04 Planejamento

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Secretaria de Estado da Sade
Santa Catarina
Universidade Aber ta do SUS
Eixo II - Eixo II O Trabalho na Ateno Bsica Trabalho na Ateno Bsica
Planejamento na Ateno Bsica
Ateno Bsica
Especializao Multiprofssional na Especializao Multiprofssional na
CCS
UFSC
GOVERNO FEDERAL
Presidente da Repblica
Ministro da Sade
Secretrio de Gesto do Trabalho e da Educao na Sade (SGTES)
Diretora do Departamento de Gesto da Educao na Sade (DEGES)
Coordenador Geral de Aes Estratgicas em Educao na Sade
Responsvel Tcnico pelo Projeto UNA-SUS
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
Reitora Roselane Neckel
Vice-Reitora Lcia Helena Pacheco
Pr-Reitora de Ps-graduao Joana Maria Pedro
Pr-Reitor de Pesquisa Jamil Assereuy Filho
Pr-Reitor de Extenso Edison da Rosa
CENTRO DE CINCIAS DA SADE
Diretor Srgio Fernando Torres de Freitas
Vice-Diretora Isabela de Carlos Back Giuliano
DEPARTAMENTO DE SADE PBLICA
Chefe do Departamento Antonio Fernando Boing
Subchefe do Departamento Lcio Jos Botelho
Coordenadora do Curso Elza Berger Salema Coelho
COMIT GESTOR
Coordenadora do Curso Elza Berger Salema Coelho
Coordenadora Pedaggica Kenya Schmidt Reibnitz
Coordenadora Executiva Rosngela Leonor Goulart
Coordenadora Interinstitucional Sheila Rubia Lindner
Coordenador de Tutoria Antonio Fernando Boing
EQUIPE EAD
Alexandra Crispim Boing
Antonio Fernando Boing
Eleonora Milano Falco Vieira
Marialice de Mores
Sheila Rubia Lindner
AUTORES
Josimari Telino de Lacerda
Lcio Jos Botelho
Cludia Flemming Colussi
REVISORA
Maria Cristina Calvo
Planejamento na
Ateno Bsica
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
Florianpolis
2013
Eixo II
O Trabalho na Ateno Bsica
UFSC
Verso adaptada do curso de
Especializao Multiprofssional em Sade da Famlia
2013 todos os direitos de reproduo so reservados Universidade Federal de Santa Catarina.
Somente ser permitida a reproduo parcial ou total desta publicao, desde que citada a fonte.
Edio, distribuio e informaes:
Universidade Federal de Santa Catarina
Campus Universitrio, 88040-900 Trindade Florianpolis SC
Disponvel em: www.unasus.ufsc.br.
Ficha catalogrfca elaborada pela Escola de Sade Pblica de Santa Catarina Bibliotecria respon-
svel: Eliane Maria Stuart Garcez CRB 14/074
Universidade Federal de Santa Catarina. Centro de Cincias da Sade.
Curso de Especializao Multiprofssional na Ateno Bsica.
Planejamento na ateno bsica [Recurso eletrnico] / Universidade
Federal de Santa Catarina; Josimari Telino de Lacerda; Lcio Jos Botelho;
Cludia Flemming Colussi. Florianpolis : Universidade Federal de Santa
Catarina, 2013.
64 p. (Eixo 2 O Trabalho na Ateno Bsica).
Modo de acesso: www.unasus.ufsc.br
Contedo do mdulo: Marco Referncial do Planejamento. - O Planejamento
na Ateno Bsica na Amrica Latina. - O Processo de Planejamento na
Ateno Bsica.
ISBN: 978-85-61682-93-4
1. Planejamento em sade. 2. Ateno primria sade. 3. Planejamento
estratgico. I. UFSC. II. Lacerda, Josimari Telino de. III. Botelho, Lcio Jos. IV.
Colussi, Cludia Flemming. V. Ttulo. VI. Srie.
CDU: 614:35
EQUIPE DE PRODUO DE MATERIAL
Coordenao Geral da Equipe: Eleonora Milano Falco Vieira, Marialice de Moraes
Coordenao de Produo: Giovana Schuelter
Design Instrucional: Jimena de Mello Heredia
Reviso Textual: Ariele Louise Barichello Cunha
Design Grfco: Fabrcio Sawczen
Ilustraes: Aurino Manoel dos Santos Neto, Rafaella Volkmann Paschoal, Fabrcio Sawczen
Design de Capa: Rafaella Volkmann Paschoal
U588p
SUMRIO
UNIDADE 1 MARCOS REFERENCIAIS DO PLANEJAMENTO .........................................13
1.1 O Processo de Planejamento ............................................................................ 14
1.2 Por que planejamento na rea da sade? ......................................................... 16
1.3 Planejamento normativo e planejamento estratgico-situacional ...................... 18
REFERNCIAS .........................................................................................20
UNIDADE 2 O PLANEJAMENTO NA ATENO BSICA NA AMRICA LATINA ......................23
2.1 Mrio Testa e o Pensamento Estratgico .......................................................... 27
2.2 Carlos Matus e o Planejamento Estratgico Situacional (PES) ........................... 30
2.3 O plano de ao da Escola de Medellin............................................................. 33
2.4 Planejamento Comunicativo ............................................................................. 33
REFERNCIAS .........................................................................................35
UNIDADE 3 O PROCESSO DE PLANEJAMENTO NA ATENO BSICA ............................37
3.1 O Momento Explicativo ..................................................................................... 38
3.2 O Momento Normativo ..................................................................................... 51
3.3 O Momento Estratgico .................................................................................... 53
3.4 O Momento Ttico-Operacional ........................................................................ 56
REFERNCIAS .........................................................................................59
SNTESE DO MDULO ...............................................................................60
AUTORES ..............................................................................................61
APRESENTAO DO MDULO
Neste mdulo, voc aprender sobre a evoluo histrica do Planejamento e
sobre as etapas para a sua realizao na Ateno Bsica Sade.
O mdulo est estruturado em trs unidades que iro subsidiar os passos para
a realizao desse importante momento do trabalho nas equipes da Ateno
Bsica.
Refetiremos sobre como defnir objetivos para a equipe e como criar etapas,
desde a implementao at o monitoramento e a avaliao. Vamos tambm
refetir sobre o alcance, ou no, das metas, aes e objetivos propostos.
Adotamos a vertente de Carlos Matus, o chamado Planejamento Estratgico
Situacional, por entendermos que se trata de uma abordagem prxima aos
princpios do SUS e dos ideais da Reforma Sanitria Brasileira.
Esperamos que os saberes aqui registrados possam auxiliar a sua prtica cotidiana
e, principalmente, transformar a realidade da sade da comunidade em que voc
atua como profssional da Ateno Bsica.
Ementa
Evoluo Histrica do conceito de Planejamento. Importncia do Planejamento na
Ateno Bsica. Pensamento Estratgico e Planejamento Estratgico Situacional.
Momento Explicativo. Momento Normativo. Momento Estratgico. Momento
Ttico-Operacional.
Objetivo geral
Compreender a aplicabilidade do planejamento como ferramenta de Gesto dos
Processos de trabalho da equipe da Ateno Bsica.
Objetivos especfcos
Reconhecer o Planejamento Estratgico no contexto da Ateno Bsica.
Identifcar a aplicabilidade do Planejamento Estratgico em situaes
relacionadas realidade da prtica profssional.
Reconhecer as possibilidades de operacionalizao do Planejamento
Estratgico s equipes da Ateno Bsica.
Carga horria: 45h
Unidades de Contedo
Unidade 1: Marcos referenciais do Planejamento
Unidade 2: O Planejamento na Ateno Bsica na Amrica Latina
Unidade 3: O processo de Planejamento na Ateno Bsica
PALAVRAS DOS PROFESSORES
Seja bem-vindo ao mdulo de Planejamento na ateno bsica!
Aps pouco mais de duas dcadas da sua implantao, em pleno funcionamento
e na busca constante e dinmica de aprimoramento, o Sistema nico de Sade
cada vez mais demandador de planejamento.
O SUS perpassa todas as estruturas sociais e todas as esferas dos poderes
pblicos, envolvendo uma gama de atores sociais, individuais ou coletivos, e o
planejamento efetivo pode orientar para a consecuo dos seus objetivos. Articular
interesses e sensibilizar um conjunto to diversifcado de atores algo muito
complexo, mas essa complexidade que nos coloca em alerta para entender e
participar ativamente do processo.
A sade um campo de interesses diversos, mas no h dvidas sobre a sua
prioridade. A divergncia se d na compreenso de como implantar efetivamente
o SUS. fato que muitas decises e defnies do modelo de ateno adotado
ainda so normativamente centralizadas, com papel acentuadamente indutor
do nvel central. Entretanto, tambm fato que muitas estruturas locorregionais
podem fazer diferena. Em todas elas, sejam municipais, regionais municipais ou
Unidades Bsicas, o diferencial o planejamento.
No caso das Unidades de Sade, a estruturao do processo de trabalho das
equipes tem seu incio a partir da conformao sociocultural e epidemiolgica do
territrio. Para xito de suas aes com vistas a assegurar, recuperar e manter a
sade da populao sob sua responsabilidade, cabe s equipes identifcarem os
problemas de sade no territrio de abrangncia das Unidades. Com base nestas
informaes, as equipes realizaro o planejamento e a programao local das
aes de sade, a fm de estabelecer um plano de interveno e acompanhamento
das aes implementadas. Este Planejamento Estratgico Situacional (PES) deve
ser realizado com a participao social e popular.
Este o caminho do breve trajeto pedaggico em que esperamos refetir sobre o
planejamento como base fundamental para o processo de manuteno do que
funciona, e para a transformao do que no funciona, para tal, se faz necessrio:
a) compreender os aspectos tericos que do embasamento a um planejamento
estratgico participativo; b) compreender o planejamento estratgico participativo
como um processo retroalimentado; c) conhecer instrumentos do planejamento
local e participativo para organizar o processo de trabalho da unidade de sade;
d) compreender a importncia de cada momento para organizar o processo de
trabalho da unidade de sade.
Esperamos, ainda, possibilitar a refexo de como a equipe de sade, utilizando-
se de um planejamento estratgico participativo e a partir das informaes locais
de sade, pode romper com a abordagem assistencial centrada na demanda
individual espontnea e adotar a ateno sade, pautada em propostas
originadas do perfl epidemiolgico da populao e da identifcao de seus
problemas de sade.
Assim, esperamos que voc adquira os conhecimentos necessrios para
operacionalizar um planejamento estratgico, construir um plano ou projeto que
ajude a equipe de sade a identifcar os principais problemas da sua rea de
abrangncia. Desta forma, voc estar apto a formular um conjunto de aes
que possam melhorar a sade e a vida dos moradores do territrio sob a
responsabilidade da unidade de sade.
Bons estudos!
Lcio Jos Botelho
Unidade 1
Unidade 1 - Marcos Referenciais do Planejamento
13
Unidade 1
1 MARCOS REFERENCIAIS DO PLANEJAMENTO
Planejar uma atividade prpria do ser humano. Pensar em objetivos futuros e
defnir estratgias para alcan-los orienta a atuao do homem em todos os
espaos.
Uma simples viagem de frias requer que decises sejam tomadas. Destino,
roteiro, tipo de transporte, local de hospedagem devem ser defnidos algum
tempo antes para que tudo saia a contento, no perodo programado e dentro dos
recursos disponveis. E veja que estamos falando de uma deciso particular, que
envolve uma pessoa ou um grupo restrito, mas, cujo sucesso depende de uma
srie de circunstncias. A disponibilidade de vagas nos hotis eleitos, o valor das
dirias e a disponibilidade de passagens devem ser vistos antecipadamente, ou
podem inviabilizar o roteiro ou destino pretendidos. Portanto, o que pretendemos
no futuro exige decises no presente!
Pensar no futuro, estabelecer objetivos e encontrar os meios para alcan-los uma
das caractersticas que diferenciam os homens dos demais seres vivos. H muito
tempo, esse processo foi designado de planejamento. Entretanto, nesta unidade,
no falaremos do planejamento apenas como um processo mental individual, mas
como um processo mais amplo, participativo e focado na retroalimentao.
O planejamento constitui-se num instrumento contnuo para diagnosticar a
realidade e propor as alternativas para transform-la, os meios para viabilizar
que isso acontea e as oportunidades para executar as aes pensadas, o que
demandar o reincio do ciclo.
Instrumento de
diagnstico da:
Proposio de:
Aes pensadas
pela organizao
para:
Meios para
viabilizar a:
Realidade
Alternativas
transformadoras
Transformao
da realidade
Transformao
proposta
Figura 1 Planejamento
14
Lacerda, Botelho, Colussi Planejamento na Ateno Bsica
Peter Drucker, considerado o pai da administrao, diz que o planejamento
refere-se s implicaes futuras de decises presentes, e no s decises futuras
(DRUCKER, 2002). O planejamento nasceu na rea da administrao, e teve como
principal foco o processo de trabalho, com nfase no aumento da produtividade e
na racionalidade econmica das organizaes. Posteriormente, passou a compor
o ciclo administrativo e ganhou destaque no alcance de objetivos e metas para
alm do escopo da efcincia.
Segundo Maximiano (2004), uma organizao tem por fnalidade unifcar esforos
individuais para alcanar objetivos propostos para o coletivo. Uma organizao pos-
sibilita o alcance de objetivos e metas maiores dos que so possveis atingir indivi-
dualmente. Da o motivo pelo qual diferentes pessoas compem uma organizao.
1.1 O Processo de Planejamento
As organizaes devem ser vistas como uma forma de seus membros viabilizarem
futuros almejados, aportando recursos materiais e humanos para atingir seus
propsitos, por conta de seus interesses e expectativas.
Cada organizao tem uma fnalidade que a tornou necessria e garantiu a sua
estruturao. Trata-se da razo de ser da organizao, tambm denominada
misso ou imagem-objetivo, que defne a sua funo bsica na sociedade, nos
termos dos produtos e dos servios que ela produz.
Na Prtica
J que estamos em um curso voltado para profssionais da Ateno Bsica, vamos
contextualiz-lo: voc trabalha em uma organizao pblica da rea da sade.
Quais so suas caractersticas e em que se diferencia de uma organizao privada
de sade? Qual a misso (imagem-objetivo) dessa organizao? Em que sua
funo e seu desempenho contribuem para o alcance dessa misso?
O sucesso de uma organizao se d pelo cumprimento de sua misso. ela
que agrega e orienta a ao de todos os seus membros e tem na fgura do gestor
o responsvel pela conduo do processo administrativo, dos recursos e das
pessoas em sua direo. Portanto, a administrao de uma organizao requer
um conjunto de tarefas e atividades realizadas sequencialmente e de modo
contnuo, cujo papel do planejamento fundamental.
15
O planejamento faz parte do que chamamos de ciclo administrativo, o qual
engloba um conjunto de tarefas e atividades necessrias para administrar
uma organizao de maneira sequencial e contnua. Este ciclo composto de
pelo menos quatro etapas: o planejamento; a organizao-desenvolvimento; a
execuo-direo; e o controle-avaliao.
Figura 2 Ciclo administrativo
O processo de planejamento incorpora a ideia de defnio de objetivos e a
formulao de estratgias
1
. Neste momento, tambm se analisa a realidade,
buscando oportunidades e ameaas, alm
de alianas que aumentem a capacidade de
executar o plano.
A etapa de Organizao-Desenvolvimento
diz respeito logstica de disponibilizar os
recursos necessrios para a execuo das
aes planejadas no tempo oportuno e no
lugar adequado. Isso inclui: a aquisio e
manuteno de prdios e equipamentos;
a reposio sistemtica dos materiais de
consumo; e a gesto de competncias
2
.
A etapa da Execuo-Direo a que incorpora o processo de tomada de
decises e a execuo das aes programadas, considerando permanentemente
a oportunidade para executar os projetos e adapt-los ao contexto em que a ao
efetivamente acontecer.
1 Estratgia: maneira de agir para atingir
os objetivos estabelecidos.
2 Gesto de competncias: preparao das
pessoas envolvidas com os conhecimen-
tos, habilidades e atitudes requeridas para
o sucesso do plano.
16
A etapa do Controle-Avaliao corresponde ao momento em que se busca
garantir que as aes executadas tenham sido cumpridas da maneira como
haviam sido pensadas. Nesta etapa, ento, analisa-se o impacto que as aes
proporcionaram na realidade; dentre os objetivos e metas, verifcam-se quais os
que foram atingidos, e o que poderia ser modifcado ou incorporado para que
efcincia, efccia e efetividade sejam garantidas no decorrer do ciclo de gesto.
Todas as informaes obtidas na etapa de avaliao devero servir de base para
a etapa de planejamento (primeira etapa) do novo ciclo.
Na Prtica
Por falar em objetivos e metas, preciso que deixemos claras as diferenas entre
os dois conceitos. O objetivo um propsito, diz respeito a um fm que se quer
atingir. Em geral, no processo de redao dos objetivos, so utilizadas palavras
de sentido mais amplo, como melhorar o funcionamento da Unidade de Sade.
Para a efetivao dos objetivos so criadas as metas, que podem ser enten-
didas como objetivos quantifcveis.
Com metas defnidas, mais fcil avaliar a efccia das aes que precisam ser
desenvolvidas. Vejamos alguns exemplos:
a) aumentar o nmero de consultas em 30%;
b) implantar o protocolo de acolhimento para 100% dos atendimentos da US;
c) identifcar 100% dos hipertensos e diabticos e inclu-los em grupos de acom-
panhamento peridico;
d) ampliar em 30% o nmero de interconsultas com a equipe do NASF na rea
de sade mental.
1.2 Por que planejamento na rea da sade?
Na sociedade moderna, praticamente todas as atividades produtivas esto
vinculadas a uma ou mais organizaes. Alguns projetos sociais so to
ambiciosos e complexos que s podem ser atingidos por meio da articulao de
um amplo e, em geral, heterogneo conjunto de organizaes. o caso do setor
da sade, que articula diferentes unidades, programas e servios para garantir o
cuidado sade de toda a sociedade, conformando interesses e confitos. Isso
exige um grande esforo e muita competncia de gesto, o que impossvel
realizar sem planejamento.
17
Unidades
de pronto-
atendimento
Unidades
mveis de
ateno de
urgncia
Unidades
especializa-
das de
diagnstico
Unidade de
terapia
ambulatorial
Unidade de
internao
hospitalar
Espao Social
Unidades de Sade
Equipes de Sade da Famlia
Figura 3 Complexidade do Sistema nico de Sade
O processo sade-doena est relacionado diretamente com o espao social. Assim,
as equipes de sade precisam atuar de forma integral e estar integradas para pro-
mover, prevenir e recuperar a sade. dessa forma que se pode garantir o cuidado
sade de toda a sociedade. evidente que o funcionamento desse complicado siste-
ma de servios de sade exige um grande esforo e muita competncia na sua ges-
to para que consiga dar conta das expectativas e necessidades dos seus usurios.
Sendo o planejamento essencial para conduzir qualquer organizao, cabe
verifcar o que se entende por planejamento. Vrios so os autores que tratam
deste tema. Apresentamos aqui as refexes de Oliveira (2007), que sintetizam de
maneira objetiva os principais aspectos conceituais da rea.
O propsito do planejamento pode ser defnido como o desenvolvimento de processos, tcnicas ou
atitudes administrativas que permitam avaliar as consequncias futuras de decises presentes e
infuenci-las (OLIVEIRA, 2007).
18
A noo mais simples de planejamento a de no improvisao. Uma ao plane-
jada uma ao no improvisada e, neste sentido, fazer planos coisa conhecida
do homem desde que ele se descobriu com capacidade de pensar antes de agir [...]
(GIOVANELLA, 1991).
O exerccio sistemtico do planejamento potencializa o alcance dos objetivos
por reduzir as incertezas envolvidas no processo decisrio. Portanto, planejar
uma atividade complexa por ser um processo contnuo de pensar o futuro,
o que implica em tomada de deciso permanente, dentro de um contexto que
sofre infuncias constantes. Sua riqueza est no processo de anlise de uma
realidade, que permite a identifcao do que se deseja alcanar e das decises
a serem tomadas para produzir os resultados esperados. Isso envolve modos de
pensar a realidade, questionamentos para melhor compreend-la e um processo
de deciso continuado sobre o qu, como e quando fazer, sobre quem so os
responsveis pelas aes e sobre os custos envolvidos.
Planejar, portanto, passa a ser uma necessidade cotidiana, um processo
permanente para que se possa garantir diretrizes s aes desenvolvidas,
corrigindo itinerrios, enfrentando imprevistos e buscando sempre caminhar rumo
aos objetivos desejados.
Quando se pretende alcanar objetivos complexos em organizaes, como no
caso da sade, imprescindvel contar com um mtodo de planejamento. Existem
diversos mtodos e tcnicas de planejamento que podem ser utilizados. importante
conhecer suas caractersticas e identifcar o processo histrico em que se inserem.
1.3 Planejamento normativo e planejamento estratgico-situacional
Veja que a forma como percebemos a realidade conduzir o processo do
planejamento. Cabe aqui destacar que essa compreenso permite a adoo de
duas formas no processo de gesto e planejamento: a postura normativa e a
postura estratgica-situacional.
A postura normativa assume alguns pressupostos em relao realidade:
a separao entre o sujeito e o objeto de atuao;
a existncia de uma verdade nica expressa pelo diagnstico realizado pelo
sujeito;
a reduo da sociedade a comportamentos previsveis;
a negao de outros sujeitos e resistncias;
19
a ausncia de incertezas;
a excluso da dimenso poltica;
a perspectiva fechada para o projeto a ser executado, com a certeza de que,
se seguidos os clculos minuciosamente realizados, o xito do planejamento
estar garantido.
J a postura estratgica-situacional assume a realidade em um nvel de
complexidade muito maior. Nesta postura:
sujeito e objeto se confundem;
o sujeito parte do todo social, assim como outros interesses que se
organizam para realizar seus prprios projetos;
no existe um nico diagnstico da realidade cada grupo social, conforme
seus valores, interesses e posies que ocupam na situao, possui seu
prprio diagnstico;
o comportamento dos demais sujeitos no pode ser reduzido a respostas
previsveis a estmulos prvios, mas se caracteriza pela criao de alternativas
muitas vezes surpreendentes, prprias da ao humana.
Com estes pressupostos, esse tipo de gesto se caracteriza pela incerteza, o
campo em que ela transita incorpora a probabilidade do confito e, por conta
disso, o processo de planejamento s pode ser assumido como um processo
aberto e sem fnal defnido a priori.
PLANEJAMENTO NORMATIVO PLANEJAMENTO ESTRATGICO
Predies nicas;
plano por setores;
certeza;
clculo tcnico; e
sujeitos so agentes.
Vrias apostas em cenrio;
plano por problemas;
incertezas e surpresas;
clculo tcnico-poltico; e
sujeitos so atores.
Quadro 1 Caractersticas do planejamento normativo e do planejamento estratgico
Para melhor compreendermos como essas posturas infuenciaram o planejamento
na ateno bsica, preciso voltar no tempo e conhecer a histria do planejamento
na Amrica Latina, alm das origens do planejamento na ateno bsica, o que
trataremos a partir da prxima unidade.
20
Leitura Complementar
GONZLEZ, M. M. L. Planejamento estratgico em sade com base em determi-
nantes: o caso do municpio de Campo Bom (RS): uma proposta metodolgica para
a gesto descentralizada. Cincia & Sade Coletiva, 14 (Supl. 1): 1587-1597,
2009. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid
=S1413-81232009000800032>.
SNTESE DA UNIDADE
Nesta unidade, voc foi apresentado a alguns conceitos introdutrios do
planejamento, entendido como instrumento fundamental para a consecuo dos
propsitos das organizaes. O setor sade, aqui assumido como um espao no
qual se articulam diferentes unidades, programas e servios, conforma interesses
e confitos que precisam ser gerenciados. Os gestores tm no planejamento,
portanto, um importante recurso para tal propsito. Apresentamos, ainda, dois
modos de conceber o planejamento: o normativo e o estratgico. Na prxima
Unidade aprofundaremos um pouco mais aspectos da origem do planejamento
na ateno bsica com foco na Amrica Latina.
21
REFERNCIAS
DRUCKER, P. Administrando em tempos de mudana. So Paulo: Pioneira, 2002.
GIOVANELLA, L. As origens e as correntes atuais do enfoque estratgico em
planejamento de sade na Amrica Latina. Cadernos de Sade Pblica, Rio de
Janeiro, v. 7, n. 1, jan/mar. 1991. p. 26-44. Disponvel em: <http://www.scielo.br/
pdf/csp/v7n1/v7n1a04.pdf>. Acesso em: 23 abr. 2012.
GONZLEZ, M. M. L. Planejamento estratgico em sade com base em
determinantes: o caso do municpio de Campo Bom (RS). uma proposta
metodolgica para a gesto descentralizada. Cincia & Sade Coletiva, v. 14,
Supl. 1, p. 1587-1597, 2009.
MAXIMIANO, A. C. A. Introduo administrao. 6. ed. So Paulo: Atlas, 2004.
OLIVEIRA, D. P. R. Planejamento Estratgico: conceitos, metodologia e prticas.
23. ed. So Paulo: Atlas, 2007.
RIVERA, F. J. U.; ARTMANN, E. Planejamento e gesto em sade: fexibilidade
metodolgica e agir comunicativo. Cincia Sade Coletiva, v. 4, n. 2, p. 355-
365, 1999.
TANCREDI, F. B.; BARRIOS, S. R. L.; FERREIRA, J. H. G. Planejamento em
sade. So Paulo: FSP/USP, 1998.
TEIXEIRA, C. F. (org.). Planejamento em sade: conceitos, mtodos e
experincias. Salvador: EDUFBA, 2010. 161p.
Unidade 2
Unidade 2 - O Planejamento na Ateno Bsica na Amrica Latina
23
Unidade 2
2 O PLANEJAMENTO NA ATENO BSICA NA AMRICA
LATINA
O planejamento foi adotado no mbito da esfera pblica pela Unio Sovitica a
partir da Revoluo Russa, em 1917 (TANCREDI; BARRIOS; FERREIRA, 1998).
Para garantir sucesso aos preceitos da revoluo bolchevique e para que o Estado
se tornasse socialista, algumas medidas foram necessrias. Uma delas foi a
planifcao do setor de eletricidade como forma de impulsionar a industrializao
e o crescimento do pas. Foi no planejamento centralizado que o Estado sovitico
encontrou uma soluo para atender as suas necessidades, elaborando o plano
quinquenal que garantiu o rpido desenvolvimento dessa nao. Por conta disso,
o planejamento pblico foi estigmatizado por algumas dcadas, sendo associado
a determinadas ideologias no compatveis
com o liberalismo econmico predominante no
Ocidente.
A crise econmica mundial de 1929, expressada
pela quebra da bolsa de Nova York, mudou essa
concepo. Em decorrncia da gravidade da
situao, as autoridades polticas e os agentes
econmicos passaram a aceitar as ideias de
interveno do Estado na economia, especialmente
a partir da divulgao das ideias de John Maynard
Keynes que identifcou, nessa interveno, uma
das alternativas prticas para a recuperao da
economia e a preveno de novas crises.
Aps a Segunda Guerra Mundial, a preocupao poltica e acadmica era explicar
o porqu do subdesenvolvimento endmico do continente latino-americano. Neste
cenrio, o planejamento surge como instrumento de superao do desequilbrio
identifcado entre a estagnao sul-americana e a grandeza das economias
europeias, rapidamente recuperadas a partir da reestruturao econmica
garantida pelo Plano Marshall.
Voc pode conhecer um pouco mais sobre o Plano Marshall acessando: <http://
www.infoescola.com/historia/plano-marshall/>. Acesso em: 24 abr. 2012.
O planejamento na Amrica Latina surgiu na dcada de 60 do sculo XX devido
necessidade de qualifcar a gesto das polticas sociais.
Figura 4 John Maynard Keynes
Fonte: Wikimedia Commons.
24
A avaliao negativa sobre os resultados dos planos de desenvolvimento econmico
aplicados pelos pases desta regio permitiu a incorporao de novas demandas
e variveis at ento no atendidas pelas intervenes econmicas estatais.
Incorporou-se, em parte, a preocupao com um processo mais equilibrado, cujos
investimentos visassem ao desenvolvimento social e poltico. Era preciso que o
crescimento econmico assegurasse o avano do pas, para tanto, transformaes
polticas, sociais e econmicas eram exigidas. Desta forma, a sade, a educao,
a modernizao da estrutura fundiria e da administrao pblica foram assumidas
como elementos necessrios ao desenvolvimento da regio.
Na rea da Sade, os primeiros programas surgiram a partir da dcada de 1960, aps
a Reunio de Ministros do Interior dos Pases das Amricas, ocorrida em Punta Del
Este, Uruguai. Nesta ocasio, foi elaborada a Carta de Punta Del Este, que infuenciou
o lanamento do Programa Aliana para o Progresso, formulado pela Organizao
Pan-Americana de Sade (OPAS). Responsvel por assessorar os pases na
elaborao dos planos e defnir orientaes para a elaborao do planejamento na
ateno bsica, a OPAS buscou a parceria do Centro Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social da Universidade Central da Venezuela (CENDES) para a
elaborao de um mtodo de planejamento denominado mtodo CENDES/OPAS.
O mtodo CENDES/OPAS de programao sanitria, apresentado em 1965, foi o
primeiro instrumento de planejamento e programao sistemtico aplicado pelos
sistemas nacionais de sade no continente americano. O mtodo assentava-se em
clculos de inspirao econmica visando potencializar a relao custo-benefcio.
Este mtodo, fundamentado no paradigma da efcincia do uso de recursos,
tornou-se referncia obrigatria para o planejamento na ateno bsica durante
quase uma dcada na Amrica Latina. Tratava-se de um planejamento pautado
na postura normativa, cuja principal crtica se referia ao fato de o planejador atuar
como agente externo e adotar um sistema em que no se consideravam outros
atores (TANCREDI; BARRIOS; FERREIRA, 1998). O papel do planejador era o de
encontrar as tcnicas mais efcientes para enfrentar as doenas ou problemas de
sade, de acordo com as prioridades determinadas. Essa defnio de prioridades
baseada em critrios objetivos dava ao mtodo uma aparncia cientfca e um
carter racional ao planejamento, independentemente de quem o fazia.
A partir do fnal da dcada de 70 e incio dos anos 80 do sculo XX, surge uma nova
forma de encarar o planejamento na ateno bsica, que nasceu, dentre outras
causas, dos fracassos e das crticas ao mtodo normativo adotado at ento. Essa
nova concepo consistia no pensamento estratgico, que teve como objetivo
principal superar problemas inerentes formulao normativa de planos.
A postura estratgica-situacional assume a realidade em um nvel de complexidade
muito maior. Nesta postura, sujeito e objeto se confundem, pois o sujeito parte
do todo social, assim como outros interesses que se organizam para realizar seus
prprios projetos.
25
Para o planejamento estratgico-situacional no existe um nico diagnstico da
realidade, j que cada grupo social, conforme seus valores, interesses e posies
que ocupam na situao, possui o seu diagnstico, a sua verdade. Neste mbito,
o comportamento dos demais sujeitos no pode ser reduzido a respostas
previsveis ou a estmulos prvios, mas caracteriza-se pela criao de alternativas,
muitas vezes surpreendentes, prprias da ao humana.
A partir destes pressupostos, a gesto se caracteriza pela incerteza; o campo
em que ela transita incorpora a probabilidade do confito e, por conta disto, o
processo de planejamento s pode ser assumido como um processo aberto e
sem fnal defnido a priori.
Respostas previsveis
Criao de alternncias
surpreendentes
Geridos pelas incertezas
Expressa o possvel
Baseado em problemas
da situao
Expressam o desejvel a partir
de um diagnstico
Baseado em problemas tcnicos
Planejamento
Normativo
Planejamento
estratgico situacional
Figura 5 Diferenas entre planejamentos
Giovanella (1991), Rivera e Artman (2010) reconhecem que os grandes avanos
do pensamento estratgico foram:
reconhecer a existncia dos confitos nas relaes;
admitir o planejador como ator social do sistema planejado;
aceitar a existncia de mais de uma explicao diagnstica; e
pressupor a existncia de sistemas sociais histricos, complexos, incertos,
que no foram bem defnidos.
26
So trs as vertentes do planejamento estratgico elaboradas por autores latino-
americanos:
1. a de Mrio Testa, com a Formulao do Pensamento Estratgico, o Postulado
de Coerncia e a Proposta de Diagnstico;
2. a de Carlos Matus, com a proposta do Planejamento Estratgico Situacional; e
3. a de Emiro Trujillo Uribe e Juan Jos Barreneche, com o plano de ao da
Escola de Medellin, elaborado para o alcance das Metas Sade Para Todos
da OMS, em 2000.
Os pontos elementares comuns a todos eles so:
reconhecer a existncia de confitos;
admitir o planejador como ator social do sistema planejado;
aceitar a existncia de mais de uma explicao diagnstica; e
pressupor a existncia de sistemas sociais e histricos, complexos, no bem
defnidos e incertos (Rivera e Artman, 1999).
O PENSAMENTO ESTRATGICO DE MARIO TESTA
Caracteriza-se pela exaustiva discusso acerca do poder dos atores sociais em cena, desde a concepo de poder
como relao de dominao, at a discusso do poder como ideologia transformadora de uma sociedade opacifcada;
apresenta uma tipologia do poder, classifcando-o em tcnico, poltico e administrativo, cujos recursos e circuns-
tncias conjunturais, temporais e sociais determinam a lgica e a estratgia da programao no setor sade.
O PLANEJAMENTO ESTRATGICO SITUACIONAL DE CARLOS MATUS
Objetiva estabelecer uma proposta alternativa planifcao normativa;
focaliza o componente poltico e o carter interativo do processo de planifcao;
caracteriza-se pela exaustiva discusso sobre os atores sociais em situao de governo, suas relaes, a identif-
cao de problemas e sua tipifcao, o estudo do cenrio e os momentos de planejamento, nos quais identifcam-
-se os momentos explicativo, o normativo, o estratgico e o ttico-operacional; e
o sujeito do planejamento partcipe de todo o processo e, como tal, deve compreender o espao de produo
social no qual est inserido e agindo.
O PLANO DE AO DA ESCOLA DE MEDELLIN
Tenta trazer para a discusso do planejamento na ateno bsica o conceito de necessidades sociais atravs do
critrio das condies de vida;
espaos-populao so objeto do planejamento, entendidos como espaos complexos e multidimensionais nos
quais habitam grupos populacionais relativamente homogneos quanto s condies de vida;
reconhece a historicidade, a complexidade, a fragmentao, a incerteza e o confito como caractersticas ineren-
tes ao processo social; e
em termos operacionais, essa perspectiva abrange a defnio de subgrupos populacionais segundo critrios de
acessibilidade geogrfca aos servios de sade e de resolubilidade, isto , do perfl de oferta dos servios segundo
a composio tecnolgica.
Quadro 2 Sntese das vertentes do planejamento estratgico na Amrica Latina
27
Lgia Giovanella fez um excelente relato sobre as correntes de pensamento estra-
tgico em sade na Amrica Latina. Confra em:
GIOVANELLA, L. As origens e as correntes atuais do enfoque estratgico em plane-
jamento de sade na Amrica Latina. Cadernos de Sade Pblica, Rio de Janeiro,
v. 7, n. 1, p. 26-44, jan/mar., 1991. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/csp/
v7n1/v7n1a04.pdf>. Acesso em: 23 abr. 2012.
2.1 Mrio Testa e o Pensamento Estratgico
A contribuio de Mrio Testa consistiu em conceber o pensamento estratgico
a partir das refexes resultantes das experincias realizadas durante toda a sua
histria desde a sua participao na elaborao do Mtodo CENDES/OPAS.
Figura 6 Mrio Testa ( direita)
Fonte: Agncia Fiocruz de Notcias.
So trs as principais contribuies tericas de Mrio Testa para o planejamento
estratgico: o diagnstico situacional; o poder; o postulado de coerncia.
28
Sua refexo terica parte do pressuposto de que a resoluo dos problemas de sa-
de extrapola os limites setoriais e de que no possvel o tratamento setorial isolado
de seu contexto social, assim como no possvel modifcar o social s a partir de
propostas setoriais. Portanto, fundamental o reconhecimento do social como totali-
dade. Esta seria a nica maneira de se conseguir uma correta caracterizao do setor
e de formular propostas que o articulem com outras formulaes. O diagnstico situ-
acional , portanto, fundamental na perspectiva de planejamento proposta pelo autor.
Para Testa, o centro da problemtica estratgica o poder que ou pode ser
exercido. Partindo da defnio de poltica como uma proposta de distribuio
do poder, e estratgia como uma forma de implementao de uma poltica,
Mrio Testa elaborou uma tipologia do poder em sade, distinguindo-o em:
poder administrativo, correspondente s atividades e processos que
implicam o manejo de recursos;
poder tcnico, defnido pelo uso de conhecimentos e tecnologias em
qualquer dos nveis de funcionamento no setor sade; e
poder poltico, expresso por meio da defesa dos interesses dos diversos
grupos envolvidos no setor.
O modo como estas distintas formas de poder se relacionam defniro o caminho
que ser percorrido para construir o poder de classe e o alcance da transformao
necessria e objetivada. Logo, a chave do sucesso a acumulao e consolidao
do poder.
Nesta perspectiva, Testa aponta diversos mbitos, isto , os espaos sociais e
institucionais nos quais se inserem os atores polticos: a administrao central, os
servios de sade e a academia. Deste modo, podemos pensar na identifcao
dos diversos espaos de poder que se apresentam no mbito das instituies de
sade, distinguindo o tipo de poder exercido pelos vrios atores em funo de
suas posies na estrutura do setor. Portanto, fundamental para o planejamento
identifcar os atores e o tipo de poder que eles exercem para potencializar ou
resolver o problema priorizado.
29
Por exemplo, em uma Unidade de Sade o processo de trabalho est condicionado
aos trs diferentes tipos de poder. H profssionais de diversas categorias com diver-
sifcados saberes tcnicos que so necessrios resoluo dos problemas de sade
da populao. O saber mdico, por exemplo, de suma importncia, especialmente
para o diagnstico, e confgura o poder tcnico. Porm, ele extremamente limitado
para assegurar o completo reestabelecimento da sade da coletividade, ou mesmo
dos indivduos que o procuram. Esse poder tcnico est condicionado aos demais
poderes. Um deles o poder administrativo, a coordenao da Unidade de Sade,
que lhe dar condies ao exerccio profssional, provendo material e organizao
administrativa para a realizao da consulta clnica. Outro poder ao qual ele est
condicionado o poder poltico, expresso pelo secretrio de sade. ele que arti-
cula diferentes setores e recursos para assegurar o cumprimento da integralidade,
que oferece mecanismos de acesso ao paciente, ou garante o processo teraputico
com medicamentos e servios especializados de referncia necessrios. Por fm, ele
tambm est condicionado ao poder tcnico de outros profssionais de sade que
complementam sua ao teraputica, por exemplo, os profssionais do NASF, como o
fsioterapeuta ou o terapeuta Ocupacional, nos casos de leses por esforos repetiti-
vos, ou o psiclogo nos casos de depresso.
Outra contribuio de Testa foi o chamado Postulado de Coerncia, que consiste
em um diagrama que representa as relaes que podem ser estabelecidas entre
propostas polticas, consubstanciadas em um determinado projeto. Os elementos
explicitados no diagrama so os propsitos de um Governo, os mtodos utilizados
para concretiz-los e a organizao das instituies onde se realizam as atividades
governamentais. A importncia desse postulado se deve a sua aplicabilidade para
o estudo de processos de formulao e implementao de polticas de sade. Por
meio dele, pode-se realizar uma anlise de coerncia entre os propsitos de um
Governo, expressos em seus planos e programas, os mtodos e as tecnologias
de gesto de polticas utilizadas para viabiliz-los, e uma anlise, tambm, da
organizao das instituies, o que poder confgurar-se como favorvel ou
desfavorvel formulao e implementao de uma determinada poltica.
30
PROPSITO
ORGANIZAO
MTODO
PAPEL DO ESTADO
HISTRIA TEORIA
DETERMINAO
CONDICIONAMENTO
Figura 7 Postulado de Coerncia Mario Testa
Fonte: LINS; CECLIO, 1998.
Na Prtica
Considerando os princpios do SUS, a poltica de Ateno Bsica e a estrutura dos
servios em seu municpio, refita sobre a atual proposta de atuao do NASF a
partir do Postulado de Coerncia de Testa.
Voc pode saber, com maiores detalhes, sobre aspectos da abordagem de Mario
Testa no artigo de Ligia Giovanella, intitulado Planejamento Estratgico em Sade:
uma discusso da abordagem de Mrio Testa. Cad. Sade Pblica. 1990, vol. 6,
n. 2, p. 129-153. ISSN 0102-311X. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/csp/
v6n2/v6n2a03.pdf>. Acesso em 24 de abr. de 2012.
2.2 Carlos Matus e o Planejamento Estratgico Situacional (PES)
O Planejamento Estratgico Situacional de Carlos Matus surgiu da refexo
sobre a necessidade de aumentar a capacidade de governar. Ele concebeu o
planejamento como um processo dinmico e contnuo que precede e preside
a ao, e que envolve aprendizagem-correo-aprendizagem. Sua contribuio
consistiu em elaborar um mtodo de planejamento em que ao, situao e ator
social formam um todo complexo, centrado em problemas e em operaes que
devero ser efetuadas para san-los.
31
Matus toma como ponto de partida a noo de
situao, entendida como um conjunto de problemas
identifcados, descritos e analisados na perspectiva
de um determinado ator social. Problema defnido
por esse autor como algo considerado fora dos
padres de normalidade para um ator social. Esses
padres so defnidos a partir do conhecimento,
do interesse e da capacidade de agir do ator sobre
uma dada situao. Por sua vez, ator social uma
pessoa, um grupamento humano ou uma instituio
que, de forma transitria ou permanente, capaz
de agir, produzindo fatos na situao.
Segundo Matus, a concepo situacional do
planejamento reconhece a existncia de mltiplos
atores, sugerindo uma viso que adote aes estratgicas e comunicativas entre
eles para a construo de consensos acerca dos problemas a enfrentar, dos
objetivos a alcanar e das alternativas de ao a serem desenvolvidas.
Um dos elementos centrais da obra de Matus o chamado tringulo de governo.
Para o autor, governar exige a articulao constante de trs variveis: projeto de
governo, capacidade de governo e governabilidade do sistema.
O projeto de governo o contedo das proposies dos projetos de ao,
sendo este no apenas produto das circunstncias e interesses do ator que
governa, mas, tambm, da sua capacidade de governo.
A capacidade de governo diz respeito capacidade tcnica, ao manejo de
mtodos, s habilidades e s experincias de um ator e sua equipe de governo
para conduzir o processo social at os objetivos estabelecidos, dependendo da
governabilidade do sistema e do contedo das proposies do projeto de governo.
Quanto governabilidade do sistema, esta se refere s variveis que so
controladas pelo ator; quanto mais variveis decisivas ele controlar, maior ser
sua liberdade de ao e maior ser para ele a governabilidade do sistema.
Matus desenvolveu uma proposta conceitual e metodolgica intitulada
Planejamento Estratgico Situacional (PES), que contempla um conjunto de
mtodos a serem utilizados nos diversos momentos do processo de planejamento,
quais sejam, o explicativo, o normativo, o estratgico e o ttico-operacional.
Em nosso curso, adotaremos o Planejamento Estratgico Situacional de Carlos
Matus, por seu potencial de instrumentalizao no cotidiano dos servios ao
desenvolver e propor um mtodo de planejamento participativo. O Planejamento
Figura 8 Carlos Matus
Fonte: Wikimedia Commons.
32
Situacional de Carlos Matus surge da refexo sobre a necessidade de aumentar a
capacidade de governar. Para tanto, ele elaborou um mtodo de planejamento em
que ao, situao e ator formam um todo complexo, centrado em problemas e em
operaes que devero ser desencadeadas para o enfrentamento dos mesmos.
MOMENTO EXPLICATIVO
quando se analisa a realidade presente e o hiato que existe entre o agora e o
futuro desejado. Nele se desenvolve a complexa tarefa de identifcar e selecionar
problemas, explicar com profundidade as causas de cada um e do conjunto dos
mesmos. Trata-se de marcar a situao inicial do plano. um momento importante
que deve contar com a participao ampla de todos os atores envolvidos para
anlise dos problemas que os afetam.
MOMENTO NORMATIVO
o momento em que se estabelece o que deve ser. Nele so defnidas as opera-
es que em diferentes cenrios levam mudana da situao inicial em direo
situao ideal. Deve, portanto, estar centrado no direcionamento de suas ope-
raes para a efetivao dos objetivos, sendo, para isto, necessrio promover a
discusso cuidadosa da efccia de cada ao em relao situao objetivo,
relacionando os resultados desejados com os recursos necessrios e os produtos
de cada ao.
MOMENTO ESTRATGICO
o momento em que se analisam as restries e as facilidades que interferem no
cumprimento do desenho normativo. Relaciona-se s questes de viabilidade e, por-
tanto, aos obstculos a vencer para aproximar a realidade da situao eleita como
objetivo. Neste momento so identifcados os atores envolvidos no processo e o grau
de concordncia e oposio dos mesmos ao futuro desejado e s aes previstas.
MOMENTO TTICO-OPERACIONAL
o momento decisivo, quando toda a anlise feita nos momentos anteriores se
transforma em ao concreta.
momento de realizar e de monitorar as aes, com proposies de mudanas ou
de ajustes ao longo do processo.
Quadro 3 Momentos do Planejamento Estratgico Situacional
Destacamos que a noo de momento rompe com a ideia de etapas sequenciais
do planejamento. Neste caso, as aes e as estratgias so defnidas e
viabilizadas a partir do conhecimento prvio e estanque da realidade e este
processo ser fnalizado com a identifcao de indicadores capazes de medir o
desenvolvimento das propostas no limite temporal previsto. De forma distinta, a
noo de momento indica que as etapas se desenvolvem, na realidade, de modo
simultneo, havendo apenas o predomnio de um momento sobre o outro e que,
se necessrio, possvel retomar o momento anterior e ajust-lo frente a uma
nova demanda (TEIXEIRA, 2010).
importante ressaltar, ainda, que a abordagem
aqui adotada trata-se, na verdade, de uma
adaptao de vrias tcnicas sugeridas por
Matus, agregada teoria do Agir Comunicativo
3
.
3 Esta teoria ser abordada, sucintamente,
em breve, na seo 2.4.
33
2.3 O plano de ao da Escola de Medellin
No fnal da dcada de 1980, a OPAS/OMS realizou uma srie de seminrios que
culminaram com o encontro na cidade de Medellin, Colmbia. Tais seminrios
geraram o documento Salud para todos en el ao 2000: implicaciones para la
planifcacin y administracin de los sistemas de salud, que teve a participao
de vrios autores.
Baseado em planejamento e administrao estratgica, e infuenciado por autores
como Testa e Matus, esse plano aprofunda o reconhecimento das foras em
confito existentes em uma sociedade. Desta forma, ele aponta na direo do
controle social e da Ateno Primria em Sade (APS) para a consecuo das
metas do Sade Para Todos no ano 2000.
Mais que uma nova formulao, trata-se de um plano de ao que visa ampliar a
participao da populao em grupos ou subgrupos especfcos, entendendo a
complexidade dos processos sociais e da necessidade de comprometimento da
sociedade para efetivas mudanas na sade.
2.4 Planejamento Comunicativo
Outra importante concepo de planejamento que surge aps as vertentes do
planejamento estratgico, na dcada de 90, o planejamento comunicativo.
Ele representa um contraponto aos enfoques de planejamento estratgico em
sade, tendo por referncia a Teoria do Agir Comunicativo (TAC), do flsofo
alemo Jurgen Habermas.
A partir da identifcao das limitaes de alguns dos enfoques estratgicos
como a viso instrumental e quantitativa do poder, a sobrevalorizao das
situaes do confito implicando uma viso reifcada do outro, a ausncia de
maior aprofundamento analtico da dimenso da cultura, o insufciente tratamento
da estratgia de negociao cooperativa e uma discusso ainda instrumental do
fenmeno da liderana buscou-se desconstruir o planejamento estratgico e
propor uma verso mais comunicativa, orientada pela busca do entendimento e
pela preocupao com a legitimidade dos planos.
Com base na teoria de Habermas, busca-se explorar os elementos comunicativos
que, segundo o autor, embora presentes na obra de Matus e Testa, encontram-
se, ainda, insufcientemente aprofundados.
Um aspecto fundamental do enfoque comunicativo a busca da integrao,
da possibilidade de um projeto solidrio, entendido como desafo gerencial
permanente. Podem ser estimulados vrios mtodos que criem a possibilidade
34
de fuxos de comunicao ampliada e de negociao de compromissos, no h,
portanto, a pretenso de uma exclusividade metodolgica.
Ressaltamos que a perspectiva comunicativa no se reduz escolha de mtodos,
mas envolve o processo gerencial como um todo, a partir de uma racionalidade
ampliada para alm da racionalidade de fns, considerando o mundo da vida dos
atores envolvidos numa postura dialgica que motive a construo de projetos que
possam ser assumidos coletivamente como compromissos. Ajudar a desenvolver
uma dinmica de direo que potencialize o dilogo gerador de compromissos
, ento, o fo condutor de uma nova compreenso do planejamento que no
consegue mais se divorciar da gesto.
A refexo do agir comunicativo deve ser incorporada ao longo do processo de
planejamento local. Portanto, ela deve propiciar a negociao e a pactuao de
aes e de compromissos entre os participantes do planejamento, visando
ampliao do potencial de xito das aes planejadas.
SNTESE DA UNIDADE
Nesta unidade, voc foi apresentado s diferentes correntes do planejamento no
locus da concepo estratgica. Como pde observar, so poucas as diferenas
entre elas, e em vrios aspectos as correntes de planejamento se complementam.
Voc pde, ainda, conhecer a abordagem que elegemos em nosso curso: o
planejamento estratgico situacional e os quatro momentos para sua elaborao.
Na prxima unidade, refetiremos um pouco mais sobre a aplicao desta
abordagem na Ateno Bsica.
35
REFERNCIAS
GIOVANELLA, L. As origens e as correntes atuais do enfoque estratgico em
planejamento de sade na Amrica Latina. Cadernos de Sade Pblica, Rio de
Janeiro, v. 7, n. 1, p. 26-44, jan/mar., 1991. Disponvel em: <http://www.scielo.br/
pdf/csp/v7n1/v7n1a04.pdf>. Acesso em: 23 abr. 2012.
LINS, A. M., CECLIO, L. C. O. The UNI Program in Brazil: an evaluation of
the coherence of its development and implementation processes. Interface -
Comunicao, Sade, Educao, v. 2, n. 3, 1998.
365, 1999.
RIVERA, F. J. U.; ARTMANN, E. Planejamento e gesto em sade: histrico e
tendncias com base numa viso comunicativa. Cincia Sade Coletiva, v. 15,
n. 5, p. 2265-2274, 2010.
SIQUEIRA, J. Problemas: a soluo criativa comea pela defnio correta (online).
2007. Disponvel em: <http://criatividadeaplicada.com/2007/12/09/problemas-a-
solucao-criativa-comeca-pela-defnicao-correta>. Acessado em 13 de jan. de 2011.
TEIXEIRA, C. F. Planejamento e Programao Situacional em Distritos Sanitrios:
Metodologia e Organizao. In: Mendes E. V. (org.). Distrito Sanitrio O
processo social de mudana das prticas sanitrias do Sistema nico de
Sade. So Paulo - Rio de Janeiro: Hucitec Abrasco, 1993. p. 237-66.
TEIXEIRA, C. (org.). Planejamento em sade: conceitos, mtodos e
experincias. Salvador: EDUFBA, 2010. p. 161.
Unidade 3
Unidade 3 - O Processo de Planejamento na Ateno Bsica
37
Unidade 3
3 O PROCESSO DE PLANEJAMENTO NA ATENO BSICA
Planejar consiste basicamente em decidir com antecedncia o que ser feito para mudar condies
insatisfatrias no presente ou evitar que condies adequadas venham a deteriorar-se no futuro
(CHORNY, 1998, p. 6).
O conceito de planejamento descrito por Chorny nos remete noo de processo,
continuidade algo sempre em construo na busca de uma situao almejada
a partir da anlise da situao em que nos encontramos. E isto mesmo. Como
falamos anteriormente, um aspecto fundamental para o xito de nossa atuao
em quaisquer campos saber aonde queremos chegar, qual o nosso ponto de
chegada: a imagem-objetivo! Para alcan-la, lanamos mo do planejamento,
ferramenta que permitir a identifcao dos problemas que distanciam ou
impedem a consecuo dos nossos objetivos para que, aps a identifcao,
elaboremos aes para realiz-los.
Fica claro, ento, que as primeiras questes a serem respondidas ao iniciarmos o
processo de planejamento so:
1. Aonde queremos chegar?
2. Quais os objetivos a serem alcanados?
3. Qual a situao que consideramos ideal?
Na Prtica
Suponhamos que voc j tenha identifcado a misso da sua organizao. Agora,
pense: qual a situao atual em seu local de trabalho e qual o cenrio ideal? Aonde
voc e sua equipe querem chegar?
O planejamento nos permite alcanar a imagem-objetivo, o futuro desejado,
construindo um caminho entre o presente e o ponto almejado. Por isso, o
processo de planejamento deve englobar a anlise das nuances da situao atual,
a avaliao dos recursos polticos, econmicos, administrativos e cognitivos, e a
compreenso do posicionamento dos atores que dominam estes recursos para a
elaborao de aes adequadas ao alcance dos objetivos.
Sem planejamento, os objetivos so perdidos de vista e a prpria administrao
de recursos materiais, humanos e fnanceiros passa a ser considerada o
objetivo fnal. Ou seja, os meios se tornam os fns.
38
Conforme indicamos na Unidade 2, neste curso trabalhamos com o referencial
terico do planejamento estratgico situacional. Ele se diferencia do planejamento
normativo por se orientar por problemas, e no por planos setoriais. Esta forma
de planejamento est intimamente relacionada anlise da realidade que, por sua
vez, muda muito e rapidamente.
Trabalhar com planos setoriais e de longo prazo, alm de no permitir a anlise
da realidade em suas vrias dimenses, ocasiona a sua incoerncia em relao
realidade mutante, o que pode, portanto, tornar inefcaz este tipo de planejamento.
Para realizar o planejamento estratgico, vamos estabelecer alguns passos,
contextualizando-os dentro dos quatro momentos do planejamento estratgico
situacional, abordados no tpico anterior:
1. Diagnstico: identifcar os problemas (atuais e futuros) e os fatores que contribuem para a situao observada;
2. identifcar e defnir prioridades de interveno para implementar solues;
3. descrever e explicar os problemas;
4. defnir estratgias ou cursos de ao que possam ser seguidos para solucionar os problemas e defnir os
responsveis pelo desenvolvimento destas aes; e
5. defnir os procedimentos de avaliao e monitoramento da implementao da ao para avaliar se o que foi
proposto est adequado aos objetivos, e se os resultados so os esperados.
Quadro 4 Passos do Planejamento Estratgico Situacional
3.1 O Momento Explicativo
O processo de planejamento comea com o reconhecimento da realidade e dos
problemas por meio da identifcao das condies indesejveis que devem ser
modifcadas. Desta maneira, o passo 1 do planejamento o diagnstico da situao.
Passo 1 - Diagnstico
Essa identifcao pode (e deve) ser realizada a partir da anlise das informaes
disponveis e pode, tambm, utilizar a experincia e o conhecimento da equipe
acerca da realidade em questo. Quem planeja quem governa e preside a ao,
quem tem possibilidade de intervir na realidade. Os interessados em alterar
algum cenrio planejaro no mbito de sua governabilidade, ou ampliaro o seu
poder de intervir sobre a realidade. Assim, no mbito de atuao da Unidade de
Sade, todos os tcnicos devem participar do planejamento das aes, incluindo
a equipe do NASF, nos aspectos que forem pertinentes. E no se pode esquecer
ou excluir a participao da populao nesse processo.
39
O primeiro passo, portanto, para identifcar os problemas e as necessidades
de sade de uma populao consiste em conhecer o seu territrio de atuao.
Este (re)conhecimento deve ser obtido pelos profssionais da equipe de ateno
bsica, pelos integrantes do NASF, e at mesmo pela populao local. A equipe
dever defnir os limites geogrfcos e a populao referente a este espao dever,
tambm, perceber a dinmica social, cultural e de servios instalados no local; e,
ainda, reconhecer os aspectos epidemiolgicos em questo.
Na Prtica
Desta forma, inicialmente voc vai precisar de um mapa que represente graf-
camente o bairro ou territrio sob a responsabilidade de sua equipe de sade. O
mapa uma estratgia para visualizar espacialmente o territrio sob sua respon-
sabilidade e, com isso, apreender suas particularidades.
Uma possibilidade , utilizando-se de um mapa territorial (geofsico) da regio
onde est sua unidade, defnir a rea de abrangncia do servio, circunscrevendo
a sua imagem no mapa (delimitaes, fuxo, barreiras etc.). Outra possibilidade
utilizar ferramentas gratuitas da internet para o mesmo propsito.
A defnio do territrio sob a responsabilidade da sua equipe de sade deve levar
em conta diversos fatores. O mais importante o tamanho da populao residente,
que no deve ultrapassar os quatro mil habitantes (aproximadamente mil famlias)
para cada equipe na ateno bsica. As equipes do NASF oferecem apoio ao
nmero de Unidades de Sade defnido pelo Ministrio da Sade conforme a
conformao da equipe do NASF. A defnio da rea de responsabilidade da
unidade e das respectivas equipes , geralmente, realizada conforme a rea de
planejamento e de administrao da Secretaria Municipal de Sade, em conjunto
com as prprias unidades. Ela deve ser revista periodicamente para corrigir
problemas decorrentes das alteraes demogrfcas e estruturais no territrio.
Caso essa defnio no exista, ela dever ser feita pelas equipes e unidades de
forma negociada com o nvel central da Secretaria Municipal de Sade (SMS).
40
Figura 9 Mapa territorial indicativo
Com o mapa defnido, a equipe dever realizar, de preferncia com os agentes
comunitrios de sade e lideranas da comunidade, uma visita s diversas reas do
bairro, buscando conhecer com mais detalhes a rea de abrangncia da unidade
de sade e a rea sob sua responsabilidade. Durante esta visita, sero identifcadas
e anotadas no mapa as principais caractersticas urbansticas e sociais:
o fuxo da populao nas ruas, os transportes, as barreiras geogrfcas que
difcultam o acesso da populao unidade e circulao no bairro;
as caractersticas das moradias e do seu entorno;
as condies de saneamento bsico;
a infraestrutura urbanstica caractersticas da ocupao do espao urbano,
como ruas, caladas, praas, espaos de lazer e paisagismo;
as condies do meio ambiente, como desmatamento ou poluio;
os principais equipamentos sociais, como escolas, creches, centros
comunitrios, clubes, igrejas e outros servios que a populao utiliza para
desenvolver a sua vida no territrio;
as reas em situao de risco que pode ser de vrias ordens.
41
Depois de percorrer o territrio e colher
as informaes elencadas, a equipe
dever aperfeioar o mapa inicial (Figura 9)
transformando-o em um mapa inteligente
4
,
capaz de informar mais do que apenas os
acidentes geogrfcos ou as obras virias
e construes ali instaladas. Um mapa
inteligente evidenciar informaes que
antes constavam ocultas.
Figura 10 Mapa territorial indicativo
Na Prtica
Voc pode utilizar a relao das doenas de notifcao compulsria (SINAN) do
ltimo ano para, no mapa da rea de abrangncia da unidade de sade, colocar
um ponto no local de residncia de cada caso notifcado. Voc pode fazer isso com
outras informaes disponveis, como as famlias que recebem bolsa-famlia, ou
os casos de crianas com o peso abaixo do percentil 10 da Tabela de Acompanha-
mento do Crescimento e Desenvolvimento (ACD).
Para cada informao que a equipe incluir no mapa, sugerimos faz-lo em uma folha
mais fna e transparente (ou num plstico), de forma que essas informaes se so-
breponham ao traado das ruas e s outras referncias includas no mapa principal.
4 Ao observar o mapa, possvel refetirmos:
Considerando as condies de vida e os
eventos e informaes de sade que voc
incluiu no mapa, a populao que mora
neste territrio se distribui de forma homo-
gnea em toda a rea de abrangncia da
Unidade de Sade? Que reas concentram
mais problemas? Por qu?
42
Posteriormente, necessria a sistematizao de um conjunto de indicadores
demogrfcos, socioeconmicos e epidemiolgicos:
Quadro 5 Indicadores demogrfcos, socioeconmicos e epidemiolgicos
a) Indicadores demogrfcos: total da populao na rea e sua distribuio por sexo e faixa etria.
b) Indicadores socioeconmicos: condies de moradia, educao, renda familiar, trabalho, lazer, se-
gurana.
c) Indicadores de nvel de sade: natalidade, mortalidade, morbidade (doenas de notifcao compul-
sria), cobertura vacinal, condies de saneamento bsico e meio ambiente.
d) Outras informaes: marcadores do SIAB, indicadores de oferta de servios de sade (rede pblica e
privada) na rea de abrangncia.
A partir da caracterizao da populao, necessrio estabelecer um processo de
refexo e de discusso coletiva em torno das informaes existentes, aproveitando
a experincia acumulada dos atores envolvidos gestores, tcnicos, profssionais
de sade, comunidade para a identifcao dos problemas propriamente ditos.

R
E
F
L
E
XO AT
O
R
E
S
PROBLEMAS
INDICADORES
DEMOGRFICOS
INDICADORES
EPIDEMIOLGICOS
INDICADORES
SOCIOECONMICOS
Figura 11 Processo de refexo dos atores
Antes, porm, vamos esclarecer um pouco o que defnimos como problema.
Podemos, assim, conceituar toda e qualquer situao considerada insatisfatria
ou impeditiva para um ator alcanar seus propsitos. Ou seja, todo fator, aspecto
ou situao que impede a realizao da imagem-objetivo.
Se considerarmos a agilidade com que a realidade muda e a diversidade de
atores envolvidos nos processos de delineamento dessa realidade, bem como as
diferenas de percepo de uma mesma realidade, concluiremos que os problemas
variam na perspectiva de quem os identifca. E mesmo entre integrantes de uma
43
mesma realidade, o que problema para um ator social pode ser oportunidade
para outro. Por exemplo, a gravidez na adolescncia pode ser problema para a
sociedade e para o setor sade, mas uma oportunidade de reconhecimento e
valorizao da adolescente na violenta e confituosa comunidade em que reside.
Portanto, a identifcao e priorizao de problemas deve ser um processo de
construo coletiva, envolvendo uma ampla gama de atores sociais interessados
em mudar uma dada realidade, ou identifcados com um mesmo objetivo.
Mas como operacionalizar esse diagnstico?
Sugerimos que voc e sua equipe de
trabalho montem uma Ofcina de Anlise
da Situao, na qual sejam apresentados
os dados disponveis caracterizao
da populao, suas condies de vida
e perfl epidemiolgico , para que os
atores envolvidos possam relacion-los
com a realidade tal como a percebem, e
apontem uma lista de problemas de sade.
Desta forma, realiza-se algo anlogo ao
brainstorming
5
.
Tipologia de Problemas
Dentre as diversas formas de categorizar problemas, optamos pela classifcao
segundo a natureza, a posio na organizao, a governabilidade e a complexidade.
PROBLEMA
NATUREZA
POSIO NA
ORGANIZAO
GOVERNABILIDADE COMPLEXIDADE
ATUAIS INTERMEDIRIOS
CONTROLE
TOTAL
ESTRUTURADOS
POTENCIAIS
SOLUCIONADOS
TERMINAIS
BAIXO
CONTROLE
FORA DE
CONTROLE
QUASE-
ESTRUTURADOS
Figura 12 Classifcao de problemas
5 O brainstorming (literalmente: tem-
pestade cerebral, emingls) outempes-
tade de ideias, mais que uma tcnica de
dinmica de grupo, uma atividade de-
senvolvida para explorar a potencialidade
criativa de um indivduo ou de um grupo,
colocando-a a servio de objetivos pr-de-
terminados. Fonte: <http://pt.wikipedia.
org/wiki/Brainstorming>.
44
a) Segundo a natureza
Problemas atuais so os identifcados no presente. Exigem soluo
imediata.
Problemas potenciais so problemas que podem acontecer no futuro.
Exigem aes de controle ou interveno sobre os fatores de risco.
Problemas solucionados j ocorreram no passado. Exigem aes de
manuteno ou de consolidao epidemiolgicas para evitar reincidncia.
b) Segundo a posio na organizao
Problemas intermedirios referentes organizao e ao funcionamento
dos servios.
Problemas terminais referentes s necessidades e s demandas de
sade e doena da populao.
c) Segundo a governabilidade
Problemas de controle total sua soluo depende apenas do interesse
dos atores envolvidos no planejamento.
Problemas de baixo controle necessitam de estratgias de convencimento
de outros atores para potencializar a atuao sobre os mesmos.
Problemas fora de controle no h poder de interveno sobre eles.
Interferem na realidade, mas no h como intervir. Devem ser considerados
no planejamento enquanto clareza na anlise situacional.
d) Segundo a Complexidade
Problemas estruturados so mais simples em virtude de terem causas
conhecidas e solues geralmente consensuais.
Problemas quase-estruturados so mais complexos, geralmente tm
muitas causas (multicausais), nem sempre fceis de serem identifcadas,
e nem sempre tem propostas consensuais para sua soluo.
Na rea da sade, h sempre a presso da demanda, o cotidiano absorvente
e, desta forma, a tendncia darmos ateno apenas aos problemas atuais. No
entanto, no podemos esquecer que planejar buscar aumentar nossa atuao
para alm do dia a dia, pois, da mesma forma que a determinao do processo
sade-doena mltipla e complexa, tambm os problemas so complexos.
Portanto, devemos planejar para atuar em problemas terminais, visando a
melhorar os nossos resultados e no os nossos produtos. Melhorar os nossos
indicadores mais importante que ter maior nmero de consultas.
Antes de continuarmos nossa refexo, veremos na tabela 1 se voc assimilou os
diferentes tipos de classifcao de problemas. Classifque os problemas abaixo
segundo os aspectos indicados:
45
Tabela 1 Priorizao de problemas
PROBLEMA NATUREZA
POSIO NA
ORGANIZAO
GOVERNABILIDADE COMPLEXIDADE
AUMENTO DOS CASOS DE
COMPLICAES DE DIABETES.
INSUFICINCIA DE PESSOAL TCNICO
NAS REAS DE ENFERMAGEM E
ODONTOLOGIA NA US.
EXISTNCIA DE ESGOTO A CU ABERTO PR-
XIMO AOS LOCAIS DE LAZER DAS CRIANAS.
CALOR INSUPORTVEL NOS CONSULTRIOS
MDICOS E ODONTOLGICOS DA US NOS
MESES DE DEZEMBRO A MARO.
TENSO NO RELACIONAMENTO DA EQUIPE
COM A COMUNIDADE, INCLUSIVE COM CENAS
DE VIOLNCIA NA RECEPO.
Defnio dos Problemas
Identifcar, diagnosticar bem um problema de extrema importncia, de modo
que s haver soluo factvel se o diagnstico estiver correto. Assim, devemos
descrever os problemas da forma mais completa e precisa possvel, pois somente
com o seu conhecimento poderemos solucion-los.
Cada problema identifcado deve ser descrito em termos de qu, quem, quando e
onde ele se apresenta; ou seja, para que o problema seja realmente caracterizado
como tal, deve ter alguns parmetros, como as dimenses, a abrangncia
geogrfca, a populao atingida e o tempo em que est acontecendo.
Outro aspecto importante quanto ao diagnstico dos problemas refere-se
participao da comunidade neste processo. Quanto maior for a participao
da comunidade, mais aprofundado ser o diagnstico e, portanto, mais precisa a
abordagem do problema.
No caso de uma organizao pblica, de forma mais clara do que nas organizaes pri-
vadas, a sociedade quem paga a conta ou seja, os custos para mant-la funcionan-
do. Assim, nada mais adequado que conhecer a comunidade sob a responsabilidade
da unidade de sade. Afnal, ela quem patrocina a organizao e o seu sujeito de
direito, isto , a sua razo de existir. Alm disso, ela que conhece o detalhamento dos
problemas e contribuir sobremaneira para a sua identifcao e explicao.
46
Nas Unidades Locais de Sade, so muitos
os problemas que independem de nossa
atuao, pois uma srie de insumos
6
e de
situaes so defnidos em outras instncias
administrativas. Porm, a soluo tambm
depende da forma como enfrentamos os
problemas.
Partamos de uma situao-problema que
motivo de contnuas reclamaes: as
flas para o atendimento na sua unidade. A
primeira deciso saber como ser defnido
o problema, sob que ponto de vista, e
quem participar dessa defnio.
Figura 13 O problema das flas na ULS
DEFINIO DO PROBLEMA SOLUO DO PROBLEMA
No h pessoal sufciente no acolhimento e na ateno.
Aumentar o nmero de pessoas atendendo. (Isso de-
pende de voc?).
H muita burocracia e o registro extremamente difcil.
Trocar o sistema de registro e/ou estudar medidas al-
ternativas para o registro no horrio de pique.
Pico de demanda em alguns horrios.
Reunir as equipes e estabelecer um escalonamento de
horrios de atendimento aos pacientes.
Pessoal pouco capacitado. Providenciar treinamento do pessoal.
Quadro 6 Exemplo de defnio e de soluo para a situao-problema
6 Do ingls, in (put) + (con)sumo. Neo-
logismo com que se traduz a expresso
inglesa input, que designa todas as despe-
sas e investimentos que contribuem para a
obteno de determinado resultado, mer-
cadoria ou produto at o acabamento ou
consumo fnal.
Fonte: Michaelis Moderno Dicionrio da Ln-
gua Portuguesa (2007).
47
Podemos inferir que h muitas faces de um mesmo problema e que nem sempre
a soluo depende exclusivamente da nossa atuao, pois ela tambm est
relacionada a outros nveis ou outras instncias do sistema de sade.
Passo 2 Priorizao de problemas
Devido grande quantidade de problemas identifcados na prtica, muitas vezes
o diagnstico torna-se muito detalhado, no permitindo a defnio de estratgias
de interveno. Portanto, para que o processo de planejamento no se restrinja
ao diagnstico, fundamental estabelecer uma ordem de prioridades para a
resoluo de alguns problemas.
Inicialmente, sugerimos os seguintes questionamentos:
O problema muito frequente?
Ele considerado importante?
Existem conhecimentos e recursos disponveis para que a equipe de sade
possa enfrent-lo?
Este processo de seleo de prioridades pode ser realizado com a utilizao de
critrios objetivos de deciso, ou com base em preferncias subjetivas dos atores
envolvidos. Na literatura da rea de planejamento na ateno bsica, os critrios
objetivos geralmente utilizados para a priorizao de problemas de sade da
populao provm do mtodo CENDES-OPAS, que so (TEIXEIRA, 2010):
a magnitude relacionada com o tamanho do problema. Quantas pessoas
so atingidas e com qual frequncia?
a transcendncia trata-se da importncia do problema. Quanto mais gente
se interessa, maior transcendncia e importncia tem o problema;
a vulnerabilidade o grau de fragilidade que um problema tem quando se
desenvolvem as intervenes possveis com a tecnologia disponvel. Quanto
mais fcil a possibilidade de um problema ser resolvido ou diminudo por
meio de uma interveno, mais vulnervel ele ;
os custos so referentes quantidade de recursos que precisam ser
disponibilizados para solucionar o problema.
Os trs primeiros operam em proporo direta; o ltimo, em proporo inversa, ou
seja, quanto maior a magnitude, transcendncia e vulnerabilidade do problema,
maior a evidncia do que deve ser priorizado, e quanto menor o custo de
interveno, mais indicativo da possibilidade de ser priorizado.
Agora, que j lhe apresentamos os aspectos importantes para a defnio e a
priorizao dos problemas, e com base no levantamento de dados para o seu
diagnstico, liste todos os problemas encontrados na anlise de sua realidade.
48
Na tabela 2 abaixo, defna, a partir de um debate com o grupo envolvido no
planejamento, o valor para cada critrio de priorizao do problema. Considere
uma pontuao cuja escala seja 0 para a inexistncia do critrio analisado, 1 para
pouco, 2 para um padro mdio, 3 para um nvel alto e 4 para um nvel muito
alto. O somatrio classifcar o grau de prioridade dos problemas, segundo esta
avaliao tcnica.
Tabela 2 Priorizao dos problemas
PROBLEMA
MAGNITUDE TRANSCENDNCIA VULNERABILIDADE URGNCIA CUSTO TOTAL
TAMANHO INTERESSE REVERSO ESPERA RECURSOS
Aps a priorizao, a etapa seguinte a explicao dos problemas: suas causas
e consequncias. Abordaremos este assunto a seguir.
Passo 3 Descrio e explicao dos problemas
Se planejar sinnimo de conduzir conscientemente, no existir ento alternativa ao planejamento.
Ou planejamos ou somos escravos da circunstncia. Negar o planejamento negar a possibilidade
de escolher o futuro, aceit-lo seja ele qual for (MATUS, 1996, Tomo 1, p. 14).
Para que consigamos planejar, temos que conhecer verdadeiramente o problema,
suas causas e consequncias. Uma das formas de apropriao da situao a
partir dos descritores dos problemas informaes quantitativas ou qualitativas
dos mesmos. No se trata aqui de elencar as causas ou as consequncias, mas
de caracterizar o problema, de forma que tenhamos a dimenso e a localizao
do que preciso enfrentar. Trata-se de informar-se sobre o tamanho, a
populao, a localizao e a temporalidade do problema. Essa descrio
orientar posteriormente o descritor de resultado, ou seja, o quanto do problema
esperamos solucionar com o conjunto de aes defnidas no plano, e qual o efeito
esperado do planejamento.
49
Na Prtica
Digamos que o problema priorizado seja o aumento dos casos de gravidez na ado-
lescncia. Para mais detalhamento, trabalha-se com vrios descritores (D1, D2, D3):
D1: Aumento em 20% das gravidezes entre 2008 e 2012.
D2: O crescimento foi maior em meninas da classe de renda muito baixa no pe-
rodo 2008-2012.
D3: A grande maioria abandonou a escola, e alm de no ter relao estvel, em
muitos casos no tem relao com o pai.
Quanto mais descritores levantarmos, maior ser o conhecimento acerca do problema;
desta maneira, devemos buscar englobar todas as relaes de causa. Tendo conheci-
mento do fato, a questo central responder: O que estaria causando o aumento da
gravidez na adolescncia? Na verdade, trata-se de uma verdadeira rede de porqus, ou
seja, uma pergunta, ao ser respondida enseja outra, at o esgotamento da explicao.
Cada causa identifcada vir acompanhada da pergunta o que a causou, e assim
por diante, at esgotar sua explicao. Devemos proceder da mesma forma para
os descritores D2 e D3, lembrando que uma causa pode ser comum a dois ou
mesmo aos trs descritores. Desta forma, necessrio que estabeleamos o
fuxo de relao causal para obter a rede explicativa. Este fuxo deve ser seguido
na descrio das consequncias.
Imaginarmos a construo de uma
rvore explicativa uma estratgia: o
problema seria o caule, suas causas
a raiz, e suas consequncias a copa.
CONSEQUNCIAS
PROBLEMA CENTRAL
CAUSAS
Figura 14 Esquema da rvore explicativa
50
Podemos, tambm, estabelecer um fuxograma situacional conforme proposto
por Carlos Matus, com a utilizao de quadros e setas.
AUMENTO DOS CASOS DE GRAVIDEZ NA ADOLESCNCIA
SURGIMENTO DE DROGAS
SEXUALMENTE INDUTORAS
MULTIPILICIDADE DE
PARCEIROS E DE RELAES
FALTA DE USO DE MTODOS
ANTICONCEPCIONAIS
RELAO COM O AUMENTO
DO CONSUMO DE DROGAS
AUMENTO DO APELO MIDITICO
RELACIONADO SEXUALIDADE
CARNCIA DE CONHECIMENTO
SOBRE GRAVIDEZ
ABORDAGENS RELIGIOSAS
NEGADORAS DO PROBLEMA
PERMANNCIA DE MENORES
EM LOCAIS DE RISCO EM
HORRIOS DE RISCO
PERDA DE IDENTIDADE
FAMILIAR
ABANDONO ESCOLAR
AUSNCIA DE EDUCAO
ESCOLAR SOBRE GRAVIDEZ
E SEXUALIDADE
AUMENTO DO NMERO DE
BEBS DE BAIXO PESO
CRESCIMENTO DA TAXA DE
MORTALIDADE INFANTIL
CONTINUIDADE DAS
CONDIES DE RISCO
MENOR BUSCA AO
SERVIO DE SADE
OCORRNCIA MAIOR EM
CLASSES MAIS BAIXAS
MANUTENO DA LGICA DE
REPRODUO SOCIAL
C
O
N
S
E
Q
U
N
C
I
A
S
C
A
U
S
A
S
Figura 15 Rede explicativa do problema
Na metodologia do Planejamento Estratgico
Situacional, identifcar as causas do problema
quer dizer identifcar os ns crticos do
problema e a sua identifcao fundamental,
pois, para solucion-lo devemos atacar as
suas causas. Na seleo dos ns crticos,
decidimos sobre quais causas devemos
atuar, ou seja, aquelas consideradas mais
importantes na origem do problema. O n
crtico
7
tambm traz a ideia de algo sobre o
qual eu posso intervir, ou seja, est dentro do
meu espao de governabilidade.
7 N crtico um tipo de causa que, quando
atacada, capaz de impactar o proble-
ma principal e efetivamente transform-lo.
Como exerccio refexivo, sugerimos que
voc experimente explicar um dos proble-
mas existentes na sua unidade de sade
atravs da indicao de descritores, do de-
senho da rvore e da rede explicativa, e da
localizao dos seus ns crticos.
51
Conclumos, aqui, o momento explicativo do Planejamento Estratgico Situacional,
segundo proposto por Carlos Matus. O prximo passo o desenho do plano de
ao. Mas isto assunto para outro momento.
3.2 O Momento Normativo
Nesta etapa sero defnidos os cursos de ao que podero ser seguidos para
solucionar os problemas, e os responsveis pelo desenvolvimento destas aes.
nesta ocasio que o passo 4 efetuado, quando so defnidas as estratgias
para a soluo dos problemas.
Passo 4 Defnio de estratgias
Aps a identifcao, seleo e priorizao de problemas, bem como o debate
sobre suas causas e efeitos, estamos prontos para desenhar o conjunto de aes
necessrias e sufcientes para atacar as causas fundamentais dos problemas (ns
crticos). Esta a hora de defnir o contedo propositivo do plano.
Para o xito do plano, cada ao deve estar relacionada a um objetivo especfco.
Alm disso, preciso que os recursos, os responsveis, os prazos e os produtos
esperados sejam bem defnidos.
A partir da rvore de problemas podemos gerar a rvore de objetivos. Esta rvore
expressar a situao futura a ser alcanada aps a resoluo dos problemas.
Como? Simples: transformamos as principais causas em objetivos especfcos,
e a expresso positiva do problema em objetivo geral. Deste modo, os objetivos
especfcos expressam o que necessrio fazer para cumprir o objetivo geral.
Figura 16 Da rvore de problemas rvore de objetivos
52
Na Prtica
Na seo anterior, tnhamos como problema o aumento dos casos de gravidez na
adolescncia. Neste caso, nosso objetivo geral poderia ser reduzir os casos de
gravidez na adolescncia. A falta de uso de mtodos anticoncepcionais foi uma
das causas especifcadas para este problema e poderia ser transformada em um
objetivo especfco, qual seja, promover o uso de mtodos anticoncepcionais em
adolescentes.
Com base nos descritores deste problema, formulamos as metas (M) quantifcan-
do a situao que desejamos alcanar e norteando os rumos do planejamento:
M1: Reduo de, pelo menos, 40% da incidncia de gravidez nas adolescentes,
nos prximos trs anos;
M2: Atingir, pelo menos, 50% das adolescentes em risco da classe mais baixa,
discutindo formas de preveno;
M3: Visitar todas as escolas e por intermdio delas buscar abranger 70% da po-
pulao adolescente de ambos os sexos com educao.
A partir dos objetivos e metas traados, elaboramos uma planilha ou um plano
para a operao, que sero assumidos como a base da defnio das atividades
a serem desenvolvidas para solucionar o problema. Esta planilha detalhar cada
uma das aes, os seus custos, os seus responsveis, os participantes da
execuo e o cronograma para a consecuo das metas determinadas.
A defnio dos responsveis e participantes na execuo de cada atividade o mo-
mento em que negociamos o compartilhamento de responsabilidades entre as pes-
soas e as instituies envolvidas. Ao tratar do planejamento de sade, importante
chamar a ateno para a importncia estratgica deste processo, pois a atribuio
de responsabilidades, neste caso, no um processo eminentemente tcnico, de
delegao de funes e competncias, mas um processo poltico, no qual se testa,
tambm, o grau de comprometimento das diversas instituies e dos diversos atores
com o processo (TEIXEIRA, 2010).
Sugerimos a organizao de uma planilha operacional para o detalhamento das aes.
53
PROBLEMA:
SITUAO INICIAL (DESCRITOR DO PROBLEMA):
OBJETIVO (DESCRITOR DE RESULTADO):
Ao
Detalhamento da
Ao
Responsvel
Equipe de
Apoio
Prazo
Recursos
Financeiros
Outros Recursos
Quadro 7 Exemplo de planilha operacional
O preenchimento da planilha essencial para
organizar o plano de ao local de interveno
sobre o problema e para assegurar o xito
do planejamento
8
. Devemos buscar o maior
detalhamento possvel visando evitar o
improviso e a assegurar a execuo das aes
por intermdio dos responsveis no prazo
estabelecido e com os recursos disponveis.
3.3 O Momento Estratgico
O momento estratgico corresponde terceira etapa do planejamento. nesta
ocasio em que construmos a factibilidade e a viabilidade do plano, efetuando
uma anlise mais abrangente do que no momento normativo com o intuito de
detectar difculdades e facilidades gerais.
Devemos considerar que somente a mais completa defnio do problema no
a garantia de soluo; o melhor plano operativo poder ser insufciente para a
interveno se no for construda a viabilidade de soluo, o que normalmente
8 Sugerimos que voc efetue um plane-
jamento elaborando uma planilha opera-
cional para cada um de seus problemas
priorizados. Defna a situao ideal, os
descritores de resultados e uma planilha
operativa para cada um deles.
54
envolve mais atores sociais. Lembramos
que no h plano individual ou isolado que
tenha poder de sustentabilidade, preciso
reunir todos os elementos que participam
do processo para a sua factibilidade.
Analisando os problemas com um olhar
estratgico, preciso levantar a viabilidade
9
e
a factibilidade
10
das aes que esto no seu
plano, de acordo com os seus conceitos.
Para perceber a real dimenso da
factibilidade e da viabilidade do plano
operativo, preciso analisar as aes
propostas, separando-as em dois grupos:
as que podem ser realizadas apenas pela sua equipe com os recursos que ela
possui; e as que precisaro de outros recursos e apoios para serem realizadas.

Normalmente, para superar problemas complexos, precisamos de apoio e de recur-
sos que esto fora do nosso controle direto. relativamente fcil defnir se existem
recursos materiais para realizar determinada ao, ou seja, a factibilidade. Porm,
defnir sobre a viabilidade, o apoio poltico ao plano , s vezes, muito mais difcil.
Por isso, as aes que dependem de outros atores sociais e dos recursos que eles
controlam, precisam de algo alm da sua vontade de fazer: precisam de capacidade
de convencimento, precisam de argumentos que garantam o apoio dos outros atores
para os seus projetos. Estes aspectos devem constituir o elenco de aes de seu
plano operativo. sobre isto que Matus se refere ao afrmar que o planejamento: a)
admite questes polticas como variveis operacionais; e b) no adivinha o futuro,
mas constri cenrios.
Durante o momento estratgico, so identifcados com mais detalhes os atores
sociais interessados ou envolvidos nos projetos. Nessa anlise, devemos avaliar
o interesse e o valor que eles lhes do. Com essa avaliao, possvel eleger
a melhor forma de interao com esses atores, buscando preservar o plano
e, principalmente, aumentar a sua capacidade de realizao, construindo a
viabilidade e factibilidade atravs da associao de interesses e valores.
9 Viabilidade a possibilidade poltica para
realizar um projeto. Esta possibilidade vai
depender do grau de apoio, de rejeio ou
de indiferena que diferentes atores ou
grupos sociais importantes no enfrenta-
mento do problema venham a manifestar.
10 Factibilidade signifca a existncia de
recursos fnanceiros, tecnolgicos e de ge-
renciamento para a realizao do projeto.
55
ENVOLVIMENTO
DOS ATORES COM
RELAO AO PLANO
INTERESSE
REAL
TTICA
POR DESATENO
VALOR
APOIO INDIFERENA REJEIO ALTO
MDIO
BAIXO
Figura 17 Anlise de viabilidade e factibilidade do plano
O conceito de interesse se refere posio das pessoas ou dos grupos em relao
determinada questo, problema ou ao. Este interesse pode ser classifcado
como de apoio, rejeio ou indiferena. A indiferena pode ser ainda classifcada
como real, ttica ou por desateno. A indiferena ttica signifca que o ator ou
grupo social dissimula um interesse real positivo ou negativo sob a mscara da
indiferena. Em momento oportuno, ele poder surpreender, assumindo o interesse
real em relao a uma determinada questo. A indiferena por desateno, por
sua vez, aquela que o ator assume por no ter tido oportunidade de conhecer
aspectos que o levariam a um posicionamento mais defnido.
O valor refere-se a um grau de intensidade do impacto que uma ao tem ou
pode ter sobre uma determinada pessoa ou grupo. Trata-se, portanto, de estimar
o grau de importncia que determinado problema ou ao tem para o conjunto
de atores envolvidos. Podemos expressar o valor que um ator social d a uma
determinada ao como Alto (A), Mdio (M) ou Baixo (B).
Uma vez defnido o perfl dos atores, o momento seguinte estabelecer a forma de
relacionamento com cada um deles de modo a obter o mximo de benefcios e o
mnimo de nus. Trata-se da defnio de estratgias de atuao, classifcadas em:
56
cooptao um processo de seduo e aliciamento de um ator social
para uma proposta para a qual ele no faz qualquer restrio essencial. a
associao de interesses sem qualquer concesso de qualquer das partes.
negociao um processo mais complexo, que exige do interessado a
capacidade de ceder em alguns pontos para garantir o apoio do parceiro,
que, por seu lado, pode tambm abrir mo de algum detalhe do seu
projeto para consolidar a aliana pretendida. Aqui, os interesses tambm
tm alguma afnidade, mas no so to grandes que comportem o apoio
sem contrapartida. Em ambas, h cooperao diferindo apenas no grau de
maleabilidade e compartilhamento.
confito a estratgia assumida quando no h nenhuma possibilidade
de aliana ou acordo. Deve ser adotada quando esgotada as possibilidades
anteriores. O planejador deve considerar que o confito um risco e pode
resultar em perdas que dependendo do grau podem at comprometer o seu
papel enquanto planejador e a manuteno do problema na realidade.
Portanto, uma boa anlise de poder e de alcance das estratgias adotadas
imprescindvel. O arco direcional do planejamento estratgico nem sempre
contnuo. Ou seja, nem sempre as estratgias traadas so alcanadas e, neste
caso, importante traar alternativas para o alcance dos propsitos. Por outro
lado, elas podem se mostrar insufcientes e aqui, tambm, so necessrias
redefnies no plano inicialmente proposto. Portanto, muitas vezes preciso
ampliar o leque de aes para acmulo de poder e garantia de sucesso.
Sugerimos que voc experimente estabelecer o perfl, os aspectos conhecidos da
histria poltica, as preferncias ideolgicas e as opes dos atores sociais cujos
problemas voc pretende resolver. A seguir, estime o interesse e o valor desses
atores em relao s aes que voc programou e defna as estratgias de atuao.
Tabela 3 Caracterizao dos autores sociais
ATOR SOCIAL
PERFIL (CARACTERSTICA
DO ATOR)
INTERESSE VALOR ESTRATGIA
3.4 O Momento Ttico-Operacional
Aps a anlise estratgica, redefnimos nosso plano operativo e chegamos ento
ao. o momento de executar o plano, de intervir para alcanar a mudana.
Esta ocasio coroa todo o esforo desenvolvido nos demais momentos e
atividades j realizadas.
57
Passo 5 Defnio dos procedimentos de avaliao e monitoramento da im-
plementao da ao
As aes defnidas no momento normativo sero executadas, a rvore do problema
construda no momento explicativo passar por alteraes com o apoio viabilizado
pelo clculo interativo e as iniciativas pensadas no momento estratgico. Trata-
se do fechamento e da renovao do arco. Com tais alteraes, outro cenrio
se desenhar. A realidade dinmica, e preciso monitorar as aes, prevendo
correo de rumos ao plano inicialmente pensado. Em um determinado momento,
ser necessrio realizar a avaliao do plano implementado, em um processo de
retroalimentao do planejamento.
Defnimos, anteriormente, um plano operativo com responsabilidades e prazos
de execuo das aes, aliado a estratgias de viabilidade e factibilidade. Porm,
necessrio um grupo de acompanhamento do plano geral. Este Grupo de
Conduo, ou o coordenador acompanhar a realizao das aes juntamente
com os responsveis por elas.
Neste processo de acompanhamento e monitoramento do plano, defne-se em
que momento sero defagradas as aes planejadas, em que sequncia elas se
desenvolvero, e asseguram-se condies mnimas para a execuo das aes.
Periodicamente, realiza-se o monitoramento das aes e programam-se aes de
correo de rumos para o cumprimento dos objetivos propostos. preciso defnir um
calendrio de reunies de acompanhamento do plano e os instrumentos de prestao
de contas das aes: relatrios escritos ou verbais, planilhas, grfcos, tabelas.
1. Elaborar uma cpia do plano de ao para todas as pessoas envolvidas na sua execuo;
2. agendar reunies de gerenciamento;
3. executar, avaliar, mudar aes, elaborar relatrios, prestar contas;
4. afxar o plano ms a ms em um lugar visvel para todo o grupo;
5. acrescentar no plano uma coluna para descrever a situao atual e possveis encaminhamentos.
Quadro 8 Sugestes para o gerenciamento do plano de ao
Cabe que ressaltemos a importncia de defnir a periodicidade e a forma mais
adequada para as avaliaes do planejamento. Em geral, a avaliao feita ao
fnal do perodo de vigncia do plano. Mas possvel tambm avaliar durante
o processo de implantao do plano. Depende da fnalidade da avaliao e da
temporalidade do plano. Para qu e para quem so elementos essenciais dessa
defnio. possvel avaliar o plano a partir do grau de satisfao dos usurios, do
cumprimento de metas e aes, da relao custo-benefcio, ou do impacto dos
resultados sobre a populao.
58
Uma vez defnidos tais aspectos, prossegue-se a seleo dos indicadores
que comporo a matriz avaliativa. Os descritores de resultados identifcados
no momento normativo comporo minimamente o leque de indicadores de
avaliao. Mas outros indicadores de natureza poltica, por exemplo, podero
ser acrescentados, como indicadores que mensurem o grau de sucesso das
estratgias de viabilidade do plano.
Embora todas as atividades aqui descritas possam (e devam) formar parte do
processo de planejamento, este muito mais do que alguns de seus aspectos
operacionais. A maior riqueza do planejamento est no processo de planejar, na
anlise e na discusso que leva ao diagnstico, viso do futuro desejvel e factvel
e ao estabelecimento dos objetivos e dos planos de trabalho. Adotado como
prtica social, envolvendo uma ampla gama de atores, o planejamento participativo
exerce um forte poder de aglutinao de pessoas e grupos, os quais passam a
compreender e conviver com os anseios dos outros atores sociais. A negociao
entre grupos torna-se mais fcil e o compromisso de todos com a concretizao
dos ideais fca muito ampliado (TANCREDI; BARRIOS; FERREIRA, 1998).
Vale destacar que a participao dos integrantes da equipe do NASF em todos
os momentos listados do planejamento importante, embora nem sempre
possvel. Desta maneira, fundamental a criao de espaos para a discusso
dos problemas priorizados entre a equipe NASF e as equipes das Unidades de
Sade. Esta atitude permitir que a equipe NASF se aproprie da situao e dos
problemas de cada uma das Unidades e equipes sob sua responsabilidade. Com
base nesse diagnstico, ela elaborar o seu planejamento especfco, na lgica do
planejamento ascendente.
SNTESE DA UNIDADE
Nesta unidade, detalhamos e exemplifcamos os passos do planejamento
estratgico situacional proposto por Carlos Matus. Disponibilizamos planilhas e
sugerimos atividades para que voc pratique o planejamento em seu local de
trabalho. Por enquanto, fcamos por aqui. Esperamos que voc tenha percebido
que se trata de um processo dinmico e contnuo de interveno na realidade.
Esperamos, tambm, que tais refexes sirvam para redirecionar o planejamento
local em seu espao de trabalho.
59
REFERNCIAS
CHORNY, A. H. Planifcatin em salud: Viejas ideas em nuevos ropajes. Cuadernos
Mdico Sociales, Rosrio, v. 73, p. 530, 1998.
MATUS, C. Poltica, planejamento e governo. 2. ed. v. 2. Braslia: IPEA, 1996.
365, 1999.
RIVERA, F. J. U.; ARTMANN, E. Planejamento e gesto em sade: histrico e
tendncias com base numa viso comunicativa. Cincia Sade Coletiva, v. 15,
n. 5, p. 2265-2274, 2010.
TEIXEIRA, C. F. Planejamento e Programao Situacional em Distritos Sanitrios:
Metodologia e Organizao. In: Mendes E. V. (org.). Distrito Sanitrio O
processo social de mudana das prticas sanitrias do Sistema nico de
Sade. So Paulo - Rio de Janeiro: Hucitec Abrasco, 1993. p. 237-66.
TEIXEIRA, C. F. (org.). Planejamento em sade: conceitos, mtodos e
experincias. Salvador: EDUFBA, 2010, p. 161.
WIKIPDIA. Brainstorming. Disponvel em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/
Brainstorming>. Acesso em: 26 jun. 2012.
60
SNTESE DO MDULO
O exerccio sistemtico do planejamento potencializa o alcance dos objetivos por
reduzir as incertezas envolvidas no processo decisrio. Trata-se de um processo
contnuo de pensar o futuro, o que implica tomada de deciso permanente dentro
de um contexto que sofre infuncias constantes. Sua riqueza est no processo de
anlise de uma realidade, que permite a identifcao do que se deseja alcanar
e das decises a serem tomadas para produzir os resultados esperados. Isso
envolve modos de pensar a realidade, questionamentos para melhor compreend-
la e um processo de deciso continuado sobre o que, como e quando fazer, quais
os responsveis pelas aes e os custos envolvidos. Planejar, portanto, passa
a ser uma necessidade cotidiana, um processo permanente para que se possa
garantir direcionalidade s aes desenvolvidas, corrigindo rumos, enfrentando
imprevistos e buscando sempre caminhar em direo aos objetivos que se quer
alcanar. Neste mdulo voc teve a oportunidade de conhecer as caractersticas do
planejamento em sade, com enfoque no Planejamento Estratgico, identifcando
o processo histrico em que se insere e sua aplicabilidade como ferramenta de
gesto dos processos de trabalho da equipe da Ateno Bsica.
61
AUTORES
Graduada em Odontologia pela Universidade Federal de Santa Catarina (1985),
Especialista em Sade Pblica pela FIOCRUZ/UNIVALI (1991), Mestre em Sade
Pblica pela Universidade Federal de Santa Catarina (1999) e Doutora em Cincias
da Sade (Medicina Preventiva) pela Universidade de So Paulo (2005). docente
do quadro permanente do Departamento de Sade Pblica e pesquisadora do
Ncleo de Pesquisa e Extenso em Avaliao em Sade (NEPAS) da Universidade
Federal de Santa Catarina.
http://lattes.cnpq.br/3150002833629910
Lcio Jos Botelho
Graduado em Medicina pela Universidade Federal de Santa Catarina (1977) e
Mestre em Sade Pblica pela Universidade Federal de Santa Catarina (2003).
Professor Adjunto IV do Departamento de Sade Pblica da Universidade Federal
de Santa Catarina.
Graduada em Odontologia pela Universidade Federal de Santa Catarina (1998),
Mestre em Sade Pblica pela Universidade Federal de Santa Catarina (2003) e
Doutora em Odontologia em Sade Coletiva pela Universidade Federal de Santa
Catarina (2010). Membro do Ncleo de Extenso e Pesquisa em Avaliao em
Sade - NEPAS - da Universidade Federal de Santa Catarina. Professora adjunto
I do Departamento de Sade Pblica (UFSC).
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2
0
1
2
Secretaria de Estado da Sade
Santa Catarina
Eixo II - Eixo II O Trabalho na Ateno Bsica Trabalho na Ateno Bsica
Ateno Bsica
Especializao Multiprofssional na Especializao Multiprofssional na
CCS
UFSC

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