DISTRIBUIO DOS RISCOS EM OBRAS PBLICAS E REGIME

DIFERENCIADO DE CONTRATAO: UMA DISCUSSO COMPARATIVA DAS

PRTICAS OBSERVADAS NAS CONTRATAES INTEGRADAS DO SETOR DE
TRANSPORTES

Jean Marlo Pepino de Paula
Eliez Bulhes de Carvalho
Rogrio Passos de Paiva
Aldery Silveira Jnior
Jos Matsuo Shimishi
Universidade de Braslia
Programa de Ps-Graduao em Transportes
Grupo de Pesquisas sobre Planejamento e Inovao em Transportes

RESUMO
Este estudo apresenta uma discusso sobre a distribuio dos riscos entre o poder concedente e o concessionrio
quando se trata da interveno na infraestrutura para o transporte terrestre e areo. O objetivo da pesquisa
contribuir com a discusso das recentes inovaes na contratao de obras publicas, para isso feita uma reviso
na literatura tcnica especializada para dar consistncia a anlise. Inovaes na legislao vm sendo realizadas
para dinamizar o processo de contratao no setor. A novidade abordada no presente estudo fica por conta da
contratao integrada instituda pelo Regime Diferenciado de Contratao RDC. Alm disso, feita uma
abordagem internacional das experincias de contrataes em obras publicas, apontando as dificuldades e
solues adotadas. Anlogo a essa abordagem apresentado o regime de contratao brasileiro e apresenta
informaes de contrataes integradas na INFRAERO e no DNIT segundo o RDC.

ABSTRACT
This study presents a discussion about distribution of risk between the conceding power and concessionary when
it comes to intervention in infrastructure for land and air transportation. The research objective is to contribute to
the discussion of recent innovations in hiring of public works, for this was made a review of the technical
literature to give consistency to the analysis. Innovations in the legislation have been undertaken to streamline
the hiring process in the field. The novelty addressed in this study, is the result of integrated procurement
instituted by Differential Recruitment Regime - RDC. In addition, there is a international approach to hiring
experiences in public works, pointing out the difficulties and solutions adopted. Analogous to this approach is
presented the Brazilian procurement regime and presents information on integrated hiring of INFRAERO and
DNIT according to RDC.

1. INTRODUO
Para mitigar os efeitos provocados pelos gargalos na infraestrutura de transportes, o Governo
Federal vem implementando diversas medidas para aumentar o nvel de investimentos no
setor. Desde a criao do Programa de Acelerao do Crescimento PAC, os investimentos
pblicos, principalmente, e privado tem aumentado, mas ainda abaixo daqueles considerados
necessrios para o adequado desenvolvimento do pas (IPEA, 2011)

Entre os motivos desses baixos nveis de investimentos esto as lacunas e debilidades de
governana e as barreiras burocrticas as quais as aes do estado esto sujeitas. E com o
reaquecimento da economia e internacionalizao da produo nacional, essas fragilidades
ficaram ainda mais expostas tendo em vista o volume de investimentos necessrios para
garantir o desenvolvimento nacional.

As inovaes na legislao que vm sendo realizadas para a contratao de obras de
infraestrutura refletem as dificuldades que convive esse setor. Especificamente, a novidade a
ser discutida nesse estudo, implementada recentemente pela lei que criou o Regime

Diferenciado de Contratao RDC, a criao de mais um regime de contratao, a
contratao integrada.

Nele, a responsabilidade de elaborar e detalhar os projetos e execut-los integralmente a preo
fixo e sem aditivos delegado iniciativa privada, fazendo com que as eventuais alteraes
no custo e tempo para implantao do objeto sejam de responsabilidade do contratado. Alm
disso, o novo regime colabora para que o Estado se abstenha de atuar diretamente no nvel
operacional de implantao das obras, onde necessrio um grande esforo para fiscalizar um
elevado grau de detalhamento, tcnico e de gesto, e se concentre nas atividades tticas e
estratgicas.

At ento, para contratar obras de infraestrutura, os entes pblicos ficavam obrigados a
elaborar projetos minuciosamente detalhados, de forma a elencar todas as atividades e os
insumos necessrios e ainda fiscaliz-los para garantir sua plena execuo e concluso. Dessa
forma, a obrigao pela quantificao, especificao (e risco por eventuais erros nesses
servios tcnicos) e, consequentemente, concluso do objeto ficam concentradas no
contratante.

Nesse sentido, o presente estudo busca contribuir com a discusso das recentes inovaes na
contratao de obras pblicas para o setor de infraestrutura econmica. Para isso aborda as
experincias nas contrataes de obras pblicas em outros pases, trazendo as dificuldades e
solues adotadas que os permitiram avanar no processo de implementao de polticas
pblicas. Em seguida aborda sucintamente o processo de compras governamentais e apresenta
informaes de contrataes segundo o RDC realizadas e em andamento na Infraero e no
DNIT. Por fim, traz reflexes em virtude da novidade da contratao integrada no sentido de
avanar na distribuio dos riscos entre contratantes e contratados nos investimentos pblicos
em infraestrutura.

2. EXPERINCIAS INTERNACIONAIS NO PROCESSO DE CONTRATAO DE
OBRAS PBLICAS
Em meio a um processo de reviso das formas de contratao pblica, o governo japons
realizou uma pesquisa para verificar as inovaes adotadas nos EUA, Reino Unido, Frana,
Alemanha e Sucia entre 2001 e 2003. Entre os motivos que levaram a escolha desses pases,
esto as significativas alteraes realizadas na legislao americana; maior participao da
iniciativa privada e a nfase britnica no valor do bem pblico; a experincia francesa em
concesses e alta capacidade tcnica governamental; e a forte atuao e concentrao das
obrigaes no Estado nas contrataes realizadas na Sucia e Alemanha. Os resultados
daquela pesquisa abordado por Ohno e Harada (2006), trazidos resumidamente nas
subsees seguintes.

2.1. Estados Unidos
No processo licitatrio de obras pblicas americanas, o governo tradicionalmente utilizava o
mecanismo de propostas fechadas. Nesse sistema, cada licitante apresenta sua proposta
sigilosamente at que, na data e horrio previamente estipulados, sejam tornadas pblicas,
sendo vencedora aquela que ofertar o menor preo.

Mesmo sendo considerado altamente transparente e competitivo, tal critrio vinha resultando
na contratao de obras por valores muito baixos uma vez que os proponentes, cientes das

diversas adequaes que ocorriam ao longo do contrato, estavam confiantes no aumento
desses valores aps sua contratao. Tal prtica comprometia tambm os prazos, os quais
dificilmente eram cumpridos.

Reconhecendo que tal sistemtica no era adequada competitividade desejada, foi
implementado o conceito do best value. Nele, alm do preo so considerados o desempenho
passado e as capacidades tcnicas e financeiras das empresas, dificultando a seleo da
proposta apenas pelo menor custo. Tal conceito permitiu ao governo americano reduzir do
custo das contrataes em longo prazo em comparao quele tradicional procedimento.

2.2. Reino Unido
Um cenrio parecido a aquele constatado nos Estados Unidos na contratao e execuo de
obras pblicas tambm pde ser visto no Reino Unido. Conhecido com claim culture, os
interessados nos contratos pblicos ofereciam preo baixssimos para vencer o certame
naquele acirrado mercado. Ciente das falhas nos projetos, aps a assinatura do contrato o
proponente vencedor reivindicava alteraes contratuais que aumentavam os custos e prazos
inicialmente previstos.

Este artifcio degenerava o relacionamento entre o contratado e contratante, onde algumas
obras chegavam a serem entregues sem apresentarem plena funcionalidade. O primeiro passo
dado pelo governo ingls foi no sentido de adotar prticas que otimizem os esforos do
contratante no processo de contratao. No processo tradicional, pblico, esse fica sujeito a
analisar uma grande quantidade de empresas, e esperam que numa licitao com um nmero
limitado de empresas, os preos apresentados sejam mais condizentes com as reais
necessidades do objeto.

Outra inovao tratou do relacionamento de longo prazo e da redistribuio dos riscos nas
contrataes, promovendo a contratao e concluso dos contratos por meio de parcerias
pblico-privadas. Para isso, foram estabelecidas a distribuio dos riscos e incentivos para
maximizar o indicador de desempenho do empreendimento, indicador esse que correlaciona
os custos que incorrem da implantao e operao do ativo e os benefcios aos usurios,
denominado Value for Money (VFM).

Conforme citado, o critrio para escolha da empresa vencedora no Reino Unido se baseia no
VFM, onde aquela que trouxer a proposta economicamente mais vantajosa para o contratante
ao longo da vida do projeto ser o ganhador. Apenas em obras simples prevalece o critrio do
menor preo.

Aps a apresentao das propostas, existe ainda um processo de negociao para discutir as
especificaes do objeto e a distribuio dos riscos daquele contrato, buscam formas de
aumentar o VFM do projeto.

2.3. Frana
Na Frana, a elevada qualificao tcnica no setor pblico e o empenho das empresas
envolvidas (induzido pelo governo) proporcionavam boa qualidade das obras pblicas.
Mesmo assim, o governo Francs buscou aumentar a qualidade das obras pblicas
extinguindo as contrataes pelo menor preo (tradicionalmente utilizadas at ento) e
intensificando a utilizao das capacidades tcnicas do setor privado (por meio de

contrataes pelo regime de design-build e introduzindo mais tarde a negociao no processo
de contratao).

Antes mesmo da homologao das orientaes da UE para contrataes pblicas em 2004, o
governo francs introduziu o processo de dilogo competitivo, se juntando com a licitao
pblica e a contratao por negociao.

O novo processo introduzido utilizado quando no existem especificaes tcnicas ou a
estrutura legal e de financiamento so complexas. Tais peculiaridades so tratadas com cada
empresa para a adequada execuo, no apenas para reduzir o custo da obra. Nos processos
realizados por meio de licitaes pblicas, o contratante opta pelos regimes abertos ou
restritos de participao de empresas. Enquanto no processo de contratao de obras e
servios pblicos a participao das empresas balizada conforme requisitos pr-definidos
(processo restrito), a aquisio de bens pblicos permite a participao de qualquer empresa
(processo pblico), ambos sem contar com uma etapa de negociao.

O critrio francs para a escolha da proposta vencedora o de maior vantagem econmica, o
qual considera o custo de gesto do ativo em questo, o valor tcnico, o tempo necessrio para
a aquisio, qualidade (esttica e funcional), a rentabilidade, servio ps-venda, assistncia
tcnica, data de vencimento e tambm o preo. Em cada caso so estipulados os fatores mais
importantes, mas sem determinar pesos para cada um deles.

Durante a avaliao das propostas, o contratante francs solicita apenas esclarecimentos e
detalhamento das propostas, ficando as negociaes para serem realizadas em casos
excepcionais (licitaes sem sucesso, contratos a serem incorporados a outros, urgncia e
confidencialidade, ou peculiaridades tcnicas e artsticas).

2.4. Alemanha e Sucia
De acordo com Ohno e Harada (2006), no caso da Alemanha e da Sucia, os governos locais e
municipais possuem grande autonomia. Naqueles pases, os autores destacam que no se
constatava grandes problemas nas formas de contrataes pblicas, mas havia dificuldade na
utilizao stricto senso das diretivas comuns europeias.

Uma das peculiaridades na forma de contratao germnica, inclusive em obras de grande
porte, o desmembramento do objeto em reas tcnicas, buscando contratar empresas
especializadas e trazer maior competitividade no processo de contratao. Destaca-se que na
Alemanha, as empresas que participam dos processos de contratao so basicamente de
pequeno e mdio porte, havendo poucas capazes de firmar contratos na esfera federal ou na
Unio Europeia.

Em ambos os pases citados, os procedimentos de contratao se assemelham s diretrizes
comuns europeias, podem ser resumidos em aberto (chamadas pblicas abertas), fechado (por
convite) e por negociao, tendo denominaes diferentes conforme o valor em questo. A
legislao alem enfatiza ainda uma maior cooperao entre o governo e o setor privado nas
obras e servios de engenharia.

Nos processos de contratao aberta e fechada, as negociaes permitidas na Alemanha se
prestam apenas para averiguar os preos e o escopo, e apenas em casos excepcionais.

Entretanto, so permitidas nos casos de alteraes nos projetos provocadas por erros. No
processo de contratao por negociao, o contratante germnico tem liberdade para negociar
em todos os aspectos do objeto, de forma sigilosa e no pblica, sendo permitido alterar o
escopo das propostas pelas empresas. Em particular, buscam reduzir o nmero de
subcontrataes, buscando facilitar a gesto do contrato, chegando at a solicitar a
substituio daquela empresa subcontratada que no apresentar uma qualificao adequada.

Na Alemanha, as propostas so avaliadas pelo prprio governo e em alguns casos por
consultores contratados. As empresas que apresentam a proposta mais vantajosa vence o
certame, e entre os fatores considerados esto o projeto e funcionalidade. Entretanto, tem-se
constatado que as propostas escolhidas so aquelas que apresentaram o menor custo.

Alm da proposta economicamente mais vantajosa, o critrio do menor preo tambm
utilizado como de escolha da proposta vencedora pelo governo sueco. Exceto no processo de
contrao por negociao, no permitido ao contratante a negociao com os interessados,
cabendo apenas solicitar esclarecimentos sobre os custos, sem obriga-los a alterar valores e
quantidades, ou para padronizar especificaes de forma a uniformizar as propostas.

2.5. Japo
Aps uma srie de escndalos na dcada de 90, o governo japons adotou processos de
contratao mais abertos e competitivos, e aperfeioou o de contratao competitiva,
buscando proporcionar maior transparncia, competitividade e equidade entre as empresas.
Para promover a reduo de custos ao longo da operao do ativo e assegurar a
funcionalidade e qualidade das obras pblicas, introduziram e adotaram amplamente como
critrio de seleo de propostas a avaliao tcnica integrada, o desing-build e o valor de
engenharia (value engineering system - VE). E por fim, a recente legislao requer que o
governo avalie as propostas tcnicas do setor privado de forma mais proativa.

Os critrios para escolhas so a do menor preo e, desde 1999, preo, tcnica e qualidade,
denominada avaliao integrada de propostas tcnicas. A legislao japonesa no permite a
negociao nos processos de contratao, mas segundo Ohno e Harada (2006), algumas
instituies federais tem experimentado tal procedimento. No mbito municipal, as
negociaes tm sido conduzidas com maior frequncia em vrios aspectos, entre eles o prazo
e preo.

Apresenta-se no Quadro 1 um resume das principais peculiaridades e caractersticas
governamentais dos pases selecionados.

Quadro 1: Sntese das peculiaridades e caractersticas dos governos do Japo, Frana,
Estados Unidos, Alemanha e Sucia na contratao de obras pblica.

Japo Frana Estados Unidos Reino Unido
Alemanha e
Sucia


Japo Frana Estados Unidos Reino Unido
Alemanha e
Sucia
P
e
c
u
l
i
a
r
i
d
a
d
e
s

Falta de
competio
devido s
contrataes
direcionadas e
conluios entre os
licitantes.
Descontinuidade
do processo de
contratao pelo
melhor preo
buscando uma
melhor utilizao
das capacidades
tcnicas do setor
privado.
Aps a escolha pela proposta com o
menor custo, alteraes contratuais
proporcionam um aumento dos
valores inicialmente previstos.
No apresentam
srios problemas
nas contrataes
pblicas, mas
buscam unificar
os procedimentos
de compras a
nvel nacional.
Rigidez no rito de
contratao.
O
b
j
e
t
i
v
o
s

Contratao
conjunta de
projeto e obra
para melhor
aproveitamento
das capacidades
tcnicas do setor
privado.
Introduziu
processos de
contratao por
negociao
Contratao por
negociao,
considerando
como parmetros
para escolha da
proposta
vencedora o
preo, qualidade,
e caractersticas
das prprias
empresas
(desempenho,
qualificao, etc.)
Busca processos
de contratao
restritos ou por
negociao,
objetivando
equalizar a
quantidade de
propostas
capacidade das
instituies e
receber propostas
condizentes com
o objeto.
Maior parceria
entre os setores
pblico e
privado.
(Alemanha)
C
a
r
a
c
t
e
r

s
t
i
c
a
s

Elevada capacidade tcnica
governamental.
Promoo de alta competitividade nas
contrataes pblicas.
Elevada atuao
pblica local.

3. REGIMES DE CONTRATAO BRASILEIROS
No setor pblico, a estratgia para implantao e interveno em obras pblicas traduzida
nos regimes de contratao, onde a complexidade para o contratante no processo de
implantao se alterna entre eles. O art. 10 da lei 8.112 (Brasil, 1993) coloca que, alm da
execuo direta, as obras e servios podero ser executados indiretamente pelos regimes de
empreitada por preo unitrio ou global, por tarefa ou ainda por meio de empreitada integral.

A contratao envolve desde a publicao do edital de licitao at a assinatura do contrato
para execuo da obra, buscando garantir a isonomia entre os licitantes e selecionar a proposta
mais vantajosa para a Administrao. Nessa fase, as caractersticas do empreendimento bem
como os critrios de seleo so publicados para que os interessados possam elaborar suas
propostas. Uma comisso de licitao formada para dar seguimento ao certame, elaborando,
publicando e divulgando o edital de licitao, prestando esclarecimentos aos licitantes e
recebendo e analisando as propostas submetidas ao processo de contratao (TCU; SECOB,
2009).

Selecionada a empresa e celebrado o contrato, a etapa de execuo representa o perodo no
qual o contratado deve executar o contrato propriamente dito, seja de implantao, operao,
manuteno ou modernizao. Os materiais, servios e equipamentos necessrios so

entregues pelo contratado, ficando a cargo do contratante a verificao da qualidade,
fiscalizao das atividades, medies e remunerao.

Em tais regimes de contratao, a participao da iniciativa privada nos investimentos e
gesto dos ativos pblicos alterna entre uma menor ou maior responsabilidade sobre a entrega
do ativo. Em um extremo, o comprometimento privado parte do simples fornecimento de
materiais e servios (contratao por preo unitrio) e aumenta na medida em que
contratado para o fornecimento de servios pontuais (por tarefa), para entrega de unidades
predefinidas (global) ou ainda do ativo completo e em condies de operao (contratao por
empreitada integral).

Entretanto, segundo a alnea II do 2 art. 7 da Lei n. 8.666, as obras e os servios somente
podero ser licitados quando existir oramento detalhado em planilhas que expressem a
composio de todos os seus custos unitrios. Assim, mesmo na empreitada integral, as
empresas so contratadas segundo quantidades predeterminadas, se isentando de eventuais
erros na caracterizao financeira do contrato.

Dessa forma, a transferncia de responsabilidade pela implantao do objeto no tempo e
custos estimados fica prejudicada. Destaca-se que tal distribuio dos riscos de implantao
de um empreendimento pblico entre os atores tem sido protelada, sendo comum o poder
pblico reter a responsabilidade dos projetos nas suas contrataes pelo simples fato de no
transferi-la explicitamente no contrato (CORREIA, 2010).

De fato, durante o processo licitatrio, as empresas tm a oportunidade de questionar sobre
possveis erros por eles identificados nos projetos e quantitativos, permitindo ao contratante
realizar as correes em tempo hbil. Mas conforme visto tambm em outros pases, no Brasil
ainda persiste a claim culture, em busca de trazer maior rentabilidade do contrato aos
contratados.

Alm disso, o acompanhamento e controle de obras com tamanho detalhamento exigem das
instituies contratantes elevada capacitao, esforo e disponibilidade de recursos. Por esse
motivo, se o parcelamento de uma obra for prejudicial ao gerenciamento dos servios (TCU,
2008) ou confronte os interesses da administrao pblica na celeridade dos resultados
socioambientais e econmicos (TCU, 2011), admissvel a realizao de licitao para a
contratao uma nica empresa para a realizao de todas as etapas, conforme ocorre na
empreitada integral.

Um trabalho elaborado por Mendes (2012) examina a viabilidade jurdica da utilizao da
empreitada integral como ferramenta eficiente para execuo de contratos
administrativos, principalmente aqueles relacionados transmisso de energia eltrica. O
autor destaca que, a exemplo do setor eltrico, a utilizao da empreitada integral para
contratao de obras est relacionada compreenso da necessidade, onde existe de situao
ftica de potencial prejuzo ao contratante. Tal entendimento pode ser observado no perodo
do racionamento energtico ocorrido em 2001, quando a situao de emergncia deixou
evidente que a soluo mais clere a ser adotada a contratao pelo regime de empreitada
global ou integral.


A implantao de empreendimentos oriundos de leiles promovidos pela ANEEL efetivada
por meio de contratos de empreitada integral. Este tipo de contrato apresenta como vantagem
o fato de se atribuir a um s contratado a responsabilidade pela concluso do
empreendimento, em um prazo no mximo igual ao prazo estabelecido pelo Poder
Concedente e por um preo certo e total.

Ainda segundo o autor, tais contratos assumem ento um papel extremamente relevante, em
funo das pesadas multas previstas nos contratos de concesso nos casos de no concluso
do empreendimento no prazo estipulado, alm da perda da receita referente ao perodo do
atraso. bvio que a adoo de dado regime de execuo deve ser justificado em cada caso,
para que fique evidenciado que se revela como mais conveniente para quem contrata. No caso
dos empreendimentos do setor eltrico, esse regime de contratao, contudo, tem se mostrado
como mais adequado tcnica e economicamente, o que pressupe sua viabilidade jurdica
(Mendes, 2012).

3.1. Distribuio dos riscos em obras pblicas brasileiras e o regime de contratao
integrada
Com o aumento no rigor das questes ambientais e sobre os gastos pblicos, as prticas de
implantao e gesto de obras pblicas se descompassaram com essa nova realidade. Alm
disso, a realizao de grandes eventos no pas em 2014 e 2016 fez com que o Governo
Federal buscasse meios para dar maior eficincia ao Estado nas contrataes de obras
pblicas.

Nesse sentido, a recente lei n 12.462 de 4 de agosto de 2011 instituiu o Regime Diferenciado
de Contrataes RDC (Brasil, 2011), lei esta que trouxe considerveis inovaes frente a
tradicional forma de contrataes de obras pblicas. Entre elas est o novo regime de
contratao integrada, o qual tem como principal inovao a delegao da responsabilidade
pela elaborao dos projetos bsicos ao contratado.

No processo de implantao de obras pblicas, o projeto bsico consubstancia objetivos
predefinidos e desdobra as solues serem utilizadas, pautado pela soluo escolhida no
anteprojeto e estudos preliminares. Nele, a soluo deve ser detalhada em um nvel de
preciso intermediria entre o anteprojeto e o projeto executivo, mas o suficiente para
restringir a necessidade de reformulao ou de variantes nas fases subsequentes (projeto
executivo e a execuo propriamente dita).

As insuficincias nesses projetos bsicos esto entre as dificuldades encontradas para
implementao de polticas pblicas de infraestrutura. Segundo o Tribunal de Contas da
Unio, assim como nos anos anteriores, os problemas com os projetos bsico e executivo
foram apontados como o mais recorrente nas fiscalizaes realizadas em 2012. Entre as 200
obras fiscalizadas em 2012, 45% delas apresentaram projetos deficientes ou desatualizados
(TCU, 2012).

Tais problemas sucedem da falta de aprofundamento e rigor na sua elaborao, resultado da
ausncia de estudos e discusso adequados da soluo a ser utilizada. Essa supresso resulta
na necessidade de adaptao do projeto ao longo da sua implantao que, por sua vez, est
sujeita a limitaes de escopo, custo e de prazo. Assim, ao transferir a obrigao pela
elaborao desses projetos ao contratado e responsabiliz-lo pela entrega integral do

empreendimento, espera-se que esse tenha maior rigor nas fases preliminares do
empreendimento.

Um importante estmulo para isso so as imposies colocadas no 4 do art. 9 da lei
n12.462 e o art. 76 do decreto n 7.581 de 11 de outubro de 2011 que restringem termos
aditivos no regime de contratao integrada apenas para casos excepcionais. Dessa forma, o
nus (de dilatao do prazo de entrega e aumentos de custos, por exemplo) das correes
necessrias para sanar erros nos projetos ao longo da sua execuo so transferidas ao
contratado.

Mesmo assim, com a incipincia do regime de contratao integrada, o seu uso tem sido
embrionrio na gesto dos ativos de infraestrutura, principalmente de transportes, sobre
responsabilidade do governo federal. Nesse setor, destacam as contrataes do DNIT e
Infraero, conforme mostra a Figura 1.



Figura 1: Contrataes utilizando RDC no DNIT e INFRAERO

Conforme pode ser observado, no foram constatadas o regime de contratao por empreitada
integral em ambas as instituies e enquanto a Infraero tem adotado preferencialmente os
regimes de contratao pelo preo global e unitrio, o DNIT tem optado pelo preo unitrio e
integrada.

Se remetido ao correlacionamento dos riscos de implantao com os regimes de contratao,
aquelas por preo unitrio, global e integrada trariam, gradual e proporcionalmente, maiores e
menores riscos s instituies contratantes. Dessa forma poderia ser inferido que o DNIT tem
buscado distribuir melhor os riscos nas suas contrataes para os contratados uma vez que
vem utilizando o regime de contratao integrada.

Entretanto observa-se na documentao que faz parte das licitaes para contratao integrada
realizada pelo DNIT que em 10 dos 16 processos de contrataes at janeiro de 2012, os
anteprojetos divulgam minuciosamente o tipo e quantidade de itens e servios. Essas
informaes trazem maior confiabilidade ao contratante em relao aos custos totais do
projeto, mas sua divulgao direciona as propostas dos licitantes aos quantitativos neles
definidos.


Isso porque, sabendo que os valores das suas propostas no devem ultrapassar o valor
mximo estipulado para essa contratao e que os quantitativos que definem tal valor so
aqueles divulgados no certame, as proponentes retomam a prtica de precificao desses itens.
Assim, o licitante se abstm de avaliar previamente as necessidades do projeto para se
concentrar na engenharia de custos e de planilha. Nesse cenrio, possvel que retorne a
oportunidade dos aditivos de prazo e preo tendo em vista que os erros identificados nas suas
propostas foram induzidos pela contratante por meio daqueles documentos disponibilizados.

Diferente disso, no nico edital de contratao integrada da Infraero consta apenas
informaes genricas sobre os servios a serem contratados (rea construda, nmero de
pavimentos, etc), bem como a caracterizao financeira sinttica do contrato. Uma vez que
no foram divulgadas as quantidades de insumos e servios estimados para contratao, a
instituio busca distribuir os riscos de interveno no ativo e usufruir da capacitao do setor
privado para determinar mais precisamente os insumos necessrios.

Buscando ento o sucesso do empreendimento, o gerenciamento dos riscos de um
empreendimento deve buscar identificar e mitigar eventos adversos que podem impactar
negativamente em um empreendimento, esteja ele na fase de implantao, operao,
manuteno ou melhoria. Tais eventos podem se apresentar sob diversas naturezas, e o
processo de identificao advm da criatividade, experincia e conhecimento da equipe que os
identificam. O principal princpio do gerenciamento dos riscos o de buscar aloc-los queles
com maiores habilidades para executar ou gerenciar as atividades envolvidas. Por isso,
possuem maiores competncias para avaliar e controlar esses riscos, tendo como incentivo se
beneficiar, ou mitigar imprevistos, com sua melhor gesto (Ashley; Diekmann; Molenaar,
2006)

Segundo o Guide to Risk Assessment and Allocation for Highway Construction Management,
para melhor identificar, avaliar e gerir os riscos nos empreendimentos, esses devem ser
listados e agrupados. Assim, ao verificar, por um lado, as dificuldades na implantao de
obras pblicas pelo pouca qualidade dos seus projetos tm sido recorrentes, e por outro, a
capacitao do setor privado para desenvolver tais projetos, esse item seria um importante
componente da construo a ser delegado ao contratante.

Entretanto, o benefcio da melhor distribuio desses riscos com o contratado pode ser
ofuscado caso haja desmedida restrio nas suas propostas. Ao estabelecer minuciosamente
caractersticas do empreendimento, limita-o de sugerir tcnica ou apresentar uma proposta
mais razovel para a plena execuo do objeto.

Alm disso, por no haver um vnculo do contratado com o ciclo de vida do ativo, a utilizao
da contratao integrada pode preterir de uma maior qualidade do ativo. Buscando reduzir os
custos de implantao e aumentar a lucratividade do contrato, o contratado pode utilizar
materiais de baixa qualidade, mo de obra desqualificada ou ainda suprimir etapas ou reduzir
a quantidade de material aplicado, por exemplo. Assim, as contrataes integradas podem
ficar sujeitas a uma qualidade aqum da desejada caso o contratante negligencie o
acompanhamento e fiscalizao das obras.


4. CONCLUSO
A utilizao do mtodo tradicional de governana e contratao dos ativos de infraestrutura
tem se mostrado penosa para a implementao das polticas pblicas. Por um lado pela falta
de um ambiente e estrutura organizacional que permita desenvolver adequadamente essas
funes, por outro pelo surgimento e intensificao de novas preocupaes sociais,
enfatizados pelos tambm novos atores externos ao processo.

Mas para protagonizar a realizao de grandes eventos em 2014 e 2016, as aes pblicas se
defrontaram com prazos irrevogveis, obrigando o Governo Federal modernizar o processo de
contrataes de obras pblicas. Por esse motivo foi criado o RDC, buscando acelerar a
implementao de polcias pblicas, principalmente no setor de transportes.

Dificuldades na governana e implementao de polticas pblicas no Brasil puderam ser
observadas tambm nos EUA, Reino Unido e Japo, e em menor intensidade na Alemanha e
Sucia. J na Frana, mesmo com a elevada qualificao tcnica no setor pblico e o empenho
das empresas envolvidas, o governo buscou melhorias nas contrataes e na qualidade das
obras pblicas de forma a usufruir das capacidades tcnicas do setor privado.

Nesses pases, as contrataes tem evoludo para regras mais amplas e flexveis,
principalmente naqueles objetos onde o contratante no consegue definir os requisitos
tcnicos, financeiros e legais. A definio de parmetros para contratao que vo alm do
menor custo (Incentive contracts, Prime contracting, VE e VFM), incluindo as negociaes
da contratao com os licitantes durante o certame licitatrio que permite uma maior
participao do setor privado nas aes pblicas. O resultado disso que, com um maior
equilbrio das obrigaes e riscos, torne as contrataes pblicas mais efetivas.

Para avanar nesse sentido, a criao do RDC pode acelerar a implementao de polcias
pblicas, principalmente no setor de infraestrutura de transportes. Entre os resultados j
percebidos esto uma maior celeridade no rito contratual e maior participao da iniciativa
privada na interveno dos empreendimentos. Entretanto, essa maior participao pode estar
desvinculado a uma maior equilbrio na distribuio dos riscos inerentes ao processo e, por
conseguinte, suscita dvidas sobre os reais benefcios pela escolha desse regime.

Na comparao da quantidade de contratos firmados e em fase de contratao entre o DNIT e
Infraero, os investimentos nas rodovias sob administrao pblica, realizados por meio do
RDC, tem optado pelo novo regime de contratao integrada. Entretanto, ao disponibilizar
informaes detalhadas que caracterizaram o ativo no certame, coloca dvidas quanto
efetiva transferncia dos riscos de implantao do empreendimento para o setor privado. Isso
porque, uma vez que tal documentao contm as informaes pormenorizadas que definiro
o valor teto da contratao, isso pode induzir os licitantes a erros no proporcionados por eles.

Por fim, a distribuio clara dos riscos na implantao de investimentos tem papel importante
para o sucesso na implementao de polticas pblicas, estando atrelado a um maior
amadurecimento na governana desses ativos. Para contribuir nesse sentido, cabe como
sugesto de estudos futuros uma avaliao das formas de caracterizao financeira dos ativos,
em busca de verificar a efetiva aplicabilidade e retorno trazidos pelos oramentos detalhados
frente queles menos minuciosos, a exemplo dos oramentos paramtricos.


REFERNCIAS
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