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E NUTRICIONAL NO BRASIL
Um retrato multidimensional
RELATRIO 2014
Os pontos de vista expressos nos boxes ao longo do presente relatrio
so autorais e no necessariamente refletem a opinio e posio institu-
cional da FAO.
A FAO encoraja o uso, reproduo e disseminao desta publicao. Ex-
ceto quando h restrio expressa em contrrio, o material pode ser co-
piado, feito download e impresso para fins de estudos, pesquisas e uso
em cursos ou para outros usos no comerciais, desde que garantida
citao da autoria da FAO.
TEXTO:
Anne W. Kepple
COLABORAO:
Alan Bojanic
Alexander Cambraia Nascimento Vaz
Alexandro Rodrigues Pinto
Ana Carolina Feldenheimer Silva
Ana Paula Bortoletto Martins
Ana Maria Segall Corra
Arnoldo Anacleto de Campos
Caio Galvo Frana
Carmem Priscila Bocchi
Cssia Amaral Buon
Carlo Cafiero
Carlos Augusto Monteiro
Dbora Bosco Silva
Denise Direito
Eduardo Augusto Fernandes
Elizabetta Recine
Fernando Gaiger
Gustavo Chianca
Juliane Helriguel de Melo Perini
Leonor Pacheco
Luciana Monteiro Vasconcelos Sardinha
Luisete Moraes Bandeira
Mariana Danelon
Marlia Leo
Mauro Eduardo Del Grossi
Michele Lessa de Oliveira
Paulo de Martino Jannuzzi
Patrcia Chaves Gentil
Patrcia Constante Jaime
Renato Maluf
Ricardo Frana
Rosane Nascimento
3
O ESTADO DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL
Um retrato multidimensional
O ESTADO DA SEGURANA ALIMENTAR
E NUTRICIONAL NO BRASIL
Um retrato multidimensional
RELATRIO 2014
BRASLIA
AGOSTO DE 2014
Anualmente, a Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura
(FAO) faz um estudo minucioso da situao da segurana alimentar no mundo. A
publicao O Estado da Insegurana Alimentar e Nutricional no Brasil (SOFI na
sigla em ingls) permite avaliar os progressos das naes na busca pela erradica-
o da extrema pobreza e da fome.
As estimativas da FAO podem servir de orientao para os responsveis pela for-
mulao de polticas pblicas e para a elaborao e aplicao de medidas efeti-
vas na luta contra a insegurana alimentar e a m-nutrio.
As dimenses da segurana alimentar disponibilidade, acesso, utilizao e esta-
bilidade so melhor entendidas quando apresentadas por meio de um conjunto
de indicadores.
Na edio recm-publicada do SOFI, a FAO estima que ainda temos 805 milhes
de pessoas vivendo com fome em todo o mundo. Isso quer dizer que elas no
comem o sufciente diariamente para levar uma vida ativa e saudvel.
Aqui cabe ressaltar que diversos pases tm adotado diretrizes para mudar esse
quadro. O Brasil um deles. Os programas, as aes e estratgias brasileiras tem
possibilitado nos ltimos anos medidas efcazes que fazem com o nmero de
pessoas na insegurana alimentar diminua consideravelmente no pas.
Este primeiro relatrio traz um estudo especfco sobre as estratgias de gover-
nana adotadas pelo Brasil com o objetivo de garantir o acesso de todos alimen-
tao, alm de uma anlise sobre a produo e disponibilidade de alimentos, e
outros aspectos como sade e os diversos indicadores da segurana alimentar.
O Brasil j hoje uma referncia internacional de combate fome. As experin-
cias exitosas como transferncia de renda, compras diretas para aquisio de ali-
mentos, a capacitao tcnica de pequenos produtores, entre outras, esto sendo
APRESENTAO
5
O ESTADO DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL
Um retrato multidimensional
5
O ESTADO DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL
Um retrato multidimensional
transferidas para outros pases. Tal atitude s expressa que os nmeros gerados
desses resultados devem ser observados de perto. Unifcar as informaes sig-
nifca apresentar o mais prximo do real possvel, s mudanas que essas aes
esto provocando no dia a dia dos brasileiros.
A sociedade vive um momento em que a busca por mundo mais saudvel e sus-
tentvel se torna um compromisso importante na agenda de todos os governos. A
FAO tem em seu mandato esse importante objetivo que o de ser o fo condutor
das informaes e experimentos de sucesso.
O relatrio O Estado de Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil - Um Retrato
Multidimensional, caminha nesse sentido de garantir elementos capazes de atuar
diretamente na reduo da fome como um compromisso de longo prazo que pas-
sa pela integrao da segurana alimentar e da nutrio nas polticas, indicadores
e programas pblicos em geral.
O trabalho rene esforos da FAO, mas tambm no posso deixar de mencionar,
a importante e relevante colaborao de diversos parceiros que contriburam de
forma singular para a elaborao desse estudo, entre eles, o Ministrio do Desen-
volvimento Social e Combate Fome, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, o
Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica, alm de pesquisadores e acadmicos.
Por fm, no poderia de deixar de prestar meus agradecimentos Anne Kepple,
consultora da FAO e que coordenou a elaborao deste relatrio, e a todos os es-
pecialistas que gentilmente contriburam com boxes que dialogam com o contedo
dos captulos: Alexander Cambraia Nascimento Vaz, Alexandro Rodrigues Pinto, Ana
Paula Bortoletto Martins, Arnoldo Anacleto de Campos, Caio Galvo Frana, Caio
Nakashima, Carlo Cafero, Carlos Augusto Monteiro, Denise Direito, Marconi Sousa,
Marlia Leo, Patrcia Constante Jaime, Paulo Jannuzzi e Renato Maluf.
Boa leitura!
Alan Bojanic - Representante no Brasil
O Brasil no Relatrio de Insegurana Alimentar
no Mundo de 2014: resultados alcanados na
superao da fome e da extrema pobreza
1
O Relatrio de Insegurana Alimentar no
Mundo de 2014, publicado pela FAO, re-
vela que o Brasil reduziu de forma muito
expressiva a fome, a desnutrio e suba-
limentao nos ltimos anos. O Indicador
de Prevalncia de Subalimentao, me-
dida empregada pela FAO h cinquenta
anos para dimensionar e acompanhar a
fome em nvel internacional, atingiu nvel
abaixo de 5%, o limite estatstico da me-
dida, abaixo do qual se considera que um
pas superou o problema da fome.
Tal resultado vem ao encontro do que di-
versos estudos na temtica, com diferen-
tes indicadores, j apontavam, como o Re-
latrio de Desenvolvimento Humano 2014,
publicado pelo Programa das Naes Uni-
das para o Desenvolvimento (PNUD), e o
Relatrio Nacional de Acompanhamento
dos Objetivos de Desenvolvimento do Mi-
lnio, organizado pelo Instituto de Pesqui-
sa Econmica Aplicada (IPEA), para citar
alguns dos mais recentes.
Segundo esses estudos, entre 2001 e
2012, a renda dos 20% mais pobres da po-
pulao brasileira cresceu trs vezes mais
do que a renda dos 20% mais ricos. Em um
horizonte mais amplo, de 1990 a 2012, a
parcela da populao em extrema pobre-
za passou de 25,5% para 3,5%. Em relao
ao estado nutricional, a prevalncia de
dficit de altura em crianas menores de
cinco anos de idade caiu praticamente
metade entre 1996 e 2006 - de 13,4% para
6,7%. A aplicao da Escala Brasileira de
Insegurana Alimentar na Pesquisa Na-
cional por Amostra de Domiclios do IBGE,
em 2004 e em 2009, revelou uma dimi-
nuio em 25% da insegurana alimentar
grave no perodo.
Os avanos no combate fome e pobre-
za decorrem, na anlise apresentada no
Relatrio da FAO, da priorizao da agen-
da de Segurana Alimentar e Nutricional
(SAN) a partir de 2003, com destaque ao
lanamento da Estratgia Fome Zero,
recriao do Conselho Nacional de Segu-
rana Alimentar e Nutricional Consea,
institucionalizao da poltica de SAN e
implementao, de forma articulada, de
polticas de proteo social e de fomento
produo agrcola.
Ao longo da dcada passada, a Poltica de
SAN ganhou impulso no Brasil por meio
do reforo de marcos legais; da criao
de um ambiente institucional que facili-
tou a cooperao e a coordenao entre
os ministrios e as diferentes esferas de
governo, com responsabilidades defini-
das; de maiores investimentos em reas
como agricultura familiar; e do forte en-
volvimento da sociedade civil no processo
poltico.
Um dos marcos foi a promulgao da Lei
Orgnica da Segurana Alimentar e Nu-
tricional em 2006. A lei define segurana
alimentar e nutricional como a realizao
do direito de todos ao acesso regular e
permanente a alimentos de qualidade, em
quantidade suficiente, sem comprometer
o acesso a outras necessidades essen-
ciais, tendo como base prticas alimenta-
res promotoras da sade que respeitem a
1 Esse texto de abertura ba-
seou-se no relato sobre a Situao e
Polticas de Segurana Alimentar no
Brasil publicada pela Sede da FAO
em Roma no Relatrio State of Food
Insecurity in the World, 2014.
7
O ESTADO DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL
Um retrato multidimensional
diversidade cultural e que sejam ambien-
tal, cultural, econmica e socialmente sus-
tentveis. A amplitude dessa definio
foi traduzida nas polticas e programas de
governo, que incluram aes que vo des-
de fomentar modelos agrcolas sustent-
veis educao alimentar e nutricional,
abordagem que moldou o Plano Nacional
de Segurana Alimentar e Nutricional atu-
almente em vigor.
Outros marcos emblemticos foram a in-
corporao na Constituio Federal, em
2010, do direito humano alimentao
adequada e, em 2011, a institucionalizao
do Plano Nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional. O Plano Nacional de Segu-
rana Alimentar e Nutricional incorpora
mais de 40 programas e aes. O Minist-
rio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome responsvel por muitos desses
programas. Tambm esto envolvidos ou-
tros ministrios, como Sade, Desenvol-
vimento Agrrio, Educao, Agricultura e
Meio Ambiente.
Os Marcos Legais, a consolidao de ar-
ranjos institucionais por parte do Governo
Federal e a promoo efetiva da partici-
pao social so importantes fontes de
apoio s polticas de segurana alimentar
e nutricional. Ressalta-se, nesse sentido,
os esforos empreendidos pelo Conselho
Nacional de Segurana Alimentar e Nutri-
cional (CONSEA) e o Sistema Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN).
O SISAN composto por dois compo-
nentes na esfera nacional: o CONSEA e
a Cmara Interministerial de Segurana
Alimentar e Nutricional (CAISAN), que
composta por representantes de 20 r-
gos do governo responsveis pela im-
plementao de polticas e programas de
segurana alimentar e nutricional. Atual-
mente, o governo est trabalhando para
consolidar o SISAN nos estados e mu-
nicpios, uma vez que a maioria dos pro-
gramas federais de segurana alimentar
e nutricional e de agricultura familiar so
executados nestas esferas, seguindo uma
abordagem descentralizada que j vigora
em outros setores de polticas.
O CONSEA faz recomendaes e monito-
ra as polticas de segurana alimentar e
nutricional, incluindo o Plano Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional, pro-
movendo, assim, a integrao das aes
em uma estratgia unificada. O CONSEA
tem trabalhado junto ao Governo Fede-
ral para implementar o sistema nacional
de informao da segurana alimentar e
nutricional, com mais de 50 indicadores
divididos entre seis dimenses: (i) produ-
o de alimentos; (ii) disponibilidade de
alimentos; (iii) renda/acesso e despesas
com alimentao; (iv) acesso alimenta-
o adequada; (v) sade e acesso a ser-
vios relacionados; e (vi) educao. Esse
sistema converge com o consenso inter-
nacional sobre a necessidade de consoli-
dao de um conjunto de indicadores para
monitorar a complexidade da segurana
alimentar e nutricional.
A CAISAN o mecanismo interministerial
para a coordenao e gesto governa-
O ESTADO DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL
Um retrato multidimensional
7
mental da Poltica e do Plano Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional. Esse
arranjo institucional da esfera Federal
replicado nos estados e municpios.
Os gastos federais em 2013 com progra-
mas e aes de segurana alimentar e nu-
tricional no Brasil totalizaram cerca de R$
78 bilhes. Os gastos com programas so-
ciais aumentaram mais de 128% entre 2000
e 2012, enquanto a parcela desses progra-
mas no Produto Interno Bruto aumentou
31%. Em 2013, os programas relacionados
proteo social representaram a maior
parte dos recursos federais dispendidas na
segurana alimentar e nutricional, enquan-
to os programas relacionados com a pro-
duo e distribuio de alimentos, inclusive
os destinados promoo da agricultura
familiar, foram responsveis por um sexto
destes dispndios.
O programa de transferncia condiciona-
da de renda Bolsa Famlia - lanado em
2003, realiza transferncias monetrias,
preferencialmente em nome da me, para
mais de 13,8 milhes de famlias de baixa
renda, sob a condio de que as crianas
da famlia permaneam na escola e visi-
tem periodicamente os servios de sade
locais para vacinao e acompanhamento
do crescimento. O investimento no progra-
ma triplicou nos ltimos dez anos, chegan-
do a quase R$ 25 bilhes em 2013, o que
equivale aproximadamente a um tero dos
gastos federais em programas e aes de
segurana alimentar e nutricional.
Em 2011, foi lanado o Plano Brasil Sem
Misria, com a meta de eliminar a pobreza
extrema no Brasil. O plano articuloua pro-
teo social com as polticas de promoo
da igualdade de renda, do emprego, da
produo familiar e da nutrio. Com isso,
novas polticas destinadas a pessoas ex-
tremamente pobres foram introduzidas e
abordavam a melhoria do acesso aos ser-
vios pblicos, a fim de promover a edu-
cao, a sade e o emprego. Elas incluam
aumento no valor dos benefcios do Pro-
grama Bolsa Famlia e expanso do aces-
so a creches e pr-escolas. Todas essas
medidas melhoram o acesso a alimentos.
Em maro de 2013, todas as famlias em
situao de extrema pobreza passaram a
receber os benefcios que garantem um
mnimo de renda per capita de cerca de
US$ 1,25 por dia. Cerca de 22 milhes de
brasileiros foram retirados da extrema po-
breza desde 2011.
A implementao de polticas estruturan-
tes como o fortalecimento da agricultura
familiar, em paralelo com os programas
de transferncia de renda, como o Bolsa
Famlia, tm sido abordagens exitosas na
diminuio da fome no Brasil. Enquanto
agroindstrias e grandes propriedades ru-
rais dominam a produo agrcola voltada
para a exportao, a agricultura familiar
est crescendo e, atualmente, respon-
svel por 70% dos alimentos consumidos
internamente no pas. Os investimentos
em polticas para apoiar os agricultores
familiares somaram R$ 17,3 bilhes em
2013; o oramento do programa de crdito
rural do Programa Nacional de Fortaleci-
mento da Agricultura Familiar aumentou
dez vezes entre 2003-2013.
O Programa de Aquisio de Alimentos
da Agricultura Familiar - PAA, lanado
em 2003, tambm tem contribudo para a
queda da pobreza e superao da fome no
pas, sobretudo na rea rural, ao garantir
mercado para a produo de agricultores
familiares, um dos grupos vulnerveis no
pas. O programa se operacionaliza pela
compra direta de alimentos dos agricul-
tores familiares pelo governo, que faz
doao s instituies que atendem po-
pulaes vulnerveis, para uso na meren-
9
O ESTADO DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL
Um retrato multidimensional
da escolar ou para repor os estoques go-
vernamentais. Em 2012, mais de 185.000
agricultores de todo o Brasil participaram
do programa, cada um recebendo, em m-
dia, mais de R$ 4 mil por seus produtos.
Os recursos federais para o Programa
aumentaram em quase dez vezes desde
2003, sendo superior a R$ 1, 3 bilhes em
2013.
O Programa Nacional de Alimentao Es-
colar tambm tem tido impacto significa-
tivo na reduo da desnutrio de crianas
no Brasil. O Programa oferece refeies
para todos os alunos de escolas pblicas,
nmero que, em 2012, significou 43 mi-
lhes de estudantes regularmente matri-
culados. O investimento federal no Pro-
grama de Alimentao Escolar foi de R$
3,3 bilho em 2012, complementado pelo
financiamento feito pelos governos esta-
duais e municipais. Em 2009, o programa
avanou ao obrigar as escolas pblicas a
destinar pelo menos 30% dos recursos
repassados pelo governo federal para a
compra de alimentos diretamente de agri-
cultores familiares.
Outras polticas, como seguros contra a
perda de safra por conta de eventos cli-
mticos extremos, a garantia de preos
mnimos, o apoio especfico s mulheres
rurais, o desenvolvimento rural e a assis-
tncia tcnica tm como objetivo aumen-
tar a produtividade e os rendimentos e,
ao mesmo tempo, responder s necessi-
dades especficas das diferentes regies
do Brasil. Ao longo dos ltimos dez anos,
o acesso terra foi reforado mediante
a distribuio de 50 milhes de hectares
a mais de 600.000 famlias pobres sem
terra. Os programas do Plano Brasil Sem
Misria reforam esse apoio, fornecendo
aos agricultores familiares servios de ex-
tenso rural para implementar projetos e
melhorar seus meios de subsistncia, por
meio de Programa de Fomento s Ativida-
des Produtivas Rurais.
Informaes que constam no presente
relatrio evidenciam os progressos signi-
ficativos alcanados nos ltimos dez anos
no Brasil, bem como os desafios para a
prxima dcada. Algumas agendas emer-
gentes e crticas incluem: grupos da po-
pulao que permanecem em situao de
insegurana alimentar grave; concentra-
o da propriedade da terra; necessidade
de melhorar o equilbrio entre os modelos
de produo agrcola, com base na pers-
pectiva da segurana alimentar e nutricio-
nal; poltica de abastecimento alimentar;
acesso gua; e promoo de alimenta-
o adequada e saudvel.
O Brasil realizou grandes avanos na
governana da segurana alimentar e
nutricional ao longo da ltima dcada.
Avanos significativos na diminuio da
pobreza e da fome demonstram o xito
dessa abordagem intersetorial, participa-
tiva e bem coordenada. O Plano Nacional
de Segurana Alimentar e Nutricional, de-
senvolvido com a participao da socie-
dade civil, est vinculado ao oramento
federal e a um sistema bem estruturado
de monitoramento multidimensional da
segurana alimentar e nutricional. O Pla-
no Brasil Sem Misria, fundamentado em
todos esses pontos, visa alcanar popu-
laes vulnerveis e investe na primeira
infncia aes prioritrias que vislum-
bram o futuro.
As estruturas e capacidades que resul-
tam da evoluo e institucionalizao
da governana da segurana alimentar
e nutricional e o contnuo compromisso
poltico e oramentrio colocam o Bra-
sil em uma base slida para proteger os
avanos alcanados e para enfrentar os
novos desafios.
O ESTADO DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL
Um retrato multidimensional
9
INTRODUO
SEGURANA ALIMENTAR E
NUTRICIONAL:
CONCEITO, DIMENSES E
MONITORAMENTO
GOVERNANA E POLTICAS
DE SEGURANA ALIMENTAR E
NUTRICIONAL NO BRASIL
SEGURANA ALIMENTAR E
NUTRICIONAL NO BRASIL: UM
RETRATO A PARTIR DE DIVERSOS
INDICADORES
AGENDAS CRTICAS E
EMERGENTES PARA O
MONITORAMENTO DE
SEGURANA ALIMENTAR E
NUTRICIONAL NO BRASIL
REFERNCIAS
BIBLIOGRFICAS
13
14
34
50
81
74
1
2
3
4
11
O ESTADO DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL
Um retrato multidimensional
Dimenses da Segurana Alimentar e Nutricional 16
Determinantes e consequncias de Segurana Alimentar e Nutricional:
arcabouo conceitual para orientar o monitoramento 17
Insegurana alimentar e o excesso de peso: o mito do paradoxo 20
Monitoramento de Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil e no mundo 21
Programas e aes de Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil 37
Monitoramento de Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil:
um compromisso de governo 45
Produo de alimentos 52
Disponibilidade de alimentos 57
Renda/acesso e gastos com alimentos 60
Acesso alimentao adequada 62
Sade e acesso a servios de sade 66
Avanos e desafios 71
Implicaes para o monitoramento de SAN 79
Consideraes finais 81
13
81
INTRODUO
A conjuntura no Brasil caracterizada
pela consolidao e institucionalizao
de polticas bem sucedidas de comba-
te fome e de promoo da Segurana
Alimentar e Nutricional (SAN) norteadas
pelo princpio da realizao do Direi-
to Humano Alimentao Adequada
(DHAA). Uma dcada de compromisso
poltico de governo materializado em
uma estratgia intersetorial e participa-
tiva, e sustentada por investimentos p-
blicos, resultou em redues marcantes
da pobreza e da fome no pas. O Brasil
cumpriu e ultrapassou os Objetivos do
Milnio no que diz respeito reduo
da pobreza e da fome
1
. A FAO tem sido
parceira do Governo neste processo por
meio de acordos de cooperao tcnica.
A sociedade civil no Brasil desempenha
um papel importante na formulao,
implementao e monitoramento das
polticas de combate fome e de realiza-
o progressiva do DHAA. A participao
social foi priorizada e promovida pelo
Governo Federal por meio de estruturas
e arranjos institucionais que hoje se en-
contram consolidados no Sistema Nacio-
nal de Segurana Alimentar e Nutricional
(SISAN).
Com polticas e estruturas institucionais
j montadas para manter e proteger os
avanos na rea de SAN, o Governo Fe-
deral vislumbra novos desafos a serem
enfrentados. Novas agendas esto em
pauta, como por exemplo, formas de
enfrentar a prevalncia crescente de ex-
cesso de peso na populao brasileira
e modifcar tendncias alimentares no
saudveis.
So diversos os recortes possveis para
relatar essa histria brasileira e seus re-
sultados. So muitos os aspectos da ex-
perincia que podem servir como exem-
plo, entre eles, a evoluo na governana
intersetorial de SAN e as estruturas insti-
tucionais que promovem a participao
de diversos atores e setores.
1 IPEA, 2014
13
O ESTADO DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL
Um retrato multidimensional
INTRODUO
2 FAO, 2014
Um aspecto que vale destacar, por sua
natureza qualifcada e participativa,
a construo do Sistema de Monitora-
mento de SAN. Prioridade de governo
desde o lanamento da Estratgia Fome
Zero em 2003, o monitoramento foi
aprimorado em parceria com a socieda-
de civil e incorporado Poltica Nacional
de Segurana Alimentar e Nutricional.
Sua evoluo no Brasil converge com a
discusso internacional sobre metas e
indicadores para a Agenda de Desenvol-
vimento Ps-2015, em que existe con-
senso em relao necessidade de um
conjunto de indicadores para monitora-
mento das diversas dimenses da SAN
2
.
Ao mesmo tempo, o Sistema Brasileiro
de Monitoramento de SAN refete priori-
dades nacionais e o contexto brasileiro.
O objetivo do presente documento
apresentar um retrato do estado de
Segurana Alimentar e Nutricional no
Brasil a partir de diversos indicadores
e discutir a experincia brasileira de
monitoramento de SAN, e agendas cr-
ticas e emergentes, luz da conjuntura
internacional. Para tanto, o texto est
estruturado de forma a proporcionar
uma leitura panormica sobre a SAN no
pas, iniciando a incurso por um captulo
conceitual que apresenta as dimenses
da SAN e os indicadores utilizados nos
mbitos internacional e nacional. No se-
gundo captulo so discutidos os marcos
estabelecidos a partir de uma ampla e
revigorante discusso entre Estado e so-
ciedade civil e materializados por meio da
Lei 11.346/2006, conhecida como a Lei
Orgnica da Segurana Alimentar e Nutri-
cional (LOSAN). A estrutura e os arranjos
institucionais adotados pelo governo bra-
sileiro para fazer frente aos desafos as-
sumidos pela LOSAN so apresentados. O
retrato do estado da SAN no Brasil, a partir
de um conjunto de indicadores, , por seu
turno, foco do terceiro captulo. Por fm,
no ltimo discutido os desafos do scu-
lo XXI, principalmente aqueles vinculados
transio nutricional.
1
SEGURANA ALIMENTAR
E NUTRICIONAL:
CONCEITO, DIMENSES E
MONITORAMENTO
O conceito de Segurana Alimentar e Nu-
tricional (SAN) democraticamente cons-
trudo no Brasil refete uma viso abran-
gente e integrada:
A Segurana Alimentar e Nutricional
a realizao do direito de todos
ao acesso regular e permanente a
alimentos de qualidade, em quan-
tidade sufciente, sem comprometer
o acesso a outras necessidades es-
senciais tendo como base prticas
alimentares promotoras da sade,
que respeitam a diversidade cultu-
ral e que sejam social, econmica e
ambientalmente sustentveis.
3
A abrangncia do conceito constitui um
grande desafo para a mensurao e o
monitoramento de SAN um pesadelo
de monitoramento, como observou re-
centemente um especialista da FAO. En-
tretanto, nas palavras de uma gestora do
governo, No um conceito tcnico;
um conceito poltico, construdo com in-
tensa participao social.
Apesar do desafo tcnico, o conceito
abrangente possibilita uma viso mais
integral e uma compreenso das inter-
-relaes entre as diversas dimenses
da SAN uma viso que tem contribudo
para polticas intersetoriais e integradas
no Brasil. Ao manter o aspecto nutricional
integrado ao conceito de SAN, o Brasil vai
ao encontro da recomendao apresen-
tada do rgo internacional Committee
on World Food Security de adotar a ter-
minologia segurana alimentar e nutricio-
nal por refetir melhor os vnculos con-
ceituais entre a segurana alimentar e a
segurana nutricional, alm de expressar
um nico objetivo integrado de desen-
volvimento para a orientao efetiva das
polticas e das aes.
4
No Brasil, a integralidade dos dois as-
pectos est estabelecida no conceito, na
conscincia e nas polticas. Dessa forma,
contribui para enxergar que as causas
bsicas da insegurana alimentar e da
insegurana nutricional so, no fundo, as
mesmas, associadas ao sistema alimen-
tar desequilibrado inserido num sistema
econmico que favorece a desigualdade,
a concentrao da riqueza, a predomi-
nncia desenfreada do mercado e o des-
caso ao meio ambiente.
DIMENSES DA SEGURAN-
A ALIMENTAR E NUTRI-
CIONAL
Existem diversos arcabouos conceitu-
ais para orientar as discusses tcnicas
e polticas sobre esse conceito abran-
gente de SAN. Ao destrinchar os compo-
nentes e dimenses da SAN, revelam-se
os determinantes e consequncias da
insegurana alimentar e da fome. Uma
compreenso compartilhada necess-
ria para subsidiar a discusso sobre indi-
cadores de monitoramento, as relaes
entre eles, e as diversas polticas que
visam promover a SAN e a realizao ao
Direito Humano Alimentao Adequa-
da (DHAA).
Um esquema com comprovada utili-
dade, adotado na esfera internacional,
aponta quatro dimenses da SAN: a
disponibilidade do alimento, o acesso
ao alimento, a utilizao dos alimentos
e dos nutrientes, e a estabilidade, que
uma dimenso transversal s outras
trs
5
. (Figura 1)
3 LOSAN, 2006.
4 CFS, 2012, traduo livre.
Segundo a FAO e o documento
apresentado ao Committee on World
Food Security, a segurana alimentar
se refere ao acesso fsico, social e
econmico ao alimento seguro e
suficiente para suprir as necessida-
des nutricionais; j a segurana nu-
tricional envolve o acesso gua, ao
saneamento bsico e a servios de
sade, alm de prticas alimentares
que garantem o consumo adequado
de macro e micro nutrientes (CFS,
2012; SOFI, 2013). Observa que a
recomendao no foi acatada
em Sesso Plenria do CFS e foi
decidido manter a distino entre a
segurana alimentar e a segurana
nutricional.
5 GROSS et al., 2000; FAO, 2011.
SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL:
CONCEITO, DIMENSES E MONITORAMENTO
1
17
1
6 Decreto 7.272 de 25 de agosto de
2010, artigo 21, pargrafo 5.
necessrio garantir primeiro a dis-
ponibilidade de alimentos sufcientes
para toda a populao, o que envolve
questes de produo, comrcio inter-
nacional e nacional, abastecimento e
distribuio de alimentos. O acesso fsi-
co e econmico aos alimentos realiza-se
quando todos tm a capacidade de obter
alimentos de forma socialmente aceit-
vel, por exemplo, por meio da produo,
compra, caa, ou troca. Essa dimenso
bastante complexa, envolvendo preos,
tanto dos alimentos quanto das outras
necessidades bsicas, que com eles com-
petem, alm de tudo o mais que afeta o
conjunto de recursos disponveis para a
famlia. A utilizao dos alimentos e dos
nutrientes, geralmente, pensada em
termos de sua utilizao biolgica, que
seria infuenciada pelas condies de
saneamento bsico e sade das pessoas
e a segurana microbiolgica e qumica
dos alimentos; portanto, essa dimenso
abrange, tambm, o conhecimento nu-
tricional, as escolhas e hbitos alimenta-
res, e o papel social da alimentao na
famlia e na comunidade. A estabilida-
de se refere ao elemento temporal das
trs condies j citadas. Problemas na
disponibilidade, acesso e utilizao dos
alimentos podem ser crnicos, sazonais
ou transitrios, o que traz consideraes
Figura 1: Quatro dimenses de Segurana Alimentar.
Disponibilidade Acesso U0lizao
Estabilidade
importantes para a defnio de aes,
tanto pertinentes s estratgias adota-
das pelas famlias quanto pelas polticas
pblicas.
O Sistema de Monitoramento de SAN
do Brasil baseado em seis dimenses
6
com correspondncia prxima s quatro
dimenses referidas na esfera interna-
cional (Figura 2).
DETERMINANTES E CON-
SEQUNCIAS DE SEGU-
RANA ALIMENTAR E NU-
TRICIONAL: ARCABOUO
CONCEITUAL PARA ORIEN-
TAR O MONITORAMENTO
Ao pensar polticas de SAN referentes
s diferentes dimenses, e indicadores
para monitoramento, preciso consi-
derar a esfera qual se refere: global,
nacional, regional, local, domiciliar e/
ou individual. A segurana alimentar no
domiclio depende de diversos fatores
domiciliares que so, por sua vez, in-
fuenciados por um conjunto de deter-
minantes locais e regionais inseridos no
contexto nacional e global. Alguns de-
terminantes e fatores associados SAN
nas diferentes esferas so apresentados
na Figura 3.
Figura 2: correspondncias das dimenses do Sistema de Monitora-
mento de Segurana Alimentar e Nutricional do Brasil s dimenses
adotadas internacionalmente.
ESTABILIDADE
DISPONIBILIDADE
UTILIZAO
ACESSO
Produo de alimentos
Disponibilidade de alimentos
Renda
Acesso alimentao
Sade e acesso a servios de sade
Educao
Figura 3: Determinantes global, nacional, regional, local e domi-
ciliar da Segurana Alimentar e Nutricional no domiclio (adaptada
de Kepple & Segall-Corra, 2011).
1. Global e nacional
Sistema pol>co-econmico; modelo de desenvolvimento; comrcio mundial
Pol>cas agrcolas e ambientais (produo de alimentos, mudanas clim>cas,
sustentabilidade, apoio agricultura familiar)
Pol>cas econmicas, sociais e assistenciais
Compromisso com o Direito Humano Alimentao Adequada
2. Fatores regionais e locais
Produo, disponibilidade e preos de alimentos
Disponibilidade e preos de alimentos saudveis
Estabilidade pol>ca
Preconceito e desigualdades tnicas e raciais
Servios de sade e de educao
Custo das necessidades bsicas
Meios de vida
Emprego salrios e estabilidade
Cultura alimentar
Rede scioassistencial
Saneamento bsico
Vigilncia sanitria
3. Fatores domiciliares
Perl demogrco dos moradores
Gnero e escolaridade da pessoa
de referncia da famlia
Sade dos moradores
Conhecimento e hbitos alimentares
Renda/estabilidade nanceira
Emprego e tempo disponvel da me
Par>cipao em programas sociais
Rede social
Segurana
Alimentar e
Nutricional
(domiclio/
indivduo)
SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL:
CONCEITO, DIMENSES E MONITORAMENTO
1
19
Pensar a SAN em termos das distintas es-
feras expostas na Figura 3 contribui para
enxergar as causas bsicas oriundas do
contexto global e nacional, e suas inter-
-relaes com as demais esferas. Con-
tribui, tambm, para orientar aes de
monitoramento de SAN, pois possibilita
a identifcao de indicadores referentes
aos diversos determinantes de SAN nas
diferentes esferas.
Observa-se, na Figura 3, como consequ-
ncia do conjunto de determinantes, um
conceito de Segurana Alimentar e Nu-
tricional domiciliar/individual. Trata-se
de um conceito restrito dimenso do
acesso ao alimento no domiclio. Oriun-
do de pesquisa nos EUA sobre a expe-
rincia vivenciada da fome e o acesso
restrito a alimentos,
7
caracterizado por
componentes posteriormente revelados
como sendo universais
8
: a quantida-
de sufciente de alimentos; a qualidade
adequada da alimentao; e a certeza em
relao ao acesso ao alimento.
Ao mesmo tempo em que a insegurana
alimentar domiciliar e individual conse-
quncia de um conjunto de determinantes
apresentados na Figura 3, , por sua vez,
fator determinante de vrias consequn-
cias potenciais para o bem-estar fsico,
mental e social das pessoas (Figura 4). A
compreenso sobre os efeitos prejudiciais
potenciais da insegurana alimentar evo-
luiu nos ltimos anos, revelando efeitos
de natureza nutricional e no nutricional.
9
Existem evidncias amplas de consequn-
cias prejudiciais cognitivas e psicossociais,
independente de impactos nutricionais.
10
Em relao aos efeitos potenciais no esta-
do nutricional, j amplamente reconhe-
cido que a insegurana alimentar pode
provocar tanto carncias nutricionais
(desnutrio) quanto o excesso de peso.
11
Vale destacar que o estado nutricional do
indivduo infuenciado por diversos fa-
tores alm do acesso ao alimento, como
os hbitos alimentares, conhecimento
nutricional e doenas infecciosas conse-
quentes da falta de acesso gua e ao
saneamento bsico, entre outros.
Dessa forma, o intuito da Figura 4 con-
tribuir para elucidar formas coerentes de
uso complementar de diferentes indica-
dores de SAN em estudos diversos e inter-
disciplinares. Existem indicadores j utili-
zados para boa parte dos determinantes
identifcados na Figura 3 (correspondente
ao lado esquerdo da Figura 4). Como in-
dicadores de (in)segurana alimentar (di-
menso de acesso ao alimento) na esfera
domiciliar ou individual, existem escalas
da vivncia da segurana alimentar (expe-
rience-based food security scales). Para a
avaliao do consumo alimentar, as ferra-
mentas indicadas so os questionrios de
frequncia alimentar, diversidade alimen-
tar e recordatrios de consumo alimen-
tar, alm de inquritos de aquisio de
alimentos. So indicadores que possibi-
litam o monitoramento de tendncias no
consumo dos tipos de alimentos, energia,
macro e micronutrientes. No que diz res-
peito a indicadores de estado nutricional,
existem diversos, como os antropomtri-
cos, clnicos e bioqumicos.
Fica evidente que s possvel dar conta
da abrangncia da Segurana Alimentar e
Nutricional pelo uso complementar de di-
versos indicadores. Pode-se observar que
indicadores de consumo alimentar e de
estado nutricional constituem ferramentas
essenciais para o monitoramento das di-
menses de acesso ao alimento e de utiliza-
o, porm captam aspectos limitados das
consequncias potenciais de insegurana
alimentar vivenciada no domiclio. Escalas
da vivncia de insegurana alimentar, apli-
cadas junto a outros indicadores, possibili-
tam verifcar a relao entre os determinan-
tes de SAN e seus impactos na segurana
alimentar da populao e seus subgrupos.
7 RADIMER et al., 1992.
8 SWINDALE et al., 2006.
9 FRONGILLO, 2013.
10 NANAMA & FRONGILLO, 2012;
PREZ-ESCAMILLA & VIANNA, 2012.
11 National Research Council,
2006; FRONGILLO, 2013; GHATTAS,
2014.
INSEGURANA ALIMEN-
TAR E O EXCESSO DE PESO:
O MITO DO PARADOXO
Compreender a insero do sobrepeso
e a obesidade ao arcabouo conceitual
de SAN como consequncia potencial de
insegurana alimentar domiciliar con-
traintuitivo para muitas pessoas. Inicial-
mente parece ser um paradoxo, como se
a fome e o excesso de peso fossem opos-
tos. O rpido crescimento das prevaln-
cias de sobrepeso e obesidade e as do-
enas crnicas associadas tm deixado
perplexos os gestores e a opinio pblica
que questionam a necessidade de priori-
zar polticas de combate fome.
Entretanto h vrias explicaes para
a prevalncia crescente de excesso de
peso entre as faixas de menor renda e
a constatao de sobrepeso e obesida-
de entre moradores residentes em do-
Figura 4: Consequncias potenciais da (in)Segurana Alimentar
(acesso ao alimento) no domiclio.
Determinantes
Domiclio/Indivduo Indivduo
U0lizao
biolgica
dos
alimentos
Consumo
de
alimentos
Quan0dade
Qualidade
Segurana
Alimentar
Acesso ao
alimento:
Quan0dade
Qualidade
Certeza
Determinantes
Global e nacional
Bem-estar Xsico,
mental e social
Estado nutricional
Carncias nutricionais
Desnutrio
Sobrepeso / obesidade
Efeitos cogni0vos e
psicossociais
Determinantes
Regional e local
Determinantes
domiciliares
Acesso gua
Saneamento bsico
Servios de sade
Consequncias
miclios com insegurana alimentar.
12
As diversas explicaes apontam para a
necessidade de um conjunto de polticas
que visam ao controle do aumento do
excesso de peso na populao.
A primeira explicao a mais citada e
coerente com o senso comum. Com re-
cursos limitados para gastar em alimen-
tao, as pessoas fazem escolhas racio-
nais: aumentam o consumo de alimentos
de baixo custo com alta densidade cal-
rica. Frutas e verduras muitas vezes so
os primeiros a serem excludos da ali-
mentao devido a seu alto custo.
H outra explicao que ganha legitimi-
dade na medida em que a neurocincia
revela os mecanismos neurolgicos: a
ansiedade e o estresse associados res-
trio alimentar involuntria e pobreza
podem provocar transtornos alimentares
caracterizados pelo consumo elevado de
alimentos de alta densidade calrica.
13
12 GHATTAS, 2014.
13 PREZ-ESCAMILLA, 2014;
ADAM & EPEL, 2007; EPEL et al.,
2012.
SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL:
CONCEITO, DIMENSES E MONITORAMENTO
1
21
14 OLSON, 1999; ALAIMO, 2001;
CABALLERO, 2005; KAIN, 2003.
H tambm ampla evidncia de adap-
taes metablicas em resposta a lon-
gos e recorrentes perodos de jejum
durante a vida e at mesmo no perodo
intrauterino.
14
Quando o organismo so-
fre faltas repetidas de energia alimen-
tar, ocorrem adaptaes metablicas
para economizar energia, aumentando
dessa forma o risco de excesso de peso
e de transtornos metablicos como a
diabetes e a hipertenso arterial. Quem
sofre de dfcits de energia na infncia
pode ser mais propenso ao sobrepeso/
obesidade e doenas crnicas quando
adulto.
As explicaes expostas acima deixam
claro que a fome e o excesso de peso no
so opostos; a falta de acesso ao alimen-
to pode levar a defcincias nutricionais
e tambm pode ter como consequncia
o excesso nutricional. preciso caute-
la ao adotar medidas antropomtricas
como indicadores de consequncias de
insegurana alimentar (ou de efeitos de
programas), pois a relao entre a inse-
gurana alimentar e o peso-para-idade
no caso de crianas, por exemplo, pode
ser ambgua.
As distintas explicaes pela associao
entre a insegurana alimentar e o ex-
cesso de peso apontam para solues
diferentes. A educao alimentar e nu-
tricional, que frequentemente citada
como ao prioritria para o enfrenta-
mento do excesso de peso, s ter efeito
se aliada a outras polticas que visem a:
1) melhorar a oferta e o acesso a alimen-
tos saudveis; 2) regular publicidade
de alimentos com alto teor de acar e
gordura e criar ambientes promotores da
alimentao saudvel; 3) garantir uma
alimentao adequada na gravidez e na
primeira infncia; e 4) diminuir a insegu-
rana alimentar no domiclio responsvel
pelo estresse psicossocial. Dessa forma,
faz-se necessrio identifcar e usar indi-
cadores que contribuem para monitorar
esses fatores associados ao sobrepeso e
obesidade.
Apesar da epidemia crescente de sobre-
peso e obesidade entre pessoas de todas
as classes sociais em pases industriali-
zados e emergentes, e a prioridade atri-
buda ao problema na Estratgia Global
do Committee on World Food Security,
este tema difcilmente contemplado
explicitamente em arcabouos conceitu-
ais de SAN. O Sistema de Monitoramento
de SAN do Brasil se destaca por conter
indicadores relativos ao sobrepeso e
obesidade.
MONITORAMENTO DE SE-
GURANA ALIMENTAR E
NUTRICIONAL NO BRASIL
E NO MUNDO
Na esfera internacional a discusso so-
bre monitoramento de SAN objetiva o
consenso em relao a um conjunto de
indicadores com comprovada valida-
de e equivalncia internacional e que
contemple as diferentes dimenses. No
Brasil, o desenvolvimento de indicado-
res de monitoramento de SAN acompa-
nha e s vezes supera o ritmo inter-
nacional, constituindo uma vitrine onde
a teoria est sendo colocada em prtica
por meio da construo de polticas p-
blicas e estruturas institucionalizadas
de governana. Na ocasio da II Confe-
rncia Nacional de Segurana Alimen-
tar e Nutricional realizada em 2004, foi
aprovada a seguinte proposta prioritria
referente a Monitoramento, Avaliao e
Indicadores:
Criar um Sistema Nacional de In-
formao em Segurana Alimentar
e Nutricional [...] abrangendo os
componentes: a) Alimentar: com
indicadores sobre produo, dispo-
nibilidade, comercializao, acesso
e consumo do alimento saudvel; e
b) Nutricional: com indicadores re-
lacionados s prticas alimentares e
a utilizao biolgica dos alimentos
(indicadores antropomtricos, bio-
qumicos, etc.) contemplando todas
as fases do ciclo de vida [...].
15
Os delegados que participaram da Con-
ferncia representantes da sociedade
civil, movimentos sociais, instituies de
pesquisa e rgos de governo afrma-
ram a indivisibilidade dos componentes
alimentar e nutricional e reconheceram
que no existe um nico indicador capaz
de representar o conceito abrangente
adotado no Brasil de SAN; preciso um
conjunto de indicadores referentes s di-
versas dimenses da SAN.
O Governo trabalhou junto sociedade
civil para identifcar formas e meios de
monitorar a SAN no Brasil e os diversos
programas e polticas que constituram a
estratgia do combate fome. No Siste-
ma de Monitoramento de SAN constam
cerca de sessenta indicadores referentes
s seis dimenses da SAN, e um balano
recente de aes do Plano Nacional de
SAN 2012-2015, realizado pela Cmara
Interministerial de SAN (CAISAN), traz um
retrato multidimensional advindo de di-
versos indicadores.
16
Neste sentido, as aes de monitoramen-
to de SAN no Brasil acompanham o deba-
te em mbito internacional, onde existe
consenso crescente no que diz respeito
a indicadores e formas de medir e moni-
torar a segurana alimentar.
17
Ao mesmo
tempo, apresenta especifcidades que
refetem as prioridades brasileiras.
A forma de conceituar e monitorar a SAN,
e os indicadores selecionados, refetem
diferentes perspectivas e propsitos de
uso. A perspectiva varia de acordo com
o mandato institucional, esfera e contex-
to geogrfco, rea ou setor e at viso
poltica-ideolgica. O mandato institucio-
nal de rgos internacionais como a FAO
visa ao monitoramento global da SAN por
meio de indicadores com comparabili-
dade internacional. O governo brasileiro,
por outro lado, realiza monitoramento
de SAN na esfera nacional e subnacional
e em grupos populacionais vulnerveis,
com o intuito de subsidiar as polticas e
programas e orientar a aplicao de recur-
sos pblicos. Ao comparar os indicadores
usados para monitoramento de SAN glo-
balmente e no Brasil, observa-se que o
Governo Brasileiro lana mo de muitos
indicadores usados internacionalmente,
alm de outros que so especfcos para o
contexto e as prioridades brasileiras.
15 CONSEA, 2004.
16 CAISAN, 2014.
17 JONES et al., 2013; COATES,
2013; FAO, 2013; FAO, 2014.
SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL:
CONCEITO, DIMENSES E MONITORAMENTO
1
23
Monitoramento global da Segurana Alimentar e Nutricional:
o papel da FAO
Carlo Caero FAO/Roma
Desde sua fundao, a FAO est na van-
guarda do monitoramento da segurana
alimentar em escala global. Fornecer aos
pases membros informaes confveis
sobre o estado de insegurana alimentar
no mundo um dos mandatos fundado-
res da Organizao. Em consonncia com
esse mandato, a FAO tem dedicado esfor-
os considerveis ao desenvolvimento de
normas, mtodos e ferramentas para co-
letar, validar e publicar dados sobre mui-
tas variveis destinadas a medir as diver-
sas dimenses da segurana alimentar.
Medidas nacionais da disponibilidade de
alimentos e da adequabilidade de seu
consumo so as duas informaes funda-
mentais produzidas regularmente pela
FAO. Tradicionalmente, os dois principais
meios utilizados para divulgar essas in-
formaes sobre o estado da segurana
alimentar dos pases tm sido a Folha de
Balano de Alimentos (FBA) e o indicador
de populao em situao de subalimen-
tao (PoU Prevalence of Undernourish-
ment, na sigla em ingls).
A FBA propicia uma avaliao geral da
oferta de alimentos na esfera nacional
por meio de um levantamento cuidadoso
de todas as fontes e usos das commodi-
ties alimentares. Uma estimativa do total
de alimentos disponveis para o consumo
(em termos energticos) obtida por meio
da razo entre a produo e a importao
de commodities alimentares, de um lado,
e todas as formas de uso, de outro. Os da-
dos estatsticos necessrios para compilar
a FBA so obtidos anualmente a partir de
fontes nacionais e internacionais ofciais,
validadas e complementadas, quando ne-
cessrio, com estimativas prprias da FAO.
O PoU uma estimativa do percentual
de pessoas que possivelmente estejam
consumindo, regularmente, quantida-
des de alimentos que so insuficientes
para cobrir as necessidades de uma
vida ativa normal. Trata-se de estima-
tiva obtida por meio de um modelo es-
tatstico simples, mas suficientemente
sofisticado, que usa informaes refe-
rentes oferta de alimentos no pas,
conforme dados da FBA, e ao acesso
aos alimentos, geralmente estimado a
partir de inquritos nacionais de ren-
da e de oramento domiciliar. Essas
informaes so comparadas com os
nveis de ingesto calrica que so ne-
cessrios para uma vida saudvel e ati-
va, dada a composio das populaes,
em termos de sexo, idade e medida
corporal para estimar eventual preva-
lncia de privao alimentar.
A qualidade (ou seja, a preciso e a
confiabilidade) das estimativas do PoU
depende fortemente da qualidade dos
dados subjacentes sobre a produo,
o comrcio, o uso e a distribuio do
acesso aos alimentos entre a popula-
o, o que sinaliza a importncia de os
pases investirem na gerao de dados
bsicos com qualidade. Alm disso, o
PoU garante uma avaliao sumria do
impacto que diversas polticas e pro-
gramas tm sobre a segurana alimen-
tar ao longo do tempo medida que as
fontes de dados existentes sejam sufi-
cientemente atualizadas para capturar
os componentes relevantes, em parti-
cular o efeito que as polticas sociais e
econmicas podem ter sobre a distri-
buio do consumo de alimentos entre
os diferentes grupos populacionais.
A relevncia das estatsticas de seguran-
a alimentar da FAO para avaliaes glo-
bais da fome e da insegurana alimentar
tem sido reconhecida h muito tempo,
como demonstra a ateno dedicada s
estimativas da FAO pelos formuladores
de polticas, organizaes internacionais
e analistas em todo o mundo. Em 2012,
a FAO comeou a publicar um conjunto
de indicadores de segurana alimentar
que cobre mais de 180 pases e fornece
uma viso mais abrangente das quatro
dimenses da segurana alimentar. Esses
indicadores adicionais so destinados a
facilitar anlises mais detalhadas de de-
terminantes e resultados da segurana
alimentar nos pases, o que pode ajudar
na defnio de prioridades e de uma me-
lhor orientao das polticas e programas
de segurana alimentar.
Novos indicadores que a FAO est desen-
volvendo para compor esse conjunto so
os indicadores de prevalncia de insegu-
rana alimentar moderada e grave, obti-
dos por meio da introduo de mdulo
da Escala de Vivncia da Insegurana Ali-
mentar (FIES Food Insecurity Experience
Scale, na sigla em ingls) em pesquisas
com representatividade nacional. A re-
ferida Escala a mais recente evoluo
das ferramentas de medio da seguran-
a alimentar baseadas na vivncia deste
fenmeno, j utilizada com sucesso em
diversos pases para fornecer uma me-
dida rpida e confvel da capacidade do
indivduo e das famlias de acessar ali-
mentos.
Por meio do projeto Vozes da Fome, a
Diviso de Estatsticas da FAO desenvol-
veu as ferramentas analticas necessrias
para assegurar a comparabilidade global
de medidas de vivncia da insegurana
alimentar, e, em 2014, foi iniciada a co-
leta de informaes sobre a insegurana
alimentar por meio do questionrio da
Escala de Vivncia da Insegurana Ali-
mentar em mais de 150 pases.
Esses indicadores permitiro o monitora-
mento da prevalncia da insegurana ali-
mentar em vrios nveis de gravidade de
uma forma clere e confvel, proporcionan-
do uma melhor avaliao da extenso dos
problemas de acesso aos alimentos. Como
essas medidas so baseadas em dados co-
letados no nvel do indivduo, elas tambm
garantiro a devida anlise das disparidades
de gnero na insegurana alimentar.
Os indicadores produzidos com a Escala de
Vivncia da Insegurana Alimentar esto,
portanto, em melhores condies de forne-
cer uma ferramenta efcaz para monitorar,
no contexto da Agenda de Desenvolvimen-
to Ps-2015, a meta de que todas as pes-
soas tenham acesso, a preos acessveis, a
alimentos adequados, seguros, e nutritivos
durante todo o ano, includa no documen-
to fnal recentemente aprovado pelo grupo
de Trabalho Aberto sobre os Objetivos de
Desenvolvimento Sustentvel.
SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL:
CONCEITO, DIMENSES E MONITORAMENTO
1
25
INDICADORES
DIMENSES PRO-
DUO E DISPONIBILIDADE
Em relao s dimenses Produo e
Disponibilidade de alimentos, vrios dos
indicadores que constam no Sistema de
Monitoramento de SAN so similares
aos usados na esfera internacional, por
exemplo, referentes produo e dis-
ponibilidade para consumo interno de
diversos produtos agropecurios. Entre-
tanto consta tambm uma srie de in-
dicadores diferentes que mostram uma
preocupao com: a soberania alimentar;
sistemas sustentveis de produo; o
uso de agrotxicos e sementes genetica-
mente modifcadas; a ocupao crescen-
te de rea por grandes monoculturas; e a
participao da agricultura familiar, tanto
em relao ocupao da terra quanto
produo de alimentos. Trata-se de
prioridades destacadas nas instncias
de discusso participativa e interseto-
rial no Brasil. No so necessariamente
indicativos de consenso nacional, pois a
tenso entre as polticas que favorecem
o agronegcio e as que promovem siste-
mas agrcolas sustentveis e a agricul-
tura familiar grande, porm, ao defnir
indicadores para monitoramento dessas
questes, ganham visibilidade e evidn-
cias para subsidiar o debate.
IndIcadores - dImenso acesso
PREVALNCIA DE SUBALIMENTAO
O indicador da FAO de Prevalncia de
Subalimentao (Prevalence of Under-
nourishment POU), utilizado h dca-
das para monitoramento de tendncias
globais e comparaes entre pases e
regies, visa estimativa de consumo
energtico insufciente na populao.
Constitui um dos indicadores escolhi-
dos pela Organizao das Naes Unidas
(ONU) para monitorar o desempenho dos
pases em relao ao Objetivo de Desen-
volvimento do Milnio (ODM) de reduzir
a fome pela metade at 2015.
18
Trata-se
de um indicador composto e indireto de
acesso ao alimento calculado com base
em trs parmetros: 1) disponibilidade
de energia alimentar per capita (calcu-
lado a partir das Folhas de Balano); 2)
estimativa da distribuio, na populao,
de acesso aos alimentos; e 3) estimativa
de necessidades energticas da popula-
o segundo faixa etria. Por contemplar
aspectos de disponibilidade de alimen-
tos no clculo, o POU fornece indcios
relativos a essa dimenso de SAN, tam-
bm. A fonte de dados para estimao
do segundo parmetro (acesso aos ali-
mentos na populao) varia de um pas
para outro. No Brasil, estimado a partir
de dados oriundos da Pesquisa de Ora-
mento Familiar
19
referentes aquisio
de alimentos.
As estimativas de prevalncia de suba-
limentao no Brasil divulgadas anual-
mente pela FAO nos ltimos anos no es-
tavam alinhadas com outras evidncias
nacionais de aprimoramento de polti-
cas sociais e redistribuio de renda. O
dado divulgado em 2013, por exemplo,
que apontou uma prevalncia de 7,1%
de subalimentao no Brasil, chamou a
ateno de gestores do Ministrio de De-
senvolvimento Social e Combate Fome
(MDS) e levou a uma solicitao formal
FAO de informaes referentes s bases
do clculo do dado.
Uma colaborao entre a FAO e o MDS re-
velou que os dados nacionais usados para
estimativa do parmetro referente ao
acesso aos alimentos no contemplavam
o signifcativo consumo de alimentos fora
do domiclio e, em especial, os fornecidos
pelo Programa Nacional de Alimentao
Escolar (PNAE), que em 2012 atendeu
a mais de 43 milhes de estudantes da
rede pblica de ensino.
20
Dessa forma, o
18 UNITED NATIONS, 2008.
19 IBGE, 2010a.
20 CAISAN, 2014.
acesso ao alimento na populao estava
sendo subestimado. Uma colaborao
prxima entre o IBGE e a FAO possibilitou
o uso de informaes indiretas referen-
tes ao consumo de alimentos no mbito
do PNAE, atualizao do parmetro e a
correo da estimativa de Prevalncia de
Subalimentao, que caiu para menos de
5%, refetindo, dessa forma, os avanos
alcanados no Brasil por meio das polti-
cas e programas implementados no pas.
OUTROS INDICADORES INDIRETOS DE
ACESSO AO ALIMENTO
De modo geral, quanto menor a renda
de um domiclio, maior a proporo da
renda total gasta em alimentos, e maior o
risco de insegurana alimentar. Por esse
motivo, um indicador de segurana ali-
mentar adotado internacionalmente a
proporo do oramento domiciliar total
gasto em alimentos por quintil de renda
da populao. Trata-se de uma informa-
o disponvel para a maioria dos pases
por meio de pesquisas populacionais de
oramento e/ou consumo domiciliar. No
Brasil esse dado disponibilizado perio-
dicamente por meio da Pesquisa Nacio-
nal de Oramentos Familiares.
21
Os domiclios que so obrigados a de-
dicar uma frao maior do oramento
compra de alimentos so mais vulner-
veis, e tambm mais sensveis aos au-
mentos nos preos dos alimentos. Dessa
forma, o ndice domstico de preos de
alimentos consta entre os indicadores
internacionais de SAN. A volatilidade do
ndice domstico de preos de alimen-
tos, por sua vez, constitui um indicador
da dimenso de estabilidade de acesso
ao alimento. A volatilidade de preos
dos alimentos est em pauta no Brasil,
22
e indicadores visando a seu monitora-
mento constam no Sistema de Monitora-
mento de SAN.
Na maioria dos domiclios no mundo, a
renda um fator determinante importan-
te da situao de segurana alimentar.
Entretanto indicadores como renda per
capita e ndice percentual de extrema
pobreza, que constam no Sistema de Mo-
nitoramento de SAN no Brasil, no com-
pem o conjunto de indicadores de SAN
em mbito internacional.
Outro aspecto relacionado SAN que
pouco presente na discusso internacional
sobre indicadores, mas que ganha desta-
que no conjunto de indicadores adotado
para o Brasil, a desigualdade. Alm do
ndice de Gini de desigualdade de renda,
outros indicadores includos no Sistema de
Monitoramento de SAN no Brasil revelam
uma ateno redobrada questo de dife-
renas racial, tnica e de gnero no que diz
respeito ao risco de insegurana alimentar.
So questes que vm ganhando desta-
que na esfera internacional, no sentido de
reconhecer a necessidade de indicadores
que permitam essas anlises, porm apre-
sentam um desafo no que tange compa-
rabilidade internacional. Ao documentar o
risco elevado de insegurana alimentar en-
tre os povos e comunidades tradicionais, e
monitorar as desigualdades regional e ra-
cial acentuadas, a desigualdade deixa de
ser invisvel no Brasil e vira alvo de polti-
cas pblicas.
ESCALAS DE SEGURANA ALIMENTAR
DOMICILIAR
Nos ltimos anos as escalas de segu-
rana alimentar domiciliar (experience-
-based food security scales) vm ganhan-
do reconhecimento pela sua utilidade
e validade comprovada para retratar a
21 IBGE, 2010b.
22 MALUF & SPERANZA, 2013;
CONSEA, 2014a.
SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL:
CONCEITO, DIMENSES E MONITORAMENTO
1
27
vivncia da segurana alimentar. So
indicadores da dimenso do acesso
ao alimento, domiciliar e individual,
baseados em entrevistas realizadas
diretamente com pessoas. Fornecem
estimativas da prevalncia de insegu-
rana alimentar em diferentes nveis
de severidade. Baseadas em perguntas
sobre comportamentos adotados frente
insufcincia alimentar e a incerteza
em relao ao acesso ao alimento, po-
deriam ser considerados os indicadores
que mais aproximam a mensurao da
realizao do DHAA.
O Brasil foi um dos primeiros pases a
desenvolver uma escala prpria, a Es-
cala Brasileira de Insegurana Alimen-
tar (EBIA), adaptada da U.S. Household
Food Security Survey Module e adequada
para o contexto brasileiro em 2004.
23
Foi aplicada em trs inquritos popu-
lacionais nacionais entre 2004 e 2009
(PNAD 2003-2004, PNDS 2006 e PNAD
2008-2009), possibilitando documentar
as tendncias nas prevalncias de segu-
rana e insegurana alimentar leve, mo-
derada e grave no pas e entre diferentes
subpopulaes. Foi aplicada novamente
na Pesquisa por Amostra de Domiclios
em 2013 sem dados publicados no mo-
mento e ser adotada na POF de forma
contnua a partir de 2014.
Experincias com escalas de segurana
alimentar no Brasil, Colmbia e alguns
outros pases da Amrica Latina inspira-
ram uma iniciativa regional, apoiada pela
FAO, que resultou na Escala Latino-ame-
ricana e Caribenha de Segurana Alimen-
tar (ELCSA).
24
A aplicao da ELCSA em
diversos inquritos nacionais confrmou
a sua validade internacional e aceitao
por gestores pblicos nacionais.
25
A experincia bem-sucedida da ELCSA
levou a FAO a vislumbrar a viabilidade
de uma escala de segurana alimentar
domiciliar que possibilitasse o moni-
toramento em esfera global. Foi lan-
ado em 2013 o Projeto Voices of the
Hungry que promoveu incluso da
Food Insecurity Experience Scale (FIES)
na pesquisa internacional Gallup World
Poll
o
Extrema pobreza Pobreza
Figura 1: Crescimento da renda domiciliar per capita por quintil no
Brasil, 2001-2012.
6,2%
5,5%
4,7%
3,6%
2,0%
20% mais pobres 2 quintil 3 quintil 4 quintil 20% mais ricos
Fonte: PNAD/IBGE, 2013.
Fonte: pnad/IBge, 2013.
RENDA/ACESSO E GASTOS
COM ALIMENTOS
A maioria das evidncias relativas
dimenso de renda e gastos com a
alimentao aponta para tendncias
bastante positivas no que diz respei-
to ao acesso ao alimento no Brasil no
decorrer da ltima dcada. Os avanos
alcanados em relao ao combate
pobreza e desigualdade determi-
nantes importantes da fome e da in-
segurana alimentar so impressio-
nantes. A pobreza reduziu de 24,68%,
em 2002, para 8,5%, em 2012, e a
extrema pobreza caiu de 9,79% para
3,56% em igual perodo (Figura 9).
72
O
Brasil cumpriu e ultrapassou os Obje-
tivos do Milnio referente meta da
reduo da pobreza tanto a meta
global de reduzir a extrema pobreza
metade do que existia em 1990 quan-
to a meta brasileira mais rigorosa de
reduzi-la a 1/4.
73
SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL: UM RETRATO A PARTIR DE
DIVERSOS INDICADORES
3
61
Um avano muito signifcativo foi a reduo
progressiva na extrema pobreza entre crian-
as at 14 anos, o que contribui para promo-
ver a sade e a produtividade futura da po-
pulao. De 1990 a 2012, a taxa de extrema
pobreza entre crianas de 0 a 6 anos caiu de
21,3% para 6%, com uma reduo quase
igual entre a faixa etria de 7 a 14 anos.
74
O conjunto de polticas pblicas implemen-
tadas contribuiu, tambm, para diminuir a
desigualdade no Brasil. O programa Bolsa Fa-
mlia aumentou sua cobertura, mantendo a
sua focalizao entre os mais pobres, e com
o Plano Brasil Sem Misria, passou a com-
plementar a renda dos benefcirios para o
mnimo de R$ 70 reais per capita. A demais, o
valor real do salrio mnimo aumentou qua-
se 70% entre 2003 e 2013.
75
Assim, a renda
do quintil mais pobre aumentou em ritmo 3
vezes superior ao do quintil mais rico entre
2001 e 2012 6,2% comparado com 2,0%,
respectivamente (Figura 10).
76
O ndice de Gini, referente ao grau de de-
sigualdade social, melhorou progressiva-
mente, chegando ao valor mais baixo dos
ltimos 50 anos (Figura 11).
77
De acordo com dados da PNAD 2009, o ndi-
ce de Gini na rea rural mostrou uma queda
mais acentuada em relao ao ndice nacio-
nal no perodo 2003 a 2009 8,3% compa-
rado a 6,5%, respectivamente.
78
Houve uma
reduo de quase 50% na taxa de pobreza
rural entre 2003 e 2009.
79
No que diz respei-
to agricultura familiar, a renda mdia dos
domiclios teve um crescimento real acumu-
lado de 52% entre 2003 e 2011.
80
Apesar de uma tendncia bastante positiva
no que diz respeito ao comportamento do
ndice de Gini em todas as regies do Brasil
entre 2001 e 2011, ainda existem diferenas
regionais, com maior ndice de desigualdade
na Regio Centro-Oeste e menor na Regio
Sul. Dados do IBGE referentes ao perodo
2004-2010 apontam desigualdades mar-
cantes tambm no que diz respeito ao rendi-
mento por cor/raa no Brasil, com rendimen-
to mdio mensal per capita duas vezes maior
para domiclios com pessoas de cor branca
em relao cor preta ou parda.
81
Figura 11: ndice de Gini da distribuio do rendimento mensal dos
domiclios particulares permanentes com rendimento, Brasil, 2001-
2012.
0,558
0,553
0,545
0,535
0,532
0,528
0,521
0,513
0,509
0,501
0,5
0,498
0,508
0,518
0,528
0,538
0,548
0,558
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 2012
Fonte: pnad/IBge
elaborao: sagI/mds
Nota: Exclusive as informaes de domiclios sem declarao de rendimento domiciliar.
74 Idem, ibidem.
75 CAISAN, 2014.
76 BRASIL, 2013.
77 CAISAN, 2014; IPEA, 2014.
78 NERI et al., 2012.
79 CAISAN, 2014.
80 MDA, 2013.
81 CONSEA, 2010; IBGE Censo
Demogrfico 2010.
A parcela do oramento domiciliar desti-
nada alimentao constitui outro indi-
cador indireto da insegurana alimentar
em nvel domiciliar. Dados da POF 2008-
2009 mostraram que as despesas com
alimentao representavam 16,1% da
despesa total de consumo das famlias
brasileiras. Porm, quando se compara
as despesas com alimentos nos domic-
lios segundo classes de renda, observa-
-se que este percentual aumenta para
28,5% entre domiclios de menor renda
e diminui para 11% entre domiclios de
maior renda (Figura 12). De 2003-2004
para 2008-2009, a proporo da renda
gasta em alimentao entre os domic-
lios de menor renda diminuiu signifca-
tivamente, mostrando uma melhora na
segurana alimentar dessas famlias.
As famlias que so obrigadas a gastar uma
parcela maior do oramento na alimenta-
o so mais vulnerveis ao aumento dos
preos dos alimentos. Ultimamente, a in-
fao dos preos dos alimentos supera a
infao geral no Brasil. Em maio de 2014,
a variao anual acumulada do ndice Na-
cional de Preos ao Consumidor Amplo
(IPCA) foi de 6,4% e o IPCA-Alimentao
de 7,4%. No ano 2013, a infao nos pre-
os da alimentao e bebidas alcanou n-
dice acumulado de 14% (DEAGRO/FIESP).
De acordo com Maluf & Esperanza, est em
curso uma infao de alimentos no Brasil
impulsionada por diversos fatores, entre
eles: a alta internacional dos preos das
commodities; o aumento e a melhora na
distribuio da renda da populao; as mu-
danas na regulao dos preos; e a apre-
ciao cambial.
82
Como observado pelos
autores, a infao dos preos de alimentos
tem impacto maior para famlias atendidas
pelos programas de transferncia de renda
e a populao com renda prxima linha
de pobreza, levando a modifcaes no
oramento domstico com consequncias
negativas para a quantidade e qualidade
da alimentao.
ACESSO ALIMENTAO
ADEQUADA
A quantidade e a qualidade da alimenta-
o constituem dimenses do conceito
de segurana alimentar e nutricional do-
miciliar aferida pela Escala Brasileira de
Insegurana Alimentar.
Os domiclios so classifcados em qua-
tro categorias: com segurana alimentar;
insegurana alimentar leve (incerteza em
relao capacidade de obter alimentos);
Figura 12: Despesas com alimentao (% do oramento domiciliar)
segundo Quintis de renda Familiar no Brasil, 2002-200 e 200-200.
34,4
27,0
22,7
17,6
11,1
28,5
24,0
20,3
17,0
11,0
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
1 2 3 4 5
2003 2009
IBge, 2010b
82 IPEA, 2011 apud MALUF &
SPERANZA, 2013.
SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL: UM RETRATO A PARTIR DE
DIVERSOS INDICADORES
3
63
insegurana alimentar moderada (caracte-
rizada por modifcaes alimentares que
afetam principalmente a qualidade da ali-
mentao e incio de redues na quanti-
dade de alimentos) e insegurana alimen-
tar grave (comer menos alimentos; passar
fome). De 2004 a 2009, a prevalncia da
insegurana alimentar grave no Brasil di-
minuiu de 6,9% para 5% dos domiclios
brasileiros, e a insegurana alimentar mo-
derada caiu de 9,9% para 6,5% - uma
reduo total de cerca de 30% em cinco
anos. Uma maior reduo da insegurana
moderada ou grave foi constatada entre os
domiclios de mais baixos rendimentos.
83
Novas estimativas populacionais estaro
disponveis no fnal de 2014.
Entretanto, os dados revelam desigualda-
des persistentes regionais e de cor/raa.
A prevalncia da insegurana alimentar
grave nas regies Norte e Nordeste ultra-
passou 9,0% em 2009 comparado com
prevalncias de 2,9 e 2,1% nas regies
Sudeste e Sul, respectivamente. A preva-
lncia de insegurana alimentar grave em
domiclios chefados por negros foi quase
trs vezes maior em relao aos brancos.
84
Crianas e jovens menores de 17 anos no
Brasil tambm foram mais afetadas pela
insegurana alimentar comparado com
outras faixas etrias. Resultados do novo
levantamento da situao da segurana
alimentar nos domiclios, realizado em
2014, devem fornecer evidncias sobre
os efeitos do conjunto de polticas do
Brasil Sem Misria voltado para a primei-
ra infncia, crianas e adolescentes.
Outra parcela da populao afetada de
forma desigual pela insegurana alimentar
so os domiclios rurais, com uma preva-
lncia de insegurana alimentar grave de
7% comparado com 4,6% de domiclios
urbanos em 2009. Por outro lado, a redu-
o da insegurana alimentar moderada e
grave na rea rural entre 2004 e 2009 foi
signifcativa, de 23,5% para 15,6%.
85
Como se observa na Figura 13, h uma es-
treita relao entre faixa de renda e situ-
ao de (in)segurana alimentar. Entre os
domiclios em situao de extrema pobre-
za (at salrio mnimo por pessoa), a pre-
valncia de insegurana alimentar grave e/
ou moderada constatada em 2009 foi de
40%. Essa prevalncia cai para 4,8% entre
domiclios com rendimentos per capita de
um at dois salrios mnimos e 1,1% entre
domiclios com rendimentos de dois at
trs salrios mnimos (Figura 13).
Figura 13: Proporo (%) de domiclios em situao de segurana
alimentar, e de insegurana alimentar moderada e graVe, segundo
Faixas de rendimento mdio per capita Brasil, 200.
30,6
48,3
66,2
80,7
91,7
40,1
22,2
11,4
4,8
1,1
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
At 1/4 Mais de 1/4 a 1/2 Mais de 1/2 a 1 Mais de 1 a 2 Mais de 2 a 3
Segurana Alimentar Insegurana Alimentar Moderada e Grave
83 IBGE, 2010c.
84 IBGE, 2010c.
85 IBGE, 2010c.
Signifca que a qualidade e a quantidade
da alimentao, de modo geral, tendem a
ser bastante prejudicadas entre as faixas
de renda mais baixas, com melhoras signi-
fcativas ao alcanar mais de dois salrios
mnimos per capita. Dados da POF referen-
tes aquisio de alimentos confrmam
essa tendncia, mostrando aquisio signi-
fcativamente menor de alimentos saud-
veis, como hortalias, frutas, carne e leite,
entre a classe de menor renda em relao
classe de maior renda (Figura 14). A quan-
tidade (em kg/pessoa/ano) de frutas ad-
quirida por domiclios da classe de renda
menor foi de 1/4 da quantidade adquirida
pelos domiclios de maior renda em 2009.
Para hortalias, a proporo foi de um ter-
o, e para leite e carne, cerca de 50%.
86
Por outro lado, os dados revelam alguns
aspectos mais saudveis da alimentao
em domiclios de renda menor. Em 2004
e 2009, a quantidade adquirida de refri-
gerantes, energticos e sucos em p e
envasados foi muito menor entre a clas-
se de menor renda em relao classe
de maior renda, e a aquisio de arroz e
feijo foi maior.
87
86 IBGE, 2010a.
87 Idem, ibidem.
88 Idem, 2010d.
89 IBGE, 2010d.
A mesma relao entre a faixa de renda
e a qualidade da alimentao pode ser
observada nos dados referentes ao con-
sumo alimentar oriundos da POF 2008-
2009. Foi constatada que o quarto mais
pobre da populao consumia mais fa-
rinha de mandioca, arroz e feijo que o
quarto mais rico e menos salada crua e
frutas como banana e laranja. Foi obser-
vada, tambm, uma tendncia de maior
consumo de alimentos como refrigeran-
tes, pizzas e salgados com o aumento da
renda.
88
Dados da POF referentes aquisi-
o e consumo de alimentos convergem
ao revelar tendncias pouco saudveis
na alimentao da populao brasileira
em geral, com diminuio do consumo
de arroz e feijo e aumento no consumo
de biscoitos, refrigerantes e refeies
prontas entre 2008/2009 e 2002/2003.
O consumo de frutas, legumes e verduras
continua muito abaixo do recomendado.
Os dados referentes ao consumo alimen-
tar mostram a coexistncia do padro
alimentar tradicional no Brasil (baseado
no consumo de arroz, feijo e carne) e o
aumento no consumo de alimentos ricos
em aucares, sal e gordura.
89
Figura 14: Aquisio alimentar per capita anual de produtos seleciona-
dos (Kg) classes de renda menor a maior, Brasil 200/200 a 200/200.
0
10
20
30
40
50
60
70
Arroz Leguminosos
(feijes)
Hortalias Frutas Carnes Leite de vaca
(pasteurizado
e fresco)
Bebidas no
alcolicas***
Acares,
doces e
produtos de
confeitaria
Classe de renda menor 2002/3* Classe de renda maior 2002/3**
Classe de renda menor 2008/9* Classe de renda maior 2008/9**
* at 2 SM; ** >15 SM; *** refrigerantes, energticos e sucos em p e envasados.
Fonte: IBge, 2004 e 2010a
SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL: UM RETRATO A PARTIR DE
DIVERSOS INDICADORES
3
65
Trata-se de tendncias prejudiciais ob-
servadas, tambm, no consumo alimen-
tar de crianas no Brasil. Uma anlise
de dados da PNDS 2006-2007 revelou
consumo dirio muito abaixo do reco-
mendado para vrios alimentos saud-
veis.
90
Entre as crianas com idade de 6
a 59 meses, apenas 12,7% consumiram
diariamente verduras de folhas, 21,8%
consumiram legumes diariamente e ape-
nas 24,6% consumiram carne todos os
dias. Quase 42% consumiam frutas me-
nos de 4 vezes por semana. O consumo
de alimentos menos saudveis, por ou-
tro lado, foi alto. Quase a metade comia
biscoitos e bolachas diariamente, 15,9%
consumia salgadinhos de pacote mais
de quatro vezes por semana, e um tero
consumia refrigerante mais de quatro ve-
zes por semana.
O consumo elevado de alimentos ricos
em acares, sal e gordura na populao
brasileira refexo do aumento preocu-
pante no consumo de alimentos e bebi-
das industrializados e ultraprocessados.
Uma anlise dos dados da POF realizada
por Martins et al.
91
mostrou um aumen-
tou no consumo de alimentos ultrapro-
cessados de 20,8% a 25,4% das calorias
entre 2002/2003 e 2008/2009 um
aumento que foi observado em todas as
faixas de renda.
Observa-se, tambm, uma forte tendn-
cia no Brasil no aumento da alimenta-
o fora do domiclio. A parcela das
despesas com alimentao gasta fora
de casa aumentou de 24% para 30,1%
de 2002/2003 a 2008/2009.
92
Segundo
dados da POF 2008/2009 referente ao
consumo alimentar, a tendncia de co-
mer fora de casa e o consumo energtico
fora de casa aumentam progressivamen-
te com a renda (Figura 15). Enquanto a
classe de menor renda consumia 12%
das calorias fora de casa, esse valor che-
ga a 22,3% para a classe de maior renda.
Ao aprofundar a anlise da alimen-
tao fora de casa, constata-se que
a populao brasileira consumia, em
2008/2009, uma parcela signifcativa
de arroz, feijo e carne bovina fora de
casa 12,5%, 12,2% e 16,6%, respec-
tivamente. Cerca de 20% corresponde
a legumes, verduras e frutas , como
couve, alface, salada crua, cenoura,
batata e ma (g/dia). Contudo cha-
ma ateno o consumo diferenciado
desses produtos segundo classes de
renda. Enquanto o consumo de arroz
e feijo fora de casa foi de 8,1% na
classe de menor renda, esse valor sobe
para pouco mais de 20% na classe de
maior renda. Foi constatado, tambm,
um percentual signifcativamente me-
nor de consumo de carne bovina fora
de casa entre a faixa de renda menor
13,8% comparado com 22,9% na faixa
de renda maior. O percentual de consu-
mo de alface e de salada crua fora de
casa entre a faixa de menor renda foi
menor, tambm 7,5% e 12,7%, res-
pectivamente, comparado com 28,5%
e 24,2% na faixa de maior renda.
93
Por outro lado, o percentual de consu-
mo fora de casa de alguns alimentos
considerados, de modo geral, menos
saudveis pizzas, sanduches, salga-
dinhos industrializados e salgados fri-
tos e assados no mostrou diferenas
marcantes entre as classes de renda.
Em termos gerais, cerca da metade des-
ses alimentos foi consumida fora de
casa. No que diz respeito a refrigeran-
tes, o percentual de consumo fora de
casa entre a faixa de menor renda foi
de 37% se comparado com 46,3% en-
tre a faixa de maior renda.
94
As tendncias na qualidade da alimen-
tao da populao brasileira apresen-
tadas aqui de forma sucinta acarretam
consequncias prejudiciais para a sade
e a nutrio que tambm so nitidamen-
90 BORTOLINI et al., 2012.
91 MARTINS et al., 2013.
92 IBGE, 2010b.
93 IBGE, 2010d.
94 Idem, ibidem.
te evidenciadas em pesquisas popula-
cionais no Brasil.
SADE E ACESSO A SER-
VIOS DE SADE
Os indicadores referentes sade e
acesso a servios de sade abrangem
os indicadores de estado nutricional e
de acesso a servios de sade, sanea-
mento bsico e gua. A inocuidade dos
alimentos, que tambm pertence a essa
dimenso no Sistema de Monitoramento
de SAN, j foi abordada junto discusso
sobre os agrotxicos.
As tendncias do estado nutricional da
populao mostram claramente a tran-
sio nutricional no Brasil, caracterizada
pela reduo na prevalncia da desnu-
trio na populao (evidenciada pela
reduo no dfcit de altura e de peso) e
o aumento do sobrepeso e da obesidade.
Entre 1974-1975 (ENDEF) e 2008-2009
(POF), houve aumento da prevalncia
do excesso de peso de quase trs vezes
para os homens e de praticamente o do-
bro para as mulheres. Em relao pre-
valncia da obesidade, os resultados so
ainda maiores para os homens, com um
aumento de quase quatro vezes e maior
do que duas vezes para as mulheres (Fi-
gura 16).
A prevalncia de excesso de peso alta
entre todas as faixas de renda, porm
mostra uma tendncia de aumento pro-
gressivo para o grupo com maior renda.
Entre os homens do 1 quintil de renda,
a prevalncia de excesso de peso em
2008/2009 foi de 36,9% comparado
com 61,8% dos homens no 5 quintil de
renda. A diferena foi menor entre as mu-
lheres 45% e 47,4%, respectivamente.
Por outro lado, o ritmo de aumento foi
maior entre a faixa de menor renda para
ambos os sexos.
Vale ressaltar que as populaes de me-
nor renda convivem tanto com a des-
nutrio como com o excesso de peso.
Entre as benefcirias do Programa Bolsa
Famlia, quase a metade das mulheres e
18,8% das adolescentes apresentavam
excesso de peso em 2012.
95
Em todas as idades, a partir de 5 anos,
observa-se aumento acelerado do exces-
so de peso. A prevalncia de excesso de
peso praticamente triplicou nos ltimos
20 anos entre adolescentes e crianas de
5 e 9 anos de idade. Cerca de um tero
dos meninos e das meninas de 5 a 9 anos
apresentou quadro de excesso de peso
em 2008-2009 (Figura 17). Ao mesmo
tempo, a desnutrio crnica nesta fai-
xa etria caiu pela metade de 1989 para
2008/2009, evidenciada pela reduo
no dfcit de altura. Em crianas de 0 a
5 anos, uma prevalncia de excesso de
peso de cerca de 7% foi constatada na
PNDS de 2006, sem aumento em relao
a 1996.
96
Nas ltimas dcadas, ocorreu uma redu-
o progressiva e expressiva da desnutri-
o infantil, de forma que o Brasil cumpriu
e ultrapassou esse Objetivo do Milnio re-
ferente reduo da fome.
97
A prevaln-
cia da desnutrio aguda (peso abaixo do
esperado para a idade) em crianas me-
nores de cinco anos diminui de 4,2% para
1,8% entre 1996 e 2006.
98
A reduo foi
mais expressiva entre as 20% mais po-
bres, de 9,2% a 3,7%, contribuindo para
a melhora da desigualdade em relao a
esse indicador (Figura 18).
A desnutrio crnica, caracterizada pela
baixa estatura-para-idade, tambm caiu
pela metade de 1996 para 2006, de
13,4% para 6,7%, com reduo maior
entre a faixa de renda menor (Figura 19).
Uma tendncia positiva no que diz res-
peito nutrio infantil e que cer-
95 CONSEA, 2014a. Em JAIME et
al 2014, mostra-se que crianas
beneficirias com acompanhamento
sistemtico em sade no apre-
sentam tal tendncia de excesso de
peso (vide box mais frente).
96 Ministrio da Sade, 2009.
97 IPEA, 2014.
98 Ministrio da Sade, 2009.
SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL: UM RETRATO A PARTIR DE
DIVERSOS INDICADORES
3
67
Figura 15: Contribuio percentual para o consumo energtico to-
tal e preValncia de consumo alimentar Fora do domiclio, segundo
as classes de renda Familiar per capita, Brasil 200-200.
12
14,2
17,7
22,3
32
37
43,3
51,9
At 296 Mais de 296 a 571 Mais de 571 a 1089 Mais de 1089
Energia consumida fora do domiclio Prevalncia de consumo alimentar fora do domiclio
Classes de renda domiciliar per capita (R$)
Fonte: IBGE, 2010b.
Fonte: IBge, 2010b.
Figura 1: PreValncia de dFicit de peso, excesso de peso e obesi-
dade na populao com 20 ou mais anos de idade, por sexo, Brasil
perodos 1-, 1, 2002-0 e 200-0.
Fonte: IBge, 2010e.
Figura 1: EVoluo de indicadores antropomtricos na populao de
a anos de idade, por sexo, Brasil, perodos 1-, 1 e 200-0.
Fonte: IBge, 2010e.
tamente contribuiu para a reduo da
desnutrio infantil o aumento na
prevalncia do aleitamento materno.
Do total de crianas que participaram
da PNDS 2006, 95% haviam iniciado a
amamentao, das quais 42,9% foram
amamentadas na primeira hora, um au-
mento de 30% em relao a 1996. A
proporo em aleitamento exclusivo em
crianas menores de 4 meses aumentou
de 26,4% para 48,2% no mesmo per-
odo.
99
No dia anterior entrevista, 91%
das crianas menores de 6 meses, 61,5%
das crianas de 6 e 12 meses e 34,8%
das crianas de 13 a 24 meses haviam
consumido leite materno.
100
Apesar dos avanos, os dados apontam
para a necessidade de reforar aes de
promoo do aleitamento materno e me-
lhoria das prticas de alimentao com-
plementar em crianas menores de dois
anos. Foi constatada, na PNDS 2006, uma
alta taxa de introduo precoce de leite
no-materno e baixo consumo de frutas,
verduras, legumes e carne em crianas
de 6 a 23 meses. Uma anlise dos dados
do PNDS 2006 realizada por Bortolini et
al.
101
revelou um consumo preocupante
de leite da vaca entre crianas menores
de um ano de idade 62,4% das crianas
menores de 6 meses e 74% das crianas
de 6 a 12 meses.
Os efeitos do baixo consumo de frutas,
verduras, legumes e carnes e alto consu-
mo de alimentos menos saudveis entre
crianas so refetidos em indicadores
bioqumicas do estado nutricional das
crianas. A prevalncia da anemia ferro-
priva constatada em 2006 foi de 20,9%
entre crianas de 0 a 5 anos, e nveis
inadequados de vitamina A foram obser-
vados em 17,4% das crianas. Anemia
ferropriva foi observada em quase um
tero das mulheres, e 12,3% apresen-
taram nveis inadequados de vitamina
A. As prevalncias de anemia ferropriva
foram maiores entre crianas e mulhe-
res da regio Nordeste (25,5% e 39,1%,
respectivamente) e as regies Nordeste,
Centro-Oeste e Sudeste apresentaram
prevalncias maiores de nveis inade-
quados de vitamina A.
102
Contudo outro indicador importante de
sade no Brasil vem melhorando pro-
gressivamente nos ltimos dez anos,
evidenciando avanos no acesso a ser-
vios de sade e alimentao adequa-
da: a taxa de mortalidade infantil (bitos
por mil nascidos em menores de 1 ano
de idade). O Brasil antecipou em quatro
anos o cumprimento dessa meta nos
Objetivos de Desenvolvimento do Mil-
nio em reduzir a mortalidade infantil em
2/3 entre 1990 e 2015 (Figura 20). Com
uma reduo de 26,1 para 15,3 de 2001
a 2011, o Brasil passou da faixa mdia
(20 a 49 bitos por mil) para a baixa
(menos de 20). A taxa caiu em todas as
regies, com reduo mais acentuada no
Nordeste (6,6% ao ano em mdia).
103
Os avanos na sade e nutrio materno-
-infantil no Brasil ainda no alcanaram
algumas populaes vulnerveis, como a
populao indgena. Apesar de uma redu-
o de 56,1% entre 2000 e 2009, a taxa de
mortalidade infantil na populao indgena
ainda se encontra muito elevada em rela-
o populao brasileira (Figura 21).
104
No Inqurito Nacional de Sade e Nutri-
o Indgena de 2008-2009, mais da me-
tade das crianas indgenas de 6 meses
a 5 anos de idade apresentaram anemia
ferropriva. A prevalncia foi de 80% em
crianas de 6 a 11 meses de idade, evi-
denciando problemas na fase vulnervel
de desmame e introduo de alimentos
complementares. No mesmo inqurito,
foi constatada uma prevalncia de 26%
das crianas menores de 5 anos com
desnutrio crnica (altura abaixo do es-
perado para a idade). Em 2012, cerca de
99 MINISTRIO DA SADE, 2009.
100 Idem, ibidem.
101 BORTOLINI et al., 2013.
102 MINISTRIO DA SADE, 2009.
103 BRASIL, 2013.
104 CAISAN, 2014
SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL: UM RETRATO A PARTIR DE
DIVERSOS INDICADORES
3
69
Figura 1: PreValncia da desnutrio aguda (peso abaixo do espe-
rado para a idade) em crianas menores de anos no Brasil, 1 a
200 (em %).
9,2
4,2
1,6
3,7
1,8
1,2
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
20% mais pobres Brasil 20% mais ricos
1996 2006
Fonte: IPEA, 2014.
Fonte: IPEA, 2014
Figura 1: PreValncia da desnutrio crnica (altura abaixo do espe-
rado para a idade) em crianas menores de anos no Brasil, 1 a 200.
30,1
13,4
5,3
9,9
6,7
3,9
0
5
10
15
20
25
30
35
20% mais pobres Brasil 20% mais ricos
1996 2006
Fonte: IPEA, 2014.
Fonte: IPEA, 2014.
Figura 2: Taxa de mortalidade inFantil no Brasil 2001-2011 (por mil
nascidos ViVos).
Fonte: Brasil, 2013.
Figura 21: Taxa de Mortalidade InFantil na Populao Indgena,
2000-200.
75
57
56
54
47
53
49
47
44
42
0
10
20
30
40
50
60
70
80
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fonte: DESAI, FUNASA, MS, 2010
SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL: UM RETRATO A PARTIR DE
DIVERSOS INDICADORES
3
71
105 CAISAN, 2014.
106 MDS, 2013.
107 Idem, ibidem.
108 BRASIL, 2013.
109 IPEA, 2014.
110 Idem, Ibidem
108 BRASIL, 2013.
109 IPEA, 2014.
110 Idem, Ibidem
15% das crianas indgenas menores de
5 anos apresentaram desnutrio aguda
(baixo peso para idade).
105
Outra populao que ainda est s mar-
gens dos avanos alcanados pela po-
pulao geral so os quilombolas. Em
pesquisa realizada em 2013 em comu-
nidades quilombolas tituladas em todo
o Brasil, foi observada uma prevalncia
de desnutrio crnica (dfcit de altura)
de 18,7% entre crianas de at 5 anos
de idade.
106
O percentual com desnutri-
o aguda (dfcit de peso) foi cerca de
6%. Apenas 15% dos domiclios tinham
rede de esgoto adequado, 44% tinham
gua encanada e 22,5% bebiam gua
de rio, aude, lago ou igarap.
Por outro lado, a pesquisa revelou que
alguns servios pblicos importantes
esto alcanando essa populao vulne-
rvel: 75% recebem visita frequente do
agente comunitrio de sade, 92% tm
acesso a Centro de Referncia de Assis-
tncia Social e 2/3 participam do Progra-
ma Bolsa Famlia.
107
A situao de saneamento bsico e aces-
so gua dos quilombolas contrasta com
os avanos alcanados na populao ge-
ral. O acesso rede de esgoto aumentou
de 66,7% para 77,2% da populao de
2001 a 2011 e o acesso gua encanada
alcanou 84,6% da populao na mes-
ma poca.
108
Entretanto o acesso ainda
muito desigual entre as faixas de renda
67,5% da populao extremamente po-
bre tm acesso gua encanada compa-
rado com 93,6% dos mais ricos, e apenas
a metade da populao extremamente
pobre tem acesso rede de esgoto com-
parado com 91,2% dos mais ricos. Con-
tudo o aumento no acesso foi signifcati-
vamente maior para a populao pobre.
109
Persistem desigualdades regionais e en-
tre reas urbana e rural no acesso a rede
de esgoto e gua encanada. O percen-
tual de domiclios nas regies Norte e
Nordeste com acesso a rede de esgoto
de 57,1% e 61,1%, respectivamente,
comparado com 83,5% e 90,8% no Sul
e Sudeste. Enquanto apenas 55,9% dos
domiclios na regio Norte tm acesso
rede de gua encanada, a situao sig-
nifcativamente melhor nas regies Sul,
Sudeste e Nordeste 86,5%, 91,1% e
79,9%, respectivamente.
As desigualdades de acesso gua enca-
nada e rede de esgoto entre reas urba-
na e rural so marcantes. Na zona rural,
2/3 teros da populao continuam sem
acesso a esses servios. Na zona urba-
na, 93,4% tm acesso gua encanada
e 83,8% contam com rede de esgoto.
110
Dessa forma, os dados mostram avan-
os signifcativos do acesso s polticas
de sade pblica e segurana alimentar.
Contudo, as desigualdades persistem.
AVANOS E DESAFIOS
O retrato apresentado revela que o Bra-
sil est no caminho certo, com grandes
avanos no que diz respeito s causas
bsicas da fome e da insegurana ali-
mentar e nutricional, como a reduo
de pobreza e a desigualdade e aumen-
to do acesso a servios pblicos, por
meio de polticas de proteo social,
gerao de emprego e fortalecimento
da agricultura familiar. Desigualdades
regionais permanecem, porm com me-
lhorias expressivas na rea rural e re-
gies mais pobres do Brasil. A reduo
das prevalncias de insegurana ali-
mentar no domiclio e da desnutrio
infantil so refexos desses avanos.
Os desafos que permanecem no se-
ro fceis de enfrentar, pois esto en-
raizados em desigualdades histricas
e no sistema alimentar desequilibrado
inserido num sistema econmico que
favorece a predominncia do mercado
e o descaso ao meio ambiente. Por ou-
tro lado, o Brasil j mostrou que pos-
svel mudar desigualdades histricas. Os
maiores desafos o enfrentamento da
vulnerabilidade crnica dos povos tradi-
cionais e das tendncias prejudiciais nos
hbitos alimentares, o controle do uso de
agrotxicos e a instituio de polticas de
abastecimento que visam atenuar a infa-
o dos preos dos alimentos e melhorar
o equilbrio entre modelos de produo
agrcola do ponto de vista da SAN vo
demandar grande vontade poltica e ne-
gociao de interesses por meio da prti-
ca participativa j consolidada em instn-
cias de participao social e intersetorial.
Contudo os desafos que se revelam a
partir dos indicadores analisados no
so desconhecidos pelos gestores das
polticas de SAN. Trata-se de desafos j
identifcados e pautados no mbito do
CONSEA e da CAISAN, o que mostra que
o Sistema de Monitoramento de SAN
est cumprindo seu papel de subsidiar
a gesto.
SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL: UM RETRATO A PARTIR DE
DIVERSOS INDICADORES
3
73
Projeto CadSISVAN: Avaliao da evoluo temporal do estado
nutricional das crianas de 0 a 5 anos benefcirias do programa
Bolsa Famlia, acompanhadas nas condicionalidades de sade
Patricia Constante Jaime - Coordenao Geral de Alimentao e
Nutrio do Ministrio da Sade
Alexander Cambraia Nascimento Vaz - Coordenao Geral de Monitoramento de Demanda
do Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate a Fome
O Programa Bolsa Famlia (PBF) um pro-
grama brasileiro de transferncia de renda
e tem por objetivo promover o acesso das
famlias aos direitos sociais bsicos e rom-
per com o ciclo intergeracional da pobreza
por meio das condicionalidades, que so os
compromissos assumidos tanto pelas fam-
lias benefcirias quanto pelo poder pbli-
co. No mbito do setor sade, a agenda do
PBF compreende a oferta de servios para
a realizao do pr-natal pelas gestantes,
o puerprio pelas nutrizes, o acompanha-
mento do crescimento e desenvolvimento
infantil e as aes de imunizao, que de-
vem ser realizadas nos servios de Ateno
Bsica do Sistema nico de Sade (SUS).
Tendo por base os registros administra-
tivos disponveis no Cadastro nico para
programas sociais do governo Federal (ca-
dnico), na Folha de Pagamentos do PBF e
no Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutri-
cional (Sisvan Web), o Ministrio do Desen-
volvimento Social e Combate Fome e o
Ministrio da Sade conduziram o Projeto
CadSisvan para avaliar a tendncia do es-
tado nutricional em crianas benefcirias
do PBF acompanhadas no SUS no perodo
de 2008 a 2012. Foram avaliadas crianas
menores de 5 anos de idade que possuam
pelo menos um registro de peso e/ou esta-
tura no Sisvan Web, assim foram analisadas
1.901.370 crianas em 2008 a 2.365.276
em 2012, levando em considerao os da-
dos disponveis nos sistemas de informa-
o que so determinados pela cobertura
do PBF e das condicionalidades de sade em
cada ano do estudo.
Os principais resultados do estudo apontam
para uma reduo de 51,4% no dfcit de
estatura para idade (desnutrio aguda), que
passou de 17,5% em 2008 para 8,5% em
2012, e uma queda de 41,5% no excesso de
peso nas crianas acompanhadas ao longo
do perodo. O tempo de acompanhamento
das crianas pelas equipes de Ateno Bsi-
ca de sade refete positivamente no esta-
do nutricional, visto que menor a chance
das crianas do PBF que so acompanhadas
pelas condicionalidades por mais de qua-
tro anos apresentarem dfcit de estatura e
excesso de peso. Para as crianas que apre-
sentaram acompanhamento contnuo na
Ateno Bsica, observou-se uma reduo
de 50% na chance de ocorrncia de desnu-
trio e 10% na chance de excesso de peso.
Esses achados apontam que o tempo de
permanncia no Programa, ou seja, o maior
perodo de exposio transferncia de
renda e aos servios de sade, tende a am-
pliar a possibilidade de melhorias no esta-
do de sade e nutrio das crianas bene-
fcirias. assim, destaca-se que o programa
impulsiona a melhoria da sade de seus
benefcirios, especialmente em grupos
mais vulnerveis, como as crianas.
Maiores informaes sobre o estudo podem
ser obtidas no seguinte endereo eletrni-
co da secretaria de avaliao e gesto da
Informao (sagI): www.mds.gov.br/sagi.
AGENDAS CRTICAS E
EMERGENTES PARA O
MONITORAMENTO DE
SEGURANA ALIMENTAR E
NUTRICIONAL NO BRASIL
4
So muitos os avanos no perodo de uma
dcada no Brasil em relao governan-
a da Segurana Alimentar e Nutricional
e os impactos positivos. O retrato a partir
de diversos indicadores referentes a di-
versas dimenses da SAN mostra que o
pas esta vencendo o combate fome e
pobreza e, dessa forma, efetivamente
promovendo a realizao progressiva do
Direito Humano Alimentao Adequa-
da. As capacidades e as estruturas de
governana construdas contribuem para
garantir que os avanos continuem e que
os desafos os novos e os persistentes
possam ser enfrentados.
Uma das estruturas de governana cons-
truda e consolidado no decorrer de uma
dcada o Sistema de Monitoramento
de SAN. Construdo a partir da partici-
pao de diversos atores da sociedade
civil, governo e vrios setores, o Sistema
de Monitoramento de SAN promove efe-
tivamente a perspectiva do DHAA e uma
compreenso multissetorial e transversal
de SAN. Constitui uma ferramenta pode-
rosa para subsidiar a anlise das inter-
-relaes entre as dimenses de SAN e
os contextos internacional, nacional e
local. um sistema vivo, alimentado e
consultado por diversos atores, e utili-
zado para monitorar e subsidiar as aes
e polticas voltadas para a promoo da
SAN no pas.
O retrato traado do estado da SAN no
Brasil revelou avanos impressionantes
e diversos desafos, alguns persisten-
tes e outros emergentes. As conclu-
ses vo ao encontro com balanos
dos avanos e desafos de SAN reali-
zados recentemente pelo CONSEA e a
CAISAN.
111
Algumas agendas crticas e
emergentes que se colocam a partir do
presente retrato so resumidas a se-
guir.
a sITUao de InsegUrana
ALIMENTAR E NUTRICIONAL EM
QUE AINDA SE ENCONTRA PARTE
DA POPULAO.
Apesar dos avanos signifcativos, 5% da
populao ainda conviviam com insegu-
rana alimentar grave em 2009. Diversos
indicadores apontam para a vulnerabi-
lidade crnica de algumas populaes,
entre elas as indgenas e os quilombolas.
O governo brasileiro vem empreendendo
esforos no sentido de incluir estas po-
pulaes como benefciria das polticas
pblicas. Um exemplo disso a ao de
Busca Ativa para incluso no Cadastro
nico para Programas Sociais, descrita
em box de autoria de Denise Direito. No
obstante a isso, as populaes tradicio-
nais continuam com os piores ndices de
sade, nutrio e acesso a servios. .
a qUesTo agrrIa
Um dos determinantes bsicos da SAN
que constitui um desafo histrico e
persistente no Brasil o acesso terra.
O fortalecimento da reforma agrria e a
demarcao e regularizao de terras de
Povos e Comunidades Tradicionais cons-
tituem mecanismos estruturantes de
combate fome e desigualdades entre
as populaes de maior vulnerabilidade.
Trata-se de processos confituosos e de-
morados. A Poltica Nacional de Gesto
Territorial e Ambiental de Terras Indge-
nas, instituda em 2012, deve contribuir
para avanar essa agenda.
111 CONSEA, 2014b; CAISAN, 2014.
AGENDAS CRTICAS E EMERGENTES PARA O MONITORAMENTO DE SEGURANA
ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL
4
77
Cadastramento Diferenciado
Denise Direito
Coordenadora Geral de Apoio a Integrao de Aes da Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
O Cadastro nico para Programas Sociais
do governo Federal possibilita a identifca-
o de parte da diversidade social brasilei-
ra, dando suporte para o reconhecimento
de grupos cuja forma de vida e organizao
sociopoltica refetem saberes e modos de
pensar ancorados em processos conjun-
turais, histricos e culturais diversos. Esse
processo conhecido como cadastramento
diferenciado, entendido como o processo
de coleta de dados e incluso no Cadni-
co de informaes de famlias que apre-
sentem caractersticas socioculturais e/ou
econmicas especfcas que demandem
formas especiais de cadastramento (Art.
24, Portaria MDS n. 177 de 2011).
o trabalho de identifcao desses gru-
pos comeou h dez anos, ainda em 2004,
com a possibilidade de identifcar famlias
indgenas e pertencentes a comunidades
remanescentes de quilombos. O desenvol-
vimento deste trabalho foi aprimorado, a
partir do fnal de 2010, quando a entrada
em operao da Verso 7 do Cadastro nico
(V7) ampliou os grupos populacionais tra-
dicionais e especfcos (gpTes) passveis de
identifcao e qualifcou o processo de co-
leta de suas informaes no Cadastro nico.
alm de avanar ao qualifcar a identifca-
o das famlias indgenas e quilombolas,
incluindo questes sobre povo e terra in-
dgenas, no caso dos indgenas, e comu-
nidade para os quilombolas, a verso 7
possibilitou a identifcao de outros treze
grupos populacionais e em situao espe-
cfca, a saber: populao em situao de
rua, ciganos, extrativistas, pescadores ar-
tesanais, pertencentes a comunidades de
terreiro, ribeirinhos, agricultores familia-
res, assentados da Reforma Agrria, bene-
fcirios do programa nacional do crdito
Fundirio, acampados, atingidos por em-
preendimentos de infraestrutura, famlias
de preso do sistema carcerrio e catadores
de material reciclvel.
Esses grupos obedecem ao critrio da auto-
declarao, respeitando a lgica do cadas-
tro de conhecer para incluir.
a incluso e identifcao dessas famlias
no Cadastro nico um importante instru-
mento para dar visibilidade realidade vi-
vida por elas. Alm do mais, permite que o
poder pblico Federal, Estadual e Munici-
pal proponha e implemente polticas p-
blicas especfcas para essas populaes de
forma a avanar na garantia de direitos de
cidadania que considere no s a excluso
por falta de renda questo redistributiva
como tambm a excluso que ocorre por
falta de reconhecimento das especifcida-
des dessas famlias.
as famlias gpTes tm sido alvo de proces-
sos especfcos de busca ativa incluir e
identifcar todas as famlias brasileiras de
baixa renda com a construo de parce-
rias com outros rgos e aes nas comu-
nidades envolvendo as lideranas comuni-
trias de forma a t-las todas no Cadastro.
Os resultados desse esforo, feito ao longo
dos ltimos anos, aparecem nos nme-
ros do Cadastro: entre julho de 2011 e
abril/2014, o nmero de famlias gpTes
identifcadas no cadastro nico passou de
cerca de 200 mil para 1.234.712 famlias,
o que corresponde a mais de 3 milhes e
700 mil pessoas identifcadas como inte-
grantes de um desses grupos.
EQUILBRIO MAIS ADEQUADO
ENTRE MODELOS DE PRODUO
agrcoLa, a parTIr de Uma
PERSPECTIVA DE SAN
A tenso entre o modelo de produo
agrcola voltado para o mercado de com-
modities, e os modelos agroecolgicos e
sustentveis, expressiva tanto no Bra-
sil quanto em nvel internacional. Existe
vontade poltica signifcativa para forta-
lecer a produo agroecolgica e orgni-
ca no Brasil. Fazem-se necessrias metas
e formas de promover o equilbrio entre
monoculturas voltadas para o mercado
de commodities e a agricultura de menor
escala com produo de alimentos para
o consumo interno sem depender do
uso de insumos nocivos para a sade e o
meio ambiente.
ABASTECIMENTO
A necessidade de uma poltica nacional
de abastecimento alimentar vem sen-
do pautada no mbito do CONSEA e da
CAISAN. De acordo com o CONSEA, o
abastecimento alimentar engloba o con-
junto diverso de atividades que mediam
a produo e o consumo de alimentos,
constituindo campo de ao estratgi-
co que permite articular a promoo de
modelos de produo socialmente equi-
tativos, ambientalmente sustentveis e
culturalmente adequados, e a ampliao
do acesso a uma alimentao adequada
e saudvel.
112
Trata-se de um tema in-
tegrador, que destaca os vnculos entre
a produo e o consumo alimentar um
tema transversal s outras agendas cr-
ticas e emergentes. Implica um papel
maior do Estado na regulao da produ-
o, distribuio, comercializao e con-
sumo de alimentos, com vistas sobera-
nia alimentar, maior controle da infao
e da volatilidade dos preos dos alimen-
tos e o acesso a alimentos saudveis e
incuos. Um projeto de lei visando cria-
o de uma Poltica Nacional de Abaste-
cimento foi elaborado pela CAISAN, com
base nas demandas do CONSEA.
acesso gUa
A questo do acesso gua no foi apro-
fundado de forma adequada no presen-
te relatrio, principalmente luz de sua
importncia no que diz respeito SAN
e aos desafos no horizonte provoca-
dos pelas mudanas climticas. Desde
uma perspectiva de universalizao do
acesso gua, preciso considerar no
apenas a dimenso do consumo huma-
no, mas tambm a gua para a produ-
o. Apesar de tendncias positivas no
acesso gua consequente de investi-
mentos pblicos, persistem desigualda-
des preocupantes de acesso gua no
Brasil por regio, situao rural-urbana,
faixa de renda e etnia.
A PROMOO DO PESO E DA ALI-
MENTAO SAUDVEL
Gestores nacionais das polticas e pro-
gramas de SAN no Brasil vislumbram no-
vos caminhos para lidar de forma mais
efetiva com o problema do excesso de
peso e melhorar a qualidade de alimen-
tao da populao brasileira por meio
de aes integradas e intersetoriais. Tra-
ta-se de uma agenda crtica e emergente
altamente relevante para muitos pases
no mundo caracterizados pela transio
nutricional.
Como apontado no Captulo 1, algumas
aes que contribuem para o enfrenta-
mento da prevalncia crescente do ex-
cesso de peso incluem: 1) a promoo
da educao alimentar e nutricional; 2) o
aumento da oferta e o acesso a alimen-
tos saudveis; 3) o regulamento de pu-
blicidade de alimentos com alto teor de
acar e gordura e a criao de ambien-
tes promotores da alimentao saudvel;
4) a garantia de uma alimentao ade-
quada na gravidez e na primeira infncia;
112 CONSEA, 2014a, p.21.
AGENDAS CRTICAS E EMERGENTES PARA O MONITORAMENTO DE SEGURANA
ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL
4
79
e 5) a reduo da insegurana alimentar
no domiclio que contribui para o estres-
se psicossocial.
A CAISAN iniciou em 2011, com a par-
ticipao do CONSEA e da Organizao
Pan-americana da Sade, a elaborao
da Estratgia Intersetorial de Controle e
Preveno da Obesidade, que contribui
para o alcance das metas do Plano de
Enfrentamento das Doenas Crnicas
No Transmissveis (DCNTs), 2011-2022,
lanado pelo Ministrio da Sade em
2011. Entre os objetivos da Estratgia
destacam-se:
Melhorar o padro de consumo ali-
mentar da populao brasileira visan-
do reverter o aumento do sobrepeso e
da obesidade;
Revalorizar o consumo dos alimen-
tos regionais, preparaes tradicio-
nais e promover o aumento da dispo-
nibilidade de alimentos adequados e
saudveis populao;
Diminuir o consumo de alimentos
processados, energeticamente den-
sos e com altos teores de acares,
gorduras e sdio para alimentos bsi-
cos, e promover o consumo de gros
integrais, leguminosas, oleaginosas,
frutas, hortalias e pescados;
Promover a prtica habitual de ati-
vidade fsica, especialmente em am-
bientes de trabalho, ambientes urba-
nos seguros e em escolas, atingindo
todas as fases do curso da vida.
A reviso do PLANSAN 2012/2015 que
est sendo realizada no mbito do
CAISAN cita a implementao dessa
estratgia como desafio importante,
assim como a necessidade de forta-
lecer os instrumentos de regulao
da publicidade de alimentos e da ro-
tulagem, sem os quais dificilmente se
enfrenta o problema crnico da m ali-
mentao.
IMPLICAES PARA O MO-
NITORAMENTO DE SAN
Vale ressaltar que as desigualdades e os
desafos citados foram revelados a partir
do Sistema de Monitoramento de SAN que
foi construdo propositalmente de forma a
possibilitar a identifcao dos grupos po-
pulacionais mais vulnerveis violao do
DHAA e s desigualdades sociais, tnico-
-raciais e de gnero prioridades desta-
cadas na Poltica Nacional de SAN. Essas
caractersticas so diferenciais no Sistema
de Monitoramento da SAN no Brasil.
O monitoramento das agendas crticas
e emergentes identifcadas pode levar
incluso de novos indicadores. Por
exemplo, alguns indicadores que possam
contribuir para aprofundar a compreen-
so e monitorar as aes voltadas para o
combate ao aumento de excesso de peso
e das DCNT incluem:
Uso complementar da Escala Brasi-
leira de Insegurana Alimentar junto
a indicadores antropomtricos e de
consumo alimentar;
Prevalncias de diabetes e de hi-
pertenso arterial;
Indicadores de produo, disponibi-
lidade e consumo de alimentos saud-
veis (como frutas, verduras, hortalias);
Indicadores de consumo de alimen-
tos processados e ultraprocessados;
Indicadores referentes oferta de
alimentos saudveis;
Indicadores para monitoramento
das prticas da indstria de alimentos,
inclusive de marketing
Indicadores referentes atividade
fsica e polticas e ambientes que pro-
movem a atividade fsica;
Indicadores referentes ao ambiente
alimentar local:
113
(Herforth, 2014):
- Percentual de domiclios com
condies de ter uma alimentao
saudvel;
- Custo de uma alimentao sau-
dvel;
- Preos relativos de diferentes
grupos alimentares;
- Diversidade da produo local
de alimentos.
Observa que vrios dos indicadores aci-
ma citados so relevantes, tambm, para
113 Herforth, 2014.
114 CAISAN, 2014.
o monitoramento do abastecimento ali-
mentar e aspectos relacionados ao mo-
delo de produo agrcola. Dessa forma,
fcam evidentes as inter-relaes entre
as agendas crticas e emergentes e apon-
ta para os determinantes comuns apon-
tados por Martins e Monteiro no Box da
sua autoria.
Os balanos do PLANSAN 2012/2015
realizados periodicamente no mbito
da CAISAN mostram que as agendas cr-
ticas e emergentes identifcadas a par-
tir do presente retrato j se encontram
em pauta.
114
Deixa evidente, tambm,
que o Sistema de Monitoramento de
SAN continua servindo para subsidiar
o debate participativo e a gesto das
polticas, e at para induzir a disponi-
bilidade de indicadores que fazem fal-
ta para o monitoramento dos desafos
persistentes e agendas emergentes.
AGENDAS CRTICAS E EMERGENTES PARA O MONITORAMENTO DE SEGURANA
ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL
4
81
CONSIDERAES FINAIS
O monitoramento contribuiu de forma
efetiva para subsidiar as polticas de SAN
no Brasil no decorrer dos ltimos dez
anos e est em constante processo de
aprimoramento. Neste sentido, pode-se
dizer que o vnculo entre a informao e
a ao expressivo. O processo de cons-
truo do Sistema de Monitoramento,
caracterizado pela ampla participao
da sociedade civil, constitui um exemplo
bem-sucedido que merece ser disse-
minado, da mesma forma que polticas
bem sucedidas como o PAA e o Programa
Bolsa Famlia esto sendo divulgados em
outros pases. O processo foi to impor-
tante quanto o resultado, e pode servir
como exemplo para subsidiar a discus-
so internacional referente ao monito-
ramento da Agenda de Desenvolvimento
Ps-2015.
A histria de SAN no Brasil to abran-
gente e multidimensional quanto o con-
ceito. Entretanto fca registrado aqui um
recorte da trajetria percorrida no Brasil
que levou consolidao e instituciona-
lizao de estruturas de governana de
SAN, e amplas evidncias dos avanos
que resultaram.
luz do compromisso do Governo Fe-
deral com o monitoramento de SAN, e
as estruturas institucionalizadas de par-
ticipao intersetorial e social, acredita-
-se que esteja altura de acompanhar
as polticas que visam o enfrentamento
dos desafos na prxima dcada. Ao re-
alizar um novo retrato do estado da SAN
no Brasil em dez anos, a expectativa de
maiores avanos em relao s agendas
crticas e emergentes para a SAN.
A transio alimentar e nutricional no Brasil
Ana Paula Bortoletto Martins
Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec) e Ncleo de Pesquisas Epidemiolgi-
cas em Nutrio e Sade da Universidade de So Paulo
Carlos Augusto Monteiro
Ncleo de Pesquisas Epidemiolgicas em Nutrio e Sade da Universidade de So Pau-
lo e Comit de experts da OMS (WHO Nugag Nutrition Guidance Expert Advisory Group)
O Brasil, assim como outros pases econo-
micamente emergentes, apresenta uma
tendncia de rpido aumento da obesi-
dade e do diabetes. Da mesma maneira,
expressivo o aumento de outras doenas
crnicas no transmissveis relaciona-
das ao consumo excessivo de calorias e
ingesto desequilibrada de nutrientes,
como a hipertenso, doenas cardiovas-
culares e alguns tipos de cncer. A maioria
dessas doenas j no atinge apenas pes-
soas idosas, mas tambm comum entre
adultos jovens, adolescentes e crianas.
Em contraste com a obesidade, a desnu-
trio est em intenso declnio no pas, o
que caracteriza um padro de rpida tran-
sio nutricional. Polticas pblicas de dis-
tribuio da renda, de erradicao da po-
breza absoluta e de ampliao do acesso
ateno bsica em sade, saneamento
e educao contriburam para o declnio
excepcional da desnutrio e de doenas
infecciosas associadas a essa condio
nos ltimos anos.
Concomitante transio nutricional, os
padres de alimentao esto mudando
rapidamente no pas e ocorrem em maior
velocidade entre as famlias com menor
renda. De modo geral, as principais mu-
danas envolvem a substituio de gros,
como o arroz e o feijo, outros alimen-
tos derivados de plantas e ingredientes
tradicionalmente utilizados em prepara-
es culinrias por alimentos ultrapro-
cessados, que so produtos alimentcios
cuja fabricao envolve diversas etapas
e tcnicas de processamento e vrios
ingredientes, a maioria de uso exclusi-
vamente industrial. Por possurem uma
alta quantidade de gorduras e acar ou
sal, muitos aditivos e pouca ou nenhuma
quantidade de alimentos integrais na sua
composio, os alimentos ultraproces-
sados como biscoitos recheados, refri-
gerantes e macarro instantneo so
nutricionalmente inferiores alimenta-
o tradicional baseada em alimentos
e preparaes culinrias e favorecem a
AGENDAS CRTICAS E EMERGENTES PARA O MONITORAMENTO DE SEGURANA
ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL
4
83
ingesto excessiva de calorias e o dese-
quilbrio na ingesto de nutrientes. As
mudanas nos padres de alimentao
so, portanto consistentes com o au-
mento da obesidade e de outras doen-
as crnicas.
As mudanas nos padres de alimen-
tao da populao brasileira esto
associadas e, de fato, so em parte de-
terminadas, entre outros fatores, por
mudanas observadas nas formas de
produo e distribuio dos alimentos.
Formas baseadas na agricultura fami-
liar, na policultura, em tcnicas tradi-
cionais e eficazes de cultivo e manejo
do solo, a criao de animais em pe-
quena escala, no processamento mni-
mo dos alimentos e em uma numerosa
rede de mercados, feiras e pequenos
comerciantes esto perdendo fora.
Essas formas tradicionais de produo
e distribuio dos alimentos esto sen-
do gradativamente substitudas por um
sistema baseado em monoculturas cul-
tivadas em grandes extenses de terra
e que fornecem matrias primas para a
produo de alimentos ultraprocessados
ou para raes usadas na criao inten-
siva de animais. Esses sistemas depen-
dem do uso intenso de mecanizao,
petrleo, gua e insumos (fertilizantes
qumicos, agrotxicos e sementes trans-
gnicas) e do transporte por longas dis-
tncias. grandes empresas transnacio-
nais controlam esse sistema de produo
e, tambm, grandes redes de varejo com
forte poder de negociao de preos em
relao a fornecedores e a consumidores
finais. Esse sistema, alm de contribuir
para os excessos e desequilbrios na
alimentao brasileira, exerce impactos
negativos sobre a distribuio de renda,
a autonomia dos agricultores, o acesso
fsico e financeiro da populao a ali-
mentos frescos e a proteo dos recur-
sos naturais e da biodiversidade.
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