Noes introdutrias Segundo denominao dada por Jos dos Santos Carvalho Filho, tem-se por controle da Administrao Pblica o conjunto de mecanismos jurdicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fscalizao e reviso da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder (CARVALHO FILHO, 2009, p. 893). O mesmo autor entende que a natureza jurdica do controle a de princ- pio fundamental da Administrao Pblica (CARVALHO FILHO, 2009, p. 893). Consoante Hely Lopes Meirelles, Controle, em tema de Administrao P- blica, a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro (MEIRELLES, 2010, p. 697). De acordo com Maria Sylvia Di Pietro, a fnalidade do controle a de as- segurar que a administrao atue em consonncia com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico, como os da legalidade, moralidade, fnalidade pblica, publicidade, motivao, impessoalidade; em determina- das circunstncias, abrange tambm o controle chamado de mrito e que diz respeito aos aspectos discricionrios da atuao administrativa (DI PIETRO, 2010, p. 728). A autora defne o controle da Administrao Pblica como o poder de fs- calizao e correo que sobre ela exercem os rgos dos Poderes Judicirio, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuao com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico (DI PIETRO, 2010, p. 729). * Ps-Doutor em Direi- to Administrativo pela Universidade de Coim- bra (Portugal). Professor Doutor de Direito Admi- nistrativo na Faculdade de Direito da USP (Largo So Francisco), onde leciona na graduao e na ps- graduao. Foi procurador do estado do Paran por 15 anos e hoje consultor em Direito Administrativo, Constitucional e do Ter- ceiro Setor, em So Paulo. Autor dos livros Contrato de Gesto (Ed. RT), Con- srcios Pblicos (Ed. RT), Direito Administrativo Democrtico (Ed. Frum), Parcerias na Sade (Ed. Frum), Direito do Ter- ceiro Setor (Ed. Frum) e Terceiro Setor, Empresas e Estado (Ed. Frum). Autor de diversos artigos cient- fcos e diretor da Revista de Direito do Terceiro Setor - RDTS (Ed. Frum). Este material parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informaes www.iesde.com.br 2 Controle da Administrao Pblica Este material parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informaes www.iesde.com.br Tipos de controle Quanto ao rgo controlador Poder ser administrativo, legislativo ou judicial, dependendo da funo de- sempenhada pelo rgo que exerce a fscalizao. Quanto ao momento da realizao Controle prvio ou preventivo De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o referido controle preventi- vo porque visa impedir que seja praticado ato ilegal ou contrrio ao interesse pblico (DI PIETRO, 2010, p. 730). O referido controle antecede a concluso ou operatividade do ato, como re- quisito para sua efccia (MEIRELLES, 2010, p. 700). Controle concomitante todo aquele que acompanha a atuao administrativa no momento mesmo em que ela se verifca (DI PIETRO, 2010, p. 730). Jos dos Santos Carvalho Filho explica que esse controle tem aspectos pre- ventivos e repressivos, conforme o andamento da atividade administrativa (CARVALHO FILHO, 2009, p. 898). Controle subsequente ou corretivo O controle subsequente ou corretivo tem por objetivo rever os atos j pra- ticados, para corrigi-los, desfaz-los ou apenas confrm-los; abrange atos de aprovao, homologao, anulao, revogao, convalidao (DI PIETRO, 2010, p. 730). Quanto posio do rgo controlador De acordo com Odete Medauar, quando o agente controlador integra a pr- pria administrao, est-se diante de um controle interno, exercido pela prpria administrao sobre seus rgos e suas entidades da administrao indireta. Controle da Administrao Pblica 3 Este material parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informaes www.iesde.com.br Vale lembrar que a Constituio Federal de 1988 determina, em seu artigo 74, que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantenham sistemas de controle interno. Se o controle efetuado por rgo, ente ou instituio exterior estru- tura da administrao, qualifca-se como controle externo, situando-se nessa espcie o controle realizado por instituies polticas, por instituies tcni- cas e por instituies puramente jurdicas (MEDAUAR, 2010, p. 390). Alm desses, cumpre ressaltar que um importantssimo meio de controle da Administrao Pblica o controle popular. A Constituio Federal prev em vrios dispositivos a possibilidade dos administrados, diretamente ou por intermdio de rgos com essa funo institucional, verifcarem a regularidade da atuao da Administrao Pbli- ca e impedirem a prtica de atos ilegtimos, lesivos ao indivduo ou coleti- vidade, ou provocarem a reparao dos danos deles decorrentes (ALEXAN- DRINO; PAULO, 2009, p. 743). Cita-se, por exemplo, o artigo 5., LXXIII (ao popular), o artigo 74, 2. (legitimidade para denunciar perante o Tribunal de Contas), artigo 31, 3. e, por fm, o 3. do artigo 37 que prev: Art 37. [...] 3. A lei disciplinar as formas de participao do usurio na Administrao Pblica direta e indireta, regulando especialmente: I - as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios; II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5., X e XXXIII; III - a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na Administrao Pblica. Quanto ao contedo do ato controlado Sob esse aspecto o controle pode ser de legalidade ou de mrito. Consoante Hely Lopes Meirelles, o controle de legalidade ou legitimidade aquele que objetiva verifcar unicamente a conformao do ato ou do pro- cedimento administrativo com as normas legais que o regem (MEIRELLES, 2010, p. 700-701). 4 Controle da Administrao Pblica Este material parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informaes www.iesde.com.br Mediante o referido controle, a administrao ou o Poder Judicirio e, nos casos expressos na Constituio, o Poder Legislativo, confrmam a vali- dade de atos praticados em conformidade com o ordenamento jurdico, ou anulam atos administrativos ilegais ou ilegtimos (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 747). Por sua vez, o controle de mrito todo aquele que visa comprovao da efcincia, do resultado, da convenincia ou oportunidade do ato controlado (MEIRELLES, 2010, p. 701). Controle administrativo Controle administrativo o poder de fscalizao e correo que a Admi- nistrao Pblica (em sentido amplo) exerce sobre sua prpria atuao, sob os aspectos de legalidade e mrito, por iniciativa prpria ou mediante provo- cao (DI PIETRO, 2010, p. 730). Segundo Jos dos Santos Carvalho Filho, aquele exercido pelo Executivo e pelos rgos administrativos do Legislativo e do Judicirio para o fm de confrmar, rever ou alterar condutas internas, tendo em vista aspectos de le- galidade ou de convenincia para a administrao (CARVALHO FILHO, 2009, p. 899). O controle administrativo deriva do poder de autotutela que permite Administrao Pblica rever os prprios atos quando ilegais, inoportunos ou inconvenientes. So exemplos de controle administrativo, o processo administrativo, a ou- vidoria, os recursos administrativos, o direito de petio (CF, art. 5., XXXIV, a). Smulas do Supremo Tribunal Federal reconhecendo o poder de autotute- la da Administrao Pblica: SMULA 346 A Administrao Pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos. SMULA 473 A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia Controle da Administrao Pblica 5 Este material parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informaes www.iesde.com.br ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial. Pode-se citar como espcie de controle administrativo o Processo Ad- ministrativo, conceituado por Jos dos Santos Carvalho Filho como o ins- trumento que formaliza a sequncia ordenada de atos e de atividades do Estado e dos particulares a fm de ser produzida uma vontade fnal da admi- nistrao (CARVALHO FILHO, 2009, p. 926). Importante lembrar quanto a essa espcie de controle administrativo da Lei 9.784/1999 que regula os processos administrativos no mbito da Admi- nistrao Federal. As normas do referido instrumento tm carter genrico e subsidirio, o que signifca dizer que elas se aplicam apenas nos casos em que no haja lei especfca regulando o respectivo processo administrativo ou, quando haja, aplicvel para complementar as regras especiais (CARVA- LHO FILHO, 2009, p. 934). Controle legislativo Controle legislativo ou parlamentar, segundo Hely Lopes Meirelles, o exercido pelos rgos legislativos (Congresso Nacional, Assembleias Legisla- tivas e Cmaras de Vereadores) ou por comisses parlamentares sobre deter- minados atos do Executivo na dupla linha da legalidade e da convenincia pblica, pelo qu caracteriza-se como um controle eminentemente poltico, indiferente aos direitos individuais dos administrados, mas objetivando os superiores interesses do Estado e da comunidade (MEIRELLES, 2010, p. 736). Alm de controle poltico, deve-se ressaltar que tambm realiza um con- trole fnanceiro, exercido pelo Poder Legislativo sobre o Executivo, o Judici- rio e sobre sua prpria administrao no que se refere receita, despesa e gesto dos recursos pblicos (CARVALHO FILHO, 2009, p. 954). So exemplos de Controle Legislativo as Comisses Parlamentares de In- qurito, a sustao pelo Congresso Nacional dos atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delega- o legislativa (CF art. 49, V), o poder convocatrio da Cmara dos Deputa- dos e do Senado Federal (CF art. 50). Prev o artigo 70 da Constituio Federal de 1988 que a fscalizao con- tbil, fnanceira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das en- tidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, 6 Controle da Administrao Pblica Este material parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informaes www.iesde.com.br economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exer- cida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Desse modo, percebe-se duas formas de controle fnanceiro, uma pelo sistema de controle interno de cada Poder e outra exercida pelo Congresso Nacional, com o auxlio do Tribunal de Contas. As atribuies do Tribunal de Contas esto previstas no artigo 71 da Cons- tituio Federal de 1988, in verbis: Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico Federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico; III - apreciar, para fns de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio; IV - realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil, fnanceira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II; V - fscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI - fscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a estado, ao Distrito Federal ou a municpio; VII - prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comisses, sobre a fscalizao contbil, fnanceira, oramentria, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspees realizadas; VIII - aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio; IX - assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verifcada ilegalidade; X - sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal; Controle da Administrao Pblica 7 Este material parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informaes www.iesde.com.br XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. 1. No caso de contrato, o ato de sustao ser adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabveis. 2. Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, no efetivar as medidas previstas no pargrafo anterior, o Tribunal decidir a respeito. 3. As decises do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa tero efccia de ttulo executivo. 4. O Tribunal encaminhar ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatrio de suas atividades. Odete Medauar (2010, p. 402) aduz que o controle parlamentar apresen- ta-se inefetivo e aponta alguns fatores para justifcar tal inefetividade: falta de interesse poltico na realizao concreta e efcaz da vigilncia, para no desagradar o detentor do Poder Executivo; ausncia, em geral, de sano, pois nem o Congresso, nem suas comisses podem anular ou modifcar atos administrativos ou aplicar sanes a administradores. Controle jurisdicional Odete Medauar (2010, p. 406) explica que a expresso controle jurisdicio- nal da administrao abrange a apreciao, efetuada pelo Poder Judicirio, sobre atos, processos e contratos administrativos, atividades ou operaes materiais e mesmo a omisso ou inrcia da administrao. Consoante Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010, p. 747), o direito brasileiro adotou o sistema de jurisdio una, pelo qual o Poder Judicirio tem o mo- noplio da funo jurisdicional, ou seja, do poder de apreciar, com fora de coisa julgada, a leso ou ameaa de leso a direitos individuais e coletivos. O fundamento Constitucional do referido sistema o artigo 5., inciso XXXV, da Constituio Federal: Art. 5. [...] XXXV - a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito; [...] O referido controle incide especifcamente sobre a atividade administrati- va do Estado, seja qual for o poder onde esteja sendo desempenhada. Alcan- a os atos administrativos do Executivo, basicamente, mas tambm examina os atos do Legislativo e do prprio Judicirio, nos quais se desempenha a atividade administrativa em larga escala (CARVALHO FILHO, 2009, p. 962). 8 Controle da Administrao Pblica Este material parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A., mais informaes www.iesde.com.br Jos dos Santos Carvalho Filho aponta como meios especfcos de con- trole judicial o mandado de segurana, a ao popular, o habeas corpus, o habeas data, o mandado de injuno e a ao civil pblica (CARVALHO FILHO, 2009, p. 973). Dicas de estudo Lei 12.016, de 7 de agosto de 2009 Disciplina o Mandado de Segurana. Lei 4.717, de 29 de junho de 1965 Disciplina a Ao Popular. Lei 7.347, de 24 de julho de 1985 Disciplina a Ao Civil Pblica. Referncias ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 17. ed. So Paulo: Mtodo, 2009. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 23. ed. So Paulo: Malheiros, 2007. CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23. ed. So Paulo: Atlas, 2010. MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. So Paulo: Revista dos Tri- bunais, 2010. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 36. ed. So Paulo: Ma- lheiros, 2010.