidades muestran
mejoras signifcativas a la salud y un aumento en la asistencia escolar, pero un impacto educativo limitado en trmi
nos de aprendizaje (Adato y Hoddinott, prxima edicin).
16
p blico en la agricultura, realizada por el Banco Mundial, concluye que ms de la mitad de
estos recursos va al 10% de los productores ms ricos (2009: x, 62, ver tambin Scott, en este
infor me). En efecto, el Banco Mundial incluso encontr que los subsidios a la agricultura se
han inclinado hacia arriba tan bruscamente que, de hecho, agravan la desigualdad rural
(2009: 62).
Grfca 1
gastos del presupuesto programtiCo reportado de sagarpa, 1991-2009
(milllones de pesos de 2008)
fuentes: informes de labores de la secretara de agricultura 1989-2000, consultados en el sistema de informacin
agroalimentaria y pesquera (siap) de la secretara de agricultura entre agosto y diciembre de 2009. informe de la Cuenta
pblica federal que se encuentra disponible en la pgina electrnica de la secretara de Hacienda y Cuenta pblica, en
www.apartados.hacienda.gob.mx, consultados de agosto a diciembre de 2009.
La reestructuracin de la intervencin del Estado en la agricultura comenz mucho antes del
TLCAN. La crisis de la deuda de 1982 fue seguida por una ola de desregulacin y de privati
zacin, que incluy que se desmantelara Conasupo, la dependencia del gobierno mexicano que
comercializaba granos. Esta empresa estatal durante mucho tiempo haba jugado un papel pol
tico importante en el manejo de confictos potenciales entre diversos intereses, intervi nien do a
lo largo de la cadena de produccinconsumo de los granos bsicos.
11
Del lado de la produccin,
la dependencia ofreca un precio ofcial de compra para los granos (llamado el precio de garan
ta) y era el intermediario entre los mercados nacionales e internacionales, ofreciendo en aparien
cia proteccin contra los caprichos de los vaivenes del mercado internacional, la competencia
subsidiada y el riesgo potencial de que los pases exportadores pudieran usar los alimentos
como un arma en las relaciones internacionales. An as los benefcios de los precios de garan ta
fueron fundamentalmente para aquellos que tenan sufcientes tierras agrcolas para producir
excedentes comercializables, mientras que una mayora de los productores en realidad son de
subsistencia o de subsubsistencia como ha sido el caso desde hace mucho tiempo.
12
De hecho,
en ese momento pocos reconocieron que incluso un gran nmero de pequeos productores
orientados al mercado en la prctica no tenan acceso a los precios de garanta.
13
Adems, es
tos precios ofrecan un trato como iguales a productores con recursos desiguales, al ofrecerles
el mismo precio por tonelada, sin considerar las grandes variaciones en sus costos de produccin
y de comercializacin. Esto signifc utilidades por tonelada ms altas para los productores con
un mejor acceso a transporte, crdito e infraestructura de comercializacin.
14
Sin embargo, a
11 Sobre el papel de Conasupo, ver Appendini (1992), Barkin y Surez (1982), Mitchell (2001), Ochoa (2000) y Ynez
Naude (2003), entre otros. Ms general, sobre la poltica alimentaria de Mxico, ver tambin Austin y Esteva (1987), Hewitt
de Alcntara (1994) y Fox (1992).
12 Para las tipologas de los productores derivadas de datos del censo agrcola, ver Par (1977) y CEPAL (1982). En con
traste, los censos ms recientes no han sido anlizados en una manera comparable. Para datos ms recientes, ver Scott
(en este informe).
13 Una de las pocas encuestas a gran escala que abord la pregunta del acceso de los productores a los precios de apoyo
ofciales la realiz el FIRA (Fideicomisos Instituidos en Relacin con la Agricultura, del Banco de Mxico). Entre los presta
tarios de FIRA por defnicin, agricultores que ya eran relativamente privilegiados solamente el 46% inform que haba
recibido del gobierno, por sus cosechas de frijol y maz, el supuesto precio garantizado para el productor o su equivalente
(Patrn Guerra y Fuentes Navarro 1982, citado en Fox 1992: 118).
14 El sesgo inherente del precio de garanta a favor de los productores ms grandes se compensaba parcialmente con un pro
grama complementario que subsidiaba el costo de los productores de llevar sus cosechas a los centros de acopio del gobierno,
conocidos como PACE (Fox 1992).
91
ASERCA (con Procampo) Procampo Alianza para el campo Sagarpa
92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09
0
70,000
50,000
60,000
40,000
30,000
20,000
10,000
1
17
pesar del impacto social limitado de los precios de garanta, stos se haban convertido en un
smbolo destacado del compromiso del gobierno con la economa campesina.
En 1989, el gobierno dej de ofrecer los precios de garanta y abri el comercio internacio
nal para la mayora de los granos y semillas oleaginosas, con el aliento del Banco Mundial y
mucho antes del TLCAN.
15
El maz y el frijol fueron la excepcin. Eran tan sensibles como para
que el gobierno continuara ofreciendo precios de garanta aunque la poltica de compra para
el maz favoreca a los grandes agricultores con riego del norte de Mxico (De Ita 2003). An
as, el abrupto retiro del gobierno de su intervencin en los mercados de granos y semillas
oleaginosas dej un gran vaco que el sector privado no es taba preparado para llenar. Los pro
ductores infuyentes no pudieron encontrar compradores para sus cosechas. Ante esta presin,
el gobierno nuevamente tom cartas en el asunto para poner orden en los mercados naciona
les de granos. Se cre la dependencia de Apoyos y Servicios a la Co mer cializacin (ASERCA) en
1991, primero para ayudar a los productores comerciales que tenan difcultades para comer
cializar sus cosechas y despus para distribuir los pagos compensatorios a los productores de
granos en general, incluyen do a los producto res campesinos de subsistencia a quienes no
haba alcanzado la anterior poltica de garanta.
ASERCA tena la tarea de abordar a dos poblaciones objetivo muy diferentes: un nmero rela
tivamente pequeo de productores grandes y medianos, concentrados geogrfcamen te, cuyos
granos alimentaban a la poblacin urbana de Mxico, y un nmero mucho ms gran de de pro
ductores campesinos sumamente dispersos. ASERCA segua dos polticas paralelas para tratar a
estos dos grupos. El programa ms conocido es el Programa de Apo yos Directos al Campo, o
Procampo, que es un pago de transferencia directo que estaba ofcialmente abierto a todos los
productores que haban cultivado granos durante el perodo inme diato anterior al proceso de
registro de 1993 a 1994. Los pagos de Procampo se asignan por hectrea. En 2001, los pagos
por hectrea se elevaron un poco para los productores con menos de 5 ha.
Un panorama a largo plazo del gasto federal en agricultura para granos, incluyendo a varios de
los ltimos aos de presupuesto federal para Conasupo y ASERCA, muestra que mientras cam
bi la forma de intervencin del Estado, el monto general que se gast desde el ao 2000 fue
comparable a los niveles de 1988 (Grfca 3). ASERCA reemplaz a Conasupo como el principal
instrumento del Estado mexicano en la poltica para granos. Dentro del contexto de la desar
ticulacin de Conasupo, la lgica ofcial inicial de Procampo incluy un argumen to sobre equi
dad, en la medida en que llegara a los productores de ms bajos ingresos en un grado mucho
mayor comparado con el precio de garanta: un aspecto fundamental del programa es la in
clusin de ms de 2 millones de productores de subsistencia que estaban al margen de los
sistemas de apoyo anteriores (SARH 1993: 5). Otras de las muchas metas de Procampo incluan:
aumentar la competitividad, elevar los ingresos rurales, modernizar los sistemas de comerciali
zacin, incentivar cambios hacia cultivos de valor ms alto, fomentar la certeza econmica,
entregar subsidios a los productores campesinos que anteriormente estaban excluidos por el
sistema de precios de garanta y fomentar la conservacin del suelo, el agua y los bosques. Sin
embargo, la combinacin de las mltiples metas de Procampo hizo que fuera difcil lograr algu
na de ellas sistemticamente; como se detalla en el estudio de Merino en el presente informe.
16

Estas mltiples metas refejaban un arreglo poltico en el establecimiento del programa, como
se analiza adelante.
Al mismo tiempo, los productores a menor y a mayor escala tambin se vieron afectados por
un amplio rango de otros cambios mayores al esquema de intervencin del Estado en la eco
noma de los granos, incluyendo una drstica reduccin del crdito agrcola subsidiado y de
otros insumos, al igual que la reforma constitucional de 1992 que promovo la titula cin indi
vidual de las tierras ejidales, adems de su posible venta (cuando este sector ejidal repre sen
taba la mitad de las tierras agrcolas de Mxico).
17
Dado que el cambio en la poltica agraria se
llev al mismo tiempo que el registro de los productores en Procampo, aquellos productores
campesinos que teman que la nueva iniciativa de titu lar las tie rras ejidales amenazara sus
posesiones, tampoco se faban de registrar sus tierras en Procampo. Este escepticismo contri
buy a un problema a largo plazo de baja cobertura del acce so de los productores campesinos
al programa Procampo, como se ver ms adelante. De hecho, la poltica de subsidios agrcolas
se dise para alentar a los ejidatarios a obtener el t tulo de propiedad de sus tierras, y los
15 El papel del Banco Mundial inclua un crdito de ajuste estructural para la agricultura de 300 millones de dlares en
1988, seguido de un crdito por 400 millones de dlares en 1991. Poco despus de eso, en 1994, el Banco Mundial dio
un crdito adicional por 85 millones de dlares para invertir en los productores de granos de temporal a pequea escala,
que se enfrentaban a la posibilidad de un desempleo extensivo y salarios que bajaban bruscamente, de acuerdo con el
documento ofcial del crdito (World Bank 1994: 6). Sin embargo, poco despus, la Secretara de Agricultura decidi, en su
lugar, convertir el proyecto en su programa de inversiones convencional, que se centr en los productores ms acomodados
(Fox 2007a: 156).
16 Sobre las tensiones entre las mltiples metas, ver tambin CEDRSSA (2007), Shwentesius Rindermann (et al. 2007). Por
ejemplo, Sadoulet, De Janvry y Davis expresan que si la intencin de Procampo fuera ante todo compensar por la apertura
comercial, entonces debi haber realizado pagos a los productores con base en los montos de sus ventas anteriores, mien
tras que si fuera ante todo un programa para el combate de la pobreza, debi haberse concentrado en los pobres (2001: 1054).
17 Sobre los cambios a la poltica de la reforma agraria en la dcada de 1990, ver, entre otros, Cornelius y Myhre (1998),
Fox (1994), Randall (1996) y De Janvry, Sadoulet y Gordillo (1997).
18
operadores de Procampo aumentaron su insistencia gra dual mente en el sentido de que los
productores inscritos presentaran sus ttulos de propiedad de las tierras individuales como
una condicin para que continuaran recibiendo pagos de Procampo.
18

Durante la fase de diseo de Procampo, los responsables de formular polticas vencieron los
es fuerzos por parte de los grandes productores que buscaban que los pagos se basaran en el
volumen de produccin anterior y, en cambio, los basaron en la extensin de tie rra en cultivo
tanto por razones de equidad como para presentar el programa como se pa rado de las decisio
nes de produccin (desacoplado, en trminos tcnicos).
19
Esta decisin prometi bene f ciar a
los pequeos agricultores, aunque al mismo tiempo, el diseo del programa an benefcia ba
ms a los agricultores grandes comparado con los productores agrcolas, sencillamente porque
aquellos que tenan ms tierra recibiran mayores pagos. De acuerdo con Gustavo Gordillo,
Subsecretario de Agricultura cuando se dise Procampo:
En la propuesta original de subsidios desacoplados para Mxico se consideraron 20 hectreas
como techo, pensando que en ese rango se estara apoyando a cerca de 90% de los productores de
maz Esta propuesta fue fuertemente rechazada en 19891990 por todos aquellos que se benef
ciaban ms con los precios de garanta Bastaba no establecer lmites a la extensin de tierra
susceptible de incorporarse al programa y no establecer condicionantes en materia de desa rrollo sus
tentable... para que se mantuviera la desigualdad en el acceso a los recursos pblicos que haba
prohijado el sistema de precios de garanta (Gordillo 2009).
La propuesta original de la poltica de Procampo tambin exclua el pago doble adicional para los
productores con riego.
20
Sin embargo, despus de que la propuesta pas por el proceso ofcial y
se transform en una poltica pblica, Procampo ya no contaba con un tope efcaz para la can
tidad de fondos que una persona poda recibir. Sus reglas de operacin iniciales, publicadas en
1996, indicaban que los pagos tenan que estar limitados a 100 ha de tierras de riego, o hasta
200 ha de tierras de temporal (tambin haciendo referencia a los lmites constitucionales para
la tenencia de la tierra posteriores a la reforma agraria), dejando abierta la posibilidad de rea
lizar pagos que excedieran estos lmites en el caso de la renta de la tierra (SAGARPA 1996).
Despus de que organizaciones campesinas autnomas obtuvieron un poco de representacin
en el Congreso, el Decreto de Presupuesto de 2002 rei teraba los topes de pago originales. Sin em
bargo, en la prctica, rara vez se haca cumplir estos lmites de pago. Fue hasta 2009 que el
nuevo debate pblico sobre el programa comenz a considerar la posibilidad de realmente
empezar a poner un tope a los pagos de Procampo y la publicacin de nuevas reglas de opera
cin a mediados de 2009 (abril) que establecan que los pagos ahora estaran limitados a 100
mil pesos por agricultor por ciclo de cosecha (por lo tanto, los productores con riego todava re
cibiran hasta dos de estos pagos al ao, o aproximadamente 16,600 dlares americanos). A
pesar de esta historia de topes inefcaces, si el pro grama haba logrado realmente llegar a todos
los pequeos agricultores elegibles y si los montos de los pagos por hectrea eran lo sufciente
mente grandes, an as, Procampo pro meta ser ms equitativo que la anterior estrategia de
precios de garanta. El grado en que Procampo poda cumplir estas metas dependera de su
diseo institucional y capa

cidad, adems de un claro sesgo poltico en su primer ao, como se
ver ms adelante.
3. polticas dE procampo: concEsionEs
y basEs dE apoyo
Procampo cumpli con sus metas polticas. Su amplia cobertura de una seleccin diversa de
productores de granos en Mxico le dio al programa una gran base de apoyo. Como anterior
responsable de formular polticas, Gordillo recuerda: se requera... de un instrumento fexible
para adaptarse a la diversidad productiva rural (2009). En la medida en que el pro grama se dise
en 1993 para amortiguar los costos sociales y polticos esperados del TLCAN, es nota ble que los
agricultores mexicanos no lanzaran una protesta nacional a gran escala en contra de la aper
tura comercial hasta a principios de 2003. Las organizaciones campesinas vinculadas con el
partido gobernante, como la Confederacin Nacional Campesina (CNC), se convirtieron en pro
tagonistas de la estrategia del gobierno, que combinaba la apertura comercial con los pagos de
compensa cin, porque podan infuir en las decisiones con res pec to a qu productores se incluan
en Procam po cuando se fund, como se muestra ms adelan te en el estudio de Merino (en este
informe). En otras palabras, en 19931994 el gobierno pudo usar la seleccin clientelista de pa
gos agrcolas para amortiguar la potencial oposicin a la reestructu racin de la poltica agrcola.
18 Tal como lo encuentra el estudio de Maldonado, por lo menos en la Sierra Norte de Puebla, esta rigidez administrativa
condujo a una eliminacin continua del programa a los pequeos agricultores indgenas (en este informe).
19 En los primeros debates sobre la poltica de pagos por volumen contra pagos por tierras, ver Lpez Presa (2002) y su
entrevista con Merino (en este volumen).
20 Comunicacin personal, Gustavo Gordillo, 21 de febrero, 2010.
1
19
Procampo conserv un apoyo sustancial de las organizaciones de productores y de los funciona
rios responsables, que dur ms que su mandato original de cubrir el periodo de 15 aos de la
puesta en marcha del TLCAN. En 2007, el presidente de Mxico anunci que Procampo conti nua
ra durante 5 aos ms (hasta 2012), esencialmente posponiendo el debate sobre el futuro del
programa hasta la siguiente administracin. La asociacin de gobernadores de Mxico tambin
respald enrgicamente el status quo en la poltica de subsidios agrcolas (CO NAGO 2008). Las
asociaciones de grandes agricultores y algunas de las organizaciones ms gran des de producto
res campesinas partidistas, como la CNC, cerraron flas en contra de cambios a la poltica de
subsidios y a favor de aumentar los recursos bajo el control discrecional de los go bernadores
(Prez 2009a, 2009b). En contraste, el ala autnoma, no partidista del movi mien to campesino
ha hecho un llamado a reformas a la poltica de subsidios a la agricultura que favo recera a los
productores de ingresos ms bajos, incluyendo una cobertura total para los produc tores
campesinos, un esquema de pagos ms escalonado a favor de los pequeos agri cultores e in
centivos para prcticas agrcolas ambientalmente sustentables (CONOC 2009).
Durante mucho tiempo, Procampo tambin ha recibido un apoyo signifcativo de los bancos mul
tilaterales de desarrollo, cuyos crditos combinan un apoyo econmico con un respaldo poltico.
21

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) contribuy primero, otorgando un prstamo de 500
mi llones de dlares para Procampo en 2001 (BID 2006). En 2009, el BID renov su apoyo con el
pri mer tramo de 750 millones de dlares de una lnea de crdito de 2, 500 millones de dlares,
y el Banco Mundial particip con preparativos para un crdito de 449 millones de dlares pla
neado para el ao 2010. Estos crditos recientes estuvieron acompaados por una serie de estu
dios y recomendaciones que confdencialmente le proponan al gobierno una orientacin del
gasto en agricultura mucho ms a favor de los productores de bajos ingresos (por ej. Taylor,
YnezNaude y Gonzlez 2007).
22
En efecto, el crdito del BID est limitado explcitamente a
cubrir slo pagos de Procampo de hasta diez hectreas por productor, reconociendo que el pro
grama tiene la intencin de mejorar las condiciones de los productores de bajos ingresos (BID
2009: 7). Los responsables de la formulacin de polticas agrcolas en Mxico aceptaron el crdi
to, mas no la recomendacin implcita de un cambio en la poltica a favor de un tope en el pago.
El Banco Mundial ha seguido un enfoque sutil similar, de fuerte apoyo a Procampo mientras
que seala preocupaciones sobre la equidad, aunque lo expresa de manera distinta. De acuer do
con el resumen pblico del nuevo crdito propuesto para Procampo por parte del Banco Mun
dial, se puede mejorar mucho ms en los impactos a la equidad de Procampo, y la propuesta
de crdito del Banco Mundial incluye disposiciones que recomiendan que las reglas de opera
cin del programa garanticen que los pueblos indgenas se benefcien del proyecto propuesto
al mximo nivel que sea posible (World Bank 2009b: 7).
23

Mientras que el diseo del programa refejaba un compromiso entre su lgica tcnica, compa
tible con la teora econmica predominante, y los motivos de los grupos de inters, su lanza
miento en la prctica tambin estuvo marcado por una politizacin electoral. El registro de los
productores se realiz durante el transcurso de la campaa presidencial de 19931994, marcado
por la rebelin Zapatista del 1 de enero de 1994. Tal como se documenta en el estudio de Me
rino en el presente informe, a principios de 1993, el director fundador de Procampo, Jos Octavio
Lpez Presa, experiment fuertes presiones tanto de las organizaciones campesinas vincula
das con el Partido Revolucionario Institucional (PRI) como de los agroempresarios sinaloenses
para negociar qu productores se incluiran en el padrn de benefciarios. La respuesta del
director fue intentar dirigir las negociaciones hacia afuera de la ciudad de Mxico, al nivel de
distrito local, mientras que tambin se llevaban a cabo elecciones para 45,000 representantes
locales de los productores, de 85,000 poblados, que participaran en el diseo de las listas del
programa para cumplir una funcin de con tralora social. El conficto sobre el control del pro
ceso de registro en el padrn del subsidio result ser costoso. Lpez Presa record que durante
este periodo asesinaron a por lo menos 11 de esos lderes locales. Conforme la campaa electoral
21 De hecho, el resumen ofcial del Banco Mundial para su crdito propuesto para 2010 de 500 millones en apoyo a Pro
campo, hacen referencia explcita a la lgica poltica del programa a largo plazo: el programa Procampo tuvo mucho xito
en el cumplimiento de su objetivo principal, que era darle al gobierno mexicano una manera sustentable polticamente de
tener acceso al TLCAN y de emprender una reforma a la poltica de apoyo a la agricultura de gran alcance (World Bank
2009b 5).
22 La organizacin civil Fundar solicit este documento ante la Secretara de Hacienda, que declar el documento con
fdencial. Fundar entreg un recurso al Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI), cuyos comisionados
decidieron a favor del recurrente y instruyeron a Hacienda que entregara el documento, lo cual fue enviado en una versin
impresa. Ver resolutivo 0000600045109 en www.ifai.org.mx(zoom).
23 Dado que Procampo no estaba diseado con ninguna disposicin especial para centrarse en o para ayudar a los
agricultores indgenas, el resumen pblico del Banco Mundial sobre su propuesta preliminar de crdito contina especif
cando que el proyecto estar diseado para incluir una evaluacin social que tendr los siguientes objetivos: (i) evaluar
el grado en que el proyecto puede benefciar a la poblacin indgena; (ii) identifcar las barreras que posiblemente eviten
que los pueblos indgenas reciban los benefcios; y (iii) proponer un plan de accin para abordar las barreras identifcadas
y proponer alternativas para garantizar su participacin. Se elaborar una evaluacin social usando, en la medida de lo
posible, estudios recientes y centrndose en los estados donde habita la mayor parte de la poblacin indgena; la consulta
se realizar a nivel nacional con la participacin de los lderes de los pueblos indgenas y otros participantes claves. (World
Bank 2009a: 7). Esta propuesta sigue la norma ofcial del Banco Mundial para los pueblos indgenas, que exige la creacin
de oportunidades para su participacin informada, pero que rara vez se ha aplicado a sus proyectos en Mxico (Fox 2003,
2007a). En julio de 2010, no quedaba claro si el gobierno mexicano aceptara la evaluacin social propuesta por el Banco
Mundial.
20
de 1994 se acaloraba, aumentaban las pre siones para politizar el acceso al programa. En respues
ta, durante las ltimas semanas de la campaa, Lpez Presa le record ofcialmente a todo el
personal de campo del programa cules eran sus obligaciones como servidores pblicos, desta
cando que deba reportarse inmediatamente cualquier intento de manipular el programa. En
respuesta, 24 horas despus lo despidi el Secretario de Agricultura, como documenta Merino
en este informe.
A todas luces, la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo rural, Pesca y Alimentacin
(SAGARPA) colabor con las organizaciones de productores del par tido gobernante durante el
comienzo de Procampo para infuir en qu productores tenan acceso al programa. Adems,
esta extensin masiva del acceso discrecional a subsidios agrcolas tuvo lugar justo antes de
una eleccin presidencial en la que no estaba garantizado el voto secreto, especialmente de los
ciudadanos rurales (Fox 2007a: 112137). Dado que poco despus de su fundacin, el acceso al
programa estuvo estrictamente cerrado a los nuevos participan tes, esta politizacin en los
orgenes de Procampo pudo haber sesgado la baja cobertura de la poblacin de productores
campesinos elegibles que se documenta en el estudio de Scott en este informe.
Las elecciones posteriores implicaron una menor politizacin manifesta del acceso, no obs tan
te, el uso electoral de Procampo persisti. Durante las elecciones de 2000, la encuesta nacional
ms confable encontr que los benefciarios de Procampo estaban ms expuestos a intentos de
comprarles el voto que los que no eran benefciarios (Aparicio y Corrochano 2005: 385). Duran te
el perodo previo a las elecciones presidenciales de 2006, las encuestas a los electores reali
zadas por Alianza Cvica, una organizacin civil independiente, en regiones que se conside
raban vulnerables a abusos electorales se encontr que 7.8% de los encuestados informaban
que el acceso a los pagos de Procampo estaba sujeto a condiciones polticas (coaccin) menos
que los programas sociales de los gobiernos estatales pero ms que Oportunidades (Almada
Mireles, citado en Fox y Haight 2009: 82). Esta percepcin ciudadana de un acceso con di cio
nado se intensifc por otro requisito administrativo de Procampo: los productores registrados
todava tenan que verifcar ante las autoridades de gobierno la elegibilidad de recibir su pago
cada ao. Sin embargo, es muy notable que una encuesta de opinin pblica a gran escala pa
trocinada por las Naciones Unidas en la poca de las elecciones de 2006 encontr que 69.5%
de los benefciarios de Procampo consideraba el pago como un derecho y no como un favor,
mientras que solamente 1.8% inform que se le haba presionado para votar por un partido
especfco (PNUD 2007: 179, 189).
24
4. cobErtura dE procampo: llEga a los
pobrEs pEro tambin los pasa por alto
Procampo es el programa nacional de apoyo a los granos ms progresivo de Mxico, llega a ms
agricultores de bajos ingresos que cualquier otro programa. El programa lleg al menos a 1.6
millones de productores de bajos ingresos durante 2005, aquellos que tenan menos de 5 ha
(GEA 2006: 84), de un total de aproximadamente 2.5 millones (dependiendo del ao y de la
fuente). Como muestra la Tabla 1, de acuerdo con un anlisis de datos de Procampo en 2001,
61.5% de los participantes tena menos de 2 ha, y 86% de los participantes tena menos de 5 ha
(Rascn, Hernndez y Salazar 2006: 122). De la cantidad total de tierra que abarca Procampo,
21.6% perteneca a productores con menos de 2 ha y 47.5% estaba en te nencias de menos de 5
ha. A todas luces Procampo llega a productores de subsistencia y de subsubsistencia en un
grado signifcativo. En efecto, de acuerdo con la evaluacin ofcial ms exhaustiva, una ligera
mayora de los productores participantes entrevistados no produjo cosechas sufcientemente
grandes como para vender un excedente en el mercado (GEA 2006: 97).
No obstante, estos datos no mencionan el tema de qu tan comprensiva es la cobertura del pro
grama. Tanto las evaluaciones ofciales como de analistas independientes tienden a asumir que
el programa Procampo realmente llega a la inmensa mayora de los productores de granos en
Mxico, dado que supuestamente eran elegibles para inscribirse cuando inici el programa. An
as, las evaluaciones ofciales del programa no intentan medir el grado en que Procampo llega a
su poblacin objetivo: los productores de granos. Sin embargo, como demuestra el estudio de Scott
en este volumen, Procampo sigue excluyendo a la mayora de los agricultores de ms bajos in
gresos de Mxico, aquellos que tienen menos de 2 ha de tierras, por razones que no quedan claras.
Su anlisis de los datos de una encuesta de hogares que hizo Oportunidades en localidades rurales
de bajos ingresos en 2004, Procampo llega nicamente al 7% de los que tienen menos de 1 ha,
24 Incluso este pequeo porcentaje refeja un nmero absoluto de votantes que no est alejado del margen de diferencia
entre los dos candidatos a la presidencia ms importantes en las elecciones de 2006 (dependiendo del nmero real de bene
fciarios de Procampo y del margen de error de la encuesta). En general, las estimaciones conservadoras sobre la parte
del electorado que en 2006 estaba sujeta a violaciones a la libertad de voto por medio de la manipulacin de programas
sociales, conocida como coaccin, confrmaban que la magnitud de la poblacin vulnerable era mayor que el margen de
diferencia en las elecciones (Fox y Haight 2009).
1
21
al 19% de los que tienen de 1 a 2 ha y al 39% de los que tienen de 2 a 5 ha (Tabla 2). Esta en
cuesta muestra tambin que el programa Oportunidades tiene una cobertura mucho ms am
plia aunque todava parcial de los productores de bajos ingresos, muchos de los cuales son
indgenas. Para contextualizar este hallazgo, la Tabla 3 presenta los resultados de una encuesta
diferente, basada en una muestra representativa al nivel nacional, que encontr que slo 49.9%
de los productores de granos reciban apoyo de Procampo en 2007. Estas dos encuestas inde
pendientes conciden en que Procampo excluye a los ms pobres entre los pobres. Este hecho se
vuelve invisible en los datos ofciales del programa. Este es un ejemplo signifcativo de cmo la
falta de transparencia ofcial en la puesta en marcha de un programa debilita el debate pblico
informado con relacin a cmo mejorar el impacto social de Procampo.
Las reglas de Procampo s incluyen algunas medidas que inclinan los benefcios ligeramente
hacia los productores de bajos ingresos. En 2001, Procampo revis sus pagos a los productores
con menos de una sola hectrea, redondendolos al equivalente de una hectrea completa. En
2003, Procampo tambin comenz a pagar un bono modesto por hectrea a los productores
que tenan menos de 5 ha. Para 2006 se dice que el 60% de la tierra que cubra Procam po se
encontraba en parcelas de menos de 5 ha, y por lo tanto, reciba esta cuota prefe ren cial (GEA
2006: 79).
25
Procampo tambin cre una opcin de capitalizacin, que gener una alternativa
al crdito que devenga intereses, al permitir que los pequeos agricultores principalmente
aquellos que tenan menos de cinco hectreas recibieran cinco aos de pagos por adelantado,
con base en una propuesta aprobada por el gobierno para un proyecto productivo. Posterior a las
modifcaciones a las reglas de operacin en 2009, adems de poner un tope de 100 mil pesos mexi
canos a los pagos por ciclo de cosecha, los agricultores de temporal con menos de 5 ha ahora
reciben 1,300 pesos mexicanos (cerca de 100 dlares estadouni denses) por hectrea cantidad
que recuper el valor original de 1994 de los pagos de Procam po por primera vez desde el lanza
miento del programa. En general, los pagos de Procampo represen taban 32% del ingreso de
aquellos productores de bajos ingresos que tenan acceso al programa.
26
Tabla 1:
distribuCin de los partiCipantes de proCampo
por el tamao de la unidad de produCCin (2001)
Tamao de la uni
dad de produccin
Nmero de par
celas registradas
por su tamao
% del total de
las unidades de
produccin
Nmero total de
hectreas regis
tradas
% del total de
hectreas cubier
tas por Procampo
Tamao promedio
de la unidad de
produccin
Menos de 1 ha 714,366 17.43 379,594 2.78 0.53
de 1 a 2 ha 1,805,191 44.04 2,561,416 18.79 1.42
de 2 a 3 ha 499,047 12.17 1,391,436 10.21 2.79
de 3 a 5 ha 510,889 12.46 2,142,026 15.71 4.19
de 5 a 10 ha 395,771 9.65 3,006,214 22.05 7.60
de 10 a 20 ha 122,545 2.99 1,850,997 13.58 15.10
de 20 a 30 ha 23,550 0.57 599,254 4.40 25.45
de 30 a 40 ha 9,767 0.24 354,964 2.60 36.34
de 40 a 50 ha 7,046 0.17 331,971 2.44 47.11
Ms de 50 ha 11,069 0.27 1,015,061 7.45 91.70
TOTAL 4,099,241 100.0 13,632,933 100.0 3.33
fuente: rascn, Hernndez y salazar (2006:122) usando datos ofciales de procampo para 2001
25 Ntese que este hallazgo es signifcativamente ms alto que los hallazgos de Rascn, Hernndez y Salazar (2006),
cuestin que podra estar relacionada con los problemas sistemticos del conteo doble de los productores del padrn de
Procampo, como se expone en Haight y Fox (en este informe).
26 Vase GEA (2006: 202), una evaluacin que incluye una historia detallada de los cambios a las reglas de operacin.
22
Tabla 2
aCCeso del produCtor a proCampo en loCalidades rurales Con Cobertura de
oportunidades, por tamao de tierra propia o aproveCHada (%)
<1 HA 12 HA 25 HA 610 HA 1120 HA 20 HA+
Hogares que reciben pagos de
Procampo
7 19 39 47 44 42
Hogares que reciben
Oportunidades
46 58 56 51 35 38
Hogares identifcados como
indgena
31 33 17 6 6 8
fuente: scott, este volumen (Cuadro 5), con base en enCaseH 2004 (una encuesta de hogares de localidades cubiertas por
oportunidades, n = 784,794). de los hogares encuestados, 25% corresponda ya sea a pequeos propietarios, ejidatarios o
comuneros, de los cuales 28% estaba inscrito en procampo.
Tabla 3:
Cobertura de proCampo de produCtores de granos, 2007
Productores que recibieron Procampo en 2007 (todos los cultivos) 44.8%
Productores de granos que recibieron Procampo en 2007 * 49.9%
Tercio de ingreso menores 2007 43.2%
Tercio de ingreso medios 2007 49.0%
Tercio de ingreso mayores 2007 57.6%
Productores de granos en 2007 que informaron que recibieron
Procampo en 2002
52.7%
* Maz, trigo, cebada, centeno, sorgo
fuente: encuesta nacional a Hogares rurales de mxico, o enHrum, 2008. n = 1,782 hogares en 14 estados. la muestra
enHrum fue diseada por inegi para ser representativa de localidades con entre 500 y 2,500 habitantes, representando
80% de la poblacion ofcialmente considerada como rural. (agradezco al prof. ed taylor de la universidad de California,
davis, por haber compartido estos datos, y a Justin Kagen por el analsis de los datos).
La evaluacin ofcial ms sistemtica reconoci que Procampo no se dise para, ni puede ser un
instrumento para la redistribucin de recursos en el sector agrcola, (GEA 2006: 76). Sin embar
go, esta afrmacin se basa en el supuesto implcito de los evaluadores de que los parmetros
exis tentes del programa son fjos. De hecho, la evaluacin no menciona el tema de topes de
pago para los grandes agricultores. En realidad, unos cambios sencillos en las reglas de opera
cin del programa podran permitir que el programa fuera signifcativamente redistributivo, si
los pagos estuvieran limitados a una vez al ao (eliminando privilegios para los productores
con riego), si los productores con menos de cinco hectreas recibieran un pago por hectrea
substancialmente ms grande (un principio que ya est establecido), y si los pagos tuvieran un
tope de un cierto nmero menor de hectreas (como lo da a entender la reciente lnea de crdito
del BID de 2, 500 millones de dlares para Procampo). Sin embargo, a partir de 2009, los res
ponsables de formular polticas haban descartado un abordaje ms redistributivo para Pro
campo por lo que la reciente revisin del Banco Mundial del presupuesto para la agricultura
llama un asunto crucial de economa poltica es la presin de cazadores de rentas y grupos
de inters para infuir en los programas y en su diseo (2009: 68). El estudio de Merino en este
informe se refere a esta misma dinmica como la captura y malversacin de recursos pblicos.
Con todo, Procampo sigue siendo el programa de subsidios a la agricultura ms progresivo de
Mxico, en el sentido en que llega a los productores de bajos ingresos en mayor medida (ver
Scott, en este informe). Comparado con los dems programas agrcolas de Mxico, la cobertura
geogrfca de Procampo tambin est menos sesgada hacia los estados del norte. El Recuadro
1 muestra que la mayor parte del gasto agrcola centrado en la produccin no llega a los muni ci
pios de bajos ingresos y el Recuadro 2 muestra lo que signifca este sesgo para los municipios
indgenas (Vea los recuadros al fnal de cada captulo correspondiente). El Mapa 3 muestra la
distribucin de Procampo 2008. El Mapa 4 muestra la distribucin geogrfca del programa Pro
campo Tradicional en 2008, mientras que el Mapa 5 seala la distribucin geogrfca del pro
grama Procampo Capita liza antes mencionado, cuyo enfoque mayormente en el sur concuerda
con su objetivo estable cido de dirigirse a los agricultores ms pequeos.
1
23
Mapa 3:
distribuCin geogrfiCa de todos los pagos de proCampo
(porCentaJe por estado, 2008)
fuente: elaborado con datos de www.subsidiosalcampo.org.mx con base en los datos ofciales de los padrones de benefciarios
de aserCa.
Mapa 4:
distribuCin geogrfiCa de pagos realizada por el programa
proCampo tradiCional (2008)
de aserCa.
0.9%
3.2%
5.6%
7.2%
7.9%
7.5%
0.2%
4.5%
1.5%
0.7%
7%
0.3%
5.8%
0.9%
2.6%
4.6%
4.8%
0.6%
7.3%
0.7%
1%
1.2%
1.4%
4.4%
0.5%
3.2%
5.1%
3.2%
0%
1.1%
0.9%
3.6%
Distribucin como porcentaje del total
10% - 6.1%
6.0% - 4.1%
4.0% - 2.1%
2.0% - 1.1%
1.0% - 0.0%
1%
3.1%
6.2%
7.6%
7.6%
8.3%
0.1%
5.2%
1.6%
0.6%
7.8%
0.3%
6.3%
1.1%
2.8%
3.8%
4.2%
0.3%
5.1%
0.5%
0.9%
0.9%
1.5%
4.7%
0.6%
2.4%
5.7%
4.1%
0%
1.2%
1%
3.5%
10% - 6.1%
6.0% - 4.1%
4.0% - 2.1%
2.0% - 1.1%
1.0% - 0.0%
24
Mapa 5:
distribuCin geogrfiCa de pagos realizados por proCampo Capitaliza
(2008)
de aserCa.
5. El contExto para los pagos
compEnsatorios: las tEndEncias
En los prEcios dEl maz
Antes de profundizar en el anlisis de los mecanismos de los pagos compensatorios para los
productores maiceros, es importante recordar el motivo de esta estrategia ofcial: la cada es
perada en el precio del maz. La Grfca 2 resume tres grandes tendencias en los precios del
maz, comenzando varios aos antes de la apertura comercial, en 1988. Los precios han sido
defactados para convertir su valor a precios de 2008. Una lnea refeja el precio de maz im
portado, convertido en pesos constantes: indica una baja antes del TLC, vuelve a subir en 1995
gracias a la devaluacin y despus vuelve a su tendencia hacia abajo hasta la subida en los
precios internacionales en 2007. La tendencia en precio medio rural un concepto ofcial que in
dica un promedio de los diversos precios pagados a los productores en el mercado privado indica,
pri mero, que hasta la devaluacin, la proteccin comercial mantuvo el precio al productor arri
ba del precio del maz importado, pero al mismo tiempo, los dos precios siguieron caminos
paralelos. Despus de la devaluacin, la bajada en el precio internacional jal los precios al
productor an ms hacia abajo, una tendencia que continuaba a pesar del repunte en el precio
internacional en 2007.
La otra lnea muestra el peso de la intervencin estatal en el mercado nacional, ya que el pre
cio de garanta sigue una trayectoria muy similar al precio al productor, aparentemente como
resultado de su efecto regulatorio en el mercado privado. Despus, a pesar de la eliminacin de
Conasupo y su precio de garanta, el Estado segua interviniendo en el mercado nacional del
maz con el programa Ingreso Objetivo. Aun cuando el Estado ya no compra las cosechas di
rectamente, este programa juega un papel en el mercado similar al precio de garanta pero
slo para algunos productores comerciales como se explica ms adelante. Por eso la Grfca 2
presenta, en una sola lnea, primero el precio de garanta, seguido por el precio del programa
IngresoObjetivo.
0.5%
3.3%
2.6%
5.6%
9.5%
3.3%
1%
1.4%
1.1%
1.2%
3.2%
0.4%
3%
0.2%
1.9%
8.9%
8%
2.2%
18.1%
1.6%
1.7%
2.7%
0.9%
2.7%
0.4%
7.3%
2.4%
0.4%
0%
0.2%
0.5%
3.9%
+10% - 6.1%
6.0% - 4.1%
4.0% - 2.1%
2.0% - 1.1%
1.0% - 0.0%
1
25
Grfca 2
preCios internaCionales, preCios medios rurales, y preCios gubernamentales
para el maz de 1988 a 2008
fuente: los precios del maz importado vienen de: annual fatus series for u.s. Corn exports to mexico. exchange rate
data extracted from 1994-2009, informes de gobierno federal mexico. precio medio rural elaborado con informacin del
sistema de informacin agroalimentaria de Consulta (siaCon), modulo agrcola. precio de garanta de granos bsicos; in-
forme de gobierno federal mxico 1986-1994. precio pagado al productor; informe de gobierno federal 1994-2009. precio
ingreso objetivo; http://www.aserca.gob.mx/sicsa/programas/programas.asp?seccion=ingreso, diarios ofciales 2003-2009.
6. la nuEva intErvEncin dEl Estado:
subsidios agrcolas como incEntivos
para la produccin
La separacin de los pagos de Procampo del volumen de produccin (o desacoplamiento), fue
muy aclamado por los promotores del libre mercado porque los pagos por hectrea no distorsiona
ran los mercados de productos en contraste con un programa que se basaba en la cantidad
de cultivos comercializados. Sin embargo, en la prctica, result que los pagos de Procampo
conti nan vinculados a la produccin de dos formas principales. Primero, el acceso del produc
tor a los pagos est directamente condicionado al cultivo continuo de la tierra, de ah el con
tinuo monitoreo del uso de la tierra por parte del gobierno y el requisito de que los productores
vuelvan a tramitar el apoyo cada ao. En este sentido, la lgica del programa no estaba limi
tada a la idea de compensar a aquellos que haban cultivado granos antes del TLCAN, pero
tambin exiga su produccin sostenida. La segunda forma en que los pagos de Procampo
siguen relacionados con la produccin es a travs de sus dos distintos pagos estacionales. Pro
campo paga dos veces a los productores con riego cada ao porque tienen dos ciclos de cosecha
y por lo tanto, el doble de lo que reciben los productores de temporal con una cantidad de
tierra equi valente. Dado que la minora de los agricultores mexicanos que cuenta con riego
puede cultivar dos cosechas, ellos son por lo menos dos veces ms productivos que la mayora
que depende de la lluvia, por la misma cantidad de tierra dada. Por lo tanto, este esquema de
pago doble contradice la meta aparente de la estrategia del subsidio, de desacoplar los pagos
1
9
8
8
1
9
9
0
1
9
9
2
1
9
9
4
1
9
9
6
1
9
9
8
2
0
0
0
2
0
0
2
2
0
0
4
2
0
0
6
2
0
0
8
0%
5,500
4,500
4,000
5,000
3,500
3,000
2,500
2,000
1,500
500
1,000
Precio de Exportacin del Maz de E.U.A. a Mxico; (Nuevos Pesos Constantes / Tonelada). El Precio
no incluye los costos de Transportacin a Mxico.
Precio Medio Rural (Nuevos Pesos Constantes / Ton.).
Precios diversos que paga el Gobierno para el Producto Maz Blanco; Precio de Garanta hasta 1993.
A partir de 1994 Precio que paga el productor. Y a partir del 2003, corresponde al Precio del
Programa Ingreso Objetivo.
Precios constantes de 2008
26
del volumen de la produccin. Esta decisin sobre polticas pblicas, por diseo, acenta tre
mendamente el sesgo social inherente al esquema de pago por hectrea del programa.
Otra estrategia importante de ASERCA consiste en un paquete complejo de programas de subsi
dio a la comercializacin que tienen poco que ver con los mercados libres.
27
Su participacin en
el presupuesto para agricultura ha aumentado durante la ltima dcada (ver Grfca 1). Entre
1991 y la primera parte de 2000 este esquema fue muy ad hoc, pues su cobertura de estados
y de cultivos distintos variaba mucho de un ao a otro. El gobierno pagaba los subsidios a los
que compraban cosechas, incluyendo en particular a grandes empresas comercializadoras na
cionales y transnacionales de la agroindustria (se analiza ms adelante). A inicios de la dcada
de 2000, una porcin de este programa estaba reorientada a pagar, directamente a los produc
tores ms grandes, la diferencia entre los precios nacionales y de importacin, con el nombre
de Ingreso Objetivo. Este instrumento de subsidio compensatorio se conoce en Estados Unidos
como un defciency payment. Cada ao, ASERCA predice un precio objetivo (indicativo) inter
nacional, elige a productores de primera con substanciales excedentes comercializables y les
paga la diferencia con base en cada tonelada. De hecho, este pago es equivalente a un precio
de apoyo, que explica porqu la Grfca 2 describe la historia de la intervencin del Estado en
los mercados del maz en trminos de una lnea continua que incluye tanto el precio de garan ta
de Conasupo y despus el precio indicativo de ASERCA. Estos pagos por tonelada a los agricul
tores comerciales tambin fungen como un bono por encima de sus pagos de Procampo. De
acuerdo con las listas ofciales de benefciarios de ASERCA, entre el ao 2000 y la parte inicial
de 2009, solamente 4 estados del norte concentraban 72.6% de los pagos totales de Ingreso
Objetivo (Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Chihuahua, en ese orden).
28
Al proteger a unos cuantos
grandes agricultores de tener que competir con importaciones ms baratas, el programa In
greso Objetivo funciona como una estrategia opaca de proteccionismo selectivo. Adems, es
timul una produccin nacional ms elevada, como se analiza ms adelante.
29
Tanto la expansin silenciosa del proteccionismo selectivo posterior al TLCAN de Ingreso Obje
tivo como los incentivos a la produccin de Procampo no concuerdan con la perspectiva muy
generalizada de que el Estado mexicano se ha retirado de la economa rural. Mientras que el
Estado claramente redujo y cambi la naturaleza de su intervencin en el agro despus de la
crisis de la deuda de 1982, de ninguna manera se retir; al contrario, la experiencia de ASERCA
es un ejemplo de una tendencia ms amplia donde nuevos instrumentos de poltica pblica
intervie nen en el campo an ms profundamente que antes (Fox 1995). Por ejemplo, bajo la
anterior poltica de precios de garanta, Conasupo simplemente reciba cosechas en su red de
bodegas. En cambio, con Procampo el gobierno federal tiene que saber exactamente quin cul
tiv qu y cunta tierra tiene en produccin, hasta con nombre y apellido. En el caso de los pagos
de apoyo a la comercializacin, el Estado tambin tiene que monitorear cunto, a qu precio y a
quin le ven den los productores en el mercado privado. Adems, el Estado tambin se dio a la tarea
de conti nuar con el monitoreo permanente del comportamiento de ms de dos millones de par
celas de Procam po, para garantizar que los productores que estn en el padrn siguen cumplien
do con el requisito de sembrar cada ao a cambio de los subsidios a los cultivos por hectrea. En
general, este enfoque aumenta drsticamente los retos que se le presentan a la capacidad del
Estado. Por consiguiente, este informe presta especial atencin a la calidad del padrn ofcial de
benefciarios de los subsidios a la agricultura, como un indicador de la capaci dad institucional
del Estado de cumplir con estos nuevos retos. Como se documenta ms adelante, en Haight y Fox
(en este volu men), resulta que los aparentemente transparentes padrones of ciales de benefciarios
de Procam po cuentan con serias limitantes que evitan dar cuenta clara de los pagos totales a los
individuos.
Recientemente en una serie de reportajes de investigacin en El Universal, uno de los peridicos
nacionales ms importantes, se revelaron los lmites a la capacidad institucional y complicacio
nes con los datos ofciales. El tema de quin recibe qu de Procampo se cubri exhaustiva
mente por primera vez en julio de 2009 y nuevamente en febrero de 2010.
30
La cobertura se
centr en quin exactamente haba estado recibiendo pagos de Procampo, revelando los nombres
27 Aqu nos concentramos solo en uno de estos programas de apoyo a la comercializacin, Ingreso Objetivo, tanto porque
es el ms grande como porque los dems hacen pblica mucha menos informacin (ver Haight y Fox para detalles sobre
la mayor opacidad de otros programas de subsidios). Con la excepcin notable del trabajo de CEDRSSA (2004, 2007),
Echnove Huacuja (2009) y Stefen Riedemann (2007), los subsidios a la comercializacin de ASERCA han recibido poca
atencin por parte de la investigacin independiente. Sin embargo, los analistas econmicos en bancos multilaterales de
desarrollo consideran que estos subsidios contradicen el compromiso de Mxico de tener polticas agrcolas favorables
para el mercado (World Bank 2009a). El BID comision un estudio detallado que fue sumamente crtico del pro grama tanto
en aspectos econmicos como de equidad (Sumner y Balagtas 2007). Despus de que la Secretaria de Hacienda neg
acceso a este documento, los comisionados del IFAI decidieron a favor del recurrente, Fundar. Hacienda cumpli con el
instructivo y lo entreg. Ver su resolutivo 0000600044909, http://www.ifai.org.mx/resoluciones/2009/2160.pdf
28 Esta cifra se basa en el anlisis del padrn ofcial de benefciarios de Ingreso Objetivo 20002009 (hasta septiembre, 2009,
ltima descarga: 30 de septiembre de 2009, de http://www.ASERCA.gob.mx/artman/publish/article_1424.asp). Datos publica
dos en Subsidios al Campo en Mxico www.subsidiosalcampo.org.mx, donde estn disponibles los clculos de la concentracin.
29 Despus de los aumentos a los precios internacionales de los granos en 2007, el alcance del programa Ingreso Objetivo
se redujo, pero entonces crecieron otros subsidios discrecionales para la produccin de granos, en particular el programa
de agricultura contractual para sorgo, trigo y maz amarillo (Echnove Huacuja (2009).
30 La serie de informes de julio de 2009 se puede ver en http://www.eluniversal.com.mx/grafcos/especial/EU_procampo/
historico.html y la serie de febrero de 2010 est disponible en http://www.eluniversal.com.mx/grafcos/especial/EU_procampo/.
1
27
familiares de presuntos narcotrafcantes y de servidores pblicos que trabajan en el sector
agrcola y aparecen en los padrones ofciales. El debate pblico rpidamente se volc hacia la
legitimidad de esos pagos. Los funcionarios a la defensiva citaron con frecuencia su capacidad
institucional limitada para monitorear efcazmente a todos los benefciarios de Procampo como
un pretexto de la razn por la que algunos pagos se hacan a personas que podran no cali fcar
para el programa. SAGARPA prometi dar un renovado nfasis a la revisin de la lista de bene
fciarios, para verifcar que todos los benefciarios realmente cumplan con los requisitos para
califcar y para actualizar la informacin de las listas ofciales de benefciarios, aunque con po
cos resultados tangibles a principios de 2010. El debate pblico que sigui revel otra limi tan te
mayor de los datos ofciales, que es la imposibilidad de saber con precisin exactamente cuntos
agricultores individuales estn recibiendo pagos (se analiza con ms detalle en Haight y Fox, en
este informe). El gobierno decide organizar sus datos sobre subsidios por pago registrado en vez
de por individuo, lo que permite contar de ms y contar de menos el nmero abso lu to de agricul
tores que participan en el programa. Lo que est claro es que la cifra, que con fre cuen cia citan
los principales funcionarios responsables del sector, de 2.7 a 2.8 millones de participan tes en
Procampo es una exageracin substancial. Sin embargo, a pesar de los compromisos previos
para revisar y verifcar los datos ofciales sobre los benefciarios de Procampo, el mismo Secre
tario de Agricultura sigui usando esta cifra imprecisa para describir el programa. En particu
lar, usaba esta cifra cuando defenda el hecho de que l, su familia y sus negocios han recibido
ms de 11 millones de pesos en subsidios a la agricultura desde 2005 (Arvizu 2010).
Estos desafos mayores a la capacidad del Estado no han estado acompaados de reformas a
la rendicin de cuentas institucional que podran aprovechar el potencial de los involucrados
y de las organizaciones de la sociedad civil para contribuir al desempeo del sector pblico. La
investigacin de El Universal tambin revel el compromiso institucional limitado de ASERCA
de responder a las demandas ciudadanas para que el programa respete sus propias reglas de
operacin. Un reportaje importante destac que no solamente no se respetaban dichas reglas
de abril de 2009 durante el ciclo de pagos de primaveraverano 2009, sino que tampoco se
cumplieron los compromisos declarados de SAGARPA y ASERCA de limpiar los padrones de
pagos (Hernndez 2010).
Mientras que Procampo ha atrado la mayor parte de la atencin del pblico por su notoriedad
y amplia cobertura, los dems programas importantes de subsidio a la agricultura tampoco
cuentan con canales institucionales en funcionamiento mediante los cuales los productores o
las organizaciones civiles puedan identifcar problemas y promover la rendicin de cuentas (Hevia
de la Jara, en este informe). Esto incluye el programa federal de inversin agropecuaria Alian
za, que operan los gobiernos de los estados (PalmerRubin, en este informe). An en el caso de
Procampo, que se lanz con una campaa a gran escala para elegir a los representantes de los
productores conocidos como vocales, hay escasa evidencia emprica de que estos mecanis
mos de rendicin de cuentas funcionan. Las evaluaciones ofciales no abordan el tema. Los
vocales tienen el cometido, slo de nombre, de ser una interfase entre los participantes en
Procampo y ASERCA, pero en la prctica, su papel va de dbil a inexistente. Con mayor fre
cuencia, representan a la dependencia ante los productores en vez de lo opuesto (Maldonado,
en este informe; Hevia de la Jara, en este informe). La principal excepcin a este esquema se
presenta en algunas comunidades indgenas, donde el papel del vocal se ha incorporado a las
estructuras de autogobierno de la comunidad existente (Maldonado, en este informe).
Viendo ms all de las operaciones locales de los programas, existe poca evidencia de que las depen
dencias federales de agricultura hayan buscado tener asociaciones equilibradas con la amplia
gama de organizaciones de productores regionales autnomas de Mxico que han demostrado un
compromiso para promover un sector pblico efcaz que rinda cuentas. Por ejemplo, considere el
caso de la Cooperativa Tosepan Titataniske de la sierra norte de Puebla, que se detalla en el es
tudio de Maldonado (en este volumen).
31
Durante casi tres dcadas, esta organizacin regional con
una amplia base de pequeos agricultores indgenas constantemente ha buscado asociarse con de
pen dencias del sector pblico para mejorar la efcacia de los progra mas de combate a la pobreza y
Procampo no fue la excepcin. An as se rechazaron los esfuerzos de colaboracin de la organi za
cin, incluyendo sus iniciativas en contra de la corrupcin. Despus, muchos de sus miembros, que
haban logrado registrarse en Procampo inicialmente, fueron dados de baja de los padrones.
7. tEndEncias En la agricultura
dEspus dE tlcan
Cules han sido, en la prctica, las prioridades de la poltica agrcola despus del TLCAN, vistas
a travs de las tendencias presupuestarias a largo plazo y de las consecuencias en la produccin?
Posterior a que el gasto en agricultura en Mxico baj tremendamente despus de la crisis de la
31 Ver tambin http://www.tosepan.com/
28
deuda de 1982; aument abruptamente en 1994, un ao que combin elecciones presidenciales
y la puesta en marcha del TLCAN. Al principio, el fnanciamiento de Procampo era generoso,
con pagos por hectrea valuados inicialmente en aproximadamente 100 dlares. Entonces, el
gasto en agricultura baj bruscamente despus de la crisis del peso de 1995, incluyendo el pre
supuesto general de Procampo y el valor real de los pagos por hectrea (Grfcas 1, 3 y 4). Cuan do
se desarticul Conasupo, el presupuesto de ASERCA lo reemplaz (Grfca 3).
Grfca 3
gasto gubernamental en programas de subsidio a los granos:
Conasupo y proCampo, 1988-2009
(en pesos Constantes de 2008)
fuentes: informes de labores de la secretara de agricultura 1989-2000, consultados en el sistema de informacin
agroalimentaria y pesquera (siap) de la secretara de agricultura (sagarpa) entre agosto y diciembre de 2009. informe
de la Cuenta pblica federal que se encuentra disponible en la pgina electrnica de la secretara de Hacienda y Cuenta
pblica, en www.apartados.hacienda.gob.mx, consultados de agosto a diciembre de 2009. para Conasupo: anexos es-
tadsticos de los informes de gobierno federal, elaborados por la presidencia en turno, para los aos 1982-2000 consulta-
dos en el sistema de informacin agroalimentaria y pesquera (siap), consultados entre agosto y diciembre del 2009.
En 2001, al inicio del primer ao de la administracin de Fox, el gasto en agricultura comenz a
subir a un ritmo constante, casi duplicndose en trminos reales para el ao 2009. Procampo
continu con el presupuesto ms grande para un programa dentro de ASERCA (Grfcas 1 y 3).
Este gasto fue impulsado en parte por la infuencia de los intereses agrcolas en el congreso y,
en parte, por las protestas campesinas que alcanzaron su nivel ms alto a inicios de 2003 con
el amplio movimiento llamado El campo no aguanta ms.
32
Sin embargo, el valor de los pagos
de Procampo no se restableci en trminos reales (Grfca 4), y la participacin de Procampo
en el presupuesto agrcola baj bruscamente. De hecho, los pagos por hectrea de Pro campo para
los agricultores ms pequeos (aquellos con menos de 5 hectreas) perdieron 29.4% de su valor
en pesos entre 1994 y 2009, an despus de que las modifcaciones de abril de 2009 aumenta
ran su pago por hectrea. La Grfca 4 describe el cambiante valor real de los pagos por hec
trea de Procampo durante el ciclo de cosecha primaveraverano, para pagos por predios de 5
hectreas o ms pequeos, incluyendo las modifcaciones al pago diferencial de 2003 y de abril
de 2009. Se eligi este pago por hectrea dado que representa el pago ms alto por hect rea
que est disponible a travs de Procampo. En cambio, desde el ao 2000 se incrementaron los
presupuestos para el grupo de programas llamado Apoyos a la Comercializacin y el programa
Alianza de subsidios a la inversin (Grfca 1). El primer programa benefci casi exclusiva
mente a los agricultores comerciales, mientras que el segundo benefci primordialmente a los
agricultores comerciales. Al mismo tiempo, como se indic anteriormente, Procampo sigui
llegando a muchos agricultores de bajos ingresos.
32 Ver Bartra, Cobo y Garca (2003), Esteva y Marielle (2003) y Snchez Albarrn (2007), entre otros.
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Grfca 4
Cambios en el valor real de los pagos de proCampo, 1994-2009
CiClo primavera-verano
parCelas de 5 Ha o menos
pago por HeCtrea en pesos Constantes, 2008
fuentes: pagos de procampo basados en documentos de operacin de aserCa y procampo, y las reglas de operacin 1994-
2009, disponible en: http://www.aserca.gob.mx/artman/publish/article_186.asp defacin basado en: 1988-2007: inegi.
sistema de Cuentas nacionales de mxico.http://dgcnesyp.inegi.gob.mx/cgi-win/bdieintsi.exe/niva050010006001100010
0010#arbol indicadores econmicos de coyuntura / producto interno bruto trimestral / base 1993 / ndice de precios im-
plcitos / por gran divisin de actividad econmica / ndice / unidad de medida: ndice base 1993 = 100.a precios bsicos y
de mercado > ndice de precios implcitos > unidad de medida: ndices base 1993 = 100. p/ Cifras preliminares a partir de
2007 2008-2009: sHCp. Criterios generales de poltica econmica, 2009, p. 90.
Con las polticas agrcolas cambiantes como teln de fondo, qu sucedi con el maz despus del
TLCAN? El debate original sobre el TLCAN produjo una gran variedad de predicciones, pero
tanto los defensores como los crticos estuvieron de acuerdo en dos puntos principales. Prime ro,
predijeron que la apertura del maz fomentara un descenso abrupto en el empleo en la agri
cultura, puesto que la mayor parte del empleo agrcola se encontraban en el maz.
33
Segundo, los
analistas predijeron que la produccin de maz en Mxico tambin bajara frente a las importa
ciones ms baratas, y que como resultado las importaciones de maz aumentaran. Los siguien
tes datos muestran que algunas de estas expectativas se cumplieron, en tanto que otras no.
Como se esperaba, el empleo en la agricultura s cay, continuando una tendencia a largo pla zo.
Dos millones de trabajadores dejaron la agricultura entre los censos agrcolas de 1991 y 2007,
lo que representa 19% de la fuerza laboral agrcola, incluyendo la mano de obra familiar no
pagada (Scott, Tabla 10A en este informe). Adems, la participacin de la agricultura en el em
pleo total de Mxico se contra jo an ms drsticamente, bajando de 23% en 1990 a 12% en
2008. An as la produccin nacional se elev, aunque el precio para el productor de maz en
Mxico cay, empujado por los decrecien tes precios de importacin.
La opinin generalizada es que mientras que los negociadores comerciales mexicanos pudie
ron resistir con xito a las presiones de Estados Unidos para incluir el petrleo en el TLCAN, no
pudieron superar las presiones que obligaron a incluir el maz en el tratado pero ste no fue el
caso. Resulta que los negociadores comerciales de Mxico accedie ron a incluir el maz a cambio
33 Ver Levy y van Wijnbergen (1992), Hinojosa y Robinson (1992) y Robinson, Burfsher, HinojosaOjeda y Thierfelder
(1991). Obsrvese que De Janvry, Sadoulet y Gordillo sostuvieron que los ms afectados seran los agricultores a pequea
escala que producan un excedente, prediciendo que solo cerca de la mitad de los productores de maz se ver afectada
por un cambio en el precio de venta (1995: 1351). Como inform en ese momento el New York Times, el entonces Sub
secretario de Agricultura, Luis Tllez, dijo que dentro de una dcada o dos cerca de la mitad de la poblacin rural muy
probablemente se ver obligada a mudarse (Golden 1991). En otra parte escribi: la migracin del campo a las ciu
dades... es un fenmeno altamente deseable en la medida en la cual la poblacin del campo puede ser absorbida por los
sectores industrial y de servicios... (Tllez 1994: 27, se aade nfasis). Destacados especialistas en migracin, optimistas
ante el TLCAN, predijeron que a mediano plazo, la economa mexicana generara sufcientes empleos como para reducir las
presiones en la migracin (Cornelius y Martin, 1993, Martin 1993).
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30
de que Estados Unidos abriera su mercado a futuras importaciones de jugo de naranja (Maxfeld
y Shapiro 1998). En esencia esto signifc que haban intercambia do el futuro de la principal
cosecha bsica del pas por un producto que an no es signifcativo en las exportaciones agrcolas
de Mxico. En efecto, las entrevistas con los negociadores comer ciales lderes en agricultura de
Mxico muestran que la apertura del maz en Mxico no fue una con dicin inevitable impues ta
por los Estados Unidos, sino que fue una decisin deliberada del gobierno mexicano.
34
Por otra
parte, despus de que el acuerdo entr en vigor, el gobierno mexicano rpidamente empez a
comprimir la apertura comercial del maz a nicamente unos cuantos aos, al no aplicar el
periodo de transicin de 15 aos que permite el TLCAN.
35
Los economistas recuerdan que la
meta del gobierno era controlar los precios de los alimentos urbanos para amortiguar la inmen
sa cada del poder adquisitivo de los consumidores tras el periodo que sigui a la crisis del peso
de 1995.
Despus del TLCAN y de la crisis del peso de 1995, los precios del maz al productor nacional
bajaron considerablemente. An cuando los precios internos del maz en Mxico se haban man
tenido por encima de los precios internacionales por proteccin comercial, por mucho tiempo
sus altibajos haban seguido de cerca los precios internacionales (Ynez Naude y Barceinas
2004: 21). Durante muchos aos los precios internacionales haban estado llevando hacia aba
jo los precios del maz mexicano, y esta tendencia continuaba despus del TLCAN (Grfca 2).
Por otra parte, la tendencia a largo plazo indica que los ajustes en el tipo de cambio pudieron
haber tenido un mayor impacto en los precios del maz a los productores mexicanos, incluso
con la proteccin comercial. Lo que cambi despus del TLCAN fue la brecha entre los precios
al productor nacional y los precios del mercado internacional. Tal como se predijo, la brecha se
redujo y los precios nacionales se alinearon mucho ms de cerca con los precios internacionales
(ver Grfca 5, tambin Torres Rojo 2007: 2930; Contreras Castillo y Gmez Uribe 2009: 97). En
tretanto, el impacto de la cada de los precios a los productores se acentu con la cada a fnales
de la dcada de 1990 del poder adquisitivo en pesos de los pagos compensatorios por hectrea
de Procampo (ver la Grfca 4, pgina anterior).
Adems, los productores mexicanos de granos se vieron afectados signifcativamente por las pol
ticas agrcolas de los Estados Unidos que llevaron a exportaciones por debajo de los costos. De
acuerdo con Wise, entre 1997 y 2005, el costo estimado de ese dumping de los Estados Unidos
fue superior al valor total de los pagos de transferencia de Procampo (en este informe). Por
mucho, los productores de maz fueron los ms afectados, con prdidas por 6.2 mil millones de
dlares estadounidenses, un promedio de 94 dlares estadounidenses por hectrea, que es ms
que el pago promedio de Procampo de esa poca.
Grfca 5
tendenCia de los preCios naCionales e internaCionales del maz, 1976-2008
fuente: precio internacional del maz extrado del Annual FATUS series for U.S. Corn Exports to Mexico. precio medio rural
elaborado con informacin del sistema de informacin agroalimentaria de Consulta (siaCon), mdulo agrcola. y para las
cifras de 1976 a 79, del Centro de estadstica agropecuaria. Consumos aparentes de productos agrcolas (1925-1997),
maz, pp. 103. mxico 1998.
34 Tal como precis el arquitecto de esta poltica, Luis Tllez: es necesario incluir al maz, granos en general, para hacer
competitivas a muchas cadenas que en Mxico no son productivas: alimentos derivados del grano como la carne y los
alimentos que produce la industria del maz procesado (entrevista citada en Lasala Blanco, 2003:87).
35 Esta decisin poco conocida fue documentada por De Ita (2003), Nadal (1999), Rodrguez Maldonado y Surez Carrera
(1998) y Surez Carrera (2005). Un anlisis economtrico reciente concluye que la eliminacin del permiso de importa
cin, combinada con la decisin del gobierno mexicano de aplicar arancel cero a las importaciones y de no instrumentar
el calendario de desgravacin arancelaria acordado, es el factor principal que explica la reduccin en el precio interno al
productor de maz. Contreras Castillo y Gmez Uribe (2009: 95).
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No obstante, contrario a las expectativas universales, la produccin mexicana de maz aumen t
durante los aos posteriores al TLCAN (Grfca 6).
36
Al mismo tiempo, las importaciones de gra nos
tambin han aumentado considerablemente (ver Wise, en este informe). Mientras que las impor
taciones agrcolas desplazaron varios cultivos nacionales, en el caso del maz, tan to las importacio nes
como la produccin han aumentado en los ltimos 15 aos. El consumo total subi notablemen
te. Sorprendentemente, hacia el fnal del perodo de transicin del TLCAN, Mxico era basica
mente autosufciente en maz blanco para tortillas, en tanto que las importaciones de maz
amarillo en aumento iban principalmente a los productores de ganado (Wise, en este informe).
37
Mientras que la produccin de maz en Mxico se elev continuamente desde fnales de la d
cada de 1980, el rea sembrada con maz no cambi drsticamente. Los aumentos sostenidos
en la productividad del maz fueron los principales impulsores del aumento en la produccin
nacional (Grfca 7). El rendimiento nacional promedio del maz creci ms del doble entre
1990 y 2007, alcanzando 2.8 toneladas mtricas/hectrea (Robles Berlanga, en este informe).
El aumento en el rendimiento se explica en parte con el incremento substancial de la produc
cin por riego (Grfca 8).
38
Persisten las drsticas diferencias regionales en cuestin de pro
ductividad, como legado de una distribucin dispareja de tierra de calidad y del acceso al agua,
pero la mayor parte del maz mexicano se sigue produciendo en tierras de temporal (Grfca 8).
Sin embargo, an entre los agricultores sin riego, la productividad sigue variando notablemen
te, dependiendo de su acceso al crdito, a tecnologa y a una precipitacin confable.
A pesar de las predicciones de la teora de una ventaja comparativa, muy pocos productores de
maz cambiaron a otros cultivos (Cern Monroy 2008, GEA 2006). Estos dilemas siguen enfren
tando a los investigadores, que an tienen que encontrar una explicacin congruente. Ciertamen te
es relevante la falta de acceso a crdito para inversin para los pequeos agricultores. La com
paracin de los censos agrcolas de 1991 y de 2007 muestra que el nmero de unidades de
produccin con acceso a un crdito formal descendi en ms de 75%, a menos de 150,000 (Ro bles
Berlanga, en este informe). Una explicacin de la difcultad para determinar la persistencia del
maz puede ser que las razones para la produccin continua varan signifcativamente por el
tipo de productor. Por la forma en que se presentan los datos ofciales sobre produccin, no es
fcil determinar qu tipos de productores son responsables de la mayor parte del aumen to a la
produccin. Como resultado, los investigadores an deben determinar qu fraccin del au
mento en la produccin proviene de agricultores comerciales ms grandes, de pequeos agri
cultores excedentarios y de campesinos de subsistencia.
Grfca 6
produCCin naCional de maz, 1980-2008
fuente: elaborado con datos del sistema de informacin agroalimentaria de Consulta (siaCon); mdulo agrcola.
siaCon, disponible en la pgina electrnica del siap (sagarpa) en www.siap.gob.mx, consultado en septiembre de 2009.
36 Dado que este estudio no aborda la amplia gama de impactos del TLCAN sobre la comercializacin y la produccin
agrcola, para una gama de perspectivas, ver vila, Puyana y Romero (2008), Loyns, Meilke, Knuton y Ynez Naude (2001),
Puyana y Romero (2008a, 2008b), Rivera, Chavez y Whiteford (2009), Ynez y Barceinas (2003).
37 En efecto, los investigadores del Departamento de Agricultura de Estados Unidos encontraron que a fnales de la
dcada de 1990 y a principios de la de 2000, los precios a los consumidores mexicanos favorecan cada vez ms la carne
(Zahniser y Coyle 2004: 11). La poltica agrcola de Estados Unidos favoreca la produccin mexicana de carne a travs de
exportaciones subsidiadas de forraje para ganado, lo mismo que las exportaciones de carne de Estados Unidos, que tam
bin refejan los granos subsidiados (Wise, en este informe).
38 Para la evolucin en el tiempo de la produccin de maz con riego, ver tambin CEDRSSA (2007) y De Ita (2003, 2007).
La produccin con riego comenz a crecer substancialmente primero durante el periodo de 1991 a 1995, cuando se haban
abierto las importaciones de la mayora de los granos y semillas oleaginosas, pero el maz segua protegido.
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Grfca 7
produCCin y rendimientos en maz, 1980-2008
fuente: siaCon, disponible en la pgina electrnica del siap (sagarpa) en www.siap.gob.mx, consultado en septiembre de 2009.
Grfca 8
produCCin de maz por riego y temporal 1980-2008
fuente: siaCon, disponible en la pgina electrnica del siap (sagarpa) en www.siap.gob.mx, consultado en septiembre de 2009.
El censo agrcola de 2007 aport el hallazgo sorprendente de que el nmero total de unidades
de produccin no cay en comparacin con 1991. Esto sugiere que los pequeos agricultores
campesinos continuaron participando ampliamente en la produccin de maz, a pesar de su
menor rentabilidad. Mientras tanto, el incremento en los empleos en agroexportaciones no
fue tan signifcativo como muchos esperaban (Scott, en este volumen). La cada del empleo en
la agricultura se concentr en buena parte en el trabajo no asalariado en unidades de produc
cin familiares. Especfcamente, de la baja general de 19% en empleos agrcolas, el anlisis de
Scott de los datos del censo agrcola muestra que los empleos familiares no asalariado baj
58% entre 1991 y 2007, mientras que el empleo agrcola asalariado estacional subi 151%
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Supercie sembrada Rendimiento
3.5
3
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2
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33
(245% total para las mujeres). Esta tendencia sugiere que el empleo agrcola familiar se ha
vaciado drsticamente; los productores de ms edad siguen cultivando mientras que sus hi
jos e hijas tienen que dejar el hogar para buscar empleo como trabajadores agrcolas tempora
les, en las ciudades o en Estados Unidos. Esta interpretacin concuerda con la tasa de emi
gracin anual aumentada de la dcada de 1990.
39
Los analistas diferen en sus explicaciones de las formas en que los productores campesinos res
ponden a los cambios en los precios de los productores. Algunos analistas proponen mode los
del comportamiento econmico de los campesinos que suponen que los productores de subsis
tencia y de subsubsistencia, por su falta de produccin excedente neta y con frecuencia una
ubicacin remota, no estn directamente relacionados con las seales del mercado (De Janvry,
Fafschamps y Sadoulet 1991). Estos analistas plantean que los pequeos y medianos agricul
tores comerciales de maz seran el grupo que estara ms afectado por el TLCAN, representan
do aproximadamente la mitad de los productores de maz (De Janvry, Sadoulet y Gordillo 1995:
1351). Al mismo tiempo, los precios no son el nico factor que determina que los campesinos
cultiven maz. Muchos analistas coinciden en que los campesinos siguen produciendo maz
para uso en el hogar como una estrategia de supervivencia familiar para conservar algn
grado de autonoma ante el riesgo, la incertidumbre y las alternativas limitadas de empleo
asalariado. Esta explicacin de la produccin continua de maz por parte de los productores
familiares como una estrategia de defensa, se ve reforzada por el nfasis cultural tanto en el
consumo como en la conservacin de las variedades de maz criollo.
40

En este contexto, observe que muchos de los responsables de formular polticas pblicas tienen
una opinin muy diferente sobre la continua produccin de maz para su uso domstico. Como
se afrm en un desplegado reciente del gobierno de Chiapas en una revista, El maz de auto
consumo perpeta la pobreza (Nexos, diciembre de 2009, p. 89). Esta perspectiva asume que
el maz de los pequeos agricultores es la causa de la pobreza, pero la mayora de los investi
gadores que realizan trabajo de campo sostendran que la fecha causal va en el otro sentido:
que la produccin continua de maz es una respuesta a la pobreza y a la falta de acceso a al
ternativas econmicas menos riesgosas.
Para hacer la transicin del maz a cultivos menos conocidos es necesario contar con un acceso
confable a insumos adecuados, mercados estables y apoyo tcnico de los cuales, en todos los
casos, hay una oferta escasa para los productores de bajos ingresos. Un manejo prudente del
riesgo los deja con frecuencia con el maz que conocen bien. Adems, para los productores
campesinos generalmente es necesario pertenecer a organizaciones autnomas que represen
tan a sus miembros an cuando est lejos de ser sufciente para tener un acceso confable a
insumos ase quibles, los mercados de cultivos, y los programas de apoyo del gobierno (Echnove
y Stefen, 2003, Palmer Rubin, en este informe). Hasta el momento esas organizaciones cam
pesinas representativas de sus bases, que han sobrevivido la mayora se form en las dcadas
de 1970 y 1980 cuando los reformistas del gobierno federal ofrecieron cierto grado de apoyo
apenas se aferran a lo que por mucho tiempo ha sido un ambiente de polticas pblicas muy
inhspito (Fox 2007a).
Los modelos recientes del comportamiento econmico de los campesinos ofrecen explicaciones
adicionales para la persistente produccin de maz. En esta perspectiva, por los vnculos que
existen entre los precios al productor de maz, el costo de la mano de obra y el costo de rentar la
tierra en reas remotas; cuando caen los precios de los productores, es menos probable que los
productores de mejor posicin econmica empleen mano de obra local y ms probable que ren
ten su tierra, lo que fomenta que los pobres del medio rural aumenten la produccin aunque baje
su ingreso total (Dyer, Boucher y Taylor 2006). Otros analistas de la economa campesina
aaden que los productores de subsubsistencia a menudo venden su cosecha para satisfacer
necesidades inmediatas y luego vuelven a comprar maz ms adelante en el ao con los ingre sos
salariales (Bartra 1994). Por lo tanto, algunos compradores netos tambin son vendedores. En
resumen, los analistas de diversas perspectivas concuerdan que la produccin continua de maz
por parte de los productores de temporal a pequea escala se considera ampliamente como
una forma de autodefensa o seguro social.
Para los productores comerciales, las razones para una produccin mayor pueden ser mucho
ms sencillas: los programas de ASERCA ofrecan incentivos econmicos substanciales (Y nez
Naude y Taylor 2006). El acceso constante a los pagos de Procampo exige una produccin de
39 En 2008, los migrantes mexicanos seguan siendo desproporcionadamente de origen rural (51%) y reportaron su em
pleo como agrcola (49.5%), de acuerdo con la encuesta de salida permanente patrocinada por el gobierno sobre los que
cruzan la frontera (Encuesta EMIF Norte, cuadro 2.2.07, www.conapo.gob.mx).
40 Ver Barkin (2006), Corts Vzquez y Daz Hinojosa (2005), Dyer y YnezNaude (2003), Luna Flores (2004) y Ynez
Naude (2007), entre otros. Los diversos estudios basados en el trabajo de campo que hacen hincapi en la lgica de auto
consumo que respalda la produccin incluyen a Arslan y Taylor (2009), Appendini, Corts y Daz Hinojosa (2008), Appendini,
Garca Barrios y De la Tejera Hernndez (2008), Daz Hinojosa (2008), Esteva y Marielle (2003), Reyes Guzmn, Guerra
Navarro y Caldern Ponce (2005), y Rivera, Chvez y Whiteford (2009) entre otros.
34
cultivos sostenida y, por lo tanto, el programa es una transferencia condicionada en efectivo
aunque no est tan directamente vinculada al volumen de produccin como los programas de
Apoyo a la Comercializacin. Por otra parte, las encuestas en las evaluaciones ofciales encon
traron que en realidad pocos productores estaban conscientes de que tenan derecho a cambiar
de cultivos, as que pocos lo hicieron (GEA 2006). No obstante, aunque los incen tivos de Procam
po han llegado sistemticamente a ms de dos millones de productores, los programas de
Apoyo a la Comercializacin de ASERCA ofrecen incentivos adicionales mucho ms generosos
a menos de 150,000 productores, en el caso de Ingreso Objetivo. Un grupo an ms re ducido de
procesadores, compradores comerciales y otras grandes entidades de la agroindustria est
subsidiado por otros subprogramas de Apoyo a la Comercializacin de ASERCA, como los sea
lados en el Recuadro 3.
Con relacin a su impacto en la produccin, como ya se mencion, el programa Ingreso Objetivo
ofrece especfcamente a un selecto grupo pequeo de agricultores comerciales el pago extra que
constituye la diferencia entre el precio nacional e internacional de los granos claves, muy en par
ticular el maz (hasta hace poco tiempo, cuando el precio internacional del maz tuvo un aumen
to repentino, el presupuesto del programa cay y los pagos cambiaron a algodn y a otros
cultivos). Sorprendentemente, cuando el maz desempe el papel ms importante en los pagos
de apoyo, este programa subsidi directamente una fraccin mucho mayor del cultivo de maz
que lo que Conasupo sola comprar, an en su apogeo.
41
Entre los aos 2000 y 2005, Ingreso
Obje tivo subsidi 70% de las semillas oleaginosas y granos que se vendieron nacionalmente,
de acuerdo con la evaluacin ofcial ms extensa (ASERCA 2006).
42
En otras palabras, una
pequea minora de productores acomodados recibi proteccin continua contra la competen
cia internacional, mientras que la mayora no.
Mapa 6:
distribuCin geogrfiCa del subsidio de ingreso obJetivo
(porCentaJe por estado, 2006)
de aserCa.
41 Por ejemplo, entre 1980 y 1988, la participacin de las cosechas de maz nacionales que adquiri Conasupo vari de
11% a 25% (Conasupo 1989).
42 Esta evaluacin originalmente se hizo pblica en el sitio de internet de ASERCA, pero ya no est disponible. Adems, a
diferencia de la mayora de las evaluaciones ofciales externas, no se especifca el autor.
14.3%
14.4%
34.7%
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2.5%
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Distribucin como porcentaje del monto total
35% - 15%
14% - 12%
11% - 10%
9% - 4%
3% - 0%
1
35
El impacto del programa Ingreso Objetivo va ms all de subsidiar a los agricultores comercia
les ms grandes y de mantener la produccin nacional de granos a niveles sin precedente. Por
su diseo, el acceso al programa se limit a un nmero relativamente bajo de productores.
43
De
acuerdo con un anlisis econmico minucioso comisionado por el Banco Interamericano de
Desarrollo para el gobierno mexicano, por su gran alcance, Ingreso Objetivo hizo bajar los pre
cios del maz que recibieron los dems productores nacionales. Su anlisis encontr que la
eliminacin del programa elevara el ingreso de los productores que no participaban en 6%,
mientras que le ahorrara a los consumidores y al gobierno ms de dos mil millones de pesos
(Sumner y Balagatas 2007: 44).
44
Sus hallazgos revelan un fuerte conficto de inters entre un
nmero pequeo de benefciarios de Ingreso Objetivo y el resto de los productores mexicanos
de maz.
45
De hecho, este programa coloc a Procampo en la postura de tener que compensar
tanto el impacto de la competencia de los precios internacionales como este subsidio nacional
concentrado en un pequeo grupo de agricultores. La Secretara de Hacienda reconoci implci
tamente algunos de los problemas con Ingreso Objetivo, que recien temente cambi de nombre a
Apoyos Compensatorios y rena los restantes subprogramas de Apoyo a la Comerciali za cin.
8. dndE Encajan los consumidorEs
dE maz?
Las evaluaciones de los ganadores y los perdedores despus del TLCAN se complican an ms por
las inesperadas tendencias de los precios del lado de los consumidores. Los economistas espe
raban que las importaciones ms baratas mantuvieran bajos los precios para los consumidores
urbanos de maz. En este contexto, el gobierno puso fn a los subsidios para los consumidores ur
banos de maz, primero al eliminar los subsidios generalizados a la tortilla a mediados de los
noventa y despus en 2003 al cerrar un programa de tortilla gratuita, focalizado hacia familias
de bajos ingresos.
46
Los subsidios urbanos a los alimentos se siguieron entregando a travs del
antiguo programa de la leche y mediante un componente del programa de asistencia social Opor
tunidades (15% de sus participantes estn en las ciudades).
A pesar de eso, la apertura del TLCAN al maz importado ms barato no se convirti en un
triunfo claro para los consumidores de maz de Mxico. Los precios urbanos de la tortilla han
aumentado a una tasa mucho ms elevada que el precio del maz importado, como se muestra
en las comparaciones de las tendencias de los precios internacionales del maz y de los precios
nacionales de la tortilla (Zahniser y Coyle 2004, y Simmons). Esto indica que los mercados de
maz siguen siendo imperfectos, incluso en las grandes ciudades. La persistencia de estos
problemas de comercializacin es extraordinaria, a la luz del nfasis a largo plazo de ASERCA
en los apoyos a la comercializacin (pagos directos) a las empresas privadas, justifcado con
el objetivo de fomentar los mercados competitivos. Distintos investigadores encuentran que
las imperfecciones persistentes en los mercados de maz locales, regionales y nacionales siguen
siendo muy signifcativas (IMCO /World Bank 2007, Robles Vsquez y Garca Barrios, 2008). La
diferencia entre los precios internacionales y nacionales, despus del aumento de 2007, dio
lugar a ms preguntas sobre cmo funcionaban los mercados de maz realmente existentes (De
Ita 2007; Garca Ra y Keleman 2007; Hernndez, 2007). En conjunto, los 15 aos en los que el
gobierno se concentr en subsidios opacos a la comercializacin para un nmero reducido de
grandes agricultores y empresas privadas parece que se quedaron muy cortos en cuanto al ob je
tivo de la poltica, de alentar mercados de granos nacionales ms efcaces y competitivos.
Con relacin a los precios al consumidor, los principales benefciarios del maz importado ms
barato parece que fueron los consumidores urbanos que podan comprar carne producida indus
trialmente. De acuerdo con la teora econmica predominante, si Mxico contara con un nico
mercado de maz nacional competitivo que pudiera traducir los precios de importacin
43 Las listas del programa alcanzaron su nivel ms alto de aproximadamente 144,000 participantes en 2006, pero el
padrn ofcial del programa presentado al pblico, permite que los productores individuales se registren ms de una vez,
de forma que el nmero total de individuos reales que se cubri es incierto. Ver el anlisis adicional de los problemas con
la falta de una divulgacin pblica completa por parte de ASERCA sobre quin recibe qu en subsidios a la agricultura en
Haight y Fox (en este volumen).
44 El trabajo tcnico anterior que llevaron a cabo otras agencias multilaterales haba recalcado la naturaleza extremada
mente regresiva de la distribucin de los pagos de apoyo a la comercializacin, pero no haba establecido un nexo directo
con los reducidos precios de los granos para los que no eran participantes (World Bank 2004, OECD 2006).
45 En respuesta a una solicitud de informacin pblica del grupo de inters pblico Fundar, la Secretara de Hacienda
declar este estudio como confdencial, con base en la afrmacin de que la difusin pblica corra el riesgo de daar las
relaciones con el BID. La solicitud se apel con un recurso ante el IFAI, que solicit asesora al BID ante la afrmacin de la
Secretara de Hacienda. A falta de una respuesta rpida, el IFAI se pronunci a favor del solicitante y el estudio se le dio a
conocer al interesado. El BID respondi con retraso a la consulta del IFAI, dando apoyo a la afrmacin de la Secretara de
Hacienda. Ver su resolutivo 0000600044909, http://www.ifai.org.mx/resoluciones/2009/2160.pdf
46 Durante su primera dcada, el programa de la tortilla se haba considerado extensamente como inefcaz, lo mismo que
como una herramienta de clientelismo electoral, pero la evaluacin ofcial fnal concluy que haba mejorado substancial
mente una vez que su manejo se transfri a Liconsa en 1999 (Soto Romero 2004). Adems, los expertos en nutricin del
gobierno encontraron que el programa haba tenido impactos positivos considerables (Shamah Levy, et al 2003). Aparente
mente el entonces nuevo proceso ofcial de evaluacin externa no infuy en la decisin de eliminar el programa.
36
sistemticamente en todo el pas, los consumidores rurales netos de maz es decir, los trabaja
dores agrcolas sin tierra y los productores de subsubsistencia deban benefciarse con las
importaciones ms baratas. No obstante, parece que no sucedi as. Primero, la relacin entre el
maz amarillo importado ms barato y los precios para los consumidores rurales no queda
clara, puesto que los consumidores rurales siguen teniendo una muy fuerte preferencia por el maz
blanco mexicano. Despus de todo, los consumidores mexicanos estn muy conscientes de que
el maz amarillo importado es alimento para animales. Segundo, los precios ms bajos del maz
importado en la frontera no necesariamente se traducen en precios ms bajos para los merca
dos de consumo rurales remotos, a causa de los mercados fragmentados e imperfectos y los
altos costos del transporte interno.
Entretanto, el gobierno sigue desempeando un papel para amortiguar los potenciales confic
tos de inters entre los productores y los consumidores por los precios del maz, al hacer que
el maz a bajo costo y otros alimentos bsicos estn disponibles para los consumidores rurales
de bajos ingresos mediante tiendas administradas por la comunidad, especialmen te en el sur
de Mxico. Diconsa, uno de los ltimos vestigios institucionales de Conasupo, abastece de ali
mentos bsicos a estas 23,000 tiendas comunitarias a precios que incluyen un subsidio al
costo de transportar los productos a reas remotas. Estas tiendas ofrecen una red confable
para la seguridad alimentaria de los compradores netos de maz que constituyen la mayor parte
de la poblacin rural (Guerra Ford et al 2005a y 2005b). En respuesta a la protesta de 2003 El
campo no aguanta ms, Diconsa tambin dej de abastecer maz importado para animales a las
tiendas comunitarias y en su lugar comenz a proveerlas de maz blanco mexicano a gran es
cala. Las ventas de estas tiendas comunitarias de alimentos bsicos mantienen bajos los precios
al consumidor, cubriendo aproximadamente 90% de las comunidades (YnezNaude 2007).
Las tiendas Diconsa estn geogrfcamente muy concentradas en las comunidades rurales de
bajos ingresos. En 2005, 67.3% de las tiendas se encontraba en localidades conside radas de mar
ginacin alta o muy alta. Si tambin se incluyen localidades consideradas como de margina
cin media, donde dos terceras partes de la poblacin ganaba menos del doble del salario
mnimo, entonces 86% de las tiendas estaba ubicado en comunidades de bajos ingresos
(Haight 2006). La red de tiendas rurales de alimentos tambin cuenta con el sistema de contra
lora social de gran alcance basado en la comunidad ms efcaz que cualquier otro de los pro gra mas
nacionales econmicos o sociales de Mxico, gracias a un experimento innovador a gran esca
la, en lo que se ha llamado tambin rendicin de cuentas social. A pesar de las oleadas de
hostilidad o indiferencia por parte de los gerentes del programa de abasto durante la ltima
dcada, la red de tiendas Diconsa ha sobrevivido en gran medida gracias a su amplia base de
benefciarios organizados, quienes estn entre los ms pobres de los ms pobres (Fox, 2007a).
9. la poltica dEl maz E impactos
ambiEntalEs
La relacin que existe entre las polticas nacionales sobre el maz y los impactos ambientales
locales no est bien entendida.
47
El decreto original de Procampo expresaba que los pagos di
rectos deban estimular la conservacin, la restauracin y reducir la erosin y la contami
nacin. Las reglas de operacin mencionaban la posibilidad de obtener pagos para proyectos
ecolgicos, sujetos a la aprobacin de la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
Sin embargo, de acuerdo con un estudio del Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sus
tentable y la Soberana Alimentaria (CEDRSSA): en realidad los proyecto ecolgicos no pasan
de ser una mencin en los documentos sealados... Las evaluaciones externas... no hacen refe
rencia a componentes o indicadores ambientales, simple y sencillamente porque no exis ten
(Pea Garza 2009: 6). En la prctica, a pesar de la regulacin ofcial nominal de los cambios en el
uso de la tie rra, por ejemplo de bosque a pastizal, Mauricio Maldonado, el autor del estudio de
campo so bre las percepciones de los productores en este informe, encontr que en todas las
ofcinas de SAGARPA o dependencias rurales estatales, todo aspecto ecolgico es considerado
un estorbo.
48
Los impactos agroecolgicos de Procampo han recibido poca atencin por parte de los evalua
dores y estudiosos del programa, pero los estudios ms rigurosos hasta el momento indican
que el programa fomenta la deforestacin en lugares crticos para la biodiversidad (Schmook
y Vance 2009). Procampo exige que la tierra se cultive continuamente, lo que debilita la sus
tenta bilidad de los mtodos agroecolgicos que barbechan la tierra de forma tradicional (Kle
peis y Vance 2003). Por otra parte, la percepcin generalizada del productor de que el programa
Procampo prohbe que se cambie el cultivo limita an ms esta rotacin.
47 Para perspectivas iniciales, ver De Ita (2003) y Nadal y Wise (2004).
48 Mauricio Maldonado, comunicacin personal por correo electrnico, 18 de noviembre, 2009.
1
37
Es probable que el futuro del maz mexicano se vea fuertemente infuenciado por decisiones de
poltica sobre semillas. El debate mexicano sobre el futuro de la tecnologa de las semillas ha
estado dominado por la pregunta de si debe permitirse la experimentacin y el uso de orga nis
mos genticamente modifcados (OGM). Este tema es especialmente polmico por el papel his
trico de Mxico como centro de origen del maz domesticado y como un recurso importante en
cuan to a la biodiversidad del maz. Los promotores de los OGM afrman que son esenciales para
aumentar la productividad, mientras que los crticos expresan preocupacin de que los OGM ame
nacen la biodiversidad del maz. Mientras que desde 1998 est prohibido sembrar maz OGM, una
evaluacin cientfca reciente concluy que se ha confrmado el fujo no deliberado de transg
nicos a las variedades autctonas mexicanas (Pieyro Nelson et al 2008: 11). Estos especialistas
tambin encontraron que las tcnicas convencionales para medir la presencia de transgenes en
las variedades criollas producen falsos negativos, que los llevan a concluir que es urgente esta
blecer criterios rigurosos para el biomonitoreo en los centros de origen y diver si fcacin de un
cultivo (2008: 11). A pesar de eso, las Secretaras de Agricultura y Medio Ambien te de Mxico re
cientemente decidieron permitir el sembrado experimental de maz OGM en 22 granjas de cua
tro estados del norte. Hasta el momento la Comisin Nacional de Biodiversidad del gobierno ha
expresado su escepticismo, recomendando enrgicamente que se contine con la moratoria (Ver
recuadro 5). El debate contina en torno a si la reciente aprobacin de los permisos de experimenta
cin es compatible con la Ley de Bioseguridad de Organismos Genticamente Modifcados de
2005.
49
Para poner en contexto la potencial contribucin del maz OGM, los rendimientos promedio del
maz mexicano han aumentado en ms de 63% desde 1980, en promedio (CEDRSSA 2007).
Dicho de otra forma, los productores mexicanos de maz han demostrado un margen substancial
de una mayor productividad que se basa en semillas mejoradas que no son OGM. Mucha de
esta mejora parece que involucra a maz de riego. Entretanto, la investigacin para aumentar el
rendimiento y la resistencia de las semillas criollas bajo condiciones de temporal no ha reci bi
do atencin considerable del gobierno en las ltimas dcadas.
10. la pobrEza rural y una agricultura
familiar sustEntablE: El Eslabn pErdido
En la poltica agrcola
En conclusin, la falta de una poltica agrcola a favor de los pobres en Mxico parece refejar
la representacin inefcaz de los productores de bajos ingresos en el proceso de formular e im ple
mentar las polticas pblicas. Algunas de las organizaciones campesinas ms grandes de Mxi
co, tradicionalmente partidistas, se han aliado con intereses de la agricultura empresarial a
favor de la conservacin de las actuales polticas de subsidio agrcola y de aumentar el po der
discrecional de los gobernadores sobre la asignacin de los recursos (Prez 2009, Merlos Arteaga
y Arvizu 2009). Desde 2001, los grupos de inters predominantes en el agro han cerrado flas y
han infuido en el Congreso con xito para que aumente continuamente el gasto total en la agri cul
tura, sin cambiar las polticas que asignan la mayora de los fondos a los productores ms
ricos. Por ejemplo, las organizaciones campesinas autnomas ganaron una representacin adicio
nal en el Congreso durante el periodo de 2003 a 2006, y la protesta campesina de 2003 au ment
su poder para promover un marco legislativo comprensivo, que hubiera sido como un Farm Bill
para Mxico.
50
Esta ley inclua un proceso de planeacin, una elaboracin del presupuesto a
largo plazo y la reforma de programas importantes como Procampo, para aumentar su enfoque
a favor de los pobres y la capacidad de responder a las necesidades de los producto res. Despus
de su aprobacin en el Congreso en 2006, la legislacin se estanc en el Senado. En retrospec
tiva, durante este periodo los legisladores rurales de distintos credos pudieron aumentar las
asignaciones para la agricultura, pero el contingente a favor del productor campesino no logr
cambiar la manera de gastar los fondos.
Mirando hacia afuera del Distrito Federal, por mucho tiempo numerosas organizaciones regio
nales autnomas han intentado representar a los pobres del medio rural en el proceso de polti
cas pblicas, tanto a nivel nacional como local (Fox 2007a). Durante dcadas, estas organi zaciones
de base independientes han intentado formar alianzas con funcionarios abiertos y plurales en el
sector pblico para fomentar un ms efcaz desarrollo econmico de la comunidad y el suminis
tro de servicios pblicos, ms notablemente a nivel regional. Sin embargo, rara vez han encon
trado en el sector pblico a aliados dispuestos y la transicin de Mxico a un sistema electoral
competitivo no abri puertas nuevas, a pesar de la alternancia en el poder presidencial. Los es
fuerzos de estas organizaciones enfrentan retos enormes al competir por la atencin de los fun
cionarios responsables con los afanzados intereses creados. En muchas regiones rurales, la falta
49 Para anlisis del debate, vase Lloyd (2009), McAfee (2008) y Massieu Trigo (2009), entre otros.
50 La Ley de Planeacin para la Soberana y Seguridad Alimentaria y Nutricin.
38
de una libertad de asociacin garantizada, seguridad pblica efcaz y la administracin de la jus
ticia limita tremendamente la capacidad de los ciudadanos de bajos ingresos para hacer uso de
su voz para defender sus intereses y estimular una mayor rendicin de cuentas del sector pblico.
Con la baja representacin de los intereses campesinos en el proceso de poltica agrcola como
teln de fondo, muchos campesinos migran mientras que otros continan. El resultado es una
brecha creciente entre una porcin de la poblacin, cada vez menor, que trabaja en la agricul
tura y el tamao de la poblacin rural en general. Cada vez ms, esta poblacin rural sobrevive
de las remesas, de la mano de obra asalariada y de las transferencias del gobierno. Como se
seala, el empleo total en la agricultura cay substancial mente durante el perodo posterior al
TLCAN, de 10.7 millones de empleos en 1991 a 8.6 millo nes en 2007, de acuerdo con los dos
censos agrcolas ms recientes. La participacin total de la agri cultura en el empleo en Mxico
tambin descendi considerablemente, de 23% en 1990 a 13% en 2008, tal como predijeron
los defensores y los crticos del TLCAN en ese momento. Al mis mo tiempo, la porcin rural de
la poblacin de Mxico todava estaba en 23.5% en 2008, pues haba bajado mucho ms lenta
mente. En 2005 el censo consider que 24.7 millones de personas eran rurales, contando slo
a los que viven en asentamientos de menos de 2,500 habitantes (otros analistas proponen un
lmite de 15,000). En comparacin, si uno aplica los criterios de ruralidad de la OCDE que se
basan en la densidad de poblacin, la poblacin predominantemente rural aumenta a 32.7
millones (Figueroa Sandoval 2008: 8).
51
En otras palabras, la poblacin rural de Mxico sigue
representando alrededor de entre una cuar ta parte a una tercera parte de la poblacin nacional,
dependiendo de cmo se defna. Esta brecha creciente entre el empleo agrcola en Mxico que
se reduce y una poblacin rural grande que cada vez ms est sostenida por aquellos que man
tienen a la familia, que deben ganar ingresos lejos del hogar, revela el grado creciente en la
migracin que separa a millones de familias, junto con los correspondientes costos sociales y
culturales incuantifcables.
Dentro de este contexto, es importante reconocer que Procampo cuenta con un potencial sin
desarrollar para empezar a frenar la emigracin rural. No se tom ninguna iniciativa para en
focar el programa en reas de mayor emigracin, y no existe ninguna correlacin entre la
distribucin geogrfca de los fondos de Procampo y los niveles estatales de migracin. No
obstante, un anlisis economtrico ms detallado encuentra que cuando la distribucin de los
fondos de Procampo est desglosada al nivel municipal, tomando en cuenta el impacto en los
mercados locales de mano de obra, el programa s ayuda a reducir la emigracin (Cuecuecha y
Scott, en este informe).
52
Sin embargo, a pesar de este impacto incremental, una encuesta a
gran escala encuentra que 43.6% de los participantes en Procampo encuestados tena a un
miembro de la familia que haba migrado desde 1994 (GEA 2006: 115).
En un contexto donde el ingreso rural proviene principalmente de fuera del sector rural de
remesas salariales y de transferencias del gobierno las expectativas de que la economa rural
sea capaz de mantener a una parte mayor de la poblacin rural an dependen fundamentalmen
te de los empleos agrcolas. A pesar de tener esperanzas, de hace mucho tiempo, de fomentar el
empleo productivo rural no agrcola, stas no se han hecho realidad en una escala signifcati va.
El futuro de la mayor parte del empleo agrcola, a su vez, depende de la suerte de las uni da des
de produccin familiares de Mxico, en la medida en que los pequeos productores cam pesinos
aquellos que tienen menos de 5 ha an representan dos terceras partes del empleo agrcola
en Mxico (Scott, en este informe). Dicho de otra forma, cada peso en subsidios agrcolas que
se destina a los agricultores empresariales ms grandes genera menos empleo que si el mismo
peso fuera para los productores familiares ms pequeos. No obs tante, como muestra este in
forme, los subsidios a la agricultura en Mxico se destinan principalmente a los agricultores
ms grandes. Como consecuencia, siempre y cuando la poltica agrcola excluya el objeti vo de
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46
RecuadRo 1:
Qu programas agrcolas llEgan
a las comunidadEs dE bajos ingrEsos?
53
Hctor robles berlanga (uam-xochimilco)
Slo algunos de los muchos programas para el desarrollo rural de Mxico se concentran
en muni cipios de bajos ingresos. El Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustenta
ble y la Soberana Alimentaria del Congreso mexicano ha desarrollado una amplia base
de datos que ofrece un desglose geogrfco y por gnero de la distribucin del presupuesto
rural de 2007, que in cluye el gasto social, en infraestructura y fnanciero, relacionado con
la mano de obra y ambiental, lo mismo que inversiones econmicas (llamadas competi
tividad), aunque no incluye salud ni edu cacin. Este esfuerzo se inspir tanto en el esfuer
zo de la Ley para el Desarrollo Rural Sustenta ble para fomentar la coordinacin entre
programas como en el crecimiento de 61.5% en el gasto rural global entre 2000 y 2009.
Estos datos muestran claramente que los municipios ms pobres de Mxico reciben slo
una parte modesta de los fondos pblicos para la agricultura, slo 6.9% del gasto en 2007
se asign a aque llos con niveles de marginacin muy altos, con otro 30.6% que iba a
aquellos que se consideraban de marginacin alta, aunque en conjunto representaban
57.5% de las unidades de produccin que reciban apoyos. A pesar de la larga lista de
programas de SAGARPA, slo Procampo, PROGAN (pagos de transferencia para ganade
ros) y Fomento al Caf tienen una presencia signifcativa en municipios de bajos ingresos.
Adems, los montos per cpita que gastan estos programas tienden a ser demasiado ba
jos como para permitir la capitalizacin de las unidades de produccin. Los programas
para la agricultura que se considera que promueven la competitividad tienden a estar
limitados a los productores del norte de Mxico que ya estn capitalizados.
Cuando se toman en cuenta las defniciones ofciales de sus poblaciones objetivo, los
programas agrcolas tambin varan mucho en cuanto a su grado de cobertura. Procampo
cuenta con el mayor grado de cobertura de los participantes potenciales, con un total de
67.1%, incluyendo un 10.7% inscrito en el programa Procampo Capitaliza, que permite
pagos adelantados por 5 aos de transferencias de efectivo para apoyar un proyecto de
inversin. El programa para la agricultura con el siguiente grado ms alto de cobertura
de su poblacin potencialmente elegible es el Programa de Fomento al Caf, con 60.4%,
seguido del programa PROGAN para ganadera con una cobertura de slo 6.6%. Los di
versos programas de apoyo a la comercializacin de ASERCA, incluyendo Ingreso Obje
tivo, alcanzan para menos de 1% de los productores.
53 Este cuadro resume los hallazgos en Robles Berlanga (2010a).
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47
RecuadRo 2:
gasto agrcola En municipios
indgEnas
54
Hctor robles berlanga (uam-xochimilco)
Aproximadamente uno de cada cuatro mexicanos en las zonas rurales es un ciudadano in
dgena que vive en lo que se considera municipio indgena. Estos municipios rurales se
defnen como aquellos donde ms de 40% de la poblacin vive en hogares donde se habla
una de las 62 lenguas indgenas reconocidas ofcialmente en Mxico. En estos municipios
habitan seis millones de perso nas indgenas, que representan aproximadamente 60% de la
poblacin indgena total de Mxico, de acuerdo con datos del Instituto Nacional de Esta
distica y Geografa (INEGI). Las comunidades indgenas controlan 21.9% de la tierra en
el sector social (ejidos y comunidades) y los productores indgenas representan una cuar
ta parte del nmero total de unidades de produccin.
Hasta qu punto llegan los subsidios agrcolas en Mxico a los agricultores indgenas?
La exten sa base de datos del CEDRSSA muestra que la mayor parte de lo que s le llega a
los municipios indgenas es gasto para asistencia social e infraestructura local, pero no
gasto para la agricultura. Por ejemplo, Oportunidades y las tiendas comunitarias de ali
mentos Diconsa tienen una amplia cobertura en los municipios indgenas. En contraste,
el gasto agrcola se queda corto. Aunque Pro campo se dise para llegar a los productores
ms pequeos, se inform que solamente 12.4% del gasto en agricultura llegaba a los
municipios indgenas. Dado que muchos municipios dentro de esta categora ofcial en
su mayora no son indgenas y a que esos agricultores con frecuencia tienen ms tierra,
esta cifra es una sobreestimacin substancial de lo que realmente le llega a las parcelas
indgenas. El Programa de Fomento al Caf es la principal excepcin a esta tendencia. Los
municipios indgenas reciben una parte an menor del gasto para el desarrollo rural
designado como ambiental, nicamente 6.2% de estos recursos federales. A su vez, los
municipios indgenas reciben an menos del fnanciamiento federal para crdito para
actividades de desarrollo rural: slo 0.1% de ese presupuesto.
54 Este cuadro resume los hallazgos en Robles Berlanga (2010b).
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RecuadRo 3:
grandEs pagos dE subsidios a la
comErcializacin dE granos son
para compaas transnacionalEs
libby Haight (ucsc/ibp)
Adems de sus dos programas de pagos directos a los agricultores, Procampo e Ingreso
Objetivo, ASERCA tambin opera numerosos programas de Apoyo a la Comercializacin
a gran escala. stos benefcian fundamentalmente a grandes compaas que compran,
venden y procesan granos, dentro de las categoras de seguros, almacenamiento, merca
dos de futuros, transporte, subsidios a la exportacin, granos forrajeros para ganaderos y
agricultura contractual. ASERCA ha operado dichos programas de fnanciamiento empre
sarial desde su fundacin, que representan una parte signifcativa de su presupuesto
anual (las limitantes en los datos ofciales no permiten determinar el porcentaje preciso).
En aos recientes, esta poco conocida serie de programas de subsidios a la comerciali
zacin ha recibido una porcin creciente del presupuesto de ASERCA que no es de Pro
campo (vea la Grfca 2).
Por otra parte, muchos de los agricultores comerciales que son proveedores de estos proce
sadores industriales a gran escala tambin son benefciarios de los subsidios de Procam
po y de Ingreso Objetivo; lo que signifca que, de hecho, el mismo grano est subsidiado
por numerosos programas distintos, en tanto que la inmensa mayora de los agricultores
ms pequeos recibe slo Procampo o absolutamente nada.
Las versiones pblicas de los padrones de benefciarios de estos programas son signifcati
vamente ms opacas que los datos de ASERCA sobre los benefciarios de otros subsidios
agrcolas (ver Haight y Fox, en este informe). La naturaleza fragmentada de los programas
tambin complica los esfuerzos para ver realmente cmo se distribuyen los sub sidios a la
comercializacin. Diversas solicitudes de informacin pblica fueron necesarias para re ve
lar el grado en que los pagos se concentraron en grandes compaas.
Incluso las compaas transnacionales reciben grandes subsidios a la comercializacin.
La cobertura reciente del peridico nacional El Universal sobre los subsidios agrcolas
destacaba que entre 2005 y 2009 Cargill ha recibido ms de 500 millones de pesos en
pagos de Apoyo a la Co mer cializacin (Hernndez y Alvarado 2010, tambin Ramrez
2009). Curiosamente, Cargill respondi a esta cobertura defendiendo el hecho de que sus
pagos de subsidio no se traducan en ningn benefcio directo para la compaa, sino
que se transmitan a los agricultores por el hecho de que Cargill paga un precio ms ele
vado por las cosechas que compra (El Semanario 2010). Dicho de otra forma, Cargill afr
ma que ellos no ganaron ningn dinero por esos pagos de subsidio, ms bien que a ellos
el gobierno les reembolsa por pagar precios ms altos a los agricultores.
En ltima instancia, la defensa de Cargill de sus pagos de subsidio indica que los pro
gramas de Apoyo a la Comercializacin de ASERCA en esencia estn funcionando como
una Conasupo privatizada. Antes que permitir que el mercado establezca los precios,
ASERCA paga directamente a los agricultores para compensar las diferencias entre los
precios nacionales e internacionales mediante Ingreso Objetivo y tambin paga directa
mente a las compaas que compran, para que adquieran a precios ms elevados que los
que, de lo contrario, indicara el mercado. En lugar de que el gobierno opere el mercado
de los granos a precios artifciales elevados, ahora el gobierno le paga a compaas
privadas para que lo hagan y paga hasta tres subsidios distintos por el mismo grano
(Procampo, Ingreso Objetivo y Apoyo a la Comercializacin). Dado que tales grandes
montos se concentran en un nmero relativamente pequeo de compradores privados de
granos, que no se comportan distinto a un oligopolio, adems del reconocimiento mani
festo de que estos pagos intervienen directamente en el precio de los granos, no queda
claro cmo es que los programas de Apoyo a la Comercializacin de ASERCA estn ms
orientados al mercado libre que el anterior sistema del gobierno.
La siguiente tabla muestra los grandes pagos que se canalizaron hacia compaas trans
nacionales de Estados Unidos y Mxico slo en 2008. Por el limitado acceso pblico a
datos sobre subsidios y propiedad social, resulta extremadamente difcil saber con certe
za si estos son o no los montos totales de los pagos que estas compaas recibieron bajo
estos programas de subsidio. Como resultado, la siguiente tabla representa slamente los
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montos mnimos de los pagos a grandes empresas que estn documentados explcita
mente para los programas de Apoyo a la Comercializacin de ASERCA durante un ao.

Tabla
pagos a Compaas transnaCionales a travs de los programas
de subsidios de apoyo a la ComerCializaCin, 2008
Nombre de la empresa
Monto pagado en subsidios de Apoyo a la
Co mer cializacin de ASERCA, 2008
(pesos mexicanos)
COMPAA NACIONAL ALMACENA
DORA SA de CV*
$ 318,932,285.46
CARGILL de MxICO SA de CV $ 196,634,344.68
MINSA SA de CV $ 163,031,660.49
BACHOCO SA de CV $ 116,222,116.31
ADM MxICO SA de CV $ 16,977,991.90
* Nota: Esta no es una lista exhaustiva. Compaa Nacional Almacenadora SA de CV es subsidia ria de
MASECA, aunque no es la nica empresa relacionada con MASECA que recibe subsidios a travs de estos
programas. Cuando se elaboraba este informe, no estaba disponible la informa cin sobre las subsidiarias
de BIMBO y por lo tanto, BIMBO no est incluida en la presente lista. Los totales que se presentan in
cluyen todas las apariciones de estas compaas en las listas de benefciarios de ASERCA para la com
binacin de programas de Apoyo a la Comercializacin (excluyendo Ingreso Objetivo). Estos incluyen:
Apoyos Directos a Coberturas de Precios de Produc tos y Especies Elegibles, Apoyo a la Pignoracin del Maz
Blanco, Esquema de Compras Anticipadas de Maz Blanco, Apoyos a la Agricultura por Contrato de Maz Ama-
rillo y Sorgo, Apoyo a Fletes de Granos y Oleaginosas y Apoyo a la Exportacin de Granos y Oleaginosas.
Resulta importante que CargillMxico, que est incluida en la lista general total anterior, reci bi
11,166,868 pesos mexicanos bajo un programa de subsidios a la exportacin para el maz blanco.
fuente: listas ofciales de benefciarios de aserCa, que estn disponibles en: http://www.aserCa.gob.mx/subhomes/
nuestrosprogramas.asp, bajo el ttulo programa de atencin a problemas estructurales (apoyos Compensatorios).
Cada subprograma presenta su propia lista de benefciarios y se baj por separado. los archivos se descargaron del 7 al
10 de diciembre de 2009. los totales se calcularon combinando los montos que aparecen en el padrn de benefciarios
de cada subprograma, en donde aparecen los nombres de las empresas antes mencionados.
ver tambin aserCa (2008), ramrez (2009) y (Hernndez y alvarado, 2010). la respuesta de Cargill se public en un
reportaje de peridico sin autor (El Semanario, 2010).
50
RecuadRo 4:
dEspus dEl tlcan, los prEcios dE la
tortilla no rEflEjaban dirEctamEntE
los prEcios intErnacionalEs dEl maz
Erica simmons (university of chicago)
Durante ms de diez aos, el precio de la tortilla subi exageradamente en la ciudad de
Mxico, mientras que el precio del maz importado de Estados Unidos permaneci casi
fjo, en pesos cons tantes. La promesa del TLCAN de precios ms bajos al consumidor para
los mexicanos result ser difcil de alcanzar. Sin embargo, en aos recientes, conforme el
precio del maz importado comenz a subir, el precio de la tortilla no sigui el mismo
ritmo. Desde 2004, el precio del maz importado de Estados Unidos se ha elevado casi
100%, en tanto que los precios de la tortilla han subido solamente 35%, de acuerdo con
los datos sobre precios del gobierno federal para la Ciudad de Mxico. Esta tendencia
reciente en los aumentos al precio del maz a menudo se relaciona con la demanda inter
nacional y con los subsidios al etanol.
La poltica del gobierno parece ser un factor clave que explica por qu los precios de la
tortilla no han seguido los precios internacionales uniformemente. Despus de un rpido
aumento en el precio de la tortilla a fnes de 2006 y principios de 2007, la administracin
de Felipe Caldern intervino rpidamente, estableciendo un pacto de precio voluntario.
Los grandes supermercados y los pro cesadores participantes acordaron poner un tope al
precio de la tortilla en 8.5 pesos/kilo y al precio de la harina de maz en 5 pesos/kilo; el
pacto se ha renovado por lo menos en dos ocasiones. En efecto, las declaraciones del di
rector de la Unin Nacional de Industriales de la Masa y la Tortilla afrman que el gobier
no gast 4 mil millones de pesos mexicanos en subsidios a los procesadores de maz, en
un programa poco conocido diseado para mantener bajos los precios durante 2007 y
2008 (Gonzlez 2009). A pesar de tener una ideologa ofcial de liberalizacin, la inter
vencin del Estado sigue desempeando un papel signifcativo en los mercados mexica
nos del maz.
Grfca
tendenCias del preCio del maz importado y de las tortillas
fuentes: los datos anuales sobre el valor de las exportaciones de maz de estados unidos a mxico se convirtieron a pesos
usan do los tipos de cambio nominales que aparecen en: http://www.ers.usda.gov/data/exchangerates/data/nominalmonth-
lyCountryexchangerates.xls. el ao base para todos los datos es 1990. los precios de la tortilla son promedios anuales.
fuentes: departamento de agricultura de estados unidos (valor anual de las exportaciones de maz a mxico),
secretara de economa de mxico (datos sobre el precio de la tortilla en la ciudad de mxico) y banco de mxico
(ndice del precio de la tortilla). para datos sobre el precio ofcial de la tortilla, ver: http://www.economia-sniim.gob.mx/
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Precio de la tortilla Precios del maz importado (EU)
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RecuadRo 5:
rEcomEndacionEs sElEccionadas dEl
Estudio oficial dE la comisin nacional
para El conocimiEnto y uso dE la
biodivErsidad
origEn y divErsificacin dEl maz: una
rEvisin analtica
takeo Kato et al (conabio)
Recomendacin 10. Se recomienda reinstalar y mantener la moratoria a la introduccin
de maz transgnico en el territorio mexicano hasta: 1) defnir con precisin los centros
de origen y diversidad; 2) contar con la infraestructura necesaria para el control del
maz transgnico; 3) determinar el grado de contaminacin de transgenes en las razas
de maz en todo el pas; 4) llevar a cabo la investigacin pertinente al impacto del maz
transgnico en Mxico y; 5) desarrollar programas nacionales de proteccin, conserva
cin y mejoramiento de las razas de maz.
Recomendacin 11. La Ley de Bioseguridad de Organismos Genticamente Modifcados
debe ser modifcada. Los conceptos de centro de origen, centro de diversidad y los
artculos relacionados con ellos deben ser modifcados sustancialmente porque no se
ajustan a las evidencias cientfcas....
Recomendacin 13. Para proteger la diversidad gentica del maz, se debe proteger a los
ms de dos millones de agr i cultores en pequea escala o marginados que existen en el
pas. Ellos son los guardianes del ger moplasma nativo de maz, ya que conservan, man
tienen e incluso modifcan la diversidad gentica presente en sus territorios mediante el
intercambio, fujo gentico y experimentacin de nuevas semillas. Se les debe atender
con subsidios, asesora tcnica y programas de desarrollo rural.
fuente: Kato et al (2009:12)
nota: este estudio se difundo por internet en enero de 2010, tres meses despus de que se diera a conocer ofcialmente
(sarukhn 2009) .
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RecuadRo 6:
Evaluacin dE las EvaluacionEs
Jonathan Fox (ucSc) y Libby Haight (ucSc/IBP)
A fnales de la dcada de 1990, el gobierno mexicano atrajo la atencin del mundo por su
uso de eva luaciones externas altamente profesionales para evaluar su nuevo programa
social insignia, en tonces conocido como Progresa. A principios de 2001, el gobierno mexi
cano comenz a exigir a todos los programas federales sujetos a reglas de operacin que
comisionaran evaluaciones externas, para entregarlas al Congreso. A principios de 2003,
se exiga a las dependencias que pusieran estas evaluaciones del programa a disposicin
del pblico en lnea. Anteriormente, al menos en la d cada de 1980, el gobierno mexi
cano haba realizado numerosas evaluaciones del programa, pero slo a discrecin de los
funcionarios responsables y siguen siendo estrictamente confdenciales sin siquiera difun
dirse dentro del sector pblico.
El mandato actual del gobierno de comisionar las evaluaciones, abarca programas que en
tregan sub sidios directos como Procampo e Ingreso Objetivo; pero no incluye programas
que entregan subsi dios indirectos, como agua y electricidad para los agricultores con
riego, ni aborda los programas que operan los gobiernos de los estados. Sin embargo,
Alianza fue una excepcin, que haba esta do sujeto a una dcada de evaluaciones admi
nistradas en conjunto por SAGARPA y la Organizacin de las Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentacin (FAO).
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Las evaluaciones ofciales las realizan terceros, pero su grado de independencia real vara.
En la prc tica, las dependencias mismas eligen a los evaluadores, y establecen el pro
grama a evaluarse. Fueron necesarios varios aos para que los resultados de la evalua
cin estuvieran disponibles para el pblico ms sistemticamente (Fox y Haight 2007).
Algunas evaluaciones signi fcativas no permanecieron en los sitios de Internet de la de
pendencia (por ejemplo, una de las evaluaciones ms reveladoras de los programas de
Apoyo a la Comercializacin [ASERCA 2006] que ya no est disponible en el sitio de In
ternet de ASERCA).
Muy pocas evaluaciones mexicanas siguen los estndares metodolgicos que estableco
Progresa, que buscaban determinar el impacto con un rigor cientfco mediante el uso de
grupos de control. Algunos s documentan resultados, aunque su alcance est limitado
por el hecho de que tanto la agenda de evaluacin como la entidad evaluadora general
mente estn determinadas por la depen dencia en cuestin. Como resultado, la mayora
de las evaluaciones de programa se centran ante todo en cumplir con las reglas adminis
trativas, sin cuestionar los parmetros que esta blece la dependencia que se est evaluando.
Algunas evalan la cobertura del programa de las po blaciones objetivo y llevan a cabo
encuestas a gran escala que evalan la satisfaccin del cliente (por ejemplo, Guerra Ford
2005a, 2005b). Otros documentan el grado de satisfaccin del cliente sin tomar en
cuenta las poblaciones objetivo que estn excluidas del programa (por ejemplo, ASERCA
2006 y GEA 2006). Dicho de otra forma, algunas partes interesadas infuyen en la agenda
de la evaluacin (la dependencia que se va a evaluar), otros infuyen en los hallazgos
(aquellos que tienen acceso a los programas), mientras que la perspectiva de los involu
crados que estn exclui dos de los programas no se aborda.
Para alentar al Congreso a que se centre ms en las enseanzas de la experiencia de evalua
cin que se tienen hasta ahora, el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable
y la Soberana Alimentaria del Congreso mexicano realiz una vasta metaevaluacin
de los programas agrcolas, que identifc muchas de sus limitaciones (CEDRSSA 2007c).
56

Sin embargo, hay poca evidencia de que los diputados tomaron en cuenta sus hallazgos.
Recientemente el Banco Mundial aport una contribucin mayor a la bibliografa sobre
evaluacin con un panorama de las diversas tendencias del gasto pblico mexicano en la
agricultura y el desarrollo rural, recientemente publi cado en lnea en ingls y en espaol
(Banco Mundial 2009, Banco Mundial 2009b).
57
55 Ver Scott y PalmerRubin, en este informe. Para una revisin de esta experiencia de evaluacin, ver SAGARPA /CEPAL/FAO
(2008).
56 Rindermann, Cruz, De Dios Trujillo y Ferman (2007) encontraron resultados parecidos.
57 Ver www.worldbank.org/mexico, bajo publicaciones y despus trabajo econmico y de sector
1
53
En 2007, el Consejo Nacional de Evaluacin (CONEVAL) dirigi un proceso que comparaba
las me tas de cada programa con su diseo operativo.
58
El CONEVAL tambin contribuye
a responder por la brecha de control de calidad en la poltica de evaluacin ofcial,
aunque su mandato se limita generalmente a programas sociales, lo que excluye a la agri
cultura. En 2008, la organizacin civil Gestin Social y Cooperacin (GESOC) llev a cabo
una evaluacin integral independiente del diseo de 104 programas federales, generan
do una califcacin comprensible y exhaustiva.
59
De acuerdo con el director de GESOC:
Ante el poco inters que ha existido desde el gobierno federal y del Poder Legislativo para
propiciar esquemas comprehensivos y transparentes de uso de la informacin, GESOC ha
asumido un rol de metaevaluacin de la poltica de evaluacin del desempeo (PED) desde la
sociedad civil organizada, analizando de forma independiente y sistemtica los resultados
de las evaluaciones externas a programas, as como las condiciones en que fueron imple
mentadas entre 2007 y 2009 [sus herramientas y rankings] permiten detectar fortalezas,
as como focos rojos especfcos que requeriran atencin para mejorar el diseo y el desem
peo de los programas.
60
La valoracin de las evaluaciones de Procampo por parte de GESOC durante 20072009
le dio al programa una califcacin levemente por arriba de la califcacin promedio por
la calidad de su diseo de programa una califcacin de 6.9 sobre 10 (lugar 45 de 104 en
el ranking). Procampo sali a la cabeza con califcaciones de 7.6 y 7.8 en los subndices
de alineacin estratgica y ope racin, pero alcanz slo 4.5 en el de orientacin a resul
tados y a la ciudadana. Esto signifca que Procampo s responde a un problema pblico
de alta relevancia (baja capacidad productiva y pobreza entre productores rurales), que
considera un mecanismo de operacin que funciona de forma razonable para entregar
sus benefcios, pero su racional para identifcar a sus benefciarios es incorrecto. Procam
po parte de una asignacin de recursos a los productores basada en el rea de terreno con la
que cuentan, y no en las necesidades particulares de la poblacin objetivo, lo que genera
una lgica regresiva de sus benefcios que terminan favoreciendo en mayor proporcin a
quienes tienen ms hectreas de produccin que a quienes tienen menores ingresos.
Por su parte, el programa de Apoyos Directos al Productor (Ingreso Objetivo) alcanz una
califca cin 5.7 en el ndice de Calidad y Diseo de los Programas Pblicos (ICADI) (lugar
71 de 104 en el ranking) con una califcacin de 5.9 y 6.3 en los subn dices de alineacin
estratgica y operacin, y de 4.5 en el de orientacin a resultados y a la ciudadana. Estas
califcaciones se explican por la poca claridad en la defnicin de la poblacin objetivo
que buscara atender el programa, la inexistencia de instrumentos de planeacin de me
diano y largo plazos que aseguren la consistencia del programa, as como la dbil articula
cin lgica entre las ac tividades realizadas por Apoyos Directos al Campo y los resultados
que en principio se buscaran alcanzar.
Se puede afrmar que los dos programas analizados presentan fortalezas y debilidades
muy simila res, es decir, tienen la capacidad para operar pero poca capacidad para re
solver el problema pblico para el cual fueron creados: atender los crecientes niveles de
inequidad y pobreza entre los productores rurales.
61
Hasta el momento, las evaluaciones ofciales mexicanas de la agricultura han tenido un
impa c to limitado en el proceso de formulacin de polticas. Este importante organismo
de investiga cin constituye un recurso sin explotar para informar al debate pblico sobre
la poltica agrcola.
58 Ver coneval.gob.mx
59 Ver http://www.gesoc.org.mx/icadi/
60 Ver Gonzlez Arreola (2010)
61 Ibd.
55
2
Los progra mas de
subsidios al campo:
las razo nes y las sinrazones
de una poltica mal dise ada
Mauricio Merino
1
1 Con la colaboracin de Natalia Rivera y Jordy Melndez. Una versin mucho ms extensa de este estudio, con todas las
referencias empleadas, se public como documento de trabajo del CIDE (DT/DAP 229, septiembre del 2009). La versin
completa incluye citas exhaustivas a numerosos analsis sobre las polticas estatales de subsidio, as como a fuentes de
informacin, normas ofciales, manuales de operacin y decretos. Esta versin resumida fue editada por Jonathan Fox con
la colaboracin de Mauricio Snchez lvarez y corregida, nuevamente, por el autor.
2
La programas de subsidios al campo
57
Giandomnico Majone ha sugerido que las polticas pblicas, como los programas de in ves
ti gacin cientfca, tambin tienen un ncleo duro. En el corazn de las polticas est la de
fni cin del problema que el Estado quiere resolver; los criterios y los valores que orientan su
decisin de intervenir y el propsito explcito que persigue. La metfora tambin nos dice
que las polticas tienen adems un cinturn de proteccin formado por el conjunto de proce di
mientos, recursos, funciones, actividades y ofcinas encargadas de hacer posible que las pol
ticas se implementen, y que puede y aun debe ajustarse sobre la marcha (Majone 1997).
En este artculo se ver lo que puede suceder cuando el ncleo duro de una poltica no est
bien defnido y en su lugar se va imponiendo un cinturn de proteccin rgido, sin capaci
dad de adaptacin y sin mecanismos de evaluacin oportunos para advertir que esa polti
ca ha dejado de cumplir con sus objetivos. Veremos que ante la acumulacin de diversos
propsitos desconectados e incluso contradictorios, los procedimientos formales pueden
convertirse en un medio para capturar y desviar los recursos pblicos; y con el tiempo, las
rutinas burocrticas pueden suplir los propsitos originales de una poltica. Tras estudiar
las diseadas para otorgar subsidios al campo mexicano desde 1994 hasta 2009, hemos
observado que esa relacin entre un ncleo duro indefnido y laxo, con un cinturn de pro
teccin rgido, produjo en efecto la captura de los recursos, la desviacin de los objetivos de
los programas y, muy probablemente, actos abiertos de corrupcin. La evidencia reunida
tambin muestra que la transparencia puede ser un recurso muy til para observar esos
fenmenos de captura, desviacin y corrupcin de las polticas pblicas.
Nuestro objeto de estudio son los programas llamados Procampo e Ingreso Objetivo, que
forman la parte fundamental de la poltica actual de apoyos al campo mexicano, y cuyos
antecedentes inmediatos remiten a dos visiones contrapuestas: la primera comprendida en
el perodo que va de 1970 a 1982, cuando todava se buscaba intensifcar la participacin
del Estado en el desarrollo rural y promover la seguridad alimentaria nacional;
2
y la se
gunda, implementada tras la crisis econmica de 1982, cuando se modifcaron las formas
previas de intervencin del Estado y se busc que la direccin del sector agropecuario se
dictara por las fuerzas del mercado. Y aunque durante ese periodo el Estado continu inter
viniendo, ya no lo hizo con mayores inversiones sino con nuevos mecanismos de carcter
regulatorio. En la Grfca 1, puede verse cmo, a partir de 1985, fue decayendo el gasto
pbli co destinado al desarrollo rural, en busca de una mayor insercin de los productores
en el mercado (vase Grfca 1).
Grfca 1
Gasto pblico en desarrollo rural por rubros, 1982-2006.
(Millones de pesos de 1994)

Fuente: rello (2008: 8)
2 Vase Hewitt de Alcntara (2007) y Fox (1990, 1992), entre otros.
Actividades productivas Aspectos sociales y laborales Infraestructura bsica y productiva
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
35,000
40,000
1
9
8
2
1
9
8
3
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9
8
4
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9
8
5
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1
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7
1
9
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8
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9
9
0
1
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2
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0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
58
Por otra parte, debe notarse que hasta los aos setenta, el sector agropecuario mexicano
oper dentro de un esquema de economa cerrada, en el que las importaciones requeran
permisos especiales o eran llevadas a cabo directamente por el Estado. La Compaa Nacio
nal de Subsistencias Populares (Conasupo) era la institucin pblica que regulaba los pre
cios, comprando productos de la canasta bsica mediante precios de garanta. El gobierno
federal subvencionaba insumos, fertilizantes, semillas, agua, agroqumicos y crdito. Y los
organismos gubernamentales dedicados a la comercializacin de granos bsicos y cultivos
industriales buscaban crear alternativas de comercializacin en lugares aislados, donde los
caciques locales controlaban el comercio de productos y bienes alimenticios.
Fue hasta 1980 que se cre el Sistema Alimentario Mexicano (SAM), cuyo objeto fue esti
mular la produccin de alimentos bsicos, mejorar su distribucin en el territorio nacional
y, a la postre, alcanzar la autosufciencia alimentaria. El programa busc pasar de un esque ma
regresivo que benefciaba por igual a los productores ms pobres y a los ms ricos, a otro
ms bien campesinista, que intentaba favorecer la economa de los productores de tempo
ral y de granos bsicos. El SAM intent desarrollar una estrategia integral que comprenda
todos los eslabones de la cadena de produccin y consumo de alimentos, desde el uso de se
millas ms productivas hasta el enriquecimiento de los alimentos bsicos, con el mayor res
paldo poltico del gobierno. No obstante, la suma de malos manejos fnancieros y el desplo
me del precio del petrleo hicieron que ese enfoque integral resultase fnalmente inviable.
As, desde la administracin del Presidente De la Madrid (19821988) comenz un proceso
de ajuste estructural del sistema de apoyos gubernamentales al campo que, ya en el gobier
no de Carlos Salinas de Gortari (19881994), desemboc en la eliminacin de la mayor
parte de los precios de garanta y en la reduccin sustancial de aranceles, con excepcin de
la proteccin otorgada al maz y el frijol. Esta liberacin comercial y de mercado puso al
descubierto una serie de problemas estructurales que venan de atrs, como la falta de
conocimiento y experiencia de los agricultores mexicanos en los procesos de comerciali
zacin, adecuacin de infraestructura y de fnanciamiento, que producan incertidumbre
entre los productores ante el desafo de la competencia internacional por venir y la movi
lidad de los precios. De hecho, en 1989 y 1990 los productores comerciales tuvieron graves
difcultades para vender sus cosechas, de modo que el gobierno cre en 1991 un nuevo rga no
administrativo desconcentrado de la SARH, denominado Apoyos y Servicios a la Comercia
li zacin Agropecuaria (ASERCA), al que otorg facultades muy amplias en materia de pro
duccin y comercializacin.
Pero quizs fue la reforma de 1992 al artculo 27 constitucional la que coloc la piedra de
toque para reformular la estrategia del Estado en apoyo al campo mexicano. Esa reforma
promovi la parcelacin y titulacin individual de las tierras ejidales, legaliz su arrenda
miento y permiti que se convirtiesen en propiedad privada. Tambin se reform el sistema
de tribunales agrarios para dirimir disputas en torno a la posesin de la tierra, y se fund un
nuevo organismo pblico (PROCEDE por sus siglas) para defnir y adjudicar parcelas; todo
eso, mientras las negociaciones en torno a la frma de un Tratado de Libre Comercio de Am
rica del Norte ya estaban sobre la mesa. El tratado, que entrara en vigor en enero de 1994, fj
un plazo de 15 aos para liberalizar los productos agrcolas (incluyendo los ms sensibles,
como el maz y el frijol), y motiv la creacin del Programa de Apoyos Directos al Campo
(Procampo), el 25 de julio de ese mismo ao. As comenzara un nuevo ciclo en la historia
de las polticas mexicanas de apoyo al campo.
1. ProcamPo
En efecto, Procampo no slo sustituy la anterior poltica de fomento agropecuario, sino que
busc alcanzar un sector de benefciarios que durante la etapa anterior haba quedado exclui
do. En su diseo tambin se tom en cuenta a los productores de bajos ingresos, cuya escasa
produccin se dedicaba bsicamente al autoconsumo. Este sector no haba recibido los apo
yos de Conasupo (a travs de precios de garanta y subsidios a la comercializacin) porque
no generaba excedentes comercializables y segn los diagnsticos ofciales, este segmento
no solo sumaba poco ms de 2.2 millones de productores sino que segn los funcionarios
que participaron en el diseo de la nueva poltica el esquema de precios de garanta haba
contribuido a acrecentar la desigualdad en la distribucin del ingreso. Debido a ello, Procam
po opt por la entrega de un pago fjo por hectrea en cada ciclo agrcola para operar siempre
en funcin de la superfcie elegible y no del productor o del volumen de la produccin.
Durante su primer ao de operacin, la reglamentacin de Procampo slo permita apoyar a
productores que sembraban maz, frijol, trigo, arroz, sorgo, soya, algodn, crtamo y cebada
forrajera. El programa empez con una superfcie de apoyo cerrada, determinada por la tie
rra en la que se hubiese sembrado alguno de esos cultivos elegibles en los tres ciclos agrco las
homlogos anteriores al de primaveraverano de 1993. Y no fue sino hasta el ciclo otoo
2
59
invierno 1995/1996 que se permiti la entrada a todo cultivo lcito, as como a superfcies en ex
plotacin pecuaria o forestal o en las destinadas a proyectos ambientales debidamente aproba
dos. Con todo, desde un principio la inscripcin estuvo abierta a personas fsicas y morales y,
segn las reglas originales, los cheques de apoyo se expediran de preferencia a nombre del
productor individual, pero aceptando que cuando se tratara de organizaciones sociales, tambin
podran recibirlos sus representantes legales.
La reglamentacin inicial de Procampo sufri diversas modifcaciones posteriores, buscando
corregir errores, especifcar ambigedades y ajustar el funcionamiento del programa, ya fuese con
respecto a los ciclos de produccin o a la informacin de las solicitudes, que los inscritos de
ban renovar anualmente. Pero fue en el gobierno de Vicente Fox (20002006) cuando se lleva
ron a cabo dos cambios que favorecieron a los productores de menores ingresos: aquellos con
menos de cinco hectreas recibiran un pago ligeramente mayor por cada una de ellas y el
apoyo se entregara (slo para el ciclo primaveraverano) en el periodo anterior a la siembra; y
para aquellos con menos de una hectrea, el pago se redonde a una hectrea completa.
Por otra parte, en 2002 la informacin de Procampo sobre los predios registrados dividi a los
benefciarios en tres estratos: los que posean menos de una hectrea, los que trabajaban entre
una y cinco hectreas y los que tenan ms de cinco. Esa divisin constituy la base para esta
blecer, en 2003, la asignacin de cuotas diferenciadas entre los primeros dos estratos, que
desde entonces reciben una cantidad ligeramente mayor a la que obtienen los productores del
tercero. Y en las modifcaciones ms recientes al programa, publicadas el 8 de abril de 2009,
la diferenciacin de cuotas procede de acuerdo a un triple escalonamiento: una cuota alianza
para predios del ciclo primaveraverano de temporal con superfcie de hasta cinco hectreas; una
cuota preferente para predios del ciclo primaveraverano de temporal cuya superfcie es mayor
a cinco hectreas, y una cuota normal para los dems predios del ciclo primaveraverano y
para todos los del ciclo otooinvierno. Esta ltima modifcacin tambin estableci, por primera
vez, un monto mximo de cien mil pesos por ciclo agrcola y persona fsica. Una modifcacin,
esta ltima, que fue una reaccin a los excesos que se llegaron a cometer con el programa, pues
aunque la reglamentacin de Procampo ya haba incorporado los lmites de la pequea propie
dad en 100 hectreas de riego y 200 de temporal (acatando lo establecido por el artculo 27
constitucional), no fue sino hasta la modifcacin de abril de 2009 que explcitamente se esta
bleci el apoyo monetario mximo que poda recibir un productor.
Adicionalmente, el Procampo dio origen a un programa apndice por as decirlo llamado Pro
campo Capitaliza, que busc estimular la capitalizacin de los benefciarios del programa origi
nal mediante la contratacin de crditos cuya fuente de pago seran los propios apoyos ofrecidos
por el programa. De acuerdo con su reglamentacin, toda solicitud deba contener un proyecto
productivo, ya fuera de produccin primaria o agroindustrial, en cuya revisin y eventual apro
bacin intervendran las autoridades federales, estatales y municipales del sector agropecua rio
(SAGARPA, el Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable apoyados por los Con
sejos Estatales, Distritales y Municipales y ASERCA). Y tambin estableci que la prioridad la
tendran los benefciarios organizados de menores ingresos, y particularmente las mujeres y
los grupos indgenas.
Finalmente, hay que aadir que, si bien las autoridades estatales y municipales tienen voz en
el diseo y la planeacin de otros programas de desarrollo rural, es el gobierno federal quien
maneja Procampo. Cada ao, los proyectos y las solicitudes de Procampo se presentan ante las
ofcinas del Centro de Apoyo al Desarrollo Rural de la SAGARPA (Cader). Y ste, junto con la
Vocala de Contralora Social, revisa la solicitud y su documentacin comprobatoria y despus
la solicitud asciende por la cadena de mando de la delegacin regional de ASERCA, donde se
proce sa electrnicamente y es objeto de una primera aprobacin. Tras ser revisados en distin
tos niveles, tanto en ASERCA como en las ofcinas regionales de Sagarpa, las solicitudes fnal
mente reciben la aprobacin, tras lo cual ASERCA expide los cheques que se entregan a los
productores en las mismas ofcinas del Cader en que se registraron las solicitudes, salvo los
casos cada vez ms numerosos, gracias a una poltica deliberada de las autoridades actuales
de los pagos que se efectan por depsito bancario directo.
2. Programas de aPoyos
a la comercializacin
A partir de 1991, ASERCA instrument el Programa de Apoyos a la Comercializacin (PAC)
para apoyar las cosechas de algodn, arroz, sorgo, soya y trigo. En su mayora, estos esquemas no
iban dirigidos a los productores sino a compradores de cosechas cuya venta poda enfrentar
difculta des (como una cada imprevista en los precios agrcolas internacionales). Sin embargo, en
aten cin a la demanda de los productores y de los gobiernos estatales, en 2001 el Programa de
Apoyos a la Comercializacin y Desarrollo de Mercados Regionales (PACDMR) reorient la entrega
60
de los recursos, hacindola de manera directa al productor. Las reglas de operacin corres pon
dien tes se publicaron en 2003 y establecieron, en particular, que el subprograma Ingreso Ob
jetivo tiene por propsito otorgar apoyos directamente a los productores agrcolas, sean perso
nas fsicas o morales, que presenten problemas o excedentes en la comercializacin de los
productos elegibles. El apoyo derivado de Ingreso Objetivo contempla la mayora de las semillas y
los granos, y el monto del subsidio se determina a partir de la diferencia entre el precio obje
tivo de la produccin un costo estimado de antemano para evitar prdidas y el precio del
mercado. Algo muy parecido a los precios de garanta, pero convertido en un apoyo monetario
organizado de manera que cualquier productor que est registrado en el padrn de Procampo
puede obtenerlo.
Es de notar que esos apoyos tienen un monto mximo, que corresponde a la produccin de 100 ha
de riego o su equivalente de temporal, por persona. Y que a fnes de 2007, ese programa cambi
su nombre al de Programa de Atencin a Problemas Estructurales (tambin conocido como
Apoyos Compensatorios). Y al igual que Procampo, el subprograma Ingreso Objetivo se vincula
con los productores por medio de la estructura federal y estatal de SAGARPA y su operacin
est a cargo de ASERCA.
3. objetivos desviados y truncados
Como seala con insistencia la literatura sobre diseo e implementacin de polticas pblicas,
uno de los defectos ms relevantes de cualquier intervencin del Estado consiste en la falta de una
defnicin clara de los problemas que pretende resolver, a partir de una identifcacin precisa
de las causas que lo han generado y de los cauces de accin que pretende seguir para modifcar el
estatus quo. La falta de esa defnicin no slo genera el riesgo inminente de que todas las l
neas de accin burocrticas se justifquen a s mismas en nombre de propsitos ms o menos
oscuros, sino que resulta prcticamente imposible evaluar si ha cumplido con sus propsitos.
En un escenario de esa naturaleza, es ms probable que la poltica sea capturada por los intere
ses que entran en juego durante su puesta en marcha.
En el decreto de creacin de Procampo se deca que su objetivo principal era transferir recur
sos en apoyo de la economa de los productores rurales, que siembren la superfcie elegible
registrada en el directorio del programa, cumplan con los requisitos que establezca la norma
tividad y acudan a solicitar por escrito el apoyo. Se trataba de establecer un subsidio directo
a la economa de los productores rurales, mediante acciones que fomenten la transparencia y
el combate a la corrupcin atendiendo a seis consideraciones (o propsitos) que el programa
deba cumplir, y que ya desde el principio revelaban la confusin entre el ncleo duro de la
poltica y los medios para llevarla a cabo.
La primera de esas consideraciones era mejorar la competitividad interna y externa; elevar el
nivel de vida de las familias rurales; y modernizar el sistema de comercializacin con vistas
al incremento de la capacidad de capitalizacin de las unidades de produccin rural. La se
gunda consideracin subrayaba que los apoyos deban servir para la conversin de aquellas
superfcies en las que sea posible establecer actividades que tengan una mayor rentabilidad,
dando certidumbre econmica a los productores rurales y mayores capacidades para su adap
tacin al cambio. La tercera hablaba de promover nuevas alianzas entre el mismo sector
social y el sector privado mediante la adopcin de tecnologas ms avanzadas.
La cuarta razn que justifcaba los subsidios era mucho ms puntual que las anteriores: que
debido a que ms de 2.2 millones de productores rurales que destinan su produccin al auto
consumo se encuentran al margen de los sistemas de apoyo y, en consecuencia, en desigualdad
de condiciones frente a otros productores que comercializan sus cosechas, se instrumenta este
sistema que tiene como uno de sus principales objetivos mejorar el nivel de ingreso de aquellos
productores. La quinta consideracin mencionaba propsitos de conservacin ambiental.
Mientras que la sexta resuma: que es del ms alto inters nacional apoyar a los productores
del campo, mediante un programa que eleve las condiciones de vida, conserve los recursos
naturales y fomente el desarrollo del sector rural. Ahora bien, Procampo Capitaliza buscaba
atender uno de los objetivos especfcos rezagados de Procampo Tradicional: lograr la capitali
zacin de las unidades de produccin y promover la certidumbre econmica. Y si bien Ingreso
Objetivo forma parte de un programa distinto, que en lo fundamental apoya a los productores
con excedentes de comercializacin como ya se ha dicho comparte con Procampo el inters
por elevar la competitividad y el rendimiento econmicos en el campo mexicano.
El problema es que ninguno de esos propsitos se ha conseguido de manera estable ni perma
nente. A pesar de que el gobierno federal gasta importantes sumas en apoyos al campo (no es
ocioso recordar que Procampo ha representado casi 5% del PIB agropecuario desde 1994), s
tos no se han traducido en un sector agrcola ms competitivo, ni en un incremento sostenido
en la produccin de los principales granos y oleaginosas, ni en el mejoramiento del nivel de
vida de los productores rurales ms desfavorecidos. Ms bien, Mxico sigue dependiendo en
2
61
alto grado de las importaciones agroalimentarias. Si bien han aumentado los rendimientos por
hectrea en los ltimos ocho aos, el pas contina bastante rezagado en este rubro con res pec
to a Canad y Estados Unidos, lo que evidencia la fragilidad estructural de su agricultura. La
misma Auditoria Superior de la Federacin (ASF) ha encontrado que los indicadores construi
dos por ASERCA no permiten medir la efcacia con que se cumplieron los objetivos estratgi
cos de mejorar el nivel de ingresos de los productores rurales e incrementar la capacidad de
capitali zacin de sus unidades de produccin.
3
Los pocos datos que ofrecen las evaluaciones acerca de la variacin del nivel de ingreso de los
benefciarios y la capitalizacin de las unidades de produccin estn basados en la percepcin
de los productores apoyados, y no estn desagregados por estados y municipios. Y de acuerdo con
una tesis de maestra en economa realizada en El Colegio de Mxico los productores que reci
ben Procampo no han cambiado sus patrones de produccin de [granos] bsicos a otro tipo de
cultivo. [Entre] 1995 y 2005 slo 14% de los benefciarios del programa ha cambiado el uso
de su tierra.
4
Pero adems, ese porcentaje corresponde principalmente a productores ejidales
en el noroeste del pas, que tienen ms de cinco hectreas de riego.
En trminos de tendencias de la pobreza, el porcentaje de las personas en situacin de pobreza
patrimonial en el entorno rural ha disminuido casi en diez puntos, pasando de 66.5% en 1992
a 54.7% en 2006. Pero todava en 2006, las dos terceras partes de los 14.4 millones de personas
en pobreza alimentaria que haba en Mxico se ubicaban en zonas rurales. Y a pesar de la dis
minucin de la pobreza absoluta a nivel nacional, se ha mantenido la brecha entre el norte
desarrollado y el sur atrasado. Dato que no debe pasar inadvertido, pues contrastando los es
tados que ms apoyos han recibido de Procampo e Ingreso Objetivo con aquellos que ms
benefciarios tienen registrados, se observa que los subsidios se concentran en el norte, mien
tras que los productores se concentran en el sur. Los datos ofciales que se presentan en el
cuadro 1 hacen suponer que la poltica de apoyo al campo habra seguido una doble estrategia.
Por un lado, los estados ricos del norteoccidente deberan haber incrementado su competi
tividad, produccin y productividad y por otro los del surcentro, aquejados por una marcada
pobreza, deberan haber reducido esta ltima, pero ninguna de ambas cosas ha sucedido.
Cuadro 1
Montos vs. beneficiarios por entidades federativas seleccionadas.
Entidad Federativa
Montos de Procampo e Ingreso
Objetivo 19942008
Porcentaje Benefciarios Porcentaje
Sinaloa $18,145,970,543 10.8% 86,892 3.4%
Tamaulipas $14,937,699,918 8.9% 68,710 2.7%
Zacatecas $11,489,271,362 6.8% 106,021 4.1%
Jalisco $11,284,293,808 6.7% 108,315 4.2%
Chihuahua $10,255,034,016 6.1% 79,898 3.1%
Sonora $8,661,124,964 5.1% 21,262 0.8%
Chiapas $11,039,566,255 6.6% 236,148 9.2%
Oaxaca $6,360,839,300 3.8% 237,871 9.3%
Veracruz $6,764,979,568 4.0% 205,961 8.0%
Puebla $6,372,070,477 3.8% 170,021 6.6%
Guerrero $4,588,159,437 2.7% 116,498 4.5%
fuente: datos de aserca, disponibles en www.subsidiosalcampo.org.mx; asf (2008: 418); pnud (2009: 6).
Pero adems, la informacin ofcial ha sido incompleta y poco precisa. Hasta el ao 2008,
ASERCA todava no haba cuantifcado sus costos de operacin ni haba generado indicadores
confables para evaluar su efciencia. La informacin disponible, de acuerdo a las evaluaciones
externas, indicaban que las versiones ofciales han tendido a confrmar la efciencia operativa
de Procampo usando para ello diversos indicadores [que han] dado lugar a que las eva lua
ciones arrojen, al parecer, expectativas favorables en torno a la continuidad del programa,
[pero que] en concreto las evaluaciones, tal y como fueron hechas, no aportan evidencia con
cluyente respecto al impacto multiplicador en la actividad productiva ni en la calidad de vida
de los benefciarios.
5
3 ASF (2008: 415). Para mayores detalles acerca de las tendencias en la agricultura mexicana, vase la versin completa
de esta investigacin (Merino 2009).
4 Cern Monroy (2008).
5 Durn Ferman, Schwentesius Rindermann, Gmez Cruz y Flix (2007: 13).
62
4. todos estamos de acuerdo,
Pero queremos ms
Entre tantos objetivos y tan magros resultados, cabe preguntar: cul era entonces el problema
principal que se quera resolver y cul el propsito defnitivo que persegua esa poltica de
subsidios?; y por qu las organizaciones ms infuyentes en el campo mexicano y los gober
nadores de los estados defenden una poltica que no ha cumplido claramente con sus prop
sitos, tras quince aos de operacin? A la luz de los datos disponibles, la nica razn probable
por la que los programas se han mantenido prcticamente intactos estara en el compromiso
establecido con los benefciarios de los subsidios y en los intereses polticos que se han gesta
do en torno de esos recursos. Tambin hay evidencia para afrmar que la implementacin de
esos programas ha ofrecido oportunidades de corrupcin. Pero la razn ms slida que encon
tramos para explicar la vigencia de esos programas estara, ms bien, en la construccin previa
de redes clientelares y de relaciones de benefcio mutuo que ni las organizaciones de produc
tores, ni los gobiernos de los estados ni, en ltima instancia, el gobierno federal, han podido
romper. Y por el contrario, cada vez que esas relaciones se han querido modifcar, se han gene
rado confictos.
En agosto de 2008, por ejemplo, el Secretario de SAGARPA Alberto Crdenas, anunci que el
gobierno federal estaba estudiando la modifcacin a las reglas de operacin de los principales
programas de subsidios de ASERCA (Procampo e Ingreso Objetivo), con el propsito de buscar
un mejor equilibrio entre los grupos de ingresos y las regiones.
6
El anuncio tambin tuvo el
pro psito de confrmar que el presidente Felipe Caldern habra autorizado la extensin de
esos programas de subsidios por cinco aos ms, a pesar de que su vigencia original de quince
aos ya estaba por caducar.

Cuadro 2
productores, superficie y subsidios de procaMpo, por estrato, 2006
Estrato
Productores
(miles)
%
Hectreas
(miles)
%
Subsidio
recibido %
I. Predios de hasta 1 ha 612.4 23.9 606.5 4.3 0.6%
II. Predios de 1 a 5 ha 1,373.4 53.6 3,977.1 28.2 46.1%
III. Predios de ms de 5 ha 576.5 22.5 9,519.7 67.5 53.3%
Total 2,562.3 100 14,103.3 100 100
fuente: elaboracin propia con datos de la auditoria superior de la federacin (2008: 428).
En efecto, la auditora federal y los datos ofciales muestran que entre 1994 y 2006 se haba
dado una fuerte concentracin de los recursos de Procampo. En un extremo se encontraban 0.2%
de los benefciarios (poco ms de 50,000 productores), cada uno de los cuales haba recibido
apoyos por ms de 100 hectreas, que representanban 8.7% del total de pagos efectuados.
7
Y
en el otro extremo, como puede verse en el Cuadro 2, fgura el 23.9% de los productores inscri
tos con menos de una hectrea y que han recibido apenas 0.6% de los recursos, an cuando
poseen 4.3% de la tierra. De ah la observacin formulada por la ASF a SAGARPA, en el sentido
de revisar las reglas de operacin, con el propsito explcito de evitar la reproduccin de esa
concentracin del ingreso.
Sin embargo, el rechazo a los cambios instruidos por la ASF ya se haba convertido, a principios
de 2009, en una causa poltica de la mayor parte de los gobiernos de las entidades federativas
y de las organizaciones campesinas ms representativas de Mxico. Nadie pareca oponerse a
la decisin gubernamental de aumentar los subsidios destinados a las unidades agrcolas ms
pequeas, como de hecho haba venido sucediendo. Pero lo que despert una verdadera batalla
meditica fue la propuesta de obtener esos recursos adicionales para los ms pobres disminu
yendo los dineros entregados a los dueos de los predios de mayor magnitud, lo que implicara
redistribuir recursos de unas entidades federativas a otras. As, por ejemplo, cuando el secre
tario de desarrollo rural del gobierno de Tamaulipas se enter que la SAGARPA intentaba re
ducir los apoyos a los grandes productores, admiti que cerca de 45% del presupuesto previsto
para Procampo en 2008 se entregara slo a 9% de los productores inscritos. Pero aadi: lo
que no entiende el secretario (Alberto Crdenas) es que el 92% de la produccin de granos en
Mxico lo produce ese 9 por ciento.
8
Pero fue su homlogo de Sinaloa, Jorge Kondo Lpez, en
tonces Presidente de la Asociacin Mexicana de Secretarios de Desarrollo Agropecuario (AMS
DA) quien defni los trminos del conficto que supona la modifcacin a las reglas del juego:
6 Vernica Martnez, Baja Procampo apoyo a estados norteos, Reforma, Mxico D.F, 20 de agosto de 2008.
7 Esto proviene de informacin ofcial generada por Aserca y que est disponible en la base de datos de Fundar acerca de
subsidios al campo: www.subsidiosalcampo.org.mx
8 Fox (1995)
2
63
lo que pretende Crdenas signifca quitarle dinero a los estados; nos est enfrentando. Los
go biernos estamos dispuestos a revisar el programa, pero no a que nos quiten recursos.
9
Y
no es coincidencia que Tamaulipas y Sinaloa sean precisamente dos de los estados que ms
apoyos han recibido de estos programas, como lo muestra la grfca 2.
Grfca 2
paGos histricos de procaMpo e inGreso objetivo
por entidad federativa
fuente: elaboracin propia con datos de www.subsidiosalcampo.org.mx
Pero tambin las organizaciones de productores se hicieron sentir. En septiembre de 2008,
la Confederacin Nacional Campesina (CNC), pilar agrario del Partido Revolucionario Institu
cional, rechaz la propuesta para reducir los apoyos a los grandes productores. Los dirigen
tes de la CNC hicieron un llamado para incrementar ligeramente los subsidios destinados a
productores con menos de cinco hectreas, pero manteniendo el monto destinado a los
dems. As, la CNC, que se destaca por representar principalmente a ejidatarios y comuneros,
cerr flas con importantes grupos de inters del sector privado (que en otros momentos ha
ban perseguido intereses distintos), como el Consejo Nacional Agropecuario, la Confederacin
Nacional de Propietarios Rurales y la Confederacin Nacional de Organizaciones Ganaderas.
Esas organizaciones demandaban que los recursos se entregaran oportunamente a todos y
que se continuara apoyando y diferenciando los dos ciclos agrcolas, un rasgo del programa
que permite a los productores con riego contar con dos pagos anuales.
10

Hacia fnales de 2008 ya saltaba a la vista que la disputa por los recursos gubernamentales
asignados al campo haba despertado intereses y generado confictos que hasta entonces
haban permanecido ms bien ocultos tras una suerte de estabilidad negociada. Al respec
to, Juan E. Pardinas, un reconocido especialista en temas de fscalizacin y transparencia
focalizada en Mxico, escribi lo siguiente en el peridico Reforma:
9 Entrevista transcrita, Jos Octavio Lpez Presa, Ciudad de Mxico, 27 de febrero de 2009.
10 Cfr. Rechaza CNC propuesta de Sagarpa del nuevo Procampo, Imagen Agropecuaria, Lunes 22 de septiembre del
2008. Consultado en www.imagenagropecuaria.com/artculos.php?id_sec12&id_art=540.
Procampo Ingreso Objetivo
$20,000,000
$18,000,000
$12,000,000
$14,000,000
$16,000,000
$10,000,000
$8,000,000
$6,000,000
$4,000,000
$2,000,000
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64
El problema ms grave de Procampo no son los narcosubsidios, sino la entrega monumental
de dinero a productores agrcolas exitosos que no requieren de la benefcencia del gobierno.
De acuerdo a la pgina de Internet www.subsidiosalcampo.org.mx, el 5 por ciento de los agri
cultores ms ricos concentra el 44 por ciento de los recursos totales entregados en la historia
de Procampo (19942008). En contraste, el 80 por ciento de los benefciarios ms pobres reci
bi apenas el 27%. Suponer que el presupuesto gastado en el campo mexicano bene fcia a los
campesinos pobres es un mito cada peso que se gasta en este subsidio, aumenta la brecha
de desigualdad en las zonas rurales Las decisiones correctas son polticamente inviables.
Procampo ha creado una poderosa cartera de clientes. Los cheques del subsidio se han con
vertido en un derecho adquirido para sus benefciarios. Si alguien osara mo difcar esos privi
legios se despertara un movimiento social bajo el lema: el subsidio es de quien lo trabaja
Tenemos toda la estabilidad poltica que el presupuesto nos puede comprar.
11
Dicha afrmacin quedara confrmada en ese mismo mes de septiembre de 2008, en un pro
nunciamiento pblico suscrito por la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago), que
respaldaba la iniciativa del gobernador de Sinaloa, el estado histricamente ms benef
ciado por los subsidios directos al campo:
Esta Conferencia manifesta su preocupacin por el hecho de que en tiempos de crisis alimen
taria, mientras todos los pases, particularmente los europeos y los Estados Unidos, estn
fortaleciendo sus programas de apoyo al campo para elevar la productividad, por el contrario
en Mxico se advierte una clara tendencia a retirar apoyos o a disminuirlos en Procampo,
Ingreso Objetivo y comercializacin Por otra parte, la SAGARPA pretende desintegrar el Pro
campo aun cuando con ello la produccin nacional de granos pudiera caer en forma notable.
Esa propuesta desintegradora supone un nuevo esquema diferenciado por cuotas, segn el cual
aumentara la asignacin para los productores de menos de 10 hectreas, pero sobre la base
de reducir el monto a los productores de ms de 10 hectreas. Este nuevo modelo propone
tambin un Procampo slo para los prximos 5 aos, y cerrar el padrn y eliminar adems el
apoyo a los dobles cultivos o dobles ciclos, con lo que se estara reduciendo sensiblemente la
produccin de alimentos para Mxico.
12
La Conago estaba exigiendo que se incrementara el presupuesto destinado a subsidios y sus
propuestas especfcas incluan mantener el programa por lo menos para los prximos 10
aos, mantener el doble ciclo, abrir el padrn para que nuevos productores pudieran inscri
birse e incrementar el apoyo para los que tuvieran menos de 10 ha, en el entendido de que
para quienes tuviesen ms de 10 si no se les incrementa, queden al menos como estn
ahora. Y a todas luces, la infuencia de los gobernadores se hizo sentir en la Cmara de
Diputados, que rechaz la propuesta gubernamental de reducir el gasto en subsidios agr
colas y de modifcar sus mtodos de asignacin, con el fn explcito de mantener vigente la
poltica que se haba seguido hasta entonces.
No obstante, las diferencias entre la SAGARPA y las organizaciones opuestas a los cambios
en las reglas y en las polticas de subsidios al campo se mantuvieron vigentes. Tras la
prime ra derrota de las autoridades federales y su impotencia para reasignar los subsidios,
tanto la CNC como el Consejo Nacional Agropecuario no slo mantuvieron su oposicin a
las pro puestas del gobierno, sino que incluso incrementaron la presin poltica. Ya no slo
exigan que Procampo se mantuviera en vigor, sino pedan el incremento de los precios de
referencia asignados a la produccin de granos bsicos y, muy especialmente, de maz, en
el programa de Ingreso Objetivo. Y en efecto, el 2 de enero de 2009 el gobierno anunci un
alza en los montos de referencia.
Pero cmo explicar la alianza entre la CNA y la CNC, que representan sectores tan diferen
tes? Tanto, que el lder de la CNC, Cruz Lpez Aguilar, declar que el Secretario de SAGARPA
se ha convertido en el principal aliado de la oposicin para derrotar al Partido Accin Na
cional (PAN), ya que tiene la virtud de unir a la mayora de productores del agro nacional en
contra del gobierno.
13
La poltica de subsidios en curso haba reforzado las redes y la capa
cidad de accin poltica de ambas organizaciones y ambas estaban dispuestas a defenderla
a toda costa.
Por otra parte aunque Procampo naci con un mandato explcito de transparencia y combate
a la corrupcin, lo cierto es que desde sus orgenes hubo muchas ventanas de oportunidad
para la captura y el uso poltico de los subsidios, y muy pocas para la vigilancia pblica
sobre la integracin del padrn y las modalidades de pago de los apoyos. No es casual que en el
ndice de Calidad y Diseo de los Programas Pblicos (ICADI), construido por Gestin Social
y Cooperacin a partir de una revisin de evaluaciones ofciales a los programas federales,
11 Juan E. Pardinas. Pronarco o Procampo?, Reforma, Mxico, D.F., 23 de noviembre de 2008.
12 CONAGO (2008).
13 Entrevista radial el programa radiofnico Entre Amigos (hoy llamado Enfoque fnanciero), bajo la conduccin de
Alicia Salgado y Roberto Aguilar, trasmitido por Estreo 100 (100.1 de frecuencia modulada en el Distrito Federal), 7
de febrero de 2009.
2
65
Procampo aparezca en el lugar 45 de un total de 104 programas pblicos evaluados.
14
Como ya
se ha dicho, la causa no slo est en la imprecisin de los propsitos que persigue el programa,
sino en la muy defciente produccin de informacin completa y verifcable, lo cual presenta
serios obstculos, incluso para los propios operadores de la poltica.
Ya desde los primeros momentos de operacin del programa, fue evidente que uno de sus ma
yores riesgos estaba en la correcta integracin de los padrones de benefciarios. Si bien ese
riesgo intent aminorarse estableciendo como ya se ha dicho que los subsidios no estaban
dirigidos a las personas sino a las parcelas productivas, y que en los primeros esfuerzos para
conformar los padrones originales era indispensable demostrar que en efecto se estaban pro
duciendo cultivos elegibles, lo cierto es que la rpida ampliacin de las operaciones del progra
ma cre oportunidades para registrar a personas que realmente no eran productores, y no se
sabe sobre la aplicacin de controles explcitos para evitar ese sesgo. Tampoco hubo certeza
sobre la inclusin de todos y cada uno de los productores en el censo de 1993 con el que se
dimension el padrn del programa, pues la capacidad institucional de Sagarpa nunca se haba
enfrentado a una tarea tan vasta, con tantos productores dispersos en el territorio nacional.
Por lo tanto, no hay evidencia sistemtica sobre las pautas de inclusin y exclusin en los padro
nes del programa.
15
Basta tomar nota de que, para obtener los primeros apoyos, los productores
podan acreditar su identidad con cualquier documento con frma o huella digital (pudiendo
hacerlo mediante una carta poder o incluso mediante la intervencin de una organizacin in
termediaria) y que nunca fue indispensable ser el propietario de las parcelas acreditadas, pues
era sufciente mostrar un contrato de posesin derivada, mediante el cual el propietario de las
tierras autorizaba la explotacin del predio.
En el primer Manual de Operacin de Procampo se fjaron dos tipos de control para verifcar las
solicitudes de inscripcin. El primero era el que realicen los productores conjuntamente con
la autoridad y lleven a cabo en el seno de los subcomits de control y vigilancia (SCV), que se
crearn como rganos colegiados autnomos. El segundo era a travs de verifcaciones alea
torias a comunidades y predios para constatar la informacin de los productores en su solici
tud de apoyo. Pero, evidentemente, dichas reglas estaban diseadas para dotar de capacidad
de decisin a las principales organizaciones de productores respecto a los primeros benefcia
rios del programa, incluyendo la posibilidad que la solicitud de registro se presentara indirec
tamente, por medio de ellas.
Al respecto, el primer director de Procampo, Jos Octavio Lpez Presa, recuerda que para la
integracin de los primeros padrones hubo fuertes presiones de las organizaciones de produc
tores agrupadas en el Congreso Agrario Permanente (que en su mayor parte provenan de la
Confederacin Nacional Campesina), y tambin por parte de los ya poderosos agricultores de
Sinaloa, as como de otras organizaciones afnes al Partido Revolucionario Institucional. Como
dijo Lpez Presa, los lderes de esas agrupaciones queran negociar los padrones. Entonces
dijimos: perfecto, ustedes los negocian, nada ms que en cada distrito; se negocia con ustedes,
pero all, en el campo, no en el DF. Y aade que:
Para organizar los primeros padrones del Procampo se eligieron cerca de 45 mil representantes
agrcolas para 85 mil pueblos, casi en cada localidad del pas y se les hizo jurar que iban a cumplir
con su trabajo; se les capacit a todos, se les insacul para saber quines dictaminaran a nombre
de los campesinos, con todos los ejidos e iniciativa privada de su rea geogrfca, quines tenan
derecho al apoyo del gobierno.
16

Recuerda tambin que el gobierno federal ech mano de la infraestructura operativa del Pro
grama Nacional de Solidaridad, que hacia fnales del sexenio del presidente Salinas de Gortari
estaba en plena consolidacin. Y gracias a esa red de operadores gubernamentales fue posible
levantar un censo previo de productores de granos, especialmente de maz. Lpez Presa sub
raya la enorme difcultad que signifc hacer un levantamiento prcticamente censal en ms
de 80 mil localidades, con herramientas informticas rudimentarias. Se trataba de obtener
informacin sobre cerca de cuatro millones de personas, incluyendo sus nombres, la locali
zacin de sus predios y lo que producan. No obstante, para el segundo semestre de 1993, ya
estaba integrada la informacin que servira de base para la organizacin del padrn original
de Procampo, y se fj como plazo junio de 1994 para que los primeros benefciarios empezaran
a cobrar sus cheques.
En el proceso, no slo hubo una tensin manifesta entre las grandes organizaciones de cam pe
sinos y productores que intentaron (y lograron) que sus agremiados fueran inscritos en el pa
drn de benefciarios y los operadores del gobierno federal que buscaron ampliarlo al mayor
nmero posible de ejidos y comunidades. Tambin surgi una segunda fuente de tensiones con los
gobernadores de los estados y el uso electoral que se busc hacer con la entrega de los subsidios.
Dichos confictos resultaron muy costosos. Lpez Presa recuerda que de los 45 mil productores
14 Gonzlez (2009).
15 Fox (1995).
16 Entrevista transcrita, Jos Octavio Lpez Presa, Ciudad de Mxico, 27 de febrero de 2009.
66
insaculados que se reclutaron inicialmente para supervisar las operaciones del programa en el
nivel local hubo 11 muertos en el tiempo en que yo estuve no s si fue por cumplir celosa
mente con su deber o por no cumplirlo, el hecho es que hubo 11 muertos.
Jos Octavio Lpez Presa tambin hace memoria de que, tras el levantamiento armado del
Ejrcito Zapatista de enero de 1994, el programa de subsidios al campo adquiri todava mayor
relevancia poltica. Los gobernadores de los estados se apuntaron para organizar eventos de
entregas de apoyos, en los que tambin participaron (entre marzo y junio de 1994) algunos
Secretarios de Estado y hasta el propio presidente Salinas Haz de cuenta (subraya Lpez
Presa) que estabas construyendo la casa y haciendo festa: poner las mantas y los ladrillos, al
mismo tiempo. Y todava aade un recuerdo, particularmente valioso:
Por ah de junio de 1994, tuvimos una reunin en Oaxtepec, el fn de semana completo Ah rend
mi informe y, a diferencia de los informes previos que daba semanalmente ante 10 12 personas,
aqu eran ms o menos 40 alguien sugiri que haba que privilegiar la entrega de los apoyos a
los municipios pristas y, obviamente, yo dije que eso era ilegal Ya empezaba entonces el uso de
Internet, los correos electrnicos y todas nuestras ofcinas estaban ya conectadas As que el
lunes siguiente lo primero que hice fue mandar un email a todos los representantes de los distritos
rurales, recordndoles sus obligaciones como servidores pblicos y dicindoles que, ante cual quier
sealamiento de cualquier funcionario de la Secretara de desviar el propsito del programa, se
dara inmediato conocimiento a la Contralora y a las autoridades competentes. Ese email lo en
vi en la maana del lunes, y 24 horas despus, el martes, ya estaba yo fulminantemente cesado.
Podra suponerse que, con el paso del tiempo, aquellas condiciones de origen habran cambia
do. Sobre todo, tras la alternancia partidaria en la presidencia de la Repblica y la creciente
pluralidad poltica que, precisamente despus de 1994, comenz a caracterizar el cambio en el
rgimen poltico mexicano. Pero como muestra el conficto que despert el intento de modif
car las reglas de operacin de los programas de subsidios directos al campo a fnales de 2008
y principios de 2009, los actores y los intereses en juego siguen siendo prcticamente los mis
mos que caracterizaron la primera formacin del padrn de benefciarios en 1993. De un lado,
un sector del gobierno federal que dice buscar la modernizacin de los programas de apoyos
directos al campo y, de otro, las organizaciones de productores que se oponen a la prdida de
las rentas estatales capturadas por sus integrantes desde hace quince aos, as como los gober
nadores de los estados que, del mismo modo que sus antecesores de 1994, siguen afrmando el
uso poltico de las transferencias. Los problemas que enfrentan hoy en da esos programas de
subsidios directos son prcticamente los mismos que recuerda su primer director, Lpez Presa.
Segn la opinin de los actuales operadores responsables de Procampo y de Ingreso Objetivo,
la oposicin de los gobernadores y de las principales organizaciones a los cambios propuestos
por SAGARPA no slo obedece a las resistencias de los productores ms benefciados sino a la
pugna de los polticos locales y de los lderes sociales por mantener el control de los padrones
y los pagos.
17
Sostienen, en particular, que el proceso de bancarizacin que han seguido los
pagos de Procampo para transferir los subsidios de las cuentas del gobierno federal a las de los
benefciarios, ha encontrado fuertes resistencias polticas y burocrticas, incluso dentro de la
SAGARPA. El ao pasado (afrma el director general del rea responsable de los pagos), un
cheque poda estar guardado un ao; luego estaba en trnsito, lo tena algn fulano porque no
lo cobraban, y a veces se daban actos de corrupcin: yo te cambio el cheque, deca el funcio
nario, dame el 10 por ciento y yo te doy el efectivo. Ciertos lderes de grupos de inters se
quejan por las mismas causas: porque ya no hay negocio, que era clientelar: dame mi 20 por
ciento para que yo te haga tu cheque; entonces a veces, en contubernio con algn mal funcio
nario hoy ya no puede haber eso, porque por la bancarizacin se le paga directamente al
productor. Y subrayan que ninguno de los productores se ha quejado del esfuerzo de ban
carizacin que se est llevando a cabo (y que ya cubre a poco ms de 60 por ciento de los pro
ductores, segn los datos ofrecidos por los funcionarios encargados del rea).
Desde el mirador de los funcionarios federales, los gobiernos de los estados han enderezado una
ofensiva en contra de la modifcacin a las reglas operativas de Procampo y de Ingreso Objeti
vo, adems, porque las secretaras de desarrollo agropecuario (Sedagros) han seguido pelean
do por ser dispersores, ventanillas de los apoyos a diestra y siniestra para hacer poltica. Para
un ejemplo de lo que eso signifca, el funcionario responsable de coordinar el programa de In
greso Objetivo en Veracruz seal que en el programa de apoyo a la maquinaria est prohi
bido comprar un cierto tractor porque es azul. No es broma, Fidel Herrera (el gobernador de
Veracruz) no da apoyo en la compra de tractores si son azules. Los tractores deben ser verdes
o rojos.
17 Entrevista transcrita con los siguientes funcionarios de Aserca: Gustavo Adolfo Crdenas Gutirrez, Coordinador General
de Apoyos al Campo (Procampo), Manuel Martnez de Leo, Coordinador General de Comercializaciones; Fidel Gaona Urbina,
Director General de Programacin y Evaluacin de Apoyos Directos al Campo; Rubn Zamanilla Prez, Director General de Medios
de Pago; y Miguel ngel Hernndez Servn, Director de Seguimiento Operativo (Ciudad de Mxico, 27 de febrero de 2009).
2
67
An cuando las nuevas reglas operativas en disputa proponen una mayor descentralizacin y
que los gobiernos de los estados administren ms recursos, la queja de las Sedagros se man
tiene vigente. Esto porque los estados no slo estn buscando ms recursos sino mayor liber
tad para decidir sobre su uso. As, ahora los funcionarios de Aserca estn buscando que se
obliguen a presentar un plan de trabajo, un plan de proyectos y de inversin por estado, como
condicin para incrementar los fnanciamientos.
Por otra parte, Gustavo Crdenas, Coordinador General de Apoyos al Campo, reconoce que es
importante actualizar el padrn de benefciarios de Procampo, con una lectura poltica segura
mente infuida por el hecho de que es miembro del PAN y fue diputado federal con licencia por
Tamaulipas. l sostiene que se va a digitalizar la documentacin sobre tenencia de tierra y
propiedad, incluyendo la georeferencia del lote e identifcacin personal del productor con
fotografa, ligando as la tierra con el propietario. Y agrega: Ya no va a haber esa confusin, esa
ambigedad de quin siembra y quin es dueo, que la verdad nunca nos ha ayudado en nada.
Y aunque la operacin de actualizacin de los padrones tendr que esperar a que pasen las
elecciones de julio del 2009, lo que vendr no ser muy diferente de lo que ya es una disputa
abierta por el control clientelar de los subsidios. Y es que, ms all de las modifcaciones pro
puestas al monto de los apoyos recibidos por los predios de mayor dimensin y de las resisten
cias de las entidades que reciben ms recursos (como Sinaloa y Tamaulipas), la sola depura
cin de la informacin con la que se han formado los padrones y su divulgacin franca y
sistemtica, seguramente aadir nuevos factores de conficto.
Los datos ofrecidos por la Auditora Superior de la Federacin tras las revisiones que llev a
cabo en 2006 muestran desviaciones de recursos, benefciarios que cobran sin haber acredi
tado su trabajo o sin haber sembrado, cheques por cifras millonarias en trnsito sin cobrar,
problemas de conciliacin de cifras, duplicacin y hasta simulacin de benefciarios.
18
De aqu
que podamos suponer que la oscuridad en la informacin de ASERCA no solamente ha sido un
defecto derivado de su diseo ambiguo e impreciso o de una mala operacin burocrtica, sino
que ha sido un atributo funcional para establecer redes y negociaciones polticas que durante
tres lustros han impedido saber con absoluta certeza, quin se est benefciando de los subsi
dios, ni qu intereses estn interviniendo en ellos.
5. malas reglas y Poca transParencia,
la doble Puerta de la corruPcin
En ese sentido, aunque es probable que no haya cometido jams ninguna falta ni que tampoco
sea vlido acreditarle siquiera la intencin de hacerlo, vale la pena destacar el caso singular
del seor Jorge Kondo Lpez, quien hasta diciembre del 2008 era Secretario de Desarrollo Ru
ral del estado de Sinaloa y quien, como vimos antes, fue tambin presidente de la asociacin
de secretarios de desarrollo rural que se ha opuesto con frmeza a la modifcacin de las reglas de
operacin de los programas de subsidios al campo mexicano. Segn los datos ofciales de ASERCA,
accesibles en la pgina www.subsidiosalcampo.org.mx, el seor Kondo o alguien que se llama
igual que l ha cobrado cerca de 1.7 millones de pesos, y, segn los funcionarios de ASERCA,
quizs ms. Manuel Martnez de Leo, funcionario de ASERCA, recuerda el papel prominente
que jug Kondo Lpez al conformarse el primer padrn de Procampo:
A m me toc estar en el sector privado en aquella poca en el Consejo Nacional Agropecuario,
y l era el presidente de la Confederacin de Asociaciones Agrcolas del Estado de Sinaloa
(CAADES) y vicepresidente agrcola del Consejo Nacional Agropecuario El pleito de Jorge Kondo
era que el Procampo deba de ser pagado por tonelada y no por hectrea. Ese fue el meollo ms
fuerte.
Pero el liderazgo poltico que tena Kondo Lpez entre los productores del estado de Sinaloa no
slo le permiti infuir de manera defnitiva en los procedimientos de conformacin del padrn
original de Procampo, as como en los criterios de asignacin de los subsidios, sino convertirse
en diputado federal del PRI en la LVI Legislatura. Sin embargo, los funcionarios responsables
de aquella poca (incluyendo al primer director de Procampo) consiguieron que los pagos del
programa se vincularan a la tierra, no al productor ni al tonelaje, pero sin que hubiese un tope
sobre la superfcie que se pudiera subsidiar. Dicho enfoque le ha permitido al gobierno esta
blecer un equilibrio entre los intereses de los grandes y los pequeos propietarios, en un contex
to descrito as por Lpez Presa: [de un lado estaban] estos productores de CAADES [Confedera
cin de Asociaciones del Estado de Sinaloa] que hacen un ruido estrepitoso y que tenan una
gran fuerza poltica Y por otro lado, tenas a los productores de subsistencia que no tenan
voz pero que, por cuestiones morales y econmicas, tenan que ser indiscutibles benefciarios.
Ms an, en el contexto de las polticas comerciales internacionales, el hecho de que Procampo
18 ASF (2008).
68
no vinculara los pagos al volumen producido le agregaba cierto prestigio al gobierno mexicano,
porque se trataba de una postura todava ms amigable hacia el mercado que aquella que
empleaban sus contrapartes europeas y norteamericanas de la OCDE.
Al asignar los subsidios de acuerdo a las hectreas trabajadas y no al volumen producido se
quiso evitar que stos se concentraran an ms a la hora de distribuirse. Pero al mismo tiem
po se auspici que una sola persona (o una sola organizacin) pudiera registrar muchas y muy
diversas unidades de produccin en distintos lugares del pas, lo cual difculta establecer cunto
se est quedando en manos de quin. Ms an, el sistema tambin poda prestarse a la simula
cin de personas acreditadas que cobraran a nombre de otros. Y no fue sino hasta que se lan z
la pgina electrnica Subsidios al Campo del grupo de inters pblico Fundar, que en la prc
tica hubo acceso realmente pblico a la informacin relativa a los benefciarios, dejando al
descubierto la marcada desigualdad en la distribucin de los subsidios al campo. En dicha p
gina, el buscador electrnico le permite al ciudadano averiguar cunto ha recibido cierto indi
viduo, de modo que en noviembre de 2008, varios diarios reportaron incluso la coincidencia
entre los nombres de benefciarios de los apoyos con los de muy conocidos narcotrafcantes del
pas.
19
Pero todo eso puede ser verdad sin que sea, sin embargo, contrario a la legalidad de los
programas o a sus reglas de operacin, pues como se ha dicho repetidamente el subsidio
responde a las tierras dedicadas a los cultivos, no a las personas. No obstante, la forma en que
se registran los datos y la ausencia de un sistema efciente de transparencia focalizada ha fa
vorecido tambin la posibilidad de que haya corrupcin directa en el uso de esos recursos.
En cambio, que haya funcionarios responsables de la operacin de esos programas en los pa
drones de benefciarios y que estos hayan cobrado esos recursos s representara una falta
evidente a las normas en vigor, sobre todo despus de que las reglas de operacin se modifca
ron en diciembre de 2007 y lo prohibieron explcitamente. A fn de explorar este problema,
integramos una base de datos con los nombres, puestos y estructura de trabajo de los funcio
narios federales y locales del mbito de desarrollo rural, y cruzamos esa informacin con los
datos contenidos en los padrones de Procampo (cuyos folios de registro equivalen, tambin, a los
del programa de Ingreso Objetivo). Como resultado, obtuvimos 328 coincidencias. No obs tante,
notamos tambin que hay varios folios con diferente nmero de productor que, sin embargo,
pertenecen aparentemente a la misma persona. De modo que formulamos 83 solicitudes de
informacin a ASERCA, preguntando si esos registros de un mismo nombre, pero diferente
nmero de productor, pertenecan a una misma persona. Las respuestas variaron, aunque en
general la tendencia que observamos fue la de un registro por productor. Pero tambin pudi
mos constatar que hay casos en los que un mismo benefciario ha multiplicado sus registros
en el padrn, mediante distintos nmeros de productor. La nica manera de establecer con preci
sin la correspondencia entre nombre, registro y persona era accediendo a los expedientes
completos de cada uno de esos casos, a las Cdulas nicas de Registro de Poblacin (CURP) y,
adems, a los recibos otorgados (para verifcar si efectivamente cobraron los subsidios). Pero
las respectivas solicitudes de informacin fueron negadas por tratarse de informacin que per
tenece a las personas. Con todo, pudimos constatar que hay al menos 371 nombres y registros
individuales que cobraron subsidios en 2008, que coinciden con los nombres de funcionarios
pblicos vinculados con la operacin de los programas. De ellos, estamos seguros de la coinci
dencia en 292 casos (131 de funcionarios federales y 161 estatales), mientras que la informa
cin result insufciente para comprobar la existencia de otros 55 registros que coinciden con
nombres de funcionarios de la federacin. Y por supuesto, uno de esos casos es el de Jorge
Kondo Lpez, que tiene 89 registros en los padrones publicados. Sin embargo, no podemos ase
gurar que las coincidencias en el nombre indiquen que se trate de las mismas personas, pues
probablemente son homnimos de los funcionarios detectados.
Pero lo que deseamos subrayar es que, aun tras la publicacin de los datos contenidos en la
pgina de Subsidios al Campo en Mxico y a pesar de las posibilidades de acceso que ofrecen
las normas de transparencia vigentes en el pas, no es posible afrmar que ms de 300 funcio
narios pblicos del pas estn obteniendo benefcios que les estn defnitivamente prohibidos.
Pero s est claro que las reglas de operacin vigentes y los defectos en la integracin y el con
trol de los padrones, favorecen esa posibilidad. Y que ASERCA no ha logrado cumplir con el
objetivo estratgico de prevenir y abatir la corrupcin y transparentar la instrumentacin y
operacin de los apoyos y sus servicios, que se propuso desde su creacin.
6. conclusiones
En este artculo hemos intentado demostrar que Procampo e Ingreso Objetivo no han cum plido
con los objetivos institucionales que se trazaron formalmente. Tambin hemos visto que la
falta de transparencia en su operacin y en sus resultados ha sido funcional a otros propsitos:
19 Vase Ayuda Procampo a narcofamliares, El Norte, Monterrey, Nuevo Len, 8 de noviembre de 2008 y Piden limpiar
el Procampo, El Universal, Mxico, D.F., 24 de noviembre de 2008.
2
69
distribuir recursos del Estado para inyectar estabilidad y construir respaldos polticos favora
bles a los gobiernos. Los programas no han cumplido sus objetivos originales, entre otras ra
zones, porque la red de implementacin diseada desde un principio contradijo esa posibilidad
y favoreci la muy temprana captura de los recursos pblicos cobijados en los subsidios. Como
se dijo al principio de este artculo, el ncleo duro de la poltica de subsidios al campo mexi
cano quiso resolver muchos propsitos distintos y contradictorios, pero evadiendo la defnicin
del problema de la produccin, productividad y competitividad del campo mexicano en su con
junto. A la vez, estableci un conjunto de reglas y procedimientos rgidos para la integracin
de los padrones de benefciarios y para la entrega de los subsidios que, a la postre, acab conver
tido en la razn de ser de la poltica. El llamado cinturn de proteccin anul al ncleo duro y
favoreci, con el paso de los aos, la desviacin y hasta la posible corrupcin de los recursos
otorgados al campo mexicano.
Dicho esto, no es evidente que esos programas de subsidios se hayan utilizado abiertamente
para comprar votos o para fnanciar campaas electorales (aunque existen indicios de que eso
pudo haber sucedido en distintas elecciones). Pero s existen datos sufcientes para afrmar que
esos recursos han creado una exigencia social y poltica, apoyada en redes e intereses clara
mente identifcables, cuya modifcacin tendra costos polticos muy altos para la gestin de
cualquier gobierno. Los principales benefciarios de los programas de subsidios no han ofrecido
resultados indiscutibles en trminos del incremento de la produccin, la productividad o la com
petitividad agregadas del campo mexicano. Pero si han sido notoriamente efcientes en el
man tenimiento de la presin poltica para que los subsidios no decayeran durante quince aos
y para incrementar sus ganancias, abiertamente. Cabe sealar que sta es la posicin que el
Consejo Nacional Agropecuario (CNA) ha mantenido desde la composicin inicial del programa
de subsidios al campo hasta la fecha.
Por otro lado, los benefciarios menos afortunados, con menores ingresos y menor nmero de
hectreas, no han conseguido mejorar sus niveles de vida, ni aumentar la productividad de sus
parcelas, ni condiciones igualitarias a partir de los subsidios que han obtenido. Las cifras per
cpita son tan magras, que sera imposible obtener un resultado tan ambicioso. No obstante,
los datos que reunimos nos dicen que Procampo ha cumplido una importante funcin social
para moderar las condiciones de pobreza de varios millones de campesinos: ha sido una modes
ta aportacin monetaria para un grupo muy amplio de productores de bajos ingresos que, de
es ta manera, han contado al menos con un ingreso anual seguro. Insufciente para salir de la
marginacin, pero equivalente a un seguro mnimo de sobrevivencia.
Desde otro punto de vista, Procampo tambin ha propiciado que las organizaciones sociales y
polticas que afrman representar a esos grupos sociales marginados hayan tomado ventaja de
su papel como intermediarios, al tramitar y cobrar una parte considerable de los subsidios al
campo y sobre esa base, tambin presionar al gobierno para que destine ms recursos todava.
Los testimonios recogidos para esta investigacin y los datos derivados de los padrones de Pro
campo, nos dicen que desde la formacin de los padrones iniciales de benefciarios, las organi
zaciones agrarias (particularmente la Confederacin Nacional Campesina) tuvieron una infuen
cia defnitiva en su composicin. Hasta la fecha, las reglas de operacin de los programas les
han permitido mantener una relacin activa y directa con los benefciarios de los subsidios.
Como resultado, los subsidios al campo desempean un doble papel: contribuyen a la super
vivencia de los campesinos de menores ingresos, pero tambin son objeto de un evidente uso
poltico por parte de grupos de inters.
En este texto tambin hemos documentado que el ncleo duro de la poltica de subsidios al cam
po mexicano tendra que haber satisfecho, al menos, el incremento de la produccin y la pro
ductividad de las grandes parcelas agrcolas, as como haber mejorado las condiciones de vida
de los campesinos de menores ingresos. Al respecto, todas las evaluaciones externas dispo
nibles indican que no se ha cumplido ninguno de esos dos objetivos. Tambin sealan la caren
cia sistemtica de informacin completa y confable para evaluar el xito o las desviaciones de
los programas de manera inequvoca. Incluso, a la Auditora Superior de la Federacin, que es
el rgano del Estado con la autoridad para recabar informacin directa y revisar los archivos
de los programas, le result imposible establecer los alcances que ha tenido esta poltica de
subsidios. Dicho de otra manera: Procampo se ha mantenido vigente por el auxilio que presta a
los ingresos de los campesinos del pas, pero no porque haya permitido construir condiciones
de produccin equivalentes a las que tienen los otros dos pases inscritos en el Tratado de Libre
Comercio con Amrica del Norte.
Asimismo, esta investigacin ha resaltado la falta de transparencia de ASERCA, incluyendo la
falta de certeza sobre la forma en que se cobra una parte de los subsidios, la cual an no se
ha bancarizado en su totalidad. En palabras del coordinador general del programa, Gustavo
Crdenas, al principio de 2009 Procampo todava no tena un padrn propiamente dicho sino
acaso un listado de benefciarios. Sin duda, buscar la mayor transparencia en la entrega de los
subsidios es un propsito plausible de los operadores actuales de los programas. Pero tambin
es elocuen te de la forma en que esa poltica ha sido implementada desde un principio. Como
70
demuestra el presente estudio, los datos que se pueden obtener mediante el anlisis de los
padrones de benefciarios son insufcientes para estar seguros de la identidad de las personas
que reciben los subsidios, ya sea para descartar homonimias o revelar montos agregados reci
bidos por una misma persona, a travs de la acumulacin de pequeas propiedades rurales. Lo
nico que puede saberse es que hay nombres registrados de conformidad con las reglas de
operacin de los programas y que hay personas, bajo el cobijo de esos nombres, que reciben los
subsidios destinados al campo.
Ms all del padrn como tal, estos programas de subsidios no han internalizado el concepto
y el propsito del open goverment en otras reas operativas, como la toma de decisiones. Ms
an, la investigacin ha hallado que el programa dej espacio para la desviacin de recursos,
incluyendo posibles situaciones de corrupcin, en el caso de los numerosos funcionarios que
ilegalmente pueden haber recibido subsidios agrcolas. Aunque esta investigacin no formula
juicios jurdicos, s da a entender que quizs varias centenas de funcionarios pblicos estn
cobrando subsidios como propietarios de pequeas propiedades agrcolas, y que, por lo mismo,
estaran incurriendo en situaciones de conficto de inters.
Por otra parte, hemos mostrado evidencia sufciente para sostener que los gobiernos de los es
tados tambin se han situado abiertamente del lado de quienes han preferido defender las
redes clientelares construidas en torno a los programas de ASERCA. Cuando el gobierno fede ral
abri el debate pblico sobre el destino de Procampo y sugiri la posibilidad de modifcar sus
montos y la forma de asignacin, los gobiernos estatales no slo reaccionaron en contra de esa
posibilidad sino que dieron su respaldo poltico a los grupos que se oponan a cualquier cam
bio, ante la amenaza de ver afectados sus intereses. Por s solo, ello no constituye evidencia de
una conducta ilegal, pero s prueba que esos gobiernos preferen el estatus quo, tomando en
cuenta que funcionarios gubernamentales clave anteriormente encabezaron organizaciones
agroempresariales, que habran sido ms afectadas si se hubiese aprobado esa modifcacin,
que buscaba favorecer a los productores de menores ingresos a expensas de los productores
ms adinerados.
Finalmente, presentamos evidencia para sostener que los medios empleados hasta ahora por
el Estado para corregir o para modifcar los defectos en el diseo o en la implementacin de
esos programas de subsidios han sido insufcientes, cuando no abiertamente intiles, a pesar
de haberse efectuado diversas evaluaciones que han recomendado esos cambios de manera
puntual. En este sentido, cabe suponer que la desviacin de los fnes de esos programas a lo
largo del tiempo ha sido, a pesar de todo, funcional a los fnes polticos del Estado. Es decir, se
ha priorizado la estabilidad poltica en el campo mexicano por encima de los propsitos inicia
les de esos programas, ya de suyo contradictorios.
En suma, los defectos en la defnicin del problema que quisieron resolver los programas de
subsidios al campo no slo facilitaron la muy pronta captura de los recursos, sino que desvia
ron sus objetivos hasta convertir esos programas en un medio empleado por el Estado mexi
cano para mantener vigentes sus redes y bases polticas en el medio rural del pas. En el mejor
de los casos, han sido recursos para producir paz social, mejores condiciones de estabilidad e
interlocucin con las muy poderosas organizaciones de pequeos productores y campesinos.
Pero ya no para equiparar las condiciones de produccin del campo entre Mxico, Estados Uni
dos y Canad. Eso se perdi en el camino.
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Entrevista colectiva con Gustavo Adolfo Crdenas Gutirrez, Coordinador General de Apoyos al Campo
(Procampo), Manuel Martnez de Leo, Coordinador General de Comercializaciones; Fidel Gaona Ur
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nilla Prez, Director General de Medios de Pago; y Miguel ngel Hernndez Servn, Director de Segui
miento Operativo el 25 de febrero de 2009.
3
73
3
Subsidios Agrcolas
en Mxico:
quin gana, y cunto?
John Scott
1
1 Esta es una versin resumida del estudio intitulado The Incidence of Agricultural Subsidies in Mexico, Rural Develop-
ment Research Report, Mexico Institute del Woodrow Wilson International Center for Scholars, Mexico Institute, en prensa,
www.wilsoncenter.org/DesarrolloRuralMexicano. Traduccin: Jorge Romero
3
Subsidios Agrcolas en Mxico
75
IntroduccIn
El presente estudio desarrolla un anlisis detallado y comprehensivo de la incidencia de
los principales programas de Agricultura y Desarrollo Rural (ADR) instrumentados en
Mxico, en el contexto de la apertura de los mercados agropecuarios asociada al Tratado de
Libre Comercio de Amrica del Norte entre 1994 y 2008. Estos programas han sido el ob
jeto de diversas evaluaciones en aos recientes.
2
Los informes a cargo de la OCDE y el
Banco Mundial incorporan estimaciones cuantitativas de la incidencia de distintos subsi
dios agrcolas por benefciario, en hogares y productores, as como su impacto geogrfco,
con base en Scott (2006, 2008). El presente estudio desarrolla y extiende los resultados de
evaluaciones previas de diversas formas: incluye una discusin ms amplia y detallada
sobre la importancia de realizar un anlisis distributivo para evaluar los subsidios agrco
las; incorpora un anlisis distributivo de las fuentes de ingreso y condiciones de empleo en
los hogares rurales y agrco las; ampla la cobertura de los programas bajo anlisis y utiliza
medidas ms precisas de la riqueza de los productores para estimar la distribucin de los
subsidios agrcolas por bene fciario, incluyendo hogares y productores.
El potencial del sector agrcola para impulsar la reduccin de la pobreza es uno de los te
mas principales del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2008, si bien el informe tambin
enfatiza la creciente importancia de actividades rurales no agrcolas. Ninguna de las evalua
ciones ya sealadas de la poltica agropecuaria en Mxico incorpora un anlisis de los mer
cados de trabajo agrcola y rural, que sigue siendo uno de los aspectos menos estudiados de
la economa agrcola en Mxico (ver Esquivel 2009 para una gua de investigacin reciente en
el rea), con importantes implicaciones de poltica en el contexto actual, en el que la con
centracin regresiva de subsidios en los productores ms ricos, en el norte del pas, se ha
justifcado con el argumento de que los subsidios se fltran hacia los pobres por medio del
mercado laboral. Contrario a lo que supone esta justifcacin, dado que el diseo y asig
nacin de la mayor parte de los subsidios tiene objetivos compensatorios, y no de produc
cin, los subsidios han tendido a favorecer la produccin establecida de granos a gran es
cala, intensivos en el uso de capital, en lugar de apoyar la produccin de frutas y vegetales,
intensiva en el uso de mano de obra. No hay evidencia de que los subsidios agrcolas tengan
efectos positivos en el empleo a nivel estatal. A lo largo de la ltima dcada, el empleo
agrcola ha disminuido signifcativamente en la mayor parte de los estados, y ha disminu
do desproporcionadamente en aquellos estados que reciben la mayor parte de los subsidios
(ver la seccin 5.3).
El estudio mejora el anlisis de incidencia de los benefcios de los subsidios agrcolas con
trolando para posibles variaciones en la calidad y productividad de la tierra, as como para
variaciones en los precios al productor, a nivel estatal. Como resultado obtenemos una me
jor aproximacin de la riqueza/ingreso de los benefciarios que si usramos simplemente
unidades de tierra, sin diferenciar. Este procedimiento revela que las valoraciones prelimina
res de estudios anteriores sobreestimaron el grado de regresividad (concentracin en los pro
ductores ms ricos) para las transferencias de Procampo desvinculadas de la produccin,
pero subestimaron la concentracin en el caso de Ingreso Objetivo, al igual que en la mayo
ra de los subsidios que se concentran en los productores comerciales ms grandes. No es
de sorprender que el anlisis tambin revela que los activos de propiedad, ajustados con el
mtodo descrito, se distribuyen de forma mucho ms desigual que lo que sugiere el uso de
informacin de propiedad no ajustada para medir la desigualdad en el acceso a tierra, en
Mxico y en otros pases (Deininger y Olinto, 2002).
El estudio se estructura de la siguiente forma. La seccin 1 considera la importancia del
an li sis distributivo en el contexto actual, en el que los mltiples objetivos de los subsidios
agrco las usualmente entran en conficto. En particular, la seccin refuta la perspectiva am
pliamen te aceptada, comn entre los responsables de poltica pblica, que rechaza este tipo
de anlisis por considerar que impone objetivos de equidad a instrumentos que deberan
guiarse solamente por objetivos de efciencia. La seccin 2 describe y cuantifca la evolucin
de los principales programas de ajuste y compensacin en Mxico tras la aprobacin del
TLCAN. La seccin 3 analiza cmo han evolucionado el crecimiento, la productividad, el
empleo y los salarios en el sector agrcola, considerando los posibles efectos de los subsidios
agrcolas en las tendencias identifcadas. La seccin 4 explora informacin reciente de po
breza rural y privaciones que afectan el desarrollo humano, y analiza las fuentes de ingreso
y el perfl ante el mercado laboral de los pobres en el mbito rural. La seccin 5 analiza
cmo se distribuyen los subsidios en los estados y a nivel municipal, y cmo inciden en el
crecimiento de la productividad y el empleo. La seccin 6 presenta un anlisis de incidencia
de benefcios, de los subsidios agrcolas por benefciario, a nivel de productores y hogares,
2 Recientemente, la OCDE (2006), el BID (2007) y el Banco Mundial (2009) han producido evaluaciones comprehen-
sivas de la poltica rural y agropecuaria en Mxico. El Grupo de Economistas Asociados (GEA) y la Auditora Superior
de la Federacin (2006) han llevado a cabo evaluaciones de Procampo, al igual que un grupo consultivo constituido ex
profeso para la reforma de Procampo por la Sagarpa y el BID en 2008 (indito). Alianza para el Campo ha sido evaluado
por la FAO (2005).
76
y estima el impacto directo del gasto asociado a programas ADR sobre la desigualdad en el
ingreso rural en Mxico. Por ltimo, la seccin 7 deriva del anlisis anterior recomendacio
nes de poltica pblica.
1. Importa la EquIdad? objEtIvos
compEnsatorIos, dE produccIn
y dIstrIbucIn En la poltIca
agropEcuarIa
La incidencia distributiva de los subsidios agrcolas en Mxico ha recibido cada vez ms
atencin, no slo en las evaluaciones internacionales ya referidas, sino en un buen nmero
de iniciativas de gobierno y no gubernamentales, as como en los medios.
3
A pesar de ello,
los tomadores de decisin y responsables de la poltica pblica en el sector agrcola han
sido por lo general escpticos en torno a la importancia de promover la equidad en el dise
o y evaluacin de las polticas del sector. A fn de justifcar el anlisis distributivo desarro
llado ms adelante, es importante clarifcar este asunto (si importa o no la equidad) desde
un principio.
El diseo y evaluacin de las polticas pblicas agrcolas en Mxico se ha visto afectado por
un problema comn en reas complejas de poltica pblica: la defnicin de mltiples obje
tivos, usualmente en conficto entre s, para un slo instrumento de poltica pblica. Esta
situacin con frecuencia empeora cuando los objetivos son confusos e implcitos, en lugar
de estar claramente defnidos. Un ejemplo sobresaliente de esta confusin se encuentra en
el caso de Procampo, como se vera ms adelante.
Al mismo tiempo, en trminos globales, la formulacin, diseo y evaluacin de polticas
de desarrollo rural y agrcolas se ha caracterizado por una tajante divisin entre los objeti
vos de programas productivos y programas sociales, siendo los primeros programas que
se preocupan exclusivamente por aumentar la productividad en el sector rural, y los segun
dos programas abocados a mitigar la pobreza rural. Histricamente, esta divisin se ha
venido profundizando en la perspectiva de las administraciones federal y locales, con una
estricta divisin entre secretaras responsables de los programas productivos (principal
mente SAgARPA), y aquellas responsables de los programas sociales (principalmente
SEDESOL). Esta divisin se mantiene con la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y el ins
trumento presupuestario asociado a esta normativa, el Programa Especial Concurrente
para el Desarro llo Sustentable (PEC). A pesar de la intencin original de hacer del PEC una
institucin integradora y coordinadora en la conduccin de la poltica de desarrollo rural,
en los hechos el PEC ha sido poco ms que un esquema para clasifcar y agrupar el amplio
conjun to de programas agrcolas y de desarrollo rural por funciones comunes, siendo la
divisin ms amplia la que distingue productivo de social.
Esta divisin es consistente con una premisa general resultante de la economa del bienes tar
que hace a la efciencia independiente de intervenciones orientadas a promover la equi
dad.
4
La premisa puede interpretarse como una sugerencia para que los programas produc
tivos se aboquen exclusivamente a corregir las fallas de mercado e impulsen el Producto
Interno Bruto (PIB) hacia su mximo nivel de producto potencial (la frontera de posibili
dades de produccin), delegan do a los instrumentos sociales (redistributivos) la tarea de
alcanzar un nivel social pti mo dentro de esta frontera de posibilidades. Una consecuencia
obvia de esta interpretacin es que los instrumentos productivos deben ser evaluados por
su capacidad para aumentar la productividad, no por su incidencia distributiva (y viceversa
para los programas sociales).
Podra parecer que esta interpretacin aporta un fundamento slido para rechazar preocupa
ciones distributivas en los subsidios agrcolas. Con frecuencia, por supuesto, este escepticismo
3 Estas iniciativas incluyen varios foros para la reforma de los subsidios agrcolas a cargo de la Presidencia de la
Repblica, el Congreso (en el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana Alimentaria,
CEDRSSA), y la excelente base de datos de Procampo y otros subsidios agrcolas publicada por Fundar (http://www.
subsidiosalcampo.org.mx). La incidencia de los subsidios agrcolas tambin ha sido analizada por el Consejo Nacional de
Evaluacin de la Poltica Social (CONEVAL) en su Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social en Mxico 2008
(Grfca 16, p. 80), y al parecer ha sido utilizada para defnir prioridades en la propuesta de presupuesto federal 2010.
4 La premisa se deriva de los as llamados teoremas fundamentales de la economa del bienestar, que demuestran
que todo mercado competitivo en equilibrio general es Pareto efciente, y anlogamente pero en sentido inverso, todo
punto Pareto efciente puede alcanzarse por medio de un equilibrio general (por medio de la reasignacin correspon-
diente de los activos disponibles).
3
77
es una justifcacin velada en provecho propio de grupos de inters,
5
pero tambin puede ser
una preocupacin legtima de las y los responsables de la poltica agropecuaria, especialmen te
dada la historia agraria de Mxico. Rosenzweig (2008), por ejemplo, da cuenta de esta preocu
pacin en un anlisis reciente de la poltica agropecuaria para un panel independiente de ex
pertos convenido por la SAgARPA y el BID para la reforma de Procampo: una de las razones
por las cuales la poltica agropecuaria ha perdido efectividad es por consideraciones de equidad
mal entendidas... Al estar basadas las transferencias en los factores de la produccin, necesaria
mente se est buscando un resultado productivo y no un resultado de equidad social
Dada la prevalencia de esta posicin y la lgica econmica que la respalda, es importante ser lo
ms claro posible al explicar por qu la premisa es en realidad un argumento a favor de con
siderar el impacto distributivo de los subsidios agrcolas al evaluarlos, en lugar de ignorarlo.
1 En primer lugar es de notarse que an si las condiciones de los teoremas del bienestar apli
caran, permitiendo una separacin estricta en la instrumentacin de polticas de efciencia
y de equidad, ello no hara irrelevantes los efectos distributivos de los instrumentos aboca
dos a la efciencia. Por el contrario, el diseo e instrumentacin de los instrumentos de
equidad para alcanzar el ptimo social requerira un entendimiento puntual de los efectos
distributivos (colaterales) de los instrumentos para promover la efciencia. Estos efectos po
dran ser neutros o incluso progresivos, facilitando as la tarea de los instrumentos abocados
a la equidad. Como veremos ms adelante, los subsidios agrcolas en Mxico (como en casi to
dos los pases) en realidad son altamente regresivos, la mayora incluso ms regresivos que
la distribucin de ingreso privado en el sector rural. Si tomamos en cuenta su importancia
para la economa rural y agrcola, esto signifca que en los hechos los subsidios son un fac
tor determinante de la desigualdad rural en Mxico. Ello implica que para lograr alcanzar
el ptimo social (suponiendo que ello tendra un impacto positivo en las condiciones de
equidad), sera necesario que los instrumentos redistributivos fueran diseados para com
pensar el efecto de los instrumentos productivos, as como el efecto de otros factores (de
mercado), determinantes de la desigualdad.
2 En los hechos, evidentemente, los supuestos ideales de los teoremas del bienestar son muy
poco realistas, lo cual es especialmente cierto en el contexto de los mercados e instituciones
agrcolas y rurales. Los teoremas suponen la existencia de mercados completos y perfecta
mente competitivos para todos los bienes y factores de produccin; la existencia de agentes
econmicos perfectamente informados; y la existencia de instrumentos redistributivos sin
costo y tambin perfectamente informados. Adems de suponer de entrada que no existen
las fallas de mercado, los teoremas del bienestar suponen que no hay fallas en instituciones
ajenas al mercado (instituciones polticas, de gobierno y no gubernamentales), instituciones
indispensables para identifcar y hacer posible una distribucin socialmente ptima. El
hecho de que estas condiciones no existan en la realidad no signifca que los teoremas del
bienestar no sean de inters, ni tengan una aplicacin prctica, pero su utilidad como par
metros de referencia es negativa o indirecta, en lugar de directa: radica en que hace posi
ble identifcar precisa y exhaustivamente las condiciones que no se cumplen en la realidad,
y que debe atender la poltica pblica.
3 En el contexto actual, esto signifca que las consideraciones de efciencia y equidad no pue
den distinguirse tan fcilmente al momento de disear y evaluar subsidios agrcolas y
polticas ms generales de desarrollo agrcola y rural. Toda vez que el sector agrcola y rural
tiene importantes fallas de mercado, la enorme desigualdad entre productores para acceder a
insumos y mercados representa un obstculo mayor para la productividad y el crecimiento.
La estrecha interdependencia entre condiciones de efciencia y equidad cuando hay crecimien
to econmico ha recibido mucha atencin en aos recientes. Dan cuenta de ello el Informe
sobre el Desarrollo Mundial 2006: Equidad y Desarrollo; el IDM 2008, que analiza el sector
agrcola; estudios del Banco Mundial (2004, 2006) para el caso de la regin de Amrica La
tina y el Caribe; as como Levy y Walton (2009) para el caso de Mxico, especfcamente. La
interdependencia entre efciencia y equidad puede ilustrarse con una amplia variedad de ejem
plos especfcos, apelando incluso a la extensa historia de reforma agraria y polticas de
desarrollo agropecuario en Mxico a lo largo de los ltimos cien aos. A riesgo de simplifcar
en exceso esta historia, puede resumirse de la siguiente manera:
a) La reforma agraria gener un sistema atomizado de tenencia de la tierra, y limit drstica
mente el mercado de la tierra con el sistema Ejidal.
5 Por ejemplo, en una presentacin en SAGARPA a cargo de la Asociacin Mexicana de Secretarios de Desarrollo Agro-
pecuario (AMSDA, Septiembre 2008; presentada al Secretario de Agricultura pero dirigida al Presidente), al reaccionar a
propuestas recientes de reforma se rechazaron las preocupaciones distributivas por populistas, con una sombra amena-
za: Lamentablemente se ha externado que el propsito de los cambios en PROCAMPO e Ingreso Objetivo son para (sic) quitarle
al grande para darle al chico Es el Rico vs el Pobre. Eso suena a demagogia y populismo anacrnico y provocar enconos
que alteren la estabilidad del Pas. La presentacin fue realizada por Jorge Kondo, Presidente de la AMSDA, Secretario de
Agricultura de Sinaloa (uno de los estados con mayor proporcin de subsidios) y aparentemente benefciario importante de
estos subsidios en lo personal (Merino 2009, con base en http://www.subsidiosalcampo.org.mx).
78
b) Las principales polticas de apoyo agrcola en este perodo precios de garanta, apoyo
para sistemas de irrigacin y otros subsidios directos a insumos para la produccin bene
fciaron principalmente a productores de grano en gran escala, con uso intensivo de
capital (irrigacin); pero fracasaron en el intento de llegar a la mayor parte de los produc
tores de pequea escala y de subsistencia que cre la reforma agraria, obligndolos a
mantener unidades de produccin de baja calidad, bajos niveles de inversin y tecnologa
primitiva. No fue sino hasta fn de siglo que se cre un programa importante de transferen
cias con la capacidad para alcanzar a la mayor parte de esos productores (Procampo, 1994),
a pesar de que su porcin de las transferencias estaba acotada por su porcin de tenencia
de la tierra cultivable.
c) Adems de este sesgo histrico en la asignacin de los subsidios agrcolas en contra de
los productores de pequea escala, agricultores de subsistencia y jornaleros agrcolas sin
tierra; los hogares rurales en condiciones de pobreza tambin fueron excluidos de la
mayora de los programas sociales y de combate a la pobreza, condicin que prevaleci
tambin hasta el fn de siglo. Estos programas asignaban recursos sobre la base de un
sesgo urbano considerable, que slo se revirti al ponerse en marcha esfuerzos para ex
tender la cobertura rural de servicios de salud y educacin bsicos en la dcada de los
noventa, especialmente por medio del innovador programa de transferencias condiciona
das Progresa, en 1997 (rebautizado con el nombre Oportunidades en 2001).
4 Recapitulemos cmo se separaron los instrumentos abocados a la equidad de la efciencia:
para atender la desigualdad rural, se desplegaron la reforma agraria, que reparti tierras, y
(mucho ms tarde) algunos programas sociales, mientras que los subsidios agrcolas se con
centraron en los grandes productores con base en consideraciones de efciencia, estricta
mente. El resultado de estas polticas, como veremos ms adelante, es un sector agrcola
que es a la vez muy desigual y relativamente inefciente, adems de lo cual es resistente al
cambio (seccin 3). Al cumplirse cien aos de la Revolucin Mexicana, y dos dcadas despus
de la segunda reforma agraria, la economa rural sigue atrapada en un equilibrio de bajo
crecimiento y alta desigualdad, en el que apenas subsisten los ms pobres, mientras sos
tiene a algunos de los individuos ms ricos y ms generosamente subsidiados del pas. Este
resultado refeja mltiples fallas en el diseo e instrumentacin de las dos categoras ms
amplias de poltica pblica (distributivas y productivas), pero tambin se explica por la
separacin histrica de estos instrumentos, que ha conducido, por una parte (en un extremo)
a un sector de subsistencia extenso y comercialmente inviable, que ha sobrevivido como un
sistema implcito y mnimo de aseguramiento social; y por otra (en el otro extremo) a que
los productores de grano en gran escala reciban la mayor parte de los subsidios sin eviden
cia de que stos tengan un impacto signifcativo en la productividad o el empleo (ver sec
ciones 3 y 5). Entre los dos extremos se encuentran los pequeos y media nos productores
(de 5 a poco ms de 20 hectreas), con potencial sin desarrollar, y con muy limi tado acceso
a crdito, seguros, tecnologa, apoyo para la comercializacin y otros insumos fundamen
tales. Estos productores por lo general no son tan pobres como para benefciarse del Pro
gresa u otros programas sociales, y no son sufcientemente grandes como para bene fciarse
de los subsidios agrcolas bajo los esquemas y criterios de asignacin existen tes; pero bien
podran ser los benefciarios potenciales con mayor impacto: el apoyo dirigido a este seg
mento sera a la vez ms equitativo y ms productivo, y servira para distender mltiples e
importantes obstculos que limitan actualmente la produccin agrcola (en con traste con
los grandes productores, que estn ya muy cerca de su frontera de posibilidades de produc
cin, en parte gracias al efecto acumulativo de inversiones en su benefcio en el pasado). De
Janvry et al. (1995) formularon un argumento similar hace quince aos, al demostrar que el
segmento de productores medianos tena el mayor potencial de benefciarse del apoyo di
recto, facilitando la reconversin y modernizacin de cultivos bajo el TLCAN. Desa for tu na
damente, con todo y que Procampo pudo asignar exitosamente recursos a estos productores,
al menos de forma proporcional a su tenencia de la tierra cultivada (41%, ver grfca 30); el
resto de los insumos complementarios indispensables para el desarro llo del segmento no
lleg (por distintas razones, porque los programas de apoyo a los insumos estaban severa
mente constreidos, y porque los programas que en efecto existan se concentraron en los
grandes productores, ver seccin 6.1).
2. ajustEs En El comErcIo agrcola
y programas dE compEnsacIn
tras El tlcan.
Las principales polticas de Agricultura y Desarrollo Rural (ADR) actualmente instrumentadas en
Mxico se originaron en el contexto de una amplia reforma orientada por la apertura de mer
cado, que buscaba modernizar al sector agropecuario, a principios y mediados de los noventa.
3
79
La reforma tuvo lugar en un entorno con dos factores clave: la apertura de los mercados de
bienes agrcolas al amparo del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) en
1994, que consideraba un periodo de transicin de 15 aos; y la reforma constitucional que
transform el sistema Ejidal de tenencia de la tierra, en 1992.
La segunda reforma agraria mexicana, como ha sido acertadamente llamado este ambicioso
programa de reforma (por uno de sus principales arquitectos, adems, ver gordillo et al. 1999),
estuvo acompaada de numerosas y profundas innovaciones a las polticas ADR que introdu
jeron instrumentos de poltica pblica a la vez ms efcientes (en tanto que generaban menos
distorsiones) y ms equitativos. La dilatada primera reforma agraria que sigui a la revolu
cin mexicana fue acompaada de dos formas de apoyo agrcola desde la administracin de
Crdenas en la dcada de los cuarenta hasta su fnal formal en 1992: apoyo para la adquisicin
de insumos (irrigacin, fertilizante y bienes de capital), y Apoyos al Precio de Mercado, (APM)
o esquema de precios de garanta. Por su diseo, estas polticas de apoyo eran altamente dis
torsionantes e inequitativas, y no podan llegar a los pequeos productores y agricultores de
subsistencia creados por la reforma agraria.
Para hacer frente a la reduccin gradual de APM y precios de garanta bajo el TLCAN, se com
pens a los campesinos con tres programas de apoyo, principalmente: a) el Programa de Apoyos
a la Comercializacin,
6
un programa de subsidios basados en la produccin, creado en 1991; b)
el Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo), un programa de transferencias directas
por hectrea, desvinculado de la produccin y comercializacin, creado en 1994; y c) Alianza
para el Campo, un programa, o grupo de programas, de apoyo a la inversin que ofreca sub
venciones equivalentes a la inversin realizada por el benefciario y otros servicios de apoyo
directo a la adquisicin de insumos, creado en 1996. La expectativa generalizada asociada a
estos programas era que no slo jugaran un rol compensatorio en un entorno de mayor com
petencia externa, sino adems, especialmente en el caso de Procampo y Alianza, otorgaran el
apoyo necesario a los campesinos para modernizar la produccin y cambiar a cultivos de ma
yor valor comercial en el contexto de la liberalizacin de los mercados de tierra y productos
agrcolas.
En el entorno prevaleciente en Mxico, con un sector agrcola bipolar y dadas las polticas de
apoyo previas, el diseo desvinculado de Procampo fue revolucionario en trminos de efciencia
y en trminos de equidad. Al disociar las transferencias de objetivos de produccin y comer
cializacin, el programa deba minimizar las distorsiones en las decisiones de qu producir, y
transferira recursos directamente a los agricultores de subsistencia por primera vez en el
Mxico postrevolucionario. El decreto de creacin del Procampo enlista una larga letana de
objetivos, que incluyen de forma importante, como uno de sus objetivos principales, mejorar
el ingreso de 2.2. millones de productores rurales que destinan su produccin al autoconsumo
que se encontraban al margen de los sistemas de apoyos.
7
La reforma en las polticas de apoyo agrcola estuvo acompaada de una reforma en las polticas
de combate a la pobreza y desarrollo rural, con base en los siguientes elementos, estrechamen
te relacionados: a) la introduccin de programas de apoyo al campo innovadores y efcazmente
focalizados; b) una reasignacin del gasto social hacia el sector rural (en forma de pro gramas
de combate a la pobreza, subsidios alimentarios, y servicios bsicos de educacin y salud para
la poblacin abierta), revirtiendo el manifesto sesgo urbano del gasto social en las dcadas
anteriores; y c) un incremento en el gasto asociado a programas de desarrollo rural (programas so
ciales) en relacin con el gasto asociado a programas de apoyo agrcola (programas productivos),
como proporcin del gasto total en programas ADR. El programa de mayor importancia en la
instrumentacin de estas reformas fue el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Pro
gresa, en 1997), que ofreca transferencias directas de dinero a hogares rurales, condicionndo
las a inversin en capital humano (los miembros del hogar deban asistir a la escuela a reci bir
educacin bsica y hacer uso de los servicios de salud).
8
Hay otros tres programas importantes
6 Tanto el Programa de Apoyos a la Comercializacin como el Procampo son manejados por la misma dependencia, Apoyos y
Servicios a la Comercializacin Agraria (ASERCA).
7 Decreto que Regula el Programa de Apoyos Directos al Campo Denominado Procampo, DOF, 25 de julio de 1994. La lista
de objetivos incluye (el nfasis es del autor): 1) mayor participacin en el campo de los sectores social y privado para
mejorar la competitividad interna y externa; 2) elevar el nivel de vida de las familias rurales; 3) modernizacin
del sistema de comercializacin, 4) incremento de la capacidad de capitalizacin de las unidades de produccin
rural; 5) facilitar la conversin de aquellas superfcies en las que sea posible establecer actividades que tengan una
mayor rentabilidad, dando certidumbre econmica a los productores rurales y mayores capacidades para su adapta-
cin al cambio, que demanda la nueva poltica de desarrollo agropecuario en marcha, y la aplicacin de la poltica agraria
contenida en la reforma al artculo 27 constitucional; 6) impulse nuevas alianzas entre el mismo sector social y con
el sector privado en forma de asociaciones, organizaciones y sociedades capaces de enfrentar los retos de la competiti-
vidad,7) adopcin de tecnologas ms avanzadas y la implantacin de modos de produccin sustentados en principios
de efciencia y productividad; 8) debido a que ms de 2.2 millones de productores rurales que destinan su produccin
al autoconsumo se encontraban al margen de los sistemas de apoyos, y en consecuencia en desigualdad de condi-
ciones frente a otros productores que comercializan sus cosechas, se instrumenta este sistema, que tiene como uno de
sus principales objetivos mejorar el nivel de ingreso de aquellos productores, y 9) contribuir a la recuperacin,
conservacin de bosques y selvas y la reduccin de la erosin de los suelos y la contaminacin de las aguas
favoreciendo as el desarrollo de una cultura de conservacin de los recursos rurales
8 En 2001 el programa se extendi a reas urbanas, incorpor educacin media-superior y fue renombrado Oportunidades.
80
y focalizados de desarrollo rural creados en este periodo: a) el Fondo de Aportaciones para In
fraestructura Social (FAIS, en 1996), una importante bolsa de recursos descentralizada para el
desarrollo de infraestructura bsica, que reemplaz al Programa Nacional de Solida ridad (PRO
NASOL) de la administracin de Salinas (19881994); b) el Programa de Empleo Temporal
(PET, creado en 1995), un programa intersecretarial de empleo temporal focali zado por medio
de la autoseleccin de la poblacin objetivo;
9
y c) el Programa de Desarro llo Rural (1996), el
componente principal de Alianza para el Campo, ofcialmente dirigido a los productores en
condiciones de pobreza.
Despus del ao 2000 se han mantenido los instrumentos ms importantes creados por estas
reformas, si bien no se ha mantenido el ritmo y profundidad de los esfuerzos de reforma a lo
largo de esta dcada. Una innovacin institucional potencialmente importante fue la apro bacin
de una legislacin marco para el desarrollo rural, la Ley de Desarrollo Rural Susten ta ble (2001),
que trat de crear un marco coordinado de gasto en programas ADR, el Programa Especial
Concu rrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC). No obstante el inten to, el PEC no ha
tenido mucho impacto en las asignacin de recursos asociados a programas ADR, ms all de
crear un esquema para clasifcar formalmente los recursos etiquetados para estos programas.
Desde el ao 2000, el gasto asociado a programas ADR casi se ha duplicado en trminos reales, y
en 2008 alcanz un presupuesto global de 204 mil millones de pesos. Esta expansin del gasto
tuvo lu gar en el contexto de la liberalizacin de casi todos los productos agrcolas en 2003, y la
libera li zacin de productos sensibles (maz, frijol, azcar y leche en polvo) en 2008. La ef caz
movili zacin poltica de organizaciones campesinas llev a la negociacin del Acuerdo Nacional
para el Campo en 2003. La subsecuente expansin de gasto en polticas agrcolas (gPA) se desti
n a instrumentos mas distorsionantes (y algunos nuevos, como los subsidios al diesel agro pecua
rio), lo cual represent una retraccin parcial respecto de los es fuerzos de la reforma anterior.
10
3. subsIdIos, crEcImIEnto, productIvIdad
y EmplEo En El sEctor agrcola
3.1. Crecimiento y productividad (la tierra
y la productividad total de los factores)
Entre 1980 y 2007 el Producto Interno Bruto Agrcola (PIBA) creci a una tasa promedio anual
de 1.6%, mientras que el Producto Interno Bruto total (PIB) creci 2.7%, de forma que el PIBA
como proporcin del PIB se contrajo de 7% a 5.4% en este periodo. Sin embargo, la brecha en
tre la tasa de crecimiento a nivel nacional y para el sector agrcola se ha estrecha do en los aos
ms recientes: el PIB agrcola estaba muy rezagado en los primeros aos de las reformas que
promovieron la liberalizacin, pero desde el ao 2000 la brecha se ha estre chado. En 2001 y
2003, cuando el crecimiento del PIB global se estanc (en 0.2% y 1.3% respectivamente), el PIB
agrcola creci en 3.5% y 3.1%. Esta tendencia, aunada a la estabilidad de los precios de la
canasta bsica y las transferencias de Oportunidades, son ampliamente consideradas las cau
sas de la inesperada reduccin en la pobreza rural durante el periodo de estancamiento de
2000 a 2002 (Szkely y Rascn 2005), como se describe ms adelante.
Inmediatamente despus de 1994 observamos un aumento considerable en la produccin de
frutas y vegetales, y un modesto aumento en la produccin de granos, en congruencia con la
tendencia anterior a 1994. El aumento en la produccin de frutos y vegetales estuvo aso ciada
a la expansin en la tierra cultivada, en el caso de los vegetales, y a un aumento en la producti
vidad de la tierra en el caso de las frutas. En contraste, desde el ao 2000 hay una desa
celeracin en produccin de vegetales, y un decrecimiento en la produccin de frutas, mientras
que la produccin de granos crece a una tasa promedio anual de 7.5%, enteramente basada en
un aumento en la productividad de la tierra. Los perodos de 1988 a 1994 y 2000 a 2004 pre
sentan tendencias similares en el comportamiento relativo de la produccin de grano en com
paracin con la produccin de frutas y vegetales en tierras de cultivo, con una mayor produccin
de granos. Esto coincide con el sbito incremento de esquemas de APM (precios de garanta) y
apo yo directo a la produccin de granos, as como a la expansin de diversos apoyos para la
adquisi cin de insumos, tambin vinculados a la produccin.
Estas tendencias sugieren un conficto entre el proceso de liberalizacin y apertura de merca
dos, que inici a principios de los aos noventa y culmin en 2008, y las polticas de apoyo
agrcola. Tanto los esquemas de APM (precios de garanta) como los pagos de ASERCA asociados
a la produccin se han dirigido a cultivos tradicionales, especialmente maz y otros granos, as
9 Originalmente, el PET involucraba la participacin de la SEDESOL, la SEMARNAT, la SCT y SAGARPA, pero el componente
de Sagarpa fue descontinuado hace poco.
10 Para una discusin ms amplia y un anlisis exhaustivo de la informacin sobre este punto resumido aqu, ver la versin
completa de este estudio en www.wilsoncenter.org/DesarrolloRuralMexicano.
3
81
como azcar y algunos productos animales como leche y carne de pollo. El cultivo de frutas
y vegetales, por otra parte, no ha recibido apoyo signifcativo, pero se ha benefciado de la
liberalizacin de los mercados agrcolas. Lejos de haberse resuelto, este conficto se ha
reavivado en la presente dcada, con el retorno gradual hacia polticas de apoyo ms distor
sionantes. Los subsidios han estado sesgados a favor de los cultivos tradicionales (granos),
lo cual ha obstaculizado, no facilitado, sacar provecho de las ventajas comparativas para la
produccin de frutas y vegetales que supone un mercado abierto.
Considerando la correlacin entre gasto ADR y rendimiento agrcola, el grfca 1 compara
las tasas de crecimiento del PIB agrcola y la Productividad Total de los Factores (PTF) de
1981 a 2001, con las tasas promedio de gasto ADR como proporcin del PIB de 1985 a 2001.
El grfca compara para los principales pases de Amrica Latina (ordenados por gasto ADR/
PIBA). Las tasas de gasto varan considerablemente, de Mxico, con un gasto ADR equiva
lente al 34% del PIB agrcola, a Colombia, donde representa menos del 3%.
11
El grfca su
giere una correlacin negativa entre el gasto ADR y el crecimiento del PIBA y la PTF. Con
excepcin de Costa Rica, los seis pases con mayor gasto ADR (arriba de 15% del PIBA),
tienen las tasas de crecimiento del PIBA ms bajas para el periodo. Por otra parte, los sec
tores agrcolas de alto crecimiento (tanto para PIBA cono PTF) estn concentrados en el
extremo mediobajo de la distribucin del gasto ADR.
Grfca 1
Distribucin Del gasto aDr como proporcin Del piba y tasas
De crecimiento anual promeDio Del piba y ptF: 1981/5-2001
Fuente: gasto aDr y pib agrcola, de la ofcina regional de la Fao para amrica latina; tasas de crecimiento de la ptF
agrcola de vila y evenson (2004).
3.2. Empleo, salarios y otras fuentes de ingreso
Entre 1930 y 1980, el empleo en el sector agrcola como proporcin del total declin de
71% a 26 % (ver grfca 2), pero hacia el fnal del siglo, el sector agrcola todava empleaba
a una quinta parte de la fuerza laboral. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Ocupacin
y Empleo (ENOE), el empleo en el sector agrcola ha cado a 13% en 2008, lo cual equivale a
5.7 millones de trabajadores, pero sigue siendo muy signifcativo en los estados pobres del
sur: 40% en Chiapas y alrededor de 30% en Oaxaca y guerrero.
11 La informacin de gasto y PIB son de la base de datos regional de la FAO. Las estimaciones de PTF son de vila y
Evenson (2004).
-1.0%
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(
%
)
PIB 1981-2001 PTF 1981-2001 ADR/PIB 1985-2001
82
No obstante estos datos de empleo, el peso econmico e ingreso salarial del sector agrcola han
cado drsticamente en las dcadas recientes. El Censo Agropecuario 2007 muestra que la
mayora de los trabajadores en el sector son familiares que no perciben salario, y de quienes s
reciben salario la mayora son trabajadores eventuales (Cuadro 1): de los 8.6 millones de perso
nas que trabajan en el sector agrcola identifcadas en el Censo 2007, slo 421,000 son traba
jadores asalariados permanentes. Este nmero ha permanecido casi sin cambio desde el Censo
de 1991, mientras que el total de trabajadores se ha reducido de 10.6 a 8.6 millones, el nmero
de familiares que no perciben salario tambin ha bajado de 8.3 a 3.5 millones, mientras que
los trabajadores eventuales han incrementado de 1.8 a 4.7 millones. Esta sustitucin de traba
jadores familiares que no perciben salario por trabajadores eventuales remunerados es sor
prendente, y sugiere que el mercado laboral agrcola se ha desarrollado signifcativamente en
los aos del TLCAN, permitiendo a familiares optar por oportunidades de empleo (migracin)
ms productivas, en el sector rural y en el no rural. Esta hiptesis tambin es consistente con la
evolucin de las fuentes de ingreso rural, descritas en la siguiente seccin (ver grfcas 10 y 11).
Desafortunadamente, al momento de escribir este documento los cuadros del Censo Agropecua
rio 2007 publicado por INEgI no reportan empleo por tamao de unidad de produccin. Sin
embargo, los datos del censo de 1991 (grfcas 3 y 4) muestran que tanto los familiares que no
per ciben salario como los trabajadores eventuales se concentran en unidades de produccin pe
que as y medianas, mientras que los trabajadores asalariados se concentran en unidades de
produccin de medianas a grandes. Al comparar el nmero de productores en cada uno de es
tos segmentos (grfca 5), es interesante notar que entre 1991 y 2007 ha aumentado el nmero
de pequeos productores, de 2.24 a 2.75 millones, mientras que el nmero de medianos y
grandes productores ha decrecido en alrededor de 30% en ambos casos.
Los salarios en el sector primario tambin han cado signifcativamente, en relacin con el res
to de la economa y en trminos absolutos (cuadro 2, grfca 6), decreciendo 2.2% anualmente
entre 1989 y 1994, mientras que el salario promedio en la economa en su conjunto aument
6% cada ao. En la ltima dcada, el salario en el sector primario tuvo un aumento anual pro
medio de 1.4%, contra el 2.9% en la economa en su conjunto. La contraccin del empleo en el
sector primario observ una desaceleracin en 20072008, y los salarios en el sector aumen
taron por encima del resto de la economa ese ao. A pesar de ello, el sector primario repre
sent apenas 6% de la masa salarial total de la economa en 2008.
Grfca 2
empleo en agricultura como proporcin Del total De empleo en mxico:
nacional y estaDos seleccionaDos
Fuente: inegi; censo nacional de poblacin: 1930-1990; enoe; 1996-2008.
0%
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8
Nacional Chiapas Oaxaca Guerrero Sonora Chihuahua Sinaloa Tamaulipas Mxico
3
83
Cuadro 1
empleo en el sector agrcola, ganaDero y Forestal:
censo agropecuario 1991, 2007
1991 2007
Variacin
1991-2007
Total 10,676,311 8,650,187 19%
No Remunerado (Familiares)* 8,370,879 3,510,394 58%
Hombres 7,112,977 2,399,283 66%
Mujeres 1,257,902 1,111,111 12%
Remunerado 2,305,432 5,139,793 123%
Permanentes (ms de 6 meses) 427,337 420,989 1%
Hombres 399,944 378 701 5%
Mujeres 27,393 42 288 54%
Eventuales (menos de 6 meses) 1,878,095 4,718,804 151%
Hombres 1,717,275 4 164 690 143%
Mujeres 160,820 554 114 245%
*El Censo de 1991 tambin reporta 268,033, trabajadores sin goce de salario
pero no familiares.
Fuente: censo agropecuario, 2007 inegi (cuadro 114 de los resultados del Viii censo agrcola, ganadero y Forestal; censo
agropecuario 1991, inegi, cuadro 54 en http://www.redeco.economia.unam.mx/ca/cag91/ .
Grfca 3
Distribucin De trabajaDores agrcolas por uniDaD De proDuccin (1991):
nmero De trabajaDores
Fuente: censo agropecuario 1991 (inegi).
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1,500,000
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2,500,000
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3,500,000
No Remunerados Remunerado Eventuales Remunerado Permanentes
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84
Grfca 4
Distribucin De trabajaDores agrcolas por uniDaD De proDuccin (1991)
Fuente: censo agropecuario 1991, inegi, cuadro 54 en http://www.redeco.economia.unam.mx/ca/cag91/
Grfca 5
Distribucin De proDuctores
(beneFiciarios/proDuctores en el censo agropecuario 2007)
Fuente: clculo del autor con base en informacin administrativa de aserca, informacin contenida en el censo
agropecua rio 1991 e informacin del censo agropecuario 2007 referida en De la madrid (2009).
0%
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0-5 Has 5-20 Has 20+ Has
No Remunerados Remunerado Eventuales Remunerado Permanentes
0-5 5-20 20-100
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2,500,000
3,000,000 0.7
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0.4
0.3
0.2
0.1
0
Censo Agropecuario 1991 Productores Procampo 2006
Censo Agropecuario 2007 Cobertura Procampo 2006 / Censo 2007
3
85
Grfca 6
Variacin salarial anual: 1988-2008
Fuente: ene, enoe.
Cuadro 2
empleo y salarios en el sector primario:
2005-2008 (primer trimestre)
Sector Primario Otros Sectores
Poblacin empleada
2005 6,047,361 34,528,513
2006 5,875,619 35,845,496
2007 5,734,735 36,665,727
2008 5,676,086 37,644,591
Salario (Pesos Mexicanos
/mes)
2005 2,605 10,147
2006 2,393 10,595
2007 2,293 10,865
2008 2,382 11,121
Tasas de crecimiento anual
Poblacin empleada
20052006 2.8% 3.8%
20062007 2.4% 2.3%
20072008 1.0% 2.7%
Salario
20052006 8.1% 4.4%
20062007 4.2% 2.6%
20072008 3.9% 2.4%
Masa salarial
20052006 10.7% 8.4%
20062007 6.5% 4.9%
20072008 2.8% 5.1%
Fuente: enoe 2005-2008, inegi.
4. pobrEza rural y dEsIgualdad:
la agrIcultura y El IngrEso rural
Si medimos el desarrollo rural en trminos de pobreza monetaria e indicadores bsicos de desa
rrollo humano, podemos apreciar la prevalencia de grandes brechas entre los sectores rural y
urbano, pero tambin al interior del sector rural mismo. La pobreza extrema (pobreza alimen
taria en los trminos utilizados en Mxico) decreci de 53% de la poblacin a 24% entre 1996 y
2006, pero la mayor parte de esta reduccin se debe a la recuperacin tras el dramtico aumen to
en la pobreza tras la crisis del tequila de 1995. La dcada de 1992 a 2002 es una d cada prc
ticamente perdida por lo que toca a la reduccin de la pobreza rural, y la reduccin de la
Agricultura Total
1989-1994 1995-1996 1997-2008
-15%
-10%
-5%
0%
5%
10%
86
pobreza observada entre 2002 y 2006 se revirti casi por completo en 2008, cuando la pobreza
extrema lleg a 31.8%, apenas por debajo del valor observado en 1992 (grfca 7). El aumento en
la pobreza entre 2006 y 2008 se debi principalmente al incremento en el precio de la canasta
bsica asociada al aumento global en el precio de los alimentos, y al inicio de los efectos de la
crisis fnanciera global. Dado que estos datos an no toman en cuenta los principales efectos glo
bales de la crisis subsecuente, es desafortunadamente un hecho que la pobreza rural aumen
tar mucho ms en 20092010.
Con frecuencia, quienes son responsables de la poltica pblica suponen que el sector rural es
rela tivamente homogneo, pero el contraste en las tasas de pobreza en el sector por tamao de
localidad y a nivel regional es tan dramtico como el que existe entre los sectores rural y urba no.
La tasa de pobreza se duplica cuando pasamos de localidades urbanas (ms de 15 mil habitan
tes) a semiurbanas (de 2,500 a 15,000), y se duplica de nueva cuenta cuando pasamos de stas
a pequeas localidades rurales (menos de 2,500 habitantes) (Banco Mundial, 2005). El contras te
entre las reas rurales del norte y el sur es an ms dramtico, con una diferencia que multi
plica casi diez veces las tasas de pobreza extrema: de 6.5% en Baja California a cerca de 60%
en Chiapas y guerrero (grfca 8). Los ocho estados ms pobres cuentan con 64% de los pobres
en el sector rural, y apenas 18% del PIB agrcola. Como ya he mencionado antes, y se demues
tra con detalle ms adelante, la patente divisin del trabajo entre el gasto rural social y el
productivo puede grafcarse claramente: la asignacin de recursos a Oportunidades tiene es
trecha correspondencia con la distribucin de la pobreza, mientras que el gasto pblico en
polticas agrcolas (gPA) se distribuye entre los estados en funcin de la produccin agrcola.
La desigualdad en el ingreso rural aument signifcativamente entre 1994 y 2000 (y la tenden
cia se extiende hasta 2002 si consideramos slo fuentes monetarias de ingreso), y para 2006
ya haba regresado a los niveles de 1994.
12
La forma de U invertida en la grfca refeja principal
mente la evolucin de los ingresos laborales y no monetarios en el periodo. Esto apunta a una
transformacin estructural de la economa rural que requiere investigacin adicional. En cual
quier caso, las transferencias han contribuido a reducir la desigualdad rural y moderan la ten den
cia a lo largo del periodo. Esto da muestra del efecto que han tenido Oportunidades, Procampo
(que, como veremos ms adelante, es regresivo en trminos absolutos pero progresivo en tr
minos relativos), y las remesas.
Grfca 7
tasas De pobreza rural y proporcin Del sector rural
en la pobreza total: 1992-2006
Fuente: coneVal.
12 Para ms detalles de la dinmica en la distribucin del ingreso en Mxico en este periodo, ver Esquivel (2008) y Esqui-
vel, Lustig y Scott (2009).
Tasa de pobreza rural (alimentaria) Tasa de pobreza rural (patrimonial)
Proporcin sector rural en pobreza total (nacional)
80%
70%
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3
87
Grfca 8
pobreza extrema en el sector rural (pobreza alimentaria),
piba y gasto pblico en aDr: 2005/2006
(estaDos orDenaDos por tasa De pobreza extrema)
Fuente: coneVal (pobreza rural); inegi (pib agrcola); oliver y santillanes (2008): (gasto pblico en aDr).
Persisten desigualdades extremas en el estndar de vida rural an para los indicadores bsicos de
desarrollo humano (en educacin y salud), que son el objeto de los principales programas de de sa
rrollo social. En el censo de 2000, el analfabetismo en reas rurales era de 21%, el doble del pro
medio nacional y siete veces ms que el promedio para la ciudad de Mxico; y el promedio de
escolaridad era de menos de 5 aos, apenas la mitad del promedio para la ciudad de Mxico.
Casi tres cuartas partes de la poblacin en la ciudad de Mxico (y la mitad de la poblacin en todo el
pas) haba completado la educacin secundaria en contraste con slo una cuarta parte de la po
blacin en el sector rural. En 2005, haba una amplia variacin en las tasas de mortalidad in fan
til (TMI) por municipalidad, ordenadas de acuerdo al ndice de marginacin del Consejo Nacional
de Poblacin (CONAPO). El ndice de marginacin es un indicador multidimensional de la po
breza, estrechamente correlacionado con el grado rural de las unidades de medicin. Las TMI
variaron desde 38 por cada mil nacidos vivos en las delegaciones urbanas mas ricas, hasta
3080 por cada mil nacidos vivos en las municipalidades ms pobres. Esta variacin es compa
rable a la brecha observada entre pases de ingreso bajo y alto en el mundo (grfca 9).
Para valorar en qu medida ofrece la agricultura oportunidades de empleo e ingreso a los po
bres rurales en Mxico, usamos la Encuesta Nacional de Ingreso y gasto de los Hogares (ENIgH);
la Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo (ENOE, 2008); y la Encuesta de Caractersticas
Socioeconmicas de los Hogares (ENCASEH, 2004), una amplia y detallada encuesta que abarca
hogares en las localidades que cubre el programa Oportunidades. Aunque esta ltima encues
ta no es representativa a nivel nacional, es representativa de los productores en localidades
rurales en condiciones de pobreza.
En la ltima dcada ha habido una dramtica transformacin de las fuentes de ingreso para el
hogar rural promedio. El ingreso no salarial asociado a produccin agrcola se ha colapsado de
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Tasa de pobreza rural
Proporcin de pobreza acumulada Proporcin del PIB Agrcola (acumulada)
Proporcin de Oportunidades (acumulada) Proporcin del GPA (acumulada)
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88
28.7% a 9.1% como proporcin del ingreso total de los hogares entre 1992 y 2004, mientras que
el ingreso total por unidad de produccin agrcola (salarial y no salarial) ha disminuido de casi
38% a apenas 17% del ingreso total de los hogares (grfca 10).
Las personas en condiciones de pobreza extrema en el sector rural participan ms en activi
dades agrcolas, pero tambin ob tienen una proporcin relativamente baja de su ingreso del
sector (grfcas 11 y 12, cuadros 3 y 4). El quintil ms pobre incorpora a ms de la mitad de los
trabajadores agrcolas y 60% de los hogares en el decil ms pobre integra a trabajadores agr
colas, aunque slo 26.6% de esos hogares reporta ingreso independiente asociado a produccin
agrcola. Adems, el 30% ms pobre de los hogares obtiene en promedio menos de una tercera
parte de su ingreso de activida des agrcolas. En particular, la agricultura de subsistencia se ha
convertido en una fuente com ple tamente irrelevante de ingreso para los hogares rurales: 27%
de los hogares reporta in gre sos no monetarios como resultado del cultivo para autoconsumo,
pero estos ingresos repre sen tan menos de 2% de su ingreso total corriente y slo 7% en el decil
ms pobre. El salario por acti vidades no agrcolas representa la principal fuente de ingreso para
todos los deciles con excepcin del ms pobre, y para ste, la principal fuente de ingreso son las
transferencias pblicas.
En comparacin con los hogares urbanos, los hogares rurales obtienen una menor proporcin
de su ingreso del mercado laboral (41%), y son ms dependientes de las transferencias (18%)
y el autoempleo (18%).
El cuadro 4 considera las caractersticas de los hogares rurales en las localidades pobres en que
opera el programa Oportunidades, y los divide por tenencia de tierra. En primer lugar, es de
subrayar que 71% de los hogares son propietarios de tierra. Aunque en general estos hoga res
tienden a ser ms jvenes y tener menos activos (casa propia, electrodomsticos y automvi
les), tambin reportan mayor nivel de ingreso salarial y escolaridad que los hogares que poseen
tierra.
De entre los hogares que no poseen tierra, los trabajadores no agrcolas estn en mejores con
diciones que los trabajadores agrcolas, que tambin reportan los niveles de cobertura de segu
ridad social ms bajos de todos los grupos de hogares (5%).
Por mucho, los hogares ms pobres en estas localidades no son los que no poseen tierra, sino los
pequeos propietarios, especialmente los hogares con menos de 2 hectreas. stos hogares tam
bin tienen una proporcin mayor de poblacin indgena y trabajadores agrcolas (ms de 70%
de estos hogares reporta como ocupacin principal el trabajo agrcola), pero una proporcin
menor de ejidatarios o comuneros.
La gran mayora de los productores son dueos de su propia tierra, aunque la proporcin es
menor para los pequeos propietarios. La mayor parte de la tierra cultivable es de temporal,
aunque la proporcin de tierra irrigada aumenta en el segmento de 6 a 20 hectreas. El prin
cipal cultivo es el maz, especialmente entre los pequeos propietarios, seguido por el frijol.
Los datos de cobertura de los programas sociales se analizan en la seccin 6.
3
89
Grfca 9
tasas De mortaliDaD inFantil (tmi) por municipaliDaD, orDenaDas por tmi e nDice
De marginacin De conapo: 2005
Fuente: conapo.
Grfca 10
Fuentes De ingreso en los hogares rurales: 1992-2004
Fuente: ruiz castillo (2005). el total no suma 100% porque se excluyeron fuentes de ingreso menores no especifcadas.

80
70
60
50
40
30
20
10
0
Ordenados por ndice de marginacin por Conapo Ordenados por TMI (2005)
Rural, alta marginacin Urbana, baja marginacin
Actividades agrcolas
independientes
Trabajo asalariado agrcola
Actividades independientes
no agrcolas
Trabajo asalariado no agrcola
Pensiones
Transferencias internacionales
Transferencias de
Oportunidades y Procampo
Transferencias nacionales
entre hogares
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1992 2004
Ingreso por
actividades
agrcolas
Ingreso por
actividades
no agrcolas
Transferencias
29
9
8
19
36
4
4
4
5
9
16
23
2
2
9
90
Grfca 11
Fuentes De ingreso en hogares rurales y agrcolas: 2006
(ingreso mensual por persona)
Fuente: clculos del autor con base en enigh 2006 (inegi).
Cuadro 3
actiViDaDes agrcolas De hogares rurales en Deciles,
orDenaDos por ingreso per cpita (2006)
Hogares con trabajadores agrcolas Hogares con ingreso independiente asociado a la produccin agrcola
Deciles de
hogares
Hogares
% de hogares en el
decil
Hogares
% de hogares
en el decil
Ingreso anual por actividad agrcola
Millones de pesos
mexicanos
Pesos mexicanos
/ hogares
1 3,222,510 60% 705,977 26.6% 2,705 3,831
2 1,492,371 32% 249,587 9.4% 1,830 7,331
3 946,424 24% 190,263 7.2% 1,253 6,586
4 625,353 15% 119,835 4.5% 1,038 8,664
5 578,002 13% 103,074 3.9% 1,853 17,977
6 340,805 9% 86,394 3.3% 982 11,362
7 390,019 9% 68,100 2.6% 977 14,349
8 233,630 7% 63,465 2.4% 917 14,456
9 144,672 5% 30,022 1.1% 878 29,249
10 152,976 4% 39,521 1.5% 3,521 89,093
Total 8,126,762 18% 1,656,238 6.2% 15,954 9,633
Fuente: clculos del autor con base en enigh (2006).
Cuadro 4
Fuentes De ingreso monetario y no monetario (nm) en hogares rurales
y urbanos: % Del ingreso corriente total (2006)
Urbano Rural
Hogar Ingreso Hogar Ingreso
Salario 79% 52% 67% 41%
Ingreso independiente 38% 15% 53% 18%
Transferencias 38% 9% 70% 18%
Regalos (NM) 70% 8% 71% 11%
Pago implcito de renta en vivienda (NM) 80% 12% 95% 9%
Auto produccin / auto consumo (NM) 12% 0.7% 27% 1.8%
Pagos en especie(NM) 18% 1.6% 6.6% 0.9%
Renta 6.0% 3.4% 3.2% 0.9%
Fuente: enigh 2006
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Otras
Autoconsumo
Pago y regalos en especie
Transferencias pblicas
Transferencias privadas
Negocios propios no agropecuarios
Remuneraciones salariales no agropecuarias
Negocios propios agropecuarios
Remuneraciones salariales agropecuarias
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
3
91
Grfca 12
transFerencias mensuales per capita pblicas y priVaDas
recibiDas por hogares rurales: 2006
Fuente: clculos del autor, con base en enigh 2006 (inegi).
Grfca 13
posicin Del jeFe Del hogar por ocupacin principal en localiDaDes rurales en
conDiciones De pobreza, por tamao De tierra propia o aproVechaDa.
Fuente: clculos del autor con base en encaseh 2004, encuesta programa oportunidades.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
0
100
200
300
400
500
600
PROCAMPO
Oportunidades
Transferencias privadas internacionales
Transferencias privadas nacionales
Otras transferencias pblicas
Pensiones vejez
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Ejidatario o comunero
Otros
Trabajador por cuenta propia
Obrero o empleado no agropecuario
Jornalero rural o pen de campo
L
a
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d
l
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1

H
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1
-
2
H
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2
-
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H
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1
0
H
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1
1
-
2
0
H
A
2
0
+
H
A
T
o
t
a
l
92
Cuadro 5
caractersticas Del jeFe Del hogar, actiVos Del hogar y uso De la tierra
por tamao De tierra propia o aproVechaDa (2004).
Sin tierra
<1 HA 12HA 25HA 610HA 1120HA 20HA+
Trabajadores no
agrcolas
Trabajadores
agrcolas
Hogares (#)
223,465 255,968 45,726 52,394 59,119 23,135 11,094 5,603
33% 38% 7% 8% 9% 3% 2% 1%
Edad (aos) 38 39 43 45 52 58 58 56
Ingreso salarial ($/mes) 2,547 2,219 1,792 1,748 1,846 2,004 2,107 2,274
Indgena 6% 10% 31% 33% 17% 6% 6% 8%
Alfabetismo 90% 84% 75% 74% 77% 82% 83% 82%
Educacin secundaria 41% 44% 41% 44% 38% 35% 35% 36%
Sin seguridad social 78% 94% 74% 86% 78% 66% 64% 74%
Procampo 0% 1% 7% 19% 39% 47% 44% 42%
Oportunidades 50% 44% 46% 58% 56% 51% 35% 38%
Ambos 0% 0% 4% 11% 23% 28% 19% 16%
Dueos de vivienda 66% 69% 85% 89% 91% 94% 96% 96%
Piso de tierra 18% 31% 45% 50% 32% 15% 15% 20%
Habitaciones (#) 1.7 1.6 1.6 1.6 2.0 2.4 2.4 2.3
Electricidad 93% 88% 83% 72% 78% 90% 89% 82%
Agua entubada en vivienda 28% 24% 19% 17% 28% 43% 45% 41%
Refrigerador 54% 43% 28% 27% 47% 69% 74% 65%
Automvil 13% 10% 7% 8% 19% 33% 41% 41%
Tractor 0% 0% 0% 0% 1% 5% 9% 10%
Caractersticas de la Tierra
Propia 78% 81% 88% 93% 94% 95%
Rentada 5% 4% 3% 1% 1% 1%
Aparcera 3% 2% 2% 2% 1% 1%
Prestada 14% 12% 7% 3% 2% 2%
Irrigada 7% 5% 10% 16% 18% 10%
Uso agrcola 67% 65% 68% 67% 63% 57%
ganadero 1% 1% 2% 4% 11% 23%
Forestal 0% 0% 0% 0% 1% 1%
Sin uso productivo 32% 34% 30% 29% 25% 19%
Maz 63% 61% 55% 50% 44% 44%
Frijol 12% 16% 19% 20% 17% 19%
Fuente: clculos del autor con base en encaseh 2004, encuesta programa oportunidades.
5. dIstrIbucIn gEogrfIca dE los subsIdIos
agrcolas y los programas dE dEsarrollo
agropEcuarIo
5.1. La distribucin del gasto pblico agrcola: los estados
Esta seccin presenta un anlisis geogrfca del gasto pblico agrcola (gPA) a nivel de los esta dos
para la mayor parte de los programas, y se extiende al nivel de municipios donde hay infor ma
cin disponible (Procampo, Ingreso Objetivo). En este caso, la distribucin del gPA se analiza
ordenando a estados (y municipios) de acuerdo con sus tasas de pobreza rural, usando las medi
das ofciales de pobreza alimentaria estimadas por el CONEVAL para 2005 (ver grfca 8, arriba),
con excepcin del grfca 14, que usa el ndice multivariado de marginacin del CONA PO. Hay
una estrecha correlacin entre el orden de los estados y cada una de las dos frmulas.
La divisin del trabajo entre programas sociales y productivos mencionada arriba (seccin 2) se
ilustra claramente grafcando la asignacin general de recursos asociados a cada tipo progra
ma a nivel estatal. La grfca 8 (en la seccin 4) compara la distribucin acumulada del gasto
pblico en ADR, y Oportunidades, el programa social de alcance rural ms importante. Esto
evidencia que la distribucin de gPA sigue muy de cerca la distribucin del PIB agrcola (PIBA),
3
93
mientras que la distribucin de Oportunidades sigue de cerca la distribucin de la pobreza
extrema en el sector rural.
La correlacin entre el gPA y la actividad econmica agrcola es ms dbil si consideramos el
em pleo agrcola (PO Agr, en el grfca 14). Como ya hemos visto, los benefciarios ms grandes, en
los estados agrcolas ms ricos (Sinaloa, Tamaulipas, Chihuahua y Jalisco) representan una
propor cin bastante pequea del empleo rural. En contraste, los estados ms pobres (Veracruz,
Chia pas, Oaxaca, Puebla y guerrero) representan una proporcin importante del empleo agrcola
pero reciben una porcin mucho menor de estos recursos.
La distribucin del gPA per capita rural para los principales programas se concentra en la mi
tad ms adinerada de la distribucin de los estados ordenados por grado de pobreza, con los
benefcios ms altos asignados a Tamaulipas, Sinaloa, Chihuahua y Sonora (grfca 15, elabo
rada con informacin presentada en Banco Mundial, 2004). Estos cuatro estados estn entre
los principales benefciarios de Procampo (en trminos per capita), lo cual refeja la extensin
de sus activos en materia de tierra cultivable. Pero su desproporcionada porcin del gPA tam
bin se explica por los Apoyos, Diesel y otros subsidios a la electricidad y el agua (Tarifa 9). En
el otro ex tremo de la distribucin de los estados, los ms pobres obtienen apoyo principal
mente de Pro campo y Alianza, pero en trminos generales apenas obtienen una dcima parte
del apoyo del que se benefcian los estados ya mencionados (en trminos per capita rural).
Grfca 14
gasto pblico agrcola (gpa), pib agrcola (piba) y empleo agrcola (po agr)
Fuente: clculos del autor con base en informacin de inegi.
GPA PIBA Poblacin ocupada en la agricultura
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
S
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l
94
Grfca 15
gasto anual per capita rural (en pesos mexicanos) por programa De gpa: 2006
(2002) (estaDos orDenaDos por tasa De pobreza extrema)
Fuente: oliver y santillanes (2008)
El subsidio elctrico para agricultura se usa principalmente para el bombeo de agua para irri
gacin en los estados del norte y represent 10,672 millones de pesos en 2008 (Tercer Informe
de gobierno, 2009). ste es el uso de electricidad ms generosamente subsidiado en Mxico, con
un precio equivalente a 28% del costo (contra 90 a 100% para el sector industrial). Adems de su
asignacin regresiva, que es consecuencia de la distribucin de recursos hidrolgicos en Mxi
co, el subsidio ha contribuido a un signifcativo e insostenible aumento en la sobre explotacin
de recursos acuferos en Mxico (Muoz et al. 2005, guevara et al. 2007, Kessler et al. 2007).
Si partimos de la ms amplia divisin entre bienes pblicos, que representan menos de 10% del
gPA (ver grfca 17), y transferencias privadas, es sorprendente que los primeros se distribuyen
de forma ms regresiva incluso que los segundos, con los benefcios per capita aumen tando de
forma signifcativa en los estados por encima de la media en la distribucin.
Si consideramos la distribucin de los tres principales programas de apoyo agrcola, Procampo,
Alianza y Apoyos (grfca 18), la distribucin acumulada de la pobreza extrema se incluye como
parmetro de referencia para valorar el grado de progresividad de los programas), Alianza es
el ms progresivo a nivel estatal, con 28% de las transferencias asignado a los cinco estados
ms pobres, seguido de Procampo, con 22%. El grado de progresividad se ha reducido para
ambos programas entre 2002 y 2006. Apoyos se concentra de manera importante en slo cuatro
estados, al recibir Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Chihuahua 80% de los recursos asignados al
programa en 2002, mientras que la mitad ms pobre de los estados recibe apenas 5% de los
recursos en 2002, y menos de 10% en 2006.
Al considerar a Procampo en particular, hacemos uso de los Censos Agropecuarios de 1991 y 2007,
a fn de evaluar la cobertura a nivel de los estados (grfcas 20 a 22a) en el ciclo primavera
verano (PV). Este anlisis debe ser interpretado con cuidado, ya que los productores pueden ser
contados ms de una vez en la base de datos de Procampo, lo cual explica las tasas de cobertu
ra de ms de 100% en algunos de los estados ms pequeos. Habiendo hecho esta advertencia,
0
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
Alianza para el campo Diesel
Apoyos a la comercializacin PROGAN PROCAMPO (tradicional)
C
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a
3
95
el anlisis revela variaciones importantes en la cobertura entre estados, al pasar de cobertura
total en Durango y Coahuila a menos de 15% en Baja California Sur y Tabasco.
Considerando el caso del maz y comparando del inicio del programa a la fecha (grfca 20a),
el nmero de productores cubiertos ha aumentado en algunos estados, incluyendo Chiapas,
Puebla y Mxico, pero el nmero total de productores ha disminuido ligeramente (pas de 2.68
millones en 1991 a 2.66 millones en 2007), mientras que la tierra cultivada ha aumentado de
7.3 a 8.1 millones de hectreas. La cobertura de Procampo (en trminos de hectreas) ha de
crecido considerablemente en todos los estados, con excepcin de Chihuahua y Jalisco.
Adicionalmente, la cobertura est por debajo de 50% en los estados ms pobres (Veracruz,
guerrero y Chiapas) y apenas por encima de 50% en Oaxaca. Algunos de los estados agrcolas
ms grandes tienen mayor cobertura (Chihuahua y Jalisco), pero no as Tamaulipas y Sinaloa.
Y no parece haber una relacin con el tamao promedio de la propiedad (grfca 21a).
Grfca 16
subsiDios para el riego
Fuente: banco mundial (2004).
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
Subsidio agrcola elctrico Infraestructura hdrica Infraestructura hdrica agrcola
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t
a
96
Grfca 17
bienes pblicos y priVaDos en el gpa: 1996
Fuente: clculos del autor con base en informacin de oliver y santillanes (2008).
0
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
Bienes privados Bienes pblicos
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250
300
350
3
97
Grfcas 18a, b y c
Distribucin De procampo, alianza, apoyos: 2002-2006
(porcentaje que representa caDa programa y acumulaDo nacional total;
estaDos orDenaDos por tasa De pobreza extrema)
0
2%
4%
6%
8%
10%
Distr. 2002 Distr. 2006 Distr. acumulada 2002 Distr. acumulada 2006
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25%
10%
5%
15%
30%
35%
40%
Distr. 2002 Distr. 2006 Cummul. Distr. 2002 Cummul. Distr. 2006
Proporcin de pobreza rural acumulada 2006
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30
20
10
0
Apoyos
98
Fuente: clculos del autor con base en informacin de oliver y santillanes (2008); banco mundial (2004).
Grfca 19
cobertura De procampo para toDos los proDuctores y maz pV 2007
(beneFiciarios/proDuctores en el censo agropecuario 2007)
Fuente: clculos del autor con base en informacin administrativa de aserca y el censo agropecuario 2007, inegi.
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Distr. 2002 Distr. 2006 Cummul. Distr. 2002 Cummul. Distr. 2006
Proporcin de pobreza rural acumulada 2006
Alianza
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60%
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Total
Maz
3
99
Grfca 20a
cobertura De procampo para proDuctores De maz y por hectrea: pV 2007
Fuente: clculos del autor con base en informacin administrativa de aserca y el censo agropecuario 1991, 2007, inegi.
Grfca 20b
cobertura De procampo por tierra cultiVaDa y por hectrea: pV 2007
Fuente: clculos del autor con base en informacin administrativa de aserca y el censo agropecuario 1991, 2007, inegi.
0
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400,000
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200,000
100,000
0
Procampo 95 Procampo 07 Censo 1991 Censo 2007
100
5.2. Distribucin del gasto pblico agrcola: los municipios
Presentamos a continuacin un anlisis de la distribucin de transferencias a nivel municipal
con base en informacin administrativa de ASERCA para Procampo e Ingreso Objetivo (los dos
principales instrumentos del programa Apoyos a la Comercializacin), e informacin de la
asignacin a nivel municipal de la mayor parte del resto de los programas ADR incluidos en el
PEC, recopilada por el CEDRSSA (2009). Los municipios estn ordenados por tasa de pobreza
rural (pobreza alimentaria) estimada por el CONEVAL.
Tanto Procampo como Ingreso Objetivo se distribuyen regresivamente, pero este ltimo es
exce sivamente regresivo, con altos pagos per capita para una fraccin muy pequea de los
munici pios, y ningn pago para la mayor parte de los municipios restantes (grfca 22a). En com
paracin, los benefcios de Procampo estn densamente distribuidos entre todos los municipios.
El 50% ms pobre de los municipios recibe 40% de las transferencias de Procampo, pero menos
de 6% de Ingreso Objetivo, y en el caso de este ltimo los recursos se concentran en un pequeo
grupo de mu nicipios, de forma que la mayor parte de los municipios ms pobres (y todos los
municipios en el tercio ms pobre) no reciben pago alguno de Ingreso Objetivo.
La base de datos del CEDRSSA (2009) permite por primera vez un anlisis de la distribucin de
la mayora de los programas asociados al PEC, que representan la mayor parte del gasto en
ADR federal implementado en Mxico hoy en da. La informacin es para 2007 y cubre a 59
programas del PEC con un presupuesto global de 104 mil millones de pesos, equivalente a al
rededor de 60% del PEC.
Analizamos esta informacin ordenando los municipios por tasas de pobreza rural, haciendo
una particin de los municipios en grupos para ajustar por deciles de poblacin rural, es decir,
de forma que cada decil representa 10% de la poblacin rural, y no 10% de los municipios.
Excluyendo algunos de los programas ms pequeos y redundancias en la informacin, la gr
fca 29 presenta la distribucin de 32 programas de forma separada, y la grfca 24 presenta
la distribucin de los programas agrupados por categora funcional.
Es necesario formular dos advertencias importantes para interpretar los siguientes resultados:
en primer lugar, la calidad de los datos puede variar signifcativamente entre programas, ya que
los datos se originan en registros administrativos. Y segundo, el anlisis ignora desigualdades
al interior de los municipios de forma que los resultados pueden diferir del anlisis a partir de
informacin de productores individuales e informacin por hogar que se presenta ms adelan
te (en la seccin 6).
Si consideramos los programas por separado, encontramos una amplio rango entre el progra ma
ms progresivo, Infraestructura Bsica Indgena, con ms de 90% de los recursos asignados en
el 40% de los municipios ms pobres, y el ms regresivo, con 90% de los recursos asignados en el
40% ms rico. Como era de esperarse, los programas de Sedesol predominan entre los progre sivos,
pero tambin encontramos programas indgenas (CDI), de agua (Conagua) y transporte (SCT);
al igual que fondos federales Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) y Procampo
Capi taliza. En el polo regresivo del espectro predominan los Apoyos y los programas de Alianza,
a cargo de SAgARPA, as como programas de fnanciamiento (FIRA, Financiera Rural), Fondo
de Fortalecimiento Municipal (FORTAMUN)y Procampo Tradicional. El contraste entre Procam po
Tradicional y Capitaliza es sorprendente y requiere investigacin adicional.
La distribucin por categoras funcionales (grfca 24) confrma estos resultados: el gasto social
y en infraestructura son progresivos en el agregado, los programas de proteccin del medioam
biente son por lo general neutrales, mientras que programas de apoyo fnanciero y abocados a
impulsar la competitividad (as es como se clasifcan en el PEC) son altamente regresivos.
13

Hay un interesante contraste entre los dos fondos de gasto municipal federalizado (Ramo 33):
el FISM, asignado parcialmente con base en una frmula que considera la pobreza, es pro
gresivo, mientras que el FORTAMUN es regresivo. La distribucin global de los programas del
PEC analizados bajo esta ptica es por lo general neutral.
13 Los programas fnancieros se consideran en el espectro derecho de la escala en el grfca 29, y no se suman al total
porque la base de datos reporta los crditos asignados por institucin fnanciera, en lugar del costo presupuestal o monto
del subsidio que representan estos crditos.
3
101
Grfca 21a
tamao promeDio De la propieDaD: censo y procampo
Grfca 21b
tamao promeDio De la uniDaD De proDuccin: censo y procampo (proDuctores De maz)
Censo 2007 Procampo 2008
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Censo 2007 Procampo 2007
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Grfcas 22a y 22b
transFerencias De procampo e ingreso objetiVo en los ciclos oi-2005 y pV-2006
por municipios orDenaDos por tasa De pobreza rural (pobreza alimentaria)
Fuente: bases de datos administrativas de aserca; estimaciones de pobreza municipal de coneVal.
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Procampo Pesos/cap Procampo distribucin acumulada Pobreza rural acumulada
Ingreso Objetivo
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Grfca 23
Distribucin De los programas De agricultura y Desarrollo rural (aDr) por
Decil De poblacin DeriVaDos De la inFormacin municipal, orDenaDos por tasa
De pobreza rural (pobreza alimentaria)
Fuente: clculos del autor con base en informacin de ceDrssa (2009).
40% municipios ms pobres 40% municipios ms ricos
Infraestructura Bsica a Indgenas (CDI)
Microregiones (Sedesol)
Agua Potable Nueva (CNA)
Programa de Empleo Temporal (SCT)
Oportunidades - Alimentacin (Sedesol)
F. Aport. Infraestructura Social Municipal (FISM R33)
Oportunidades - Becas Educativas (Sedesol)
PROCAMPO Capitaliza (SAGARPA)
Programa Abasto Rural PAR (DICONSA Sedesol)
Oportunidades - tiles Escolares (Sedesol)
Vivienda Rural (FONHAPO)
P. de Apoyo Alimantario PAL (DICONSA Sedesol)
70 y ms - Adultos Mayores (Sedesol)
PROGAN (SAGARPA)
F. Micronanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR SE)
reas Naturales Protegidas (Conafor)
Plantaciones Forestales Comerciales (Conafor)
P. de Mujeres del Sector Agrario (PROMUSAG SRA)
F. Apoyo a Proyectos Productivos Agrarios (FAPPA SRA)
Alcantarillado Nuevo (CNA)
Apoyo a los Proyectos de Inversin Rural (PAPIR)
F. Nacional Empresas en Solidaridad (FONAES SE)
Ampliacin de Unidades de Riego (CNA)
PROCAMPO Tradicional (SAGARPA)
Fortalecimiento Municipal (R33)
Desarrollo Ganadero (SAGARPA)
Programa Integral (Financiera Rural)
Descuentos (Fira)
Ingreso Objetivo (SAGARPA)
Emergentes de Comercializacin (SAGARPA)
0% 20% 40% 60% 80% 100%
104
Grfca 24
Distribucin por grupo Funcional reportaDo De los programas aDr
por Decil De poblacin DeriVaDos De la inFormacin municipal,
orDenaDos por tasa De pobreza rural (pobreza alimentaria)
(miles De millones De pesos)
Fuente: clculos del autor con base en informacin de ceDrssa (2009).
5.3. Efectos del GPA sobre el crecimiento,
productividad, empleo y migracin
La concentracin geogrfca del gPA en Mxico abre la oportunidad para un experimento natural
nico que permite valorar el impacto del gPA sobre el crecimiento agrcola. Este anlisis tiene
cierta relevancia para las polticas pblicas porque la manifesta asignacin estratgica de sub
sidios a los estados agrcolas ms grandes y desarrollados (ver grfcas 8 y 15) se justifca con base
en dos supuestos: 1) que el impacto global del gPA se maximiza al concentrar los recursos en los
estados ms productivos, y 2) que los estados ms productivos son los grandes estados agrco
las del norte, que aportan una mayor proporcin del PIB agrcola nacional.
Aunque la informacin consistente sobre la evolucin del gPA a nivel estatal es limitada, la in for
macin disponible sugiere que hay mucha inercia histrica y poca variacin intertemporal en la
distribucin de recursos federales entre estados. Esto es obviamente cierto en el caso de Procam
po, que estableci un esquema de pagos histrico en 1993 y slo ha sufrido modifcaciones
marginales en sus reglas desde entonces; pero tambin parece ser cierto en el caso de otros
programas importantes (grfca 25). En consecuencia, usaremos la distribucin del gPA para
2006 como una aproximacin a la distribucin del gPA en la ltima dcada.
Como ya se mostr arriba (grfca 15), la distribucin del gPA est estrechamente correlacio
nada con la distribucin del PIBA. Los estados ms benefciados (Sinaloa Tamaulipas y Chihua
hua) son favorecidos de forma desproporcionada, an en relacin con su aportacin al PIBA.
Consecuentemente, podra esperarse que el sector agrcola en los estados ms benefciados
tuviera un mejor rendimiento que en el resto. Los grfcas 27 y 28 presentan las tasas de cre
cimiento anual del PIBA de 1994 a 2004, as como de productividad de la tierra y del trabajo
de 2000 a 2004. En concordancia con los datos para otros pases a nivel internacional, no hay
correlacin aparente entre el gPA y el crecimiento en el PIBA. Si acaso, la relacin parece
negativa: a excepcin de Zacatecas, los estados con niveles de crecimiento signifcativamente
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Apoyo nanciero (escala lado derecho) Total excluyendo nanciero (escala lado derecho)
Social Medio Ambiente Fortamun (R33) Infraestructura (incluyendo FISM) Competitividad
3
105
por encima del promedio nacional (Mxico, Durango, Quertaro, Nuevo Len, Jalisco, Aguas
calientes y Baja California Sur) estn todos por debajo de la media en la distribucin del gPA como
proporcin del PIB (gPA/PIB) (>10%), mientras que los tres principales receptores de gPA tuvie
ron crecimiento por debajo del promedio.
La productividad de la tierra y del trabajo tampoco parecen tener correlacin con el gPA (gr
fca 27). Los cuatro estados con la mayor proporcin de gPA/PIBA tienen la ms baja producti
vidad de tierra de entre todos los estados, con excepcin de dos. Por otra parte, el crecimiento
en la productividad tiene forma de U: es positiva para algunos de los estados con mayor propor
cin de gPA, negativa para la mayor parte de los estados intermedios y nuevamente positiva
para los estados con la menor proporcin de gPA.
Grfcas 25a, b y c
porcentaje De las transFerencias De procampo, apoyos y alianza por estaDo:
1995-2007
(estaDos orDenaDos por primer ao Disponible)
1995 1996 1997 1998 1999 2000
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Fuente: sagarpa, oliver y santillanes (2008)
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Alianza
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107
Grfca 26
gpa (% piba) y tasa De crecimiento anual Del piba:
1994-2004 (estaDos orDenaDos por gpa / piba)
Fuente: clculos del autor con base en informacin del siap (sagarpa) y oliver y santillanes (2008).
Grfcas 27a y b
Valor promeDio De proDuccin por trabajaDor y por hectrea
(2000-2004, en miles De pesos mexicanos De 2004)
Variacin porcentual en la proDuctiViDaD Del trabajo y De la tierra (2000-2004 %)
estaDos orDenaDos por gpa / piba
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Tasa del crecimiento del PIB agrcola 1994-2004 GPA/PIB 2006
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108
Fuente: clculos del autor con base en informacin del siap (sagarpa)
Por ltimo, la grfca 28 compara la distribucin en la prdida de empleo en el sector agrcola en
la ltima dcada (19962008) con la distribucin de los principales programas de apoyo, ordenan
do a los estados por su fraccin de la prdida de empleo global en el periodo. De nueva cuenta,
observamos una correlacin negativa: los estados con la ms pronunciada prdida de empleo
son los que reciben, en promedio, ms apoyo.
Estos resultados podran parecer contraintuitivos, pero se pueden explicar con base en diversos
factores. En primer lugar, el gPA y la inversin en infraestructura se han concentrado, histrica
mente, en los estados agrcolas ms grandes y desarrollados, donde el potencial para mayor cre
cimiento y mejoras en la productividad es menor que en los estados menos desarrollados y donde
la inversin pblica ha sido ms escasa. En segundo lugar, como ya se mencion, una amplia
proporcin de los subsidios agrcolas se dirige a la produccin de granos como el maz y otros, de gran
escala e intensivos en capital, con limitado potencial de impacto directo en el empleo. Por lti
mo, los resultados tambin pueden refejar un impacto limitado en la productividad de la ma yor
parte de los subsidios agrcolas en las unidades de produccin. La mayor parte de estos sub si
dios representa transferencias compensatorias, en lugar de inversiones orientadas a aumentar
la productividad, y para estos ltimos no se cuenta en general con evaluaciones de impacto.
Por ltimo, para obtener una idea preliminar de la correlacin entre las transferencias de Procam po
y la decisin de migrar, comparamos la distribucin de benefciarios de Procampo en el mbito
mu nicipal con diversas estimaciones de migracin basadas en el censo, incluyendo hogares que
reciben remesas (2000), hogares con miembros que han migrado (2000), migrantes interna cio na
les en 1995 y 2000, y el cambio en el nmero de migrantes entre estos dos momentos (grfca 29).
Este esfuerzo revela una dbil relacin entre la distribucin de Procampo y la migracin a nivel
municipal, al menos en el caso de los municipios ms pobres, toda vez que los benefciarios de
Procampo (a diferencia de las transferencias) se concentran de forma desproporcionada en los
muni cipios ms pobres, mientras que los migrantes provienen desproporcionadamente de muni
cipios con menores niveles de pobreza. Esto es consistente con los resultados de un cuidadoso
anlisis economtrico de este tema en un documento que acompaa al presente estudio (Cue
cuecha y Scott 2010, Recuadro 7).
Cambio en VP/hctr Cambio en VP/trabajador
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Cambio porcentual en la productividad del trabajo y tierras 2000-2004
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109
Grfca 28
empleo en el sector agrcola y subsiDios agrcolas
Fuente: clculos del autor con base en informacin enoe (inegi) y oliver y santillanes (2008).
Grfca 29
procampo municipal y curVas De concentracin De la migracin: 1995-2000
Fuente: clculos del autor con base en informacin administrativa de aserca; estimaciones de pobreza municipal de coneVal;
conteo 1995 y censo de poblacin y Vivienda 2000 (inegi).
Proporcin prdida de empleo/total nacional Prdida de empleo agrcola 1996-2008
Proporcin Procampo (1995-2007) Proporcin otros apoyos ASERCA (2001-2006)
Proporcin Alianza (2002-2006)
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Pobreza rural (alimentaria) Beneciarios Procampo 2000 Transferencias Procampo 2000
Hogares recibiendo remesas 2000 Migrantes 1995-2000 Migrantes 2000 Migrantes 1995
110
6. dIstrIbucIn EntrE hogarEs
y productorEs dE los programas
dE agrIcultura y dEsarrollo rural (adr)
En esta seccin se analiza la distribucin de benefcios a nivel de productores individuales y hoga
res. Hay pocas bases de datos que reporten informacin por hogar y productor e incorporen tanto
programas de apoyo agrcola como alguna medida relevante de bienestar o nivel de riqueza
para el hogar/productor. El presente estudio usa tres tipos de fuente de informacin, que son
complementarios pero en estricto sentido no comparables: a) encuestas nacionales en hogar que
incorporan informacin de programas ADR (ENIgH 2006 y 2008, y ENIgHMdulo Social 2006);
b) encuestas de evaluacin para programas especfcos (Alianza, Oportunidades); y c) informa
cin administrativa de algunos programas (Procampo, Ingreso Objetivo). La encuesta nacional en
hogar tiene la importante ventaja de ser representativa a nivel nacional e incluir informacin de
cali dad sobre el ingreso y otras estimaciones del bienestar, pero el tamao de muestra no est
diseado para refejar los programas de transferencia de recursos con precisin, especialmente
cuando estos programas tienen cobertura limitada o concentran una amplia proporcin de los
benefcios en un grupo acotado de hogares. Las otras dos fuentes estn diseadas para refejar con
preci sin las condiciones de los benefciarios de los programas y las transferencias, pero no son
repre sentativas a nivel nacional, y por lo general incorporan informacin limitada sobre el nivel
de ingreso, o no la incorporan en absoluto. Consecuentemente, el anlisis que se obtiene de
estas tres fuentes debe interpretarse cuidadosamente, y entenderse de forma complementaria.
Analizamos la distribucin de benefcios usando dos criterios diferentes para ordenar la informa
cin, en correspondencia con las distintas fuentes de informacin disponibles. En el caso de la
informacin administrativa, se ordenan los productores por tamao de la propiedad de tierra
registrada, ya que es la nica variable disponible en estos datos que aproxima el nivel de ri que
za/bienestar de los benefciarios. En el caso de las encuestas nacionales en hogar, se analizan
los benefcios recibidos por decil de poblacin, ordenados por ingreso corriente total per capita.
Fuentes de informacin
Fuente Programa
ENIgH 2006, 2008 Procampo, Oportunidades
ENIgHModulo Social 2006 Programas sociales y de desarrollo rural
Base de datos de recertifcacin e identifcacin de
Oportunidades (ENCASEH 2004)
Oportunidades, Procampo
Base de datos de benefciarios ASERCA (2005, 2006) Procampo, Ingreso Objetivo
Base de datos para evaluacin de Alianza para el
Campo Evalianza (2005, 2006), FAOSagarpa
Alianza para el Campo
La informacin disponible por hogar y productor permite analizar los principales programas
ADR, incluyendo los principales programas de apoyo agrcola (Procampo, Ingreso Objetivo, y
Alianza), as como los principales programas sociales con alcance rural, incluyendo Oportuni
dades, Adultos Mayores 70 y ms, y el Programa de Empleo Temporal. Tambin estimamos la
distribucin de subsidios agrcolas para electricidad y recursos hdricos (Tarifa 9), usando la
distribucin de tierra irrigada como variable aproximada, o proxy (a muy grandes rasgos). Los
programas de apoyo rural que abarca el presente anlisis de incidencia representan aproxima
damente 75% del gPA total en Mxico.
6.1. Productores en deciles ordenados por tamao
de la propiedad de la tierra (datos administrativos)
Antes de analizar la distribucin de los subsidios agrcolas por decil de productores (ordenados
por tamao de propiedad), consideramos cmo se distribuyen los productores agrupados por ta
mao promedio de la propiedad. Con base en la informacin administrativa, los productores con
menos de 5 ha representan 75% de los benefciarios de Procampo, pero reciben slo 37% de las
transferencias del programa, en correspondencia con su participacin relativa en la superfcie de
tierra cubierta por el programa (grfca 30). Los productores con 520 ha representan el 22% de
los benefciarios y reciben 41% de los benefcios, mientras que los productores con ms de 20 ha
representan 3% de los benefciarios y obtienen 23% de las transferencias.
Puede explicarse toda la regresividad de Procampo en funcin de la distribucin de la tierra en M
xico? O la cobertura de productores del programa adems est sesgada en contra de los pequeos
productores? Una comparacin global entre la informacin de Procampo y el Censo Agropecuario
3
111
2007 sugiere que no hay tal sesgo (ver grfca 21a), como tampoco lo hay en el mbito nacional
(gr fca 5, arriba): hay mayor cobertura entre los pequeos (66%) y medianos (63%) pro ductores.
Sin embargo, la evidencia de las localidades rurales en condiciones de pobreza aporta una perspec
tiva algo diferente (grfca 31), toda vez que la cobertura declina con el tamao de propiedad, a
slo 19% para los propietarios de 12 ha y 7% para quienes tienen menos de 1 ha. ste es un te ma
que requiere ms investigacin. Una posible explicacin de la diferencia entre las dos fuentes de
informacin es que el Censo podra subreportar a las unidades de produccin ms pequeas.
Grfca 30
Distribucin De proDuctores y transFerencias De procampo e Ingreso objetIvo
entre beneFiciarios De procampo (2006)
Fuente: clculos del autor con base en informacin administrativa de aserca.
Grfca 31
cobertura De oportuniDaDes y procampo entre hogares en localiDaDes rurales
pobres, por tamao De preDio en propieDaD, o aproVechaDo (2004).
Fuente: clculos del autor con base en encaseh 2004, encuesta oportunidades
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Procampo Oportunidades Ambos Ninguno
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La informacin disponible tambin nos permite contrastar la cobertura de Procampo en compa ra
cin con la de Oportunidades. Como es de esperarse, la cobertura de Oportunidades es relati va
mente alta en todo el espectro de localidades rurales pobres, pero es signifcativamente mayor
para hogares con 15 ha (58%) que entre trabajadores agrcolas sin tierra propia y hogares con
menos de una ha (44% y 46%, respectivamente). Adems es de destacar que para el grupo ms
pobre tanto en trminos de tenencia de tierra como de ingreso (ver Cuadro 5), aquellos hoga res con
menos de 1 ha, slo 4% de los hogares tiene ambos programas, mientras que 50% de los hoga
res no tiene ninguno de los dos.
A pesar de su alto nivel de concentracin, Procampo es por mucho el programa que ms apoya a
los pobres de entre los tres principales programas agrcolas. Apenas 9% de los benefcios de
Ingreso Objetivo llega al 75% de los productores ms pequeos, mientras que 3% de los pro
ductores en el extremo superior absorben 60% de las transferencias del programa.
Ms sorprendente an, si usamos la informacin de productores individuales, Alianza tambin
pa rece ser signifcativamente ms regresivo que Procampo, a pesar de su distribucin compara
tivamente ms progresiva observada en el anlisis a nivel estatal (grfca 18). Alianza incorpora
un amplio conjunto de programas de apoyo a la inversin, fnanciados por medio de subvencio
nes equivalentes a la inversin realizada por el benefciario a cargo de los gobiernos federal y
estatal. Estos apoyos se clasifcan en tres grupos principalmente, el Programa de Desarrollo Rural
(PDR), el Programa de Fomento Agrcola, y el Programa de Fomento ganadero. A diferencia de los
dos ltimos, que no tienen objetivos explcitos de equidad, el PDR est dirigido a productores de
bajos ingresos. Ello requiere segn sus reglas de operacin que al menos 70% de sus recursos se
asignen en localidad de Alta y Muy Alta marginacin (de conformidad con el ndice de margi
nacin de el CONAPO). Sin embargo, los datos de evaluacin de Alianza revelan que el programa
ha incumplido con estos criterios de asignacin. En 2004, slo 32% del gasto asociado al PDR
se ejerci en estas localidades, con menos de 2% en localidades de Muy Alta marginacin.
En el contexto de una reciente evaluacin del programa, la FAO (2005) us una encuesta y una
tipologa de benefciarios con base en variables socioeconmicas y productivas, para evaluar la
distribucin de los benefcios del PDR.
14
El estudio de la FAO encontr que 78% de los benef
ciarios del PDR era de los Tipos I y II, en contraste con 54% para todos los benefciarios de
Alianza, y con esa base concluy que el PDR est dirigido a productores de bajos ingresos (p. 3).
Desafortunadamente, esta conclusin no se sostiene al realizar un anlisis cuidadoso de los
datos de la FAO. En primer lugar, la encuesta de evaluacin slo es representativa para los be
nefciarios de Alianza, de forma que el nivel de bajos ingresos debe defnirse en relacin con
este conjunto de benefciarios, y no con la poblacin rural en el sentido ms amplio. En segun
do lugar, la tipologa basada en activos utilizada en las evaluaciones de la FAO no es apta para
identifcar a los productores ms pobres an en este conjunto (ver cuadro en nota al pie, y gr
fca 32 ms adelante). Para dar cuenta de este problema, el cuadro 6 presenta caractersticas
bsicas y transferencias recibidas por quintil de productores ordenados por nivel de escolari
dad, usando informacin de la Evalianza. Este simple reordenamiento evidencia la descomunal
diferencia entre los grupos ms bajo y ms alto: de 1 a 14 aos de escolaridad; y de 7.5 (1) a
114 (10.5) hectreas dependientes de la lluvia (e irrigadas). Los dos estratos ms bajos en este
orden, que representan 40% de los benefciarios, reciben apenas 35% de las transferencias del
PDR.
Para atender el primer problema, el Banco Mundial (2006, fg. 3.24) utiliza una encuesta rural en
hogar (ENHRUM 2002) y coloca los Tipos en la distribucin rural nacional. Como puede verse
en la grfca 33, esto implica que casi 73% de las transferencias del PDR se concentra en el
quintil ms rico de la poblacin rural, de conformidad con el ndice de activos de la Evalian za
(los Tipos IIIV representan el 22% de la poblacin), mientras 35% de los benefciarios del PDR
y 45% de los benefciarios de Alianza en conjunto se concentran en el 2% ms rico de la po
blacin.
14 El siguiente cuadro presenta los valores de algunas de las principales variables de la tipologa de la FAO con base en
una encuesta a benefciarios del PDR.
Tipologa de benefciarios del PDR
Variables seleccionadas I II III IV V
Educacin (aos) 4.8 6.3 8.9 14.3 19.0
Valor de activos (pesos mx) 1,799 56,557 208,853 662,765 512,000
No. equivalente a cabezas de ganado 5.6 8.3 13.8 28.6 71.0
Equivalente de tierra irrigada (hectreas) 0.8 3.0 11.1 33.1 10.0
Fuente: FAO (2005)
3
113
Cuadro 6
caractersticas y transFerencias a beneFiciarios De alianza
quintiles De beneFiciarios orDenaDos por escolariDaD: (eValianza 2005)
1 2 3 4 5
Edad 58 53 48 43 42
Escolaridad 1.1 4.1 6.0 8.4 14.1
Tierra
Temporal 7.5 12.8 19.1 30.4 114.3
Riego 1.0 1.6 1.3 3.3 10.5
Distribucin de
transferencias
Total 13% 18% 17% 23% 30%
Rural 16% 19% 21% 25% 20%
Agrcola 13% 20% 14% 20% 33%
ganadero 8% 11% 17% 24% 40%
Fuente: clculos del autor con base en evalianza 2005 data.
Grfcas 32a y b
Distribucin De beneFiciarios y FonDos Del programa De Desarrollo rural por
graDo De marginacin De localiDaD y tipo socioeconmico Del proDuctor: 2004
Fuente: Fao (2005) y banco mundial (2006).
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Media, baja y muy baja
Muy alta Alta
Marginacin
Poblacin rural
Benecios PDR
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Poblacin rural
Benecios PDR
Beneciarios PDR
Total beneciarios Alianza
Tipo III-IV
Tipo I Tipo II
114
Para comparar la distribucin de los principales programas ADR sobre una base comn, presen
tamos la distribucin de benefcios por decil de productores, y curvas de concentracin basadas
con base en percentil de productores, ordenando a los productores en funcin de dos estima
ciones alternativas de tenencia de la tierra:
1 El tamao de la tierra en propiedad (predio), como se reporta en la informacin administra
tiva y en las encuestas de evaluacin; y
2 Activos de tierra en propiedad, ajustados en funcin de su calidad (calidad del predio), lo cual
permite una aproximacin ms puntual del ingreso y riqueza del productor (variable aproxi
mada, o proxy). Esta aproximacin al valor real de los activos de tierra en propiedad se ob
tiene con base en el valor estimado de la produccin de cada unidad productiva, tomando en
cuenta: a) si la unidad de produccin es dependiente de temporal o irrigada, b) el tipo de
cultivo, c) el tamao de la tierra cultivada y d) la productividad y precio promedio del culti
vo producido por estado (usando datos de SAgARPA).
El cuadro 7 presenta la distribucin de Procampo e Ingreso Objetivo usando ambos concep
tos, y las grfcas 3436 presentan curvas de concentracin para estos dos programas, para
Alianza (ajustada a partir de las observaciones disponibles de la informacin de la FAO pre
sentada arr i ba) y para los subsidios agrcolas a energa y recursos hdricos (aproximados con
la distribucin de tierra irrigada). Este anlisis revela concentraciones extremas de los bene
fcios para todos los programas, con excepcin de Procampo en el ordenamiento ajustado por
calidad de la tierra. El decil de productores ms pobre (en ambos ordenamientos) recibe una
dcima de punto porcentual de Ingreso Objetivo, fracciones igualmente insignifcantes de
subsidios de energa/irri gacin, y slo entre 2 y 3% de Procampo. En el otro extremo, los
productores en el decil superior reciben una tajada de las transferencias equivalente a:
a) 42% de Procampo (33% ajustado)
b) 55% de Alianza PDR
c) 60% de los recursos de energa e hdricos
d) 85% (90%) de Ingreso Objetivo
Es evidente que estas distribuciones se refuerzan mutuamente. Aunada a los enormes subsidios
asociados a la irrigacin, como muestra el grfca 43, la distribucin de Procampo e Ingreso
Objetivo es ms regresiva para tierra irrigada que para tierra de temporal.
Es interesante que la medida ms precisa de la riqueza de los productores atena el grado de
regresividad en el caso de Procampo, pero lo aumenta para Ingreso Objetivo. Esto sugiere que
muchos de los productores ms grandes de Procampo en funcin del tamao del predio en
realidad son ms pobres una vez que su tierra se ajusta en funcin de la calidad (y viceversa,
para productores ms pequeos); mientras que Ingreso Objetivo no slo se concentra en los
predios ms grandes sino tambin en los ms productivos.
Cuadro 7
Distribucin De transFerencias De procampo e ingreso objetiVo
por Decil De proDuctores, orDenaDos por: tamao De preDio
y (2) tamao De preDio ajustaDo por caliDaD (primaVera-Verano 2006)
Deciles productores
Predio (Has) Distribucin de transferencias
Promedio
Rango Procampo Ingreso Objetivo
Min Max (1) (2) (1) (2)
1 0.93 0.01 1.00 2.2% 2.9% 0.1% 0.1%
2 1.00 1.00 1.00 2.3% 3.4% 0.1% 0.3%
3 1.39 1.00 1.75 3.2% 3.9% 0.3% 0.0%
4 1.98 1.75 2.00 4.6% 5.1% 1.0% 0.2%
5 2.12 2.00 2.50 4.9% 6.4% 2.6% 0.2%
6 2.90 2.50 3.00 6.7% 7.6% 1.4% 0.9%
7 3.62 3.00 4.00 8.3% 9.9% 2.0% 0.8%
8 4.75 4.00 5.79 10.8% 12.1% 2.6% 1.3%
9 6.99 5.79 9.00 15.2% 15.8% 5.0% 6.8%
10 20.48 9.00 1957.5 41.8% 33.0% 85.0% 89.6%
Percentiles
9097 9 20 17% 23%
98100 20 1957.5 25% 62%
Fuente: clculos del autor con base en informacin administrativa de aserca
3
115
Grfca 33
procampo, ingreso objetiVo, alianza (Desarrollo rural),
y curVas De concentracin De tierra:
orDenaDos por tamao De preDio
Fuente: clculos del autor con base en informacin administrativa de aserca, Fao (2005) y banco mundial (2006).
Grfca 34
curVas De concentracin De procampo e ingreso objetiVo:
tierra DepenDiente De lluVia e irrigaDa
Fuente: clculos del autor con base en informacin administrativa de aserca
Procampo Ingreso Objetivo Alianza-Desarrollo rural Tierra irrigada Tierra de temporal
0
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Tierra irrigada Tierra temporal Procampo (irrigada) Ingreso Objetivo (irrigada)
Procampo (temporal) Ingreso Objetivo (temporal)
0
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
116
Grfca 35
procampo, ingreso objetiVo y tierra:
orDenaDos por Valor estimaDo Del preDio / ingreso estimaDo Del proDuctor
Fuente: clculos del autor con base en informacin administrativa de aserca, Fao (2005) y banco mundial (2006).
6.2. Hogares en deciles, ordenados por ingreso
per capita (ENIGH 2006, 2008)
Para situar estas distribuciones en el contexto del gasto pblico rural en programas sociales, as
como desde la perspectiva de la distribucin del ingreso nacional y rural, y para estimar el im
pacto distributivo de estos recursos, en esta seccin analizaremos la distribucin de Procampo
y de los principales programas sociales con base en la ENIgH 2006 (y el Mdulo de Progra mas
Sociales levantado para SEDESOL como parte de esta). Para el caso de Procampo, el nico pro
grama agrcola reportado en esta encuesta, los resultados deben ser interpretados con cautela,
ya que la encuesta no est diseada para ser representativa para las transferencias individua
les, especialmente dado que una gran parte de sus recursos se concentra en una pequea fraccin
de la poblacin en el decil ms alto, como acabamos de ver para el caso de Procampo.
15
A pesar
de esto, los datos de la ENIgH confrman que existe una concentracin de benefcios en el decil
ms alto (grfca 36), donde 4.5% de los benefciarios de Procampo recibe 27% de las trans
ferencias del programa, mientras que el decil de ingreso ms bajo incorpora a 20% de los bene
fciarios pero recibe 8.7% de los benefcios.
El contraste entre los principales programas social y agrcola, Oportunidades y Procampo, es
evi dente de sus curvas de concentracin por ingreso, tanto a nivel nacional como en el sector
rural (grfca 37).
La posicin de las curvas de concentracin del gPA en relacin con la curva de Lorenz (sin con
siderar transferencias) es de importancia crtica para este estudio, ya que este anlisis deter
mina si los programas son simplemente inefcaces como instrumentos de redistribucin, o si de
hecho contribuyen a aumentar la desigualdad en el ingreso (por debajo de la curva de Lorenz).
Las ya sealadas limitaciones en los datos que aportan tanto la ENIgH como la informacin
15 El anlisis anterior, basado en informacin administrativa, demuestra que una cuarta parte de las transferencias del
programa se destinan al 3% ms alto de los productores. Como es bien sabido, la ENIGH no refeja el ingreso por hogar
en el extremo superior de la distribucin del ingreso con mucha precisin, principalmente por tres razones: a) la baja
probabilidad estadstica de seleccionar de este reducido conjunto de hogares en la muestra, b) stos hogares son menos
propensos a participar en la encuesta en caso de ser seleccionados y c) an cuando son seleccionados y aceptan partici-
par, son ms propensos a subreportar su ingreso. El considerable ingreso y gasto agregado subreportado y medido en la
ENIGH en relacin con las cuentas nacionales se atribuye en parte a estas limitaciones, y es la razn principal por la cual la
metodologa ofcial para medir la pobreza en Mxico no ajusta el ingreso a las cuentas nacionales. Ver Leyva-Parra (2005)
y Scott (2005). Este es uno de los factores que explican la considerable diferencia en el grado estimado de regresividad de
Procampo usando la ENIGH (0.12) vs. informacin administrativa (0.50).
Ingreso (Enigh 2008) Procampo ajustado PV Tierra Tierra, ajustado Ingreso Objetivo, ajustado PV
0
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
3
117
administrativa hacen imposible resolver este asunto de forma directa y sin ambigedades.
Parece razonable concluir, en cualquier caso, que Procampo (y tal vez el PDR, que es parte de
Alianza) son probablemente progresivos en trminos relativos: su curva de concentracin est
muy por arriba de la curva de Lorenz generada por los datos de la ENIgH (grfca 37), pero se
aproxima cuando usamos la informacin administrativa (grfcas 35 y 38).
Grfca 36
Distribucin De beneFiciarios y transFerencias De procampo
por Deciles De poblacin nacional
(orDenaDos por ingreso per capita antes De transFerencias): 2006
Fuente: clculos del autor con base en enigh 2006.
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Beneciarios Transferencias
118
Grfcas 37a y b
Distribucin De transFerencias De oportuniDaDes y procampo e ingreso antes De
transFerencias en hogares rurales y a niVel nacional por Decil
(orDenaDos por ingreso per capita antes De transFerencias): 2006
Fuente: clculos del autor con base en enigh 2006.
Oportunidades Procampo Ingreso total
R
e
c
u
r
s
o
s
0
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Oportunidades Procampo Ingreso total
R
e
c
u
r
s
o
s
0
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
3
119
Grfca 38
coeFicientes De concentracin Del gasto aDr, ingreso y tierra: 2006, 2008
(orDenaDos por ingreso per capita antes De transFerencias)
Fuente: clculos del autor con base en enigh 2006, mdulo social de la enigh 2006, enigh 2008 (oportunidades y procampo);
bases de datos de benefciarios de aserca (piso Firme, pet, Deasyunos and Despensas DiF, opciones productivas, and crdito);
y cuenta pblica 2006.
Con todo, Procampo es probablemente la excepcin entre los subsidios agrcolas no focalizados.
Su curva de concentracin para tierra agrcola y tal vez tambin para los activos ajustados en fun
cin de la calidad de la tierra pueden ser razonablemente interpretados como un lmite superior
para las curvas de concentracin de las transferencias y subsidios no focalizados que se basen
en insumos o metas de produccin, en trminos generales. Una gran parte de la poblacin rural
(al menos el 50% ms pobre) es excluido de estos programas simplemente porque no tienen
tierra, o porque sus predios son demasiado pequeos para ser incluidos en estos programas
(salvo cuando se trate de un programa desvinculado a la produccin, como Procampo), y en el
ex tremo superior de la distribucin de la tierra probablemente hay importantes economas de
escala (y alta calidad de la tierra) en la capacidad de atraer apoyos agrcolas (a menos que se apli
que un criterio de focalizacin explcito, como en el caso del PDR). Esto aplica claramente en el
caso de programas de apoyo a la adquisicin de insumos, como los subsidios energticos (diesel
agropecuario y Tarifa 9). Ello implica que la mayor parte de los programas de apoyo agrcola, y
el gPA general, son regresivos en trminos relativos, y consecuentemente son un factor causal
de la desigualdad en el ingreso rural.
Estas estimaciones, por supuesto, slo consideran la incidencia directa, de primer orden, de los
benefcios del gPA. En un entorno de equilibrio general, los trabajadores agrcolas y pequeos pro
pietarios pueden en principio compartir algunos de los benefcios que obtienen los grandes
productores de las transferencias de apoyo agrcola, por medio de un mayor nivel de salario y
precio de la tierra. Sin embargo, hay al menos dos razones para poner en duda que este efecto
de fltracin de los benefcios (conocido como trickle-down) sera sufciente para revertir el im
pacto de primer orden. En primer lugar, como ya hemos visto, las grandes unidades de produccin
comercial de granos en los estados del norte tienden a ser intensivas en uso de capital, y no de
mano de obra. En segundo lugar, al incrementar an ms la ventaja comparativa del costo de pro
duccin a favor de los productores a gran escala, las transferencias socavan la capacidad de los
pequeos productores (potencialmente) comerciales para competir en los mismos mercados. N
tese que el argumento a favor de apoyar a estos pequeos pero viables productores agrcolas
que se deriva de esto es exactamente anlogo al argumento utilizado con frecuencia para
apoyar la produccin comercial en gran escala a fn de compensar por la competencia desleal
en el mercado internacional que suponen los subsidios en otros pases.
Para comparar la equidad del gPA de forma ms sistemtica en el contexto del gasto de desarro
llo rural (DR), y valorar el impacto global del gasto en ADR sobre la desigualdad en el ingreso
rural, podemos comparar el gPA analizado arriba con los programas de desarrollo rural y social
reportados en la ENIgH 2006 y un Mdulo de Programas Sociales comisionado por SEDESOL
PET
Piso Firme
Oportunidades
Desayunos DIF
Total RD
Seguro Popular
Liconsa
Adultos Mayores 70+
Despensa DIF
Procampo (ENIGH)
Total ADR
Procampo (ASERCA)
Ingresos antes de transferencias
Total tierra
Opciones Prod. y Crditos
Tierra temporal
Total APE
Tierra irrigada
Total tierra ajustada
Ingreso Objetivo
0% 20% 40% 60% -60% -40% -20% 80% 100%
120
como parte de la misma encuesta. Las siguientes grfcas comparan dos indicadores de forma
resumida: los coefcientes de concentracin (CC) con la proporcin de las transferencias que
reciben el quintil ms rico y ms pobre.
Si bien los coefcientes obtenidos de los datos administrativos (ajustados por calidad de la
tierra) no son estrictamente comparables con los indicadores basados en la ENIgH, como ya se
mencion, hay un claro contraste entre los programas sociales y rurales (Oportunidades, Piso
Firme y el PET, que es el ms progresivo) y los programas agrcolas (Ingreso Objetivo y pro
gramas de apoyo a la irrigacin, los ms regresivos). Este contraste es evidente en la brecha
que existe entre los coefcientes de concentracin estimados para cada grupo de programas
(grfcas 38 y 39).
Para obtener una estimacin de la distribucin e incidencia del gasto global en desarrollo rural
(gDR) y el gPA, as como su efecto distributivo, partimos de los siguientes supuestos:
i La proporcin de gasto social y de desarrollo rural (gDR) que no hemos podido estimar di
rectamente (40% del total), se distribuye en promedio como el gasto que s hemos podido
estimar directamente. Esta premisa probablemente sobreestima la progresividad del gDR,
dado el peso del gasto asociado a Oportunidades en el gasto directamente estimado.
ii Para los programas de gPA cuya distribucin no hemos podido estimar (37%) presuponemos
una distribucin equivalente a la del total de tierra cultivada (de temporal y riego), de con
formidad con lo que se reporta en las bases de datos de ASERCA, con excepcin del gasto
agrcola para energa y recursos hdricos, que se aproximan con la distribucin de tierra irri
gada. Esto probablemente fja un lmite inferior a la regresividad del gPA.
iii Dado el importante nivel de ingreso subreportado en la ENIgH cuando se le compara con las
cuentas nacionales, para obtener una estimacin realista de la incidencia del gasto ADR
hemos ajustado el ingreso en los hogares con el factor pertinente (1.87). Dado que es razona
ble suponer que es ms signifcativo el grado de subreporte en el extremo superior de la
distribucin del ingreso que en el inferior, reportamos las estimaciones ajustadas y no
ajustadas.
A pesar de los problemas de comparacin ya discutidos, el gPA total parece contribuir a incre
mentar la desigualdad rural del ingreso en Mxico, mientras que el gasto en DR considerado
aqu es progresivo (benefcia a los pobres) en trminos absolutos, con la notable excepcin de
los pequeos programas productivos de Sedesol, incluyendo Opciones Productivas y Apoyos a la
Palabra, que se reportan aqu agrupados con otros programas de crdito. El quintil ms pobre
de los hogares rurales recibe 31% del gDR, y solamente 4% del gPA; mientras que el quintil ms
rico recibe 9% del gDR y 60.7% del gPA. El gasto en ADR en su conjunto es regresivo en trmi
nos absolutos, pero progresivo en relacin con la distribucin del ingreso antes de considerar
transferencias.
El total de transferencias asociadas a gPA representa una quinta parte (20.7%) del ingreso
ajustado promedio del decil ms rico (y casi 40% si no se ajusta a cuentas nacionales), y apenas
7.6% en el decil ms pobre (14% sin ajustar) (Cuadro 8). Por otra parte, el gDR aporta 53% (casi
100% sin ajustar) del ingreso del decil ms pobre antes de considerar transferencias, pero ape
nas aporta al ingreso del decil ms alto. Al sumar estas transferencias, la distribucin del
gasto pblico en ADR es plana para el 40% ms pobre, en cerca de 400 pesos per capita mensua
les, pero aumenta considerablemente en el dcimo decil, donde los hogares rurales obtie nen
en promedio ms de 3,000 pesos per capita mensuales.
En trminos estrictamente contables, el gPA aumenta el coefciente rural de gini en 6.7%
(11.5% sin ajustar), mientras que el gDR lo reduce en 14% (24.8% sin ajustar), con una reduccin
neta 6.5% asociada al gasto total en ADR. En otras palabras, el gPA anula ms de la mitad del
impacto redistributivo del gDR en la desigualdad relativa, medida con el coefciente de gini
(aunque no, por supuesto, el impacto redistributivo en la reduccin de la pobreza).
En aos recientes ha aumentado el reconocimiento de que el gPA es inequitativo en Mxico, y
la preocupacin por este hecho, en parte como resultado de una mayor disponibilidad del tipo
de evidencia analizada en este estudio. Sin embargo, los esfuerzos de reforma para atender
esta desigualdad hasta la fecha han sido tmidos, y es evidente que han sido bloqueados por
grupos de inters asociados a los grandes productores en los estados agrcolas. Por ejemplo, en
seguimiento de las recomendaciones de grupos de asesora para la reforma de Procampo esta
blecidos por la SAgARPA y la ofcina del Presidente, as como de los diversos informes nacio
nales e internacionales ya referidos, pareca haber un inters genuino por parte del gobierno
Federal para limitar las transferencias de Procampo a pequeos y medianos productores. Pero
el intento fue efcazmente obstaculizado por los grupos de inters ya mencionados. El resul
tado fue una reforma marginal de las reglas de Procampo que result en un incremento de las
transferencias a los pequeos productores (con predios dependientes de la lluvia), y fj un
3
121
lmite mximo a los benefcios por productor por ciclo en 100,000 pesos. La grfca 43 muestra el
resultado de una simulacin de esta reforma aplicada a la base de datos de ASERCA, y revela
un exiguo impacto distributivo.
Un segundo ejemplo de esto fue la propuesta en el proyecto de presupuesto federal 2010, de
re ducir en forma importante el presupuesto del instrumento ms regresivo del gPA, Ingreso
Ob jetivo. Esta propuesta del ejecutivo fue revertida en las negociaciones fnales del presu
puesto en la Cmara de Diputados, ante la amenaza explcita de vetar el presupuesto por parte
de la po derosa faccin de diputados priistas representativos de los intereses agrcolas. En con
traste, las mismas negociaciones legislativas generaron un recorte signifcativo en la ambiciosa
ampliacin del programa Oportunidades que haba propuesto el Ejecutivo ante la actual crisis
econmica.
Grfca 39
proporcin Del gasto aDr DestinaDo al 20% ms pobre De los hogares rurales,
ingreso y tierra: 2006, 2008
(orDenaDos por ingreso per capita antes De transFerencias)
Fuente: clculos del autor con base en enigh 2006, mdulo social de la enigh 2006, enigh 2008 (oportunidades y
procampo); bases de datos de benefciarios de aserca (piso Firme, pet, Desayunos y Despensas DiF, opciones productivas,
y crdito); y cuenta pblica 2006.
20% ms pobre 20% ms rico
0% 20% 40% 60% 80% 100%
PET
Piso Firme
Desayunos DIF
Oportunidades
Total RD
Adultos Mayores 70+
Procampo (ENIGH)
Seguro Popular
Despensa DIF
Total ADR
Liconsa
Opciones Prod. y Crditos
Procampo (ASERCA adjusted land)
Ingresos antes de transferencias
Tierra temporal
Total APE
Tierra irrigada
Ingreso Objetivo
122
Grfca 40
Distribucin Del gpa y el aDr
(hogares rurales en Deciles, orDenaDos por ingreso per capita
antes De transFerencias)
Grfca 41
inciDencia Del gpa y gDr en el ingreso De hogares rurales: transFerencias como
porcentaje De ingreso antes De transFerencias
(hogares rurales en Deciles, orDenaDos por ingreso per capita
0%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
GPA ADR
0%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
GPA ADR
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
3
123
Grfca 42
transFerencias mensuales promeDio per capita De gpa y gDr, estimaDas por
hogares rurales en Deciles, orDenaDos por ingreso per capita
Fuente: clculos del autor con base en enigh 2006, mdulo social de la enigh 2006, enigh 2008 (oportunidades y procampo);
bases de datos de benefciarios de aserca (piso Firme, pet, Desayunos y Despensas DiF, opciones productivas, y crdito); y
cuenta pblica 2006.
Grfca 43
eFecto simulaDo De las reglas De procampo 2009 en la Distribucin De las
transFerencias De procampo entre proDuctores
(orDenaDos por Valor estimaDo Del Valor De la tierra / ingreso Del proDuctor)
Fuente: clculos del autor con base en datos de benefciarios de aserca
0
M $500
M $1000
M $1500
M $2000
M $2500
M $3000
M $3500
GPA ADR
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
40%
35%
45%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
Reglas Previas a 2009 Reglas 2009
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
0%
124
7. conclusIonEs y rEcomEndacIonEs
dE poltIca
El presente estudio ha analizado la incidencia distributiva de los principales programas de de
sarrollo rural y agrcolas instrumentados en Mxico a lo largo de las ltimas dos dcadas, en
el contexto de un ambicioso programa para modernizar el sector agrcola y atender la pobreza
rural. Esta segunda reforma agraria incorpor diversos esfuerzos: la reforma de 1992 al siste
ma ejidal, la liberalizacin de los mercados agrcolas por medio del Tratado de Libre Comercio
de Amrica del Norte (19942008), y el giro a instrumentos de apoyo agrcola ms efcientes y
equitativos, especialmente las transferencias de Procampo, desvinculadas de la produccin.
Estos esfuerzos han venido acompaados de un programa de reforma de la poltica social en el
sector rural igualmente ambicioso, que incluy la creacin de programas de ataque a la pobre
za rural efcazmente focalizados, notablemente Progresa/Oportunidades, y la reasigna cin del
gasto social mas ampliamente en benefcio del sector rural, revirtiendo un sesgo histrico a
favor de las reas urbanas en las asignacin de recursos de combate a la pobreza, subsidios
alimentarios, y servicios bsicos de salud y educacin para la poblacin abierta.
En ausencia del contrafactual relevante, es imposible una evaluacin del impacto que han te
nido estas reformas en el sector agrcola y en la pobreza rural en el pas, especialmente dado el
contexto de inestabilidad y estancamiento econmico que caracteriz a este periodo. Sin em
bargo, la evidencia que aporta este informe sobre los instrumentos y resultados de estas polticas
sugiere que los obstculos y retos que dieron origen a la reforma prevalecen. No trataremos de
resumir aqu esta extensiva evidencia, ms all de reiterar y enfatizar algunas observaciones
principales:
a) Hoy, como hace dos dcadas, una tercera parte de la poblacin rural vive en extrema pobre
za (pobreza alimentaria), y a pesar del avance gradual del proceso de urbanizacin, la mayo
ra de los pobres extremos sigue viviendo en el sector rural.
b) Aunque existe evidencia del incipiente desarrollo de mercados rurales de trabajo y tie rra,
stos siguen limitados por obstculos estructurales y la falta de acceso adecuado a otros
insumos para la produccin, incluyendo crdito, capital humano, tecnologa, transporte e
infraestructura.
c) A pesar de que han habido aumentos en la productividad y en la diversifcacin de cul tivos,
de conformidad con las ventajas comparativas de Mxico en trminos geogrfcos y de fac
tores de produccin (frutas y vegetales intensivas en mano de obra), la estructura dual del
sector agrcola y su alta concentracin en la produccin de maz y otros granos se mantie ne
prcticamente inalterada.
d) Quiz la transformacin ms dramtica de la economa rural a lo largo de este periodo es la
reduccin de la agricultura como fuente de ingreso y oportunidades de trabajo para la ma
yora de los hogares rurales, dejando un vaco que ha sido ocupado por las transferencias
pblicas, las remesas y las actividades rurales no agrcolas.
Al analizar las implicaciones del anlisis para la poltica pblica, es importante notar que a
pesar de su ambiciosa agenda, la segunda reforma agraria parece no haber sido sufciente
mente ambiciosa, al no haber apoyado el desarrollo rural donde ms se necesitaba: aportando
insumos crticos a los productores medianos, con potencial productivo (y de generacin de
empleos) considerable, pero acotado. Sobre esta base podemos identifcar algunos elementos
bsicos indispensables de una tercera reforma agraria, dirigida a los tres principales segmen
tos de productores:
a) Por cuanto toca a los productores medianos, hay una restriccin prctica importante que ex
plica la falta de programas de apoyo productivos capaces de llegar a los pequeos y medianos
productores (adems de la ya mencionada tensin entre efciencia y equidad): la heteroge
neidad, que difculta la identifcacin, instrumentacin y monitoreo de diversos paquetes de
apoyo especfco. Para hacer frente a este obstculo es necesario desarrollar instrumentos de
apoyo innovadores y fexibles, y crear una base de datos detallada que incorpore a todos los
productores (un esfuerzo con estas caractersticas est en marcha en la SAgARPA, en co
laboracin con el BID y el Banco Mundial).
b) En cuanto a la precaria funcin de seguridad social que desempea la agricultura de subsisten
cia, sta debe ir cediendo lugar ante la construccin de esquemas institucionales de seguridad
social para el sector rural efcaces, de alcance universal y no contributivos, que permitan
liberar los recursos de la tierra para ser usados de la forma ms productiva posible.
c) En relacin con los grandes productores comerciales, con frecuencia se justifca mantener o
incrementar el apoyo que se les brinda en respuesta al apoyo que reciben sus competidores
3
125
en otros pases, y con base en la aspiracin de la seguridad alimentaria. Pero este apoyo
debe ser cuidadoso y explcitamente contrastado con otras consideraciones alternativas,
incluyendo: i) el alto costo de oportunidad de los recursos fscales en un pas con baja capa
cidad de recaudacin, alta inequidad e inversin pblica histricamente baja, y ii) la dis
ponibilidad de mejores instrumentos (que generen menos distorsiones e inequidad) para
asegurar la estabilidad de la oferta y el precio de los alimentos en el pas, explotando al
mismo tiempo los muy considerables benefcios que brindan la alta productividad y los
subsidios internacionales a los consumidores nacionales. Por ltimo, podra argumentarse
la necesidad de impulsar un cambio en los apoyos dirigidos a este grupo, al pasar de trans
ferencias privadas a bienes pblicos, aunque como ya se mostr aqu, ese tipo de apoyos
tambin se concentra ya, de forma importante, en estos productores.
Cuadro 8
eFectos reDistributiVos Del gasto agrcola y rural
Hogares
Deciles
Distribucin
Incidencia de las transferencias
Transferencias
Ingreso antes de
transferencias
Ingreso despus de transfe
rencias
gPA gDR + APE + RDE
+ APE
& RDE
APE RDE Total
Ingreso no
ajustado
(Millones de
pesos)
108,572 76,925 467,957
1 1.6% 17.2% 2.9% 2.7% 4.9% 4.4% 14.2% 99.0% 113.2%
2 1.6% 15.8% 4.4% 3.9% 6.0% 5.3% 9.5% 57.9% 67.4%
3 2.5% 13.2% 5.5% 5.0% 6.6% 5.9% 11.2% 38.3% 49.5%
4 3.4% 12.0% 6.5% 6.0% 7.3% 6.7% 13.2% 30.4% 43.7%
5 4.0% 12.1% 7.1% 6.6% 7.8% 7.2% 13.8% 28.4% 42.2%
6 5.2% 9.4% 8.5% 8.0% 8.7% 8.2% 15.1% 18.4% 33.5%
7 6.9% 7.1% 10.0% 9.5% 9.6% 9.2% 16.8% 11.8% 28.6%
8 9.2% 6.6% 11.6% 11.2% 10.9% 10.6% 19.1% 9.2% 28.3%
9 13.4% 4.8% 13.7% 13.8% 12.5% 12.7% 23.6% 5.8% 29.3%
10 52.3% 1.8% 29.7% 33.5% 25.8% 29.7% 38.7% 1.0% 39.7%
Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 23.2% 16.4% 39.6%
G/CC 0.5839 -0.2652 0.3486 0.3887 0.2620 0.3118
Variacin en g 11.5% 24.8% 10.6%
Ingreso
ajustado
(Millones de
pesos)
875,291
1 2.9% 2.7% 4.0% 3.8% 7.6% 52.9% 60.5%
2 4.4% 4.1% 5.3% 5.0% 5.1% 30.9% 36.0%
3 5.5% 5.2% 6.1% 5.8% 6.0% 20.5% 26.5%
4 6.5% 6.2% 7.0% 6.6% 7.1% 16.3% 23.3%
5 7.1% 6.8% 7.5% 7.2% 7.4% 15.2% 22.6%
6 8.5% 8.2% 8.6% 8.3% 8.1% 9.8% 17.9%
7 10.0% 9.7% 9.8% 9.5% 9.0% 6.3% 15.3%
8 11.6% 11.4% 11.2% 11.0% 10.2% 4.9% 15.1%
9 13.7% 13.7% 13.0% 13.1% 12.6% 3.1% 15.7%
10 29.7% 31.9% 27.5% 29.7% 20.7% 0.5% 21.2%
Total 12.4% 8.8% 21.2%
g/CC 0.3486 0.3721 0.2990 0.3259
Variacin en g 6.7% 14.2% 6.5%
126
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128
RECuADRo 7
consIguE procampo gEnErar
altErnatIvas a la mIgracIn hacIa
los Estados unIdos?
alfredo cuecuecha y john scott (cIdE)
Aunque en la decisin de una persona rural de abandonar el campo infuyen muchos fac
tores, la disponibildad de empleo en el sector agrcola es ciertamente uno de stos. En prin
cipio, los subsidios que se consideran sufcientes para que la produccin agrcola resulte
econmicanente viable para pequeos y medianos productores deberan tener el efecto de
desalentar la migracin. Es decir, los apoyos deberan generar alternativas no slo a la mi gra
cin de los mismos productores, sino tambin a la de trabajadores que ellos pueden dar em
pleo localmente. Un estudio econmico reciente abord el tema de hasta dnde Procam po
impulsa alternativas a la migracin, para lo cual utiliz dos estrategias prncipales de inves
tigacin. La primera analiz el impacto de Procampo en los mercados laborales locales (en
el mbito municipal), mientras que la segunda analiz su impacto en los niveles familiar e
in dividual, a partir de datos de la Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo 20052006
(ENOE).
El estudio acerca del impacto de Procampo en los mercados laborales encontr que el
nivel de la migracin tenda a incrementar en aquellos lugares donde los subsidios son
ms bajos. Sin embargo, llama la atencin que en los municipios donde los pagos de Pro
campo son ms altos tambin hay altos niveles de migracin. No parece haber entonces
una correlacion consistente entre la cantidad de subsidios recibidos y el nivel de mi
gracin en el mbito municipal. Por lo mismo, se requiere investigar ms sobre el tema.

Por su parte, el estudio de las respuestas domsticas e individuales permite mayor pre
cisin, centrando el anlisis economtrico en el efecto de cada peso adicional del pago de
Procampo en el fujo migratorio en el mbito domstico (considerando, a la vez, que otras
variables importantes permanecen constantes). Dicho anlisis encontr que hay una rela
cin entre Procampo y la retencin de empleo en los sectores de maz y frijol y que, por
el contrario, no la hay con el empleo en los sectores de frutas y verduras. Por todo, el es
tudio encontr que los pagos de Procampo estn relacionados en un nivel modesto, pero
estadsticamente signifcativo, con la reduccin de la migracin.
Fuente: este recuadro sintetiza los amplios y numerosos hallazgos que se presentan en cuecuecha y scott (2010, en prensa).
4
129
4
A quin le dan pan
que llore?
Percepciones de benefciarios
del programa Procampo
Mauricio Maldonado Snchez-Aldana
1
Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Occidente
1 Realizado gracias a la valiosa colaboracin en campo de Celina Sols Becerra; Juan Enrique Velazco Ortz; Martiniano
Hernndez y David Maldonado Snchez Aldana. La presente versin se basa en un texto mucho ms extenso y exhaustivo
del mismo autor (Maldonado 2010) y fue editada por Jonathan Fox y revisada por Mauricio Snchez lvarez.
4
131
IntroduccIn
Este trabajo presenta los hallazgos de una encuesta piloto que se llev a cabo para entender
cmo los benefciarios de Procampo perciben el programa, haciendo hincapi en temas rela
cionados con transparencia y rendicin de cuentas. Ms especfcamente, se quiso averiguar
qu visin tienen los productores de los determinantes de acceso al programa, los costos de
transaccin al tratar con ste, en qu situaciones las operaciones de Procampo les parecen
transparentes, as como la disponibilidad y el funcionamiento de mecanismos de rendicin de
cuentas. La encuesta incluy entrevistas abiertas con ms de 100 productores en cinco estados
de la Repblica Mexicana: Jalisco, Guerrero, Chiapas, Oaxaca y Puebla. En un universo que in
clua tanto miembros como nomiembros de organizaciones de productores, los individuos se
seleccionaron al azar, a partir de listas de benefciarios de Procampo. Las evaluaciones ofciales
del programa previamente realizadas fueron muy tiles para captar el contexto del mismo y
haban encuestado a grandes muestras de grandes productores. Sin embargo, no plantearon
preguntas sobre transparencia y rendicin de cuentas. Aunque la muestra de esta encuesta no
alcanza a ser representativa, sus hallazgos apuntan hacia puntos de discusin que futuras
indagaciones ms exhaustivas podran abordar.
Para la mayora de los productores entrevistados, los pagos de Procampo constituyen un ofre
cimiento discrecional del gobierno, no un fnanciamiento vinculado con temas como partici
pacin o corresponsabilidad. Al respecto, es revelador que suelan referirse a estos subsidios
como un apoyo. Nuestros hallazgos indican que los productores conocen apenas lo bsico
acerca de las operaciones del programa y a menudo respondieron que simplemente tenan que
presentar credencial de elector y copias de los documentos del predio. Ante la falta de infor
macin accesible y regular, los productores slo vean el eslabn fnal del pro grama y se ima
ginaban lo dems. En este contexto, la mayora de los productores desconocan o no participaban en
los procesos ofciales de transparencia y rendicin de cuentas, y en la prctica encauzaban sus
preocupaciones acerca del desempeo del programa por medio de canales ya existentes, como
los dirigentes de las organizaciones (ejidales o productivas) a las que pertenecen. La excepcin
a este patrn se encuentra en las comunidades indgenas, en las que se ha notado un mayor
inters por conocer el funcionamiento de Procampo y el canal principal de representacin y
supervisin, la vocala, se lleva a cabo mediante el sistema de cargo comunitario tradicional.
1. Acceso Al progrAmA
A pesar de los aos que han transcurrido, la mayora de los entrevistados recordaba de ma nera
general el proceso original para incorporar los predios a Procampo y sus testimonios ayu dan a dar
cuenta de una cobertura desigual hacia los productores que cumplan los requisitos. Si bien hay
diferencias regionales, queda la idea de que en ese tiempo la gente no tena claro de qu se tra
taba el programa ni cules eran sus objetivos; la informacin que lleg a los poten ciales benefcia
rios fue manejada discrecionalmente por los promotores gubernamentales, tan to comisariados
como tcnicos de la SAGARPA (los Centros de Apoyo para el Desarrollo Rural [Cader]). En regio
nes como el municipio de La Unin, Guerrero, Procampo inicialmente provoc desconfanza al
principio, muchos pensaron que era un programa para apoyar al PRI, pero aunque no fue as,
muchos no aceptaron entrarle. Mientras que otra persona narra que mucha gente no se ins
cribi porque pensaba que les iban a quitar la tierra. Todo ello denota que, por lo menos al
principio, exista un alto grado de desinformacin sobre el trmite, sus requisitos y fnalidad.
Se recabaron varios comentarios en el sentido que no se difundi el programa al principio, sino
que los comisariados ejidales acudieron a reuniones y luego convocaron a la gente para que se
inscribiera, pero sin informar de qu se trataba, lo que motiv desconfanza y que mucha gen te no
creyera que funcionara. Segn productores de La Unin, Guerrero, hubo dirigentes eji da les que
inscribieron muchas hectreas que no se sembraron y que [inscribieron] a muchos parientes.
Aunque los productores entrevistados no indicaron que hubo un uso poltico gene ralizado del
programa en sus inicios, s dijeron que hubo un proceso de selectividad a cargo de los comisa
riados o los tcnicos de Cader. Debido a que la inscripcin a Procampo pronto que d cerrada, este
acceso selectivo y discrecional inicial tendra consecuencias a largo plazo.
Los productores frecuentemente mencionaron que mucha gente inscribi predios que no eran
suyos, y durante aos se cobr el apoyo sin que stos se trabajaran. En ciertas regiones esto
cam bi, pues (como mencionaron algunos entrevistados) ahora ya revisan cada ao y ya se
regulariz esta situacin. Sin em bargo, en otras regiones la situacin persiste.
2
En palabras de
una campesina de Nochixtln, Oaxaca:
2 En el estado de Guerrero muchos de los entrevistados refrieron que hasta los muertos cobran la familia de un difun to cobra
usando la copia del IFE De hecho, debido a que los pagos de Procampo estn vinculados a la parcela y no a la perso na, se pue de
heredar la inscripcin en el programa, y los requisitos para continuar recibiendo el apoyo en caso de falle ci miento del bene fciario
titular son bien conocidos. An as, el mismo comentario no necesariamente indica una familia ridad con esta regla bsica de
Procampo. Ms bien, revela una percepcin ms generalizada de que cualquier cosa puede suceder en el programa.
132
Apuntan a quien quieren Hay personas que ni siquiera siembran, yo fui a las juntas, yo s, yo
los conozco Cmo es posible que les den su dinerote? Noms a los amigos! Yo por eso no me
meto, yo ya de tantos aos, yo mejor ya no me meto Esos agandalles cmo tienen de terrenos.
Ah! Pero unas tranzas
En Chiapas, algunos de los productores que quedaron inscritos manifestaron que cuando se dio el
empadronamiento, los tcnicos responsables no midieron bien los predios, por lo que estn reci
biendo el apoyo por superfcies menores, en algunos casos hasta en 30% menos, pero que han
aceptado esta situacin.
En Cuetzalan, Sierra Norte de Puebla, el proceso de incorporacin de predios durante la eta pa
inicial del programa present algunas diferencias signifcativas. Segn narra un informante,
que fue vocal de Procampo durante casi seis aos, la inscripcin de predios se dio mediante dos
procedimientos simultneos. En la parte alta, los productores y campesinos acudieron a inscri
bir los predios directamente a la cabecera municipal. En esa zona, sobre todo, se incor poraron
predios por recomendacin de gente de la Confederacin Nacional Campesi na (CNC) y se dice
que sta pas listas acordadas en la ciudad de Puebla, de tal manera que hubo propietarios que
inscribieron predios completos, pero la mitad de ellos sembraban poco terre no, pero cobraban
todo. Mientras que en la parte baja el proceso fue ms preciso y acudie ron los tcnicos di
rectamente a las comunidades.
Dicho informante tambin cont que con apoyo de la organizacin cooperativa Tosepan Tita
taniske, los campesinos se enteraron del programa y realizaron los trmites, y se incluy a aque llos
que no eran propietarios de predios y los arrendaban, de tal manera que prcticamen te todos
los productores, propietarios o no, incorporaron predios. En opinin del informante hubo justicia
social, pues se inscribi la hectrea completa y no se excluy a nadie, todos entraron, incluso
haba compaeros que decan que eras idiota si no entrabas. Pero al ao siguiente empez
a haber recriminaciones y se cacharon a personas que haban inscrito hasta 24 ha, pero solo
tenan 13, de modo que hubo recortes, pero nada de sanciones entend que haba pequeos o
grandes intereses y te decan deja que brinquen. Dichas recriminaciones provenan princi
palmente de las propias comunidades y campesinos, que detectaban la existencia de estos
predios y personas que cobraban ms de lo que realmente tenan o trabajaban. Sentan que se
estaba dando una injusticia al permitir esto, por lo que hicieron presin a los vocales, quienes
a su vez la reportaron a los Distritos de Desarro llo Rural.
Un asesor de Tosepan Titataniske, quien durante aquellos aos fue promotor en el proceso, ex plic
que para ellos tena sentido inscribir a los productores rentistas, an cuando no tuvieran tierra,
pues el subsidio deba benefciar a los que producan decamos que si va a haber apo yo, que sea para
los que la trabajan. Pero no pudo sostenerse esta situacin, pues a partir del se gun do ao los
encargados del programa empezaron a pedir papeles que comprobaran la posesin o el usufructo
del predio, y como los arrendatarios (principalmente los pequeos, allegados a To sepan) no los
tenan, los fueron dando de baja al no poder acreditar terreno, o bien, los fueron des enlis tan do. Esto
se vio como una injusticia, pues se les desvincul slo por cuestiones admi nistrativas. De acuer do
con este asesor, no ms de 30% de socios reciben Procampo hoy en da.
entonces, se apoya a los que tienen, y a los que no, los marginan y ya no hubo justicia so cial,
porque le dieron al que tena, y no al que no tena para la gente de la cooperativa, [los socios]
Procampo caus expectativas, pero con el tiempo se fueron saliendo, al ver cmo son las cosas, y
se fueron desmoralizando.
Sin embargo, la aplicacin estricta de requisitos administrativos no se ha hecho de manera
equitativa, ya que hoy en da hay gente con 20 ha que ya vendi sus terrenos pero lo siguen
cobrando hay casos en donde en el terreno ya se construyeron casas y los dueos actuales ni
idea tienen de que sus terrenos siguen cobrando. Esta misma situacin se repor t en la regin
de la Frailesca, Chiapas.
En Guerrero, un Representante de la Unin Nacional de Organizaciones Regionales Campesi
nas Autnomas (UNORCA) explica que a fn de ayudar a sus miembros en el trato con el pro
grama han organizado eventos de capacitacin regionales para 90 grupos y organizaciones
que la integran, para darles a conocer las reglas de operacin. En su opinin en los Cader no
se les proporciona informacin, se limitan a informar de las fechas de apertura y cierre del
ciclo agrcola, de cuando estn ya listos los cheques para los benefciarios. Sobre condiciona
mientos de acceso, menciona que en los primeros aos se presion a grupos para que acepta
ran el Procampo, pero que en la actualidad no ha sabido de algo semejante. En efecto, las
respuestas en la encuesta relativas a condicionamientos de acceso o solicitud de ddivas o
pagos por parte del personal son negativas: nadie menciona que se le hayan solicitado; ni si
quiera como comentario se nombraron actos de corrupcin. No obs tante, llama la atencin que
en algunos casos s se mencion que a los tcnicos s se les da algo pero: es voluntario, lo que
uno quiera darles para sus gastos, porque tienen que viajar hasta ac, segn dice un campesi
no de Atengo, Jalisco .
4
133
2. InterAccIn entre productores
y procAmpo
Sin que sea una sorpresa, la mayora de los entrevistados sienten que el apoyo es poco o insuf
ciente, pero agregan que algo ayuda. Ms bien es el trato con la burocracia del agro lo que les
genera sentimientos encontrados. Incluso productores experimentados en Tuxpan, Jalisco, que
conocen el procedimiento y tienen experiencia en realizar las gestiones afrman que ests
condicionado a los tiempos de los Cader, a que te tienes que esperar, o que a veces salen fuera.
A decir del asesor de la Cooperativa Tosepan Titataniske, las broncas son a nivel del Distrito
de Desarrollo Rural, porque tienen otra mentalidad es nuestra impresin que sienten que el
dinero es de ellos y tienen que controlarlo. Tambin aade que actualmente hay un distan
ciamiento porque Para una organizacin como Tosepan, si no tienes color (fliacin partidista)
entonces unos te ven con el color de otros, y aquellos te ven con el color de aquel. En este
mismo sentido, los productores de hortalizas en Texmelucan manifestan que las difcultades
se dan en los Cader o los Distritos de Desarrollo Rural, de alguna manera estamos en manos
de los Cader y existen valores entendidos: ellos hacen como que nos atienden y nosotros
hacemos como si tramitramos. Mientras que en Guerrero, un representante de la CNC afrma
que no hemos recibido ningn benefcio como organizacin [puesto que el programa es indi
vidual] y los encargados de SAGARPA y ASERCA en Guerrero no proporcionan informacin a la
organizacin, es una operacin de la burocracia. Si bien es cierto que el programa est pen
sado para otorgar benefcios individuales, queda la impresin de que los Distritos de Desarro llo
Rural no ven con buenos ojos que las organizaciones apoyen a sus miembros en gestiones y
consideran que la labor de stas debe limitarse a ofrecer informacin a sus socios. A pesar de
ello, algunas organizaciones manifestan inters en poder plantear esquemas alternativos. Por
ejemplo, la Unin Nacional de Organizaciones Campesinas Autnomas (UNORCA) de Guerrero
piensa que el mayor benefcio es poder apropiarse del programa por parte de los productores
para capitalizarse con proyectos ms integrados mejorar la capacidad productiva [y] su pro
duccin de maz.
Procampo le impone a los benefciarios ciertos costos, como gastos de transporte y comida, ade
ms del tiempo que se requiere yendo y viniendo a las ofcinas del programa. Sin embargo, la ma
yora de los productores no considera que estos costos de transaccin sean onerosos, indepen
dientemente del monto recibido. Al mismo tiempo, menos de la mitad dijo que era fcil tratar
con el programa, mientras que la mayora respondi que era regular y slo una pequea mi
nora afrm que era difcil. Cuando se pregunt si los benefcios del programa valan el tiempo
y la energa que se le dispensaba, la mayora ubic su respuesta en valores intermedios en la
escala utilizada, o comentaban que ms o menos. Como afrm un productor indgena de Majo
sik, Chiapas: creo que son muchos papeles y requisitos pero creo que es justo que el gobierno
los pida; piden cinco documentos. Pero tal vez el nico cambio que debera haber es que baje
el apoyo como en marzo o abril por eso creo que no hay que presionar al gobierno porque
siempre nos apoya. En efecto, el tema de la demora en los pagos apareci reiteradamente en
los comentarios de diversas organizaciones y productores en varios estados. A este respecto, un
pro ductor de San Martn Texmelucan, Puebla, observ antes el apoyo lo daban en abril, ahora
en octubre o noviembre ya para esas fechas sirve noms para ir por cervezas, en vez de un
bulto de abono el apoyo debe llegar en la fecha [apropiada] o se desvirta; fuera de tiempo
sirve para refrescos y no para producir. Mientras que un exvocal en la regin de Cuetzlan,
narra que antes, el dinero quedaba mucho en las cantinas; ltimamente ya no, aunque a
veces llega tarde; en tiempos polticos se apuran [para entregarlo] a veces lo dan en mayo, a
veces en octubre; es bonito cuando llega a principio de la cosecha es cuestin de planear [para
aprovecharlo].
Otro campesino de Tenejapa, Chiapas, aadi que a pesar de lo tardado y de tantos trmites,
lo esperamos porque es un ingreso para la familia. Nos preocupamos porque no rendiramos
ms ingresos en la casa. Algo es algo. Aunque para algunas familias, cumplir con el requisito
del programa de mantener la parcela en cultivo no vale la pena. En torno a esto, un productor
de San Jos del Progreso, Oaxaca dijo que se le mete mucho [inversin al terreno] y no obtena
mos ni la cuarta parte de lo que gastbamos. Mientras que otro de Atengo, Jalisco, agreg
est carajo con los apoyos que nos dan, es muy poquito, noms para que uno no se desanime,
es un consuelo, ms bien.
Aunque casi 90% de los entrevistados manifest tener inters en la operacin de Procampo, la
gran mayora desconoce su clave de productor o nmero de folio del predio y del apoyo. Si bien
muchos recordaban cunto haban recibido en el pasado, no podan decir cunto iban recibir
en su siguiente pago. Ms de 40% manifest que se daba cuenta de cambios en el monto del
subsidio slo cuando llegaba el cheque. Y slo 40% inform haber recibido informacin o no
tifcaciones ofciales, y que ms bien todo se cubre de manera verbal por el comisariado o
personal de la SAGARPA. Asimismo, mientras los productores de bajos ingresos tendan ms a
recibir solamente informacin verbal, los productores indgenas solan recibirla de parte de sus
134
vocalas. Cuando se pregunt si saban cmo solicitar informacin acerca de cmo se manejan
los recursos del programa, 82% respondi que no. Y al preguntrseles si consideraban que las
operaciones eran transparentes y susceptibles de rendicin de cuentas, slo 30% dijo que s,
60% dijo que no, mientras que el resto no saba.
En Guerrero, el representante de UNORCA, seala que no se ha tenido acceso a la informacin
sobre la operacin del Procampo, [el programa] no es muy transparente. Se conoce por revis
tas o publicaciones y se observa una actitud patrimonial en la informacin. El representante
de la CNC en Guerrero concuerda con lo anterior: el programa slo se ejecuta entre los funcio
narios, que no informan cmo opera en Guerrero; slo se informa de cuando estn ya listos los
pagos, pero nada ms.
3. supervIsIn comunItArIA:
los vocAles
En principio, el sistema de supervisin comunitaria y vinculacin con los productores de Procam
po debera estimular tanto la transparencia como la rendicin de cuentas en las operaciones
del programa. Sin embargo, las evaluaciones ofciales del mismo no buscan establecer si las
vocalas realmente funcionan en los hechos y en qu medida logran cumplir con su mandato.
3

Los resultados de la encuesta indican que en la prctica dicho sistema se ha quedado corto en
el cumplimiento de su cometido.
Se encontr que en muchas regiones, el rgano de supervisin comunitaria representado por el
vocal no exista en la prctica, sobre todo donde predominan productores individuales y el rgi
men de pequea propiedad. All haba poca participacin comunitaria y lo comn es no recor
dar el haber discutido la situacin del programa con otros productores. Estos usuarios preferen
averiguar por su cuenta lo necesario, recurriendo personalmente al Cader o preguntando a una
autoridad, ya sea ejidal o municipal. Comentan que en el inicio s se nombraron vocales de
Procampo en los ejidos y que stos recayeron mayormente en las mismas autoridades ejidales
que manejaron el programa a su gusto y sin informar a los benefciarios.
En cambio, en las comunidades indgenas, todos los entrevistados manifestaron conocer a su vo
cal y que es ste quien les trae la informacin sobre el programa. Este patrn se hall en las
zonas indgenas de Chiapas, Oaxaca y Jalisco, y tambin haba sido el caso de la regin indge
na de Puebla hasta que la falta de efcacia de los vocales llev a que los productores les perdie
ran la fe. Sin embargo, la disposicin de un productor para servir como supervisor y enlace de
Procampo no quiere decir que tuviesen ni la informacin ni el poder necesarios para desempe
arse de manera adecuada y efectiva. En palabras de un productor ejidal de Tenejapa, Chiapas:
Yo como vocal del comit acudo a reuniones muy seguido a la cabecera municipal de Tenejapa
pero es muy poca la informacin de procedimiento que nos dan, y despus nosotros como comi t
hacemos reuniones con todos los socios aqu en la comunidad.
Las reclamaciones de los participantes, que a veces se canalizan por va del vocal, se referen
sobre todo a retrasos en la entrega de recursos.
En el estado de Puebla, un ex vocal narra que inicialmente el proceso para nombrar las voca
las, por lo menos en la regin indgena de Cuetzalan, fue democrtico y se llev a cabo en
acuerdo con los productores y las juntas auxiliares existentes.
4
Seala que tanto los ejidos
como los pequeos propietarios hicieron propuestas, que se vot y se nombraron a los vocales.
El representante de la organizacin Tosepan Titataniske recuerda que los vocales se nom
braron en asamblea, y de algn modo Tosepan contribuy a esto con el tiempo eran un es
torbo para SAGARPA y para quienes tienen grandes intereses. Narra que, por ejemplo, en los
primeros aos del programa, los promotores y los vocales realizaron una supervisin de pre
dios en pequea propiedad, sobre todo con los de hasta 24 hectreas y que se saba que no se
sembraban, pero cuando entregamos los resultados, en el Distrito (de Desarrollo Rural) no la
pasaron, y despus hicieron la suya.
Por su parte, los productores de hortalizas confrman que los vocales se nombraron ante el pue
blo, pero su representante aade que no se renuevan, nadie debe ser permanente, slo Porfrio
3 De acuerdo con la defnicin ofcial de ASERCA, las vocalas supuestamente tienen un poder muy amplio: Los producto-
res estn involucrados en la defnicin, ejecucin de las actividades sustantivas del programa y supervisan la asignacin de
recursos a travs del comit de control y vigilancia y de la vocala de contralora social del Procampo. Los representantes
de stos ratifcan el destino de los apoyos despus de comprobar que las solicitudes autorizadas son de quienes cumplen
con los requisitos establecidos en la normatividad. Claridades agropecuarias, Nm. 121, septiembre de 2003, pp. 20.
4 En el estado de Puebla existen las juntas auxiliares, especie de delegacin municipal y cada una tiene un comit de personas
nombradas como responsables o delegados gubernamentales para su atencin.
4
135
Daz, y luego nunca nos junta. Sin embargo, aclara que a veces, el productor es aptico, y esto
le conviene al gobierno. Otro miembro de esta organizacin manifesta que dichos mecanismos
no son ms que formalidades por el canal ofcial no pasa nada, pero con los cuates s [Por
eso] hemos tenido que movilizarnos, los apoyos que hemos logrado es con movilizaciones [a
nivel estatal], aunque aclara que no bloquean ni toman ofcinas. En esos mismos trminos se
expresa el entrevistado de la CNC en Guerrero como organizacin somos plurales, hay grupos de
todos los partidos, hay que apoyarlos a que sean atendidos por la SAGARPA y Cader [y lo que
hay que hacer es] presionar a los funcionarios para que se entreguen a tiempo los recursos.
4. percepcIones AcercA de lA InequIdAd
Para los participantes en Procampo, es bastante claro que los benefcios de ste se distribuyen
de manera desigual. Esto es lgico, si pensamos que el apoyo es por hectrea. Pero la impre sin
que dejan los comentarios es ms bien que se siente cierta injusticia en que quien tiene mucho
terreno (y por lo tanto, recursos) recibe grandes cantidades de dinero, mientras que los produc
tores pobres deben conformarse con cantidades muy pequeas, que se consideran insufcien
tes para mejorar estructuralmente su situacin. Para ellos, Procampo no ayuda a mejorar su
situacin de pobreza y ms bien ayuda al que tiene recursos a capitalizarse ms. Como dijo un
productor en San Martn Texmelucan, Puebla es bueno para el terrateniente, para los que
tienen hasta 200 ha, imagnese cunto les toca, ellos dicen del Procampo me compro un trac
tor y todava les sobra. El jodido cundo?, ms jodido.
Esta manera de ver las cosas es compartida por los representantes de las organizaciones entre
vistadas. Por ejemplo, en la UNORCA de Guerrero, se mencionaron los objetivos de Procampo,
pero comentando que si bien se cumple el objetivo de apoyar la produccin de maz y a los
campesinos, no se alcanzan an los dems objetivos. Mientras que el representante de la CNC
en el mismo estado afrm:
es bueno el Procampo, pero no ha cumplido sus objetivos, sobre todo los referidos a la organi
zacin para la produccin y la comercializacin el dinero extra del Procampo ayuda a nivel de
subsistencia, sin tener impacto en la produccin, reconversin productiva, o desarrollo organizati
vo Los campesinos lo ven como un apoyo del gobierno para salir de problemas econmicos es
mnimo el apoyo para las necesidades del campesino, que ayuda pero no es sufciente para salir
del nivel de subsistencia.
De igual manera se expresan los miembros de la Unin Nacional de Fomento, Produccin y
Comercializacin A.C., cuyo representante aadi que en nada benefcia al pequeo productor,
al que tiene una o dos hectreas, no lo saca del atoradero, no hay mejora en su forma de vida
para el pequeo productor es mucho trmite por poco dinero.
5. conclusIones
Los productores tienden a tener una actitud muy pragmtica ante Procampo. Les genera una
sensacin de que es benfco y til, aunque la cantidad que reciben es poca. En vez de ver al
pago como un mecanismo compensatorio al cual se tiene derecho, lo entienden como un apoyo
que depende de la voluntad discrecional del gobierno. Ello ha generado una din mica de de
pendencia, sobre todo con el personal del gobierno, que los desvincula de los procesos conjun
tos que podran fortalecer la participacin y corresponsabilidad. En muchas regiones, los bene
fciarios no le dan valor a disponer de mecanismos institucionales para la transpa rencia y la
rendicin de cuentas. Pocos usuarios tienen inters en ello, siempre y cuando lle guen los pa
gos. Lo que s se percibe es un inters de estar al tanto del mon to y de las fechas del pago, as
como de la practicidad con que ste se entregue. Es por esto que llegan a expresar inters por la
informacin y la rendicin de cuentas, las cuales no corren por los canales formales sino por
los informales o propios. Es de notar que en aquellos lugares donde existen organizaciones
que trabajan con los campesinos, stas no slo transmiten informacin, sino tambin propor
cionan asesora, explicando el contexto y generan do discusiones acerca del programa.
La vocala, que es el principal canal ofcial para que los productores hagan or su voz en asun
tos relativos a la transparencia y la rendicin de cuentas, tiende a ser inefectiva o del todo
inexis tente. En vez de ello, los dirigentes ejidales frecuentemente se encargan del seguimien to
de Procampo a nombre de sus representados. Por contraste, se ha visto que comunidades ind
genas han incorporado la vocala de Procampo a su tradicional sistema de car gos, logran do que
sta sea la interfase entre los productores y el programa. En dichas comunidades, los produc
tores entienden ampliamente el papel de la vocala y tambin tienen mayor conocimiento
acerca de las operaciones del programa, a cuya informacin tienen ms acceso que aquellas
comunidades que no cuentan con vocalas activas.
136
Estos hallazgos indican que el programa no fortalece la ciudadana, en el sentido del ejercicio de
derechos por medio de la participacin en o la supervisin del uso de los recursos pblicos. Ms
bien empobrece el capital social, fomentando que cada individuo se preocupe por su pe queo
cheque anual y no se interese ni vea valor en la rendicin de cuentas o el manejo transpa rente
del programa. Esto lleva a que los productores dejen pasar o toleren algunas irregularidades,
con tal de asegurar la recepcin de su apoyo. Fue muy comn en el desarrollo de este trabajo
encontrar cierta desconfanza y temor en la gente, que llegaba a pensar, incluso, que el hecho
de proporcionar informacin poda llevar a reducir el monto recibido o perderlo totalmente.
Se suele hacer referencia a Procampo como un apoyo, una ayuda, como si fuese un rega lo de
parte del gobierno. Esta manera de entender un regalo forma parte del legado cultural de M
xico y est relacionada con el hecho de depender de la voluntad del soberano en turno, no con el
ejercicio de derechos. A quin le dan pan que llore? o bien a caballo regalado no se le ve el
col millo fueron expresiones que se emplearon a menudo con respecto a Procampo. Dichas
frases refejan actitudes directamente relacionadas con la rendicin de cuentas y la transparen
cia, pues dan a entender que uno debe mostrarse agradecido con el gobierno por el favor recibido
y no quejarse. Como dijo un asesor municipal de la SAGARPA, fuera de entre vista, estamos
crean do una cultura de limosneros.
Pero adems, la investigacin de campo tampoco hall evidencia de que las instituciones gu
bernamentales tengan inters por fomentar una mayor transparencia y rendicin de cuentas.
Los funcionarios emplean estos trminos, pero no los enfatizan en los hechos, por ejemplo
animando a los productores a presentar quejas. El vnculo ms cercano a los bene fciarios es,
por supuesto, el Cader, cuyo personal maneja la dinmica en forma pragmtica, cumpliendo al
mnimo con la normatividad del programa.
Las entrevistas con los productores indican que Procampo no ha podido cumplir ms que par
cialmente con algunos de sus objetivos. Aunque ha otorgado apoyos directos desvinculados del
volumen y el tipo de cultivo, muchos predios y sobre todo muchos productores han quedado
fuera. Pero adems, la insufciencia o inadecuacin de los recursos tampoco ha permitido que
el programa alcance otros objetivos importantes. Aunque ha contribuido a elevar el ingreso
familiar, no ha cambiado la percepcin que tiene el campesino de s como pobre. Peor an,
muchos jornaleros sin tierra y rentistas no tienen acceso a los apoyos de Procampo ni por ende
a sus benefcios. Llama la atencin que slo en unos cuantos casos el programa ha propiciado
la organizacin rural y an en stos, es un tercer actor (la organizacin independien te) el que
ayuda para que esto se d, frecuentemente ante la oposicin o indiferencia del Distrito de De
sarrollo Rural.
Los hallazgos de esta encuesta piloto sugieren que por lo menos hay dos aspectos que ne ce sitan
estudiarse ms a fondo para adoptar un enfoque estratgico hacia la transparencia y la ren
dicin de cuentas en Procampo.
1 Es necesario explorar la manera de revitalizar y fortalecer en todo el pas la fgura de las
vo calas, no slo como una contralora social formal (que es su carcter actual) sino como
un vnculo comunitario debidamente asumido entre un grupo de campesinos y las depen
dencias gubernamentales a la manera de las comunidades indgenas. Ello permitira esta
blecer canales de comunicacin, informacin y dilogo entre ambas partes y propiciar una
dinmica cotidiana de fujos de informacin, rendicin de cuentas y transparencia que ten
ga sentido para los productores. Esto implica, adems, replantear el esquema actual, en el
que la fgura de la vocala suele existir slo en el papel, pues habra que volverla cercana, til,
cotidiana.
2 Tambin es importante analizar la manera de estimular el trabajo conjunto entre Procampo
y las organizaciones regionales, a fn de disear y poner en marcha alternativas en mate ria
de fujos de informacin, as como de aprovechamiento del recurso, en la medida de lo po
sible. El diseo actual del programa tiende primordialmente a canalizar el apoyo a produc
tores individuales. Pero las organizaciones de productores podran gene rar propuestas inte
resantes para establecer dinmicas cotidianas de contralora y transparencia, as como un
mejor uso del recurso, adaptndolas a situaciones particulares de cada regin y fortalecien
do el capital social existente.
BIBlIogrAfA
Maldonado Mauricio (2010, en prensa) Percepciones de benefciarios del programa Procam po, Mexican
Rural Development Research Reports, Woodrow Wilson Center, Mexico Institute, www.wilsoncenter.
org/DesarrolloRuralMexicano
4
137
RecuadRo 8
el cAso de lAs comunIdAdes wIxArItArI
(huIcholes) en JAlIsco
mauricio maldonado (Itesu)
Las tres comunidades indgenas huicholas de Jalisco participan, a su manera, en Procam
po. Se inscribieron en el programa colectivamente, y en esos trminos reciben el apoyo,
an cuando despus lo reparten individualmente entre los comuneros. Dichas comuni
dades mantienen un rgimen comunal en materia de tenencia de tierras, por el cual un
comunero individual posee un predio o parcela individual debidamente demarcada, pero
no se le considera propietario de la misma, sino a la comunidad.
En este caso, la idea de lo comunal va ms all de la propiedad agraria y se entiende en
un sentido ms amplio como comunalidad territorial (Rendn, 1992), por el cual la tierra
no es slo un bien material susceptible de uso, sino un hogar ancestral, un territorio sa
grado y un espacio de convivencia y vida. La idea de un territorio comn se plasma en la
expresin en huichol ta kiekari: nuestro lugar, nuestra casa de todos. De ah que la ins
cripcin de estas tres comunidades huicholas en Procampo se encuentre a nombre ya sea
de toda la comunidad o del comisariado en turno. Por ejemplo, en el registro de Procam
po fgura un predio de 843 hectreas a nombre de la comunidad indigena San Andrs
Cohamiata, lo cual es tan legal como el registro de frmas privadas en Procampo, pero
menos comn.
Cada tres meses, se convoca a una asamblea general para discutir y dirimir los asuntos
de inters comunitario, incluidos los que tienen que ver con tenencia de tierras y apoyos
gubernamentales. As, asuntos como la recepcin del cheque de Procampo se convierten
en una prctica sujeta a discusin y a resoluciones colectivas. El comisariado, junto con
los dems dirigentes agrarios comunales, se encarga de convocar a reunin de comune
ros y repartir el recurso entre los mismos. Esta asamblea es una de las ms alegres y
concurridas del ao, sobre todo porque no hay en la prctica una verifcacin de predio,
para saber si se ha sembrado o no; basta ser comunero en uso de derechos. En los das
que la anteceden, los tenderos de la localidad surten sus tiendas en previsin del incre
mento a la demanda que van a tener, principalmente de cerveza y en segundo lugar de
alimentos para la familia.
5
139
5
Los padrones de
benefciarios de los
subsidios al campo:
un caso de transparencia
clara u opaca?
Libby Haight
Jonathan Fox
5
Los padrones de benefciarios de los subsidios al campo
141
Por ley, las dependencias de la Administracin Pblica Federal deben dar a conocer la infor ma
cin bsica acerca de sus actividades y operaciones, incluyendo los padrones de benefciarios de
los subsidios que distribuyen.
1
En principio, este compromiso permite que la ciudadana iden
tifque posibles anomalas en el modo como los programas proceden a distribuir los fon dos pbli
cos, tanto en lo relativo a benefciarios especfcos como en trminos de patrones de distribu
cin ms generales. De esta manera, la transparencia gubernamental debera, en principio,
potenciar e impulsar la rendicin de cuentas en el sector pblico.
En Mxico, la divulgacin de los padrones de benefciarios ofciales de los principales programas
de subsidios agrcolas ha puesto a prueba esta hiptesis mediante un intenso debate pblico
que se ha emprendido a travs de los medios de comunicacin y un proyecto de sociedad civil
llamado Subsidios al Campo en Mxico. En este proyecto en cuya direccin elec trnica es www.
subsidiosalcampo.org.mx, participan organizaciones campesinas, as como acadmicos, siendo
su anftrin la organizacin civil Fundar, Centro de Anlisis e Investiga cin. El proyecto ha
retomado las bases de datos ofciales sobre Procampo e Ingreso Objetivo (disponibles al p
blico gracias a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Guberna
mental, LFTAIPG) y, por razones que se vern ms adelante, las ha puesto a la disposicin del
pblico en un formato mucho ms accesible. La presentacin de los datos ofciales en este
formato permite realizar bsquedas y conocer a profundidad los detalles sobre los pagos que
se han realizado por medio de estos programas de subsidio, sobre todo para saber quin recibe
cunto, en dnde, y para qu. Asimismo, la pgina presenta varios anlisis sobre los datos of
ciales que revelan el grado de la concentracin en la distribucin de los pagos. As, por ejemplo,
se ha encontrado que an Procampo, el programa de la SAGArPA ms orientado hacia los po
bres, presenta altsimas tasas de concentracin.
La pgina de Internet, junto con el anlisis de Mauricio Merino (que forma parte de este volu
men) despertaron el inters de los medios de comunicacin por conocer en mayor profundidad
el destino de estos recursos pblicos. La discusin estuvo encabezada por el peridico capi
talino de circulacin nacional, El Universal, y fue retomada por varios medios tanto nacionales
como locales en julio de 2009 y luego en febrero de 2010.
2
As, se empez a cues tionar y a
evaluar en forma independiente la actual distribucin de los subsidios de Procampo e Ingreso
Objetivo, el primero de los cuales lleva 15 aos de funcionamiento. A partir de un anlisis de las
actuales listas de benefciarios de estos dos programas, se logr plantear si realmente estaban
cumpliendo con los objetivos para los cuales haban sido creados.
De la evaluacin realizada por los periodistas result una serie de reportajes impactantes, que de
jaron al descubierto que en las listas ofciales de benefciarios de los programas de subsidios
aparecen nombres de conocidos funcionarios pblicos del sector agropecuario, as como de fa
miliares de presuntos narcotrafcantes.
3
De all empez una discusin en los me dios sobre la
forma en que los pagos de Procampo e Ingreso Objetivo realmente se han estado llevando a cabo
durante todos estos aos, y miembros de la sociedad mexicana tambin empezaron a pregun
tarse si el modo en que estos programas usan los recursos pblicos es el ms adecuado.
En virtud del compromiso institucional con la transparencia, ha habido un avance signifcativo
en materia de apertura gubernamental, como es la publicacin oportuna de ciertos datos sobre
el destino de los programas de subsidios. Ello tambin ha dado lugar a una se gunda generacin
de interrogantes, que en su mayora se referen a la calidad de los datos difundidos. Es decir,
ciertas estrategias en trminos de divulgacin de datos permiten mayor acceso pblico que otras.
En efecto, algunas acciones de apertura gubernamental son tan limi tadas que carecen de la com
binacin de acceso, consistencia y confabilidad que se requie re para que la transparencia
cumpla con su potencial e impulse la rendicin de cuentas.
En la cobertura meditica sobre los clebres benefciarios de Procampo e Ingreso Objetivo apa
recen muchos comentarios sobre el vnculo entre la transparencia y la rendicin de cuentas,
especialmente desde la perspectiva de los lmites de la informacin ofcial. Como se ver ms
adelante, los datos ofciales no presentan sufciente informacin como para saber con certeza
si la presencia de un nombre realmente es la persona que parece ser. Dicho de otra manera, el
hecho de que aparezca el nombre del actual Secretario de Agricultura, Francisco Mayorga,
como benefciario de Procampo no necesariamente permite aseverar que es efectivamente el
mismo Secretario, o si se trata de un homnimo. Claro, cuando los medios dieron a conocer los
cuantiosos recursos que, en dado caso, habran recibido l y su familia a lo largo de los aos en
que ste ha sido funcionario pblico del sector, Mayorga confrm que el nombre en el padrn
1 En su Artculo 7, la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (LFTAIPG) indica en forma clara y detalla da la
informacin que las dependencias federales estan obligadas a poner a disposicin del pblico y menciona especifcamente
que las listas de benefciarios de los programas de subsidios federales deben darse a conocer habitualmente. Esto es, de-
ben aparecer en el portal de internet de la dependencia respectiva, sin que se requiera cursar una solicitud de informacin
para conocerlas.
2 En particular por los periodistas Evangelina Hernndez e Ignacio Alvarado, de la Unidad de Investigacin de El Universal.
3 Vase la cobertura en El Universal disponible en http://www.eluniversal.com.mx/grafcos/especial/EU_procampo/historico.
html (para la cobertura de julio del 2009), y http://www.eluniversal.com.mx/grafcos/especial/EU_procampo (para la cober-
tura de febrero del 2010).
142
ofcial efectivamente es el suyo (Hernndez 2010, Arvizu 2010). Adems salo a defender pbli
camente su carcter de benefciario, ar gu mentando que los funcionarios merecen recibir los
subsidios si son productores agropecua rios (a pesar de la normatividad que prohibe confictos
de inters). Segn el Secretario, no es ilegal: No creo que haya razn para renunciar a ello, an
ticamente (Arvizu 2010). En cambio, Merino recuerda las prohibiciones absolutas que hay
en las reglas de operacin de la SAGArPA publicadas en diciembre de 2007 y las que desde
mucho antes aparecan en el artculo 8 de la Ley Federal de responsabilidades Administrati
vas de los Servidores Pblicos (2010) y argumenta: aunque haya vericuetos legales para que
al cobrar los subsidios no sean sancionados, desde el punto de vista tico, es evidentemente
una posicin reprobable (Hernndez 2010).
4
Mientras tanto, la Secretara de la Funcin Pbli
ca prefri transferir el tema a las contraloras de los estados (Merino 2010).
Por otra parte, y como es de imaginarse, cuando se sealaba la presencia de familiares de presun
tos narcotrafcantes en las listas de Procampo, no se poda contar despus con la verifcacin
de facto, consistente en declaraciones pblicas emitidas por los acusados. Por lo mismo, no
se puede afrmar con total certeza de que los nombres enlistados corres pondan a las mismas
personas que parecen sealadas. No obstante, el hecho de que puede haber dudas sobre la
identidad precisa de los benefciarios de los subsidios es un ejemplo destacado tanto de los
lmites como de los huecos que existen entre la transparencia aparente y la rendicin de
cuentas.
Ahora bien, s cabe destacar algunos aspectos relevantes para el debate en torno al alcance de
la transparencia en el quehacer gubernamental para una verdadera rendicin de cuentas. En
primer lugar, hay que reconocer que la cobertura meditica (aunque limitada por su deseo de
exponer un escndalo ) abri varios temas de debate sobre la distribucin de recursos pblicos
por medio de programas de subsidio, simplemente por el hecho de preguntar si los actuales
benefciarios de stos son los que real mente deberan estar recibiendo tales apoyos. En segundo
lugar, estas revelaciones y discusiones pueden constituirse en antecedentes de un debate p
blico ms amplio acerca del tema de los confictos de inters que surgen cuando funcionarios
gubernamentales pueden acceder a subsidios del sector pblico en el que se estn desempe
ando. En tercer lugar, el debate sobre quienes fguran en los padrones de los subsidios des
tap preguntas de mayor envergadura sobre el desempeo de los programas. Ello pone sobre
la mesa una serie de interrogantes acerca de la agenda acotada de las evaluaciones que se le han
practicado a Procampo y al programa Ingreso Objetivo, en la medida en que no han aborda do
la falta de transparencia de estos programas ni sus impactos reales en la sociedad mexicana.
Ms all de eso, el caso del debate pblico sobre Procampo e Ingreso Objetivo nos muestra que
si bien la transparencia ofcial puede alimentar la discusin sobre el impacto de los programas
gubernamentales y el destino de los recursos pblicos, an falta que dicho debate se retroali
mente con otros sectores (como los poderes judicial y legislativo) para que realmente se empie
ce a transitar por el largo camino hacia la rendicin de cuentas.
En dicho tenor, este estudio presenta los resultados de una investigacin independiente acerca
del carcter y la calidad de los datos pblicos en los padrones de benefciarios no slo de Pro
campo e Ingreso Objetivo, sino de los principales programas de subsidios agrcolas en Mxico.
Se basa en una serie de solicitudes de informacin enviadas a ASErCA, en recursos de revisin
cursados ante negativas de dar acceso a la informacin solicitada, as como en un anlisis de
los datos ofciales, todo lo cual fue posible gracias a la existencia de Subsidios al Campo en
Mxico. Ms all de determinar si los nombres en la lista de benefciarios corresponden a
ciertos individuos, se trata de establecer, a partir de una evaluacin independiente de los pro
gramas pblicos, el grado en que la transparencia est cumpliendo con su funcin de propor
cionar al pblico informacin de calidad y confable.
En resumen, esta evaluacin encontr que las medidas que ha tomado ASErCA con res pec to a la
divulgacin de datos sobre sus dos programas principales, en un principio, parecen ser muy trans
parentes. Sin embargo, un examen ms detallado deja ver que todava hay bastante opacidad.
Adems, muchos de los otros numerosos programas de subsidios agrco las ni siquiera consiguen
aparentar cierta transparencia. Por lo dems, todos los programas de subsidio de ASErCA pa
decen dos problemas transversales, en lo que a calidad de datos pblicos se refere: inconsisten
cia en su presentacin e imprecisin con respecto a quines son los benefciarios y cunto reciben:
Una limitante institucional fundamental es que cada dependencia gubernamental y cada
programa tienen su propia manera de organizar y divulgar la informacin ofcial relativa a
sus padrones de benefciarios. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica Gubernamental (LFTAIPG) no establece nor mas mnimas con respecto a la calidad y
la consistencia de la informacin ofcial. Aunque las polticas agrcolas se han vuelto ms
transparentes despus de la expedicin de esa ley, la falta de consistencia en la presenta
cin de los padrones ofciales sigue impidiendo que un observador externo averige exacta
mente quin recibe qu para ms de un programa.
4 Para ms detalles, vase Merino (2010 y su informe en este mismo volumen).
5
143
Adems, los datos acerca de los benefciarios de los subsidios agrcolas no revelan en forma
consistente cunto reciben las personas y las organizaciones benefciarias de cada pro
grama. La informacin que presentan los dos programas de subsidios agrcolas ms trans
parentes, Procampo e Ingreso Objetivo, muestra el monto que ha recibido cada benefciario
registrado. Sin embargo, una entidad benefciaria (sea un individuo o una empresa) puede
aparecer registrada ms de una vez, lo cual signifca que dicha forma de presentar la
informa cin subestima el grado de concentracin de los subsidios. Pero al mismo tiempo,
el sistema de empadronamiento permite que un grupo de productores se registre bajo el
nombre de un solo benefciario (como es el caso de las Sociedades de Produccin rural,
entre otros), lo cual hace que en la misma informacin se sobrestime el nivel de concen
tracin de los pagos. En resumidas cuentas, esta forma de divulgar los datos sobre quin
recibe los subsidios provoca distorsiones al mismo tiempo en dos sentidos contrarios. De
esta manera, no queda claro si termina minimizando o exagerando los patrones de concen
tracin de los subsidios agrcolas. En tanto las bases de datos ofciales no revelen clara
mente cunto dinero pblico recibe cada entidad, no ser posible que la ciudadana sepa
quin ha recibido qu.
1. El accEso pblico a la informacin
sobrE subsidios agrcolas
El hecho de que LFTAIPG establezca la obligacin de divulgar los padrones de benefciarios ha
permitido incrementar el acceso pblico a la informacin sobre quin recibe qu en los principales
programas de subsidios que maneja ASErCA: Procampo e Ingreso Objetivo. Hoy en da hay ms
informacin disponible en lnea que nunca antes con respecto a los benefciarios de cada pro
grama, al menos para navegantes especializados en bases de datos ofciales. Sin embargo, dicha
ley no especifca cmo las dependencias y los programas deben organizar y presentar la infor
macin relativa a los benefciarios de subsidios. Simplemente indica que deben dar a cono cer
cualquier informacin con la que cuenten y prcticamente de cualquier manera. No estn obliga
dos, por ejemplo, a generar informacin que la misma agencia no tenga en uso.
5
As, la falta de
normas mnimas y de un formato consistente se han convertido en obstculos para el escrutinio
pblico.
Debido a estas limitaciones institucionales, y aunque muchos agricultores y agroempresas
re ci ben subsidios de una multiplicidad de programas al mismo tiempo, el actual sistema de
divulga cin de informacin no permite averiguar con exactitud quin obtiene qu para ms
de un pro gra ma. La razn de esta opacidad estriba en que cada agencia y programa del sector
agrco la elabora su propio padrn para darle seguimiento a los benefciarios de sus subsidios,
asignndole tambin una clave numrica a cada uno. Aunque los funcionarios responsables
han dado a entender que cuentan con un plan para enfrentar este problema, para principios
de 2010 todava no se haban dado cambios tangibles. La falta de una clave nica para cada
benefciario, as como de un padrn general en que aparezcan los benefciarios de los princi
pales programas, limitan severamente los alcances de la pretendida apertura gubernamental,
as como su capacidad para fortalecer la rendicin de cuentas en los programas de subsidios
agrcolas.
Como se ver, en la mayora de los programas la presentacin de la informacin sobre los bene
fciarios de sus subsidios sigue un patrn muy similar. En el mejor de los casos, cada programa
le asigna al agricultor una clave numrica individual y permanente, lo cual permite el seguimien
to de los pagos de ao en ao. Pero sto no siempre es as. Este estudio de los padrones encon
tr que hay programas de subsidios directos cuyos padrones no incluyen esta clave nica, que,
por lo mismo, impide un anlisis de los pagos efectuados.
De hecho, actualmente resulta imposible establecer con un mnimo de certeza el monto agre
gado de subsidios que recibe un slo productor de parte de diferentes programas en un mismo
ao. Dado que, a lo sumo, cada programa le asigna una clave al productor por aparte, es muy
factible que fnalmente ste cuente con mltiples claves distintas si es benefciario de muchos
programas o si recibe varios pagos dentro del mismo programa. Pero adems, dado que los pro
gramas no estn obligados a divulgar la informacin que permite identifcar a cada productor,
no hay manera de saber cundo se trata de una misma persona o no.
Este asunto ha cobrado relevancia en la medida en que el gobierno ha respondido a solici
tudes de informacin sobre este tema argumentando una y otra vez que, fuera de dar a cono
cer el nombre del productor, no puede proporcionar informacin adicional relativa a la identi dad
de ste, sea porque no est disponible o porque contraviene las disposiciones en materia de
5 El Artculo 42 de la LFTAIPG establece claramente que las dependencias slo estn obligadas a proporcionar informacin
de la que ya disponen.
144
transparencia.
6
Sin duda, es de vital importancia proteger la informacin privada de los indi
viduos. Pero, de ser cierto que la informacin relativa a la identifcacin de los productores no
est dis ponible (queriendo decir con ello que el gobierno no ha reunido dicha informacin, lo
cual nada tiene que ver con que su divulgacin viole la ley en materia de privacidad), ello
indicara que el mismo gobierno desconoce cul es el monto total de dinero que un solo pro
ductor recibe del conjunto de programas de subsidios agrcolas.
En la siguiente seccin se presentan los resultados de esta evaluacin independiente del ac
ceso pblico a la informacin relativa a los benefciarios de cada uno de los principales pro
gramas de subsidios agrcolas de Mxico.
procampo, el mayor programa de subsidios agrcolas de pago directo en mxico y que re
presenta ms de 60% del presupuesto de asErca y ms de 20% del presupuesto de la
sagarpa, dispone (y por mucho) de la informacin ms exhaustiva entre todos los
programas de su tipo. Hoy en da, ASErCA dispone en lnea del padrn completo de Pro
campo, el cual actualiza frecuentemente. Este padrn incluye informacin que data de los
inicios del programa en 1994 y actualmente se encuentran enlistados all ms de dos millo
nes de benefciarios.
7
La informacin puede descargarse fcilmente en formato Excel y con
tiene informa cin detallada acerca de cada benefciario, tal como: su nombre, la entidad
federativa y el municipio en que se ubica el predio, la superfcie fnanciada y el producto que
est cultivando. Los archivos se presentan por ao, ciclo agrcola y entidad. En la base de
datos de Procampo, a cada benefciario se le asigna una clave de productor permanente para
lo relati vo a la recepcin de pagos. Sin embargo, y como se ver ms adelante en detalle,
dicha forma de identifcacin no permite distinguir entre productores homnimos y per
mite registros mltiples.
ingreso objetivo, el tercer mayor programa de subsidios agrcolas, y que forma parte de los
programas de apoyo a la comercializacin de asErca, representa poco menos de 10%
del presupuesto de sagarpa y tambin cuenta con informacin exhaustiva sobre sus
benefciarios. Inicialmente, para poder solicitar pagos de este programa, se requera que el
posible benefciario ya estuviese registrado en la base de datos de Procampo. Por ende, la
informacin relativa a los benefciarios de Ingreso Objetivo es muy similar a la base de da
tos que Procampo tiene a disposicin del pblico. De ah que, a veces (no siempre) utilice la
misma identifcacin del productor para dejar sentados los pagos. Asimismo, las bases de
datos que estn disponibles en el sitio de internet de ASErCA son fciles de descargar en
Excel y proporcionan informacin igualmente desagregada acerca de cada pago, incluyendo
(entre otros) el nombre del productor, su clave, el cultivo apoyado, el tonelaje correspondien
te y los montos recibidos.
los listados de benefciarios del segundo mayor programa de subsidios (e inversin)
agro pecuarias, el programa para la adquisicin de activos productivos (antes alianza
para el campo), que representa cerca de 18% del presupuesto de sagarpa, son mucho
ms dif ciles de obtener y son muy inconsistentes. Administrado conjuntamente por la
SAGArPA y los gobiernos estatales y municipales, este amplio programa de inversiones,
antes conocido como Alianza para el Campo, no ha elaborado una base de datos nica para
todo el pas sobre los benefciarios de sus distintos subprogramas. Aunque existen ciertos
lineamientos nacionales que se establecen cada ao en el mbito federal, en ltima instan
cia los gobiernos es tatales y municipales son los encargados de defnir quines recibirn
apoyos de los programas que ope ran en su respectiva entidad. Por ende, cada estado elabora
y conserva sus propios padro nes, y la organizacin y disponibilidad de los mismos vara
segn el caso. Como resultado de ello, es muy difcil verifcar en los hechos hasta dnde se
acatan las normas en materia de ele gibilidad.
Adems, este programa paraguas est integrado por diversos componentes y subprogramas y
la responsabilidad sobre los mismos se encuentra dispersa a lo largo y ancho de la Secretara.
Los fondos para el programa provienen de una combinacin de transferencias de los presupues
tos federal, estatales y municipales, que se concentran en un fdeicomiso en el mbito estatal.
Todos estos factores, en efecto, obstaculizan el acceso a informacin sobre quin recibe apo
yos (y con qu propsito) de parte de los programas de inversin Alianza. Asimismo, resulta
6 Reunin que tuvo lugar en las ofcinas de Sagarpa con Graciela Aguilar, entonces Directora de ASERCA y Alberto Crde-
nas, entonces Secretario de Agricultura, 11 de agosto de 2009. Vase tambin solicitudes de acceso a la informacin
pblica remitidas por parte de Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, AC, folios: 0810000022907, 0810000022807,
0810000022707, 0810000022607, 0810000022507, 0810000022407, 0810000022307, 0810000022207,
0810000022107, 0810000021907, 0810000021807, 0810000021707, 0810000021607, 0810000021507,
0810000009609, 0810000009509, 0810000009409, entre otros. Asimismo, vase los recursos de revisin que tambin
interpuso Fundar por considerar que las respuestas iniciales eran incompletas, , entre los cuales fguran 2007003420,
2007003419, 2007003392, 2007003390, 2007003389, 2007003327 y 2007003210. Las resoluciones correspondientes
del IFAI se pueden encontrar a travs del buscador Zoom en http://buscador.ifai.org.mx/buscador, y se pueden idenfcar por
sus folios de resolucin: (3965/07, 3734/07, 3926/07, 3927/07, 3929/07, entre otros).
7 Disponible en http://www.aserca.gob.mx/artman/publish/article_1424.asp
5
145
muy difcil averiguar el monto total de dinero que se destina para estos programas en cada
estado, debido a que, por un lado, dentro de la actual Ley el acceso a la informacin acerca
de fdei comisos es un rea gris y, por el otro a que cada estado tiene sus propias leyes de trans
paren cia, que varan considerablemente en materia de alcance y de disponibilidad de infor
macin.
8
El hecho de que cada estado y municipio tambin decidan sobre quin puede ser
benefciario de esos programas signifca que la integracin de un slo listado en el mbito
nacional depende totalmente de los tiempos en que cada entidad d a conocer la informa
cin acerca de sus respectivos benefciarios (si es que lo hace), as como de la calidad de los
datos reunidos.
9

por ltimo, el programa de atencin a problemas Estructurales (apoyos compensatorios),
antes conocido como apoyos a la comercializacin de asErca, sigue siendo opaco. De
hecho, el Programa Ingreso Objetivo es slo uno dentro de un paquete de varios programas
de ASErCA dedicado a apoyar la comercializacin de los productos agrcolas. Dentro de este
esquema paraguas operan otros diez subprogramas de subsidios y a cada uno se le ha asig
nado mayor presupuesto desde 2006, a medida en que han ido disminuyendo los pagos di
rectos para sostener los precios del maz por medio de Ingreso Objetivo. Aunque ASErCA
comenz recientemente a divulgar los listados de benefciarios del resto de los programas
de Apoyo a la Comercializacin, los archivos no fguran en la seccin que aparece bajo ese
nombre en su sitio de internet, sino metidos en la informacin descriptiva de cada subpro
grama.
10
La informacin acerca de los benefciarios de los programas de Apoyo a la Comercializacin se
presenta de tal manera que resulta muy difcil establecer realmente quin los recibe, dnde,
para qu y por cunto.
11
Eso, a pesar de que estos programas proporcionan grandes sumas
de dinero a sus destinatarios, con numerosas entregas por varios millones de pesos.
12
Esta
difcultad se debe a que cada programa presenta una serie de archivos, a menudo en formato
PDF o en Excel (en cuyo caso se trata de un conjunto desarticulado de archivos), que, si acaso,
con tie nen una informacin mnima acerca de sus benefciarios.
13
Pero, adems, no todos los
archivos correspondientes a determinado programa durante cierto tiempo estn disponibles
en el mismo sitio. Se ha encontrado un nmero de casos en que los listados de benefciarios
de los subsidios para almacenamiento y exportacin aparecen metidos en la informacin
relativa a los benefciarios de otro programa enteramente distinto.
14
En muchos de estos subprogramas, la informacin no incluye un elemento que identifque
al benefciario. En aquellos que s lo prevn, el dato corresponde realmente a la solicitud, no a
la persona, de modo que vara de ao en ao. As, la mayora de los padrones de estos subpro
gramas son listas en que al lado del nombre del benefciario no aparece una clave numrica.
La falta de sta y el hecho de que la identifcacin corresponde, ms bien, a la solicitud,
obstaculiza el seguimiento de los pagos a lo largo del tiempo.
Algunos subprogramas ni siquiera especifcan la entidad federativa en que reside el benef
ciario. Ms bien, en el archivo se agrupa informacin de varios estados, sin precisar a cul
entidad corresponde cierto benefciario. Esto tambin sucede con ciertos subprogramas en
que el listado se refere a determinada regin y no a un estado o a sus municipios.
Vistas en conjunto, la organizacin y presentacin de la informacin sobre subsidios y bene
fciarios en los dems subprogramas de Apoyos Compensatorios difculta considerablemente
comparar la distribucin de los pagos ya sea a travs del tiempo, dentro del mismo pro
grama o entre subprogramas del mismo ao. En el mejor de los casos, la presentacin del
listado es catica. Incluso, tras invertir mucho tiempo y esfuerzo organizando datos a fn de
comparar programas de un mismo ao (en s una tarea monumental), la informacin obte
nida sigue estando incompleta. Tan as que resulta sumamente difcil establecer con un
mnimo de certeza cul es el monto total de subsidios que ha recibido un solo productor
(individual u organizado) de parte de los distintos subprogramas que integran el paquete de
Apoyos a la Comercializacin.
8 Para mayor informacin sobre la complejidad de los presupuestos estatales y sus problemas de opacidad, incluyendo
sus rubros de gasto agropecuario, vase el proyecto de transparencia presupuestaria estatal del Instituto Mexicano de la
Competitividad (IMCO) encabezado por Juan Pardinas, disponible en http://www.imco.org.mx/fnanzaspublicas/.
9 Para un anlisis acerca de cmo estos programas asignan recursos, vase el texto de Palmer-Rubin en este informe.
10 Los archivos se encuentran dispersos a lo largo y ancho de la informacin disponible en la seccin Nuestros programas,
en http://www.ASERCA.gob.mx/subhomes/NuestrosProgramas.asp.
11 Las afrmaciones relativas a la organizacin y presentacin de la informacin de los programas de Apoyo a la Comer-
cializacin de ASERCA no son extensivas al programa Ingreso Objetivo, que en este respecto es diferente.
12 Ver el recuadro de Haight (en Fox y Haight, en este informe) para casos de empresas transnacionales que reciben millo-
nes de pesos en pagos por medio de los subprogramas de Apoyos a la Comercializacin.
13 Hasta el 14 de diciembre de 2009, el subprograma Apoyo a la Induccin de Patrones de Produccin de Oleaginosas no
haba divulgado en lnea la informacin sobre sus benefciarios.
14 Por ejemplo, la informacin sobre distintos ciclos agrcolas, as como sobre subprogramas relacionados con subsidios
al transporte y a las exportaciones a menudo aparecen insertos en archivos que se referen a subsidios para almace-
namiento.
146
Por su parte, Fundar, en for ma reiterada ha intentado acceder a niveles de detalle ms espe
cfcos sobre la informacin re lativa a los pagos que realizan estos programas.
15
An cuando
ha habido cierto progre so en un nmero muy limitado de casos, desafortunadamente la res
puesta generali zada de la dependencia, en lo que se refere a suministrar detalles acerca de
los benefcia rios de los subsidios, ha consistido en decir que la informacin actualmente
disponible en su sitio de internet constituye su mejor esfuerzo a este respecto. Algunos fun
cionarios sostienen que el carcter del programa en cuestin no permite recoger mayores
detalles acerca de quin recibe los pagos. Otros alegan que proporcionar informacin adicio
nal violara lo dispuesto legalmente en ma teria de datos privados de los benefciarios. Mien
tras que otros sealan que, a pesar de que se trata de su mejor esfuerzo, la dependencia no
est obli gada a cumplir con el nivel de detalle que pide Fundar. Sostienen que debido a que
la ley no indica que en respuesta a una solicitud se debe generar nueva informacin y a que la
informacin solicitada no se encuentra en el formato requerido, la dependencia no tiene por
qu proporcionarla en esos trminos.
En conjunto, el caso de los subprogramas de Apoyo a la Comercializacin (salvo el de Ingre
so Objetivo) muestra que a pesar de que ASErCA cumple formalmente con lo dispues to por
la ley divulgando los listados de benefciarios oportunamente, en verdad dista mucho de ser
transparente en lo que se refere a la distribucin de los subsidios que en tregan estos pro
gramas de pago directo.
las listas de benefciarios de otros subsidios de asErca (como los relativos a consumo
de diesel para actividades agropecuarias), estn nominalmente disponibles, pero la in
formacin que contienen es insufciente y difcil de descifrar. En trminos generales,
ASErCA cumple formalmente y a cabalidad con lo dispuesto por la LFTAIPG, ya que todos
los programas que maneja directamente proporcionan, al menos en principio, las listas de
sus benefciarios en el sitio de internet (incluyendo los programas para fortaleci miento co
mercial y subsidio al consumo de diesel que tambin estn a su cargo). Sin embargo, tal
como suce de con los subprogramas de Apoyo a la Comercializacin (salvo Ingreso Objetivo),
el hecho de que estn disponibles las listas de benefciarios de los dems programas de sub
sidios no ne cesariamente facilita un monitoreo independiente ni un anlisis acerca de los
benefciarios.
En el caso de los programas de subsidio al consumo de diesel, que incluye tres subprogra
mas diseados para reembolsar el costo de combustible para tractores, maquinaria agrcola
y botes de pesca para ciertos productores, la lista de benefciarios nuevamente se divulga en
formato PDF y la informacin se presenta en un formato .txt, que es sumamente difcil de
leer.
16
sta no aparece en cuadros, sino ms bien como una lista dividida por una serie de l
neas verticales (que varan para cada entrada del listado), las cuales indican la entidad
federativa, el distrito, el subdistrito, el nombre y el monto. No contiene ninguna clave num
rica que identifque al benefciario.
Por separado, en otros archivos aparece lo relativo al consumo total del combustible por es
tado, precisando la cantidad (en litros) y el correspondiente perodo de tiempo, as como la
variacin de precios. No obstante, incluso si se comparan estos archivos con la lista de bene
fciarios existente, resulta imposible conocer cuntos litros consumi cada benefciario y a
qu precio, con lo cual tampoco se puede establecer a qu se destin el monto recibido.
Aunque sabemos (tras descifrar la complicada presentacin de los datos acerca de los benef
ciarios) cunto dinero recibi cada benefciario, es imposible saber a cuntos litros corres
ponden y a qu precio.
Debido a las caractersticas de la presentacin de los datos, adems de las limitaciones que
existen para comparar los numerosos archivos, resulta extremadamente difcil rea lizar un
anlisis independiente acerca de quin est recibiendo estos subsidios para el diesel, dnde
y por qu. Los archivos para cada ao constan de miles de pginas y estn protegidos por
contraseas (lo cual impide verlos en otro formato). Incluso, cuando ya estn impresos, re
sulta sumamente difcil leerlos. Qu decir, entonces, del intento por compa rar los archivos
correspondientes a un mismo ao. Asimismo, la falta de una clave nica para identifcar a
cada benefciario obstaculiza el anlisis de la distribucin de estos subsidios a lo largo del
tiempo.
mientras los padrones de benefciarios de procampo datan del inicio del programa (1994)
y son relativamente accesibles, la informacin acerca de apoyos compensatorios previa
a 2000 es muy difcil de obtener. Las bases de datos de Procampo actualmente disponibles
proporcionan informacin pormenorizada acerca de la historia de los pagos de dichos sub
sidios a partir del momento en que el programa emiti los primeros che ques. En cambio, los
programas que ahora operan dentro del programa paraguas Apoyos Compensatorios (o
15 Vase las solicitudes de acceso a la informacin y sus respetivos recursos de revisin citados anteriormente.
16 Disponibles en http://www.aserca.gob.mx/artman/publish/article_1234.asp.
5
147
Apoyos a la Comercializacin), y que han estado funcionando desde 1991, no dan a conocer
datos histricos acerca de los pagos.
Lo que empez esencialmente como un paquete de subsidios ad hoc, diseado para indu cir la
compra privada de cosechas nacionales a medida que los mercados se fueran abriendo,
eventualmente se ha ido subdividiendo, de tal modo que cada componente ha dado lugar a
distintos subprogramas, cada uno con sus propias reglas y, por ende, tambin con su propio
listado de benefciarios (como ya se ha visto).
La excepcin notable es el programa Ingreso Objetivo. Sus padrones de benefciarios dis po
nibles al pblico no slo son los ms completos dentro de todos los subprogramas de Apoyos
a la Comercializacin, sino que tambin proporcionan informacin sobre los pagos realizados
desde que el programa se ech a andar como tal (los archivos datan de 2000 en adelante).
En cambio, los dems subprogramas muchos de los cuales entregan pagos cuantiosos de
varios millones de pesos a un nmero muy pequeo de benefciarios han pasado por una serie
de reconfguraciones. Debido a ello, en el intento por reconstruir histricamente con preci
sin qu programas estaban operando en qu ao es fcil tropezarse con varios obstculos.
Para empezar, la mayora de los padrones de benefciarios se han estado divulgando pbli
camente slo en aos recientes. Slo uno proporciona informacin detallada desde 2002,
otro a partir de 2004, tres desde 2006, uno a partir de 2007 y tres ms apenas comenzaron
a hacerlo en 2008.
En respuesta a una solicitud de informacin que deseaba averiguar acerca de los pagos efec
tuados a benefciarios por parte de Apoyos a la Comercializacin a partir del inicio del pro
grama en 1991, ASErCA slo proporcion informacin desde 1999 en adelante.
17
Se trataba
de un documento en formato Word que consista en una serie de fotos (archivos .jpg) de cuadros
de benefciarios, lo cual difcultaba comparar la informacin a lo largo del tiem po, sobre todo
para aquellos programas cuyos padrones son relativamente recientes.
Estas difcultades en la presentacin de la informacin ofcial sobre los benefciarios de los
subprogramas de Apoyos a la Comercializacin (con la excepcin de Ingreso Objetivo), junto
con la falta de informacin accesible y confable sobre la historia distributiva de los mismos,
difcultan mucho la tarea de entender la trama general de cmo se han gastado estos fondos,
en qu y por qu. Tomando en cuenta que estos programas entregan cuantio sas sumas en
apoyos a quienes acceden a ellos, resulta particularmente notable que en el momento de
cumplir formalmente con las disposiciones en materia de transparencia no proporcionen la
informacin sufciente como para entender la distribucin de estos pagos.
En suma, de un lado, ASErCA ofrece un alto grado de detalle en la informacin que dispo ne
sobre los padrones de benefciarios de Procampo e Ingreso Objetivo. A pesar de sus limitacio
nes, en el marco del conjunto de los programas y las dependencias responsa bles, la informacin
que se proporciona sobre ambos programas fgura entre la ms completa que puede obtenerse
en lo que a distribucin real de los pagos de subsidios se refere. Pero por otra parte, ASErCA
tambin es responsable de la alta opacidad que presentan los padrones de benefciarios de
otros programas, como el de Apoyos a la Comercializacin y el subsidio al consumo de diesel.
2. la consistEncia y la confiabilidad
dE la informacin oficial rElativa
a los bEnEficiarios dE los subsidios:
El caso dE procampo
La transparencia es una condicin necesaria, pero no sufciente, para la rendicin de cuentas.
Como hemos visto, muchos de los principales programas de subsidios agrcolas gubernamen
tales cumplen formalmente con lo dispuesto por la ley en materia de divulgacin de infor
macin, pero ello no necesariamente fortalece la transparencia, debido a que en muchos casos
la misma presentacin no permite acceder a aspectos sustanciales. En otras palabras, para
programas como Apoyo a la Comercializacin y los de inversin Alianza, acceso ni siquiera
implica transparencia.
En el caso de aquellos programas que son ms transparentes, como Procampo e Ingreso Objetivo,
encaminarse hacia la rendicin de cuentas an depende de una serie de factores adicionales.
Por un lado, tanto las partes interesadas como quienes se ocupan de monitorear el desempeo
17 Vase solicitud de acceso a la informacin con folio 0810000040808.
148
del sector pblico los evaluadores de programas, los medios de comunicacin, las organizacio
nes civiles y los investigadores acadmicos pueden aprovechar esta situacin de mayor trans
parencia y fortalecer la rendicin de cuentas usando adecuadamente la informa cin disponible
al evaluar el desempeo de un programa o al generar propuestas alternativas, indicando all
que es responsabilidad de los funcionarios cumplir con la normatividad existente.
Sin embargo, la capacidad de un actor independiente para actuar a partir de informacin recien
temente transparentada tambin depende de la calidad y la confabilidad de los datos sumi
nis trados. A pesar de que los padrones ofciales de benefciarios ahora estn disponibles al
pblico, este nuevo nivel de transparencia no resuelve por s solo ciertos problemas relativos a
la calidad de los datos, un asunto que limita el alcance de la transparencia para conducir a la
rendicin de cuentas. En el caso de los padrones ms transparentes y completos de ASErCA
(Procampo e Ingreso Objetivo) el anlisis independiente muestra que la informacin pblica
mente disponible no es lo sufcientemente confable para asegurar que los datos realmente
dejan ver quin obtiene qu dentro de estos programas de pagos directos, tal como ilustr la
cobertura meditica de 2009 y 2010.
A continuacin, se detallan las principales debilidades que afectan la confabilidad de los datos:
los padrones de benefciarios de procampo informan acerca de pagos especfcos, no de
pagos a individuos especfcos. Tcnicamente, los pagos de Procampo estn literalmente
atados al predio que recibe el apoyo, no al productor que lo cultiva. Cuando el predio se regis
tra en Procampo, se le asigna un folio de predio que lo identifca, el cual no aparece (y por ende
no est disponible) en los padrones de benefciarios divulgados. En stos s aparece una clave
de productor que identifca al receptor del pago. Pero, por otra parte, un mismo productor
puede tener una multiplicidad de claves dentro del padrn de Procampo, incluso en el curso
de un mismo ciclo agrcola. Bsicamente, cada vez que Procampo efecta un pago a un bene
fciario, este movimiento se registra con la respectiva clave del productor, que no necesaria
mente es la nica que ste tiene asignada. Por ende, un mismo productor puede aparecer
varias veces en el padrn del programa. Si bien la informacin sobre el pago incluye el mu
nicipio en el que est ubicado el predio y la cantidad de hectreas apoyadas, esa infor
macin no aparece vinculada al folio del predio.
por motivos que no estn claros, numerosos productores cuentan con muchas y distin
tas claves en el padrn de procampo. No slo es posible sino tambin legal que un agri
cultor registre ms de un predio al inscribirse en Procampo. Por ende, es comprensible que
tambin est relacionado con varios folios de predios registrados en el programa. Sin embar
go, en la informacin no se establece una relacin clara entre su clave de productor y cada
predio por el cual est recibiendo apoyo.
Por su parte, ASErCA no ha proporcionado ninguna explicacin ofcial acerca del modo en
que ha estado asignando las claves de productores a los benefciarios de Procampo a lo largo
del tiempo, as como tampoco proporciona informacin adicional para identifcar a los mis
mos. Ello implica que actualmente no hay manera de saber con exactitud si la aparicin
recurrente de un mismo nombre con distintas claves de productor signifca que se trata de
la misma persona o de individuos homnimos (cuyos predios, en dado caso, estaran situa
dos en el mismo lugar).
Algo que quizs explique la asignacin de diferentes claves a un mismo individuo puede ser la
prctica de arrendamiento de predios, que las reglas de operacin de Procampo no slo per
miten, sino que han promovido a lo largo de la historia del programa. Puede darse el caso
de alguien que, en cierto ciclo agrcola, renta un predio que es propiedad de un benefciario del
programa, quien le cede al primero el apoyo respectivo como parte del paquete de la renta.
Si el productor que arrienda ya cuenta con un predio registrado en Procampo, puede que el
programa le asigne una nueva clave, a fn de indicar que se trata de un predio en arriendo.
En una entrevista, funcionarios de alto nivel de Procampo sealaron que hasta 80% de los pa
gos emitidos durante el ciclo otooinvierno corresponden a arrendadores, no a propietarios.
18

De ser cierto que la multiplicacin de las claves de productores se debe en parte a la abun
dancia de predios arrendados, todava no queda claro si, con el paso del tiempo los produc
tores rentistas han seguido siendo los mismos (y por ende las identifcaciones respectivas)
o han estado constantemente cambiando.
El hecho de que no quede claro cmo ASErCA asigna la claves a un productor, trtese de un
individuo o de una organizacin, complica considerablemente la posibilidad de que un an
lisis independiente realmente establezca patrones de distribucin de los pagos de subsidios
que efecta Procampo. Tomando en cuenta que no se ha hecho un esfuerzo por esclarecer la
18 Informacin proporcionada personalmente por el Director de Procampo, Gustavo Adolfo Crdenas Gutirrez, en una
reunin realizada el 19 de junio de 2009 en las ofcinas de Procampo.
5
149
relacin entre la coincidencia de nombres y las claves de productores, es an ms dudoso que
pueda haber una explicacin ofcial acerca de cmo se asigna una clave. Ello quiere decir
que tampoco hay manera de saber quin recibe los pagos y cul es el monto agregado que re ci
be determinado productor (individual u organizado).
Como se ver a continuacin, este problema tiene serias implicaciones, tal como qued de
mostrado en el debate en los medios de comunicacin. Para empezar, por s solos, los pa
drones de benefciarios de Procampo Tradicional disponibles al pblico revelan que con el
tiempo se han asignado ms de 5.3 millones de claves.
19
Sin embargo, en los primeros aos
del programa, la informacin ofcial sobre el nmero de productores benefciados en 1995
eran 2.9 millones, segn el Informe de Gobierno (aparentemente referindose a individuos
distintos). El nmero de productores benefciados era 2.8 milliones todava en 2002, pero
cay a 2.4 milliones en 2008.
20
En otras palabras, la cantidad de claves asignadas con el
tiempo es considerablemente mayor al total anual de pagos a productores inscritos para
cualquier ao (sobre todo en aos recientes).
El folio de predio de procampo es el nico elemento de identifcacin confable que no ha
cambiado con el tiempo. Sin embargo, dicha informacin no est actualmente disponible
al pblico y la entonces Directora de ASErCA consider que la sensibilidad de la misma im
pi de divulgarla; si esto se hiciera, sostuvo, permitira ubicar a los benefciarios del pro
grama.
21
En efecto, si los folios estuviesen disponibles al pblico, se podra dar seguimiento
a la totalidad de los pagos que se han efectuado a cada predio registrado en el programa.
An as, ello no resolvera el problema de saber con certeza quin ha estado recibiendo los
pagos del predio en cuestin.
El acceso a los folios de los predios tambin hara posible analizar en qu medida un predio
(o una porcin del mismo) ha estado sujeto a arrendamiento. As, tambin se podra averiguar
las distintas claves de productores a quienes se les ha emitido pagos para un mismo predio
y si la superfcie fnanciada corresponde a partes o a la totalidad del mismo. De todos mo
dos, ello no permitira saber con precisin si las distintas claves de productor vinculadas a
un mismo predio corresponden a la misma persona o a individuos homnimos.
Hay investigadores interesados en obtener mayores detalles sobre el nmero absoluto de los
diferentes individuos que reciben subsidios de Procampo y han cursado solicitudes de informa
cin a ASErCA, pidiendo mayor precisin en la informacin. Las respuestas correspondientes
han dejado ver que ASErCA cuenta con la informacin que permite distinguir entre la multi
plicidad de claves de productores, los homnimos y los individuos. Dicha informa cin adicio
nal, cuando se refere a individuos, no a organizaciones, incluye el CUrP, que se asigna desde
el nacimiento de la persona. Debido a que el CUrP contiene informacin personal sensible, el
darlo a conocer violara lo dispuesto en la LFTAIPG con respecto a la priva cidad. Sin em
bargo, el hecho de que ASErCA parece contar con dicho cdigo en sus registros implica que
es posible relacionar la multiplicidad de claves con los diferentes individuos. Si esto es as,
entonces la idea de crear, por lo menos, una clave de productor ms consistente es plausible.
Al mismo tiempo, en el inters de proteger la informacin privada de las personas, otro dato
que resultara til para discernir entre individuos homnimos sera incluir en las bases de
datos disponibles al pblico el dato de la localidad en que se emite el pago. Si bien esto no
permitira afrmar con total certeza si la aparicin en el padrn de un mismo nombre corres
ponde a una misma persona (o a varias), los datos actualmente disponibles se referen slo
al municipio en que se realiza el pago. Es mucho menos probable que distintos individuos
con el mismo nombre residan en una misma localidad a que si suceda en un mismo muni
cipio. Aunque ello no esclarecera totalmente la cuestin de los homnimos, hara disminuir
la posibilidad de que se trata de individuos distintos si el mismo nombre aparece relacio
nado con una misma localidad.

an cuando se esclarezca la relacin entre la clave de productor de procampo y los indi
viduos particulares, no se resolvera un asunto paralelo: los pagos a organizaciones que
distribuyen subsidios entre sus miembros. Actualmente el reglamento de Procampo permi
te que una organizacin, sea social (cooperativa, ejido) o empresarial, se inscriba para recibir
subsidios del programa. Ello implica que, para efectos de pago, la organizacin puede conjun
tar dos o ms de los predios de sus productores, en cuyo caso Procampo emite slo un cheque
(o depsito) a la organizacin (en vez de hacerlo a los individuos que la forman). Es tarea
entonces de la organizacin distribuir el dinero recibido a sus integrantes.
19 www.subsidiosalcampo.org.mx
20 Gobierno Federal (2009: 196) y solicitud de informacin Nm. 0810000025509, disponible para consulta pblica por
medio del buscador electrnico Zoom del IFAI en http://buscador.ifai.org.mx/buscador/bienvenido.do
21 Reunin que tuvo lugar en las ofcinas de SAGARPA con Graciela Aguilar, entonces Directora de ASERCA y Alberto
Crdenas, entonces Secretario de Agricultura, 11 de agosto de 2009.
150
El padrn de Procampo tambin le asigna una clave de productor a cada organizacin. Inclu
so, hay casos, y por razones que no estn claras, en que una misma organizacin cuenta con
diferentes claves. Actualmente, resulta imposible saber cuntos agricultores forman parte de
cierta organizacin o cuntos recibirn parte del pago correspondiente a determinado ciclo
agrcola. A juzgar tanto por sus respuestas a solicitudes de informacin como por declara
ciones de sus funcionarios, ASErCA en realidad no sabe cuntos individuos recibirn parte
del pago que le ha efectuado a una organizacin.
22

ASErCA sostiene que debido a que la recepcin de solicitudes para Procampo es tarea de las
ofcinas locales de la SAGArPA (en los Centros de Apoyo al Desarrollo rural, Cader), no hay
mane ra de que las ofcinas centrales puedan controlar la calidad de la informacin reunida.
Ade ms, ASErCA alega que simplemente no le es posible reunir datos tan detallados acerca
de cada individuo que participa en el programa (mucho menos de cada miembro de cada
organizacin), sobre todo considerando que hay ms de dos millones de benefciarios y que
ello implicara coordinarse con un sinnmero de ofcinas locales.
por estas razones, el padrn de procampo cuenta de ms el nmero total de benefciarios
que son productores individuales y al mismo tiempo cuenta de menos el nmero de agri
cultores que reciben apoyos como miembros de organizaciones. El efecto neto de estas
dos distorsiones sobre el nmero total de benefciarios de Procampo no est claro. En la
revisin que realiz la Auditora Superior de la Federacin (ASF) del desempeo de ASErCA
en 2006 se encontr que haba 2.56 millones de productores y 3.48 millones de predios en
listados (2008: 428). Sin embargo, segn el Tercer Informe de Gobierno del presidente Calde
rn, los datos ofciales relativos a ASErCA indicaban que para 2006 hubo 2.32 millones de
productores enlistados en el programa.
23
En su respuesta a la solicitud de informacin en
que se le peda especfcamente que proporcionara el dato respecto al nmero total de per
sonas individuales que reciben pagos a travs del programa, ASErCA afrm que, en 2006,
hubo aproximadamente 2.75 millones de agricultores empadronados en el mismo.
24

Estas variaciones, slo para el caso del ao 2006, no son menores, ya que representan dife
ren cias que oscilan entre 190,000 y 430,000 productores. Esta ltima cifra corresponde a la
diferencia entre los dos datos ofciales que ASErCA proporcion sobre el nmero total de
bene fciarios. Salvo la respuesta formal a la solicitud de informacin, ni el Tercer Informe
de Go bierno ni el informe de la ASF indican claramente cmo arribaron a la cifra que men
cionan relativa a la cantidad de productores individuales que participan en el programa. En
otras palabras, en el caso de estos dos informes, no sabemos si simplemente sumaron los
nmeros totales de las claves de productores (con lo cual contaron de ms a los productores
individuales y de menos a los miembros de organizaciones) o si usaron otra meto dologa
para resolver aspectos imprecisos y dudosos (como la difcultad para esclarecer la identidad
de pro ductores homnimos). El hecho de que estos dos recuentos varen conside rablemente
im pli ca que cada uno debi emplear distintos criterios para establecer qu indi ca dores se
toman en cuenta para defnir a un productor individual y as estimar el respectivo total de
benefciarios.
En su respuesta a la solicitud de informacin, ASErCA sostiene haber resuelto el problema
del conteo de ms de los productores individuales alegando que las cifras proporcionadas
se calcularon tras tomar en cuenta otros elementos de la identidad de cada individuo (como
su nombre, CUrP, lugar de nacimiento y otros). No obstante, tambin reconoce abierta
mente que en el caso de las organizaciones, cada una slo se cont una vez, de acuerdo con
su correspondiente clave de productor.
25
Por ende, resulta notable que esta particular forma
de calcular el nmero de benefciarios de Procampo termine arrojando la cifra ms alta en
tre las tres fuentes ofciales disponibles.
Metodolgicamente, el dilema de contar de ms a los productores individuales, generado por
la posibilidad de que una misma persona tenga varias claves de productor, est ostensible
mente resuelto. Pero resta an el problema derivado de contar de menos a los individuos
que, al formar parte de una misma organizacin, tambin comparten una misma clave.
Conviene subrayar el asunto de contar de menos porque, en realidad, los mayores pagos que
realiza Procampo se hacen a organizaciones. Los 14 mayores benefciarios histricos de Pro
campo Tradicional son todas agrupaciones, no individuos, y aunque son principalmente em pre sas
privadas, tambin fgura un enorme ejido indgena en Jalisco (vase el texto de Maldonado
22 Reunin que tuvo lugar en las ofcinas de SAGARPA con Graciela Aguilar, Directora de ASERCA y Alberto Crdenas,
enton ces Secretario de Agricultura, 11 de agosto de 2009.
23 Gobierno Federal (2009: 196) (en el archivo correspondiente a Economa competitiva).
24 Vase solicitud de acceso a la informacin con folio 0810000025509.
25 Solicitud de informacin num. 0810000025509, disponible para consulta pblica por medio del buscador zoom del IFAI en:
http://buscador.ifai.org.mx/buscador/bienvenido.do. El texto exacto de la respuesta a dicha solicitud expresa lo siguiente:
Nota: Debido a que un productor puede tener ms de una clave de productor, para realizar el conteo de productores nicos hace
una agrupacion por apellido paterno, apellido materno, nombre, fecha de nacimiento, estado de nacimiento, CURP y RFC
para el caso de las personas fsicas, para el caso de las personas morales se cuentan nicamente por clave de productor. (sic).
5
151
en este volumen).
26
De hecho, entre 1994 y 2008, slo hubo siete individuos en la lista de
los primeros (el monto) 50 benefciarios de Procampo Tradicional.
27

Esta ambigedad con respecto a quin recibe los fondos de procampo no permite reali
zar an lisis consistentes de los patrones de distribucin de los pagos de subsidios ni
monitorear el cumplimiento del programa de acuerdo a las reglas existentes. La falta
del folio del predio en el padrn de benefciarios disponible al pblico signifca que no se
puede vincular un pago con el predio que es objeto del mismo. Las actuales imprecisiones
que existen con la clave del productor, tanto a nivel de individuos como de organizaciones, y
la falta de una explicacin ofcial acerca de cmo se asigna esta clave, signifca que tampo co
se puede seguir con exactitud el pago a individuos. El nico anlisis preciso que actual mente
podra emprenderse de los patrones distributivos es el de la distribucin de los pagos en el
mbito municipal a lo largo del tiempo. Aunque dicho anlisis permitira establecer yn dole
destino de los pagos y sus niveles de concentracin geogrfca, un anlisis de la concen
tracin de la distribucin de los pagos (v.gr. quin obtiene exactamente qu en comparacin
con lo que otros obtienen) resultar impreciso mientras persistan problemas en la clave de
productor.
Actualmente, tampoco es posible realizar con precisin un anlisis independiente de hasta
dnde los pagos de Procampo acatan las reglas de operacin establecidas, lo cual sera muy
importante desde el punto de vista de la rendicin de cuentas. Cuando el programa se cre
mediante un decreto presidencial, se estableci que los pagos estaran limitados a 100 ha
de tierra de riego o su equivalente en tierra de temporal que son las extensiones mximas
de la propiedad permitidas por la Constitucin a partir del reparto agrario. No obstante, se
desconoce si alguna autoridad competente se ha encargado de que este techo se respete (ver
recuadro 9). Tambin es cierto que estas disposiciones no mencionan la prcti ca del arrien
do de tierras, con lo cual queda abierto un espacio para acciones discrecionales. Por otra parte,
en 2004 el Congreso federal reiter, al expedir el Decreto de Presupuesto de Procampo, que
la superfcie mxima a apoyarse seguira siendo 100 ha de tierras irrigadas. Y en abril de
2009, la Secretara de Agricultura y ASErCA acordaron limitar an ms el monto de los
pagos de Procampo a agricultores individuales dejndolo en 100 mil pesos por productor y
ciclo agrcola, y as qued en las reglas de operacin.
Todas estas limitaciones sobre los pagos de Procampo restringen el monto del apoyo que un
slo individuo puede recibir. No obstante, dado que actualmente no hay sufciente informa
cin disponible para dar un seguimiento certero a los pagos a individuales, es imposible
verifcar en forma independiente si dichas limitaciones estn siendo acatadas.
Por ejemplo, an despus de las modifcaciones a las reglas de operacin en abril de 2009,
algunos productores seguan recibiendo cantidades considerablemente mayores a los topes
establecidos. Como se puede apreciar en el siguiente cuadro, que de ninguna manera es una
lista exhaustiva de las violaciones que se cometieron a las disposiciones vigentes, ASErCA
realiz pagos por ms de un milln de pesos a productores individuales en el ciclo primave
raverano 2009.
La cobertura que El Universal y otros medios informativos dieron al tema de los subsidios
agrcolas en febrero de 2010 intentaba plantear una interrogante: por qu se estaban violan
do las reglas de operacin? (que, por cierto, se haban modifcado hace poco). An cuando ni
SAGArPA ni ASErCA respondieron directamente a esas preguntas, su titular y el de Pro
campo presentaron su renuncia (lo cual pas despus de que cambiara el Secretario de Agri
cultura en el verano de 2009). Es de notar que la respuesta no consisti en la adopcin de
medidas institucionales especfcas que buscaran asegurar que las propias reglas de ope ra
cin de Procampo, ASErCA y las de SAGArPA se estn cumpliendo. Ms bien, los compro
misos adoptados (detallados ms abajo) se referen a limpiar el padrn de Procampo me
diante la verifcacin y actualizacin de datos, y el uso de mejores tecnologas (como la
georeferencia cin), para asegurar que los productores de benefciarios del programa real
mente cumplan con los requisitos. En los hechos, empero, la instrumentacin de este pro
ceso ha sido bastante lenta, pues, por ms temprano se estima que terminar hasta 2011.
Mientras, dado que no cuenta con otros mecanismos institucionales para asegurar que
cumpla con sus propias reglas de operacin, parece que ASErCA seguir operando con base
en la inercia, utilizando el padrn histrico (con todos los problemas que presenta).
Otra restriccin formal con respecto a la elegibilidad para ser benefciario de Procampo tiene
que ver con posibles confictos de inters. En particular se debe permitir que un servidor
pblico del sector agropecuario en funciones reciba pagos de subsidios (vase el texto de Me ri
no en este informe)? Otra vez, debido a que la clave del productor slo permite establecer la
fguracin de un nombre y, por lo mismo, es insufciente para esclarecer la identidad de un
26 www.subsidiosalcampo.org.mx
27 Idem.
152
individuo, no hay manera de saber con certeza si hay funcionarios pblicos que estn vio
lando esta disposicin. Sin embargo, la gran atencin que despert la presencia de hom ni mos
de los funcionarios pblicos en el padrn de Procampo, gracias a la cobertura meditica, se
convirti en una manera de tener mayor certeza. A su vez, ello indica que desde el punto de
vista de la rendicin de cuentas, un anlisis independiente del cumplimiento de la norma
tividad respectiva es fundamental para lograr que los funcionarios pblicos rindan cuentas
por sus acciones mientras estn desempeando un cargo.
El monitoreo desde la sociedad civil, tal como puede verse en el sitio subsidios al cam
po en mxico, busca mejorar el acceso pblico a la informacin con respecto a la dis
tribucin de subsidios en procampo e ingreso objetivo. Aunque las bases de datos en bruto
de ASErCA son muy accesibles en lnea, el anlisis de las mismas sigue siendo complicado
por el tamao y el alcance de los dos programas. Dado que slo Procampo llega a ms de dos
millones de benefciarios cada ao, los archivos en Excel para cada entidad federativa (sobre
todo en el ciclo primaveraverano, cuando se realiza la mayo ra de los pagos), contienen
miles y miles de entradas. Incluso para expertos en Excel, el procesamiento y elaboracin
de informacin a partir de tantos datos es sumamente complicado, asunto que se agudiza
an ms al tomar en cuenta que el programa lleva funcionando ms de 15 aos. De ah que
la iniciativa ciudadana Subsidios al Campo en Mxico, un pro yecto en que colaboran, orga
nizaciones civiles y sociales, y acadmicos, haya buscado facilitar el acceso a las listas de
Procampo, dndolas a conocer en lnea en un formato sencillo de manejar y en el que pue
den hacerse bsquedas y anlisis. La base de datos correspondiente est disponible en
www.subsidios alcampo.org.mx, y permite comparar fcilmente pagos del programa a lo largo
de sus 15 aos de funcionamiento, as como patrones de distribucin entre entidades federa
tivas. Aqu tam bin se encuentra una base de datos correspondiente a Ingreso Objetivo, la
cual permite com parar fcilmente la distribucin de pagos en trminos tanto temporales
como geogrfcos.
Para cada padrn, se puede realizar bsquedas de nombres tanto de individuos como de orga
nizaciones, y tambin ver informacin detallada acerca de la ubicacin del predio, el pro
ducto cultivado, el nmero de hectreas apoyadas (o de toneladas, para el caso de Ingreso
Objetivo) y los montos pagados a lo largo del tiempo.
Sin embargo, este sitio divulga los padrones de ASErCA tal cual como sta los presen ta. Es
decir, el contenido de los datos ofciales no se altera en lo ms mnimo, incluso en el caso de
errores (ortogrfcos o tipogrfcos) en la escritura. Por ende, la posibilidad de incrementar
el acceso a la informacin por medio de esta iniciativa est sujeta a las propias limitaciones
de la fuente ofcial. No esclarece la identifcacin de los productores homnimos con dife
rentes (y numerosas) claves, ni proporciona informacin adicional acerca de las organiza
ciones empadronadas. Aunque potenca la rendicin de cuentas en Procampo, gracias a un
mayor y mejor acceso a los datos ofciales, la capacidad de este sitio para dar un segui
miento preciso a los pagos de Procampo a lo largo del tiempo es, por lo mismo, limitada.
los datos ofciales de procampo no permiten analizar el grado de cobertura del pro gra
ma. Los funcionarios responsables del sector agrcola, as como los observadores y analis tas
suponen de manera implcita que Procampo cubre a todos los productores que son ele gibles.
Sin embargo, en los hechos la cobertura del programa (el porcentaje de los pro ductores ele
gibles que estn inscritos) no est clara. La informacin pblicamente disponible acerca de
los benefciarios no permite analizar el grado de cobertura de Procampo ni en trminos de
productores elegibles ni de predios. Pero adems, las evaluaciones ofciales de Procampo
tampoco han abordado este pregunta. No obstante, segn los estudios de Scott y de Fox y
Haight (en este informe), prevalece una situacin de subcobertura. Ambos trabajos men
cionan encuestas que conciden en que la mayora de los productores minifundistas no
tienen acceso al programa. Este sesgo puede atribuirse a tres factores. Primero, y por ra
zones que habra que esclarecer, algunos productores no habran estado inscritos en 1993 y
1994, cuando se fj el padrn. Segundo, el programa no abri una nueva ventana para in
corporar a muchos de los productores eligibles que no se inscribieron al principio (a pesar
de haber organizado una lista ofcial de espera, el registro Alterno) y tercero, la partici
pacin de productores ins critos ha estado disminuyendo, como indica la auditora federal
practicada en 2006. La tasa de participacin global para los productores empadronados era
de 91% en el mbito nacional y algunos estados presentaban tasas de participacin ms
bajas, por razones que tampoco estn claras.
28
Se requiere, entonces otras fuentes de infor
macin para establecer el grado en que Procampo est llegando a su poblacin objetivo.
28 Por ejemplo, en 2006 Procampo alcanz a cubrir slo 71.5% de los productores ya inscritos en Guerrero, dejando fuera
a ms de una cuarta parte, y en Chiapas a 79.1% de los productores inscritos (ASF 2008: 418).
5
153
no obstante sus limitaciones, la base de datos de procampo ha sido el conjunto de da tos
ms completo sobre la actividad agropecuaria en mxico durante los 16 aos que han
pasado entre los dos censos del sector realizados en 1991 y 2007. El censo agropecuario
de 1991 se realiz previo a las reformas al Artculo 27 Constitucional de 1992, que dieron
lugar a la parcelacin individual y eventual venta de terrenos ejidales, as como al programa de
regularizacin territorial Procede.
29
El censo agropecuario ms reciente, realizado en 2007,
se ha dado a conocer slo hace poco y de manera parcial (vase el texto de robles en este
informe).
El hecho de no haber realizado un censo nacional agropecuario completo durante ms de 15
aos deja abierta la siguiente pregunta. en qu datos se han fundado las principales decisio
nes que han conducido la poltica agropecuaria durante este tiempo? Pocas fuentes guberna
mentales (al menos entre las que estn disponibles al pblico) contienen tanta informacin
sobre los tipos de bienes producidos y su localizacin, como la base de datos de Procampo.
Sin embargo, los problemas antes mencionados sobre su calidad y confabilidad, permiten
preguntarse acerca del papel que estas bases de datos pudieron cumplir como base informa
tiva para las decisiones que se han tomado en poltica agropecuaria (si es que se utilizaron
para ello). Est fuera del alcance del presente informe emitir juicios defnitivos acerca del
modo en que se han decidido las polticas agropecuarias durante los ltimos 15 aos. Pero,
como ya se ha dicho, la base de datos de Procampo es la nica informacin pblicamente
disponible que presenta tanto nivel de detalle sobre quin produce qu y dnde en el campo
mexicano. Desde la perspectiva de la rendicin de cuentas, ello querra decir que las limita
ciones sealadas tambin constrien el debate pblico en torno a las polticas y decisiones
en el sector.
la secretara de agricultura y asErca, con apoyo del banco interamericano para el desa
rrollo y el banco mundial, se han comprometido a elevar la calidad de y el acceso a los
datos relativos al pago de subsidios de procampo. El gobierno anunci (y presupues t)
recientemente una inversin de 400 millones de pesos para limpiar el padrn de Pro
campo. En septiembre de 2009 tambin dio a conocer una serie de disposiciones mediante
las cuales buscar verifcar la elegibilidad de los productores actualmente enlistados en el
programa (DOF 2009). Al mismo tiempo, se consiguieron grandes prstamos del BID y del BM
que se destinarn a elevar la calidad de los datos relativos a los benefciarios de los pagos
de Procampo.
30

La Directora de ASErCA anterior, Graciela Aguilar, indic entonces que, para los casos de
Procampo y de Ingreso Objetivo, a medida que se vaya realizando el proceso de verif
cacin, se procurar instituir una forma de identifcacin del productor de carcter interno
que ser ms confa ble que la informacin actualmente disponible.
31
No obstante, an no se
ha dado a co nocer pblicamente los detalles especfcos de este proceso de verifcacin, ex
cepto que se ha empezado a instrumentar y que tardar por lo menos un ao (si no ms) en
llevarse a cabo.
Estas iniciativas representan pasos potenciales importantes para mejorar la calidad y la con
fabilidad de la informacin pblica sobre Procampo. A medida que las organizaciones civiles
sigan monitoreando el desempeo del programa y se acceda a mejor informacin, ciertamente
se fortalecern los intentos por establecer una mayor rendicin de cuentas en el sector pbli co,
particularmente en las polticas de subsidios agrcolas de Procampo. Por otra parte, el escru
tinio pblico de la calidad y el acceso a la informacin ofcial de los muchos otros programas
de subsidios agrcolas mexicanos apenas est empezando y debe proseguir.
3. conclusionEs
La cobertura meditica en 2009 y 2010 sirvi para darle ms atencin a los principales pro
gramas de subsidio al campo en Mxico. Ahora bien, la presencia o no de ciertos individuos
(funcionarios pblicos o familiares de narcotrafcantes) slo es un sntoma de una cuestin
ms de mayor envergadura que debe ser objeto de un debate pblico ms amplio. Mltiples
evaluaciones ofciales no han logrado establecer si el diseo y el funcionamiento de los pro
gramas permiten que stos cumplan con sus objetivos y metas y, ms all de eso. Adems, las
agendas acotadas de las evaluaciones ofciales no preguntan si tales objetivos son los que efec
tivamente deberan perseguir las polticas de subsidio a la produccin agropecuaria en el pas.
En estos trminos, la presencia o no de individuos clebres en los padrones de benefciarios es slo la
punta del iceberg y, por lo mismo, amerita una discusin ms amplia. Por lo pronto, es evidente
29 Nombre ofcial: Programa de Certifcacin de Derechos Ejidales y Titulacin de Solares Urbanos.
30 Vase www.iadb.org y www.worldbank.org
31 Reunin que tuvo lugar en las ofcinas de SAGARPA con Graciela Aguilar, entonces Directora de ASERCA y Alberto
Crdenas, entonces Secretario de Agricultura, 11 de agosto de 2009.
154
que la transparencia por medio de la publicacin de padrones de benefciarios ha contribuido
a alimentar sustancialmente el debate sobre los programas de subsidio al campo. Al mismo
tiempo, el debate pblico se est dando en la ausencia de informacin precisa y confa ble sobre
quines reciben (y concentran) los subsidios.
bibliografa
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Merino, Mauricio (2010) Defectos de fontanera, El Universal, 17 de febrero, http://www.eluniversal.
com.mx/editoriales/47407.html
5
155
RecuadRo 9
incumplimiEnto dE las rEglas dE opEracin dE
procampo. pErsonas fsicas quE
rEcibiEron ms dE 100 mil pEsos (p-v 2009)
ana Joaquina Ruz (Fundar)
Segn las reglas de operacin de Procampo, ninguna persona fsica puede recibir apoyos
por ms de 100 mil pesos a partir del ciclo agrcola primaveraverano 2009. Sin embargo,
dichas reglas no fueron aplicadas con exactitud.
A continuacin una tabla donde se muestran por estado, los benefciarios que recibieron
arriba de 100,001 pesos en el ciclo agrcola primaveraverano 2009.
32
Los datos son obtenidos de los padrones de benefciarios de ASErCA, es decir, son datos
ofciales, descargados de internet el da 20 de abril de 2010, del sitio: http://www.aserca.
gob.mx/artman/publish/article_1878.asp
ASErCA
Padrones de benefciarios con ms de 100 mil pesos por ciclo agrcola
Procampo Tradicional
Ciclo primaveraverano 2009
Nombre del productor Estado
Superfcie
apoyada
(hectreas)
Importe
apoyado
(pesos)
Ciclo
HANUN JOrGE JOrGE ALFrEDO Tamaulipas 328.6 $ 316,441.80 PV09
ZUNIGA CEPEDA MArIA GUADALUPE Tamaulipas 301.84216 $ 290,674.00 PV09
GArCIA MEDrANO J SErGIO Durango 257.54 $ 251,824.12 PV09
MANZUr NADEr SANDrA Tamaulipas 249.13 $ 239,912.19 PV09
ArELLANO CANALES MArIA BrISELDA Tamaulipas 208.17 $ 200,467.71 PV09
DE LA GArZA COLLADO LUCAS Tamaulipas 207.68432 $ 200,000.00 PV09
ArGUELLO HErNANDEZ ALEJANDrO Tamaulipas 204 $ 197,800.00 PV09
rAMOS FLOrES JAVIEr Jalisco 202.84216 $ 197,022.00 PV09
DE ANDA SANCHEZ SAUL EDUArDO Tamaulipas 203.84216 $ 196,300.00 PV09
CArDENAS CHArLES JOAQUIN Tamaulipas 203.84216 $ 196,300.00 PV09
BArrON TIJErINA ASCENCION Tamaulipas 200 $ 192,600.00 PV09
ELIAS SUDErMAN AGANETA Chihuahua 193.84216 $ 186,670.00 PV09
UrIBE rIVErA DAFNE ALEJANDrA Tamaulipas 180.005607 $ 173,345.40 PV09
LOAIZA CONTrErAS JOSE DIEGO OSCAr Puebla 180 $ 173,340.00 PV09
DE LA GArZA MOrANTES CESAr Tamaulipas 178.84216 $ 172,225.00 PV09
MONTES NEVArEZ SAMUEL Chihuahua 155.5 $ 166,875.50 PV09
TINOCO TINOCO MANUEL Durango 171 $ 164,673.00 PV09
UNGEr WIENS ELIZABETH Chihuahua 169.24216 $ 162,980.20 PV09
JAQUEZ FLOrES JUAN ANTONIO Chihuahua 167.68432 $ 161,480.00 PV09
GIESBrECHT rEIMEr JUAN rEYNALDO Chihuahua 166 $ 159,858.00 PV09
PErEZ rOMO MErCEDES Jalisco 165 $ 158,895.00 PV09
OrTIZ HErrErA JOSE LUIS Zacatecas 161.12 $ 155,158.56 PV09
LOPEZ SOLIS JOSE Zacatecas 152 $ 146,376.00 PV09
SILVA GOMEZ JOSE LUIS Chiapas 112 $ 145,600.00 PV09
BrETON Y BrETON JAIME ELOY Tlaxcala 145 $ 139,635.00 PV09
ArGUELLES UrENO ABrIL Tamaulipas 144 $ 138,672.00 PV09
VILABOA MUrILLO rOBErTO Veracruz 140 $ 134,820.00 PV09
ABrAMS ZACHArIAS WILHILEM Chihuahua 136.5 $ 133,321.00 PV09
PErEZ ArCE LILIA SUNANA Tamaulipas 137.5 $ 132,412.50 PV09
rAMOS ZAVALA ArTUrO Tamaulipas 133 $ 128,079.00 PV09
CrIVELLI CrUZ CArLOS ANTONIO Veracruz 132 $ 127,116.00 PV09
HErNANDEZ CHAVArrIA ALFrEDO Jalisco 131 $ 126,153.00 PV09
156
Nombre del productor Estado
Superfcie
apoyada
(hectreas)
Importe
apoyado
(pesos)
Ciclo
LANDA ArrOYO AUrOrA MIrIAM Veracruz 130.35 $ 125,527.05 PV09
LOPEZ GALVEZ JOSE GALDINO
ANASTACIO DE JESUS
Puebla 129 $ 124,227.00 PV09
ArELLANO GUrrOLA JUAN Zacatecas 129 $ 124,227.00 PV09
SANTOS rODrIGUEZ MArTHA PATrICIA Tamaulipas 126.1896552 $ 122,149.00 PV09
ACEVES FErNANDEZ FrANCISCO JOSE Aguascalien
tes
125 $ 120,375.00 PV09
MOrALES rOMAN TErESA Veracruz 125 $ 120,375.00 PV09
VALLES MATA MA ELSA Durango 122.614746 $ 119,260.00 PV09
MENCHACA MUNOZ SALVADOr Zacatecas 115 $ 116,297.50 PV09
HErNANDEZ rECENDES J JESUS Aguascalien
tes
120 $ 115,560.00 PV09
ZUNO CHAVIrA MArIO ALVErTO Chihuahua 120 $ 115,560.00 PV09
ArrIETA CArDENAS MArIA OLIVIA Durango 120 $ 115,560.00 PV09
SOSA rINCON MArIA EUGENIA Veracruz 120 $ 115,560.00 PV09
AVALOS MArTINEZ ArMANDO Tamaulipas 112.21 $ 115,053.05 PV09
BEJArANO GArCIA rOGELIO Chihuahua 119.35 $ 114,934.05 PV09
FAVELA DUrAN GABrIEL Baja Califor
nia Sur
118 $ 113,634.00 PV09
DOMINGUEZ HErNANDEZ JOrGE Zacatecas 117.71 $ 113,354.73 PV09
GrIJALVA GONZALEZ OSCAr ISIDrO Chihuahua 117 $ 112,671.00 PV09
TErAN FLOrES BrENDA GUADALUPE Tamaulipas 114.17216 $ 109,947.79 PV09
LOPEZ GALVEZ JOSE GALDINO
ANASTACIO DE JESUS
Tlaxcala 114 $ 109,782.00 PV09
JACOBO rODELO JESUS ArTUrO Sinaloa 109 $ 109,695.00 PV09
FrAIrE MArTINEZ rOBErTO Durango 93.86 $ 108,877.60 PV09
MUNOZ PECINA SANDrA Tamaulipas 113 $ 108,819.00 PV09
ArrOYOS COLMENErO GILDArDO Chihuahua 110.96 $ 108,539.48 PV09
VASQUEZ MArTINEZ JOSE rICArDO Morelos 95.36 $ 108,122.26 PV09
BUSTILLOS BUSTILLOS EMIGDIO Chihuahua 112 $ 107,856.00 PV09
GArCIA HErNANDEZ MArTHA CELIA Chihuahua 112 $ 107,856.00 PV09
LUDErS BECErrIL GUSTAVO Sonora 112 $ 107,856.00 PV09
MArTINEZ rIVErA TOMAS Durango 111.5 $ 107,374.50 PV09
VILLArrEAL COrTEZ MYrTHALA PATrICIA Tamaulipas 110.83 $ 106,729.29 PV09
VALADEZ PADILLA EFrEN Zacatecas 110.26 $ 106,662.29 PV09
MArTINEZ NEGrETE ArTUrO Guanajuato 110.00216 $ 105,932.08 PV09
OrOZCO XX BLANCA ArMIDA Chihuahua 110 $ 105,930.00 PV09
ZUMArAN CASTANEDA JOSE ALFrEDO Durango 110 $ 105,930.00 PV09
BErLANGA ESPINOZA MArGArITA Tamaulipas 110 $ 105,930.00 PV09
MOrALES MArTINEZ JOSE LUIS Durango 99 $ 105,110.00 PV09
DELGADO SALAZAr TOBIAS Durango 108.5 $ 104,485.50 PV09
BANUELOS MEDINA JOSE Zacatecas 108.4 $ 104,389.20 PV09
BUSTILLOS OLIVAS JESUS MArIA Chihuahua 105.5 $ 104,157.50 PV09
GOMEZ NUCAMENDI JOSE rUMUALDO Chiapas 108 $ 104,004.00 PV09
VAZQUEZ CONTrErAS ISMAEL Durango 104 $ 103,522.00 PV09
FrIESEN VOTH JOHAN Chihuahua 102 $ 103,514.00 PV09
ALVArEZ ArIAS JOSE Michoacn 106.4 $ 102,463.20 PV09
SANTA EDWIGES S.P.r DE r.L. Chihuahua 106 $ 102,078.00 PV09
MONTIEL rODrIGUEZ ANDrES Sinaloa 106 $ 102,078.00 PV09
MONrEAL CASTILLO FrANCISCO JAVIEr San Luis
Potos
104.71 $ 102,015.23 PV09
WIEBE LOEWEN COrNELIUS Chihuahua 105.3 $ 101,403.90 PV09
ANCHONDO rAMOS ANTONIO MANUEL Chihuahua 98.79 $ 100,164.58 PV09
ALBA OLAVArrIETA ArTUrO Aguascalien
tes
104 $ 100,152.00 PV09
PENNEr PETErS DAVID Tamaulipas 104 $ 100,152.00 PV09
Fuente: Padrones ofciales de ASERCA, descargados de http://www.aserca.gob.mx/artman/publish/article_1878.asp; el da
20 de abril de 2010. ASERCA seala que estos datos estn actualizados hasta el 18 de agosto de 2009.
6
157
6
Vigilancia y control
en el campo.
Meca nismos, procesos y
dinmicas de con tra lora
social en los progra mas
depen dientes de Apoyos y
Servicios a la Comerciali za cin
Agropecuaria, ASERCA
Felipe Hevia
1

Centro de Investigaciones y Estudios Superiores
en Antropologa Social
1 Este informe resume un estudio mucho ms detallado, del mismo nombre y basado en trabajo de campo, editado como
Mexican Rural Development Research Report, por el Woodrow Wilson International Center for Scholars, Mexico Institute,
2010, www.wilsoncenter.org/DesarrolloRuralMexicano, por aparecer.
6
Vigilancia y control en el campo
159
Los subsidios al campo representan millones de pesos que se asignan y manejan en
proce sos poco transparentes, donde los productores, los ciudadanos y sus organizaciones
tienen limitados espacios de participacin. Las reglas de operacin de 2009 obligan a los
programas de ASERCA a implementar mecanismos de contralora social por medio de la
difusin del padrn de benefciarios; la integracin de mecanismos de atencin ciudadana;
la creacin de comits de control y vigilancia; la creacin de espacios de concertacin entre
las autorida des y los benefciarios; y por medio de alianzas con organizaciones civiles para
la vigilancia y monitoreo. Sin embargo, esta investigacin concluye que, hasta mediados de
2009, estas instan cias no se han implementado en los programas de ASERCA.
La contralora social se defne como los mecanismos de participacin ciudadana instituciona
lizada orientados hacia la rendicin de cuentas. A diferencia de otros mecanismos de en
caminados a la planeacin, ejecucin o evaluacin de las polticas, la contralora social
centra sus acciones en la vigilancia, monitoreo y control de todo el ciclo de la poltica pblica
por medio de diversos instrumentos como son la creacin de comits por par te de benefcia
rios, sistemas de atencin ciudadana, o participacin de ciudadanos en rga nos colegiados de
decisin gubernamental. Los efectos de los diseos y desempeos institucio nales de estos
dispositivos podrn generar sistemas dbiles o fuertes de contralora social (Hevia, 2009).
As, para que sean sistemas fuertes, son necesarias la autonoma de los grupos que ejercern
la vigilancia, y recursos de poder tanto directos como indirectos que permi tan a estos
grupos ejercer acciones de control que, por su misma naturaleza, son de carc ter poltico,
es decir, pretenden incidir en el espacio pblico (Cunill 2009).
Slo tomando en consideracin lo que dicen las reglas de operacin, es posible afrmar que los
dfcits institucionales de los programas de ASERCA en trminos de contralora social son
serios. Como muestra la Tabla 1, si bien todos los programas cumplen con los mnimos de trans
parencia como la publicacin de los padrones de benefciarios en su sitio de Internet, y la
presencia formal de sistemas de atencin ciudadana comunes para todo ASERCA, operados por
el rgano interno de control, los instrumentos de contralora social ms especfcos segn
la normatividad federal, como los comits de contralora social, slo los posee, en el papel,
Procampo y Capitaliza. El estudio ms amplio revisa cada uno de estos instrumentos en
mayor detalle.
160
Tabla 1
Acciones de contrAlorA sociAl en los progrAmAs de AsercA.

PROGRAMAS ASERCA
Transparencia Contralora social limitada Contralora social ampliada
Padrones
pblicos
benefciarios
Sistemas de
atencin
ciudadana/1
Comits con
tralora social
Vinculacin
con OSC para
vigilancia
Espacios insti
tucionales de
comunicacin
P
R
O
C
A
M
P
O
CAPITALIZA + + +//2 +//3
PROCAMPO + + +
REGISTRO ALTERNO + +
COBERTURA PRECIOS + +
A
P
O
Y
O
S

C
O
M
P
E
N
S
A
T
O
R
I
O
S
APOYO A COBERTURAS + +
INGRESO OBJETIVO + + +//4
CONVENIO
CONCER TACIN
+ +
ORDENAMIENTO
MERCADO GRANOS
OLEAGINOSAS
+ +
ESQUEMAS DE
COMERCIALIZACIN
ESPECFICOS
+ +
DIESEL AGROPECUARIO + +
P
R
O
M
O
A
G
R
O
PROMOAGRO + +
NOTAS: 1/Sistema de Atencin Ciudadana se refere al Organo interno de control de ASERCA segn sus reglas de operacin (SAGARPA, 2008). /2 La nica
mencin sobre contralora social en CAPITALIZA est en el procedimiento simplifcado de Capitaliza donde se limita la funcin de los comits al acuse de
recibo de los listados de benefciarios (ASERCA, 2005). /3 Tericamente el Comit Estatal de Desarrollo Rural Sustentable tiene representacin no gu
bernamental y est facultado para dictaminar la viabilidad tcnica de los proyectos econmicos y vigilar su ejecucin (ASERCA, 2009a). 4/Se refere a las
acciones de monitoreo ciudadano a las cartas compromiso ciudadano (ASERCA, 2009b). Fuente: elaboracin propia.
Hasta 2008, slo Procampo y su programa derivado Capitaliza incluan esquemas de con
tralora social en su diseo y operacin. No fue hasta la modifcacin de las reglas de operacin
de 2009 donde se oblig, por vez primera, que los programas de Promoagro y Apoyos Compen
satorios, generaran esquemas de contralora social.
Para el caso de Procampo, se oper un esquema de contralora social desde sus inicios. El Art
culo 9 de su Decreto de creacin especifca:
La Secretara, en coordinacin con la Secretara de la Contralora General de la Federacin, bajo
el esquema de contralora social, dar participacin a los productores en la vigilancia de la apli-
cacin de los recursos y acciones que se desarrollen en Procampo, para lo cual los Comits Direc
tivos de los Distritos de Desarrollo Rural promovern la constitucin de Subcomits de Control
y Vigilancia en su circunscripcin territorial, as como la eleccin y capacitacin de vocales de
contralora social entre los productores (Gobierno de Mxico, 1994. Art. 9, cursivas aadidas).
Los subcomits de Control y Vigilancia se integran con representantes gubernamentales y con
productores y tienen las siguientes funciones: recepcin y revisin de los formatos de reinscrip
cin; verifcacin fsica y documental de las solicitudes de reinscripcin; proporcionar recomenda
cin de estas solicitudes al Distrito de Desarrollo Rural y remitir la documentacin al Distrito de
De sarrollo Rural (ASERCA, 2009a). Segn la funcin pblica, hasta el ao 2000 se encontraban
en operacin 192 subcomits de Contralora Social (uno por cada Distrito de Desarrollo Rural),
con la participacin de 712 Vocales de Contralora Social (uno por cada Cader) (SFP 2006:18).
Al analizar a estos comits sobre su autonoma y recursos de poder se encontr que los produc
tores estn subrepresentados en desmedro de las autoridades estatales, y sus funciones son
ms administrativas que de control social. Al tener que elegir cientos de ncleos agrarios a un
solo representante para el subcomit del Cader, estos mecanismos de representacin difcultan
la creacin de liderazgos independientes y favorecen a las centrales campesinas, que a su vez
6
161
son las que participaron en la creacin del padrn de benefciarios original de Procampo. La
falta de autonoma se expresa en limitaciones sobre la operacin de estos subcomits, como
son el poder elegir a su presidente (se designa por el poder gubernamental); implementar proce
dimientos propios para seleccionar a los integrantes de los Comits y renovar sus liderazgos
(las elecciones y modifcaciones de estos comits las decide ASERCA); poder asociarse verti
calmente con organizaciones u otros subcomits para controlar la cadena de poltica pblica (no
existen instrumentos para agrupar subcomits de control en un mismo territorio o regin); o
modifcar la operacin de los comits (como es la obligacin de crear subcomits por Cader y no
por agrupaciones de ncleos agrarios, o poder crear comisiones de trabajo independientes).
En trminos de recursos de poder, a pesar de que poseen poder de veto, por medio de las reco
mendaciones que son vitales para acceder a los recursos, debido a la desigual representacin
de los productores frente a los funcionarios de gobierno, en la prctica los productores no usan
estos mecanismos para vigilar y controlar a Procampo. La baja autonoma y pocos recursos de
poder favorecen la orientacin que tienen estos subcomits de vigilar ms a los mismos pro
ductores que a los funcionarios del programa. As, como en otros programas de transferencia
condicionada, estos comits no poseen los niveles de autonoma y recursos de poder mnimos
para convertirse en contrapartes ciudadanas de control. Informar a las autoridades, por medio
de sistemas internos de quejas y/o por el rgano interno de control, sigue siendo el nico me
dio para controlar las reas opacas de los procesos en los programas de ASERCA.
En trminos de la difusin de los padrones de benefciarios, si bien todos los programas de
ASERCA publican los listados de benefciarios, estos no se entregan con una homoclave, lo que
no permite agregar los subsidios que recibe un productor especfco. Para el caso de Procampo
se usa adems tecnologa poco amigable que difculta acceder a los padrones. Tambin se
documentan difcultades para acceder a informacin esencial sobre los procesos para solicitar
apoyos de los programas de Apoyos Compensatorios, en especial sobre las fechas de apertura
y cierre de las mesas de atencin.
Sobre la existencia de sistemas de atencin ciudadana, ASERCA desarroll un sistema interno
de informacin y quejas que ha resultado til como un mecanismo de apoyo e informacin, pero
no existe informacin sufciente para saber los impactos de este mecanismo para activar ins
tancias horizontales de control. Como otros instrumentos de recepcin telefnica, este sistema
de atencin tiene limitaciones legales para poder hacerse cargo de las quejas y denuncias que
lleguen por este medio.
Por otro lado, se pudo constatar que en ninguno de los programas de ASERCA se reportan es
pacios de vinculacin con organizaciones civiles para el control y vigilancia (con la excepcin
de monitoreo ciudadano de las cartas compromiso ciudadano del subprograma de Ingreso Ob
jetivo) ni tampoco se reportan espacios de comunicacin y concertacin entre el programa y
los benefciarios, a pesar que es obligatorio a partir de 2009. Si bien es importante el segui
miento de las cartas compromiso, su falta de sistematicidad en el tiempo, el poco rango de
accin impuesto por el poder gubernamental, y sus limitados impactos para modifcar procedi
mientos de atencin, hacen de este ejercicio una accin muy circunscrita de vigilancia ciu
dadana, con pocas posibilidades de impacto a corto o mediano plazo.
Del anlisis se desprende que el principal mecanismo de monitoreo y vigilancia que poseen (y
utilizan) los ciudadanos es el acceso a la informacin, por medio de las crecientes solicitudes
de informacin. Como se muestra a partir de un anlisis estadstico de solicitudes de informa
cin, su uso resulta ser un mecanismo necesario, pero no sufciente, para monitorear la opera
cin de estos programas.
Por medio del anlisis de las solicitudes de informacin y las respuestas institucionales, sobre una
muestra estadsticamente representativa, se concluye que slo 61.7% de las respuestas pue
den considerarse positivas; que la dimensin que ms tiende a responder con informacin es
Procampo (quien posee mayores porcentajes de respuestas positivas); y que en general han au
mentado en los ltimos aos el porcentaje de respuestas positivas. Tambin se muestra que
25% de las solicitudes de informacin se relacionan con Procampo, siendo que 40% preguntan
por las ofcinas centrales de ASERCA y 25% por los programas de Apoyos Compensatorios. Con
la informacin disponible, no se puede saber si la informacin entregada se trans forma en ac
ciones especfcas de vigilancia y control, con la excepcin de la experiencia del pro yecto Sub
sidios al Campo en Mxico de Fundar, quienes usaron las solicitudes de informa cin como
herramienta para construir su sistema de informacin sobre subsidios que ha tenido alto im
pacto en la prensa nacional (www.subsidiosalcampo.org.mx).
162
Recomendaciones
Sobre estos hallazgos, se establecen las siguientes recomendaciones a ASERCA para mejorar
sus sistemas de contralora social:
1 Para implementar sistemas y mecanismos de contralora social en ASERCA se recomienda
coordinar las acciones de Contralora Social de ASERCA con la Direccin General Adjunta de
Contralora Social de la Secretara de la Funcin Pblica. Esto permitira acceder a capacita
cin, mejores prcticas, un sistema integrado de informacin y coordinacin que facilitara
la implementacin de comits en localidades rurales, y coordinacin con los programas Mu
nicipios por la Transparencia y los rganos estatales de control.
2 Implementar Comits de Contralora Social especifcando las funciones contenidas en el
Art. 20 de los Lineamientos de contralora social.
2
Esto implica que posean recursos de po
der directos, adems de los sistemas de atencin ciudadana, y se asegure la autonoma en
la integracin y funcionamiento de estos comits, expedir manuales de operacin y capaci
tacin para los vocales y establecer procedimientos claros de seleccin, recambio, funciones
y atribuciones de los comits.
3 Establecer programas de fomento a las organizaciones de la sociedad civil orientadas al mo
nitoreo ciudadano. Fomentar el control y la vigilancia de las organizaciones de la sociedad
civil en los programas de ASERCA, puede ser de manera directa, por medio del programa de
coinversin social Indesol (en la creacin de vertientes especfcas), y/o del programa de fo men
to al asociativismo de SAGARPA. Se recomienda que estos programas de fomento, obli ga to
rios por la Ley Federal de Fomento a las OSC, sean llevados a cabo en concursos pblicos,
con califcacin mixta sociedad estado y con reglas claras de funcionamiento.
4 Implementar comits mixtos de califcacin de las solicitudes de apoyo. Como ya existe en va
rios programas de SEDESOL y SAGARPA, que los consejos tcnicos con representacin no
gubernamental puedan participar en los procesos de califcacin para transparentar la asig
nacin de recursos.
5 Modifcar la presentacin de los listados de benefciarios tomando como referencia el traba jo
de Fundar. Con el objeto de entregar informacin confable sobre los padrones de be ne f cia
rios por municipio y estado, se recomienda utilizar la metodologa del proyecto subsi dios
al campo para entregar la informacin por productor, con el objeto de transparentar la in
formacin y actualizar el padrn de benefciarios.
6 Utilizar una nica clave por productor para todos los programas de ASERCA y SAGARPA,
con el fn de conocer informacin agregada sobre los subsidios federales que cada productor
recibe.
7 Actualizar el registro de Procampo de tal forma que se permita su renovacin en tiempo real
y la inscripcin abierta y permanente al programa. Tal y como se hace en otros progra mas de
transferencia de renta, como el caso del Catastro nico de Brasil, o del SIBSEN de Co lombia,
donde la actualizacin del padrn es automtica y se puede actualizar sin necesidad de
procesos limitados de apertura. Los censos agrarios u otros mecanismos po dran servir para
verifcar la informacin y establecer sistemas de contrapesos.
Para organizaciones civiles locales y ncleos agrarios interesados en la vigilancia y control de
los programas de ASERCA se recomienda:
1 Incentivar la articulacin horizontal de vocales de control y vigilancia entre los ncleos agra
rios de un mismo Cader y la articulacin vertical entre los vocales de los Cader y los DDR,
con el objetivo de controlar las cadenas de decisin de la poltica de subsidios al campo que
genera ASERCA.
2 Realizar seguimientos especfcos al desempeo de los subcomits de control y vigilancia,
so bretodo en los procesos de recomendacin, solicitando la publicidad de estos procesos,
participando como observadores en las reuniones y haciendo seguimiento a las inconfor
midades expresadas en estas instancias.
3 Difundir por medio de radios comunitarias y otros medios locales la informacin sobre aper
tura y cierre de las ventanillas y requisitos para la inscripcin a los programas de Apoyos
Compensatorios.
2 Vase: Secretara de la Funcin Pblica, ACUERDO por el que se establecen los Lineamientos para la promocin y opera
cin de la Contralora Social en los programas federales de desarrollo social, DOF. 11 abril, 2008.
6
163
4 Participar en los procesos de generacin y capacitacin de los comits de contralora social de
los programas de ASERCA
5 Participar en procesos de monitoreo ciudadano dentro de los procesos de operacin de los
progra mas de ASERCA.
6 Realizar seguimientos sobre las quejas y denuncias presentadas al rgano interno de control
y/o al sistema interno de informacin y quejas.
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164
RecuadRo 10
la vigilancia de los pRoductoRes
desde aRRiBa
felipe Hevia de la Jara
Para recibir los apoyos de PROCAMPO no basta estar inscrito en el padrn. Cada ciclo
agrcola, los productores tienen que solicitar los apoyos en los periodos de apertura de las
ventanillas de atencin en CADER de su localidad. De esta accin depende que el produc
tor pueda recibir o no apoyos. El procedimiento administrativo implica llenar una solici
tud en un formato universal y entregarla en los CADER, especifcando el monto total de
hectreas que sern sembradas del monto total de terreno disponible. En caso que se
haya modifcado el expediente del productor como la cesin de derechos de algn ter
reno, tiene que actualizar sus datos en el CADER en los tiempos establecidos.
En estos procesos, un rea crtica de corrupcin es la diferencia entre lo que se dice se va
a sembrar y lo que se siembra en realidad. Las principales acciones anticorrupcin re
portadas por ASERCA se relacionan con este punto, introduciendo fotografas satelitales
para el control de los campos sembrados. Segn la Comisin Intersecretarial de Trans
parencia y Combate a la Corrupcin (CITCC, 2006): Para la verifcacin de predios ejidales,
la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin, alcanz
al cierre de 2004 el 100 por ciento de cobertura de predios en imgenes de satlite, lo
cual permite identifcar si un predio est o no sembrado y si cumple con la normatividad
[en este caso, si est sembrando productos lcitos], determinar los avances de siembra o
cosecha con defnicin a nivel predio, propietario y productor. Con este sistema, se brinda
certeza y transparencia en el otorgamiento de recursos del Programa de Apoyos Directos
al Campo (Procampo).
Las imgenes satelitales permiten saber la superfcie efectivamente sembrada y si el
producto es lcito o no. Por ejemplo, segn Juan Antonio Fernndez Sols, director de Pro
campo, durante 2001 se dieron de baja 300 mil hectreas, la mayora porque la superf
cie se haba destinado al cultivo de estupefacientes; la supervisin ahora ser ms es
tricta, ya que se utilizarn las imgenes de satlite con las que cuentan la Defensa
Nacional, Marina, Gobernacin y Medio Ambiente, entre otras 26 dependencias(Perez
2001).
Este procedimiento de control horizontal de imgines satelitales se complementa con
revisiones de los expedientes y con visitas al campo de los CADER con el fn de inhibir
esta prctica. Sin embargo, las visitas al campo han ido disminuyendo en el tiempo.
Segn nuestros informantes, en la actualidad slo se pueden realizar inspecciones fsicas
a los predios por cuatro causas: que se solicite un incremento de superfcie mayor a me
dia hectrea; que la tierra sea de uso comn; que sean tierras no operadas en ciclos an
teriores; y por denuncias ciudadanas canalizadas en el Subcomit de Control y Vigilancia
y/o en el rgano Interno de Control. Las visitas fsicas a los predios dependen de la capa
cidad operativa y los recursos humanos disponibles en cada CADER.
7
165
7
Es la
descentra lizacin
la solucin?
Enseanzas de Alianza
para el Campo
Brian Palmer-Rubin
1
University of California, Berkeley
1 Traduccin: Pilar Islas.
7
167
Alianza para el Campo (Alianza) es el nombre del segundo programa federal ms grande
de Mxico para la agricultura. Las metas establecidas en los diversos subprogramas de Alianza
son ayudar a los agricultores, ganaderos, pescadores y a otras poblaciones rurales a hacer in
versiones de capital para mejorar el valor agregado de su produccin. En contraste con Pro
campo, el programa para la agricultura ms grande de Mxico, Alianza est descentralizado;
muchas de las decisiones sobre el diseo y la puesta en marcha del programa se toman en el
mbito estatal. Sin embargo, aproximadamente dos terceras partes de los fondos que se asig
nan desde el estado provienen del gobierno federal. Los funcionarios de la secretara de agri
cultura estatal y los representantes de SAGARPA, (la Secretara de Agricultura federal), llevan
a cabo conjuntamente la planifcacin y puesta en marcha del programa.
2
Los supuestos benefcios de los programas descentralizados de apoyo a la agricultura, compa
rados con los programas que se administran en el mbito federal, se referen a que es posible
que se asignen los recursos de una forma ms efciente, con base en las necesidades econmicas
de la poblacin y en las condiciones ambientales para la agricultura. Sin embargo, los incon
venientes potenciales son que los programas descentralizados son ms propensos a desviar se
por infuencias polticas o a emplearse mal debido a la falta de capacidad administrativa y al
proceso de elaboracin de polticas de los gobiernos estatales que con frecuencia no es trans
parente. Adems, la participacin de funcionarios, tanto federales como estatales, en el diseo
de las polticas y en la elaboracin de los presupuestos presenta mayores oportunidades para
que haya demoras y malversacin.
Grfca 1
Los programas de apoyo a La agricuLtura ms grandes de 2008
(en miLLones de pesos mexicanos)
Fuente: sagarpa informacin sobre el presupuesto del sitio de internet de la secretara de Hacienda:
<www.apartados.hacienda.gob.mx>, ltima consulta el 10 de diciembre de 2009.
Los programas de Alianza apoyan a los agricultores por medio de subsidios de contrapartida
para realizar inversiones que apunten a mejorar la productividad del campo, que incluyen:
maquinaria como tractores o sistemas de riego; instalaciones para almacenamiento o procesa
miento; insumos como semillas, productos qumicos o sementales; o consultores para mejorar
los mtodos de produccin. Los benefciarios deben aportar entre diez y noventa por ciento del
cos to de un gasto que apoye Alianza, dependiendo del tipo de inversin que se realiza y del ni vel
de marginacin del productor. Se exige que cada estado reserve cierto porcentaje de los fondos
para los productores de pequea, mediana y gran escala. El subprograma de Desarrollo Rural
es el nico dentro de Alianza que est diseado especfcamente para concentrarse en los pro
ductores pobres y representa aproximadamente entre diez y cuarenta por ciento del presu
puesto de Alianza en cada estado. Durante 2009, en el mbito nacional cerca del 17.4 por
ciento de los fondos de Alianza fueron para Desarrollo Rural (Secretara de Hacienda de Mxi
co, Presupuesto de Egresos de la Federacin, 2009).
2 En el ao 2008, mediante una reorganizacin administrativa de los programas de SAGARPA, los subprogramas de Alian-
za se dividieron y recibieron nombres nuevos como: Adquisicin de Activos Productivos y Programa Soporte. Esta reforma
no ha tenido un impacto signifcativo en el diseo de programas o en la puesta en marcha a nivel federal o estatal. Para
evitar confusiones, en este informe hago referencia a estos programas como Alianza.
29,178.1
14,198.4
11,380.4
9,354.7
Otros Programas Procampo
Alianza para el Campo Apoyos a la Comercializacin
168
Este captulo resume los hallazgos de un estudio ms amplio basado en trabajo de campo (Pal
merRubin 2010). El informe combina tres mtodos para la recopilacin de datos: el anlisis
institucional de SAGARPA y de la Secretara de Agricultura del estado de Chiapas; la evalua
cin estadstica de cifras presupuestarias y tendencias en las solicitudes para los subprogramas
de Alianza; y entrevistas con productores de maz y cafetaleros pobres en Chiapas. Este infor me
hace un resumen de los hallazgos en cuatro reas: la asignacin federal de los fondos de Alian
za a los estados, la asignacin de fondos dentro de los estados, el acceso de los productores al
programa en la prctica y el proceso de evaluacin del programa realizado por la Organizacin
de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO).
1. AsignAcin de Fondos FederAles
A los estAdos
El sistema de SAGARPA para la asignacin de fondos de Alianza a los estados ha
sido incongruente y cambia con frecuencia. La asignacin de fondos federales a los
estados ha seguido una diversidad de frmulas desde el inicio de Alianza, lo que ha llevado
a niveles incongruentes de fnanciamiento para cada estado, debilitando con ello la planif
cacin del desarrollo rural a largo plazo en el mbito estatal. An ms, como muestra el
Cuadro 1, el presupuesto de Alianza en el mbito nacional vara drsticamente, dando una
mayor varia bilidad en torno a los fondos que recibe cada estado.
Cuadro 1
presupuesto nacionaL de aLianza
Ao 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Monto asignado a Alianza
(millones de pesos mexicanos)*
7,234.0 6,269.7 8,729.3 11,380.4 16,042.2 7,500.0
Porcentaje del Presupuesto
Total de SAGARPA
15.6% 12.8% 15.3% 17.8% 22.6% 12.3%
Fuente: informacin sobre el presupuesto de sagarpa en el sitio de internet de la secretara de Hacienda:
www.apartados.hacienda.gob.mx, ltima consulta el 10 de diciembre de 2009.
* Las cifras de 2005 a 2009 refejan los presupuestos ejercidos en el programa especial concurrente (pec). La cifra para
el ao 2010 es el presupuesto aprobado de la propuesta de presupuesto de egresos de la Federacin (ppeF), de fecha 8 de
septiembre de 2009.
Los criterios federales para la asignacin de los fondos de Alianza a los estados son
regresivos y favorecen a estados con ms productores con menos pobreza. Mientras
que los estados con grandes poblaciones rurales pobres estn entre los mayores benefcia
rios, los estados donde prolifera una agricultura ms efciente a gran escala (tpicamente en
el norte) reciben ms dinero de Alianza en base per capita rural. Los fondos federales de
Alian za se distribuyen entre los estados con base en indicadores que miden la produccin
agr cola y la pobreza. Los factores que recompensan a los estados con una mayor produc
cin tienden a anular los factores que recompensan a los estados ms pobres, lo que tiene
como resultado una asignacin de fondos regresiva. La Grfca 2 muestra esta disparidad
con datos de los cinco estados que ms recibieron durante 2008. Sonora ocupa el quinto
lugar; recibe cerca de 65% del dinero que recibe Veracruz, el estado que ms recibe (444.7
contra 688.1 millones de pesos) teniendo slo cerca de 7% de los productores agrcolas que
tiene Veracruz (25,694 contra 363,443 agricultores).
7
169
Grfca 2
Los cinco estados que ms recibieron de aLianza durante 2008, con aspectos
sobre su produccin
Fuente: Las cifras del presupuesto se extrajeron de: asociacin mexicana de secretarios de desarrollo agropecuario
(amsda) Cuadro de Participaciones Federales de Alianza para el Campo por Entidad-Estado, 2002-2009. Las cifras
sobre el empleo y la tierra se tomaron del censo agrcola del gobierno mexicano de 2007, en: <http://www.inegi.org.mx/
inegi/default.aspx?s=est&c=14581>, ltima consulta el 10 de diciembre de 2009.
2. AsignAcin de Fondos dentro
de los estAdos
Las decisiones relativas a la asignacin de los fondos de Alianza a distintos proyec
tos se toman de una manera no transparente usando criterios desiguales. Dentro
de los estados, el proceso que determina la asignacin de fondos entre y dentro de los sub
programas de Alianza vara ampliamente de un estado a otro. Las decisiones con respecto a
qu tipos de programas y a qu solicitantes darle prioridad se toman a puerta cerrada en co
mits constituidos por representantes federales y estatales. Tanto los funcionarios de
SAGARPA como los funcionarios de la Secretara de Agricultura estatal que fueron entrevis
tados explicaron que las alianzas partidistas entre polticos estatales y federales son un
factor importante en la determinacin del nivel de autonoma de los funcionarios de una
secretara del estado al designar los fondos de Alianza. Esta discrecionalidad, en combi
nacin con la falta de transparencia en la elaboracin de los presupuestos presenta la opor
tunidad para que los fondos de Alianza se usen para fnes clientelistas.
Existen pocos indicios de que los productores de bajos ingresos reciban una parte
signifcativa de los fondos de Alianza. Esto aplica incluso a Desarrollo Rural, el subpro
grama de Alianza que supuestamente favorece a los pobres. Un anlisis reciente del Banco
Mundial y John Scott encuentran que en el ao 2004, en el mbito nacional, 55% de los
fondos de Desarrollo Rural fueron para el decil de productores ms ricos, a pesar del hecho
de que las reglas presupuestarias exigen que por lo menos 50% de los fondos se destine a los
productores con menores ingresos (Banco Mundial 2010: 59, Scott 2009: 56). Este hallazgo
sugiere que, en la prctica, no se respetan los criterios ofciales de distribucin que estn
Poblacin que Trabaja en Agricultura Kilmetros cuadrados de Produccin
Contribucin Federal a Alianza, 2008 (millones de pesos)
250,000
800
700
600
500
400
300
200
100
0
400,000
300,000
350,000
200,000
150,000
100,000
50,000
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0
170
diseados para orientar una parte mnima del fnanciamiento del programa a los producto
res con menores ingresos. La investigacin de SAGARPA y de la Secretara de Agri cultura
del estado de Chiapas, que se llev a cabo para este informe, no revel ningn meca nismo
ofcial que enfrente estas contravenciones generalizadas a los criterios de seleccin.
El criterio del programa para defnir a los agricultores de pequea escala (propie
tarios de menos de 20 ha de tierra cultivable) es amplio y, por lo tanto, incluye
dentro de esta categora a productores de ingresos medios.
3
Este aspecto del diseo
de la poltica evita que los datos ofciales revelen el grado en el que el programa llega a los
agricultores con un bajo nivel de ingresos. Por ejemplo, en el ao 2008 en Chia pas, casi 95%
de los solicitantes encajaba en la categora de capital escaso, defnido como los que tienen
menos de 20 ha de tierra (SAGARPA 2009).
4
Solamente se requie re que los estados asignen
50% de los fondos a productores de capital escaso, aunque en estados como Chiapas consti
tuyen la inmensa mayora de los solicitantes.
El proceso de evaluacin de las solicitudes no es transparente y es muy subjetivo.
Los comits estatales que reciben y revisan las solicitudes de Alianza deciden qu solicitu
des fnanciar mediante el uso de criterios que no son transparentes. Las reglas de opera cin
incluyen un sistema de califcacin de las solicitudes que se basa en el diseo del proyecto
y en las caractersticas demogrfcas de los solicitantes (SAGARPA 2008). Sin embargo, los
funcionarios de SAGARPA que se entrevistaron, incluyendo a Miguel ngel Lpez, Jefe de
Inversin y Capitalizacin para la Subsecretara de Agricultura de SAGARPA, explicaron que
en muchos estados la califcacin de las solicitudes no es un factor decisivo para las deci
siones de fnanciamiento y que algunos estados no ponen en prctica un sistema de calif
cacin en absoluto. La evaluacin, que este estudio llev a cabo, de una lista de solicitantes en
Chiapas confrm este hecho: las solicitudes que se aprueban para fnanciamiento con fre
cuencia reciben califcaciones ms bajas para esos criterios que otras solicitudes que se re
chazan. Adems, en general no se da una explicacin sobre la negativa a los solicitantes
re chazados.
3. Acceso de los productores A Fondos de
AliAnzA en lA prcticA
Con pocas excepciones, para los agricultores a pequea escala, la pertenencia a
una orga nizacin de productores es una condicin necesaria, aunque no sufciente
para tener acceso a apoyos de Alianza. Por ejemplo, durante 2008 en Chiapas, ms de
95% de los solicitantes del subprograma de Fomento Agrcola presentaron la solicitud como
integrantes de grupos (SAGARPA 2008). Solicitar en grupo en vez de individualmente ayuda
a los solicitantes pobres a enfrentar los siguientes retos:
Muchos productores estn excluidos de recibir fondos de Alianza porque los fondos se
pagan como reembolso de inversiones que ya realizaron, lo que representa una carga f
nanciera signifcativa. Esta caracterstica, fundamental al diseo del programa, es un
obstculo especialmente desalentador para los productores que deben adquirir capital
costoso como sistemas de riego o tractores para competir en los mercados agrcolas. Las
organizaciones de productores pueden tener acceso ms fcilmente a un crdito para
cubrir estos gastos iniciales, sin embargo, muchos integrantes de tales organizaciones, que
se entrevistaron, indi ca ron que este es el principal factor que evita que ellos tengan acce so
a fondos de Alianza.
El proceso de solicitud es burocrtico, lo que hace al programa inaccesible para los agri
cultores que tienen una educacin formal limitada. Con frecuencia los grupos de produc
tores contratan a consultores, a un costo elevado, para que les ayuden a recopilar los
documentos requeridos y a llenar la compleja solicitud.
Los ejidatarios y comuneros, incluyendo a la mayora de los solicitantes indgenas, enfren
tan an mayores obstculos que otros agricultores por dos razones: a menudo no hablan
espaol, con lo que el proceso de solicitud se vuelve an menos claro; y se requieren t
tulos de propiedad individuales para presentar solicitudes para muchos subprogramas
de Alianza o para utilizarse como garanta de crditos bancarios. Aun cuando los grupos
3 Las ms recientes Reglas de Operacin de Alianza, establecidas en el ao 2008, permiten que las Secretaras de Agricul-
tura estatales decidan qu productores se clasifcan como de pequea, mediana y gran escala con base en la composicin
demogrfca de sus estados. Pero las secretaras an estn en proceso de realizar Estudios de Estratifcacin de Produc-
tores, paso que se requiere para obtener la aprobacin de SAGARPA para cambiar estas categoras.
4 Dado que los productores de bajos ingresos enfrentan mayores obstculos para presentar las solicitudes para obtener
apoyos de Alianza que los productores con mayores ingresos, el porcentaje de productores elegibles, que tiene menos de
20 hectreas es an mayor que el porcentaje de solicitantes.
7
171
de productores que estn constituidos legalmente pueden presentar solicitudes para pro
gramas de Alianza y tener acceso al crdito con un certifcado de terreno ejidal, el proce
so burocrtico para la constitucin legal y el trmite para solicitar este certifcado son
difciles.
4. evAluAciones de AliAnzA pArA
el cAmpo reAlizAdAs por lA FAo
A pesar de que existen puntos dbiles en el proceso de evaluacin, las evaluacio
nes ofciales de Alianza han criticado el programa por ser demasiado burocrtico
y por una asignacin de recursos poco efciente. Desde 1999, la delegacin de Mxico
ante la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO) ha
llevado a cabo evaluaciones anuales de Alianza. Estas evaluaciones abordan el diseo del
programa y el xito de Alianza para cumplir con sus objetivos establecidos. Las conclusio
nes principales de este informe con respecto al proceso de evaluacin de la FAO son las
siguientes:
A pesar de que SAGARPA contrata a la FAO para realizar las evaluaciones de Alianza, el
proceso de evaluacin est difcultado por la falta de acceso a estadsticas, a personal y
a documentacin de la propia Secretara. Muchos de los indicadores que se usan en las
evaluaciones de la FAO provienen de fuentes menos precisas, incluyendo datos globales
sobre el desarrollo rural o estudios de los benefciarios potenciales. Adems, las evaluacio
nes de la FAO sobre la puesta en marcha anual de Alianza comienzan en agosto de cada
ao, lo que no permite que transcurra tiempo para poder observar los resultados de los
programas.
5
Varios informes de la FAO han criticado a Alianza por no contar con una planifcacin a
lar go plazo, por la coordinacin insufciente entre SAGARPA y las secretaras de agricul
tura estatales y por un diseo demasiado burocrtico.
6
Estos aspectos del diseo del
programa tienen como resultado una asignacin poco efciente de los recursos, demoras
en la puesta en marcha del programa y un acceso reducido a Alianza, especialmente por
parte de los pro ductores pobres.
Las evaluaciones de la FAO tambin han recomendado que Alianza podra contribuir al
desarrollo rural de una forma ms efciente al asignar una mayor parte de los fondos a
los agricultores de pequea escala. Tambin sealan que los criterios estndar de la
SAGARPA para distinguir entre los agricultores pequeos, medianos y de gran escala son
poco ade cuados para las poblaciones agrcolas de varios estados (FAO 2007: 29).
Los evaluadores de la FAO han sugerido en repetidas ocasiones que deben asignarse ms
fondos de Alianza a bienes pblicos que mejoren la infraestructura agrcola rural y que
faciliten una rentabilidad mejorada por medio de una integracin vertical en vez de bie
nes privados excluyentes. 76% de los fondos de los programas entre 19962007 se gast
en bienes privados (capital) para los productores, 95% de los cuales se us en produccin
primaria, como tractores, sistemas de riego y materiales genticos (Grupo Inter agencial
de Desarrollo, 2009: 2122).
5. conclusiones
El presente estudio ha abordado algunos de los principales obstculos que impiden que Alianza
para el Campo benefcie adecuadamente a pequeos productores rurales. Muchos de los pro
blemas mencionados que tienen que ver con el acceso al programa son similares a los de
tectados en otros programas administrados por el gobierno federal, como Procampo. Otros,
sin embargo, estn directamente relacionados con cmo gravita en Alianza el hecho de que
los gobiernos estatales distribuyan los recursos y el modo en que lo hacen. Supuestamente, la
descentralizacin de los programas de apoyo agrcola es benfca porque la distribucin misma
de los recursos est a cargo de tomadores de decisiones en las respectivas dependencias es
tatales que conocen ms de cerca tanto las necesidades econmicas de la poblacin como las
condiciones ambientales de los respectivos cultivos. An cuando seguramente algunos de es
tos benefcios s se logran plasmar, este trabajo encontr que ciertos aspectos en el diseo y la
instrumentacin del programa conducen, ms bien, a tendencias regresivas en materia de la
asignacin de presupuesto y el (bajo) acceso por parte de pequeos productores. Pero adems,
5 Para un resumen y crtica del proceso de evaluacin de Alianza por parte de la FAO, vea el informe que realiz el Grupo
Interagencial de Desarrollo (2009: 22-25).
6 Vea, por ejemplo, SAGARPA (2008).
172
el diseo del programa permite tanta discresionalidad y se efecta con tan poca transparencia
que la distribucin de fondos se convierte en una oportunidad para desviar dinero o usarlo
para fnes clientelares. Los hallazgos de este informe sugieren que estas defciencias hacen que
la distribucin de la inversin en recursos agrcolas termine desfavoreciendo a los solicitantes
de bajos ingresos.
BiBliogrAFA
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7
173
RECuAdRo 11
podAdorAs versUs trActores
Brian PalmerRubin (uCB)
Buena parte de los fondos de Alianza para el Campo que reciben los productores se destinan
para apoyar una amplia gama de inversiones de capital, incluyendo herramientas de bajo
costo como podadoras de setos o bastante caras como tractores. A fn de realizar dichas
inversiones, las organizaciones de pequeos productores despliegan diversas estrategias
para acceder a apoyos de Alianza. Un agricultor de bajos ingresos que busca obtener di
chos apoyos suele enfrentar obstculos de distintos tipos, los cuales varan segn el monto
solicitado y las caractersticas mismas del solicitante. Los hallaz gos del presente estudio
sugieren que para un productor pobre, el hecho de pertenecer a una organizacin de pro
ductores es una condicin necesaria, pero no sufciente, para acceder al programa.
Dos casos, ambos de Chiapas, permiten ilustrar los distintos tipos de experiencias por las
que pue de pasar una organizacin de pequeos productores: la compra de cientos de herra
mientas manua les para Majomut, una organizacin de cafeticultores de los altos del
municipio de Chenalh y la compra de tractores por parte de una organizacin de pro
ductores de maz denominada Totikes, ubicada en el municipio de Venustiano Carranza.
Estos pequeos productores jams hubieran podido acceder a fondos Alianza sin el apoyo
proporcionado por sus propias organizaciones, que se encargaron de realizar el proceso
de solicitud (sumamente burocrtico), facilitar acceso a crdito y mover sus infuencias
polticas con funcionarios de la Secretara del Campo del estado. Muchos otros pequeos
productores no son tan recursivos y enfrentan impedimentos casi imposibles de remon
tar, por lo cual no pueden acceder a fondos de alianza de aportes compartidos.

Majomut es una organizacin integrada por cerca de mil cafeticultores de la etnia tzeltal
que viven en los altos del municipio de Chenalh. El productor promedio de esta orga
nizacin cultiva alrededor de 1.5 ha de caf empleando mano de obra intensiva y pocos
bienes de capital. Los miembros de Majomut dependen de su organizacin de varias
maneras, entre otras, para acceder a programas de apoyo agrcola como Alianza. El presi
dente de Majomut, Lorenzo Sntiz Gmez, sostiene que, gracias al xito obtenido reali
zando protestas en el pasado, los miembros de la organizacin ahora ven a los apoyos
gubernamentales como un derecho, no como un obsequio (entrevista, 3 de julio de 2009).
Si en cierto ao la SAGARPA o la Secretara del Campo de Chiapas no incluyen a Majomut
entre los receptores de apoyos, sta se encuentra ms que dispuesta a protestar contra
tal decisin. Sntiz Gmez y los dems dirigentes de Majomut desempean el impor
tante papel de negociar con los funcionarios ofciales, llenar el papeleo y apoyar a los
miembros en reunir la documentacin requerida (tal como el registro de nacimiento, la
credencial de elector y el ttulo de propiedad).
Debido a que los miembros de Majomut son personas de recursos fnancieros muy limi
tados, prcticamente no pueden invertir en maquinaria a gran escala. Se benefcian de
los recursos de Alianza comprando herramientas manuales bsicas que facilitan el cul
tivo y la cosecha del caf, tales como podadoras, palas y barras. Por ejemplo, en 2008
Majomut present una solicitud a Alianza para fnanciar la compra de este tipo de herra
mientas para todos sus integrantes. Pero el programa aprob aproximadamente la mitad
de lo solicitado. Debido a que en la clasifcacin de SAGARPA, los productores de Ma
jomut fguran en la categora correspondiente a los ms pobres y a que viven en aldeas
muy marginadas, Alianza aport 90 por ciento del costo de las herramientas, que a su
vez se sortearon entre los miembros. Dado su tamao y antigedad (Majomut se fund
en 1983), es una de las organizaciones de pequeos cafeticultores ms infuyentes en el
estado, a decir de Ramn Martnez Coria, director del Foro para el Desarrollo Sustentable,
AC, una organizacin civil con base en Chiapas especializada en desarrollo rural (entrevis
tado en San Cristbal de las Casas, el 6 de julio de 2009). En contraste con la experiencia
de Majomut, la mayora de los cafeticultores en Chiapas no tiene acceso a Alianza porque
no pertenecen a una organizacin que navega con tanta efectividad las aguas adminis
trativas y polticas.
La situacin es an ms difcil para agricultores de bajos ingresos que se ganan la vida
produ ciendo cultivos que requieren mayor inyeccin de capital, cuando intentan acceder
a apoyos de Alianza para costear una inversin considerable. Las difcultades que se en
frentan en este caso quedan bien ilustradas en el proceso por el cual se solicita un apoyo
para comprar un tractor. Un alto porcentaje de los recursos del subprograma de Soporte
Agrcola se destina a la compra de tractores, lo cual indica que hay cierto sesgo a favor
de sectores agrcolas que operan con capital intensivo. Sin embargo, los agricultores de
pequea escala que cultivan de esta manera enfrentan muchos problemas, tanto formales
174
como informales, para acceder a dicho apoyo. As, por ejemplo, varios productores de
maz que se entrevistaron en Chiapas se quejaron de que el tractor de menor precio que
se poda conseguir mediante una solicitud costaba ms de 300 mil pesos, de lo cual el
programa slo cubra 120 mil pesos. No queda del todo claro por qu el gobierno del es
tado no inclua el fnanciamiento de tractores ms pequeos y asequibles en el programa,
ya que formalmente Alianza puede apoyar la compra de tractores que cuestan la mitad
del precio arriba sealado (para una lista de las inversiones que ste puede cubrir vase
http://www.sagarpa.gob.mx/agricultura/PreciosJustos/Paginas/default.aspx). Parte de la
explicacin puede ser que durante los ltimos dos aos el programa para tractores re
quera que el solicitante (fuese individual o colectivo) tuviese al menos 14 ha de tierra
arable con maquinaria.
La experiencia de Totikes, una organizacin de pequeos productores de maz ubicada en
el municipio de Venustiano Carranza es particularmente ilustrativa del caso. Totikes se
fund en el ao 2000 y representa a cerca de 5,000 productores de maz, muchos de los
cuales son indgenas tzotziles con menos de cinco hectreas. En forma muy similar a
Majomut, Totikes cuenta con una estructura de liderazgo vertical, que apoya a sus miem
bros con el proceso administrativo de solicitar apoyos agrcolas de programas como
Alianza. En cierta medida, Totikes tambin tiene acceso a capital poltico en el estado,
gracias a que pertenece a la Empresa Integradora Campesina (EICSA), una cooperativa de
alcance estatal adscrita a la Asociacin Nacional de Empresas Comerciali zadoras de Pro
ductores del Campo (ANEC), que es una red de comercializacin agrcola que opera en el
mbito nacional.
Sin embargo, an con la ayuda de su dirigencia y de la EICSA, los miembros de Totikes
enfrentan obstculos formidables para obtener apoyos Alianza que les permitan comprar
un tractor. Segn el presidente de la organizacin, Ruly de Jess Coello Gmez, hay gru
pos de productores afliados que presentan solicitudes ao tras ao sin ningn xito
(entrevistado en Tuxtla Gutirrez, el 2 de julio de 2009). Algunas solicitudes no proceden
porque los miembros pertenecen a comunidades territoriales y, por ende, no cuentan con
un ttulo de propiedad individual, el cual se requiere para que la solicitud prospere. Otros
simplemente no pueden reunir el monto mnimo para adquirir un tractor, que es alrede
dor de 350 mil pesos (unos 27 mil dlares estadounidenses), y que ms tarde SAGARPA
deber rembolsar. Slo en contadas ocasiones, ha habido miembros que han logrado apro
vechar la segura lnea de capital de Totikes y el apoyo administrativo y la infuencia
poltica que presta la EICSA. An as, y tras superar este arduo proceso, los productores
de maz todava tienen que invertir grandes sumas de su propio dinero, ya que el tope del
apoyo Alianza para tractores en Chiapas es de 120 mil pesos.
Al comparar estos dos casos, podemos sacar tres conclusiones centrales. Primero, el ac
ceso a apoyos de Alianza es sumamente difcil para pequeos productores, debido a la
cantidad de impedimentos logsticos, administrativos y fnancieros. Segundo, la interpre
tacin que hace el gobierno del estado de este programa federal est sesgado a favor de
realizar altas inversiones de capital, como grandes tractores, lo cual es desventajoso de en
trada para productores de bajos y medianos ingresos. Y por ltimo, el apoyo poltico,
administrativo y fnanciero proporcionado por las organizaciones de productores es una
condicin previa fundamental para que los productores pobres puedan tener acceso a
Alianza.
8
175
8
El impacto
de las polticas
agropecua rias de
los Estados Unidos
sobre los
productores
mexicanos
Timothy A. Wise
1
Global Development and Enviroment Institute, Tufs University
1 Timothy A. Wise es el Director del Programa de Investigacin y Polticas Pblicas en el Global Development and Enviro-
ment Institute, Tufs University (www.gdae.org). Este captulo resume un trabajo de investigacin ms amplio, que se pre-
senta en toda su extensin en el documento de trabajo El costo de las polticas agrcolas de los Estados Unidos para los
productores mexicanos. Este documento puede consultarse en http://www.ase.tufs.edu/gdae/policy_research/AgNAFTA.
html. El autor expresa su agradecimiento a Betsy Rakocy por su invaluable apoyo y asistencia en la investigacin de este
proyecto.
8
El impacto de las polticas agropecua rias de E.U.
177
El gobierno mexicano ha dado forma a sus polticas agropecuarias en el contexto de un
se vero ajuste, resultado de la apertura de la economa mexicana que represent el Tratado
de Libre Comercio para America del Norte (TLCAN). Al comenzar el TLCAN, era comnmen
te aceptado que Mxico tena ventajas comparativas, por su geografa, para abas tecer de
frutas y vegetales de temporada al hambriento mercado de los Estados Unidos. Los produc
tores estadounidenses seguan teniendo ventajas claras sobre sus vecinos del sur en diver
sos cultivos bsicos y productos crnicos, con cosechas mucho ms productivas que las de
sus contrapartes mexicanas y amplios excedentes para la exportacin. Esto representaba
riesgos claros para el amplio sector de pequeos productores en Mxico, muchos de los
cuales dependan de cultivos que competan con los productos que se propona importar de
Estados Unidos con la liberalizacin. La liberalizacin del mercado agrcola con el TLCAN
produjo los resultados esperados, con ms cultivos bsicos y carnes fuyendo al sur, y frutas
y vege tales de temporada fuyendo al norte (para antecedentes y contexto ver de Ita 2008;
Romero 2009; Zahniser y Crago 2009).
El TLCAN redujo los aranceles y lmites de importacin a un amplio rango de productos,
otorgando periodos de transicin ms largos, en algunos casos de hasta 15 aos, antes de
eliminar la proteccin a algunos productos sensibles. No en todos los casos se acataron los
periodos de transicin en el caso de Mxico destaca el incumplimiento para el maz, pero
el ltimo de los periodos de transicin concluy el primer da de enero de 2008. En agricul
tura, se han eliminado prcticamente todos los aranceles y lmites a la importacin, pero
no es ste el caso de los subsidios agrcolas. El TLCAN no impuso lmites a los subsidios, en
contraste con las negociaciones de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), que dan
cuenta de los subsidios al campo como uno de los tres pilares de la proteccin agrcola que
distorsionan el libre comercio, siendo los otros dos los apoyos a la exportacin y aranceles.
Los subsidios al campo en los Estados Unidos desde la entrada en vigor del TLCAN han sido
mucho ms grandes que en Mxico, y muchos de esos subsidios se destinan a cultivos que
Estados Unidos exporta a Mxico (Wise 2007). Ello ha dado pie a acusaciones que subrayan
que la cancha a nivel que debera haber creado el TLCAN en realidad est inclinada conside
rablemente en favor de los Estados Unidos.
Cmo han afectado las polticas agropecuarias de los EU a los productores mexicanos, en un
contexto econmico de comercio liberalizado? Hemos analizado ocho productos cuantiosa
mente apoyados maz, soya, trigo, algodn, arroz, carne, cerdo y pollo que compiten con
productos mexicanos y cuyos niveles de exportacin a Mxico han crecido entre 159 y
707% desde principios de los noventa. Juntos, estos productos representan 52% del valor
de las exportaciones agropecuarias a Mxico. Examinamos en qu medida estos productos
se exportaron a Mxico a precios por debajo del costo de produccin entre 1997 y 2005. Nos
concentramos en este periodo porque es posterior a la mayor parte de la liberalizacin que
supuso el TLCAN, as como a la entrada en vigor en los EU de la Ley de Apoyo al Campo
(Farm Bill), en 1996. Esta Ley gener importantes cambios en la produccin y precios agro
pecuarios en Estados Unidos, al rehabilitar grandes cantidades de tierra para la produccin
agrcola que anteriormente ya no se utilizaban con ese fn. El periodo bajo estudio no con
sidera el reciente aumento en el precio de los productos agrcolas.
Nuestro objetivo era estimar el costo que han pagado los productores mexicanos al re
ducirse los precios de productos agrcolas en el mercado interno como resultado de la im
portacin de productos estadounidenses por debajo del costo de produccin. Para el periodo
19972005, estimamos el costo para los ocho productos en 12, 800 millones de dlares (a
precios constantes, en dlares de 2000); ello equivale a 10% del valor de todas las exporta
ciones agropecuarias de Mxico a los Estados Unidos. Los productores de maz fueron, por
mucho, los ms afectados, con prdidas por 6, 600 millones de dlares, un promedio de 38
dlares por tonelada mtrica 99 dlares por hectrea. Esto es ms que el pago por hec
trea promedio a pequeos productores bajo el esquema de subsidios de Procampo.
1. Estimando El valor dEl Dumping
2
Los ocho productos bajo estudio han sido cuantiosamente apoyados por las polticas agro
pecuarias en los EU, no slo los subsidios, y en conjunto estas polticas han aumentado la
competitividad de las exportaciones de los EU. Segn informacin del gobierno de los EU,
los subsidios agrcolas para estos productos promediaron 11, 500 millones de dlares por ao
entre 1997 y 2005, mientras que el maz recibi 4, 500 millones de dlares por ao por
2 Nota del traductor. El trmino dumping hace referencia a estrategias y prcticas de competencia desleal en el
comercio internacional, como exportar un producto con un precio distinto al precio del mismo producto en el mer-
cado interno, e incluso por debajo del costo de produccin. No existe un trmino especfco en espaol para traducir
dumping, pero el trmino ha sido ampliamente adoptado en la prctica en espaol. Optamos por mantener el trmino
dumping para facilitar la lectura del documento, que hace amplia referencia del trmino con la segunda connotacin:
exportacin a precios por debajo del costo de produccin.
178
concepto de un programa de apoyos a la produccin. Los crditos o apoyos directos a la exporta cin
otorgaron impulso adicional a exportadores, si bien los recursos asociados a esta estrategia
han decrecido considerablemente en aos recientes.
Si estudiamos el impacto por hectrea, los subsidios en los Estados Unidos son signifcativamen
te mayores que en Mxico, con excepcin del trigo. Mientras que los subsidios agrcolas en los
EU aumentaron tras la entrada en vigor de la Ley de Apoyo al Campo de 1996, el efecto ms
importante de la ley fue eliminar instrumentos previos, como los precios mnimos, requisitos
para el manejo de reservas y disposicin de tierras para otros fnes, lo cual habilit nueva
mente para la produccin predios que haban dejado de utilizarse con estos fnes antes de la
vigencia de la ley. Los excedentes, resultado de esta combinacin de polticas, bajaron los precios
muy por debajo del costo de produccin. Los precios bajos impulsaron mayores subsidios, ya
que algunos de los subsidios estaban asociados al precio, pero no es claro que los subsidios
mismos hayan causado los precios bajos (Ray, de la Torre Ugarte et al. 2003). De hecho, los
modelos econmicos que proyectan una eliminacin de los subsidios por lo general encuen
tran un impacto limitado de la medida sobre el precios en el largo plazo.
La mejor estimacin del impacto de las polticas de EU para apoyar exportaciones es una razn
llamada margen de dumping, que considera el porcentaje en que los precios de exportacin
estn por debajo de los costos de produccin. Esta razn da cuenta del impacto de todos los
cambios en las polticas agropecuarias en relacin con las exportaciones, al defnir dumping
como exportar cualquier producto a un precio por debajo del costo (es decir, no considera slo
los subsidios directos). Esta es una de las defniciones de dumping en el acuerdo de la OMC
(Richie, Murphy et al. 2003). El margen es una estimacin ms confable que el ampliamente
referido Equivalente de Subsidio al Productor (ESP), que estima los apoyos de forma poco con
sistente, especialmente para pases en desarrollo (ver Wise 2004 para un anlisis ms deta
llado).
Para los cinco cultivos y tres sectores pecuarios analizados, los resultados demuestran un im
pacto diverso pero signifcativo sobre los productores mexicanos, como se presenta en el Cuadro
1. Como ya se mencion, la exportacin de los ocho productos creci considerablemente desde
principios de los noventa, con un mnimo de 159% de aumento en la exportacin de soya y un
mximo de 707% de aumento en las exportaciones de cerdo. Los ocho productos tienen un
margen de dumping positivo para el periodo analizado (19972005), con un estimado para los
productos pecuarios (5%10%) menor que el de los cultivos (17%38%). Las tendencias en
Mxico tambin son signifcativas. Los precios reales al productor se redujeron drsticamente
para todos los productos al comparar los precios de 2005 con los de principios de los noventa
(en trminos reales), y son de 44 a 67% ms bajos.
Cuadro 1
Impacto del dumping de estados UnIdos sobre prodUctores mexIcanos
Estados Unidos Mxico
Productor Dependencia
total en
importaciones
Prdidas
Exportaciones a Mxico
(1000 tm)
Margen
dumping
Baja de
precios
Produccin Mex
(1000 tm)
1997
2005
199092 20068
crecimiento
%
promedio
9705
2005/902 199092 20068
creci
miento
199092 20068 2000US$
pesos
reales
millones
Maz Todo 2,014 10,330 413% 19% 66% 5,807 23,650 50% 7% 34% 6,571
excluyendo
quebrado
1,982 8,385 323% 7% 28%
Soya 1,410 3,653 159% 12% 67% 619 105 83% 74% 97% 31
Trigo 360 2,515 599% 34% 58% 3,871 3,611 7% 18% 57% 2,176
Algodn 49 312 531% 38% 65% 138 134 3% 48% 70% 805
Arroz 129 806 524% 16% 51% 197 197 8% 60% 76% 67
Subtotal 9,650
Carne de res 54 204 278% 5% 45% 1,677 2,191 31% 6% 16% 1,566
Cerdo 27 218 707% 10% 56% 814 1,140 40% 4% 31% 1,161
Avcola 85 396 363% 10% 44% 1,156 2,693 133% 7% 19% 455
Subtotal 3,182
Prdidas totales 12,832
Fuentes: Usda-FatUs; Iatp; starmer et al. (2006); saGarpa.
8
179
Hay una variacin signifcativa en el impacto observado del aumento en las importaciones y
reduccin en los precios sobre la produccin mexicana. Destaca el maz, con un aumento de 50%
en la produccin, contrario a lo que podra esperarse. Esto hace a Mxico prcticamente auto
sufciente en la produccin de maz blanco para consumo humano, pero muy dependiente de
importaciones en el sector pecuario, que crece velozmente. Para el resto de los cultivos hubo
una disminucin en la produccin en Mxico, con pequeos decrementos en trigo (7%), al
godn (3%) y arroz (8%); y una considerable cada en la produccin de soya (83%) que
Mxico casi ha dejado de producir. Para los productos pecuarios hay un robusto incremento en
la produccin (33%133%), lo cual refeja el dinamismo en la demanda de protena en produc
tos crnicos en la dieta mexicana y la persistente capacidad de los productores basados en
Mxico para satisfacer al menos una parte de esta creciente demanda.
La dependencia de las importaciones en Mxico aument signifcativamente para los ocho pro
ductos (ver Grfca 1). En el sector pecuario, la dependencia pas de niveles de 4%7% a prin
cipios de los noventa a niveles de 1631% en 20062008. Por cuanto toca a los cultivos, los
niveles de dependencia iniciales ya eran altos a principios de los noventa (774%), pero eran
mucho ms altos hacia 20062008, cuando alcanzaron niveles de 34% para maz y 97% para
soya. La vasta mayora de las importaciones provino de los Estados Unidos.
Grfca 1
la crecIente dependencIa de las ImportacIones en mxIco
Fuente: Usda Fas production, supply and distribution online, 2009.
100%
80%
90%
60%
70%
50%
40%
30%
20%
10%
1990-92 2006-8
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2. Estimando El costo
para los productorEs mExicanos
El costo que le representan al productor mexicano exportaciones que ingresan al pas por de
bajo del costo de produccin, es de dos tipos:
Los precios agropecuarios en el mercado interno son menores, disminuyendo la renta de los
agricultores.
La demanda de productos nacionales en el mercado interno se ve reemplazada por impor
taciones.
Para este proyecto, intentaremos estimar slo el costo directo, en la reduccin de precios. Se re
queriran modelos ms complejos para estimar con precisin de qu forma un aumento en los
precios de diversos productos agropecuarios en los Estados Unidos reducira la demanda de
exportaciones de los EU en Mxico e impulsara la demanda de productos mexicanos, aumen
tando an ms los precios (ver Dyer 2008 para una discusin de estos impactos).
Como muestra el Cuadro 1, de 1997 a 2005 EU export los cinco cultivos aqu analizados con
mrgenes de dumping de entre 12% para soya y 38% para el algodn. Suponiendo que los pre
cios de los productos en Mxico se contrajeron en la misma proporcin que el margen de
dumping, la exportacin por debajo del costo de produccin habra costado a los productores
mexicanos de maz, soya, trigo, algodn y arroz un total estimado de 9, 700 millones de dlares de
1997 a 2005, ms de mil millones de dlares anuales.
La carne se export a precios por debajo del costo porque los productores en los EU se benef
ciaron con la reduccin en el precio de la soya y el maz, componentes claves del alimento de
animales en el sector pecuario, y que representa por mucho su costo de produccin ms alto.
Este subsidio implcito a los productores de carne a escala industrial gener mrgenes de dum
ping de 5 a 10% (Starmer, Witteman et al. 2006; Starmer y Wise 2007). Ello cost a los produc
tores del sector pecuario mexicano, ya que muchos de ellos no se benefciaron de alimento
importado a precios reducidos. El costo para este grupo fue de alrededor de 3, 200 millo nes de
dlares. Las prdidas ms grandes se dieron en el ganado, con un costo total de 1, 600 millo nes,
175 millones de dlares cada ao.
El costo global de las prdidas para los ocho productos se estima en 12, 800 millones de dla
res para el periodo de nueve aos, 1, 400 millones de dlares cada ao. Para contextua lizar
estas cifras, podemos sealar que las perdidas anuales equivalen a ms de 10% del valor de
todas las exportaciones agropecuarias de Mxico hacia los Estados Unidos (incluyendo cerveza,
producto clasifcado, extraamente, como el producto de exportacin agrcola ms importante
del pas). Las prdidas que ha costado el dumping de los Estados Unidos rebasan el valor total de
las exportaciones de jitomate a los Estados Unidos, que aumentaron vertiginosamente tras el
TLCAN.
3. El caso dEl maz
No es de sorprender que el maz tuviera las mayores prdidas, con mrgenes de dumping de
19% en promedio. Ello contribuy a un aumento de 413% en las exportaciones de los EU (to
mando en cuenta las exportaciones de maz quebrado, no regulado por el TLCAN), y un decre
mento real de 66% en los precios al productor de principios de los noventa a 2005. Al menos
en parte, por supuesto, estas prdidas se deben tambin a la decisin del gobierno de Mxico
de no hacer exigibles la mayora de los aranceles y lmites a la importacin de maz que haba
previsto el TLCAN (el lmite por encima del cual se aplicaban aranceles se conoce en ingls
como Tarif Rate Quota o TRQ). Aunque algunos autores se han enfocado en la prdida de in
gresos por alrededor de 3, 800 millones de dlares por aranceles no cobrados al no hacer exi
gible el TRQ, ste no es el costo ms importante de la acelerada liberalizacin de Mxico. Las
prohibitivas tarifas asociadas al TRQ habran reducido o incluso detenido las importaciones, de
forma que los ingresos por el arancel no cobrado son completamente hipotticos. El verdadero
impacto se dio en los precios en el mercado interno, en la medida en que el gobierno decidi no
aplicar el lmite o TRQ para aminorar el volumen de importaciones. Con productos importados
inundando el mercado a precios de dumping, el impacto sobre los productores fue dramtico.
8
181
Grfca 2
el maz mexIcano: volUmen de ImportacIones y precIos reales
al prodUctor, 1989-2008.
Fuente: Usda/Fas, saGarpa/sIap 2009.
Es de notar que la produccin de maz mexicano aument 50% a pesar de la competencia que
supuso la importacin y la cada en los precios (ver Grfca 3).
Grfca 3
el maz mexIcano: prodUccIn e ImportacIones 1990-2008
Fuente: Usda/Fas, saGarpa/sIap 2009.
El costo estimado para los productores mexicanos de los precios de dumping fue de ms de 6
mil millones de dlares a lo largo de los nueve aos en el perodo analizado, 730 millones de
dlares por ao (a precios constantes, en dlares de 2000). Las prdidas excedieron los 11 mil
millo nes de dlares desde 1990, con las prdidas ms altas registradas en 1993, as como en
1999 y 2000, aos en que los mrgenes de dumping excedieron el 30% (ver Grfca 4).
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Precio productor (escala derecha) Importaciones del EU (escala izquierda)
Maz quebrado Maz comestible Cuota Naa
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Produccin mexicana Importaciones desde
los Estados Unidos (inc. quebrada)
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Grfca 4
maz: mrGenes de dUmpInG y prdIdas anUales 1990-2008.
Fuente: Usda, oecd, Iatp, saGarpa, computacin del autor.
Grfca 5
maz: prdIdas de prodUctores mexIcanos por dumping por hectrea, 1990-2008
Fuente: Usda/Fas 2009, computacin del autor.
Qu signifc todo esto para los productores mexicanos? Entre 1997 y 2005, cada ao los pro
ductores perdieron un estimado de 38 dlares por tonelada de maz, 99 dlares por hectrea.
Casi todos los aos, la prdida por hectrea fue de entre 50 y 100 dlares. En 1993, 1999 y
2000, las prdidas excedieron los 175 dlares por hectrea (ver Grfca 5).
Esta evidencia acenta el costo humano del dumping agropecuario. En pesos reales (2000),
representa una prdida promedio de 958 pesos/ha entre 1997 y 2005, 367 pesos por tone
lada. Para los pequeos propietarios, con la productividad ms baja, esto elimin la perspectiva
de ingreso por la venta de maz en el mercado. Lo cual ilustra una de las principales causas del
ampliamente observado fenmeno de la vuelta a la agricultura de subsistencia entre los
pequeos propietarios mexicanos: cuando no tiene ningn valor vender tu maz, mejor usarlo
slo para alimentar a tu familia.
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1,600
1,800
2,000
Prdidas anuales Margen dumping
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
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Las prdidas tambin acentan la importancia de los pagos por concepto de Procampo a los
agricultores mexicanos, y la irona de que los subsidios han compensado prdidas por
dumping desde EU, en lugar de ayudar a los agricultores a aumentar su productividad. Pro
campo se instrument durante el periodo de transicin del TLCAN como programa de apoyo
al ingreso, para ayudar a los agricultores a ser ms competitivos o cambiar cultivos y for
mas de sustento. En sus propios trminos, Procampo buscaba atajar las asimetras entre la
agricultura en Mxico y los Estados Unidos. Como programa de apoyo al ingreso, Procampo
demostr ser un salvavidas fundamental, pero su aportacin como estmulo a la produc
cin competitiva de maz fue adversamente afectada por el dumping en los EU. Entre 1994
y 2005, el valor real de los pagos de Procampo declin 39%. En pesos de 2000, el pago a los
productores ms pequeos promedi 858 pesos/ha. Esto era insufciente incluso para com
pensar a los agricultores de maz por el impacto del dumping sobre el precio, que promedi
958 pesos/ha. No se dispuso de recurso adicional alguno para ayudar a los agricultores a
atender las verdaderas causas de la asimetra en el desarrollo de los agricultores de maz
en Mxico y EU.
4. Es El Dumping una cosa dEl pasado?
Si bien las tendencias de largo plazo proyectan precios nominales para algunos productos
agrcolas ligeramente por encima de sus mnimos anteriores al boom, sera un error con
cluir que los productores mexicanos han visto el fnal de las prcticas de dumping desde los
Estados Unidos (OECDFAO 2009). Los costos de produccin, asociados de forma importan
te al precio de insumos petrolferos, tambin estn muy por encima de los niveles anterio
res a la escalada de precios. En 2009, los costos de produccin del maz en los EU estn 17%
por encima de los niveles de 2007, mientras los precios siguen a la baja. Informacin pre
liminar de precios sugiere que en 2009 los Estados Unidos ya exportan tanto trigo como
algodn a precios por debajo del costo de produccin.
Desafortunadamente, el TLCAN ha eliminado los instrumentos de poltica ms efectivos
para que Mxico haga frente a los precios de dumping. Bajo el esquema de aranceles sobre
los lmites a la importacin (TRQ), el gobierno mexicano podra haber aplicado aranceles
para compensar por el dumping. Ya no es posible. Ahora, el gobierno necesitara presentar
una queja ante la OMC para intentar ganar el derecho a imponer gravmenes de contra
peso que compensen los altos subsidios en los EU. El costo poltico de una estrategia como
sta es alto, y Mxico tiene malos precedentes en disputas de este tipo.
En tanto no se logre una renegociacin del TLCAN, slo una mayor cooperacin de Estados
Unidos para limitar las exportaciones de los productos ms sensibles maz blanco, frijol y
leche descremada en polvo, entre otros podr ayudar a proteger a los pequeos agricul
tores mexicanos del dumping en el futuro.
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9
185
9
Una visin
de largo plazo:
Comparativo resultados
del vii y viii Censo Agrcola
Ganadero 1991-2007
Universidad Autnoma Metropolitana-Xochimilco
9
Comparativo resultados del Censo Agrcola
187
RESUMEN
Comparar los resultados del Censo Agrcola Ganadero 1991-2007 permite ver en el transcur so de
16 aos cules fueron los cambios ms signifcativos en el campo mexicano, en un pe rodo en
donde se dieron varias transformaciones estructurales: las reformas de 1992 al Artculo 27
Constitucional, la frma del tratado de libre comercio con los Estados Unidos y Ca nad, la rees-
tructuracin del Estado mexicano al dejar de intervenir en muchas activida des relacionadas
con el campo mexicano, la intensifcacin del proceso migratorio y la promulgacin de la ley
de Desarrollo Rural Sustentable en 2001, entre otros.
Muchas de las transformaciones que se dieron en el pas y de manera particular en el cam po
mexicano se dieron sin contar con informacin actualizada de la situacin que guardaba el sector
agropecuario y forestal en los mbitos nacional, estatal y municipal, pues el levantamiento del
VIII Censo Agrcola Ganadero 2001 no se llev a cabo en el tiempo previsto.
Este ejercicio comparativo nos permite ver: modifcaciones en los usos del suelo; cambios en el
nmero de unidades de produccin y la actividad a la que se dedican; la disponibilidad de mayor o
menor infraestructura de riego y maquinaria agrcola; el nmero de cabezas de ga nado, incre-
mento o no en los rendimientos de los principales cultivos; y cambios en los tipos de traccin
que se utiliza para las labores agrcolas.
La informacin permite un primer balance del efecto de las reformas estructurales en el cam-
po mexicano y los problemas estructurales presentes en el sector rural en 2007.
1. CoNSidERaCioNES gENERalES
El campo mexicano ha sufrido una serie de transformaciones en las ltimas dcadas que pue den
identifcarse con el llamado proceso de globalizacin. Cambios que se expresan en trminos de
una especialidad distinta, donde se relevan las prcticas territoriales; as como en relaciones
tcnico econmicas producto de la apertura comercial; en diferentes formas de autoridad y
poder que se expresan en variadas estructuras e instituciones, y en la presencia cada vez ms
activa de una gran diversidad de actores rurales.
Estos cambios difcilmente se podan dimensionar pues no se contaba con informacin esta ds tica
actualizada. La falta de informacin de carcter nacional y por entidad federativa se su pera con
la decisin impulsada por los diputados de los distintos partidos polticos ligados al sector rural
de la LX Legislatura y respaldada por el pleno de la Cmara de Diputados, de des ti nar recursos
dentro del Presupuesto de Egresos de la Federacin 2007 para que el Ins ti tu to Nacional de
Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI) levantara en el mbito nacional el VIII Cen so Agrcola
y Ganadero, que se llev a cabo durante los meses de octubre a diciembre de ese ao.
En el segundo trimestre de 2009, el INEGI present los resultados en el mbito nacional y estatal
del VIII Censo Agrcola Ganadero
1
, con lo que se puede realizar un estudio comparativo con el
VII Cen so. Es importante aclarar que los resultados presentados hasta ahora slo permiten la
compulsa en grandes agregados relacionado con la Unidad de Produccin (UP), sin poder distinguir
por culti vo, tamao de UP, disponibilidad de agua, etctera a pesar de que han pasado dos aos
desde que terminaron el levantamiento de los datos. La virtud de la informacin es que procede de
la instancia responsable de generar informacin estadstica en nuestro pas e inclu ye a todas las
UP, el INEGI la cual aplic una metodologa muy si milar en el levantamiento de la informacin.
Las variables que se comparan son: unidades de produccin, superfcie censada de acuerdo a
los usos de la tierra y a la tenencia de la tierra, disponibilidad de agua para riego, tamao de
predio y superfcies promedios y superfcie sembrada y cosechada de los principales cultivos,
nmero de tractores y camiones, tipo de traccin, tipo y nmero de cabezas de gana do y dis-
ponibilidad de crdito. Como puede verse, todava es muy poca la informacin que se puede
cruzar pues los resultados defnitivos an no son publicados.
Si bien ya contamos con los resultados ms generales del Censo, es necesario que el INEGI
publique todos los tabulados desagregados en el mbito municipal; no es posible que haya con-
cluido 2009 y no se cuente con esta informacin. Las razones para manifestar esta preocupa cin
es que la informacin censal es un principio de transparencia al que no podemos renunciar.
La falta de resultados desagregados, no permite realizar anlisis regionales o por tipo de uni dad
de produccin o cultivo; realizar compulsas para ver modifcaciones de patrones en estos 16
aos, y constatar qu regiones o actividades resultaron ganadoras o perdedoras con los cambios
estructurales que se dieron en las ltimas dos dcadas.
1 Para mayores detalles sobre los resultados del VIII Censo Agrcola Ganadero ver la pgina del inegi: www.inegi.gob.mx
188
La preocupacin sobre la falta de resultados aumenta por la experiencia vivida con anterioridad
al no levantarse el VIII Censo Agrcola Ganadero en 2001 como corresponda. Recordemos que el
IX Censo debe levantarse en 2011 y los preparativos deben iniciar un ao antes, si no tene mos
resultados de manera inmediata y se entregan en el segundo semestre de 2010 se puede argu-
mentar que no es necesario levantar informacin sobre el sector agropecua rio y forestal.
2. CoMpaRativo dE pRiNCipalES vaRiablES
1. Entre 1991 y 2007, el nmero de unidades de produccin se increment en 25.9%, sin em-
bargo, no fueron las UP con actividad agropecuaria, que registran un crecimiento de 6.5%, las
que ms crecieron, sino las que no tienen este tipo de actividad. Incluso, llama la atencin de
manera central, la prdida de 24.7% de superfcie con actividad agropecuaria, lo que da como
resultado la disminucin de las UP en 7 ha. Es decir, menor actividad primaria en super fcies
ms pequeas, en momentos en que estamos atravesando por una crisis mundial de alimen-
tos. En este escenario, tendramos que preguntarnos qu est sucediendo en los 43 millo nes de
hectreas que reportaron no tener actividad agropecuaria, lo que represent un crecimiento de
159.3% de este tipo de superfcie.
Conocer las razones de la disminucin de la superfcie agropecuaria y el nmero tan alto de super-
fcie sin actividad agropecuaria es de suma importancia para la formulacin de polticas pbli-
cas. No sera la misma respuesta si estas disminuciones se deben a procesos migratorios, o si
los cambios se dieron porque las unidades de produccin decidieron cambiar a una actividad
ms rentable. Algunas luces sobre las razones que llevaron a 971 mil UP a no sembrar en 2007, se
reportan en el tabulado 14 del VIII Censo: 33.2% de las UP no cultiv por falta de dinero o
apoyo; 25.9% porque sus tierras se encontraban en descanso, y 10.1% por mal temporal.
Cuadro 1
Unidades de prodUccin con y sin actividad agropecUaria
Ao
Unidades de produccin Con actividad agropecuaria Promedio predio Sin actividad agropecuaria
Nmero Superfcie Nmero Superfcie Superfcie Nmero Superfcie
1990 4,407,880 108,346,084 3,823,063 91,413,395 23.9 584,817 16,932,688
2007 5,548,845 112,743,247 4,069,957 68,829,752 16.9 1,478,888 43,913,494
Incremento 25.9 4.1 6.5 -24.7 152.9 159.3
2. En los ltimos 16 aos se mantuvo prcticamente constante la superfcie en unidades de
pro duccin censada y en las tierras de labor. Por el contrario, las tierras con bosques disminuye ron
55.4%, posiblemente desmontadas para la introduccin de pastos, que se incrementaron en alre-
dedor de 8 millones de hectreas. Por su parte, el aumento de 900 mil hectreas improducti vas
no explica el incremento exponencial de la superfcie sin actividad agropecuaria que se ob serva
en el Cuadro 1.
3. Es importante sealar que en los ltimos 50 aos, la superfcie de labor se increment en 7 mi-
llones de hectreas y que el dato registrado en 2007 es el tope mximo de este tipo de super-
fcie. Es decir, los 31 millones de hectreas son el mximo de superfcie agrcola que dispone el
pas y por lo tanto es nuestra frontera agrcola. Tambin, se puede concluir que en Mxico, del
total de tierras rsticas, slo se dispone de 18% para la agricultura, por lo tanto, no somos una
nacin que deba enfocar sus polticas dirigidas al sector rural, fundamentalmente en el fomen-
to de las actividades agrcolas.
Cuadro 2
sUperficies de acUerdo al Uso del sUelo
Ao
Superfcie total
censada
Tierras de
labor
Pastos Bosques Improductivas
1990 108,346,084 31,104,451 67,232,593 8,793,066 1,215,973
2007 112,743,247 31,512,323 75,187,612 3,919,415 2,123,896
Incremento 4.1 1.3 11.8 - 55.4 74.7
9
189
4. En Mxico, distintos actores que se opusieron a las reformas de 1992 al Artculo 27 Constitu-
cio nal por considerar que se privatizaran las tierras sociales, sealaron que los ejidos y co mu-
ni dades perderan tierras a costa de la propiedad privada. A la luz de los datos del Censo de 2007
se observa que no sucedi tal vaticinio y que las tierras que diminuyeron de propiedad comunal,
ahora forman parte de tierras ejidales, mientras que la propiedad privada se mantuvo cons tan te.
El incremento de las tierras ejidales puede darse por dos motivos. Primero, por las resoluciones
de los expedientes conocidos como rezago agrario por los tribunales agrarios y segundo, por la
posi bilidad que otorga la Ley Agraria para modifcar por asamblea el rgimen de propiedad.
Cuadro 3
sUperficies de acUerdo al Uso del sUelo
Ao
Superfcie
total
Ejidal Comunal Privada Colonia Pblica
1990 108,346,082 30,032,643 4,338,099 70,493,493 2,166,650 1,315,197
2007 112,743,247 37,057,776 3,783,888 70,014,723 1,393,803 493,054
Incremento 4.1 23.4 -12.8 -0.7 -35.7 - 62.5
5. Al analizar los datos censales 1991-2007 se concluye que se mantuvo constante la suma de
las hectreas de riego y humedad. El nico cambio es que en 1991 se clasifcaron 1.7 millones
de hectreas de humedad que en 2007 ya no se reportan y que pueden estar consideradas en la
superfcie de riego, pues las tierras de temporal no disminuyeron. En sntesis, en los ltimos 16
aos no se han incorporado tierras de temporal al riego, situacin que debe preocupar porque
se considera que el contar con agua permite planifcar las actividades agrcolas y mejorar las
condiciones productivas para la UP.
Cuadro 4
sUperficies de acUerdo a la disponibilidad de riego
Ao Riego % Humedad % Temporal % Total
1990 3,824,366 13.6 1,792,390 4.0 23,170,409 82.4 28,113,852
2007 5,563,492 18.4 - 24,657,753 81.6 30,221,245
Incremento 45.5 -100.0 6.4 7.5
6. Las UP con menos de 5 ha, que representan 71.6% del total, se han multiplicado. Su creci-
miento en 80 aos es de 708.7%, al pasar de 332 mil que existan en 1930, a 2.6 millo nes de uni-
dades en 2007, lo que convierte al minifundio en la UP predominante en nuestro pas.
En los ltimos quince aos el minifundio, en lugar de revertirse como pretendan las reformas
al Artculo 27 Constitucional de 1992, se acentu y mantiene una tendencia creciente. De 1991 a
2001 la superfcie parcelada de los ejidatarios pas de 9.1 a 8.5 ha y para 2007 haba dismi-
nuido a 7.5 ha.
2
En 16 aos los predios de ejidatarios y comuneros perdieron 21% de su tama-
o. Si el anlisis se realiza de la superfcie de labor del total de las unidades de produccin, se
tiene que pas de 8.9 a 8.4 ha. Es decir, el predominio de las UP menores a 5 ha existe en ambos
regmenes de propiedad.
3
Este fenmeno se encuentra ms acentuado en la propiedad privada,
representa 62% de las UP mientras que en tierras ejidales es de 50%. El predominio de las
unidades pequeas va ms all del tipo de propiedad.
Cuadro 5
Up con tierras de labor y menores a 5 hectreas
Ao Tierras de labor UP
Superfcie promedio
de labor
Menos de 5 ha %
1990 31,104,451 3,504,510 8.9 2,114,622 60.3
2007 31,512,323 3,755,043 8.4 2,688,611 71.6
Incremento 1.3 7.1 -5.4 27.1
2 INEGI, VIII y IX Censo Ejidal. Mxico.
3 Dado que la informacin publicada del VIII Censo son los grandes agregados no permite ver cunto de la superfcie de
este tipo de UP se trabaja, si se encuentra en descanso y qu cultivo se siembra. Esta caracterizacin se podr hacer una
vez que se publiquen los resultados defnitivos.
190
7. Respecto a la superfcie cosechada encontramos dos comportamientos: los cultivos en donde
en los ltimos 16 aos este tipo de superfcie se mantuvo constante (maz y caa de azcar), y
donde se cosecha menor superfcie (frijol, trigo, caf, algodn y sorgo). Llama la atencin que
en ningn otro caso se reportan incrementos de superfcies signifcativos.
En el caso del maz y caa de azcar se observan aumentos en la produccin, lo que tiene que
ver con mayores rendimientos respecto a los que se registraban en 1991, especialmente en el
maz. Sucede todo lo contrario con el caf, nico cultivo que disminuy su produccin y sus
rendimientos. Por su parte, el trigo, frijol y algodn disminuyen su produccin por el decremen-
to de superfcie sembrada al no poder competir con los precios ms bajos de estos productos en
el comercio internacional. A pesar de mayores producciones de maz, el pas sigue siendo def-
citario en este cultivo; en trigo y arroz, cuando en dcadas pasadas fue autosufciente.
Cuadro 6
sUperficie cosechada, prodUccin y rendimientos: principales cUltivos
4
Cultivo 1990 2007 Incremento %
Maz
Superfcie cosechada (ha) 7,705,163 7,329,283 - 4.9
Produccin (KG) 10,228,262,250 20,662,158,310 102.0
Rendimiento (KG) 1,327 2,819 112.4
Frijol
Superfcie cosechada (ha) 2,371,836 1,522,494 - 35.8
Produccin (KG) 1,279,556,270 882,275,730 - 31.0
Rendimiento (KG) 539 579 7.4
Trigo
Superfcie cosechada (ha) 958,847 275,364 - 71.3
Produccin (KG) 3,475,725,829 1,258,816,300 - 63.8
Rendimiento (KG) 3,625 4,571 26.1
Caa de azcar
Superfcie en produccin (ha) 600,538 617,855 2.9
Produccin (KG) 35,541,199,386 45,862,653,740 29.0
Rendimiento (KG) 59,182 74,229 25.4
Caf
Superfcie en produccin (ha) 731,524 681,288 - 6.9
Produccin (KG) 1,947,046,832 1,154,729,660 - 40.7
Rendimiento (KG) 2,662 1,695 - 36.3
Algodn
Superfcie en produccin (ha) 253,097 116,828 - 53.8
Produccin (KG) 534,539,000 326,050,100 -39.0
Rendimiento (KG) 2,112 2,791 32.1
Sorgo grano
Superfcie en produccin (ha) 1,542,161 1,117,130 -27.6
Produccin (KG) 3,690,554,062 3,996,792,300 8.3
Rendimiento (KG) 2,393 3,578 49.5
8. Respecto al tipo de traccin, en el periodo 1991-2007, se tiene un incremento de las UP que
utiliza slo traccin mecnica para las labores productivas y una disminucin de aquellas UP
que usan slo animales de trabajo o traccin mixta. Es decir, cada vez se utilizan menos los ani-
males de trabajo en el campo. Tambin llama la atencin el nmero tan alto de UP que para las
labores agrcolas utilizan slo herramientas manuales. Adems, este tipo de UP se mantuvo
constante en el mismo periodo.
Si bien la traccin slo mecnica se increment 45.9%, el nmero de tractores y camiones dis-
minuy 24.7 y 30.8% respectivamente, lo que puede deberse a la disminucin de las UP habili-
tadas con crdito refaccionario, al menor nmero de UP con actividades agropecua rias y al
incremento de los insumos y precios de los servicios que obligaron a los productores a cam-
biar las estrategias productivas. Por ejemplo, los fertilizantes nitrogenados, donde somos def-
citarios, se incrementaron en ms de 50%, al pasar de 2,200 pesos la tonelada en 2005 a 3,300
4 Al igual que en el tamao de las UP, todava no se tiene datos que permitan caracterizar a las unidades de produccin
por tipo de cultivo.
9
191
pesos en 2008; y 200% en los potsicos, de 4,151 a 12,857 pesos la tonelada en el mismo
periodo;
5
y el costo del barril de petrleo, que incide directamente en el precio de los agro-
qumicos, es superior alrededor de 25% al registrado en 2005.
Cuadro 7
tipo de traccin y nmero de tractores y camiones: principales cUltivos
Ao Total UP
Slo
Mecnica
Slo animales
de trabajo
Mecnica y ani-
males de trabajo
Utiliza slo herra-
mientas manuales
Tractores Camiones**
1990 2,564,814 843,509 1,130,095 591,210 1,236,519 317,312 198,200
2007* 3,741,438 1,111,885 631,715 374,659 1,251,204 238,830 137,238
Incremento 45.9 31.8 - 44.1 - 36.6 1.2 -24.7 -30.8
* La suma de las UP por tipo de traccin no dan el total de UP.
** Se refere a todos aquellos camiones mayores a 2 toneladas.
El aumento en los combustibles incide directamente en el costo de las labores agrcolas, lo que
puede explicar la disminucin en la existencia de tractores en 2007. Tambin se puede deber
a la existencia de tractores de mayor capacidad que permite trabajar mayores superfcies. Es-
taramos ante un menor nmero de prestadores de servicios que rentan la maquinaria para
preparar la tierra. Recordemos que en el Censo 2007, 99.5% de las UP que utilizaron tractor
re portaron haber rentado este servicio.
9. Uno de los problemas centrales en el campo mexicano es la falta de fnanciamiento a las
actividades productivas, situacin que se agrav en los ltimos 16 aos, al pasar de 744 mil a
slo 172 mil UP que reportaron recibir crdito, lo que represent una disminucin de 76.8%.
Actualmente, de acuerdo al Censo, slo 4% del total de las UP reciben fnanciamiento. Si con-
sideramos que el fnanciamiento es una palanca para la capitalizacin de las unidades de
produccin, con estos datos se puede decir que casi la totalidad de los productores agrope-
cuarios en Mxico no pueden mejorar las condiciones productivas de sus predios y competir en
el mercado internacional.
Cuadro 8
Unidades de prodUccin con crdito
Ao UP Con crdito
1990 3,867,495 744,400
2007 4,067,633 172,585
Incremento 5.2 -76.8
10. La predominancia de las unidades pequeas, que no haya aumentado la superfcie de rie go,
la disminucin del nmero de UP habilitadas con crdito y la baja de maquinaria agrcola expli-
can en gran parte la baja comercializacin de la produccin agrcola en el mercado internacional.
Segn el tabulado 26 del censo, UP con superfcie agrcola, vivero o invernadero segn destino de
la produccin, de las 3.7 millones de UP, slo 3,312 reportaron ventas al extranjero, lo que re-
pre senta apenas 0.08% de las UP. Por su parte, el tabulado 27 del censo, UP con superfcie agr-
cola, vivero o invernadero y venta de la produccin segn tipo de comprador, reporta que 1.52
millones UP no vendieron su produccin agrcola. En sntesis, son muy pocas las UP que se
insertaron en la economa global.
11. En la produccin pecuaria encontramos que slo la produccin de aves de corral tuvo un
crecimiento (53.4%) entre 1991 y 2007. Por su parte el nmero de cabezas de ganado bovino se
mantuvo prcticamente constante mientras que las de ovinos, caprinos, porcinos y equinos regis-
traron bajas importantes. El aumento en aves de corral se debe al incremento en el nmero de
granjas tecnifcadas para la produccin de carne y huevo de origen extranjero; la disminucin
en equinos es porque este animal fue desplazado como animal de carga y trabajo, y en el resto
de las especies, el incremento en los costos de los alimentos (aumento de 60% en los dos lti-
mos aos) oblig a muchos ganaderos, especialmente de unidades familiares, a disminuir el
hato ganadero o retirarse de la actividad.
5 Guzmn (2008).
192
Cuadro 9
nmero de cabezas por tipo de ganado
Ao Bovinos Equinos Ovinos Caprinos Porcinos Aves de corral
1990 23,865,899 5,180,721 4,010,610 6,882,767 10,581,242 232,560,043
2007 23,316,942 2,143,934 7,305,578 4,124,201 9,021,192 356,824,337
Incremento - 2.3 - 58.6 82.2 - 40.1 - 14.7 53.4
Producto del comparativo de los Censos Agrcola Ganadero 1991-2007, el saldo es negativo res-
pecto de:
El nmero de unidades de produccin sin actividad agropecuaria se increment signifcativa-
mente, lo que indica abandono de tierras para la produccin de alimentos;
No aument la superfcie de riego, insumo central para planifcar las actividades agrcolas,
mejorar rendimientos y obtener mayores ingresos;
Cada del fnanciamiento, lo que no permite la capitalizacin de las unidades de produccin y
que sean ms competitivas;
No se supera la fragmentacin y pulverizacin de la tierra y por lo tanto no se generaron eco-
nomas de mayor escala;
Disminuyeron los activos fjos como son el nmero de tractores y camiones y todava siguen
siendo ms las UP que no utilizan maquinaria;
Disminuy o se mantuvo constante el nmero de cabezas de ganado mayor, contrario a lo que
sucedi con la poblacin nacional, por lo que el nmero de cabezas por hogar ahora es menor
que en 1991; y
En el marco de la apertura comercial, son muy pocas las UP que participan del comercio
internacional.
El saldo fue positivo respecto de:
Incremento de la produccin y los rendimientos de los principales cultivos, permitiendo que las
UP sean ms competitivas en esta materia;
Aument la produccin de huevo y carne de ave, lo que permite mayor disponibilidad de este
alimento bsico en la dieta del mexicano;
En 2009, a pesar de la falta de fnanciamiento, son ms las UP que utilizan traccin mec-
nica para la realizacin de sus labores agrcolas que las que existan en 1991; y
No se modifcaron los regmenes de propiedad, lo que habla de una estabilidad en los tipos
de propiedad.
4. a MaNERa dE RECoMENdaCiN
Los resultados comparados del censo permiten apuntar lneas de poltica pblica para el sector
agrcola, ganadero y forestal que se deberan de impulsar, especialmente cuando los datos que
arroj el VIII Censo Agrcola y Ganadero y el IX Censo Ejidal, se puede inferir que los propsitos
de revertir el minifundio, capitalizar el campo, modifcar patrones de cultivo, promover nuevos
es quemas de organizacin y generar certidumbre en la tenencia de la tierra no se alcanzaron.
Es momento de pensar en implementar cambios que apunten en otra direccin:
1. Se debe impulsar una poltica que responda al minifundio y fraccionamiento de la tierra como
unidad predominante en el campo mexicano. Reconocer el problema de la pulverizacin de
la tierra conlleva a buscar, como solucin, formas de organizacin de los productores que des-
cansen en los lazos de solidaridad que existen en las localidades y a su vez permitan mejo-
rar algunas etapas del proceso productivo. Adems, se deben destinar mayores recursos a la
investigacin que genere tecnologa apropiada a este tipo de UP.
2. Los resultados del Censo refejan el gran potencial que tienen las tierras no agrcolas: 75 mi-
llones con pastos naturales, agostadero o enmontadas (sin consderar las registradas en tierras
de uso comn en ejidos y comunidades) y alrededor de 50 millones de hectreas con bosques
o vegetacin diversa. Su importancia no slo radica en el valor de los recursos naturales que
ah se asientan sino en la posibilidad de generar nuevas alternativas productivas servicios
ambientales, proyectos tursticos, aprovechamiento de materiales metlicos y no metlicos,
etctera y, por lo tanto, de empleo para el campo. Todo proyecto deber considerar benefciar
directamente a los dueos de la tierra y, a su vez, preservar los recursos naturales.
3. En materia de productos bsicos, Mxico fue autosufciente, situacin que cambi en los l ti-
mos aos. La falta de autosufciencia alimentaria impacta a todos los sectores de la sociedad
y de manera especial a los ms pobres. Esta situacin obliga a establecer un programa marco
9
193
de polticas pblicas para el sistema agroalimentario sustentable, a largo plazo, bajo un enfo-
que sist mico, que incluya los temas para garantizar una alimentacin sufciente, oportuna
y adecuada a la poblacin mexicana, considerando los aspectos de disponibilidad, estabili dad
en el suministro, acceso, nutricin, sanidad, inocuidad, calidad y bioseguridad. Asimismo,
las polticas deben ofrecer ingresos sufcientes para los agricultores y cumplir con la renta-
bilidad econmica o la funcin social y cultural que sea asignada en la ope ra cin de los
diferentes sistemas tcnico productivos.
4. La falta de inversin en infraestructura rural y la disminucin en la capitalizacin de las
unidades de produccin que arroja el VIII Censo demandan una restructuracin del presu-
puesto destinado al campo mexicano. Se requieren mayores montos en la vertiente in fra es-
tructura, lo que permitira levantar la infraestructura rural que se perdi en los lti mos
aos (bodegas, caminos, distritos de riego, etctera). Esta accin impactara re gio nalmente
y no slo a unas cuantas personas como sucede con la distribucin actual del Programa
Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC). La poltica rural sera de
carcter universal, de largo alcance y generara mejores condiciones para las actividades
productivas.
5. La ausencia del fnanciamiento a las actividades agropecuarias y forestales que reporta el
Censo debe cambiar. Es necesario pensar en generar esquemas de fnanciamiento con in te-
reses competitivos con el resto de nuestros socios comerciales, y crear opciones de fnancia-
miento para los pobres. Difcilmente las UP podrn competir con nuestros socios comerciales
si slo dependen de los subsidios que se otorgan va el PEC.
6. Sin lugar a duda, vivir en reas rurales de nuestro pas se encuentra asociado con la mar-
ginalidad. Ser un habitante de dichas regiones es una condicin de discriminacin. Slo por
mencionar algunos datos: 80% de las personas que viven en los municipios ms mar ginales
son considerados habitantes rurales; ms de la mitad de la poblacin ocupada en activi-
dades primarias no tiene ingreso o ste no supera un salario mnimo; el PIB per cpita en el
medio rural es seis veces menor que en las reas urbanas; prcticamente todos los muni-
cipios considerados con riesgo nutricional extremo pertenecen a estas zonas; se requieren en
promedio nueve aos ms en municipios rurales que en los urbanos para satisfacer las
necesidades bsicas, y cuatro de cada diez migrantes que se dirigen a los Estados Unidos
son originarios de las zonas rurales.
Las polticas de combate a la pobreza para el campo no deben tener como eje articulador los
programas sociales como sucede actualmente. Oportunidades es, hoy por hoy, el programa
de mayor cobertura en zonas rurales. A las reas rurales pobres no llega el fnanciamiento
para la produccin, el Programa Ganadero, los Fondos de Compensacin a Cos tos Energticos
para el Sector Rural; los Fondos de Apoyo para la Competitividad de las Ramas Productivas,
Ingreso Objetivo y las distintas acciones de Alianza para el Campo, por poner algunos ejem-
plos. Reorientar la poltica de combate a la pobreza en zonas rurales es impostergable, la
pobreza no se supera slo con apoyos sociales, se requiere del fomento de las actividades
productivas como eje articulador de la poltica destinada al campo mexicano.

bibliogRafa
Guzmn, Jess (2008). Orgenes de la crisis alimentaria mundial, Rumbo Rural, 4(9), mayo agosto.
CEDRSSA.
las polticas pblicas del maz en Mxico a partir
del libre comercio
se termin de imprimir en septiembre de 2010, la edicin
consta de 1800 ejemplares ms sobrantes para reposicin.
Coordinacin editorial: alicia athi
impreso por diSSa impresores, Calle 3 nm 14 and. 4-5 Colonia
agrcola pantitln C. p. 08100 delegacin iztacalco, Mxico d.f.

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Jonathan Fox y Libby Haight

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