Estudo Economia Informal

ECONOMIA
INFORMAL EM
PORTUGAL

Relatrio Final

Julho de 2008

Estudo elaborado para a COTEC e IAPMEI
pelo CEGEA da Universidade Catlica Portuguesa

Economia Informal em Portugal

Relatrio Final
Julho de 2008

| CEGEA Centro de Estudos de Gesto e Economia Aplicada
Faculdade de Economia e Gesto da Universidade Catlica Portuguesa
Economia Informal em Portugal i

ndice

Sumrio Executivo.............................................................................................................................. vii
Captulo 1
Introduo..............................................................................................................................................1
Captulo 2
O que a Economia Informal? ..........................................................................................................3
Captulo 3
O Peso da Economia Informal: Mtodos e Estimativas...............................................................9
Mtodos de Medio da Economia Informal .......................................................................................... 10
Estimativas da Importncia da Economia Informal................................................................................ 13
Captulo 4
Determinantes da Economia Informal.......................................................................................... 23
A Opo pela Formalidade: Custos e Benefcios.................................................................................. 24
tica e Moralidade......................................................................................................................................... 30
Oportunidade e Necessidade: Oferta e Procura.................................................................................. 33
Captulo 5
Efeitos da Economia Informal ......................................................................................................... 37
Moralidade, Participao Cvica e Corrupo........................................................................................ 38
Formulao e Eficcia das Polticas ........................................................................................................... 39
Degradao das Finanas e Servios Pblicos........................................................................................ 40
Proteco dos Trabalhadores, dos Consumidores e do Ambiente................................................. 41
Concorrncia e Produtividade................................................................................................................... 42
Crescimento Econmico............................................................................................................................. 43
ii Relatrio Final

Captulo 6
Lidar com a informalidade................................................................................................................47
Recomendaes de Acadmicos e Consultores ...................................................................................48
Experincias de Outros Pases...................................................................................................................52
Captulo 7
Recomendaes para o combate Economia Informal em Portugal ....................................67
Princpios Subjacentes s Recomendaes .............................................................................................68
Preveno da Economia Informal ..............................................................................................................71
Fiscalizao, Deteco e Punio da Informalidade..............................................................................91
Captulo 8
Tabela sntese de recomendaes para o combate Economia Informal em
Portugal.............................................................................................................................................. 105
Preveno da Economia Informal ........................................................................................................... 106
Fiscalizao, Dissuaso e Punio da Informalidade .......................................................................... 117

Anexo Declarao do Presidente do Conselho de Orientao Estratgica ................. 125
Bibliografia......................................................................................................................................... 129

Economia Informal em Portugal iii

Ilustraes

Ilustrao 3-1 - Mtodos de quantificao da Economia Informal ...........................................................10
Ilustrao 3-2 - Percentagem de inquiridos que declararam ter adquirido, nos ltimos 12
meses, bens ou servios suspeitando que os mesmos incorporavam
trabalho no declarado..........................................................................................................18
Ilustrao 3-3 - Percentagem de inquiridos que declararam ter efectuado, nos ltimos
doze meses, alguma actividade cujos proveitos no tenham sido
integralmente declarados s autoridades .........................................................................19
Ilustrao 3-4 - Que percentagem da populao do seu pas estima que receba a
totalidade ou parte do seu rendimento sem o declarar para efeitos fiscais
ou de segurana social? .........................................................................................................20
Ilustrao 4-1 - Encargos fiscais e Economia Informal ................................................................................26
Ilustrao 4-2 - Um equilbrio perverso de informalidade.........................................................................27
Ilustrao 4-3 - Taxinomia da Interveno do Estado................................................................................28
Ilustrao 4-4 - Economia informal e atitude perante o no cumprimento das obrigaes
fiscais ..........................................................................................................................................31
Ilustrao 4-5 - Razes para exercer trabalho no declarado..................................................................35
Ilustrao 5-1 - Economia informal e crescimento econmico acumulado ..........................................44
Ilustrao 6-1 - O Modelo do Cumprimento (Fisco australiano) ............................................................61
Quadros
Quadro 3.1 - Importncia da Economia Informal em diferentes zonas do mundo (% do
PIB oficial) ..................................................................................................................................14
Quadro 3.2 Importncia da Economia Informal nos pases da OCDE (% do PIB oficial) ............15
Quadro 3.3 Peso da Economia Informal no PNB, 1960-1995 ............................................................17

iv Relatrio Final

Autores
RODRIGUES, Vasco (coordenador)
Director Executivo do CEGEA e Professor Associado da Faculdade
de Economia e Gesto da Universidade Catlica Portuguesa.
ALVES, Paulo
Professor Convidado da Faculdade de Economia e Gesto da
Universidade Catlica Portuguesa, Investigador da Universidade de
Lancaster e Revisor Oficial de Contas.
CAMPOS, Raquel
Assistente da Faculdade de Economia e Gesto da Universidade
Catlica Portuguesa.
GUEDES DE OLIVEIRA, Francisca
Professora Auxiliar da Faculdade de Economia e Gesto da
Universidade Catlica Portuguesa.
MENDES, Amrico
Presidente do Conselho Cientfico e Professor Associado da
Faculdade de Economia e Gesto da Universidade Catlica
Portuguesa e Director do respectivo Mestrado em Economia.
SILVA, Sofia
Professora Auxiliar da Faculdade de Economia e Gesto da
Universidade Catlica Portuguesa.

Colaboradores
MARQUES, Bernardo
SILVA, Carlos Filipe

Economia Informal em Portugal v

Conselho de Orientao
Estratgica
CADILHE, Miguel (Presidente)
BARROS, Jos Antnio
FERRAZ DA COSTA, Pedro
GOMES, Jlio
MACEDO, Paulo
PINHEIRO PINTO, Jos Alberto
SOUSA, Alfredo de
CASTRO, Alberto (Universidade Catlica Portuguesa)

vi Relatrio Final

Disclaimer
O relatrio sobre a Economia Informal em Portugal foi preparado em
resposta a uma solicitao da COTEC Portugal ao Centro de Estudos
de Gesto e Economia Aplicada da Universidade Catlica Portuguesa. O
seu contedo confidencial: o acesso e a sua divulgao so da exclusiva
responsabilidade da entidade promotora. Os autores agradecem e
reconhecem o contributo dos membros do Conselho de Orientao
Estratgica e do conjunto de personalidades que entrevistaram. No
entanto, as opinies veiculadas neste documento s responsabilizam os
autores e no vinculam os membros do COE, a Universidade Catlica
Portuguesa ou a COTEC.

Economia Informal em Portugal vii

Sumrio Executivo
O objectivo deste estudo, promovido pela COTEC, apresentar
recomendaes que possam contribuir para a reduo do peso da
Economia Informal na economia portuguesa. Este relatrio encontra-
se organizado da seguinte forma. Depois da Introduo, os captulos
1 a 6 sintetizam a literatura sobre o tema da Economia Informal.
Abordam-se sucessivamente os seguintes temas: o conceito de
Economia Informal; a estimao da sua importncia econmica; os
determinantes da importncia econmica da Economia Informal; os
seus efeitos; propostas e experincias internacionais em matria de
combate informalidade. Depois, no captulo 7, apresentam-se
detalhadamente as recomendaes efectuadas para a economia
portuguesa. O captulo 8 apresenta uma tabela sntese dessas
recomendaes.
O que a Economia Informal?
Por Economia Informal entendemos, para os efeitos deste trabalho,
toda a actividade econmica que, no sendo em si mesma ilegal, se
processa ao arrepio de normas vigentes. A evaso s normas fiscais
uma das formas mais frequentes de informalidade mas o desrespeito
pelas normas laborais, de qualidade e segurana dos produtos ou
ambientais igualmente enquadrvel no tema do trabalho.
Em contrapartida, o trabalho no incide sobre actividades
econmicas em si mesmas ilegais, como o trfico de droga, o
contrabando ou o roubo. No entanto, as fronteiras entre os temas
tratados e excludos so frequentemente difusas. Como o so
tambm as fronteiras entre a Economia Informal e a corrupo:
tratando-se de fenmenos diferentes, eles encontram-se
frequentemente imbricados e as medidas que sejam tomadas em
relao a um podem ter consequncias no outro. Embora o relatrio
contenha diversas referncias corrupo, o seu foco
especificamente a Economia Informal.
O peso da Economia Informal: Mtodos e estimativas
Pela sua prpria natureza, a Economia Informal no se presta
facilmente quantificao: os agentes econmicos que exercem a sua
actividade margem das normas procuram, na medida do possvel,
ocult-la de observadores externos. Para ultrapassar este tipo de
dificuldade, so utilizados dois tipos de mtodos: directos e
indirectos.
viii Relatrio Final

Os mtodos directos, como o nome sugere, baseiam-se na tentativa
de observar directamente a actividade econmica informal. Uma das
suas formas a de inquritos aos agentes econmicos. Este tipo de
procedimento debate-se com as dificuldades inerentes a conseguir
interrogar os agentes econmicos com actividade informal e deles
obter respostas verdadeiras. Outra forma de mtodo directo baseia-
se em auditorias fiscais aos contribuintes. Tambm aqui h problemas
de obteno de amostras representativas e de conseguir determinar
a real situao fiscal do contribuinte. Os diversos mtodos indirectos
procuram estimar a dimenso da Economia Informal a partir de
indcios que esta deixa na economia formal. Por exemplo, a Economia
Informal gera rendimentos que, pelo menos parcialmente, do origem
a despesa na economia formal. Discrepncias entre rendimento e
despesa podem portanto ser utilizadas como um indcio da
importncia da Economia Informal. O relatrio descreve
sucintamente este e outros mtodos indirectos.
As estimativas mais conhecidas da importncia da Economia Informal
so as que o Professor Friedrich Schneider e seus co-autores tm
produzido num conjunto de trabalhos que citamos. Estas estimativas
apontam para que a Economia Informal tenha uma importncia muito
diversa em diferentes zonas do mundo, variando, em termos de
mdias regionais, entre um mximo de cerca de 47% do PIB na frica
e na Amrica Central e do Sul e um mnimo de cerca de 17% nos
pases da OCDE. Entre estes, o valor mais baixo o dos EUA, da
ordem dos 9% e o mais alto o da Grcia, ultrapassando os 28%.
Na OCDE, Portugal, encontra-se no grupo de pases onde a
Economia Informal representa mais de 20% do PIB, na companhia da
Grcia, Itlia, Espanha e Blgica. No nosso pas, na ltima dcada, o
peso da Economia Informal tem-se mantido estvel, da ordem dos 22
a 23% do produto.
As estimativas de Schneider so geralmente interpretadas de forma
errnea. Por um lado, tendem a ser interpretadas como uma medida
da discrepncia entre o PIB oficial e o verdadeiro PIB. Essa
interpretao no legtima, porque o PIB oficial inclui j estimativas
daquilo que as entidades estatsticas chamam a economia no
observada. Uma vez que no se sabe que parte da Economia
Informal estimada por Schneider est, ou no, includa nessas
estimativas de economia no observada no possvel somar os dois
valores. Por outro lado, as estimativas de Schneider so
frequentemente interpretadas como a medida da parcela da
economia que no paga impostos. Mas este autor alerta
expressamente, nas suas publicaes, para que os mtodos que utiliza
no permitem sustentar essa interpretao.
Economia Informal em Portugal ix

Alm disso, as estimativas de Schneider no tm deixado de levantar
controvrsia. Alguns estranham, por exemplo, que todos os 110
pases examinados por Schneider, sem uma nica excepo, registem
um crescimento no peso da Economia Informal no PIB ao longo da
ltima dcada. Olhando ao caso portugus, em particular, no deixa
de causar alguma perplexidade que as estimativas apresentadas sejam,
desde 1997, rigorosamente idnticas s que so apresentadas para
Espanha.
A Unio Europeia tem realizado alguns trabalhos de inquirio
destinados a obter medidas directas da Economia Informal. Os
resultados obtidos contrastam consideravelmente com os que
resultam de mtodos indirectos como os utilizados por Schneider.
De acordo com estes inquritos, a Economia Informal tenderia a ser
particularmente frequente em pases como a Holanda e a Dinamarca.
Em Portugal, verifica-se uma ambivalncia nas respostas, com cada
cidado a declarar que parte significativa da populao recebe
rendimentos no declarados mas a negar que isso acontea consigo
prprio, o que permite vrias interpretaes.
Determinantes da Economia Informal
A participao na Economia Informal pode, numa lgica econmica,
ser pensada no quadro de uma anlise custo-benefcio: o respeito
pelas normas permite aceder a um conjunto de benefcios mas
acarreta custos; consoante a importncia de uns e outros, o agente
econmico tender a optar pela formalidade ou pela informalidade.
Mas, muitas vezes, a escolha no dicotmica: no se trata de
escolher, em absoluto, se operar formal ou informalmente; trata-se
de escolher que normas respeitar e que normas desrespeitar.
A opo pela formalidade permite contar com a proteco da lei
enquanto a informalidade sujeita os seus agentes a serem por ela
perseguidos. Quanto maior a probabilidade de penalizao por
incumprimento das normas e quanto maior a penalizao prevista,
menor o atractivo da informalidade. O bom funcionamento do
sistema de justia , por isso, crucial para dissuadir a informalidade. A
formalidade permite tambm o acesso a um conjunto de mecanismos
de apoio sustentao e crescimento do negcio como o sistema
de crdito ou os sistemas pblicos de apoio ao investimento que,
em princpio, no esto disponveis, ou s o esto em condies mais
onerosas, para quem opta pela informalidade. Para os trabalhadores,
a formalidade sujeita a sua actividade a normas de sade, segurana,
horrios e remunerao e permite o acesso a mecanismos de
proteco face ao desemprego, doena ou velhice que tendero a
no estar disponveis, ou a s o estar em menor medida, para quem
opte pela informalidade. Em contrapartida, a informalidade permite,
x Relatrio Final

pelo menos no curto prazo, poupar no pagamento de encargos fiscais
e para-fiscais e evitar os custos inerentes satisfao de requisitos
burocrticos. Em pases onde a corrupo seja muito elevada, a
informalidade pode tambm ter a vantagem de evitar o contacto com
funcionrios corruptos. A informalidade permite ainda evitar os
custos inerentes ao cumprimento das normas.
Os Estados tendem a cair numa de duas situaes. Alguns oferecem
aos seus cidados e empresas um ambiente institucional satisfatrio,
com bons servios pblicos e nveis reduzidos de corrupo. Isto faz
com que o incentivo para fugir para a Economia Informal seja
limitado, o que permite ao Estado cobrar receitas fiscais que
sustentam o bom ambiente institucional, sem que as taxas de imposto
tenham que ser exorbitantes. o que se poderia chamar um
equilbrio virtuoso. Outros caem num equilbrio perverso, do qual
muito difcil sair. O mau funcionamento das instituies e a
corrupo empurram parte substancial da actividade econmica para
a informalidade. A informalidade, aliada ao prprio mau
funcionamento das instituies e corrupo, levam a que o Estado
obtenha receitas fiscais reduzidas. Estas receitas fiscais reduzidas no
permitem sustentar instituies de boa qualidade nem garantir
rendimentos razoveis aos seus funcionrios, o que alimenta a
corrupo. Neste ambiente, o Estado levado a cobrar taxas de
imposto muito elevadas sobre a pequena parcela da economia que
consegue controlar, o que estimula a fuga para a Economia Informal.
Evidentemente, o clculo econmico subjacente lgica custo-
benefcio enquadrado pelos valores ticos e morais dos indivduos e
das comunidades que integram. Existe clara evidncia de que quanto
maior a tolerncia social para com a evaso fiscal maior o seu valor.
Alguns estudos sugerem que a moralidade fiscal tende a ser tanto
mais rigorosa quanto maior o envolvimento dos cidados na
formulao das polticas que os afectam. Est tambm relacionada
com a percepo de ser tratado de forma justa pelo Estado e, em
geral, com a satisfao pela utilizao que o Estado d aos meios
financeiros ao seu dispor.
Certos desenvolvimentos no domnio tecnolgico, como as
tecnologias de informao e comunicao, e no domnio normativo,
como a reduo de horrios de trabalho e de idades de reforma, tm
aumentado as oportunidades para o exerccio informal da actividade
econmica. Por outro lado, o recurso informalidade ,
frequentemente, uma questo de necessidade, resposta a situaes
de crise econmica conjuntural ou estrutural.
Economia Informal em Portugal xi

Efeitos da Economia Informal
A literatura econmica, e o discurso poltico, atribui Economia
Informal um conjunto de malefcios.
Desde logo, a percepo de que h um amplo desrespeito pelas
normas, e de que os que as desrespeitam continuam a usufruir dos
bens pblicos, tende a degradar a moral cvica e a gerar sentimentos
de iniquidade, que podem, de forma cumulativa, contribuir para o
agravamento dos problemas de informalidade. A Economia Informal
pode tambm, por um lado, gerar os meios financeiros e, por outro,
a necessidade que levam a recorrer corrupo. Depois, a Economia
Informal reduz a fiabilidade dos indicadores econmicos ao dispor do
Governo, podendo perturbar a formulao de polticas e contribuir
para reduzir a sua eficcia. A Economia Informal reduz igualmente a
receita do Estado e, dessa forma, a sua capacidade para fornecer bens
e servios pblicos, nomeadamente em matria de proteco social e
de promoo do crescimento econmico. O desrespeito pelas
normas pode traduzir-se directamente em inconvenientes para os
trabalhadores e consumidores, bem como na degradao do meio
ambiente. Existe tambm o receio de que a Economia Informal tenha
efeitos negativos em termos de concorrncia e produtividade. No
respeitando as normas, os agentes econmicos que actuam na
informalidade gozam de uma vantagem competitiva face aos que o
fazem. Sendo tipicamente pequenas e estando sujeitas a grandes
riscos, as empresas informais tendem a no investir nas melhores
solues disponveis e a ter baixa produtividade. Mas a sua presena
desincentiva igualmente o investimento e inovao das empresas
formais que com elas tm que concorrer.
Estes efeitos levam muitos a recear que a Economia Informal se
traduza, a longo prazo, em menor crescimento econmico. No
existe, no entanto, evidncia emprica suficiente para comprovar ou
infirmar este receio.
Note-se, alis, que nem todos partilham desta viso negativa da
Economia Informal ou que, pelo menos, alguns lhe vem certos
benefcios. Desde logo, a Economia Informal tende, em determinadas
circunstncias, a ser um mecanismo de amortecimento de tenses
sociais e polticas: em perodos de crise econmica, muitas vezes na
informalidade que muitos cidados asseguram a sua sobrevivncia
(veja-se a este propsito, a experincia dos ditos pases em
transio). Por outro lado, alguns acentuam que a Economia
Informal s existe porque h quem a prefira economia formal,
sugerindo um desajustamento entre as normas impostas pelo Estado
e as preferncias dos agentes econmicos. Neste quadro, a Economia
Informal poderia ser um elemento de flexibilizao da economia.
Quando as normas impostas pelo Estado geram reduzida
xii Relatrio Final

concorrncia na economia formal, a Economia Informal poderia
tambm trazer um desejvel, do ponto de vista da eficincia
econmica, elemento de concorrncia. Alguns alegam mesmo que a
Economia Informal serve igualmente como uma escola de
empreendedorismo, de onde muitos transitam para a economia
formal.
Lidar com a informalidade
As recomendaes e os exemplos de como lidar com a Economia
Informal so numerosos. No sexto captulo, revemos por um lado as
recomendaes de acadmicos e consultores e descrevemos
sucintamente as experincias de alguns pases nesta matria.
As recomendaes de acadmicos e consultores procuram,
normalmente, conjugar a reduo do incentivo para optar pela
informalidade, por via da reduo ou simplificao das imposies
normativas a que a actividade econmica est sujeita e da carga
administrativa e fiscal que lhes est associada, por um lado, com o
reforo da capacidade de fiscalizao das autoridades e das sanes
aplicveis aos incumpridores, por outro. A necessidade de sensibilizar
a sociedade, em geral, e os contribuintes, em particular, para a
importncia do cumprimento das normas tambm um elemento
habitual nestas recomendaes.
Quanto a experincias de outros pases, descrevemos, com graus
diferenciados de detalhe, iniciativas recentes para lidar com a
Economia Informal, ou especificamente com a evaso fiscal, na
Espanha, Frana, Itlia, Reino Unido e Austrlia. Embora essas
experincias sejam diversas, reflectindo desde logo o diferente
enquadramento legislativo de cada um dos pases, apresentam um
conjunto de elementos comuns que importa realar.
Em todos estes pases, as propostas assumem que fundamental
promover o cumprimento voluntrio por parte dos contribuintes.
Nesse sentido, acolhem muitas das sugestes anteriormente
mencionadas, no sentido de facilitar a actividade do contribuinte
cumpridor, reduzindo as obrigaes burocrticas, criando meios
electrnicos que facilitem o cumprimento das obrigaes,
estabelecendo servios de apoio eficientes e humanizados, etc. Esta
preferncia pelo cumprimento voluntrio deve, no entanto, ser
acompanhada pela capacidade para actuar perante indcios srios de
incumprimento, impondo um leque de sanes suficientemente
severas para serem dissuasoras.
Todas tambm reconhecem a necessidade de uma abordagem
segmentada Economia Informal, admitindo a especificidade de
muitas das suas facetas e dedicando-lhes uma abordagem apropriada.
Economia Informal em Portugal xiii

Outro elemento comum s propostas a necessidade de explorar o
potencial da informao existente no aparelho do Estado, cruzando
informao e estabelecendo mecanismos de colaborao entre
organismos com responsabilidades que se intersectam com a
problemtica da Economia Informal, como o fisco, a segurana social,
os diversos servios de inspeco, os servios de imigrao, etc.
A maioria destas propostas reconhece tambm que, unilateralmente,
h um limite ao que a administrao pblica pode fazer. Conseguir o
envolvimento da sociedade civil no combate Economia Informal
essencial. Por isso, de uma maneira geral, reconhecem a convenincia
de estabelecer parcerias, por exemplo, com as associaes
empresariais e outros organismos profissionais, que possam servir
para melhor fazer passar as mensagens da administrao mas tambm
para formatar a sua actuao s especificidades sectoriais.
Recomendaes para o combate Economia Informal em Portugal
Tendo em conta os ensinamentos sobre os determinantes da
Economia Informal, discutidos no captulo 4, as experincias
internacionais de combate informalidade, em Espanha, Frana, Itlia,
Reino Unido e Austrlia, descritas no captulo 6, e o extenso
conjunto de entrevistas realizadas com personalidades conhecedores
da realidade portuguesa, este relatrio avana com um conjunto de
propostas de medidas tendentes a reduzir o peso que a Economia
Informal tem em Portugal.
Essas propostas reflectem cinco princpios que consideramos
essenciais para um bem sucedido combate informalidade. Em
primeiro lugar, a facilitao do cumprimento das obrigaes: o
cumprimento das obrigaes no deve ser mais custoso do que o
estritamente necessrio. Em segundo lugar, o combate sensao de
impunidade dos prevaricadores: a impunidade estimula o
incumprimento e sentida como inqua pelos cidados cumpridores.
Depois, a necessidade de estabelecer um clima de confiana mtua
entre o Estado e os cidados: quando os cidados no confiam no
Estado, o incentivo para cumprir reduzido porque no parece gerar
a devida contrapartida. Em quarto lugar, a importncia de reforar os
laos entre o Estado e os organismos da sociedade civil: o combate
Economia Informal no pode ser uma tarefa exclusiva do Estado
porque a sociedade no seu conjunto que por ela prejudicada.
Finalmente, a importncia da estratgia, organizao e meios dos
organismos pblicos que se dedicam ao combate informalidade.
Com base nestes princpios, o relatrio avana com as seguintes
recomendaes:
xiv Relatrio Final

Medida 1 Simplificao e agilizao dos processos de licenciamento
comercial, industrial, ambiental e urbanstico
Medida 2 Generalizar o princpio do balco nico,
nomeadamente a nvel municipal
Medida 3 - Aconselhamento ao incio de actividade empresarial
Medida 4 - Reforo dos mecanismos de acompanhamento nos
primeiros anos de actividade das empresas
Medida 5 - Incentivo utilizao de mecanismos de certificao de
contas
Medida 6 Condies de regularizao da actividade
Medida 7 - Facturao electrnica
Medida 8 - Reforo da utilizao de meios de pagamento bancrios
Medida 9 - Sensibilizao dos cidados para os efeitos negativos da
Economia Informal
Medida 10 - Sensibilizao para pedir factura
Medida 11 - Cdigos de conduta na administrao
Medida 12 - Certificao de processos na administrao
Medida 13 - Melhoria do atendimento
Medida 14 - Melhoria do relacionamento e acompanhamento por
parte da Administrao Fiscal
Medida 15 - Automatizao de opes no domnio fiscal
Medida 16 - Reforo dos mecanismos de controlo da informao
disponvel
Medida 17 - Actualizao do cadastro de contribuintes
Medida 18 - Acesso dos cidados e empresas informao relevante
Medida 19 - Eliminao de restries geogrficas no cumprimento das
obrigaes fiscais
Medida 20 - Proporcionalidade no tratamento dos contribuintes
Medida 21 - Reforo das garantias na resposta da administrao fiscal
Medida 22 - Criao de equipas tcnicas de apoio aos tribunais fiscais
Medida 23 - Criao de mecanismos alternativos aos tribunais
tributrios
Medida 24 - Agilizao dos procedimentos falimentares
Economia Informal em Portugal xv

Medida 25 - Formao dos juzes em matria econmico-financeira
Medida 26 Estabilidade legislativa
Medida 27 Simplificao da tributao do rendimento
Medida 28 - Alterao ao regime do IVA
Medida 29 - Reduo e simplificao das obrigaes administrativas
Medida 30 - Simplificao das obrigaes declarativas de terceiros
Medida 31 - Simplificao da comprovao da aplicabilidade de
regimes fiscais especiais
Medida 32 - Criao de um cdigo fiscal para no residentes
Medida 33 - Simplificao do regime de aplicao do IMT
Medida 34 - Simplificao da liquidao de sociedades
Medida 35 - Reformulao e clarificao da tributao por mtodos
indirectos
Medida 36 - Reforo do papel dos organismos profissionais e
associaes empresariais no combate Economia
Informal
Medida 37 Reforo do papel do sector bancrio no combate
Economia Informal
Medida 38 - Abordagem segmentada Economia Informal
Medida 39 Intensificao da actividade inspectiva
Medida 40 Criao de equipas especializadas nos mercados de
capitais e em relaes com o exterior
Medida 41 - Acreditao e controlo de software contabilstico
Medida 42 - Reestruturao da rede de reparties de finanas
Medida 43 - Reestruturao dos recursos humanos da DGCI
Medida 44 Reforo da formao profissional
Medida 45 - Transparncia e reforo dos incentivos profissionais
Medida 46 - Aquisio de tecnologia de data mining e auditoria
Medida 47 - Identificao de redes de ligaes entre agentes
econmicos
Medida 48 - Aumento da tempestividade, qualidade e quantidade da
informao no fiscal
xvi Relatrio Final

Medida 49 - Intensificao da utilizao das possibilidades legais de
acesso a informao bancria
Medida 50 Incremento da troca de informaes com as
administraes fiscais de outros pases
Medida 51 Obrigatoriedade de publicao das contas das entidades
sem fins lucrativos
Medida 52 Promoo de sinergias entre as direces gerais com
competncias na rea fiscal
Medida 53 - Integrao de processos de inspeco
Medida 54 - Partilha de informao entre organismos pblicos
Medida 55 - Criao de um departamento conjunto entre a
administrao fiscal e a Polcia Judiciria
Medida 56 - Reformulao das competncias da Brigada Fiscal da
Guarda Nacional Republicana
Medida 57 - Alargamento do prazo de prescrio para crimes fiscais
Medida 58 - Estatuto do arrependido
Medida 59 - Avaliao regular dos organismos da administrao
Medida 60- Benchmarking
Medida 61 - Avaliao peridica dos resultados em matria de
combate Economia Informal

Economia Informal em Portugal 1

1
Introduo
Este estudo sobre a Economia Informal em Portugal foi desenvolvido
pelo CEGEA Centro de Estudos de Gesto e Economia Aplicada da
Universidade Catlica Portuguesa por solicitao da COTEC Portugal
Associao Empresarial para a Inovao.
A COTEC assume como sua misso promover o aumento da
competitividade das empresas localizadas em Portugal, atravs do
desenvolvimento e difuso de uma cultura e de uma prtica de
inovao, bem como do conhecimento residente no pas. face a
esta misso que deve entender-se a deciso de abordar o tema da
Economia Informal. Pretendia-se conhecer melhor o seu eventual
impacto sobre a competitividade e a inovao e, na medida em que
este fosse negativo, analisar os mecanismos que incentivam a
existncia da Economia Informal, sendo finalidade ltima da anlise
contribuir para a reduo do fenmeno. O estudo tinha, portanto,
um propsito operacional, devendo dar origem a um conjunto de
recomendaes de medidas que pudessem atenuar a incidncia da
Economia Informal no nosso pas.
As recomendaes a efectuar no poderiam, obviamente, ignorar o
conhecimento j existente sobre o assunto. Sob essa ou outras
designaes, de h muito que a Economia Informal interessa a
polticos e acadmicos, existindo uma vasta literatura sobre o tema,
como pode constatar-se na Bibliografia deste Relatrio. A reviso e
anlise dessa literatura constituiu, necessariamente, um aspecto
essencial do trabalho desenvolvido.
No entanto, porque se pretendiam recomendaes orientadas para o
caso nacional, a mera leitura de materiais previamente publicados no
era suficiente, tornando-se necessrio auscultar protagonistas com
conhecimento pessoal da realidade portuguesa. Em primeira linha, os
autores puderam contar com a opinio autorizada dos membros do
Conselho de Orientao Estratgica do estudo, anteriormente
identificados, a quem desejam exprimir o seu vivo agradecimento
pelas entrevistas pessoais, reunies colectivas e documentos escritos
com que contriburam para este trabalho. Ao Professor Miguel
2 Relatrio Final

Cadilhe, Presidente daquele Conselho, em particular, desejam
agradecer o permanente incitamento e apoio.
Para alm dos membros do COE, os autores realizaram ainda cerca
de uma vintena de entrevistas confidenciais com protagonistas
considerados relevantes. Trata-se de um conjunto de pessoas com
perfis muito diversificados, compreendendo nomeadamente
empresrios, gestores e sindicalistas de diferentes sectores de
actividade, bem como consultores, acadmicos, responsveis da
administrao pblica e responsveis polticos. Embora no os
identificando nominalmente, devido ao compromisso de
confidencialidade assumido, a todos se agradecem igualmente os
contributos.
Este relatrio encontra-se organizado em oito captulos. Depois
desta introduo, o prximo captulo discute as diversas definies
possveis para o termo Economia Informal e clarifica a que
adoptada para efeitos deste estudo. O captulo trs apresenta os
vrios mtodos que tm sido utilizados para estimar a importncia
econmica da Economia Informal bem como algumas das estimativas
existentes, nomeadamente as relativas a Portugal. O quarto captulo
dedicado anlise do que se sabe quanto aos determinantes da
importncia econmica do fenmeno. No quinto, discutem-se os
efeitos da Economia Informal, nomeadamente, em termos de
concorrncia e produtividade, mas tambm noutros domnios. O
captulo 6 procede a uma sntese de propostas que tm sido
apresentadas por diferentes autores e organizaes para lidar com a
informalidade
1
e da experincia de alguns outros pases na matria,
encerrando a parte do relatrio dedicada reviso da literatura
previamente publicada. Os dois captulos finais procedem
apresentao das recomendaes para Portugal, resultado final do
estudo. No captulo 7, depois de uma breve discusso de alguns
princpios orientadores, enunciam-se desenvolvidamente as cerca de
60 propostas apresentadas. Finalmente, o oitavo captulo apresenta
uma tabela sntese daquelas propostas, com uma curta exposio do
seu contedo, das entidades envolvidas na sua aprovao e
implementao, do prazo necessrio para o efeito e, quando possvel,
de pases onde foram propostas ou adoptadas medidas anlogas. Em
anexo, apresenta-se uma Declarao do Presidente do Conselho de
Orientao Estratgica, Professor Miguel Cadilhe, sobre A economia
informal e a carga fiscal.

1
Ao longo deste relatrio, usamos a expresso informalidade para nos referirmos actividade desenvolvida no quadro da
Economia Informal, isto , ao arrepio dos normativos vigentes. Num outro sentido, que no o aqui adoptado, a mesma
expresso utilizada para referir uma forma de funcionamento desburocratizada e, nessa medida, como algo positivo.

2
O que a Economia
Informal?
A Economia Informal um fenmeno multifacetado e de difcil
definio. Alis, esta designao relativamente recente, sendo
tradicional utilizar expresses como economia paralela ou economia
subterrnea para, aparentemente, designar o mesmo fenmeno. Este
captulo discute vrias interpretaes possveis para a designao e
salienta que ela s parcialmente coincide com fenmenos como a
evaso fiscal ou como o erro na medio do produto nas Contas
Nacionais. Para os efeitos deste estudo, entendemos a Economia
Informal como sendo constituda por aquelas actividades econmicas
que, no sendo em si mesmas ilegais, decorrem ao arrepio de normas
vigentes, sejam elas fiscais, laborais ou outras.
De acordo com os seus termos de referncia, este estudo dever contribuir para analisar os
mecanismos que incentivam a existncia da Economia Informal, sendo finalidade ltima da anlise
contribuir para a reduo do fenmeno. Neste sentido, torna-se necessrio clarificar o que ,
para este propsito, a Economia Informal.
O nico consenso que, nesta matria, se encontra na literatura econmica o de que o tema
complexo: h mltiplas definies do que seja a Economia Informal. A existncia de uma panplia
de outras designaes que parecem referir-se ao mesmo fenmeno, ou a fenmenos com ele
estreitamente relacionados, s agrava essa complexidade: economia paralela, economia
subterrnea, economia sombra, economia escondida, mercado negro, fuga ao fisco, evaso fiscal,
so apenas alguns exemplos dessas designaes. Como nota a OCDE (2002, pg. 11) no h
qualquer consenso sobre se todas estas expresses se referem mesma coisa, nem, caso assim
no seja, sobre as relaes existentes entre elas.
A informalidade a que alude a designao remete para formas de exerccio da actividade
econmica desenvolvidas fora do normal quadro jurdico-institucional. Mas porque este quadro
extremamente vasto e complexo, esta noo no , em si mesma, suficiente para guiar um
trabalho com preocupaes operacionais.
A Economia Informal , muitas vezes, entendida como sendo aquela parcela da actividade
econmica que no captada na Contabilidade Nacional, nomeadamente nos valores publicados
do Produto Interno Bruto. Esta concepo encontra-se quer entre autores acadmicos (Simon
Johnson et al., 1998a, David Dreyer Lassen, 2006), quer entre tcnicos. A ttulo de exemplo, um
4 Relatrio Final

grupo de peritos que apoiou o governo da Nova Zelndia na definio da sua poltica em relao
ao cumprimento fiscal (Committee of Experts on Tax Compliance, 1998) afirma que A
economia escondida, ou negra, compreende as actividades econmicas que no so medidas nas
estatsticas oficiais, incluindo simultaneamente actividades legais e ilegais.
Feige (1990) chama a esta parcela da actividade econmica economia no registada.
2
Sendo ou
no esse o propsito dos seus autores, as estimativas da importncia da Economia Informal que
surgem, por vezes, nos media so normalmente entendidas desta forma: como valores que
deveriam somar-se ao valor oficial para obter o verdadeiro valor do PIB. Como refere a OCDE
(2002) Os media do grande ateno possibilidade de excluso de actividades econmicas e
certos relatos sugerem frequentemente que os valores publicados do PIB no incluem partes
importantes da economia.
Na realidade, na construo das Contas Nacionais, os Institutos de Estatstica utilizam j uma
multiplicidade de procedimentos destinados a quantificar a actividade econmica que no
declarada pelos que a levam a cabo, como analisado em Santos (1996), a propsito do Instituto
Nacional de Estatstica portugus, e em ISTAT (2006), a propsito do seu congnere italiano. A
referida publicao da OCDE (2002) , alis, um manual que prope boas prticas na medio
desta economia no observada. Os nmeros oficiais do PIB incluem, portanto, j a estimativa
que as autoridades estatsticas fazem da actividade produtiva que no conseguem observar
directamente, seja porque os que a levam a cabo a procuram ocultar do fisco, seja por outras
razes.
3

Logo, as estimativas sobre a importncia da Economia Informal no devem, em geral, ao
contrrio do que prtica corrente, ser entendidas como algo que acresce necessariamente s
estatsticas oficiais do produto. S assim deveria acontecer se o estudo em causa estivesse a
estimar exclusivamente actividades excludas das estatsticas oficiais. Mas as estimativas publicadas
no explicitam, em regra, se assim acontece. Embora s no captulo seguinte abordemos a
questo da estimao dos montantes envolvidos na Economia Informal, de salientar, desde j,
que a OCDE (2002) mostra cepticismo quanto relevncia de muitos destes estudos: O
problema que muitos destes relatos dos media so baseados em metodologias com um, ou
ambos, de dois problemas importantes. Em primeiro lugar, estes mtodos frequentemente no
definem exactamente o que que deveria ser medido e portanto est, possivelmente, a ser

2
Utilizaremos aqui a expresso economia no registada exclusivamente para a que no registada no clculo do
produto.
3
De acordo com o manual do OCDE, a no-observao pode resultar de cinco fenmenos diferentes. A produo
subterrnea que se refere a actividades produtivas legais mas que so deliberadamente escondidas do Estado, para evitar
o pagamento de impostos e contribuies sociais, para evitar o cumprimento de certos normativos legais (salrio mnimo,
horrios de trabalho, normas de segurana, etc.) ou para evitar o custo de certos procedimentos administrativos. A
produo ilegal refere-se s actividades produtivas que so ilegais pela prpria natureza do que produzido (ex.:
comrcio de substncias ilcitas) ou por serem realizadas por quem no est autorizado a faz-lo (ex.: exerccio da
medicina por quem no tem as credenciais necessrias). A produo do sector informal refere-se a actividades
produtivas desenvolvidas para dar emprego e rendimento a quem as desenvolve; esta produo do sector informal no
incide sobre actividades que, em si mesmas, sejam ilegais e distingue-se da produo subterrnea por no haver um
propsito deliberado de ocultao face ao Estado, sendo esta mero resultado do reduzido nvel de organizao da
actividade. A produo prpria das famlias refere-se a actividades desenvolvidas no seio da famlia para usufruto
prprio (ex.: pequenas produes agrcolas e pecurias, construo da casa prpria, etc.). Finalmente, alguma produo
no observada devido a deficincias dos procedimentos de recolha de informao estatstica.

excludo. () O segundo problema a dependncia de muitos mtodos de estimao de
hipteses simplistas que no se justificam.
Um segundo entendimento do que a Economia Informal, igualmente frequente, o de que esta
corresponde s actividades econmicas em que no so cumpridas as obrigaes fiscais,
nomeadamente as obrigaes de declarao. A esta parcela da actividade econmica, Feige
(1990) chama economia no declarada. As mesmas estimativas sobre a dimenso da Economia
Informal que so invocadas como correspondendo economia no registada so, muitas vezes,
utilizadas como estimativa da economia no declarada.
Antes de avanar para outros entendimentos possveis do conceito de Economia Informal
importa notar que a relao entre a economia no declarada e a economia no registada pode,
pelo menos teoricamente, ser muito tnue (Vito Tanzi, 1999). Em primeiro lugar porque, como
se referiu, os valores oficiais do PIB incluem j estimativas para a economia no observada que,
em parte considervel, corresponde economia no declarada. A economia no declarada est,
portanto, muitas vezes, pelo menos parcialmente includa na economia registada.
Outra razo para que no haja relao estreita entre a economia no registada e a economia no
declarada prende-se com os diferentes objectivos da Contabilidade Nacional e do Fisco. Na
contabilizao do PIB, e de outras grandezas semelhantes, as autoridades estatsticas esto a
procurar medir a actividade produtiva do pas. As actividades econmicas de carcter
redistributivo, nomeadamente as que envolvem aplicaes de capitais, legais ou ilegais, no so,
nem devem ser, tidas em conta no PIB, porque no correspondem a actividades produtivas. Logo,
no integram a economia no registada. Mas podem gerar obrigaes fiscais que, quando no
cumpridas, as configurem como economia no declarada. Por outro lado, podem existir
actividades produtivas no registadas que, por exemplo, por no atingirem certos limiares que
sejam condio da obrigao de declarao ao fisco, no constituam economia no declarada.
Um terceiro entendimento de Economia Informal o de que a informalidade decorre da
ilegalidade das actividades econmicas desenvolvidas: a economia ilegal, de acordo com a
taxinomia de Feige (1990). Em princpio, o no cumprimento das obrigaes fiscais configura, em
si mesmo, uma ilegalidade, pelo que a economia no declarada seria parte da economia ilegal. No
entanto, os autores que utilizam o conceito de economia ilegal tm, em geral, em mente a
ilegalidade que decorre da natureza da actividade desenvolvida e no a que resulta do mero
incumprimento das obrigaes fiscais: esto a pensar em actividades como o trfico de droga, o
roubo, etc. Dependendo do ordenamento jurdico, estas actividades podem, ou no, gerar
obrigaes fiscais. Se essa obrigao existir, a economia ilegal parte da economia no declarada.
Mas se a obrigao no existir, no h qualquer sobreposio entre os dois conceitos.
A relao entre a economia ilegal e a economia no registada tambm pouco clara. Novamente,
na contabilizao do PIB, as autoridades estatsticas procuram medir a actividade produtiva. Na
medida em que sejam capazes de as elaborar, as autoridades estatsticas devem incluir nos
valores oficiais do PIB as suas estimativas das actividades produtivas ilegais, como o trfico de
droga, a prtica ilegal de actos mdicos, etc. Mas no devem incluir as actividades ilegais no
produtivas, como o roubo ou a obteno fraudulenta de apoios pblicos. No entanto, certos
trabalhos sobre a Economia Informal do grande destaque a este ltimo tpico: por exemplo, no
relatrio sobre a Economia Informal que preparou para o Tesouro britnico, Lord Grabiner
(2000) d especial ateno a medidas que possam reduzir a fraude na obteno indevida de
benefcios pblicos.
6 Relatrio Final

Como resulta do anteriormente exposto, parte da economia ilegal deveria ser includa na
contabilizao do PIB. A capacidade das instituies estatsticas para estimar o valor da produo
ilegal , no entanto, limitada, no sendo claro em que medida conseguem cumprir aquele
objectivo. Para alm disso, essa capacidade varia de pas para pas. Por este motivo, os
organismos estatsticos da Unio Europeia tm optado por no incluir a economia ilegal nos
valores do PIB que publicam. A interpretao e a comparao internacional de estimativas sobre
a importncia da economia ilegal e o seu peso no PIB so tambm muito dificultadas pelo facto de
a noo de ilegal variar no espao e no tempo. Por exemplo, mesmo no espao da Unio
Europeia, a prostituio ou o comrcio de drogas leves so ilegais nuns pases e legais noutros. E
o estatuto legal de certas actividades altera-se ao longo do tempo, como recentemente
aconteceu com o aborto em Portugal.
Depois de definir economia no registada, economia no declarada e economia ilegal, Feige
(1990) apresenta ainda uma definio de Economia Informal, strictu senso: () a Economia
Informal compreende aquelas actividades econmicas que evitam os custos e so excludas dos
benefcios e direitos inerentes s leis e regras administrativas que regulam as relaes de
propriedade, o licenciamento comercial, os contratos de trabalho, a responsabilidade civil, o
crdito e os sistemas de segurana social. O autor no esclarece porm como que esta ltima
definio se relaciona com as anteriores, embora parea que a Economia Informal, assim
entendida, engloba a economia no declarada e a economia ilegal mas no necessariamente a
economia no registada.
O conceito de Economia Informal muito utilizado no mbito da anlise de questes de ndole
laboral. Em 1993, a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) adoptou uma definio de
Economia Informal, baseada na empresa, segundo a qual aquela nomeadamente constituda por
todas as empresas abaixo de um determinado limiar de dimenso (a definir em cada pas) e/ou
por todas as empresas no registadas ao abrigo dos normativos nacionais relevantes ou cujos
trabalhadores no esto registados. Mais recentemente, em 2003, a mesma organizao adoptou
igualmente uma definio de emprego informal, baseada na pessoa que desenvolve a actividade.
Sinteticamente, esta definio considera informal todo o emprego na Economia Informal (de
acordo com a definio anterior) bem como o emprego na economia formal que escapa
legislao de trabalho, fiscal e de proteco social (Ralf Hussmanns, 2005).
Esta ltima definio remete para o facto de que as fronteiras entre a economia formal e informal
so fluidas. Parte substancial da Economia Informal desenvolvida por empresas formalmente
constitudas e que cumprem muitas, mas no todas, as suas obrigaes legais: os mesmos agentes
econmicos esto, frequentemente, presentes na economia formal e na Economia Informal. A
contraposio dicotmica da Economia Informal economia formal corresponde,
consequentemente, a uma viso demasiado simplista da realidade empresarial: como notam a
Development Economics e a Bannock Consulting (Development Alternatives Inc. and Bannock
Consulting Ltd., 2005), num documento produzido para a agncia do governo americano para o
apoio ao desenvolvimento, () h um contnuo entre a formalidade e a informalidade. Poucas
empresas respeitam a totalidade das regras relativas ao comportamento empresarial, assim como
poucas no respeitam nenhuma.
A Economia Informal , portanto, um fenmeno multifacetado, podendo incluir, dependendo da
forma como seja entendida a expresso, actividades como as seguintes:

Actividades criminosas como o roubo, o trfico de droga, a promoo da imigrao
ilegal ou o contrabando;
Fraudes, mais ou menos sofisticadas, destinadas a obter do Estado benefcios ou
reembolsos fiscais a que o promotor no tem direito, nalguns casos associadas a crimes
de usurpao de identidade;
Negcios financeiros, nomeadamente de aplicao de poupanas, ao arrepio das normas
vigentes;
Ocultao de rendimentos empresariais, por via da ocultao de parte dos proveitos ou
da sobre-declarao dos custos, de forma a minimizar o imposto a pagar,
nomeadamente no caso dos servios aos consumidores;
A no declarao de trabalhadores para ocultar a violao de normas de residncia,
idade legal de trabalho ou outras;
A no declarao da totalidade das horas trabalhadas pelos trabalhadores, a que
normalmente anda associado a realizao de pagamentos em dinheiro ou espcie no
declarados e o no pagamento integral das contribuies sociais devidas;
O desrespeito por normas de segurana no trabalho, de qualidade ou ambientais;
A realizao de trabalho no declarado para no perder o acesso a benefcios sociais,
como o subsdio de desemprego ou rendimento social de insero;
A troca de favores, por exemplo em actividades agrcolas, quando algum colabora nas
actividades dos seus vizinhos em troca de uma colaborao recproca.
Esta lista, que est muito longe de ser exaustiva, mostra, como afirmam Schneider e Enste (2000)
na recenso que publicaram no Journal of Economic Literature, onde utilizam a designao
economia sombra, que () uma definio precisa parece bastante difcil, se no impossvel ().
Mas mostra tambm que uma abordagem operacional ao fenmeno no dispensa a sua
segmentao: os diversos aspectos da Economia Informal no tm todos as mesmas causas, nem
os mesmos efeitos e no tm todos certamente a mesma gravidade.
O Conselho de Orientao Estratgica deste estudo decidiu que, no seu desenvolvimento, se
deveria adoptar uma noo lata de informalidade, no se devendo focar exclusivamente o
desrespeito pelos normativos fiscais. Deveriam ter-se em conta tanto actividades produtivas
como actividades de ndole redistributiva, como o caso da obteno indevida de apoios
pblicos. Entendeu, no entanto, que se deveria excluir do estudo a economia ilegal, pela
especificidade dos problemas que suscita e pela diferente natureza das suas motivaes.


3
O Peso da Economia
Informal: Mtodos e
Estimativas
A quantificao da Economia Informal , pela prpria natureza do
fenmeno, um exerccio difcil. Por um lado, como documentado no
captulo anterior, as suas fronteiras so ambguas e a dimenso da
Economia Informal depende obviamente daquilo que se entenda por
tal designao. Por outro, a informalidade reflecte, em muitos casos,
uma opo deliberada pela ocultao da actividade, no sendo
portanto de esperar que os agentes econmicos que a levam a cabo
colaborem na sua quantificao.
A literatura apresenta um conjunto bastante diversificado de
mtodos que procuram ultrapassar estas dificuldades. A primeira
seco deste captulo procede a uma breve reviso deste tema e
mostra que nenhum dos mtodos est isento de problemas. Alguns
mtodos procuram ultrapassar o propsito de ocultao dos agentes
econmicos e medir directamente a Economia Informal. Outros,
procuram faz-lo indirectamente, com base nos indcios que a
existncia de informalidade deixa em vrios indicadores.
A seco final do captulo apresenta algumas estimativas do peso da
Economia Informal na economia portuguesa e de outros pases. Para
o nosso pas, a estimativa mais frequentemente citada aponta para
que a Economia Informal corresponda a cerca de 23% do PIB. Os
problemas inerentes aos diferentes mtodos disponveis para a sua
quantificao justificam, contudo, que estas estimativas sejam
encaradas com prudncia: embora a Economia Informal parea
representar uma fatia importante, e provavelmente crescente, da
actividade econmica, diferentes mtodos atribuem-lhe uma
importncia muito diversa.
10 Relatrio Final

Mtodos de Medio da Economia Informal
Na apresentao dos mtodos disponveis para a quantificao da Economia Informal seguimos a
sistematizao proposta por Friedrich Schneider, o autor mais frequentemente citado nesta
matria. Schneider (2005) comea por dividir os mtodos disponveis em mtodos directos e
mtodos indirectos.
Ilustrao 3-1 - Mtodos de quantificao da Economia Informal
Inquritos
Mtodos directos
Auditorias

Despesa Rendimento

Tipos de mtodos Participao na fora
de trabalho

Transaces
Mtodos indirectos
Procura de moeda

Inputs fsicos

Modelos
Os mtodos directos, como a designao sugere, procuram medir directamente a actividade
informal, junto dos agentes econmicos que a levam a cabo. Um primeiro tipo de mtodo
directo consiste na realizao de inquritos de resposta voluntria, geralmente junto dos
agregados familiares, incluindo perguntas sobre a participao em actividades econmicas
informais ou sobre o rendimento obtido em actividades dessa natureza. Este mtodo tem a
vantagem de permitir obter informao muito desagregada sobre a estrutura da actividade
econmica informal, bem como o de permitir cruzar essa informao com outras caractersticas
dos agentes econmicos que a levam a cabo, permitindo dessa forma testar hipteses sobre as
causas e efeitos da informalidade. No entanto, tem as desvantagens de qualquer procedimento de
inquirio. A credibilidade dos resultados depende da capacidade para inquirir uma amostra
representativa e da obteno de respostas verdadeiras s perguntas formuladas, o que, para o
tema em apreo, no se pode tomar como certo.

Um segundo tipo de mtodo directo assenta na auditoria fiscal aos contribuintes: admitindo-se
que os montantes de evaso que a administrao encontre entre os contribuintes que audita
possam ser extrapolados para o universo dos contribuintes, obtm-se uma estimativa da
Economia Informal. Tal como no caso anterior, a possibilidade desta extrapolao depende
criticamente da representatividade da amostra. Ora, h duas razes principais pelas quais, em
geral, a amostra no ser representativa. Por um lado, do interesse da administrao fiscal fazer
incidir o seu esforo de auditoria sobre os contribuintes, ou classes de contribuintes, com maior
probabilidade de incumprimento, o que leva a supor que a estimativa da Economia Informal
obtida por esta via tenderia a ser exagerada. Por outro lado, e apontando no sentido contrrio, a
Economia Informal realmente bem sucedida tende a escapar s auditorias ficais. Finalmente, como
notado no captulo anterior, coloca-se a questo do que que se est tentar medir, uma vez que
a evaso fiscal no coincide necessariamente com um conceito abrangente de Economia Informal.
Em vez de procurar medir directamente a actividade informal, os mtodos indirectos
procuram deduzir a sua importncia a partir dos indcios que deixa em determinadas variveis
macroeconmicas. Um primeiro mtodo indirecto assenta numa igualdade contabilstica
macroeconmica fundamental: o produto medido pela ptica da despesa deve necessariamente
ser igual ao produto medido pela ptica do rendimento.
4
O mtodo assume que qualquer
diferena entre o rendimento e a despesa registados pelos organismos estatsticos se deve
Economia Informal. Porque o que est em causa a comparao entre medidas alternativas do
produto, este mtodo, se fivel, produziria apenas uma estimativa da Economia Informal
relacionada com a actividade produtiva, no incluindo os seus aspectos redistributivos. No
entanto, a medio daquelas variveis macroeconmicas envolve sempre um considervel
nmero de erros e omisses que tornam as estimativas obtidas desta forma pouco credveis:
para l da Economia Informal, h muitos outros fenmenos que podem justificar discrepncias
entre despesa e rendimento observados pelas entidades estatsticas.
Um segundo mtodo indirecto assume que a participao da populao na fora de trabalho
estvel e que, portanto, as flutuaes nas taxas de actividade detectadas pelas entidades oficiais
correspondero, na realidade, a transies entre o mercado de trabalho formal e informal. O
resultado da aplicao deste tipo de mtodo uma estimativa da fora de trabalho envolvida na
Economia Informal e no directamente do valor econmico das actividades informais. O mtodo
no tem em conta que, para l das transies entre economia formal e informal, h diversos
outros fenmenos que afectam a taxa de actividade. No tem igualmente em conta que muitos
trabalhadores participam simultaneamente em actividades formais e informais.
O mtodo das transaces, inicialmente proposto por Feige (1979), uma terceira alternativa.
Este mtodo baseia-se na conhecida equao de Fisher, MV = pT, segundo a qual o valor dos
pagamentos (MV, em que M o volume de meios de pagamento e V a velocidade da sua
circulao) necessariamente igual ao valor das transaces (pT, em que p o nvel de preos e
T a quantidade de transaces). O valor das transaces formais estimado a partir das Contas
Nacionais e o volume de pagamentos a partir de estatsticas bancrias e de uma estimativa de V.
As discrepncias entre o valor estimado para pagamentos e transaces , segundo este mtodo,
a estimativa da Economia Informal. O mtodo muito exigente, quanto informao necessria

4
Depois de feitos os necessrios ajustamentos para ter em conta que em conta que a medida do produto que se obtm
, num caso, bruta e a preos de mercado e, no outro, lquida e a custo de factores.
12 Relatrio Final

para a sua implementao, pelo que muito raramente foi aplicado fora dos pases mais
desenvolvidos.
O mtodo da procura de moeda um dos mais utilizados. Este mtodo assume que as
transaces na Economia Informal se fazem em dinheiro, para limitar os indcios detectveis pelas
autoridades. Por isso, variaes na dimenso da Economia Informal traduzir-se-o em variaes
na procura de dinheiro. Utilizam-se mtodos economtricos para estimar a procura por dinheiro
que seria expectvel na ausncia de Economia Informal e a sua comparao com a procura de
dinheiro efectivamente verificada fornece uma estimativa do valor que esta assume. O
pressuposto de que a Economia Informal corresponde a transaces em dinheiro , no entanto,
limitativo: certas transaces, apesar de informais, utilizam meios de pagamento bancrio
enquanto outras se fazem por troca directa. Outra dificuldade que a utilizao do mtodo exige
a estimao de parmetros para um ano base em que a Economia Informal no existisse: sendo
duvidoso que isso alguma vez tenha acontecido, a escolha do ano base pode ter forte impacto
nas estimativas obtidas. A maioria das aplicaes do mtodo assume que a velocidade de
circulao do dinheiro igual na economia formal e informal, facto acerca do qual no h
qualquer evidncia e que duvidoso. Finalmente, importa notar que, em economias abertas, os
pagamentos no ocorrem necessariamente na moeda do pas em que as transaces informais
ocorreram, o que reduz a fiabilidade do mtodo.
O mtodo dos inputs, de que existem vrias verses, outro dos mais frequentemente aplicados.
O mtodo baseia-se na noo de que h certos factores de produo, nomeadamente a
electricidade, que so utilizados tanto na economia formal, como na informal.
5
Na sua verso
mais simples, o mtodo assume que o consumo de electricidade cresce de forma estritamente
proporcional ao da produo total, formal e informal. Consequentemente, as diferenas entre as
taxas de variao da produo oficialmente registada e do consumo de electricidade medem a
taxa de variao da Economia Informal. Para converter estas taxas de crescimento numa
estimativa do valor da Economia Informal necessrio, tal como no mtodo anterior, assumir
que em determinado ano base a Economia Informal no existia, o que problemtico. Outros
inconvenientes do mtodo so no ter em conta que certas actividades informais utilizam pouca
ou nenhuma electricidade e que a eficincia na utilizao de energia tem variado ao longo do
tempo e no uniforme, de pas para pas. Tambm no tem em conta que, nomeadamente nos
pases em desenvolvimento, o aumento do consumo de electricidade , em grande medida,
explicado pelo processo de urbanizao.
Finalmente, temos o mtodo dos modelos, o mais conhecido dos quais o MIMIC (multiple
indicator, multiple cause). Este mtodo baseia-se na construo de um modelo de equaes
estruturais que relacionam um ndice que mede a Economia Informal, que se pretende estimar,
respectivamente com as suas causas (por exemplo, o nvel de fiscalidade) e os seus efeitos (por
exemplo, a procura de dinheiro).
6
Este mtodo tem sido criticado pela falta de sustentao
terica para as causas e efeitos considerados e pela sensibilidade dos resultados, quer s

5
Certas verses deste mtodo so utilizadas pelos organismos estatsticos oficiais nas estimativas que fazem sobre o real
valor da produo de certos sectores. Por exemplo, o valor da produo da construo civil ajustado tendo em conta o
consumo de cimento.
6
As causas e efeitos da Economia Informal so o tema dos dois captulos seguintes.

amostras escolhidas, quer a transformaes nos dados e nas unidades de medida (Trevor
Breusch, 2005b).
Em sntese, a literatura oferece uma panplia de mtodos para medir a Economia Informal. No
entanto, nenhum deles est isento de problemas e a escolha do mtodo utilizado , muitas vezes,
ditada mais por questes pragmticas relacionadas com os dados a que o investigador tem acesso
do que pelo mrito relativo do mtodo. Quando possvel, a utilizao simultnea de mais do que
um mtodo parece recomendvel, para verificar a robustez das estimativas obtidas.
Estimativas da Importncia da Economia Informal
Nas ltimas dcadas, tem-se vindo a firmar a opinio de que a Economia Informal assume
propores importantes, mesmo nas economias mais desenvolvidas e que o seu peso na
actividade econmica tem vindo a aumentar, como mostram as seguintes citaes:
A economia sombra ou subterrnea , por todo o mundo, um facto da vida e h fortes
indicaes de que est a aumentar. (Friedrich Schneider and Dominik H. Enste, 2000);
() O resultado destas mudanas [as transformaes em curso na economia mundial]
foi que, em muitos pases, o emprego se tem tornado progressivamente informal ()(United
Nations Economic and Social Council, 2006);
() os vrios mtodos utilizados para medir a informalidade () mostram todos que
a informalidade grande e est a aumentar rapidamente () (Vincent Palmade and Andrea
Anayotos, 2005);
Nesta seco do relatrio, revemos alguma da evidncia emprica existente acerca do fenmeno.
Mtodos indirectos
Dada a dificuldade de medir directamente a Economia Informal, os mtodos indirectos tm sido
os mais utilizados para a quantificar. Embora o assunto tenha merecido a ateno de inmeros
autores, Friedrich Schneider tem-se afirmado como a principal referncia neste domnio, com
uma extensa lista de trabalhos, seja isoladamente (Friedrich Schneider, 2005, 1997, 2003, 2002,
2004), seja em co-autoria (Christopher Bajada and Friedrich Schneider, 2005, Boyan Belev et al.,
2003, Andreas Bhn et al., 2007, Axel Dreher and Friedrich Schneider, 2006, Friedrich Schneider
and Dominik H. Enste, 2000, Friedrich Schneider and Markus Hofreither, 1986, Friedrich
Schneider and Robert Klinglmair, 2004, Friedrich Schneider and Fatih Savasan, 2007).
De um dos seus trabalhos mais recentes (Friedrich Schneider, 2005), em que utiliza dados de 110
pases, pode-se extrair a imagem da importncia da Economia Informal constante do Quadro 3.1.
A Economia Informal parece ter uma importncia muito diversa em diferentes zonas do mundo.
Olhando ao ltimo perodo para que h dados para todo o mundo, 1999/2000, a frica e a
Amrica do Centro e do Sul so as zonas onde mais relevante, ultrapassando os 40% da
actividade econmica. Nos pases ditos em transio, tem um peso apenas ligeiramente menor,
de cerca de 38%. A sua importncia na sia parece ser menos significativa, embora ultrapasse um
quarto da actividade econmica. Finalmente, nos pases da OCDE, que inclui as economias mais
desenvolvidas do mundo, tem um peso mdio de 17%.
14 Relatrio Final

Quadro 3.1 Importncia da Economia Informal em diferentes zonas do mundo (% do PIB oficial)

89/90 90/91 94/95 99/00 01/02 02/03
Amrica do Centro e Sul - 34,2 37,7 41,5 - -
frica - 33,9 37,4 41,2 - -
sia - 20,9 23,4 26,3 - -
Pases em transio (Leste Europeu) - 31,5 34,6 37,9 - -
OCDE 13,2 - 15,7 16,8 16,7 16,4
Fonte: Schneider (2005); os valores apresentados so mdias no ponderadas do peso da Economia Informal nos pases
que constituem cada zona.
Vale a pena assinalar que a Economia Informal , geralmente, constituda por actividades trabalho-
intensivas, pelo que o seu peso no emprego tender a ser muito superior ao que tem na
actividade econmica: certas estimativas apontam para que nos pases em desenvolvimento a
Economia Informal represente mais de 60% do emprego.
Para l de mostrar que a Economia Informal relevante, embora com peso diverso em zonas
geogrficas diferentes, o Quadro 3.1 indica, igualmente que o seu rcio no PIB cresceu
significativamente, ao longo da dcada de 90, em todo o mundo: o crescimento variou entre um
mnimo de 3,6 pontos percentuais na OCDE (de 89/90 a 99/00) e um mximo de 7,3 pontos
percentuais em frica e na Amrica do Centro e Sul (de 90/91 a 99/00).
O Quadro 3.2 desagrega, por pas, os dados relativos Economia Informal na OCDE. Neste
universo mais restrito, so novamente visveis as duas tendncias que marcam os dados a nvel
mundial. Por um lado, uma grande diversidade de situaes: o peso da Economia Informal no PIB
varia entre os 8,6% dos EUA e os 28,3% da Grcia. Por outro, quando se compara o primeiro e o
ltimo dos perodos, uma tendncia geral de aumento do peso da Economia Informal, a que no
escapa nenhum dos pases analisados.
Uma anlise mais detalhada, mostra que Grcia, Itlia, Portugal e Espanha so os pases em que a
Economia Informal assume maior relevncia, correspondendo aos esteretipos que existem
sobre o sul da Europa. No entanto, mais a norte, na Blgica, o peso da Economia Informal no PIB
muito semelhante. J menos conforme aos esteretipos a situao dos pases nrdicos,
frequentemente apresentados como paradigma em matria de respeito pelos normativos legais:
de facto, a Noruega, Dinamarca, Finlndia e Sucia surgem, logo depois dos pases do sul da
Europa, como o segundo grupo de pases com maior peso da Economia Informal, ligeiramente
acima da mdia do conjunto da OCDE. Dentro da Europa, os pases claramente abaixo da mdia
so apenas a Holanda, a Gr-Bretanha, a ustria e a Sua. Nos pases no europeus includos no
quadro, que com a excepo do Japo se podem considerar todos anglo-saxnicos, o peso da
Economia Informal no PIB inferior mdia da OCDE.
Portugal surge, neste quadro, com a terceira percentagem mais elevada de Economia Informal no
PIB (22,3% do PIB, em 2002/2003) e como segundo pas em que este rcio apresentou um
crescimento mais elevado no perodo estudado (6,4 pontos percentuais entre 1989/1990 e
2002/2003). Estes elementos sugerem que a Economia Informal , no nosso pas, um problema
importante. No entanto, note-se que o crescimento na importncia da Economia Informal se

verificou, segundo Schneider (2005), quase exclusivamente entre 1989/1990 e 1994/1995: desde
ento, o seu peso no PIB tem-se mantido estvel, na casa dos 22 a 23%.
Quadro 3.2 Importncia da Economia Informal nos pases da OCDE (% do PIB oficial)

89/90 94/95 97/98 99/00 01/02 02/03
Estados Unidos da Amrica 6,7 8,8 8,9 8,7 8,7 8,6
Sua 6,7 7,8 8,1 8,6 9,4 9,5
ustria 6,9 8,6 9,0 9,8 10,6 10,8
Japo 8,8 10,6 11,1 11,2 11,1 11,0
Gr-Bretanha 9,6 12,5 13,0 12,7 12,5 12,3
Nova Zelndia 9,2 11,3 11,9 12,8 12,6 12,4
Holanda 11,9 13,7 13,5 13,1 13,0 12,8
Austrlia 10,1 13,5 14,0 14,3 14,1 13,8
Frana 9,0 14,5 14,9 15,2 15,0 14,8
Canad 12,8 14,8 16,2 16,0 15,8 15,4
Irlanda 11,0 15,4 16,2 15,9 15,7 15,5
Alemanha 11,8 13,5 14,9 16,0 16,3 16,8
Dinamarca 10,8 17,8 18,3 18,0 17,9 17,5
Finlndia 13,4 18,2 18,9 18,1 18,0 17,6
Noruega 14,8 18,2 19,6 19,1 19,0 18,7
Sucia 15,8 19,5 19,9 19,2 19,1 18,7
Blgica 19,3 21,5 22,5 22,2 22,0 21,5
Espanha 16,1 22,4 23,1 22,7 22,5 22,3
Portugal 15,9 22,1 23,1 22,7 22,5 22,3
Itlia 22,8 26,0 27,3 27,1 27,0 26,2
Grcia 22,6 28,6 29,0 28,7 28,5 28,3
Mdia no ponderada 13,2 15,7 16,7 16,8 16,7 16,4
Fonte: Schneider (2005).
Algumas dvidas
Apesar da ampla divulgao que tm tido, da sua publicao em revistas cientficas de prestgio e
da sua frequente citao por entidades oficiais, a nvel nacional e internacional, os resultados de
Schneider tm sido questionados por alguns autores.
A primeira questo que suscitam a do objecto da medio. O que significam as percentagens
determinadas por Schneider? Qual o conceito de Economia Informal utilizado?
O autor (Friedrich Schneider, 2005) define desta forma o que pretende medir: A economia
sombra inclui toda a produo legal de bens e servios baseada no mercado que
deliberadamente escondida das autoridades pblicas por uma das seguintes razes: (1) para evitar
16 Relatrio Final

o pagamento de impostos sobre o rendimento, o valor acrescentado ou outros, (2) para evitar o
pagamento de contribuies para a segurana social, (3) para evitar o cumprimento de certos
normativos legais e ndole laboral, como salrios mnimos, horrios mximos de trabalho, normas
de segurana, etc., e (4) para evitar cumprir certos procedimentos administrativos ().
A definio anterior exclui, como Schneider (2005) afirma expressamente, actividades ilegais,
como o roubo ou o trfico de droga, bem como as actividades domsticas de produo de bens
e servios que no se destinam ao mercado. O autor afirma, igualmente, que o objectivo do
artigo no estimar a evaso ou o cumprimento fiscal que, segundo ele, um assunto diferente,
embora relacionado.
No parece, portanto, que os nmeros apresentados por Schneider (2005) tenham o significado
que frequentemente lhes atribudo. Por um lado, no correspondem ao PIB no registado, ou
seja ao valor que se deveria acrescentar ao PIB oficial para ter o verdadeiro montante da
produo do pas. Isto, quer porque no incluem actividades que seriam relevantes para esse
clculo, nomeadamente as de ndole ilegal, quer porque no excluem actividades que, apesar de
ocultadas das autoridades pblicas, j so captadas pelas estimaes e ajustamentos efectuados
pelos organismos estatsticos oficiais. Mas no devem tambm ser entendidos como uma medida
da evaso fiscal. Desde logo, porque o autor afirma que no o so. Depois, porque excluem
actividades ilegais que podem gerar obrigaes fiscais. Finalmente, porque se referem
exclusivamente a actividades produtivas, no incluindo actividades redistributivas que igualmente
geram esse tipo de obrigao.
7

Um segundo grupo de questes prende-se com os mtodos utilizados pelo autor. Para obter as
suas estimativas, Schneider (2005) utiliza uma combinao do mtodo dos modelos (uma verso
do modelo MIMIC) com o mtodo da procura de moeda. Estes mtodos apresentam problemas
que j foram mencionados anteriormente: em particular, Breusch (2005a, 2005b) demonstra que
estes mtodos no so robustos. Num outro artigo, este mesmo autor (Trevor Breusch, 2006)
ainda mais crtico: segundo ele, nenhum dos artigos de Schneider apresenta uma descrio
suficientemente detalhada dos mtodos e dados utilizados para que outro autor possa replicar, e
portanto validar, os resultados obtidos. Mas independentemente da questo da fiabilidade da
metodologia utilizada, Schneider no explica nunca como que a aplicao destes mtodos
resultaria numa quantificao da economia sombra de acordo com a definio supra.
A questo do mtodo utilizado no de somenos: bem conhecido que os resultados relativos
importncia da Economia Informal apresentam grande variabilidade, nomeadamente em funo
dos mtodos utilizados, um facto que Schneider e Enste reconhecem (Friedrich Schneider and
Dominik H. Enste, 2000). Tanzi (1999), por exemplo, refere que, nos estudos que consultou, o
peso da Economia Informal varia entre 1,4% e 47,1% para o Canad, 6,2% e 19,4% para os EUA e
14,5% e 31,4% para a Alemanha.
Finalmente, quando analisados em detalhe, muitos dos resultados de Schneider (2005) suscitam
alguma perplexidade. Por exemplo, no Quadro 3.1 verificamos que o nvel de Economia Informal

7
Apesar destas reservas. em entrevista com o anterior Secretrio de Estado dos Assuntos Fiscais, Dr. Amaral Tomaz, os
nmeros de Schneider, que apontam para que a Economia Informal represente cerca de 23% do PIB portugus, foram-nos
citados como sendo a nica estimativa concreta sobre a importncia do fenmeno de que dispe o Governo, embora
estejam a ser desenvolvidos esforos para desenvolver estimativas prprias.

na Amrica do Centro e Sul sensivelmente igual ao que encontra em frica o que, apesar de
todos os problemas das economias do continente americano, parece pouco plausvel. Como
parecem pouco plausveis as diferenas que Schneider (2005) encontra entre certos pases: por
exemplo, segundo este autor, a Economia Informal representa apenas 19,4% do PIB da Indonsia
(rcio sensivelmente menor do que em Portugal e muito prximo da mdia da OCDE), mas
52,6% do PIB da vizinha Tailndia.
O crescimento do peso da Economia Informal no PIB detectado por Schneider (2005) tambm
no deixa de surpreender, sobretudo pela sua universalidade: segundo os resultados do autor, ao
longo da dcada de 90, o peso da Economia Informal no PIB aumentou em todos os 110 pases
que estudou, sem uma nica excepo! Se bem que haja mltiplos factores que tornam plausvel
uma tendncia para o crescimento da Economia Informal, note-se que o que Schneider est a
afirmar no apenas que ela cresceu; que, em todos os pases estudados, cresceu mais do que
o PIB, apesar da enorme diversidade desses pases.
Os valores do Quadro 3.3, retirados de um trabalho anterior do autor, sugerem que o
crescimento do peso da Economia Informal uma tendncia de longo prazo das economias mais
desenvolvidas. Mas os valores, quase nulos, apresentados para a Economia Informal em 1960 no
podem deixar de causar estranheza: sendo certo que o peso do Estado na economia e a carga
fiscal eram ento substancialmente mais baixos do que na actualidade, o que ter incentivado o
crescimento da informalidade, no se pode, em contrapartida, deixar de notar que o sector
agrcola, reconhecidamente marcado por uma considervel informalidade, tinha na altura uma
importncia econmica bastante mais elevada do que tem actualmente e que os instrumentos de
que o Estado dispunha para controlar a actividade econmica eram consideravelmente menos
sofisticados do que os actuais, pelo que no parece plausvel que a Economia Informal fosse to
pouco relevante.
Quadro 3.3 Peso da Economia Informal no PNB, 1960-1995

1960 1995
Estados Unidos da Amrica 3,5% 9,5%
Alemanha 2% 13,2%
ustria 0,5% 7%
Dinamarca 4,5% 17,5%
Noruega 1,5% 18%
Sucia 2% 16%
Sua 1% 6,7%
Fonte: Schneider (2000)
Finalmente, no que respeita estimativa apresentada para a Economia Informal em Portugal, que
particularmente nos interessa, apesar da semelhana e integrao das duas economias, no pode
deixar de surpreender que o peso da Economia Informal no PIB seja, desde 1997/1998,
rigorosamente idntico ao apresentado para Espanha, como se pode verificar no Quadro 3.2.
18 Relatrio Final

Mtodos directos
Um dos aspectos da Economia Informal o desrespeito pelos normativos em matria laboral,
nomeadamente a utilizao de trabalho no declarado. A Comisso Europeia realizou recente um
exerccio de medio directa do trabalho no declarado na Unio Europeia por via de um
inqurito levado a cabo pelo consrcio TNS Opinion & Social (2007), no mbito do
Eurobarmetro. Este exerccio incidiu simultaneamente sobre a procura e oferta de trabalho no
declarado: os cidados da UE foram inquiridos sobre se, nos ltimos doze meses, tinham
adquirido bens ou servios produzidos por trabalho no declarado, se tinham eles prprios
realizado trabalho no declarado ou se tinham recebido parte do seu vencimento em dinheiro,
sem declarao s autoridades fiscais.
Ilustrao 3-2 - Percentagem de inquiridos que declararam ter adquirido, nos ltimos 12 meses,
bens ou servios suspeitando que os mesmos incorporavam trabalho no declarado
Fonte: TNS Opinion & Social (2007)
Como se verifica na Ilustrao 3-2, dos inquiridos no conjunto da Unio Europeia, 6 e 9%
declararam ter adquirido bens ou servios, respectivamente, nos ltimos doze meses,
suspeitando que os mesmos incorporavam trabalho no declarado. A acreditar nos resultados do
inqurito, a aquisio de servios incorporando trabalho no declarado particularmente
frequente em pases como a Holanda, a Dinamarca, a Letnia e a Sucia, encontrando-se
Portugal, nessa matria, claramente abaixo da mdia da UE: 6% dos portugueses admitiram ter
adquirido servios naquelas condies. J quanto aquisio de bens, tambm com 6% de
respostas positivas, Portugal encontra-se precisamente sobre a mdia da UE, sendo este
fenmeno particularmente frequente na Letnia e na Dinamarca. No extremo oposto,
Servios
Bens
Mdia UE Servios
Mdia UE Bens
0%
5%
10%
15%
20%
25%
CY DE ES PL PT FR IE UK RO BG LT FI CZ IT HU EE LU SK EL SI BE MT AT SE LV DK NL

encontram-se os cidados de Chipre, apenas 1% dos quais admitiu ter adquirido bens ou servios
naquelas condies.
Embora estes resultados possam causar surpresa, nomeadamente quanto importncia do
trabalho no declarado nos diferentes pases, a verdade que perguntas orientadas para a oferta
de trabalho no declarado, e no para a sua procura, obtm respostas bastante consistentes: no
conjunto da Unio Europeia, 5% dos inquiridos reconhecem ter efectuado pessoalmente algum
tipo de trabalho cujos proveitos no tenham sido integralmente declarados s autoridades. A
Dinamarca o pas onde as respostas afirmativas so mais frequentes (18%), seguida da Letnia e
da Holanda, e Chipre aquele onde so mais escassas (1%). Com 3% de respostas afirmativas,
Portugal encontra-se claramente abaixo da mdia da UE.
Ilustrao 3-3 Percentagem de inquiridos que declararam ter efectuado, nos ltimos doze
meses, alguma actividade cujos proveitos no tenham sido integralmente declarados s
autoridades
O interesse prprio condiciona claramente a resposta a uma pergunta como a anterior: quando
a pergunta se conhecem algum que tenha efectuado trabalho no declarado, e no se o
fizeram pessoalmente, a percentagem de inquiridos que, no conjunto da UE, respondem
afirmativamente sobe para 38%. No entanto, a ordenao dos vrios pases no
significativamente alterada: A Holanda, a Dinamarca e a Letnia, com percentagens acima dos
60%, so os pases com mais respostas afirmativas, enquanto Portugal, com 25%, , logo aps o
Reino Unido, o segundo pas onde so mais escassas.
Quando as perguntas deixam de incidir sobre as situaes que o inquirido conhece pessoalmente,
orientando-se antes para a sua opinio sobre o que se passa, de um modo geral, no pas, a
Mdia UE
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
18%
20%
CY D-E MT UK DE D-
W
ES IT PT EL FI IE RO BG LU PL SI BE FR SK AT CZ HU LT SE EE NL LV DK
20 Relatrio Final

imagem obtida altera-se substancialmente: como mostra a Ilustrao 3-4, a percentagem da
populao que os portugueses estimam que no declare a totalidade do seu rendimento , no
nosso pas, claramente mais elevada do que na mdia da Unio Europeia.
Ilustrao 3-4 Que percentagem da populao do seu pas estima que receba a totalidade ou
parte do seu rendimento sem o declarar para efeitos fiscais ou de segurana social?

Evidentemente, estes resultados podem ser objecto de interpretaes contraditrias. Uma
possibilidade a de que exista uma divergncia entre a imagem que os portugueses tm do pas e
a sua realidade: embora estejamos convencidos de que a Economia Informal muito relevante,
ela no tem a importncia econmica que supomos. Outra possibilidade que a Economia
Informal tenha, de facto, considervel importncia mas que, por uma questo de prudncia,
quando interrogados, os portugueses evitem reconhecer qualquer relao com ela, mesmo que
meramente sob a forma de conhecimento de quem a ela se dedique.
Em qualquer caso, o estudo da TNS Opinion & Social (2007) confirma que a Economia Informal
um fenmeno comum na Unio Europeia, estando longe de ser uma especificidade nacional. E,
alis, sugere que a sua distribuio geogrfica poder eventualmente ser mais uniforme do que a
sugerida por mtodos de medio indirecta, como os utilizados por Schneider (2005). No
entanto, h que notar que o tempo dedicado a trabalho no declarado varia tambm
significativamente, de pas para pas: de acordo com a TNS Opinion & Social (2007), entre os que
efectuaram trabalho no declarado, o tempo mdio que lhe dedicaram nos ltimos doze meses
foi de 200 horas; no entanto, nos pases do Sul da Europa esta mdia sobe para 350 horas
enquanto nos nrdicos desce para apenas 60. Por isso, o nmero de pessoas envolvidas em
trabalho no declarado no , por si s, um bom indicador da importncia econmica do
UE27
Portugal
0%
5%
10%
15%
20%
25%
<1% 1%-5% 5%-10% 10%-20% 20%-30% 30%-40% 40%-50% >50%
% da populao que no declara parte do rendimento

fenmeno. Este estudo sugere que o trabalho no declarado muito comum no norte da Europa,
envolvendo grande nmero de residentes, mas que a assume geralmente a forma de actividade
ocasional e sem grande expresso econmica. Em contrapartida, para as pessoas envolvidas em
trabalho no declarado no sul da Europa, este teria um carcter mais regular e economicamente
mais relevante.
Os mtodos de medio directa, como o aqui utilizado, tm a vantagem de permitir investigar
questes conexas, como os motivos que levam os agentes econmicos a optar pela informalidade
ou a natureza das actividades que desenvolvem, a que voltaremos em captulos seguintes. Tm,
no entanto, os seus prprios problemas. Desde logo, os resultados esto dependentes da
veracidade das respostas dos inquiridos: ora, quando, como no caso em apreo, esteja em causa
a realizao de um inqurito em diferentes pases, existe a possibilidade que diferentes culturas
levem a posturas diferentes nessa matria. Depois, dependem da capacidade de conseguir uma
amostra representativa. No entanto, a prpria importncia da Economia Informal pode dificultar
este desiderato. Por exemplo, em pases em que exista uma percentagem significativa de
imigrantes em situao irregular, a sua incluso na amostra tender a ser difcil, podendo
distorcer os resultados obtidos. Os seus resultados devem, portanto, ser encarados com cautela.
Outro tipo de mtodo directo, vocacionado especificamente para a medio da evaso fiscal, o
que assenta em extrapolaes feitas a partir de auditorias aos contribuintes. Estes mtodos tm
sido utilizados nomeadamente nos EUA e no Reino Unido. A fiabilidade destes mtodos
controversa. Comentando o tema, o Auditor-Geral australiano, tendo em conta a opinio da
administrao fiscal do seu pas (ATO) afirma o seguinte: A ATO no tenta estimar a dimenso
do desvio fiscal da economia cash (o desvio resultante do uso de dinheiro e consequente no
declarao de rendimentos). A ATO considera, tendo analisado as experincias estrangeiras na
medio do desvio fiscal, que no possvel obter medidas precisas e defensveis do desvio fiscal
de maneira praticvel. A agncia entende que o tempo, custo e peso da intruso na vida dos
contribuintes necessrios a um exerccio exaustivo excluem a possibilidade de produzir uma tal
estimativa.(The Auditor-General, 2005)
Em face do que foi dito anteriormente, parece que o mais prudente em matria de quantificao
da Economia Informal citar a concluso de um relatrio preparado para o Tesouro britnico
(Lord Grabiner, 2000): No praticvel medir a escala da economia escondida de forma
rigorosa. Este relatrio limita-se a assumir que ela constitui um problema importante que
necessita de ser enfrentado.


4
Determinantes da Economia
Informal
Os elementos apresentados no captulo anterior sugerem que a
importncia da Economia Informal muito varivel de pas para pais.
Interessa, portanto, procurar perceber as determinantes do peso que
assume na economia de cada pas, como um primeiro passo para
identificar medidas susceptveis de reduzir a sua dimenso.
A informalidade , na maioria dos casos, fruto de opes de
responsveis empresariais e trabalhadores no sentido de realizarem a
sua actividade fora do normal enquadramento legal e regulamentar.
Estas opes so, em grande parte, ditadas por um clculo
econmico, mesmo que meramente intuitivo: realizar formalmente a
actividade permite o acesso a certos benefcios mas tem igualmente
inmeros custos. Uma poltica de combate Economia Informal
passa, necessariamente, por actuar sobre esta relao custo-
benefcio.
Evidentemente, a avaliao desta relao custo-benefcio no
unicamente monetria, sendo muito influenciada pelos valores ticos
e morais do decisor. Estes, por sua vez, no so independentes dos
grupos, comunidades ou sociedades em que aquele se insere. A
possibilidade de influenciar as polticas a que est sujeito e a
satisfao com a forma como tratado pelo Estado parecem
influenciar a forma como os agentes econmicos encaram o
cumprimento das suas obrigaes.
Certos desenvolvimentos da economia contempornea tm vindo a
aumentar o nmero de agentes econmicos disponveis para o
exerccio informal da actividade e, simultaneamente, a estimular a
procura pelos seus servios. Por outro lado, a lgica da anlise custo-
benefcio presume que o agente econmico tem a possibilidade de
escolher entre o exerccio formal e informal da actividade. Casos h,
no entanto, em que a informalidade a nica alternativa
inactividade, sendo mais a expresso de uma necessidade absoluta do
que de uma deciso livre. As questes de oportunidade e necessidade
24 Relatrio Final

encontram-se entre as mais importantes determinantes da Economia
Informal.
A Opo pela Formalidade: Custos e Benefcios
A extensa literatura sobre a Economia Informal apresenta uma no menos extensa lista de
factores que determinam ou, pelo menos, influenciam a importncia que este fenmeno assume
nos diversos pases. Uma perspectiva econmica, que encara a informalidade como o resultado
de uma opo racional, ainda que meramente intuitiva, por parte dos agentes econmicos,
permite integrar de forma coerente grande parte dessas determinantes, mesmo que no cubra
integralmente todas as suas facetas.
A existncia da Economia Informal reflecte um desajustamento entre os interesses colectivos da
sociedade, tal como entendidos pelo Estado, e os incentivos individuais. O Estado define um
modo normal, formal, de desenvolver a actividade econmica. No entanto, determinados
agentes econmicos, pesando os benefcios e os custos inerentes a esse modo de exerccio da
actividade, optam por no o respeitar. Quanto menores os benefcios da formalidade e maiores
os seus custos, mais provvel se torna que os agentes econmicos optem por exercer a sua
actividade de modo informal (Lord Grabiner, 2000).
Os benefcios de desenvolver a actividade de modo formal so de mltipla ordem. O primeiro de
todos pode ser definido, de forma muito lata, como o direito proteco da lei. Quem exerce a
sua actividade de modo formal pode, por exemplo, recorrer aos tribunais para defender os seus
direitos, seja em caso de desrespeito pelos contratos que celebrou, de atropelo aos seus direitos
de propriedade, etc. Pode igualmente obter proteco policial ou recorrer ao apoio de outro
tipo de autoridades.
Estes direitos no existem, ou existem em medida mais limitada, para quem exerce a actividade
de modo informal. Quem o faz, alis, no s no tem o mesmo direito proteco da lei, como,
pelo contrrio, est sujeito a ser por ela perseguido. Na linha da anlise econmica do crime, de
Becker (1968), a teoria econmica sugere que quanto maior a probabilidade de ser penalizado
pelo exerccio informal da actividade e quanto maiores as sanes aplicveis em caso de
penalizao, menor o incentivo informalidade. Andreoni et. al. (1998) apresentam modelos
tericos que sustentam estas hipteses no contexto da evaso fiscal mas notam que a evidncia
emprica aponta para que o efeito destas variveis no seja muito forte.
Evidentemente, a importncia que estes factores assumem na opo pelo exerccio formal da
actividade condicionado pelo bom funcionamento das instituies, nomeadamente das que
compem o sistema de justia. A proteco da lei, para os cumpridores, e a punio, para os
incumpridores, s se materializam se o sistema de justia for eficaz. Onde o sistema de justia
seja ineficaz ou mesmo corrupto, o incentivo para a formalizao da actividade fica diminudo. A
associao emprica entre a qualidade das instituies, as penalizaes previstas para o
incumprimento, a ausncia da corrupo e nveis reduzidos de Economia Informal est
comprovada em inmeros estudos (Antnio R. Antunes and Tiago V. de V. Cavalcanti, 2006b,
Richard J. Cebula, 1997, Lars P. Feld and Bruno S. Frey, 2002, Eric Friedman et al., 2000, Simon
Johnson, Daniel Kaufmann and Pablo Zoido-Lobaton, 1998a, Simon Johnson et al., 1998b, Takashi
Kadokura, 2007, Zo Kuehn, 2007, David Dreyer Lassen, 2006, Norman V. Loayza and Jamele

Rigolini, 2006). Chong e Gradstein (2007) verificam tambm que a importncia da Economia
Informal estimulada pela desigualdade na distribuio do rendimento, sobretudo onde as
instituies so de menor qualidade.
Do ponto de vista empresarial, um dos grandes benefcios de actuar de modo formal o acesso a
um conjunto de mecanismos que permitem sustentar e expandir o negcio. O mais importante
destes mecanismos o sistema de crdito, mas determinados sistemas pblicos de apoio e
incentivo empresarial podem igualmente ser relevantes. Em actividades de grande dimenso, que
na Economia Informal tendem a ser a excepo, o mercado de capitais tambm importante.
Quem actua de modo informal tem, em princpio, maior dificuldade no acesso a estes
mecanismos. De notar que o que aqui relevante a diferena de facilidade de acesso para quem
actua de modo formal e informal. Se o acesso muito difcil, mesmo para quem actua de modo
formal, o incentivo formalizao da actividade diminudo. O mesmo acontece se o acesso for
facilitado a quem actua de modo informal: se o sistema financeiro trata de igual forma quem actua
formal e informalmente no existe incentivo para a formalizao da actividade. Antunes e
Cavalcanti (2006a) apresentam um modelo e resultados empricos que suportam a relevncia
deste tipo de determinantes.
Mas para que haja actividade econmica informal, no basta que haja empresas interessadas no
seu exerccio: necessrio que haja tambm trabalhadores que aceitem exercer a sua actividade
informalmente. Para os trabalhadores, a formalizao da actividade pode trazer importantes
benefcios, como o acesso a mecanismos de proteco social, nomeadamente em caso de
desemprego, doena e velhice. Mas, tal como no caso anterior, o que aqui relevante o
acrscimo de benefcios que resulta da opo pelo exerccio formal da actividade. Evidentemente,
se os benefcios so reduzidos ou inexistentes, no constituem incentivo formalizao da
actividade.
8
Em contrapartida, se estes benefcios so oferecidos de forma universal,
independentemente do exerccio formal da actividade, ou se so garantidos desde que se cumpra
determinado perodo mnimo de actividade formal, podem transformar-se num incentivo
informalidade: como salientam, entre outros, Schneider e Enste (2000) e Grxhani (2004), alguns
agentes econmicos so incentivados a exercer informalmente a sua actividade para no
perderem o acesso a benefcios sociais, como subsdios de desemprego ou de doena e penses
de reforma, sem para eles terem que contribuir.
Se tem estes e outros benefcios, a formalizao tem tambm custos. Desde logo, custos fiscais e
de segurana social: as empresas e trabalhadores que exercem a sua actividade formalmente so
chamados a contribuir para o financiamento do Estado. E quanto maior o contributo que lhes for
solicitado, maior ser o incentivo informalidade. A carga fiscal e para-fiscal a mais estudada
das determinantes do peso da Economia Informal no PIB e existem inmeros trabalhos que
demonstram a existncia de uma correlao positiva entre as duas (Andreas Bhn, Alexander
Karmann and Friedrich Schneider, 2007, Richard J. Cebula, 1997, Steven J. Davis and Magnus
Henrekson, 2004, Lars P. Feld and Bruno S. Frey, 2002, Friedrich Schneider and Dominik H.
Enste, 2000).

8
Por vezes, nomeadamente em pases em desenvolvimento, podem at existir organizaes inseridas na Economia
Informal que sejam capazes de oferecer aos seus colaboradores nveis de proteco superiores aos que o Estado
ofereceria.
26 Relatrio Final

A Ilustrao 4-1 mostra a relao entre os pesos no PIB da receita fiscal total e da Economia
Informal no PIB, para os pases da OCDE, sendo inequvoca a existncia de uma relao positiva
entre as duas variveis, ilustrada pela recta de tendncia a representada. No entanto, apesar
dessa tendncia, existem pesos muito diferentes da Economia Informal em pases com cargas
fiscais semelhantes. A Itlia e a ustria so o exemplo paradigmtico desta situao: embora
ambos os pases tenham cargas fiscais que se aproximam de 45% do PIB, a Economia Informal
representa mais de um quarto do produto no primeiro e pouco mais de 10% no segundo. ,
portanto, necessrio invocar outros factores para ter uma explicao completa do peso que a
Economia Informal assume. Alguns desses factores correspondem aos benefcios da formalizao
j discutidos. Outros prendem-se com diferentes tipos de custos da formalizao ou com
factores de natureza extra-econmica que abordaremos de seguida.
Ilustrao 4-1 - Encargos fiscais e Economia Informal
Fonte: Os dados sobre a Economia Informal tm origem em Schneider (2005); os dados da receita fiscal foram retirados
de OCDE (2005).
H que notar que os elementos retratados na Ilustrao 4-1 se referem exclusivamente a pases
da OCDE que apresentam, apesar de tudo, alguma homogeneidade, pelo que seria arriscado
procurar dela deduzir uma relao universalmente vlida entre carga fiscal e Economia Informal.
De acordo com Friedman et al. (2000), que estudam uma amostra de 69 pases, no s da OCDE
mas tambm da Europa de Leste e da Amrica Latina, quando se analisa conjuntamente o efeito
da carga fiscal e da qualidade das instituies sobre o peso da Economia Informal, a associao
entre carga fiscal e Economia Informal desaparece: sobretudo a m qualidade das instituies
que parece determinar a importncia da Economia Informal. Em pases com instituies de
qualidade possvel ter simultaneamente cargas ficais elevadas e pouca Economia Informal. Alis,
a Ilustrao 4-1 sugere que, mesmo nos pases da OCDE, este argumento plausvel. De facto,
Grcia
Itlia
Portugal Espanha
Blgica
Sucia
Noruega
Finlndia
Dinamarca
Alemanha
Irlanda
Canad
Frana
Austrlia
Holanda
Nova Zelndia
Gr-Bretanha
Japo
ustria
Sua
EUA
EI = 0,3174IMP + 0,0451
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% 55%
Receita fiscal no PIB
Economia informal
no PIB

os pases que se encontram abaixo da recta de tendncia, isto , que tm menos informalidade
do que se poderia esperar face ao seu nvel de fiscalidade, so pases que tm a imagem de ter
instituies de boa qualidade. Em contrapartida, os quatro pases que mais se distanciam para
cima da recta de tendncia, isto , tm mais informalidade do que se poderia esperar face ao seu
nvel de fiscalidade, so Portugal, Espanha, Itlia e Grcia, a quem dificilmente se associa a mesma
ideia.
Alguns autores argumentam mesmo que os pases tendem a cair numa de duas situaes. Alguns
Estados, nomeadamente a maioria dos que constituem a OCDE, oferecem aos seus cidados e
empresas um ambiente institucional satisfatrio, com bons servios pblicos e nveis reduzidos de
corrupo. Isto faz com que o incentivo para fugir para a Economia Informal seja limitado, o que
permite ao Estado cobrar receitas fiscais elevadas que sustentam o bom ambiente institucional,
sem que as taxas de imposto tenham que ser exorbitantes. o que se poderia chamar um
equilbrio virtuoso. Em contrapartida, outros pases caem num equilbrio perverso, retratado na
Ilustrao 4-2.
Ilustrao 4-2 Um equilbrio perverso de informalidade

O mau funcionamento das instituies e a corrupo empurram parte substancial da actividade
econmica para a informalidade. A informalidade, aliada ao prprio mau funcionamento das
instituies e corrupo, levam a que o Estado obtenha receitas fiscais reduzidas. Estas receitas
fiscais reduzidas no permitem sustentar instituies de boa qualidade nem garantir rendimentos
razoveis aos seus funcionrios, o que alimenta a corrupo. E, neste ambiente, o Estado levado
a cobrar taxas de imposto muito elevadas sobre a parcela da economia que consegue controlar.
Uma vez que um Estado caia neste equilbrio perverso, o combate informalidade uma tarefa
de enorme dificuldade: como referem Johnson et. al. (1998b), citando estudos sobre os pases em
transio no leste europeu () existe evidncia de uma espiral descendente na qual as
empresas que abandonam a economia oficial reduzem as receitas do Estado, o que reduz o
Taxas de imposto
elevadas
Mau funcionamento
das instituies
Corrupo
Economia Informal
Receita fiscal
reduzida
28 Relatrio Final

fornecimento de servios pblicos e reduz ainda mais o incentivo para participar no sector oficial.
A maioria da antiga Unio Sovitica terminou num mau equilbrio com receitas fiscais reduzidas,
uma economia no-oficial importante em percentagem do PIB e m qualidade dos servios
pblicos.
Para l dos de ordem fiscal e para-fiscal, um segundo tipo de custos associados formalizao da
actividade so os que se prendem com o cumprimento de normas, nomeadamente no mbito da
qualidade dos produtos e servios, da segurana, do ambiente, do mercado laboral, etc. H
tambm que considerar, frequentemente associados a estes, os custos de cumprimento de
obrigaes administrativas e burocrticas, que so evitados por quem actua de modo informal:
registos, declaraes anuais, etc. Estes custos tendem a ser tanto maiores, quanto maior a carga
regulamentar a que esto sujeitas as empresas e os trabalhadores. Voltando Ilustrao 4-1,
imediato verificar que, para l de terem cargas fiscais relativamente reduzidas e instituies de
boa qualidade, os pases com menor peso de Economia Informal tendem tambm a ser pases
com economias bastante liberais e onde, em muitos casos, se verificaram nas ltimas dcadas
importantes fenmenos de desregulamentao. A relao entre a carga regulamentar e o peso da
Economia Informal est amplamente documentado empiricamente (Andreas Bhn, Alexander
Karmann and Friedrich Schneider, 2007, Klarita Grxhani, 2004, Simon Johnson, Daniel Kaufmann
and Pablo Zoido-Lobaton, 1998b, Takashi Kadokura, 2007, Norman V. Loayza and Jamele
Rigolini, 2006, Friedrich Schneider, 2005, Friedrich Schneider and Dominik H. Enste, 2000).
Para l do menor custo do cumprimento das normas, h, convm lembrar, uma segunda razo
pela qual um ambiente regulatrio mais leve tender a resultar em menos Economia Informal:
que h menos regras para violar. Centeno e Portes (2003) notam que o peso da Economia
Informal tender a ser mximo onde se conjugue uma forte inteno regulatria com uma fraca
capacidade de implementao da regulamentao: Em geral, quanto mais fraco o Estado, maior a
probabilidade de que a economia seja capaz de escapar ao seu controlo. Quanto mais ambicioso
o mbito da regulamentao estatal, mais forte o incentivo para escapar. Baseados nesta ideia,
os autores desenvolvem a seguinte taxinomia:
Ilustrao 4-3 - Taxinomia da Interveno do Estado

Alta
Estado Liberal
EUA, RU
Estado Providncia
Frana, Alemanha
Estado Totalitrio
Ex-URSS, Coreia do
Norte, Cuba
Capacidade
de Interveno
do Estado
Baixa
Estado Ausente
Somlia, Zaire
Estado Enclave
Qunia, Bolvia,
Angola
Estado Frustrado
Argentina, Peru,
Equador
Baixo Mdio Alto
Propsito Interventivo do Estado
Fonte: Centeno e Portes (2003).

Esta taxinomia pode relacionar-se com a ideia de equilbrio virtuoso e perverso anteriormente
apresentada. Os estados enclave e os estados frustrados correspondem noo de equilbrio
perverso: ms instituies, corrupo, forte presso fiscal e regulamentar sobre a parcela da
economia que conseguem controlar, o que estimula a fuga para a informalidade que, por sua vez,
impede a obteno de receitas fiscais que alimentem instituies mais funcionais. Os estados
liberal e providncia correspondem a verses diferentes do equilbrio virtuoso, com instituies
funcionais e baixos nveis de corrupo que desincentivam a informalidade, o que permite obter
as receitas fiscais necessrias para manter um Estado com essas caractersticas. O estado ausente
corresponde a uma situao em que as fronteiras entre a formalidade e informalidade se diluem:
na ausncia do Estado e face exiguidade de normas, no h critrio que distinga o que formal
e informal. No estado totalitrio, a forte presso regulamentar cria um forte incentivo para a
informalidade contrariado por instituies repressivas. Esta tenso pode manter-se por muito
tempo mas a Histria do sculo passado sugere que tende a terminar nalgum tipo de revoluo
ou convulso, em que a prpria liberdade e os direitos e garantias individuais so determinantes.
Estes autores (Miguel Angel Centeno and Alejandro Portes, 2003) concluem que As melhores
condies para originar a reduo da informalidade para um nvel mnimo verificam-se onde uma
regulamentao limitada da actividade privada por um Estado competente acompanhada pela
legitimidade das regras existentes perante os cidados. Nestes casos, a sociedade torna-se ela
prpria um impositor e garante das regras legais.
sobretudo nos Estados com baixa capacidade de interveno que se manifesta um terceiro tipo
de custo da formalizao da actividade: a formalizao implica uma visibilidade que, pelo menos
em determinados contextos, aumenta o risco de assdio por parte de funcionrios pblicos
corruptos. A corrupo, ou pelo menos o receio da corrupo, um dos motivos que
empurra muitos agentes econmicos para a informalidade (Simon Johnson, Daniel Kaufmann
and Pablo Zoido-Lobaton, 1998b). Mas, por outro lado, os agentes econmicos envolvidos na
Economia Informal necessitam, muitas vezes, de recorrer corrupo, por lhes estarem fechadas
as vias normais para conseguir determinados fins (Yair Eilat and Clifford Zinnes, 2002). A
corrupo pode, portanto, ser simultaneamente causa e consequncia da informalidade.
A comparao entre os custos e benefcios da formalizao da actividade tende a ditar a opo
dos agentes econmicos. Essa comparao , contudo, condicionada pela informao disponvel.
Os cidados no esto todos igualmente informados sobre os benefcios a que a formalizao da
actividade lhes d acesso, como no esto igualmente informados sobre os seus custos. Em
particular, comunidades imigrantes ou grupos de cidados desfavorecidos dispem
frequentemente de informao muito deficiente nestas matrias, o que os torna permeveis a
convites para integrar a Economia Informal. A mera difuso de informao sobre os benefcios
associados formalizao da actividade e os procedimentos necessrios pode, por vezes, ser um
elemento relevante numa estratgia de combate informalidade (Lord Grabiner, 2000).
No entanto, semelhana do que j foi feito em captulos anteriores, importa recordar que esta
opo no estritamente dicotmica: h um contnuo de situaes possveis entre a absoluta
formalidade e a absoluta informalidade e, para a maioria dos agentes econmicos, a questo
onde se colocar nesse contnuo.
Importa, a este propsito, salientar que a anlise custo-benefcio pode levar a concluses
diferentes quando est em causa iniciar uma actividade formal ou informalmente e quando o que
est em causa abandonar a informalidade a favor da formalidade. Para quem, indivduo ou
30 Relatrio Final

empresa, j integra a Economia Informal, a passagem formalidade frequentemente menos
atractiva do que para quem est a optar sobre como iniciar a sua actividade. Em parte, isto
acontece porque, depois de ter iniciado actividade informal, o agente econmico tem
frequentemente receio de que a passagem para a formalidade possa atrair a ateno das
autoridades e sujeit-lo a sanes pela sua actividade passada. Em parte, resulta da prpria teia de
relaes, nomeadamente com clientes e fornecedores, que se estabelecem com o exerccio
informal da actividade: passar formalidade pode ter o custo de perder o capital de confiana
estabelecido com esses interlocutores.
tica e Moralidade
Nas suas anlises da importncia da Economia Informal e, dentro desta, da evaso fiscal, os
economistas so frequentemente surpreendidos pela sua pequena expresso: em face das penas
previstas e da probabilidade de deteco existente na maioria dos pases desenvolvidos, seriam
de esperar nveis de Economia Informal, e particularmente de evaso fiscal, substancialmente
superiores, como afirma Andreoni (1998). No quadro de uma anlise custo-benefcio como a
discutida na seco anterior, os elevados nveis de cumprimento que se observam nas economias
desenvolvidas s seriam explicveis se os agentes econmicos sobrestimassem sistematicamente
a pena prevista e/ou o risco de penalizao ou se tivessem nveis de averso ao risco que so
demasiado elevados para serem plausveis.
9
Uma explicao mais plausvel que a referida anlise
custo-benefcio seja enquadrada por valores ticos que favorecem, para a maioria dos indivduos,
o cumprimento das obrigaes.
A medida em que a tica individual afecta as decises dos agentes econmicos um terreno
difcil para a Economia. No entanto, sendo em ltima instncia uma deciso individual, a opo
pelo exerccio informal da actividade tomada num contexto social que a condiciona. Diversos
autores argumentam que os valores e a moralidade fiscal de cada pas so uma importante
determinante do peso que a Economia Informal neles assume. Enste (2003) considera mesmo que
uma das trs principais razes para o que lhe parece uma tendncia de crescimento da Economia
Informal () o declnio de longo prazo na virtude cvica e na lealdade para com as instituies
pblicas combinado com a degradao da moral fiscal.
O aspecto dinmico desta proposio, relativo ao declnio da virtude cvica e degradao da
moral fiscal, de difcil teste emprico. Tem, no entanto, havido algumas tentativas de verificar se
a moralidade fiscal vigente em cada pas afecta, ou no, o seu nvel de informalidade. Na sua
anlise ao peso da Economia Informal nas economias da OCDE, Schneider (2005) inclui entre as
variveis explicativas um indicador da moralidade fiscal, construdo a partir dos resultados do
World Values Survey.
10
Os seus resultados sugerem que esta varivel , no mbito da OCDE, a

9
A explicao dos nveis de cumprimento fiscal observado exigiria coeficientes de averso ao risco de Arrow-Pratt da
ordem de 30 quando a evidncia emprica sugere que se situam entre 1 e 2 (Feld, Lars P. and Frey, Bruno S. "Trust
Breeds Trust: How Taxpayers Are Treated." Economics of Governance, 2002, 3(2), pp. 87-99.).
10
http://www.worldvaluessurvey.org/ Este inqurito inclui vrias questes relacionadas com o cumprimento das
obrigaes fiscais. Schneider, Friedrich. "Shadow Economies around the World: What Do We Really Know?" European
Journal of Political Economy, 2005, 21(3), pp. 598-642. no explica como construiu o ndice de moralidade fiscal que utilizou.

segunda determinante mais significativa da informalidade, logo depois da carga fiscal e com a
segurana social.
A Ilustrao 4-4 aponta no mesmo sentido. Esta ilustrao cruza os nveis de Economia Informal
estimados por Schneider (2005) com a resposta mdia, nos diferentes pases da OCDE, a uma
pergunta sobre em que medida aceitvel fugir aos impostos, quando a oportunidade existe: a
resposta devia ser dada numa escala de 1 a 10, em que 1 significa nunca aceitvel e 10
corresponde a sempre aceitvel. Como se pode verificar, h uma correlao positiva entre a
aceitao social da fuga aos impostos e o peso da Economia Informal no produto. No entanto, tal
como acontecia na Ilustrao 4-1, esta associao est longe de ser perfeita sendo, na realidade,
muito influenciada por alguns casos extremos: o Japo, entre os pases com reduzida Economia
Informal, e a Blgica e a Grcia, entre aqueles em que ela elevada: eliminando estes trs pases
da anlise, o peso da Economia Informal no produto deixa de ter relao com a atitude face ao
pagamento de impostos.
Ilustrao 4-4 - Economia Informal e atitude perante o no cumprimento das obrigaes fiscais
Fonte: Os dados sobre a Economia Informal tm origem em Schneider (2005); os dados sobre a moralidade fiscal
correspondem resposta pergunta F116, do World Values Survey, para o ano mais recente disponvel.
Evidentemente, como sempre acontece com resultados de inquritos, coloca-se a questo da
verosimilhana das respostas obtidas. Note-se que, ignorando aqueles trs pases, a resposta
mdia sobre a aceitabilidade da prtica de no pagar impostos relativamente semelhante em
todos os pases, o que suscita dvidas sobre se corresponde, ou no, real atitude social para
com esse tipo de comportamento.
Se a moralidade fiscal uma determinante importante da Economia Informal, torna-se relevante
perceber o que que a influencia. Feld e Frey (2002) exploram esta questo aproveitando a
Grcia
Itlia
Portugal Espanha
Blgica
Sucia
Noruega
Finlndia
Dinamarca
Alemanha
Irlanda
Canad
Frana
Austrlia
Holanda
Nova Zelndia
Gr-Bretanha
Japo
ustria
Sua
EUA
EI = 0,0499ACEIT + 0,0425
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0
Fugir aos impostos aceitvel
Economia informal
no PIB
32 Relatrio Final

diversidade fiscal e poltica dos 26 cantes que compem a Confederao Sua. Estes autores
concluem que a democracia directa, isto , a tomada de decises substanciais por referendo gera
um contrato tcito entre contribuintes e administrao que favorece a moralidade fiscal.
semelhana de trabalhos anteriores, Feld e Frey (2002) verificam que os nveis de evaso fiscal
so menores nos cantes que privilegiam a democracia directa: A moralidade fiscal parece ser
tanto mais forte quanto mais os contribuintes podem influenciar directamente as leis e as taxas
fiscais e mesmo as regras do jogo fiscal em geral. Os contribuintes percebem mais fortemente as
suas obrigaes cvicas se esto directamente envolvidos em decises polticas com substncia e
no meramente na eleio regular de representantes. Mas, se nestes cantes os contribuintes
fogem menos ao fisco, em contrapartida as autoridades fiscais tambm tm uma atitude mais
respeitadora para com os contribuintes: () as autoridades fiscais devem reconhecer e
suportar o contrato com os contribuintes actuando para com eles de forma respeitadora, mas
tambm evitando que os contribuintes honestos sejam explorados (). Esta actuao
respeitadora inclui o hbito de no presumir que o contribuinte est em falta s porque se
verifica qualquer incorreco nas suas declaraes: Uma estratgia das autoridades de suspeitar
partida que os contribuintes so evasores minaria o contrato psicolgico entre contribuintes e
autoridades. Nos cantes que privilegiam a democracia representativa, a evaso fiscal mais
elevada e a administrao tem uma atitude mais desconfiada com os contribuintes.
Hirschman (1970) introduziu as expresses voz e sada para caracterizar os dois mecanismos
fundamentais pelos quais os membros de uma empresa, organizao ou Estado podem reagir ao
seu mau funcionamento. A voz corresponde expresso do descontentamento,
nomeadamente na expectativa de poder contribuir para a correco das disfunes existentes. A
sada corresponde ao abandono da organizao e desistncia da sua reforma. Diversos
autores (Development Alternatives Inc. and Bannock Consulting Ltd., 2005, Dominik H. Enste,
2003, Guillermo E. Perry et al., 2007a, Claire Wallace and Rossalina Latcheva, 2006) descrevem a
existncia da Economia Informal como um exemplo de utilizao da sada: descontentes com o
normativo existente para o exerccio da actividade econmica, os cidados desistem de o
procurar modificar e optam por operar fora da malha de proteco legal. Em sociedades
democrticas, em que suposto que a aco do Estado responda vontade dos cidados, esta
opo pela sada particularmente preocupante pelo que representa em termos de desconfiana
nos mecanismos de traduo da vontade popular. O trabalho de Feld e Frey (2002) sugere que
uma participao mais directa dos cidados na formulao das polticas minora o risco da opo
pela sada.
A existncia de uma relao de confiana entre os membros da sociedade e entre estes e a
administrao pblica parece, portanto, desempenhar uma funo importante na explicao do
peso da Economia Informal. Este argumento igualmente explorado por Lassen (2006), embora
recorrendo a variveis muito diferentes: este autor testa e comprova a hiptese de que pases
com maior diversidade tnica tm maiores economias informais.
Diferentes sociedades ou comunidades podem ter diferentes valores que as levem a adoptar
atitudes diferentes em relao ao cumprimento dos normativos legais e, nomeadamente, fiscais.
Mas, evidentemente, dentro dessas sociedades h tambm diversidade nos comportamentos
individuais. Parte dessa diversidade explicada pela anlise custo-benefcio discutida na seco
anterior. Mas parte deve-se tambm aos critrios ticos a que os indivduos se sentem
vinculados.

Numa importante recenso da literatura sobre o cumprimento das obrigaes fiscais, Andreoni
et. al. (1998) notam que a propenso do indivduo para respeitar as suas obrigaes fiscais est
tambm relacionada com a avaliao que faz da justia dos encargos que sobre si incidem.
Quando o agente considera que est a ser tratado injustamente, seja porque as regras que lhe
so aplicveis so, em si mesmas, injustas, seja porque muitos dos seus concidados no as
respeitam, a sua propenso para a evaso fiscal aumenta. Evidentemente, quando o agente em
causa uma empresa, para l do incentivo psicolgico evaso que pode resultar da convico
de que as regras so sistematicamente desrespeitadas, h o incentivo adicional que resulta da
presso concorrencial: o agente cumpridor v-se em desvantagem no mercado perante o
incumpridor.
Os mesmos autores consideram tambm que a deciso individual de cumprir, ou no, as
obrigaes fiscais condicionada pela avaliao que o agente econmico faz entre os encargos
que sobre si incidem e a sua satisfao com o Estado: indivduos insatisfeitos com o Estado
sentem-se legitimados para no pagar os seus impostos.
Oportunidade e Necessidade: Oferta e Procura
O surgimento da Economia Informal pressupe que h procura pelos produtos ou servios que
esta iria fornecer e que h agentes econmicos disponveis para os oferecer. Se a oportunidade
no existir, do lado da procura ou da oferta, a Economia Informal no se afirmar.
Num trabalho j citado, procurando explicar a tendncia para o crescimento da Economia
Informal, Enste (2003) refere, a par do aumento dos encargos fiscais e sociais e do declnio da
moralidade fiscal, o aumento do nmero de pessoas disponveis para integrar a Economia
Informal, fruto de polticas econmicas deliberadas, como redues de horrios de trabalho e
promoo de reformas antecipadas, bem como do aumento do desemprego. Quando o nmero
de pessoas que, contra a sua vontade, dispem de tempo livre aumenta, no de surpreender
que aumente tambm o nmero das que procuram ocupao ao arrepio das normas vigentes,
como tambm reconhece a Comisso Europeia (1998) na sua Comunicao sobre o Trabalho
No Declarado.
Mas, para alm, do nmero de pessoas sem ocupao, tambm a natureza da ocupao pode
desempenhar um papel importante na criao de oportunidades para envolvimento na Economia
Informal. Engstrm e Holmlund (2006), analisando a situao na Sucia, estimam que os
trabalhadores por conta prpria tendem a sub-declarar os seus rendimentos em cerca de 30%.
Por outro lado, temos assumido que os agentes econmicos se confrontam com a opo de
exercer formal ou informalmente as suas actividades. No entanto, h que reconhecer que,
nomeadamente nos pases em vias de desenvolvimento, a opo pode no existir
verdadeiramente. O que est em causa , muitas vezes, ter uma actividade informal ou no ter
actividade remunerada. Sobretudo onde o Estado no garanta nveis de proteco social mnimos,
a informalidade pode ser uma questo de sobrevivncia (Klarita Grxhani, 2004). Mesmo nos
pases desenvolvidos, em perodos de recesso econmica, a Economia Informal surge, por vezes,
como a nica forma de obter remunerao. Neste sentido, Loyaza (2006) mostra que a
Economia Informal tem um carcter contra-cclico, aumentando em perodos de recesso
econmica, facto que provavelmente no poder ser ignorado na definio de polticas neste
34 Relatrio Final

domnio. No entanto, h que no esquecer que a Economia Informal uma realidade multi-
facetada que vai desde a pequena troca de ajudas entre vizinhos at esquemas sofisticados para
defraudar o Estado. A tolerncia que o carcter contra-cclico da Economia Informal
eventualmente justifica no se aplica, obviamente, a todas as suas facetas.
11

A nvel empresarial, os processos de desintegrao vertical e recurso subcontratao que se
verificaram em muitos sectores, nas ltimas dcadas, promoveram uma proliferao de pequenas
empresas e auto-emprego que, por vezes, atravessam a fronteira para a informalidade. Tambm o
desenvolvimento das tecnologias de informao e comunicao, ao permitir novas formas de
organizao do trabalho que dispensam, muitas vezes, a presena fsica nas instalaes da
empresa, veio facilitar certas prticas de informalidade (Comisso Europeia, 1998).
Do lado da procura, a especializao que caracteriza a vida econmica moderna , em si mesma,
favorvel ao crescimento da Economia Informal. No espao domstico, o crescente envolvimento
das mulheres no mercado de trabalho criou uma necessidade de servios ao domiclio (limpeza,
acompanhamento de crianas e idosos, etc.) que a Economia Informal est habilitada a oferecer.
O comprador no tem, em geral, vantagem directa em exigir a formalizao do negcio,
podendo, pelo contrrio, obter um preo mais favorvel caso a dispense. E, para o fornecedor, a
reduzida escala da actividade no exige, muitas vezes, a formalizao como meio de controlo
interno e permite o seu exerccio sem grandes riscos de deteco pelas autoridades.
O Eurobarmetro sobre trabalho no declarado (TNS Opinion & Social, 2007) confirma, em
termos gerais, a importncia das causas para a informalidade discutidas anteriormente, como se
pode ver na Ilustrao 4-5. Questionados sobre as duas principais razes para no declarar
trabalho efectuado, os cidados da Unio Europeia colocam no topo razes de necessidade: 41%
dos inquiridos declararam que isso acontece porque as remuneraes na economia formal so
demasiado baixas, 24% que resulta da falta de empregos na economia formal e 16% da ausncia
de alternativa em certas regies ou sectores. As razes associadas anlise custo-benefcio
obtm frequncias de resposta semelhantes: 32% dos inquiridos explicam o trabalho no
declarado como fruto de impostos ou contribuies para a Segurana Social demasiado elevadas,
21% da falta de controlo pelas autoridades, 13% de sanes demasiado baixas e 12% do excesso
de burocracia inerente ao exerccio formal da actividade. H ainda 10% dos inquiridos que
entendem que o trabalho no declarado uma reaco justificada ao facto de o Estado no fazer
nada pelas pessoas.
Curiosamente, em Portugal as razes de necessidade so menos referidas do que na mdia da
UE: em particular, a insuficincia dos salrios pagos no sector formal referida por apenas 32%
dos inquiridos, contra 41% na mdia da Unio. Em contrapartida, os residentes em Portugal do,
em geral, mais importncia s razes que se prendem com a anlise custo-benefcio: 37%
atribuem a existncia do trabalho no declarado ao nvel excessivo dos impostos e das
contribuies para a segurana social, 23% falta de controlo pelo Estado e 17% ao excesso de
burocracia. Os residentes em Portugal mostram-se ainda particularmente descontentes com as
contrapartidas que obtm do Estado: quase 20% justificam a no declarao do trabalho como

11
Havendo quem argumente que essa eventual tolerncia tem efeito sistmicos indesejveis, chamando-lhe mesmo um
pacto com o diabo: Tendler, Judith. "Small Firms, the Informal Sector, and the DevilS Deal," IDS Bulletin. 2002, 98-
104.

uma forma de no pagar impostos a um Estado que no faz nada pelos seus cidados,
percentagem que s ultrapassada na Bulgria, Grcia, Letnia e Litunia.

Ilustrao 4-5 - Razes para exercer trabalho no declarado

Como se afirma num relatrio recente da Comisso Europeia, onde a Economia Informal
analisada na perspectiva do seu impacto no mercado de trabalho, No h causas gerais e
universais para a existncia de uma Economia Informal. Esta resultado de uma complexa
interaco entre diversas determinantes que variam entre os pases. Para l de razes
econmicas como a carga fiscal ou rigidez dos mercados (laborais), a confiana no governo e a
sua qualidade desempenham um importante papel. Alm disso, no se deve esquecer o papel da
cultura na formatao da Economia Informal. (Piet Renoy et al., 2004)

UE27
Portugal
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%
Burocracia
Falta de controlo
Sanes leves
Falta de alternativa no sector ou regio
Salrios baixos do trabalho declarado
Falta de empregos formais
O Estado no faz nada pelas pessoas
Ningum compraria formalmente
Impostos e SS altos
Outras

5
Efeitos da Economia Informal
Neste captulo procura-se identificar os principais efeitos que, para
um pas, tem a existncia de uma Economia Informal de dimenso
significativa. Essa identificao , no entanto, feita a um nvel
agregado. Na leitura do captulo indispensvel manter presente a
diversidade inerente Economia Informal: os efeitos de uma fraude
internacional para obter reembolsos indevidos do IVA no so os
mesmos que os da pequena reparao domstica remunerada em
dinheiro. O facto de, em termos globais, uma Economia Informal
importante ter determinado tipo de efeito no significa,
naturalmente, que todas as actividades que a compem para ele
contribuam ou que o faam na mesma medida.
Embora exista muita literatura sobre os efeitos da Economia
Informal, esta baseia-se sobretudo em opinies, eventualmente
fundadas na experincia de quem as profere, e juzos morais sobre a
legitimidade das prticas envolvidas. Os estudos quantitativos
rigorosos sobre este assunto so escassos. Como afirma Enste
(2003), A anlise dos efeitos de uma economia sombra em
crescimento bastante difcil e no existe evidncia emprica
abrangente.
De uma maneira geral, a literatura de ndole econmica tende a
concluir que os efeitos da Economia Informal so
predominantemente negativos.
12
Esta avaliao depende, no entanto,
da alternativa com que se faz a comparao. Como salientam Eilat e
Zinnes (2002), geralmente verdade que a economia est melhor
se, ceteris paribus, uma actividade for feita oficialmente do que se for
feita na economia sombra. Mas, como tambm afirmam os mesmos
autores, muito menos bvio, contudo, que seja melhor que a
actividade no seja feita de todo do que seja feita na sombra. Na
anlise dos efeitos da Economia Informal que se segue, h que ter em

12
Alguma literatura de pendor mais sociolgico menos taxativa.
38 Relatrio Final

conta que a alternativa Economia Informal nem sempre a
economia formal; por vezes, a ausncia de actividade.
Moralidade, Participao Cvica e Corrupo
Como vimos no captulo anterior, muitos autores concebem a Economia Informal como uma
manifestao de sada, na terminologia de Hirschman (1970). Em termos de efeitos negativos da
Economia Informal, um dos aspectos mais preocupantes desta sada o carcter cumulativo que
pode assumir: medida que a sociedade se vai apercebendo que um nmero significativo dos
seus membros no respeita as normas estabelecidas nem confia nos mecanismos existentes para
as tentar alterar, de esperar uma degradao da confiana nas instituies pblicas que, em si
mesma, constitui um obstculo ao seu bom funcionamento. Na medida em que as actividades da
Economia Informal escapam, regra geral, tributao e regulamentao, a sua existncia pode
levar a uma atitude geral mais permissiva face lei que prejudica a legitimidade das instituies
pblicas. Em casos extremos, o no cumprimento das regras institudas pode mesmo
transformar-se numa norma social, o que torna ainda mais significativos os custos de fazer
respeitar a lei (Guillermo E. Perry, Omar Arias, Pablo Fajnzylber, William F. Maloney, Andrew
Mason and Jaime Saavedra-Chanduvi, 2007a). Em particular, na medida a que a Economia Informal
tome a forma de evaso fiscal, de esperar uma degradao da moralidade fiscal, tornando-se
habituais raciocnios do tipo se os outros no pagam, porque que eu hei-de pagar?
Como se salientou em captulos anteriores, os pases caem, por vezes, num equilbrio perverso
em que a importncia da Economia Informal no permite o bom funcionamento das instituies e
o mau funcionamento das instituies estimula a Economia Informal. Segundo Centeno e Portes
(2003), neste contexto, em que a economia formal no capaz de assegurar a sobrevivncia de
parte substancial da populao, () a almofada fornecida por uma Economia Informal dinmica
pode fazer toda a diferena entre uma relativa tranquilidade e a instabilidade poltica, sendo, por
isso, tolerada pelos poderes institudos. Nas palavras de um antigo poltico italiano, mau diz-
lo, mas estes desvios so um coisa positiva, pelo menos no que diz respeito ao emprego. Se o
fisco interviesse na economia subterrnea estaria a actuar de acordo com os princpios da justia
distributiva mas estaria a arruinar no s uma multido de pequenos negociantes e dos seus
trabalhadores como, talvez, a paz social e econmica do pas. (De Grazia citado por Bajada e
Schneider (2005)).
A questo da relao entre Economia Informal e corrupo , como j se notou, controversa.
Por um lado, h todos os motivos para recear que os agentes econmicos que exercem a sua
actividade informalmente precisem de recorrer corrupo para resolver muitos dos problemas
com que so confrontados, uma vez que as vias oficiais lhes esto, em geral, vedadas. Em
contrapartida, argumenta-se que um dos motivos para ocultar a actividade e optar pela
informalidade , precisamente, o desejo de escapar a uma administrao corrupta. No ,
portanto claro, a priori, que tipo de relao se deve esperar entre informalidade e corrupo.
Num trabalho recente, Dreher e Schneider (2006) concluem que pases desenvolvidos e em
desenvolvimento se encontram, nesta matria, em situaes diferentes: nos pases desenvolvidos,
tenderia a predominar o segundo tipo de efeito, enquanto nos pases em desenvolvimento o
primeiro seria mais saliente.

Formulao e Eficcia das Polticas
A existncia da Economia Informal faz com que as estatsticas oficiais retratem de forma
imperfeita a realidade econmica: os dados sobre emprego e desemprego, sobre a evoluo do
produto, sobre a produtividade e sobre as contas externas, nomeadamente, vem a sua
fiabilidade diminuda. Este efeito poderia no ser particularmente preocupante se a Economia
Informal tendesse a evoluir em sincronia com a economia formal: por exemplo, se a um aumento
do desemprego formal correspondesse, um aumento proporcional no desemprego informal, a
formulao de polticas neste domnio no seria muito prejudicada. Mas no de esperar esta
sincronia. Pelo contrrio, como j assinalmos, a Economia Informal tende a ter um
comportamento contra-cclico pelo que existe o risco de que as estatsticas oficiais sugiram
oscilaes da actividade econmica mais acentuadas do que as que na realidade se verificam.
O nevoeiro com que a Economia Informal cobre a realidade econmica pode levar
formulao de polticas, baseadas nas estatsticas oficiais, que no correspondem s reais
necessidades da economia. Kadokura (2007), por exemplo, refere que Os EUA experimentaram
no passado falhanos da poltica econmica devidos a leituras erradas da situao econmica
relacionadas com o no reconhecimento da Economia Informal. Os EUA caram numa recesso
no final dos anos 70 e incio da dcada de 80, gerando receios relativos a elevadas taxas de
desemprego. O governo lanou polticas fiscais e monetrias destinadas a estimular a economia.
Na realidade, no entanto, esta recesso s existiu na aparncia, causada pelo movimento de
muitas pessoas da economia formal para a Economia Informal. Logo, altamente provvel que as
medidas econmicas tomadas no tenham sido uma resposta completamente apropriada
situao.
Mas para l das dificuldades que coloca formulao das polticas, a Economia Informal suscita
tambm dvidas sobre a sua eficcia (Christopher Bajada and Friedrich Schneider, 2005). Quando
parte substancial da actividade econmica informal e, em particular, toma a forma de evaso
fiscal, a poltica oramental pela via da receita, por exemplo, pode perder muita da sua capacidade
para influenciar a situao econmica: uma reduo da carga fiscal ter tanto menor
probabilidade de estimular a actividade econmica quanto maior a importncia dos agentes
econmicos que no pagam impostos: alis, pode at acontecer que no o consiga fazer.
13
Isto
particularmente preocupante para pases como Portugal que, em virtude da participao na Unio
Europeia, abdicaram de outros instrumentos de poltica macroeconmica. Mas a perda de eficcia
estende-se a outras polticas. Se, como parece claro, a Economia Informal recorre menos ao
sector bancrio do que a economia formal, a eficcia da poltica monetria igualmente posta
prova. E polticas de rendimentos e de combate pobreza podem perder a sua eficcia, ou at
terem resultados contrrios aos pretendidos, quando parte substancial dos rendimentos no so
do conhecimento do Estado: certas polticas de combate pobreza e excluso social podem,
por exemplo, acabar a apoiar quem delas no necessita.

13
Num trabalho de ndole terica, Busato, Francesco; Chiarini, Bruno and Rey, Guido M. "Equilibrium
Implications of Fiscal Policy with Tax Evasion," Working Papers. Aarhus: Institut for konomi, Aarhus Universitet, 2005.
mostram que, quando existe evaso fiscal, os efeitos da poltica fiscal podem ser inversos dos esperados: um aumento de
impostos pode gerar uma expanso econmica e uma reduo de impostos pode ter efeitos recessivos.
40 Relatrio Final

No quadro da Unio Europeia, o erro introduzido nas estatsticas pela existncia da Economia
Informal, tem tambm outro tipo de consequncias. O contributo dos vrios estados para o
oramento comunitrio ditado pelo valor de variveis macroeconmicas como o produto.
Quando estas variveis so medidas com erro, e sobretudo quando esse erro assume
propores diferentes nos vrios estados, introduz-se um factor de iniquidade no financiamento
da UE que pode ser um factor de descontentamento.
Em contrapartida, h quem argumente que, se no favorece as polticas pblicas, a Economia
Informal as torna menos necessrias. Por exemplo, admitindo que tem um carcter contra-
cclico, a Economia Informal tende a diminuir os problemas econmicos associados ao
desemprego: em perodos de crise, a Economia Informal assegura a subsistncia de pessoas que
esto oficialmente dadas como desempregadas. S assim se compreende, por exemplo, que os
pases em transio do socialismo para o capitalismo tenham conseguido conviver com taxas
oficiais de desemprego elevadssimas sem uma concomitante exploso social.
Degradao das Finanas e Servios Pblicos
Na medida em que se traduza em evaso fiscal, um dos efeitos mais imediatos da Economia
Informal, assinalado praticamente por todos os que escrevem sobre o tema, a reduo das
receitas fiscais face ao seu potencial.
Uma das formas pelas quais os Estados podem reagir a este fenmeno aumentando as taxas de
tributao sobre os cumpridores que no querem ou no conseguem praticar evaso. Mas este
aumento refora o incentivo para fugir para a Economia Informal, quer pelos encargos financeiros
que cria, quer pela sensao de iniquidade que pode gerar, dando origem a um ciclo vicioso em
que a informalidade gera informalidade.
Por outro lado, a degradao das receitas pblicas que resulta da evaso fiscal, se no puder ser
compensada por via do aumento da presso fiscal sobre os contribuintes cumpridores, leva
consequente degradao dos servios, bens e benefcios pblicos oferecidos pelo Estado, tal
como documentado por Friedman (2000) e Johnson et. al. (1998b). E no s o nvel geral dos
servios pblicos tender a baixar, como se podero gerar sentimentos de iniquidade quanto ao
seu financiamento, como receia Lord Grabiner (2000). Novamente, esta degradao da qualidade
dos servios pblicos e estes sentimentos de iniquidade desincentivam a participao na
economia formal.
Numa recente comunicao, em Bruxelas, o Comissrio Kovcs (2007) afirmava que () as
actuais estimativas do nvel global de perda de receitas devido fraude fiscal de todos os tipos
situam-se no intervalo de 200 a 250 mil milhes de euros por ano, o que corresponde a cerca de
duas vezes o oramento da Unio Europeia. Os Estados Membros poderiam gastar este enorme
montante de dinheiro para criar empregos, financiar a investigao e desenvolvimento, programas
educativos e sociais ou at para reduzir os impostos.

Proteco dos Trabalhadores, dos Consumidores e do
Ambiente
Para l da evaso fiscal, a Economia Informal traduz-se, frequentemente, no desrespeito por
normas relativas proteco dos trabalhadores, dos consumidores ou do ambiente.
Os inconvenientes para os trabalhadores envolvidos, e nomeadamente a perda de direitos legais,
so apresentados por muitos como um dos mais srios efeitos da Economia Informal. Williams
(2005) lista os inconvenientes da informalidade para os trabalhadores: () no tm acesso a
padres de sade e segurana no local de trabalho; no tm acesso a diversos tipos de direitos
laborais como frias e folgas, subsdios de doena e formao; tm reduzida segurana do
emprego; no podem obter referncias do empregador; no tm acesso a um conjunto de outros
direitos legais, tal como salrio mnimo, benefcios fiscais e restries ao horrio laboral; no
conseguem acesso ao crdito; no acumulam direito a reforma pblica e outros benefcios
dependentes de contribuies; no tm direitos de negociao; perdem empregabilidade devido
ausncia de evidncia sobre o exerccio da actividade; e sofrem de um constante receio de
deteco e risco de punio devido ilegitimidade das suas actividades. Este tipo de
preocupao dita a ampla ateno que a Organizao Internacional do Trabalho dedica ao tema
da Economia Informal e est tambm muito vincada na Comunicao da Comisso Europeia
sobre o Trabalho No Declarado (Comisso Europeia, 1998). Alega-se ainda que a coexistncia
da economia formal e informal tenderia a criar uma sociedade dual em que as desigualdades
sociais se acentuariam, com um provvel agravamento dos sentimentos de descontentamento e
revolta.
Se o desrespeito por este tipo de normas normalmente apresentado como um inconveniente
da Economia Informal, pode, no entanto, argumentar-se que os trabalhadores que nela participam
o fazem por vontade prpria e, portanto, porque consideram que aqueles inconvenientes no so
mais relevantes do que os benefcios que o emprego informal lhes proporciona. certo que,
como dissemos anteriormente, a anlise custo-benefcio que dita a escolha da informalidade
condicionada por questes de oportunidade e necessidade: frequentemente, a opo no entre
um emprego formal e informal; entre um emprego informal ou o desemprego. Nessas
circunstncias, o trabalhador ver-se-ia forado a aceitar o desrespeito por aquelas normas. Aqui,
haveria que distinguir dois casos. Quando o empregador se aproveita da existncia de oferta
excedentria de trabalho para levar um trabalhador a abdicar do cumprimento das normas para
no perder o emprego para outro trabalhador, provvel que o efeito da informalidade seja, de
facto, negativo: o ganho para o empregador poder ser inferior perda que os trabalhadores
sofrem. Mas j no to claro que isso acontea quando o cumprimento da norma inviabilizasse
a existncia do posto de trabalho: quer para o trabalhador, quer para a sociedade no seu
conjunto, um emprego informal pode ser prefervel ao desemprego.
Os produtores informais desrespeitam tambm frequentemente normas de qualidade e
segurana relativas aos seus produtos e servios, gerando eventuais riscos para os consumidores.
Nalguns casos, no entanto, o consumidor est consciente do risco: o individuo que leva o seu
automvel a ser reparado numa oficina de vo-de-escada, conseguindo um preo mais favorvel
inclusive por no pagar o IVA, tem conscincia de que a garantia de qualidade que lhe oferecida
limitada. Tal como no pargrafo anterior, pode-se argumentar que se o consumidor recorre a
esse tipo de fornecedor porque entende que os benefcios superam os custos. Nesta linha de
42 Relatrio Final

argumentao, alguns salientam que a Economia Informal , por vezes, a forma de contornar
regulamentaes desajustadas e que, nesse sentido, constituiria um elemento de flexibilidade
favorvel eficincia econmica.
H, no entanto, muitos outros casos em que o consumidor no tem conscincia que o
fornecedor no cumpre as normas vigentes, sendo inequivocamente prejudicado. O mesmo
acontece em relao sociedade em geral quando um produtor se abstm de cumprir as regras
ambientais.
Concorrncia e Produtividade
Embora existam excepes
14
, a maioria das empresas informais so de pequena dimenso . Por
um lado, porque a manuteno da actividade ao abrigo da ateno das autoridades assim o
aconselha. Por outro, porque a informalidade inviabiliza, ou desaconselha, a utilizao de sistemas
de organizao e controlo necessrios ao funcionamento da grande empresa e condiciona o
acesso a diversos mecanismos de apoio ao crescimento.
Como afirma Farrell (2004), embora porventura esquecendo o grande nmero de empresas que
so apenas semi-informais, Quando uma empresa decide operar informalmente, a sua
capacidade para investir no melhoramento das suas operaes e no financiamento do seu
crescimento diminui. Uma vez que muitas empresas informais no esto legalmente constitudas,
raramente obtm emprstimos de instituies de crdito formais, confiando antes em
prestamistas ilegais que cobram taxas exorbitantes e adiantam apenas pequenos montantes. As
empresas informais no podem confiar no sistema legal para fazer valer os seus contratos,
proteger os seus direitos de propriedade ou resolver disputas, pelo que lhes arriscado
envolverem-se em transaces com parceiros fora da sua comunidade mais prxima. E operar
informalmente cria desincentivos perversos ao crescimento, porque uma empresa maior pode
atrair maior escrutnio das autoridades. Alm de pequenas, as empresas informais so
geralmente trabalho-intensivas e apresentam nveis de produtividade inferiores aos das suas
congneres formais contribuindo, pela sua prpria existncia, para manter a produtividade mdia
da economia em nveis reduzidos (Diana Farrell, 2004, Takashi Kadokura, 2007, Thomas Kenyon
and Emerson Kapaz, 2005, Zo Kuehn, 2007).
O desrespeito pelas normas legais pode at originar directamente efeitos negativos na
produtividade. Embora permita s empresas ganhos de curto prazo, o desrespeito por normas de
sade e segurana no trabalho, por exemplo, pode, a longo prazo, diminuir a produtividade, quer
devido a efeitos de desmoralizao dos trabalhadores, quer pela maior rotao de pessoal que
implica custos e reduz os incentivos para a acumulao de capital humano.
Mas o impacto da informalidade na produtividade d-se igualmente por via da concorrncia entre
empresas formais e informais. As empresas informais compensam a sua menor produtividade
graas reduo de custos permitida pelo desrespeito pelas normas legais, nomeadamente pelo
no pagamento de impostos. As empresas que cumprem as suas obrigaes enfrentam assim

14
Farrell, Diana. "The Hidden Dangers of the Informal Economy," The McKinsey Quarterly 2004. McKinsey, 2004, 37-49.
apresenta exemplos.

condies concorrenciais mais difceis que dificultam o seu crescimento e as podem levar a
retrair os seus nveis de investimento e inovao: como afirmam Perry et. al. (2007b), ()
nveis elevados de informalidade podero ter consequncias negativas nos incentivos das
empresas formais para inovar e se adaptarem a novas tecnologias, o que tambm poder reduzir
o crescimento global da produtividade.
Se a vantagem custo das empresas informais for suficientemente forte, e se estas forem
suficientemente grandes ou numerosas, a subsistncia das empresas formais pode mesmo ser
posta em causa, levando a que a informalidade se torne a norma no sector ou na regio. Em
certos casos, a elevada prevalncia de Economia Informal pode ainda funcionar como um
desincentivo ao investimento estrangeiro: as empresas estrangeiras, que, em muitos casos, esto
em condies particularmente favorveis para introduzir num pas prticas inovadoras, tm,
muitas vezes, devido ao seu menor conhecimento da realidade local, particular dificuldade em
lidar com a concorrncia das empresas informais (Yair Eilat and Clifford Zinnes, 2002). Como se
sabe, um trabalho recente da consultora McKinsey atribui Economia Informal parte significativa
do diferencial de produtividade entre a economia portuguesa e a de pases mais desenvolvidos
(McKinsey & Company, 2003b).
No entanto, nem sempre o impacto competitivo da Economia Informal ser negativo. Por
exemplo, quando h empresas que gozam de posies monopolistas fruto de proteco poltica,
a Economia Informal pode introduzir no mercado um elemento concorrencial que no existiria
de outro modo. E, mesmo em situaes menos extremas, no certo que a reaco das
empresas formais concorrncia informal seja de resignao: por vezes, poder acontecer, pelo
contrrio, que a empresa formal responda a este tipo de desafio com um maior esforo de
inovao e diferenciao.
15

Alm disso, alguns autores argumentam que a Economia Informal, com a sua menor rigidez, pode
funcionar como uma porta de entrada para novos empreendedores, que posteriormente
transitariam para a economia formal, contribuindo para a renovao do tecido econmico (Yair
Eilat and Clifford Zinnes, 2002). Neste sentido, Schneider e Enste (2000) admitem a possibilidade
de que a informalidade () adicione economia um esprito de dinamismo e
empreendedorismo e pode resultar em mais concorrncia, maior eficincia e restrio
actividade governamental. Mas esta ideia no consensual: em contrapartida, Farrel (2004)
afirma que A ideia de que as empresas informais podem crescer e juntar-se economia formal
() um mito. Pelo contrrio, elas desprezam oportunidades de se modernizarem e permanecem
presas numa armadilha de operao de baixa produtividade.
Crescimento Econmico
A opinio mais comum, na literatura econmica e no discurso poltico sobre o tema, que a
Economia Informal prejudicial ao crescimento econmico. No entanto, as vrias linhas de
argumentao sobre a relao entre Economia Informal, concorrncia e produtividade permitem

15
A indstria da moda constitui uma boa ilustrao deste fenmeno: estando permanentemente sujeita cpia dos seus
produtos por concorrentes, muitos deles informais, a indstria responde com um fluxo permanente de inovao.
44 Relatrio Final

sustentar posies diversas. A evidncia emprica, por seu lado, tambm no conclusiva. certo
que, em geral, os pases mais desenvolvidos apresentam um menor peso de Economia Informal.
No entanto, quando se olha a perodos especficos, como notam Perry et. al. (2007b) Apesar da
convico amplamente difundida de que um grande sector informal prejudica o crescimento
econmico, as comparaes entre pases no encontram uma associao robusta entre
informalidade e crescimento.
Note-se que a anlise emprica desta relao extremamente difcil e os trabalhos que o tentam
fazer muito escassos. Desde logo, existem as dificuldades inerentes a medir a prpria Economia
Informal, questo sobre a qual j nos debruamos. Depois, problemtico determinar quando
que se produzem os efeitos no crescimento econmico associados ao nvel de informalidade
existente num dado momento, dada a natureza de longo prazo que estes tero. Finalmente, dada
a complexidade do processo de crescimento econmico, muito difcil detectar o efeito total da
Economia Informal, porque esta varivel pode afectar indirectamente o crescimento econmico
atravs de outras variveis.
Ilustrao 5-1 - Economia Informal e crescimento econmico acumulado

para l das inerentes a medir a prpria Economia Informal, outras dificuldades prendem-se com
o facto de os seus efeitos no crescimento econmico serem, provavw

Fonte: Os dados sobre a Economia Informal tm origem em Schneider (2005); os dados sobre crescimento econmico
so da OCDE.
A Ilustrao 5-1 mostra que o mero cruzamento do peso da Economia Informal no PIB com o
seu crescimento no apresenta, para os pases da OCDE, nenhuma relao evidente. Utilizando
mtodos economtricos mais sofisticados, que procuram destrinar o efeito de diferentes
variveis que contribuem para o crescimento econmico, Schneider (2005) conclui que, no
espao da OCDE, houve, na dcada de 90, uma relao positiva entre Economia Informal e
crescimento do PIB: a um crescimento de 1 ponto percentual do peso da Economia Informal no
Grcia
Itlia
Portugal
Espanha
Blgica
Sucia
Noruega
Finlndia
Dinamarca
Alemanha
Irlanda
Canad
Frana
Austrlia
Holanda
Nova Zelndia
Gr-Bretanha
Japo
ustria
Sua
EUA
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30%
Economia informal no PIB
Crescimento
do PIB
2000-2005

PIB correspondeu, segundo este estudo, um crescimento de 8% na taxa de crescimento da
economia oficial.
16
Este efeito foi ainda mais acentuado nos pases em transio, onde atingiu os
10%. Em contrapartida, nos pases em desenvolvimento, o efeito foi negativo em cerca de 5%.
Estes resultados sugerem que, enquanto nos pases mais desenvolvidos a economia formal e
informal se tenderiam a complementar, nos pases em desenvolvimento predominaria uma
relao de substituio. Vale a pena salientar que estes so resultados de um nico estudo, ainda
recente, sendo de aguardar por estudos posteriores que os possam confirmar ou infirmar.
Note-se ainda que o que o trabalho de Schneider (2005) procura fazer medir o impacto do
peso da Economia Informal no crescimento do que, em captulo anterior, chamamos a economia
registada, isto , aquela que consta das estatsticas oficiais. As suas concluses apontam para que
esse impacto seja, nos pases desenvolvidos e em transio, relativamente benigno, na medida em
que parte dos rendimentos gerados informalmente so aplicados na economia formal, que assim
consegue algum crescimento adicional. Daqui no decorre, no entanto, no plano normativo,
qualquer sugesto de que seja desejvel permitir o crescimento do peso da Economia Informal no
PIB. Plausivelmente, se os mesmos recursos que so aplicados na Economia Informal o fossem na
economia formal, o impacto na taxa de crescimento seria ainda maior, como sugerem muitos dos
argumentos desenvolvidos nas seces anteriores. Infelizmente, matria sobre a qual no
parece existir qualquer estudo emprico publicado.

16
Trata-se, saliente-se, de um crescimento de 8% na taxa e no de 8 pontos percentuais. Isto , supondo que a taxa de
crescimento era de 1%, ela passaria a ser, face a um acrscimo de 1ponto percentual no peso da Economia Informal de
1%x1,08, ou seja, 1,08%.

6
Lidar com a informalidade
Como se verificou no captulo anterior, apesar da evidncia emprica
sobre o assunto ser escassa, a convico de que a existncia de
Economia Informal tem efeitos predominantemente negativos mais
ou menos generalizada. Desta convico resulta a necessidade de
definir polticas para lidar com o fenmeno. O que deve o Estado, e a
sociedade, fazer para evitar os inconvenientes que decorrem da
existncia da Economia Informal?
Em abstracto, h duas linhas de abordagem ao problema. Uma forma
de reduzir o peso da Economia Informal na economia conseguir um
maior cumprimento das normas existentes. Isto passa, em grande
medida, por alterar a percepo que os agentes econmicos tm
sobre a relao custo-benefcio do desrespeito pela norma, o que
pode ser conseguido aumentando a fiscalizao, agravando as
penalizaes previstas ou reduzindo os custos inerentes ao
cumprimento da norma, nomeadamente por via de ganhos de
eficincia do Estado. Outro tipo de soluo, passa pela reduo da
interveno do Estado na economia e, nomeadamente, pela
eliminao das normas que so desrespeitadas.
Uma poltica bem sucedida de combate informalidade passa por
encontrar a combinao adequada entre estas duas vias de actuao.
Evidentemente, o Estado e a sociedade no podem dispensar todas as
normas: a maioria delas tm uma razo de ser plenamente justificada.
Nesse caso, haver que procurar assegurar o seu cumprimento. Mas
no deixa de ser verdade que, noutros casos, fruto de erros na sua
concepo ou da alterao das circunstncias econmicas e sociais, as
normas se tornam desajustadas prossecuo da eficincia
econmica. Nesse caso, insistir na sua aplicao desperdiar
recursos valiosos para a sociedade e a soluo mais adequada pode
ser mesmo corrigir ou eliminar a norma.
Este captulo rev as recomendaes que, neste domnio, tm sido
emitidas por consultores e acadmicos, bem como a experincia de
pases como a Espanha, a Frana, a Itlia, o Reino Unido e a Austrlia.
48 Relatrio Final

Recomendaes de Acadmicos e Consultores
Acadmicos e consultores tm-se debruado frequentemente sobre o tema da Economia
Informal e os seus trabalhos incorporam, por vezes, recomendaes de polticas para lidar com
este fenmeno. Nas pginas seguintes do-se alguns exemplos de trabalhos deste tipo.
Num estudo produzido para a United States Agency for International Development, uma agncia
de apoio ao desenvolvimento do governo americano, as consultoras Development Alternatives e
Bannock Consulting (2005) confessam que () especificamente, no se sabe muito sobre
porque que as empresas no se formalizam, sobre quais as barreiras que so mais significativas
e sobre o seu impacto no processo de deciso (). Ainda assim, no quadro de uma anlise
custo-benefcio da deciso de formalizao, sugerem que sobretudo do lado do custo que
necessrio actuar. Nesse sentido, emitem as seguintes recomendaes sobre como promover a
formalizao da actividade econmica nos pases em desenvolvimento:
Apoiar programas amplos de reforma regulatria e regulamentar para simplificar a
legislao, nova e existente, e tornar o clima de negcios mais favorvel s empresas
formais; Introduzir Avaliaes de Impacto Regulamentar.
Simplificar a administrao pblica para a actividade econmica. Rever e reduzir a
burocracia.
Conceber medidas para criar no sector pblico administrativo uma cultura favorvel aos
negcios e melhorar a qualidade, quantidade e acessibilidade dos servios. Considerar a
possibilidade de criar estatutos dos servios e balces nicos para os negcios.
Simplificar a administrao fiscal: considerar impostos nicos para as micro, pequenas e
mdias empresas.
Evitar a retroactividade fiscal para as empresas que formalizem a sua actividade.
Divulgar informao sobre a utilizao dada receita fiscal e sobre os benefcios que as
empresas obtero por via de melhores servios.
Racionalizar os regimes de registo e licenciamento empresarial, autonomizando-os.
Utilizar as tecnologias de informao para simplificar o processo e partilhar informao.
Restringir o licenciamento quelas actividades em que se justifica por razes de sade,
segurana, ambiente, proteco do consumidor ou outras.
Reduzir as taxas de registo e os requisitos estatutrios relativos, por exemplo, a
instalaes ou capital.
Identificar reas de reforma da legislao laboral, protegendo os direitos essenciais mas
facilitando a contratao e despedimento de trabalhadores e a utilizao de contratos
flexveis.
Facilitar o registo de associaes de produtores para que os benefcios da formalizao
possam ser disponibilizados a grupos de indivduos que separadamente no fariam o
esforo de formalizao.

A noo de que a formalizao tem subjacente uma anlise custo-benefcio leva ainda estas
entidades a alertarem para o risco de que programas bem-intencionados de proteco do bem-
estar dos que integram a Economia Informal possam reduzir o incentivo formalizao. Nesse
sentido, recomendam que os apoios concedidos tenham como contrapartida passos concretos
no sentido da formalizao.
Por sua vez, num trabalho realizado h alguns anos para o governo portugus, em que identificava
a informalidade como um dos principais entraves produtividade da economia nacional, a
consultora McKinsey (2003a) emitia as seguintes recomendaes:
Racionalizar a regulamentao fiscal, tornando-a mais simples de aplicar e reduzindo
assim os custos do cumprimento:
o Rever a fiscalidade das PMEs no sentido de uma maior eficcia, por exemplo
privilegiando a utilizao de mtodos indicirios;
o Fortalecer os incentivos ao cumprimento atempado, por exemplo, melhorando
os mecanismos para deduo do IVA.
Aperfeioar as auditorias s empresas (no que respeita s obrigaes fiscais, da
Segurana Social e outros encargos), assegurando a integrao das fontes de informao
existentes e automatizando os procedimentos de referenciao cruzada e verificao de
dados:
o Actualizao do cadastro de contribuintes e verificao automtica de
alteraes na situao individual;
o Cruzamento de bases de dados;
o Comparao de declaraes das empresas com indicadores sectoriais padro;
o Reforar o nvel de escrutnio;
o Fixar objectivos para a actuao dos inspectores.
Garantir a aplicao de sanes (pecunirias e no pecunirias) nos casos de
incumprimento:
o Fixar multas elevadas em proporo do volume de negcios dos infractores;
o Definir a responsabilidade criminal dos contabilistas que certifiquem situaes
de evaso fiscal;
Sensibilizar mais eficazmente as empresas e os consumidores para a importncia do
cumprimento das obrigaes:
o Divulgar os programas de combate evaso fiscal, recorrendo aos mass media;
o Estimular os consumidores para pedirem recibos;
Reconfigurar a estrutura organizativa da Administrao Pblica, evoluindo no sentido de
uma maior especializao e de uma melhor integrao das actividades de inspeco
fiscal, da Segurana Social e de outras actividades de inspeco nos sectores mais
propensos informalidade:
50 Relatrio Final

o Criar gabinetes sectoriais de combate evaso fiscal e s obrigaes com a
Segurana Social;
o Reforar a integrao de estruturas de inspeco no fiscal;
o Melhorar a articulao entre as instituies de inspeco e os tribunais.
As recomendaes dos dois relatrios apresentam bastantes pontos de contacto. No entanto,
por comparao com as da Development Analysis e Bannock Consulting (2005), as
recomendaes da McKinsey (2003a) do mais ateno necessidade de credibilizar as normas,
penalizando quem no as cumpre, mas omitem o tema da reforma regulamentar.
A necessidade de combinar polticas de atraco para a economia formal com a punio dos que
persistam na informalidade igualmente salientada por Kenyon (2005), numa publicao do
Banco Mundial. Este autor defende que os governos devem fazer um considervel esforo, no
qual as associaes empresariais podem ser chamadas a colaborar, para divulgar os benefcios da
participao na economia formal. Devem, tambm, facilitar a transio voluntria para a
formalidade, nomeadamente no penalizando fiscalmente as empresas que o fazem, como alis
tambm sugerem a Development Analysis e Bannock Consulting (2005). E devem evitar a
excessiva regulamentao e carga burocrtica desnecessria. Em simultneo, este autor, tal como
a McKinsey (2003a) no seu trabalho sobre Portugal, defende a necessidade de credibilizar as
normas vigentes, aplicando punies duras a quem no as respeita. Para este efeito, salienta a
necessidade de adequar os esforos desenvolvidos pela administrao realidade dos diferentes
sectores e tipos de empresas e de assegurar a cooperao entre diferentes organismos
administrativos.
As propostas de Djankov et. al. (2003), no mbito de uma anlise Economia Informal nos pases
ento candidatos adeso EU, retomam muitas das ideias anteriores. De forma mais sucinta,
este autor sugere que a promoo da formalizao assente em quatro reas de actuao
principais:
Reduzir o nmero de licenas, alvars, autorizaes, etc. necessrios actividade; isto
porque () muitos pases tm uma multiplicidade de regulamentaes arcaicas que j no
servem nenhum propsito til. Alm disso, agncias governamentais e instituies conseguem
muitas vezes impor regulamentaes que as beneficiam custa das empresas e do resto do
governo (); exerccios de reviso geral da regulamentao existente, como o realizado na
Austrlia, ou revises focadas em temas ou sectores podem ser de grande utilidade embora
sejam tambm de difcil implementao;
Simplificao dos processos administrativos; as tecnologias de informao e
comunicao podem ser de grande utilidade neste domnio;
Utilizao de impostos nicos, nomeadamente na tributao das empresas, e
possivelmente de taxas nicas;
Facilitao do acesso ao capital, nomeadamente atravs do micro-crdito; esta facilitao
dever ocorrer sobretudo por via da criao de um enquadramento jurdico e fiscal adequado
ao desenvolvimento desta actividade e no pelo envolvimento directo do Estado na
intermediao financeira.

Por sua vez, Enste (2003), analisando tambm os pases do Leste europeu, formula as suas
propostas para lidar com a Economia Informal luz dos conceitos de voz e sada de
Hirschman (1970): entendendo a Economia Informal como uma manifestao de sada, este autor
sugere que necessrio reduzir os incentivos para sair e, simultaneamente, reforar os
incentivos para utilizar a voz. No sentido de reduzir os incentivos financeiros para escapar para
a Economia Informal, isto , para sair, a sua principal recomendao a reduo das taxas de
imposto. Para alm disso, recomenda:
Simplificao do sistema fiscal;
Reforma substancial dos sistemas de segurana social;
Maior eficincia na administrao e combate corrupo;
Aposta no crescimento econmico como forma de reduzir a presso sobre o governo;
Proteco dos direitos de propriedade e investimento em infra-estruturas.
Ainda no mesmo sentido, considera necessrio adaptar as normas e instituies s preferncias
das pessoas e, nesse sentido, recomenda:
Maior flexibilidade na organizao do tempo de trabalho, facilitando acordos individuais;
Menos regulamentao e burocracia.
Para reforar a voz, isto , a manifestao da insatisfao atravs dos mecanismos de
participao cvica e poltica, sugere nomeadamente
Utilizao de mecanismos de consulta directa populao, em determinados domnios,
uma vez que entende que a participao no processo poltico refora a lealdade para com o
Estado;
Menor centralismo e maior subsidiariedade na formulao das polticas.
Embora diversos, estes diferentes trabalhos parecem convergir num certo conjunto de temas que
podem ser reconduzidos anlise custo-benefcio da opo pela formalizao da actividade. A
opo pela informalidade tanto mais provvel quanto mais os agentes econmicos sejam
sujeitos a uma carga fiscal e para-fiscal que consideram desadequada aos benefcios que obtm do
Estado. igualmente tanto mais provvel quanto mais pesada a carga regulamentar e
administrativa a que esto sujeitos, nomeadamente quando esta contraria expressamente as
preferncias de grupos significativos de agentes econmicos. A manifestao da insatisfao com
estes aspectos , evidentemente, mais frequente quando o Estado no demonstra capacidade
para fazer cumprir as normas que emana. A actuao nestes domnios pode reduzir a atraco
pela informalidade mas s ser capaz de atrair os agentes econmicos que j nela actuam se a
passagem para formalidade no implicar penalizaes excessivas.

52 Relatrio Final

Experincias de Outros Pases
Em qualquer pas, o combate Economia Informal faz parte da actividade diria da administrao
pblica. Alm disso, geralmente, uma tarefa a cargo de mltiplos organismos pblicos. Por estes
motivos, no fcil obter uma viso sistematizada da poltica pblica de um determinado pas
neste domnio. Por outro lado, a transparncia da administrao, no que diz respeito
formulao das polticas e ao acesso informao, apresenta tambm grande variabilidade a nvel
internacional. Nesta seco relatam-se com algum detalhe as experincias recentes de combate
Economia Informal de cinco pases em relao aos quais foi possvel ultrapassar, pelo menos
parcialmente, estas condicionantes, a Espanha, a Frana, a Itlia, o Reino Unido e a Austrlia.
Espanha
No trabalho que realizou sobre Portugal, a McKinsey (2003a) apresentava a Espanha como
exemplo de um pas que tinha implementado um bem sucedido programa de combate
informalidade. Esse programa assentava em cinco pilares fundamentais:
Actualizar a base de dados dos contribuintes (recenseamento fiscal) e integrar os
sistemas de informao, de maneira a permitir a verificao cruzada automtica da informao
e melhorando assim a eficcia das auditorias;
Criar um sistema fiscal simplificado para as PMEs, apoiado em indicadores fsicos
especficos por sector (por exemplo, rea de vendas no sector de retalho alimentar). As
empresas puderam escolher entre migrar para o novo sistema fiscal ou adoptar contabilidade
organizada/oficial;
Introduzir alteraes importantes na estrutura organizativa da Administrao Pblica
encarregada da evaso fiscal. Entre as alteraes de maior relevo, destacam-se (1) a criao
de um organismo especializado de combate evaso fiscal, (2) a criao de um processo
judicial rpido para resolver casos de evaso fiscal e (3) uma melhor articulao e
comunicao entre as entidades auditoras e os tribunais encarregados das aces de evaso
fiscal;
Aumentar as sanes e accionar judicialmente os infractores, aps introduo de
melhorias na capacidade da administrao fiscal para detectar condutas imprprias e ilegais
em termos de pagamento de impostos;
Divulgar amplamente este conjunto de iniciativas atravs dos meios de comunicao
social, o que contribuiu para sensibilizar os consumidores e as empresas.
No ano seguinte ao referido estudo, a Agncia Estatal de Administracin Tributria (AEAT)
espanhola, que tem a seu cargo a generalidade dos impostos e direitos aduaneiros, apresentou o
seu plano de preveno da fraude para o perodo 2005-2007 (Agencia Estatal de Administracin
Tributaria, 2004). Neste documento, a AEAT declara que O objectivo essencial da Agncia
Tributria o fomento do cumprimento voluntrio das obrigaes fiscais pelos cidados. Para
isso, desenvolve duas linhas de actuao: por um lado, a prestao de servios de informao e
apoio ao contribuinte para minimizar os custos indirectos associados ao cumprimento das
obrigaes tributrias e, por outro lado, a deteco e regularizao dos incumprimentos
tributrios mediante aces de controlo.

O Plano da AEAT estava organizado em 11 eixos estratgicos de actuao, por sua vez
desagregados nalgumas centenas de medidas que no faria sentido listar aqui exaustivamente. O
Plano foi objecto de discusso e divulgao pblica, tendo-lhe sido associado um calendrio de
execuo. Apresentam-se apenas sucintamente os eixos estratgicos em torno dos quais se
organizavam as medidas propostas:
Informao e aces preventivas Visava reforar o acesso informao por parte da
AEAT mas tambm a transmisso de informao da AEAT para a sociedade, quer no sentido
da educao dos jovens, quer da comunicao com organismos profissionais acerca dos
esforos desenvolvidos para a preveno da fraude, das fraudes detectadas e das suas
consequncias. O reforo da divulgao de informao vinculativa, resultante de consultas de
contribuintes, era outra das medidas propostas. Tambm aqui estava prevista a prestao de
apoio a novas empresas e a celebrao de acordos com associaes empresariais.
Alianas institucionais Neste eixo, previa-se um conjunto de medidas destinadas a
reforar a cooperao entre a AEAT e outros organismos pblicos e privados,
nomeadamente tendo em vista a obteno de informao relevante para a Agncia.
Organizaes criminosas para fraude no IVA e outros impostos especiais nas
transaces intra-comunitrias leque muito amplo de medidas destinadas a prevenir,
detectar e combater este tipo de fraude, bem como a recuperar os montantes em que o
Estado tenha sido defraudado.
Fraude no sector imobilirio Medidas de reforo do controlo sobre todo o tipo de
actividades imobilirias, desde a urbanizao, construo, transmisso e arrendamento,
visando nomeadamente combater a ocultao da identidade dos beneficirios das operaes.
Fraude no comrcio internacional Medidas destinadas a combater o branqueamento
de capitais, o contrabando e a utilizao de sociedades fantasmas para encobrir os
beneficirios de determinados rendimentos.
Engenharia fiscal e fraude internacional Este tpico cobria nomeadamente as questes
da cooperao no mbito da UE e dos parasos fiscais.
Pequenas e mdias empresas Aqui a principal nfase era na utilizao de regimes
objectivos de tributao, baseados em indicadores, controlando, no entanto, as tentativas de
seu desvirtuamento.
Medidas complementares Neste captulo, foram analisados um conjunto dspar de
tpicos, relacionados nomeadamente com o sistema informtico da AEAT, com o
acompanhamento de diligncias judiciais, como o tratamento a dar a contribuintes no
localizveis, etc.
Fraudes para evitar a cobrana compulsiva Medidas de combate a fraudes destinadas a
evitar a cobrana compulsiva, nomeadamente por via da ocultao de patrimnio, da
utilizao de cadeias de sociedades, etc.
Organizao interna Medidas de organizao interna da AEAT, para dar resposta ao
plano proposto.
Medidas de suporte Medidas vrias destinadas a suportar a implementao do plano.
54 Relatrio Final

Em Fevereiro de 2008, a AEAT apresentou o seu balano da aplicao do Plano, apontando para
a obteno de resultados tidos como muito positivos (Agencia Estatal de Administracin
Tributaria, 2008). Em qualquer caso, a mera leitura regular da imprensa espanhola permite
constatar que continua a existir a percepo de que a Economia Informal naquele pas mantm
nveis muito elevados. Dois factos, em particular, so objecto de notcia habitual e sugerem que a
Economia Informal continua a ser muito significativa: em primeiro lugar, as constantes detenes
de trabalhadores imigrantes em situao irregular; depois, o facto de o Banco de Espanha estimar
que cerca de um quarto de todas as notas de 500 euros emitidas na Europa esto em circulao
naquele pas e representam quase dois teros do valor que a circula.
Itlia
A Itlia , como reconhecem as suas prprias autoridades, um pas em que o peso da Economia
Informal e, nomeadamente, da evaso fiscal anormalmente elevado para os padres europeus.
Em Outubro passado, o governo Prodi, que iniciou funes em Maio de 2006, enviou ao
Parlamento italiano um relatrio, onde depois de apresentar a sua estratgia na matria,
apresentava os resultados obtidos no combate evaso fiscal (Vincenzo Visco, 2007). Aquela
poltica assenta, de acordo com este documento, em trs eixos fundamentais: fim dos perdes
fiscais; reforo da probabilidade de punio dos evasores; melhoramento da legislao e
simplificao do cumprimento.
Quanto aos perdes fiscais, dois meses aps a sua entrada em funes, o governo aprovou o
decreto-lei n 223/ 2006, suprimindo tudo o que estava previsto nessa matria e declarando a sua
firme inteno de no conceder qualquer tipo de perdes.
Tendo em vista o reforo da probabilidade de punio, o governo apostou no reforo da
informao ao dispor da administrao fiscal e no reforo das aces inspectivas. Uma iniciativa
fundamental foi a reorganizao das bases de dados fiscais em funo do contribuinte e no do
imposto, como at a acontecia, de forma a permitir o cruzamento de informao recolhida em
sede de diferentes impostos. Quanto s aces inspectivas, o relatrio assinala que em 2007
tero crescido 34% face ao ano anterior. Adoptou-se uma poltica de acompanhamento contnuo
das grandes empresas, acompanhado de uma tentativa de maior selectividade nas aces junto
das empresas de menor dimenso, em funo dos seus perfis de risco, procurando estimular o
cumprimento voluntrio.
Finalmente, em matria legislativa, a preocupao do governo foi a de colmatar lacunas da
legislao que propiciavam a evaso e o planeamento fiscal. As fraudes no IVA so uma das
grandes preocupaes do governo italiano e, nessa matria, uma das solues adoptadas em
certos sectores foi, semelhana do que tambm aconteceu em Portugal, a da inverso do
sujeito passivo (reverse charge). Outra preocupao foi a de introduzir medidas de simplificao
no sentido de facilitar o cumprimento.
O governo, entretanto demitido, enunciava tambm as suas perspectivas para o futuro. A
estabilidade das polticas era apresentada como uma preocupao fundamental. Era anunciada a
inteno de investir na administrao fiscal, nomeadamente melhorando seu sistema informtico.
Pretendia-se reforar o controlo sobre as grandes empresas e, para as restantes, aperfeioar o
sistema de seleco das que seriam objecto de aces inspectivas. A reforma do sistema penal
tributrio, com o agravamento das penas era outra das linhas de orientao previstas. Pretendia-

se tornar obrigatria, nas grandes empresas, a facturao electrnica e estimular a sua utilizao
nas de menor dimenso bem como incentivar a modernizao do sistema de pagamentos italiano,
reduzindo a utilizao de contado. Finalmente, pretendia-se continuar a simplificar o
cumprimento voluntrio.
Um elemento distintivo da poltica italiana de combate evaso fiscal entre as PME so os Studi di
settore (SdS) que, por isso, justificam uma referncia especfica. Os SdS foram lanados em 1998
em resposta insatisfao com os resultados obtidos com a aco inspectiva de base aleatria:
entendeu-se que era necessrio criar instrumentos que guiassem a escolha dos alvos das
inspeces a efectuar. O ponto de partida para os SdS a recolha de informao sobre todas as
empresas com volume de negcios inferior a 5,2 milhes de euros em cada sector de actividade.
Esta informao refere-se a aspectos fsicos (localizao, rea de instalaes, nmero de
funcionrios, etc.) e contabilsticos. So depois utilizados diversos procedimentos estatsticos
para identificar as variveis mais relevantes em cada sector de actividade e, em funo delas, para
dividir as empresas em grupos homogneos. Para cada um desses grupos, depois definida uma
relao economtrica que utilizada para estimar o volume de negcios de cada uma das
empresas. As empresas que declarem volumes de negcios inferiores a este valor estimado por
mais do que determinada margem de segurana so objecto de inspeco. Tambm o podem ser,
as empresas que declarem valores de outras variveis que se afastem demasiado do padro do
seu grupo.
Desde que os SdS foram lanados, em 1998, a percentagem de empresas que so identificadas
como justificando uma inspeco tem vindo a reduzir-se de forma quase contnua (em 1998,
eram 51%; em 2004, apenas 31%). Uma leitura possvel destes resultados a de que os SdS esto
a alcanar os seus objectivos, levando as empresas a declarar volumes de negcio mais prximos
da realidade. H, no entanto, indcios de que aquela reduo ser tambm resultado de as
empresas terem aprendido as regras do jogo, passando a manipular os valores das variveis que
servem de base a todo o exerccio (Giampaolo Arachi and Alessandro Santoro, 2007). Um
recente relatrio solicitado pelo governo italiano, conclui que, embora os SdS sejam um
instrumento til, enfermam de considerveis problemas, quer no que respeita aos dados
utilizados, quer de ordem metodolgica, carecendo de alteraes (Guido Rey et al., 2008).
Frana
Em Frana, o Conseil des Prlvements Obligatoires (CPB) emitiu, muito recentemente, um
relatrio de anlise e emisso de recomendaes em matria de fraude fiscal (Conseil des
prlvements obligatoires, 2007). Este relatrio incide sobre impostos directos e contribuies
sociais mas exclui os impostos indirectos e as tarifas aduaneiras.
Um primeiro eixo estratgico das propostas do CPO o de evitar solues que no esto
adaptadas ao contexto actual. A este propsito, o Conselho discute a convenincia de baixar as
taxas de impostos mas no avana com nenhuma recomendao concreta, entendendo que
matria reservada para o poder poltico. Chama, no entanto, a ateno para que uma reduo de
impostos tende a afectar todos os contribuintes, cumpridores e incumpridores, pelo que, para
um nvel de actividade econmica constante, se o seu nico objectivo for reduzir o
incumprimento tender a ter um saldo financeiro desfavorvel. Evidentemente, pode dar-se o
caso que este estmulo fiscal induza um crescimento econmico que permita anular esse efeito.
56 Relatrio Final

Um segundo eixo visa prevenir as irregularidades. Nesta matria, em primeiro lugar, a CPO
recomenda que se procure criar procedimentos que permitam estimar o montante de
irregularidades fiscais em Frana, algo que de momento no existe, estimulando a investigao
neste domnio. Uma segunda recomendao a de que se procure desenvolver um indicador da
complexidade e custo inerente ao cumprimento das obrigaes fiscais, tendo em conta que a
reduo dessa complexidade tender a prevenir o incumprimento fiscal. A terceira
recomendao no sentido de aumentar a segurana jurdica nas relaes entre o contribuinte e
a administrao, dando quele o direito, em certos domnios, de pedir aconselhamento prvio,
com valor vinculativo. Finalmente, recomenda que se institua uma prtica de fiscalizao
preventiva em colaborao com os organismos profissionais de determinadas indstrias.
O terceiro eixo estratgico visa o desenvolvimento de novos instrumentos de combate ao
trabalho no declarado. Uma primeira proposta a de fornecer s autoridades que realizam
compras pblicas indicadores, nomeadamente em termos de utilizao de mo-de-obra e custo,
que lhes permitam detectar propostas anormalmente favorveis e portanto susceptveis de
incorporar trabalho no declarado. O desenvolvimento destes indicadores poderia, mais uma vez,
ser um trabalho a desenvolver em parceria com os organismos profissionais das indstrias em
causa. Uma segunda proposta a de dar s autoridades municipais capacidade para suspender
obras na sequncia de denncias de trabalho no declarado. A terceira proposta que, quando
seja detectado trabalho no declarado, sendo impossvel determinar o perodo pelo qual este se
verificou, se presuma que este no foi inferior a um determinado nmero de meses, de forma a
que a multa aplicvel seja realmente dissuasora. E uma quarta proposta a de reforar as
circunstncias em que o dono da obra pode ser responsabilizado pela utilizao de trabalho no
declarado pelos seus subempreiteiros.
O quarto eixo estratgico visa reforar a presena da administrao no terreno e desenvolver
novas modalidades de controlo e coordenao. A este nvel, a CPO recomenda, em primeiro
lugar, o reforo da cobertura fiscal no terreno, fazendo nomeadamente visitas pontuais a PME,
em que se faam apenas algumas operaes bsicas de controlo, e no auditorias completas. No
sentido de facilitar a deteco e o controlo, prope-se o reforo das ligaes entre diferentes
bases de dados na posse de cada organismo da administrao
17
, o reforo da coordenao entre
organismos pblicos e a anlise da convenincia de atribuir poderes de polcia de investigao
criminal a alguns desses organismos.
O ltimo eixo estratgico visa melhorar a capacidade dissuasora das sanes. A este nvel, a
primeira recomendao de uma maior publicitao das sanes aplicadas. Recomenda-se
igualmente a possibilidade de que os fiscais da segurana social, em caso manifesto de fraude,
possam de imediato impor sanes pecunirias. Finalmente, recomenda-se um esforo de
comunicao com os juzes, no sentido de os sensibilizar para a gravidade das fraudes fiscais.
Num captulo autnomo, a CPO nota que muita da actual fraude fiscal tem uma dimenso
transfronteiria que s pode ser abordada numa perspectiva de cooperao internacional,
apelando, nomeadamente, ao estabelecimento de um enquadramento comum para a cooperao
entre as administraes fiscais dos membros da Unio Europeia.

17
A Comisso considera ainda demasiado exigente a interligao entre diferentes organismos, nomeadamente dada a
inexistncia de um nmero fiscal nico, passo que dever ficar para momento posterior.

Tendo poucos meses, ainda cedo para qualquer exerccio de avaliao do impacto deste
relatrio da CPO.
Reino Unido
Em 1999, o Chanceler do Tesouro britnico solicitou a Lord Grabiner um relatrio sobre a
Economia Informal que investigasse o problema, analisasse modos de transferir actividade
econmica de formas ilegtimas para formas legtimas de negcio e que recomendasse um plano
de aco. No relatrio apresentado no ano seguinte, atendendo multiplicidade de dimenses da
Economia Informal, Lord Grabiner (2000) optou por centrar a anlise em trs questes
especficas: a no declarao de lucros de pessoas colectivas, a no declarao de rendimentos de
pessoas singulares e a fraude na obteno de benefcios sociais. As recomendaes resultantes
deste trabalho encontram-se organizadas em quatro eixos: preveno, deteco, punio e
publicitao.
No que respeita preveno, Lord Grabiner (2000) distingue duas linhas de actuao. Em
primeiro lugar, tentar atrair para a formalidade agentes econmicos que esto na informalidade.
Nesse sentido, recomenda uma ampla publicitao dos benefcios que decorrem do exerccio
formal da actividade e a criao de uma linha telefnica que, de forma annima, permita
esclarecer as dvidas que os agentes econmicos possam ter nesse domnio. Para reduzir o
incentivo fraude na obteno de benefcios sociais, recomenda que, quando algum que deles
beneficia consiga um emprego, os benefcios no sejam retirados de forma abrupta, mas antes de
forma faseada. Recomenda ainda que logo que uma empresa ou, sobretudo, um empresrio em
nome individual comunique o incio de actividade lhe seja disponibilizado aconselhamento sobre
os procedimentos que deve respeitar, para evitar que possa inadvertidamente escorregar para
a informalidade. Pela negativa, recomenda que no se recorra a uma amnistia geral dos
infractores. Uma segunda linha de aco destina-se a evitar que os agentes econmicos entrem
na Economia Informal. As recomendaes emitidas neste domnio reflectem especificidades das
instituies do Reino Unido mas destinam-se a garantir que quem inicia actividade econmica se
regista quanto antes e que certos procedimentos que eram susceptveis de permitir o roubo de
identidade, que depois permite a obteno indevida de benefcios sociais, eram corrigidos.
Tambm no que respeita deteco da Economia Informal, so sugeridas duas linhas de actuao:
uma de recolha de informao e outra de investigao. No que diz respeito recolha de
informao, a primeira recomendao de que o Governo examine a possibilidade de utilizar
informao na posse de entidades privadas, nomeadamente entidades financeiras ou agncias de
avaliao de risco de crdito, por exemplo para verificar a real situao financeira dos
beneficirios de apoios sociais. Lord Grabiner admite, no entanto, que podem existir
impedimentos legais utilizao desse tipo de informao. A segunda recomendao no sentido
de uma ampla partilha de informao entre os diversos organismos pblicos, o que exigiria alguns
ajustamentos legislativos mas, sobretudo, a resoluo de problemas tcnicos e o estabelecimento
de procedimentos comuns. Quanto s actividades de investigao, Lord Grabiner considera que,
por questes de eficincia, faz sentido centr-la nos empregadores e no nos trabalhadores. A
sua nica recomendao concreta que de evitar a disperso de esforos entre vrias agncias
governamentais, sendo de criar um corpo de investigao nico, em matria de investigao de
Economia Informal, que depois encaminhe a informao para os vrios departamentos
governamentais que nela possam ter interesse.
58 Relatrio Final

A terceira linha de actuao a que se prende com a punio dos infractores. Aqui, a primeira
recomendao de Lord Grabiner a criminalizao das infraces fiscais. Recomenda tambm
que quando a administrao fiscal tenha fundadas suspeitas quanto a um contribuinte, o informe
do facto e das possveis consequncias de uma condenao. Lord Grabiner entende que este
procedimento teria um poderoso efeito dissuasor. Pela negativa, sobretudo no que diz respeito
fraude na obteno de benefcios sociais, desaconselha um aumento substancial nas multas
aplicveis aos infractores. Isto porque o efeito dissuasor dessa medida seria reduzido, uma vez
que a maioria desses infractores no tm capacidade financeira para pagar multas elevadas. Em
contrapartida, recomenda que quando suspeitem que algum est a obter apoios sociais a que
no tem direito por ter um emprego no declarado, os Centros de Emprego convoquem o
suspeito frequentemente para reunies, para perturbar a relao laboral. Finalmente, recomenda
que se as medidas anteriores no resultarem, a possibilidade de obteno de benefcios sociais
seja retirada a quem tenha um historial de violao repetida das suas normas.
A ltima linha de actuao proposta por Lord Grabiner (2000) a publicitao. Recomenda que
se proceda a uma ampla publicitao, tanto dos benefcios inerentes formalizao das
actividades, como dos riscos associados informalidade. Recomenda tambm que se proceda a
experincias de utilizao da publicidade para alterar a atitude social de aceitao da Economia
Informal.
De uma maneira geral, as recomendaes do relatrio Grabiner foram bem acolhidas pelo
Governo britnico, dando origem a criao do grupo de trabalho inicialmente designado
Grabiner Steering Group, depois renomeado Informal Economy Steering Group, para promover
a implementao das suas recomendaes.
18
Uma das iniciativas resultantes foi a criao dos
JoSET Joint Shadow Economy Teams. Cada um destes grupos de trabalho reunia funcionrios
do DWP (Departamento de Trabalho e Reforma), IR (Impostos Directos) e HMCE (Alfndegas e
Impostos Indirectos) e estava encarregado de um sector de actividade considerado
potencialmente problemtico. Os quatro grupos existentes incidiam sobre a construo e obras
pblicas, txis e servios de entregas, restaurao e hotelaria, existindo subgrupos com
responsabilidades definidas por reas geogrficas. Um grupo de trabalho semelhante foi criado
para lidar com a indstria da moda, agregando, neste caso, tambm o organismo responsvel pela
sade e segurana no trabalho. Foi tambm criado um projecto piloto de mbito local, em
Wolverhampton, designado MAT (Multi-Agency Team). Para alm do DWP, IR e HMCE, este
grupo inclua tambm os centros de emprego e o organismo responsvel pelo apoio infncia.
Neste caso, no havia um foco sectorial: o objectivo do grupo era melhorar a cobrana fiscal,
reduzir o pagamento indevido de benefcios sociais e reduzir a pobreza infantil. Para lidar com os
sectores da agricultura e pescas, foi lanado a operao inter-departamental Gangmaster que
visava essencialmente combater a utilizao de trabalho ilegal. Para l deste tipo de iniciativas,
foram tambm feitos esforos para aumentar o cruzamento de informao, nomeadamente entre
o DWP e o IR. Foram ainda criados vrios grupos de trabalho inter-departamentais de natureza
mais estratgica.

18
A principal fonte para a descrio da implementao do relatrio Grabiner Williams, Colin C. "Tackling the
Informal Economy: Towards a Co-Ordinated Public Policy Approach?" Public Policy and Administration, 2005, 20(2), pp. 38-
53..

Avaliando estes esforos, Williams (2005) conclui que, embora tenham sido conseguidos alguns
resultados interessantes, a situao permanece insatisfatria. Por um lado, porque a escala de
operao da maioria das iniciativas referidas diminuta, no quadro das actividades globais de
combate s vrias formas de Economia Informal, continuando as iniciativas isoladas de cada um
dos departamentos a ser a norma. Por outro lado, porque, mesmo assim, este conjunto de
grupos de diversa natureza comea a tornar-se excessivamente complexo, no permitindo uma
verdadeira coordenao estratgica no combate Economia Informal. Nesse sentido, sugere que
poder ser prefervel atribuir a responsabilidade pelo combate Economia Informal a um nico
ministrio e ir alm da partilha de informao, criando bases de dados unificadas. No entanto,
nota que h pouca evidncia que comprove que os benefcios obtidos com este acrescido
combate Economia Informal sejam suficientes para justificar os custos que lhe esto inerentes,
pelo que recomenda que se proceda cautelosamente, comeando com experincias piloto que s
seriam alargadas caso comprovassem a sua eficincia.
Austrlia
A administrao fiscal australiana (ATO Australian Taxation Office) utiliza o termo cash
economy para se referir a todas as transaces legais que no so declaradas e resultam na
evaso aos impostos. Por uma questo de consistncia com outras seces do relatrio,
traduziremos esta expresso por Economia Informal, embora a definio adoptada esteja aqui
centrada exclusivamente no incumprimento das normas fiscais.
No final de 1996, a ATO criou uma equipa de misso, a CETF Cash Economy Task Force
para a assessorar no combate Economia Informal. A CETF tem cerca de 20 membros,
representando vrios tipos de interesses ligados fiscalidade: representantes da administrao,
do mundo empresarial, tcnicos de fiscalidade, acadmicos, etc. At ao momento, a CETF
produziu trs relatrios de avaliao e emisso de recomendaes, em 1997, 1998 e 2003 (Cash
Economy Task Force, 2003, 1997, 1998), que so as principais fontes para esta seco do
relatrio.
O relatrio de 1997 (Cash Economy Task Force, 1997) conclua que o combate Economia
Informal se debatia com duas dificuldades fundamentais. Em primeiro lugar, o que em captulos
anteriores chamamos um problema de moralidade fiscal: na sociedade australiana havia a
percepo de que fugir ao fisco no era errado. Depois, a percepo instalada de que a
probabilidade de o fisco detectar a evaso era baixa e de que as punies previstas no eram
particularmente severas. Neste quadro, recomendava a adopo de seis linhas de actuao:
Iniciativas visando a melhoria nos nveis de cumprimento a este nvel, propunha-se,
nomeadamente, a transferncia de recursos humanos da administrao fiscal para lidar
com o problema da Economia Informal, a sua segmentao no sentido de identificar os
domnios de maior risco, a realizao de iniciativas de mbito sectorial em indstrias de
elevado risco, o reforo das capacidades de utilizao de informao, a avaliao das
competncias do staff da ATO e o aumento da utilizao de sanes criminais;
Iniciativas de impacto legislativo incluindo uma maior utilizao de retenes na fonte
e a avaliao da eficcia das sanes previstas para o no cumprimento, do recurso a
amnistias fiscais, da simplificao fiscal para contribuintes com um histrico de bom
comportamento, da introduo de multas de pagamento imediato em caso de no
60 Relatrio Final

cumprimento de obrigaes de contabilizao da actividade, da divulgao da identidade
dos infractores, do regime fiscal para pequenas empresas, etc.;
Reforo da comunicao com a comunidade para tentar alterar a moralidade fiscal
vigente, e mobilizando para esse esforo, nomeadamente, as associaes empresariais;
Iniciativas orientadas para os tcnicos de fiscalidade nomeadamente o
desenvolvimento de kits de apoio sua actividade e de programas dirigidos queles com
um historial de entrega de documentos com problemas;
Reforo da pesquisa para perceber as causas estruturais da Economia Informal e as
motivaes individuais para o incumprimento;
Maior coordenao entre departamentos governamentais, nomeadamente a
administrao fiscal, a segurana social e os servios de imigrao.
No seu relatrio de 1998, a CETF (Cash Economy Task Force, 1998) salienta o bom acolhimento
que as suas recomendaes mereceram. O nmero de funcionrios da ATO envolvidos em
iniciativas direccionadas para a Economia Informal tinha triplicado, passando de 300 para 900. A
ATO tinha iniciado um conjunto de projectos direccionados para sectores considerados de
elevado risco: construo e obras pblicas, vesturio, frutas e vegetais, computadores,
restaurantes e cafs, transportes rodovirios e txis. Os projectos tinham natureza diferenciada
mas, em geral, incluam um esforo de colaborao com as respectivas associaes empresariais.
No mbito do projecto orientado para os restaurantes e cafs tinha sido iniciado um novo tipo
de procedimento, a reviso em tempo real, que estava a ser alargado a outras indstrias. Este
procedimento consistia na realizao de visitas frequentes mas de periodicidade irregular, ao
longo de um perodo de cerca de trs meses, a estabelecimentos daquela indstria, verificando a
regularidade dos registos contabilsticos essenciais e, por vezes, procedendo a conferncias de
caixa. Os elementos recolhidos davam origem a indicadores de actividade que eram depois
comparados com as declaraes fiscais de anos anteriores: em caso de discrepncias significativas,
seguia-se uma auditoria exaustiva. Para todos aqueles sectores, a ATO tinha tambm construdo
indicadores tpicos de actividade, ainda preliminares, para identificao de situaes que
merecessem investigao mais aprofundada. Tinham sido tomadas iniciativas no sentido de
melhorar a coordenao entre departamentos governamentais e, no caso de algumas indstrias,
de estabelecer laos de cooperao com as associaes empresariais. A ATO tinha tambm
iniciado um projecto de reforo das competncias do seu pessoal.
Apesar destes progressos, a CETF (1998) emitiu um novo conjunto de recomendaes. Este
conjunto de recomendaes reflectia duas ideias fundamentais. Em primeiro lugar, nas suas
prprias palavras, aquela entidade entendia () que a ATO deve ter expectativas realistas sobre
o montante de evaso fiscal que pode efectivamente combater. Pode no ser eficiente, em
termos de custo, que a ATO procure, por si s, descobrir e punir a maioria da evaso fiscal e,
consequentemente, necessita de desenvolver parcerias estratgicas com os contribuintes e com
associaes (comunitrias e profissionais) que representem os contribuintes que so
injustamente afectados pela evaso fiscal.

Ilustrao 6-1 - O Modelo do Cumprimento (Fisco australiano)
19

Fonte: CETF (1998).
Em segundo lugar, a CETF defendia que a ATO devia ter uma postura flexvel nesta matria,
reflectida no que denominaram o modelo do cumprimento (ver Ilustrao 6-1): O modelo
defende uma abordagem hierrquica melhoria do cumprimento que sugere que, em primeiro
lugar, as estratgias da ATO sejam direccionadas para encorajar o cumprimento voluntrio
atravs de instrumentos como a educao e a prestao de servios eficientes e convenientes. A
ATO deve, contudo, ter acesso a um regime de imposio progressivo com uma hierarquia de
sanes que sero utilizadas quando haja evidncia de que as medidas para encorajar o
cumprimento voluntrio no conseguiram mudar os comportamentos de cumprimento. Do lado
esquerdo do tringulo, utilizando uma terminologia proposta por Brathwaite (1995) as posturas
motivacionais reflectem a forma como o contribuinte encara a sua relao com a administrao: a
postura de acomodao corresponde situao em que o contribuinte incorpora
voluntariamente as normas existentes nos seus planos de aco; a captura corresponde ao caso
em que o contribuinte, embora confie na administrao, s incorpora as normas nos seus planos
quando a isso obrigado; o contribuinte que adopta uma postura de resistncia procura fugir s
normas; finalmente, o desligamento corresponde situao em que o contribuinte no tem em
conta as normas nos seus planos de aco. Por sua vez, do lado direito do tringulo, utilizando
uma terminologia proposta por Ayres e Brathwaite (1992), so enunciadas quatro estratgias
possveis para o regulador: a auto-regulao corresponde, como bvio, a deixar aos regulados a
liberdade para, de comum acordo, estabelecerem as normas aplicveis sua actividade; a auto-
regulao imposta d ainda aos regulados a liberdade de definirem as normas mas obriga-os a
faz-lo; a regulao com punio discricionria corresponde situao em que o regulador impe
a norma e, dentro de certos limites, se reserva o direito de decidir a punio aplicvel a quem a

19
Este modelo tem tido grande influncia internacional e, em verso ligeiramente simplificada, surge hoje, por exemplo,
em publicaes da OCDE. "Compliance Risk Management: Managing and Improving Tax Compliance," Guidance Note.
Paris: OCDE - Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico, 2004..
Auditoria
com/sem
penalizao
Anlise ao negcio em tempo real
/ Reviso da regularidade da escrita
Educao / Contabilizao / Servio
(convenincia, acesso, escolha, controlo)
Acusao
ESTRATGIAS DE IMPOSIO
ESTRATGIAS
REGULATRIAS
POSTURAS
MOTIVACIONAIS
Auto-regulao
Auto-regulao imposta
Regulao c/ punio
discricionria
Regulao c/ punio
no discricionria
Acomodao
Captura
Resistncia
Desligamento
62 Relatrio Final

viole; finalmente, a regulao com punio no discricionria corresponde situao em que o
regulador no tem essa margem de liberdade, o que credibiliza a aplicao da punio.
Ao centro, no interior do tringulo, encontram-se as estratgias pelas quais a administrao pode
procurar impor o cumprimento, em funo da postura do contribuinte. A lgica subjacente ao
modelo do cumprimento a de que a administrao fiscal deve privilegiar as situaes mais
prximas da base do tringulo, por serem as que tm menores custos administrativos e impem
menores custos aos contribuintes. No entanto, quando estas solues se revelem ineficazes, a
administrao deve estar preparada para escalar o tringulo e recorrer progressivamente a
solues mais intrusivas e mais onerosas: a sua disponibilidade para o fazer que lhe confere a
credibilidade necessria para que as solues menos intrusivas, da base do tringulo, possam ser
eficazes.
Em funo destas ideias fundamentais, a CETF (Cash Economy Task Force, 1998) apresentava um
extenso conjunto de recomendaes, agrupadas em cinco temas:
Entender o cumprimento a CETF recomendava que a ATO continuasse a investigao
no sentido de identificar os custos que a Economia Informal impunha economia
australiana, de determinar as atitudes da comunidade em geral e dos participantes em
indstrias de alto risco em relao Economia Informal e de identificar oportunidades
para iniciativas que promovessem o cumprimento e, ainda, que adoptasse o modelo do
cumprimento como orientao fundamental para a sua estratgia relativa Economia
Informal. A este propsito a CETF notava que as atitudes dos contribuintes para com o
ATO eram muito ditadas por sentimentos de complexidade e falta de justia e que os
proprietrios de pequenos negcios, em particular, () tinham medo, ressentimento e
falta de confiana na ATO que percebiam como uma entidade sem identidade real.
(Cash Economy Task Force, 1998)
Estabelecimento de parcerias com a comunidade considerando que os esforos
isolados do fisco no podero nunca ter mais do que um sucesso limitado no combate
informalidade, a CETF recomendava que o ATO tentasse envolver a comunidade nas
suas actividades, utilizando essas parcerias para adaptar a sua comunicao s
caractersticas especficas de diferentes segmentos da economia e para guiar a
formulao das suas polticas. Na construo destas parcerias, a CETF alerta que
importante que a ATO aja com integridade para gerar respeito e aumentar a percepo
de justia e fiabilidade. Um comportamento justo e consistente da ATO, fiabilidade da
ATO e concordncia com os objectivos da ATO aumentaro a probabilidade de que a
comunidade tenha confiana na actuao da ATO.
Encorajar e apoiar o cumprimento o ATO deveria nomeadamente melhorar a sua
comunicao com os contribuintes, reconhecendo o contributo que a larga maioria
deles do ao cumprimento das suas funes
20
, desenvolver metodologias para obter
atempadamente a avaliao dos contribuintes sobre o profissionalismo dos seus
servios, reforar os seus servios de apoio e formao aos contribuintes,

20
Diz a CETF O reconhecimento pode passar por coisas to simples como o tom de voz do funcionrio da ATO que
lida com o contribuinte ou tcnico de contas ou uma carta de agradecimento aos contribuintes a confirmar que as suas
obrigaes esto cumpridas.

particularmente as novas empresas que importa contactar to cedo quanto possvel, ter
em conta o histrico de bom comportamento dos contribuintes na imposio de
sanes e at nas exigncias de registo e declarao, utilizar amnistias direccionadas e
trabalhar com o meio empresarial para identificar solues inovadoras na abordagem a
certos sectores, se possvel por via da auto-regulao.
Forar o cumprimento para l de alteraes legislativas que reflectem especificidades
nacionais, a CETF recomenda nomeadamente a ampla publicitao das actividades da
ATO neste domnio em publicaes gerais e sectoriais, o desenvolvimento de contactos
com o sistema judicial para alertar para os custos sociais da evaso fiscal, a investigao
sobre a adequao das sanes vigentes, tendo em vista o desenvolvimento de um
regime mais flexvel para irregularidades ligeiras e a introduo de sanes mais severas
para irregularidades graves e a divulgao pblica da identidade dos infractores graves.
Realizao de um amplo programa de formao para o pessoal e quadros do ATO,
nomeadamente no sentido de os habilitar a tratar de forma diferenciada o contribuinte
cumpridor que teve um lapso, ou fez uma interpretao errada das normas, do faltoso
relapso.
Na sequncia da substancial reforma do sistema fiscal australiano verificada no ano 2000, em
2003 a CETF emitiu um terceiro relatrio (Cash Economy Task Force, 2003). Um primeiro
grupo de recomendaes, deste terceiro relatrio, visa precisamente adequar a actuao da
ATO s caractersticas do novo sistema fiscal, no que ao combate Economia Informal respeita.
Os dois grupos de recomendaes seguintes incidem sobre o encorajamento e imposio do
cumprimento. O relatrio reitera a confiana no Modelo do Cumprimento como o paradigma
mais adequado para lidar com a Economia Informal. As recomendaes efectuadas vm, na sua
larga maioria, em linha de continuidade com as do relatrio de 1998. Continua-se,
nomeadamente, a incentivar o contacto precoce com as novas empresas e as parcerias com
associaes empresariais para encontrar solues de auto-regulao, cdigos de conduta e
outros procedimentos que vo de encontro s caractersticas especficas das suas indstrias.
Quanto imposio do cumprimento, a ampla difuso das sanes aplicadas e o reforo da
possibilidade de tratamento diferenciado dos faltosos em funo da natureza do incumprimento e
do seu historial continuam entre as principais recomendaes. A principal novidade deste
terceiro relatrio a ateno especial dada s transaces com os consumidores finais, domnio
em que so formuladas onze recomendaes. As primeiras trs recomendaes so no sentido
do reforo da investigao em relao a diferentes aspectos da evaso fiscal nesse tipo de
transaces. As seis recomendaes seguintes incentivam a ATO a explorar diferentes meios
para comunicar com os consumidores e as empresas que com eles transaccionam, no sentido de
os alertar para as suas obrigaes bem como para os inconvenientes e riscos da evaso fiscal. A
dcima recomendao no sentido de que a ATO explore de forma mais exaustiva a informao
disponvel, quer noutros organismos pblicos, quer em bases de dados comerciais. A ltima
recomendao retoma o tema das parcerias com associaes empresariais e organizaes
comerciais, incentivando a ATO a que procure levar a que estas incluam o cumprimento das
normas fiscais nos seus cdigos de conduta.
Mais recentemente, em 2005, os esforos da ATO de combate Economia Informal foram
objecto de uma auditoria por parte do Auditor Geral australiano (The Auditor-General, 2005).
De acordo com esta auditoria, a ATO teria 600 pessoas dedicadas a tempo inteiro ao tema da
64 Relatrio Final

Economia Informal, a que acresciam 162 que lhe davam ateno parcial. O Auditor pronuncia-se
favoravelmente sobre a estratgia da ATO para a Economia Informal, que considera ser
determinada essencialmente pelos relatrios da CETF e em linha com as boas prticas
internacionais, e sobre o funcionamento e gesto dos projectos que lhe dizem respeito.
Considera, no entanto, que, no que respeita s transaces com consumidores finais, h ainda
lacunas na operao da ATO e que de reforar os esforos de educao do pblico. A principal
critica do Auditor , no entanto, a de que os relatrios da ATO no permitem determinar a
eficincia dos seus esforos de combate Economia Informal, ou seja, se os benefcios obtidos
justificam os custos destas actividades.
Sntese das experincias internacionais
As experincias dos pases aqui retratados apresentam uma inevitvel diversidade, atendendo at
aos seus diferentes regimes fiscais e jurdicos e s diferentes caractersticas das suas economias.
Ainda assim, apresentam um conjunto de aspectos similares que merecem salincia. Desde logo,
a opo declarada por promover o cumprimento voluntrio: a boa utilizao dos recursos ao
dispor das administraes pblicas passa por criar condies que levem a larga maioria dos
cidados a cumprir voluntariamente as suas obrigaes, libertando meios humanos para as
operaes de fiscalizao sobre os que no o fazem. O estmulo do cumprimento voluntria
passa em grande medida pela sua facilitao: conveniente que o cumprimento das obrigaes
implique o mnimo transtorno para o cidado. Assegurar que o cidado tem uma viso positiva da
aco do Estado e que a associa ao seu contributo por via dos impostos que paga e das normas
que cumpre, pode tambm ter um impacto muito positivo no cumprimento voluntrio. Em
grande medida, isto est para l da esfera de interveno dos rgos administrativos que mais
directamente lidam com as questes da Economia Informal, cabendo na esfera da actuao
poltica: a capacidade do fisco, por exemplo, para alterar a percepo dos cidados sobre a
qualidade dos servios pblicos muito limitada. No entanto, o prprio relacionamento daqueles
rgos com os cidados fundamental: servios de educao, atendimento e esclarecimento
eficazes e corteses podem contribuir, em muito, para criar uma atitude positiva por parte dos
cidados.
Sendo o cumprimento voluntrio a opo preferencial da administrao, esta tem, no entanto,
que estabelecer a sua credibilidade, demonstrando estar preparada para recorrer a mecanismos
de fiscalizao e punio quando o cidado no cumpra as suas obrigaes. Para isso, necessita de
capacidade de interveno no terreno, com vrios organismos a privilegiarem as visitas
frequentes para verificao de um conjunto de normas bsicas a procedimentos de auditoria mais
completos mas muito espaados no tempo. Necessita, igualmente, da cobertura das entidades
legislativas e judiciais para estabelecer e impor um leque de sanes adequadas gravidade dos
comportamentos detectados.
Todas as experincias aqui referenciadas salientam a necessidade de uma abordagem segmentada
Economia Informal, reconhecendo a especificidade de muitas das suas facetas e dedicando-lhes
uma abordagem especfica. A anlise do risco de incumprimento um critrio fundamental nessa
segmentao que, em muitos casos, se faz em termos sectoriais. Dentro destas abordagens
especficas, habitual o reconhecimento de um tratamento diferenciado para as pequenas
empresas bem como da convenincia de dedicar uma ateno especial s novas empresas:
embora o volume econmico das suas actividades seja reduzido, em geral mais fcil evitar que

uma empresa entre na informalidade do que, depois de o ter feito, recuper-la para a economia
formal. Por isso, a disponibilizao de aco especfica para novas empresas, a realizao de
aces de esclarecimento e as visitas personalizadas nos meses iniciais de vida da empresa pode
ser de grande utilidade.
Outro elemento comum s propostas a necessidade de explorar o potencial da informao
existente no aparelho do Estado, cruzando informao e estabelecendo mecanismos de
colaborao entre organismos com responsabilidades que se intersectam com a problemtica da
Economia Informal, como o fisco, a segurana social, os servios de imigrao, etc.
Frequentemente, a criao de equipas multi-departamentais para lidar com segmentos especficos
da Economia Informal parece ser uma opo apropriada. Para l do pleno aproveitamento da
informao existente no seio do Estado, em vrios pases est em anlise a possibilidade de
recorrer a fornecedores privados de informao.
21

A maioria destas propostas reconhece que, unilateralmente, h um limite ao que a administrao
pblica pode fazer, em particular a partir do momento em que tenha atingido um razovel nvel
de eficcia. Conseguir o envolvimento da sociedade civil no combate Economia Informal
essencial para potenciar a eficcia da administrao. Por isso, de uma maneira geral, reconhecem
a convenincia de estabelecer parcerias, por exemplo, com as associaes empresariais e outros
organismos profissionais, que possam contribuir para melhor fazer passar as mensagens da
administrao mas tambm para formatar a sua actuao s especificidades sectoriais.

21
Constituindo, porventura, um exemplo extremo, e discutvel, desta utilizao de informao de organismos privados, o
Financial Times de 18 de Fevereiro de 2008, noticia que os servios secretos alemes tero pago 4 milhes de euros por
um DVD com informao roubada ao principal banco do Liechtenstein sobre as suas relaes comerciais com
contribuintes alemes, o que lhe ter permitido iniciar uma importante operao de combate evaso fiscal.

7
Recomendaes para o
combate Economia
Informal em Portugal
Este captulo procede apresentao de recomendaes em matria
de combate Economia Informal. Na formulao destas
recomendaes foram tidos em conta trs tipos de elementos: em
primeiro lugar, o conhecimento existente sobre os determinantes da
informalidade revisto nos captulos anteriores, em particular no
captulo 4; depois, os ensinamentos que possvel retirar das
experincias de outros pases, nomeadamente os referidos no
captulo 6; finalmente, o conjunto de contributos escritos e orais que
recolhemos junto de um conjunto muito diversificado de
protagonistas da sociedade portuguesa, com especial conhecimento
desta matria.
Do conjunto destes elementos, extramos cinco princpios essenciais
para um combate bem sucedido informalidade, que so discutidos
na prxima seco: a facilitao do cumprimento das obrigaes; o
combate sensao de impunidade dos prevaricadores; a necessidade
de estabelecer um clima de confiana mtua entre o Estado e os
cidados; a importncia de reforar os laos entre o Estado e os
organismos da sociedade civil; e, finalmente, a importncia da
estratgia, organizao e meios dos organismos pblicos que se
dedicam ao combate informalidade.
Tendo em conta estes princpios, as duas seces seguintes do
captulo apresentam ento as nossas recomendaes. A segunda
seco dedicada a recomendaes que tm um cariz
predominantemente preventivo: evitar que as empresas e cidados
entrem na informalidade , muitas vezes, a forma mais eficiente de
impedir que esta assuma uma importncia econmica significativa. Na
terceira seco, apresentam-se recomendaes que visam reforar o
combate informalidade j existente.
68 Relatrio Final

Princpios Subjacentes s Recomendaes
As recomendaes para o combate Economia Informal que se avanam neste captulo, e os
princpios fundamentais que lhes subjazem apresentados nesta seco, so baseadas em trs
elementos fundamentais:
Por um lado, a reviso da literatura existente sobre o tema feita nos captulos 2 a 5, com
especial relevncia para a anlise dos determinantes da informalidade que foi objecto do
captulo 4;
Em segundo lugar, as experincias em matria de combate informalidade de diversos
pases e organizaes, retratadas no captulo 6;
Finalmente, a audio de um conjunto de protagonistas conhecedores da realidade
econmica portuguesa, quer no mbito das reunies do Conselho de Orientao Estratgica
deste estudo, quer em entrevistas individuais que realizmos com personalidades exteriores
ao Conselho.
Procurmos, desta forma, que as recomendaes reflectissem as boas prticas internacionais,
com as devidas adaptaes ao contexto institucional, econmico e social portugus.
O contacto com aqueles protagonistas suscita-nos a firme convico de que se verificou nos
ltimos anos uma sensvel alterao da atitude do Estado portugus para com a Economia
Informal. Essa alterao parece-nos marcada por dois princpios essenciais. Em primeiro lugar, a
facilitao do cumprimento das obrigaes. A literatura revista nos captulos anteriores
sugere que uma das causas da informalidade precisamente a dificuldade e o custo inerente ao
seu cumprimento. Seria injusto no reconhecer os passos muito significativos que foram dados
neste domnio, nomeadamente no mbito do Programa Simplex. No que respeita criao legal
de empresas, por exemplo, deram-se enormes progressos e Portugal at frequentemente
citado como um caso exemplar de modernizao administrativa. Ora, as dificuldades na criao
(legal) de empresas so um bvio incentivo a que a actividade econmica se desenvolva na
informalidade. Na rea fiscal, podem citar-se, entre outros exemplos relevantes, a possibilidade
de entrega de declaraes por via electrnica e o seu pr-preenchimento. E na rea do
licenciamento da construo, pode referir-se o novo Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao
que pretende simplificar consideravelmente a burocracia inerente realizao de obras. Os
exemplos poderiam multiplicar-se por outras reas de actuao do Estado. Em muitos casos,
correspondem ao, louvvel, aproveitamento das potencialidades das novas tecnologias para
simplificar os processos administrativos. Noutros, como o deste ltimo exemplo, vo mais longe
e envolvem uma verdadeira redefinio da relao entre o Estado e os agentes econmicos.
Um segundo princpio que marcou a actuao recente do Estado foi o do combate sensao
de impunidade por parte dos prevaricadores. Em muitos domnios, existia a convico
generalizada de que a probabilidade de o incumprimento das normas resultar nalgum tipo de
punio era muito reduzido. A literatura sugere igualmente que este outro dos principais
factores determinantes do nvel de informalidade. Em diversas reas de actuao do Estado foi
notrio, nos ltimos anos, um intenso esforo para combater esta sensao de impunidade,
nomeadamente por via de um reforo da actividade inspectiva e, nalguns casos, do reforo das

penalizaes legalmente previstas para o incumprimento. Este esforo foi visvel no domnio fiscal
mas estendeu-se igualmente, por exemplo, ao ambiental, segurana e higiene no trabalho ou
segurana alimentar e econmica.
As boas prticas internacionais sugerem que, para os Estados que querem combater a
informalidade, a facilitao do cumprimento das obrigaes e o combate impunidade so
princpios fundamentais. Por isso, as recomendaes apresentadas acolhem estes princpios e,
nessa medida, muitas vezes, vo mais no sentido do aperfeioamento ou reforo de medidas que
esto em curso do que da inovao radical.
O estudo realizado permitiu tambm constatar a existncia, nomeadamente no meio empresarial
mas tambm a outros nveis da sociedade portuguesa, de um sentimento bastante generalizado
de desconforto quanto forma como o combate impunidade est a ser desenvolvido. As razes
do desconforto so de vria ordem. Muitas normas so criticadas, em si mesmas, por
desajustadas realidade nacional. Em particular, so frequentes as menes ao facto de as
exigncias normativas no se ajustarem realidade das pequenas empresas. Outras vozes
criticam a aplicao das normas. Muitos consideram que os organismos do Estado tm vindo a
assumir uma postura meramente repressiva e punitiva, no contribuindo para a regenerao do
tecido empresarial. Defendem, por isso, a necessidade de uma postura mais pedaggica, que d
aos incumpridores a oportunidade para corrigirem as suas falhas. Muitos, tambm, consideram
que as normas esto a ser aplicadas com excesso de zelo e que a atitude das entidades
inspectivas de, na dvida, multar, remetendo a possibilidade de defesa do agente econmico
para o sistema judicial, o que, com os reconhecidos problemas de funcionamento que este
apresenta, sentido como garantia insuficiente. Alguns, ainda, queixam-se que a aco de algumas
autoridades inspectivas discriminatria, alegando que orientada por critrios financeiros,
incidindo apenas sobre as empresas que tm capacidade para pagar coimas e deixando impunes
aquelas que no esto em condies de o fazer, contribuindo dessa forma para agravar, em vez
de reduzir, situaes de concorrncia desleal no mercado. Ouvimos frequentemente alegaes
de que se est a destruir o tecido empresarial ou de que assim, um dia destes, ningum quer
ser empresrio.
Sobretudo a partir do momento em que atingiu um determinado patamar de eficcia no combate
informalidade, entendemos que o Estado no conseguir ir muito mais longe sem ter a seu lado
a maioria da sociedade e menos ainda se a tiver contra si. Por isso, independentemente da sua
razoabilidade objectiva, o Estado ter que se esforar por atenuar este sentimento de
desconforto. O combate impunidade no pode fazer-se custa do atropelo de direitos e
garantias dos cidados sob pena de ter efeitos contraproducentes: por um lado, pelo eventual
efeito desincentivo da actividade econmica; por outro, porque se os cidados sentem que h
uma elevada probabilidade de serem punidos mesmo que se tenham esforado por cumprir as
suas obrigaes, o incentivo para o fazer diminudo.
As nossas recomendaes observam, consequentemente, o princpio de que o Estado deve
ganhar a confiana de cidados e empresas. Sendo um processo necessariamente longo e
difcil, necessrio quebrar a tradio de desconfiana entre o Estado e os cidados. O combate
corrupo um elemento indispensvel nesse processo. Como se discutiu em captulos
anteriores, a corrupo pode ser, simultaneamente, causa e consequncia da informalidade pelo
que o combate a cada um destes fenmenos refora o combate ao outro. A transparncia nos
processos administrativos um requisito fundamental para atacar a corrupo e, directamente,
70 Relatrio Final

para ganhar a confiana dos cidados. A estabilidade legislativa outro elemento importante para
garantir uma relao de confiana entre o Estado e os cidados: quando as regras do jogo so
permanentemente alteradas, os cidados tm dificuldade em compreender as suas obrigaes e
tendem a descur-las. tambm fundamental que os organismos pblicos, e nomeadamente os
envolvidos no combate informalidade, tratem os cidados com o respeito e a solicitude que
lhes so devidas e de forma adequada, proporcional e equitativa, com pleno respeito pelos seus
direitos e garantias. Salvo indcios que justifiquem uma atitude diferente, o Estado deve comear
por presumir que o cidado pretende cumprir as suas obrigaes, estando preparado para
adoptar uma postura pedaggica face a algum erro que aquele possa cometer. Mas,
evidentemente, quando o cidado falte confiana nele depositada, necessrio que o Estado
esteja pronto para agir em conformidade, accionando os mecanismos de punio disponveis, sob
pena de perder a credibilidade perante os cidados cumpridores. Assim, as recomendaes de
simplificao de processos que fazemos devem ser acompanhadas dos mecanismos necessrios
para fiscalizar e punir o incumprimento das obrigaes. A confiana dos cidados e das empresas
ser tambm mais facilmente ganha se os resultados financeiros positivos em matria de combate
informalidade se traduzirem efectivamente em benefcios visveis para a comunidade, seja pela
via da melhoria na qualidade e quantidade dos servios pblicos, seja pela da reduo da carga
fiscal. Embora os organismos que combatem a informalidade possam contribuir para a visibilidade
destes benefcios, a sua concretizao e divulgao cabe, em primeira linha, aos responsveis
polticos.
As nossas recomendaes acolhem, igualmente, o princpio de que, em matria de combate
informalidade, o Estado deve fortalecer os seus laos com a sociedade civil. Acordos e
parcerias com organismos da sociedade civil, como as associaes empresariais ou ordens
profissionais, podem ser de grande utilidade para promover uma melhor compreenso dos
objectivos do combate informalidade e dos benefcios que da decorrem para os agentes
econmicos cumpridores, bem como para conseguir um melhor entendimento das causas e das
formas da informalidade que permita orientar a actividade das instituies pblicas, por exemplo
na seleco dos alvos para aces inspectivas. A eficcia de muitas das recomendaes que
fazemos poder ser muito reforada se implementadas neste contexto de cooperao entre o
Estado e organismos da sociedade civil. Alis, nesta como noutras matrias, no se pode tudo
exigir do Estado: se a sociedade civil no quiser assumir as suas responsabilidades em matria de
combate Economia Informal, muito dificilmente esta se reduzir substancialmente.
Finalmente, as nossas recomendaes reconhecem que o sucesso no combate
informalidade condicionado pela estratgia, organizao e meios dos organismos
que se lhe dedicam. A Economia Informal um fenmeno dinmico e, consequentemente, essa
estratgia, organizao e meios tambm o tm que ser. Perceber a realidade da Economia
Informal, nomeadamente as causas que levam os agentes econmicos a por ela enveredarem
um primeiro passo indispensvel para um combate bem sucedido. As ligaes com a sociedade
civil podem desempenhar um papel muito importante neste domnio. Independentemente
daquele dinmica, a Economia Informal obviamente um fenmeno multifacetado, com
caractersticas e graus de periculosidade social muito diversos. A sua segmentao uma pr-
condio para uma eficiente afectao dos meios de que o Estado dispe para a combater. Em
muitos casos, esse combate poder ser mais bem sucedido mediante a actividade coordenada de
diversos organismos pblicos. Apesar dos passos j dados nesse domnio, um aspecto onde nos
parece serem desejveis progressos adicionais. Tambm a cooperao internacional se afigura

indispensvel ao combate de determinadas formas de informalidade, nomeadamente algumas das
mais danosas. Evidentemente, a capacidade dos organismos pblicos para combater a Economia
Informal directamente condicionada pelos meios, nomeadamente os recursos humanos, que
tm disposio, domnio em que h igualmente passos a dar.
Terminamos esta seco com uma nota relativa carga fiscal. A evidncia revista anteriormente
mostra que h uma relao tendencial, embora intermediada por muitos outros factores,
nomeadamente a qualidade das instituies, entre carga fiscal e peso da Economia Informal.
Justifica-se, por isso, que os decisores polticos estejam atentos s oportunidades para reduzir a
carga fiscal, como forma de dissuadir a informalidade. Mesmo num contexto de constrangimentos
oramentais, uma utilizao acrescida do princpio do utilizador-pagador pode permitir passos
nesse sentido. O mesmo se diga, por maioria de razo, de uma re-conceptualizao das funes
do Estado, que permita fazer acompanhar a reduo na carga fiscal de uma reduo da despesa
pblica. Trata-se, no entanto, de matria em que o Relatrio no avana com recomendaes
especficas.
22

Preveno da Economia Informal
Evitar que quem pretende desenvolver determinada actividade econmica o faa de forma
informal o primeiro passo para evitar que a Economia Informal assuma uma importncia
significativa. Frequentemente, ser mesmo o passo mais eficiente, envolvendo um esforo menor
do que o seria necessrio para, mais tarde, detectar e punir os incumpridores. De facto, depois
de iniciada nos mecanismos da Economia Informal, a empresa, ou o cidado, v-se embrenhada
num conjunto de hbitos, conivncias e relacionamentos que nem sempre so fceis de
suspender. A dificuldade inerente deteco e punio dos incumpridores justifica igualmente
que se privilegiem medidas que estimulem que quem enveredou pela informalidade opte
voluntariamente por formalizar a sua actividade. Este o duplo propsito subjacente s medidas
apresentadas nesta primeira seco.
A adopo de medidas preventivas nem sempre politicamente fcil. Ao contrrio das medidas
de cariz repressivo, em relao s quais sempre se pode retrospectivamente dizer que resultaram
num determinado montante de receita fiscal, os resultados das medidas preventivas so difceis
de quantificar, porque se traduzem na no ocorrncia de um fenmeno. Por isso, importa que as
medidas de preveno da Economia Informal no sejam acompanhadas de custos adicionais
significativos, devendo a nfase ser colocada na simplificao de processos e nos mecanismos de
controlo, que devem, por princpio, funcionar com uma mentalidade pedaggica. A formalizao
da economia saudvel e importante para o Estado, devendo este assumir uma postura mais
dinmica de apoio e incentivo aos agentes econmicos.

22
Sobre esta matria, apresenta-se, em anexo, uma declarao do Presidente do Conselho de Orientao Estratgica
deste trabalho, Professor Miguel Cadilhe.
72 Relatrio Final

Encorajamento formalizao da actividade
Um primeiro grupo de medidas destina-se a estimular a facilitar e reforar os incentivos para o
cumprimento das obrigaes, quer para os agentes econmicos que actuam na informalidade,
quer para os que vo iniciar actividade e tm que optar entre faz-lo formal ou informalmente.
Medida 1 Simplificao e agilizao dos processos de licenciamento comercial, industrial,
ambiental e urbanstico
Nas entrevistas realizadas, foram recorrentes as referncias a dificuldades relacionadas com os
diversos processos de licenciamento necessrios ao desenvolvimento da actividade econmica.
Estes processos so frequentemente descritos como complexos, onerosos, pouco transparentes
e demorados.
A complexidade decorre normalmente da necessidade de interagir com diversos organismos
pblicos, e de obedecer a mltiplos diplomas legais, para conseguir completar os processos. A
falta de transparncia mencionada num duplo sentido. Por um lado, em certos contextos, como
sinnimo de corrupo e trfico de influncias: de acordo com alguns dos entrevistados, em
certos locais, s quem est disposto a pactuar com esse tipo de fenmenos que consegue
atempadamente as licenas de que necessita. O domnio do urbanismo talvez aquele em que
estas referncias so mais frequentes. Mas a falta de transparncia tambm mencionada num
outro sentido: o da dificuldade com que o agente econmico se confronta para saber qual o
ponto da situao do seu processo e os passos que ainda tem que dar para conseguir a licena
que pretende. Este fenmeno potenciado pela demora inerente a muitos destes processos: no
so invulgares os casos em que os normativos so modificados enquanto o processo de
licenciamento est em curso, colocando o agente econmico perante alteraes lista de
requisitos a cumprir. Sobretudo entre as empresas de pequena dimenso, so tambm frequentes
as queixas sobre o desajustamento das exigncias normativas face sua realidade. Estas
caractersticas dos processos de licenciamento constituem evidentes incentivos informalidade:
no conseguindo licenciar as suas actividades em tempo til ou por custo razovel, muitos
agentes econmicos so levados a desenvolv-las antes de o fazerem.
Os problemas agravam-se, por vezes, em sectores que tm processos de licenciamento
especficos, como caso paradigmtico o da prestao de cuidados de sade. Segundo um
relatrio da Entidade Reguladora da Sade (2006), data da sua elaborao, cerca de 80% dos
estabelecimentos privados de prestao de cuidados de sade no se encontravam licenciados.
No caso extremo das clnicas e consultrios de medicina dentria, no havia em todo o pas um
nico estabelecimento licenciado. A ERS atribua esta situao a um sistema de licenciamento
moroso, complexo e pouco eficiente, no existindo nalguns casos sequer os mecanismos
necessrios atribuio das licenas legalmente previstas.
imperativo que os licenciamentos sejam mais cleres e as regras totalmente transparentes,
devendo serem claros os requisitos, as situaes que podem levar no atribuio da licena e
os prazos para a finalizao do processo. So tambm de desenvolver os mecanismos que
permitam ao agente econmico, a qualquer momento, saber em que situao se encontra o seu
processo e os passos que ainda tem que dar para o ver concludo.

igualmente desejvel simplificar o relacionamento com o cliente. Idealmente, o licenciamento
deveria ser objecto de um processo de reengenharia centrado no agente econmico e no no
departamento pblico: quem pretendesse desenvolver determinada actividade deveria ter um
ponto de contacto nico, junto do Estado, que se encarregaria de encaminhar o processo junto
dos departamentos relevantes. Enquanto no possvel atingir este nvel de integrao e
cooperao entre os departamentos pblicos, desejvel que, pelo menos, o agente econmico
tenha um nico interlocutor junto de cada departamento que seja responsvel pelo
acompanhamento do processo desde a sua entrada at sua resoluo.
Importa assinalar, no domnio do urbanismo, a recente entrada em vigor da lei n. 60/2007 que
d passos no sentido aqui proposto. Anunciam-se tambm para breve alteraes ao regime do
licenciamento industrial que vo no sentido desejvel. As medidas nestas reas exigem o
envolvimento da Assembleia da Repblica, do Governo e da Administrao pblica central,
regional e local. Embora possam ser dados passos a curto prazo, tendero a s produzir efeitos a
mdio e longo prazo.
Medida 2 Generalizar o princpio do balco nico, nomeadamente a nvel municipal
A criao da Loja do Cidado constituiu um passo importante na simplificao do
relacionamento dos cidados com o Estado, permitindo-lhes resolver uma enorme diversidade de
problemas num nico local. A inerente reduo dos custos particularmente relevante para
cidados individuais e para empresas com reduzido volume de negcios, podendo ser um factor
indutor do cumprimento das obrigaes.
O mesmo princpio de concentrar num nico local o atendimento aos cidados e agentes
econmicos tem vindo a ser adoptado em diversos municpios, geralmente com bons resultados.
Recomendamos a generalizao deste tipo de iniciativas, a todos os nveis da administrao.
Trata-se de um processo que est em curso mas que s a mdio longo prazo ser possvel
generalizar.
Medida 3 - Aconselhamento ao incio de actividade empresarial
Os normativos legais que obrigam as empresas so muito extensos e complexos, encontrando-
se, alm do mais, frequentemente dispersos por mltiplos diplomas. Particularmente para as
pequenas empresas, o desconhecimento das obrigaes contribui, muitas vezes, para o seu no
cumprimento. A medida aqui proposta visa contribuir para reduzir esse desconhecimento.
Prope-se que os organismos pblicos com a responsabilidade de implementar determinadas
obrigaes exeram um particular esforo para as divulgar junto das novas empresas que vo
sendo criadas. A prestao de apoio s novas empresas uma das medidas previstas no plano
espanhol de combate fraude fiscal (Agencia Estatal de Administracin Tributaria, 2004) e nas
recomendaes de Lord Grabiner para o Tesouro britnico (Lord Grabiner, 2000).
Este esforo pode tomar mltiplas formas. Na sua forma mais simples, pode passar pela
preparao de documentao explicativa daquelas obrigaes e dos passos necessrios para as
cumprir que seria entregue a quem se apresentasse a constituir empresas. Importa que esta
documentao no seja uma mera citao dos textos jurdicos relevantes, utilizando uma
linguagem amiga do utilizador. Na Austrlia, o CETF recomenda que o fisco, em colaborao
com organismos da sociedade civil, crie um starter pack a ser entregue a todas as novas empresas
74 Relatrio Final

(Cash Economy Task Force, 2003). Naturalmente, esta documentao pode e deve aproveitar as
potencialidades das novas tecnologias, no correspondendo necessariamente a publicaes em
papel. Outras formas de apoio podem passar pela realizao de sesses de formao ou pela
prestao de apoio personalizado, seja por via telefnica ou pela Internet, com a criao de
equipas de aconselhamento devidamente preparadas.
O apoio a prestar deve ser adaptado s caractersticas do cliente, seja sua actividade, seja
natureza empresarial ou no da forma como esta desenvolvida. Diferentes sectores de
actividade esto sujeitos a diferentes obrigaes legais. Nesta adequao, o esprito de parceria
com a sociedade civil a que aludimos anteriormente deve estar presente. A colaborao com as
associaes empresariais, por exemplo, pode permitir preparar materiais particularmente
adequados a quem vai desenvolver determinada actividade, assim como pode contribuir para a
sua mais efectiva disseminao. Da mesma forma, a realizao de sesses de formao pode ser
feita em colaborao com associaes empresariais, ordens profissionais, etc.
Finalmente, tal como na Medida 1, seria desejvel que este apoio fosse pensado em funo do
cliente e no do departamento pblico. Isto , importaria que a uma empresa que pretende
iniciar actividade, por exemplo, no domnio da restaurao, fosse entregue material de apoio que
cobrisse o conjunto das suas obrigaes e no uma multiplicidade de panfletos com origem em
diferentes departamentos pblicos, com estruturas, linguagem e natureza variada.
Esta medida exige o envolvimento do Governo e da administrao pblica, podendo ser
implementada a mdio prazo. Naturalmente, a sua implementao pode ser faseada, por
exemplo, por sectores de actividade.
Medida 4 - Reforo dos mecanismos de acompanhamento nos primeiros anos de actividade das
empresas
A opo entre o cumprimento e incumprimento das normas legais faz-se, em grande medida, nos
primeiros anos de actividade da empresa. Como j notamos, se a empresa inicia a sua actividade
na Economia Informal, adquire um conjunto de hbitos e estabelece um conjunto de relaes de
inter-dependncia com outros agentes que dificultam a sua posterior transio para a
formalidade. Evitar que a empresa chegue a entrar na informalidade , por isso, um importante
elemento de uma poltica de combate informalidade. Por isso, ao aconselhamento j
recomendado, deve juntar-se o acompanhamento do incio da actividade das empresas.
, no entanto, um elemento difcil de adoptar. As empresas jovens so tipicamente empresas
pequenas, em que o montante de evaso fiscal que possvel detectar, ou o montante das coimas
que possvel aplicar, so igualmente pequenos. Mas o acompanhamento destas empresas, como
de quaisquer outras, exige a afectao de meios, nomeadamente recursos humanos, que so
escassos. Por isso, um clculo econmico de curto prazo aponta para que se privilegie o
acompanhamento de empresas de maior dimenso. Acreditamos que uma perspectiva de mdio e
longo prazo justifica a necessidade de dedicar ateno especfica s empresas nascentes,
nomeadamente aquelas que pelas suas caractersticas, nomeadamente em termos de sector de
actividade, ou da identidade dos seus scios, apresentem um maior risco de informalidade.
Recomendamos, por isso, que os organismos da administrao pblica dediquem uma ateno
particular a este tipo de empresas. Este acompanhamento poder tomar a forma de visitas
rpidas por parte dos seus inspectores. No se trataria de fazer inspeces exaustivas mas

essencialmente de proceder verificao do cumprimento de determinados requisitos bsicos
(por exemplo, em termos de escriturao ou de conferncia de caixa). Estas visitas deveriam ter
um carcter iminentemente pedaggico e no sancionatrio, alertando o agente econmico para
a necessidade de cumprir as suas obrigaes mas sinalizando a ateno do Estado. Deveriam
repetir-se ao longo dos primeiros anos de actividade, com um progressivo espaamento. Para l
do contacto presencial, os mesmos objectivos podem igualmente ser prosseguidos com pedidos
de informao escritos sobre determinadas matrias. Na realizao destas iniciativas h que
procurar compatibilizar a sinalizao da ateno do Estado com a minimizao dos custos para as
empresas.
Esta medida incide sobre os organismos da administrao pblica que tm responsabilidades em
matria de combate Economia Informal. Pode, dependendo de opes em matria de afectao
de recursos, iniciar-se a curto prazo.
Medida 5 - Incentivo utilizao de mecanismos de certificao de contas
A sujeio das contas a um procedimento de Reviso Oficial implica um custo que, para uma
pequena empresa, pode ser significativo. Recomendamos que seja criado um incentivo sujeio
das contas de novas empresas a este tipo de procedimento. O incentivo seria degressivo,
diminuindo ao longo dos 3 primeiros anos de actividade. Por exemplo, no primeiro ano, o custo
da reviso oficial de contas contaria 2 vezes como custo fiscal. No segundo ano, contaria apenas
1 vez e meia e no terceiro j s 1,25 vezes. A partir da, o incentivo desapareceria. No entanto,
acreditamos que o seu efeito seria duradouro, nomeadamente devido presso das instituies
financeiras: depois de se terem relacionado com a empresa, durante alguns anos, com base em
contas auditadas, as instituies financeiras tomariam o desaparecimento da reviso como um
sinal de risco financeiro, o que dissuadiria a empresa de o fazer.
A adopo desta medida exige autorizao da Assembleia da Repblica, podendo ser adoptada a
curto ou mdio prazo.
Medida 6 Condies de regularizao da actividade
Uma empresa que actue na Economia Informal e pretenda regularizar a actividade sujeita-se ao
escrutnio da sua actividade passada e consequente imposio de coimas e outras sanes. Se
estas sanes ultrapassarem determinados limiares, o custo da regularizao da situao tornar-
se- demasiado elevado e a empresa optar por permanecer na informalidade. Importa criar
condies para que as empresas no desistam de regularizar a sua actividade.
Uma forma de o fazer seria amnistiar completamente as responsabilidades passadas da empresa.
As amnistias debatem-se, no entanto, com um problema de credibilidade: para que constituam
um verdadeiro incentivo regularizao da actividade, necessrio que sejam percebidas pelas
empresas como a ltima oportunidade para o fazer, sujeitando-se a partir de ento a pesadas
sanes se se mantiverem na informalidade; no entanto, as amnistias tendem a repetir-se, o que
destri a sua credibilidade. Por isso, os seus efeitos so quase sempre limitados.
Consequentemente, as boas prticas internacionais desaconselham, hoje em dia, a adopo de
amnistias gerais, posio que tambm adoptamos.
76 Relatrio Final

A nossa recomendao vai no sentido de que se estabeleam limites s responsabilidades da
empresa que regulariza a sua actividade que compatibilizem alguma punio pelo incumprimento
passado com o incentivo suficiente para que a regularizao seja compensadora. Estes limites
poderiam ser estabelecidos em termos temporais (exemplo: a empresa s seria sancionada
relativamente aos incumprimentos cometidos nos ltimos dois anos) ou percentuais (exemplo: o
montante da sano no ultrapassaria determinada percentagem do volume de negcios da
empresa). Solues deste tipo foram recomendadas, por exemplo, no relatrio de Lord Grabiner
(2000) para o Tesouro britnico.
Esta soluo no tem que ser, necessariamente, adoptada em simultneo para toda a economia.
Poderia, nomeadamente, ser ligada ao anncio de sectores que, em determinado perodo, vo
merecer a especial ateno das autoridades: por exemplo, o anncio de que no prximo
exerccio determinado sector vai ser objecto de uma ateno especial por parte do fisco poderia
ser acompanhado do estabelecimento de um incentivo deste tipo a quem regularizasse
voluntariamente a sua situao.
A adopo deste tipo de medidas envolveria o Governo e, em matria fiscal, a Assembleia da
Repblica e poderia ser concretizada a curto ou mdio prazo.
Medida 7 - Facturao electrnica
O incremento da facturao por via electrnica tem o potencial de reduzir a informalidade, na
medida em que diminui a possibilidade de alterao dos dados relevantes para fiscalizao. O
incentivo utilizao da facturao electrnica no s pelos operadores de maior dimenso, mas
tambm por operadores de menor dimenso, pode desta forma ser til para o objectivo
pretendido.
Recomendamos que se imponha a sua utilizao nas transaces entre empresas que ultrapassem
determinados limiares de dimenso, medida que poderia ser tomada a curto prazo pelo Governo
(prevendo o necessrio perodo de adaptao para as empresas).
Medida 8 - Reforo da utilizao de meios de pagamento bancrios
A utilizao de meios de pagamento bancrios permite ultrapassar algumas das questes
associadas informalidade, a mais importante das quais ser a da dificuldade acrescida que por
essa via imposta a quem pretende ocultar a origem ou o destino de fundos. A lei prev j a
obrigatoriedade do seu uso em algumas circunstncias. Propomos que se reforcem essas
obrigaes.
Trata-se de uma medida implementvel a mdio prazo, exigindo a interveno da Assembleia da
Repblica e do Ministrio das Finanas.

Actuao da Administrao Pblica, nomeadamente da Administrao Fiscal
O segundo grupo de medidas resulta da convico de que necessrio reforar a confiana entre
os cidados e a administrao e de que esta ltima deve dar passos concretos nesse sentido.
Embora nalguns casos a relao com o combate informalidade seja apenas indirecta, atribumos-
lhes grande importncia.
Medida 9 - Sensibilizao dos cidados para os efeitos negativos da Economia Informal
A conscincia social sobre a justia fiscal e sobre os efeitos da Economia Informal condicionam a
tolerncia para com esta, sublinhando a importncia da educao e sensibilizao dos cidados.
Medidas deste tipo so, por exemplo, previstas no plano espanhol de preveno da fraude fiscal
(Agencia Estatal de Administracin Tributaria, 2004).
Um alvo particularmente importante para estas campanhas so os trabalhadores potencialmente
envolvidos na Economia Informal: a sua aceitao da informalidade assenta, muitas vezes, numa
deficiente compreenso sobre os benefcios futuros de que esto a abdicar. O sucesso deste tipo
de iniciativa passa tambm por o Estado conseguir mostrar aos cidados que existe uma
retribuio que se reflecte na qualidade de vida, ou seja que o esforo contributivo est a ser
utilizado de forma eficiente.
Apesar dos benefcios apenas surgirem a mdio e longo prazo, as iniciativas de educao e
sensibilizao estabelecem um pilar no combate Economia Informal, pelo que devem ser
reforadas e alargadas a outros sectores da sociedade. Novamente, uma rea em que as
parcerias entre o Estado e a sociedade civil se podem revelar proveitosas, de modo a adequar a
mensagem e a sua forma aos destinatrios potenciais, como recomenda o Auditor Geral
australiano (The Auditor-General, 2005). A administrao fiscal tem vindo a ter um papel activo
em aces desta natureza mas importante o envolvimento de outros organismos estatais assim
como das associaes empresariais e dos sindicatos. um tipo de medida que pode ser
desenvolvido a curto prazo embora os seus efeitos se produzam apenas de forma diferida.
Medida 10 - Sensibilizao para pedir factura
Recomendamos que se prossigam as campanhas para sensibilizar os consumidores no sentido da
importncia de pedir factura pelos servios que lhes so prestados. Tal como o anterior, um
tipo de medida que pode ser prosseguido a curto prazo, pelo Ministrio das Finanas e pelos seus
servios, embora os seus efeitos s se produzam de forma lenta, atravs de uma alterao de
mentalidades. Em Espanha, a Agncia Tributria utiliza as associaes de consumidores como alvo
privilegiado para este tipo de campanha (Agencia Estatal de Administracin Tributaria, 2004).
Nas entrevistas que realizmos foi frequentemente defendida a concesso de algum tipo de
benefcio fiscal ao consumidor que pede factura, tal como j aconteceu no passado. Os resultados
da experincia passada ficaram muito aqum do previsto mas o incentivo concedido tambm no
era expressivo. Temos dvidas sobre a possibilidade de compatibilizar nveis de incentivo
atractivos para o contribuinte com um efectivo acrscimo de receita fiscal. Alm disso, uma
soluo que vai no sentido da complexificao, e no da simplificao, do sistema fiscal, ao
contrrio do que defendemos. No entanto, uma hiptese que merece considerao.
78 Relatrio Final

So por vezes apontados como mecanismos alternativos a tributao pelo rendimento disponvel,
ou seja deduzido de todos os custos suportados pelo agregado familiar, ou a criao de sorteios
em que as facturas funcionam como bilhete de lotaria.
23
Pases como Chipre e a Turquia
permitem a deduo de uma percentagem reduzida do IVA suportado pelo consumidor final. Sem
querermos ajuizar as qualidades destes mecanismos, parece-nos que os mesmos se afastam da
actual filosofia e forma de actuao da administrao fiscal portuguesa.
Medida 11 - Cdigos de conduta na administrao
Recomendamos que no mbito dos diferentes organismos da administrao, aos seus vrios
nveis, sejam criados Cdigos de Conduta que rejeitem comportamentos facilitadores da
Economia Informal e valorizem o respeito pelos direitos e garantias dos cidados e empresas e o
atendimento adequado. Para serem eficazes, estes Cdigos devem ser claros, definindo to
inequivocamente quanto possvel o que ou no admissvel, e adaptados ao contexto especfico
em que actua o organismo. Defendemos que na sua criao sejam tidas em conta as opinies dos
funcionrios pblicos, atravs dos seus organismos representativos. O desrespeito pelos Cdigos
de Conduta deve ter consequncias em termos disciplinares e de avaliao profissional, pelo que
tem que ser compatibilizado com outros normativos a que o funcionamento dos organismos
esteja sujeito.
A preparao desta medida exige algum tempo pelo que s poderia ser adoptada a mdio prazo.
Medida 12 - Certificao de processos na administrao
Apesar de amplamente utilizada em instituies privadas, a certificao de processos ainda uma
excepo nos organismos pblicos. Existem, no entanto, diversos exemplos a nvel de Cmaras
Municipais que avanaram com a certificao de alguns ou da totalidade dos seus servios ou
departamentos.
A certificao tem o mrito de estimular o redesenho dos processos administrativos,
contribuindo para os tornar mais simples e transparentes. esta simplicidade e transparncia
acrescida que justifica a nossa recomendao desta medida. A simplicidade e a transparncia
favorecem a confiana dos cidados e dificultam a corrupo e certas prticas de informalidade.
uma medida que, de forma gradual, poderia ser adoptada aos vrios nveis da administrao,
podendo iniciar-se a curto prazo.
Medida 13 - Melhoria do atendimento
As queixas sobre a qualidade do atendimento nos organismos pblicos so recorrentes e vo
desde a atitude dos funcionrios ao facto de o mesmo problema colocado a funcionrios ou
reparties diferentes obter diferentes respostas. A insatisfao neste domnio contribui para
degradar a relao entre os cidados e o Estado e, nessa medida, pode induzir a informalidade.

23
Por exemplo, na China Wan, Junmin. "The Incentive to Declare Taxes and Tax Revenue: The Lottery Receipt
Experiment in China," Discussion Papers in Economics and Business. Osaka: Graduate School of Economics and Osaka
School of International Public Policy (OSIPP), 2006., e como tambm j foi sugerido em Portugal, a administrao fiscal
procede ao sorteio de prmios em que a factura funciona como um bilhete de lotaria.

semelhana do CETF australiano (Cash Economy Task Force, 1998), propomos que sejam
tomadas medidas neste domnio. Desde logo, as tcnicas de atendimento devem ser consideradas
como um dos elementos a incluir nos programas de formao dos funcionrios da administrao
pblica, aos seus vrios nveis, que tm contacto com o pblico. Deve ser promovido o
atendimento atravs de estruturas centralizadas, atravs de call centers e Internet, nas quais
mais fcil garantir que os funcionrios esto adequadamente preparados para responder s
questes dos cidados do que no contacto face-a-face. Quando a resposta a uma questo exija
vrios contactos, de promover a nomeao de um responsvel pelo acompanhamento do
cidado ou empresa.
Esta medida, cuja implementao s ser possvel a mdio longo prazo, envolver a generalidade
da administrao pblica.
Medida 14 - Melhoria do relacionamento e acompanhamento por parte da Administrao Fiscal
A administrao fiscal deve encetar esforos no sentido de actuar de forma mais direccionada e
individualizada, designadamente no que se refere ao acompanhamento dos grandes devedores e
criao de gestores de conta para os contribuintes, especialmente os que falharam no
cumprimento das suas obrigaes, com o objectivo de prevenir comportamentos reincidentes. O
acompanhamento dos grandes devedores j se encontra em fase de adopo. Sugerimos no
entanto que, visando uma afectao de recursos mais eficiente, se distingam os grandes
devedores de acordo com a sua capacidade de pagamento.
tambm crucial que a administrao fiscal assuma uma posio mais ponderada na anlise dos
resultados das inspeces e que o direito de audio prvia e as reclamaes administrativas
sejam de facto direitos e no meras etapas burocrticas. Durante as entrevistas que realizmos,
foi-nos inmeras vezes referido que existe a clara percepo de que muitos casos podiam ser
resolvidos sem o recurso a tribunal caso a administrao fiscal assumisse uma posio de maior
abertura e dilogo, particularmente durante a audio prvia, permitindo que o contribuinte
exponha o seu ponto de vista e justificando o porqu de manter ou no a posio aps uma
efectiva ponderao dos esclarecimentos apresentados.
Esta uma medida que pode ser adoptada a curto/mdio prazo, dependendo fundamentalmente
da DGCI.
Medida 15 - Automatizao de opes no domnio fiscal
Ainda no que respeita ao relacionamento com os contribuintes, sugerimos que o sistema
informtico da administrao fiscal efectue automaticamente algumas das opes que actualmente
so da responsabilidade do contribuinte. Por exemplo, a opo de englobar ou no determinado
rendimento. Em ltima instncia, as opes reflectem-se no montante de imposto a pagar e
parece-nos mais transparente que esta opo possa ser tomada de forma automtica e em
benefcio do contribuinte. Por razes de ordem tcnica, esta medida apenas dever ser adoptada
para as declaraes entregues em formato electrnico.
Esta uma medida que pode ser adoptada a curto prazo pela DGCI.
80 Relatrio Final

Medida 16 - Reforo dos mecanismos de controlo da informao disponvel
Uma administrao fiscal mais eficaz passa tambm pela adopo de medidas preventivas, que
permitam a deteco antecipada de erros ou de potenciais situaes de evaso fiscal. O plano de
preveno da fraude fiscal espanhol ilustra a adopo de medidas deste tipo (Agencia Estatal de
Administracin Tributaria, 2004). As medidas preventivas devem basear-se em controlos que
visem detectar erros no cadastro, tais como residncias fiscais invlidas ou contribuintes no
registados. As mesmas medidas podem ser alargadas para controlo dos novos sujeitos passivos e
detectar actividades sem estrutura ou estruturas inadequadas actividade desenvolvida. Nos
casos sem gravidade ou no reincidentes, a correco dever poder ser feita sem qualquer custo
e, sempre que possvel, de forma automtica.
A administrao fiscal tem vindo a adoptar com relativo sucesso medidas desta natureza,
designadamente, alertas no preenchimento electrnico das declaraes, controlo da no entrega
da declarao de rendimentos por cruzamento de informao, controlo do pagamento especial
por conta, controlo da entrega das retenes na fonte, entre muitos outros. A emisso
automtica de mensagens electrnicas sobre obrigaes cujas datas de cumprimento se
aproximam pode igualmente ser de grande utilidade. A intensificao da implementao destes
mecanismos de controlo depende de uma contnua actualizao do cadastro dos contribuintes e
do alargamento da informao disponvel administrao fiscal, assunto que abordaremos
adiante.
uma medida em curso e que pode prosseguir de imediato, dependendo da DGCI.
Medida 17 - Actualizao do cadastro de contribuintes
A administrao fiscal deve envidar esforos para garantir uma actualizao contnua do cadastro
dos contribuintes. Apesar dos esforos que tm vindo a ser desenvolvidos, o cadastro ainda
apresenta deficincias que se tornam graves quando associadas a uma crescente utilizao de
mecanismos automticos, como por exemplo os da penhora automtica e podem resultar em
prejuzo da credibilidade do Estado. A preocupao com a regularidade do cadastro de
contribuintes uma preocupao central nas recomendaes de Lord Grabiner para o Tesouro
britnico (Lord Grabiner, 2000).
O cruzamento de informao com outros organismos da administrao, nomeadamente o
Ministrio da Justia, uma das vias a explorar. uma medida que s produzir efeitos a mdio
prazo.
Medida 18 - Acesso dos cidados e empresas informao relevante
A relao da administrao com os cidados deve pautar-se pela transparncia. Salvo razes
ponderosas em contrrio, o cidado deve ter acesso a toda a informao relevante,
particularmente a que lhe diga directamente respeito.
No decorrer das entrevistas que mantivemos, foram por diversas vezes manifestadas opinies
que referiam o desacordo com a emisso de normas interpretativas, no domnio fiscal, que na
prtica implicam uma aplicao retroactiva, e com as dificuldades em ter acesso a alguns
pareceres e entendimentos da administrao fiscal. A administrao fiscal deve garantir que toda
a informao fiscal est disponvel ao contribuinte, incluindo as posies assumidas como

resposta a pedidos de esclarecimento ou resultantes de situaes analisadas em inspeces
realizadas.
A administrao fiscal deve colaborar de forma activa com as empresas e entidades que
comercializam bases de dados de informao fiscal.
24
Acreditamos que, desta forma, podem ser
reduzidos os pedidos de esclarecimento e as situaes de erros generalizados resultantes de uma
incorrecta interpretao da lei.
Mas o mesmo se deve passar noutros domnios da administrao: o cidado ou empresa deve ter
acesso informao de que carece para o cumprimento das suas obrigaes e, em particular,
daquela que diga respeito aos seus processos individuais.
So medidas que podem ser implementadas a curto/mdio prazo, envolvendo o Governo e os
organismos da administrao pblica, aos seus vrios nveis.
Medida 19 - Eliminao de restries geogrficas no cumprimento das obrigaes fiscais
De acordo com as regras actualmente vigentes, a maioria das peas procedimentais, como
reclamaes ou recursos hierrquicos, tem que ser entregue junto do servio de finanas ou da
direco de finanas da rea da sede ou domiclio do sujeito passivo de imposto. Ora, sobretudo
no caso das empresas, frequente que a sede corresponda a instalaes nas quais no funcionam
os departamentos competentes para aqueles efeitos, o que significa, por vezes, um efectivo
encurtamento dos prazos de reaco. A previso da possibilidade de entrega em qualquer
departamento da administrao fiscal simplificaria o regime na perspectiva dos sujeitos passivos,
mais uma vez permitindo a reduo dos custos de cumprimento, sendo apenas necessrio
assegurar, na perspectiva da administrao fiscal, que so implementados os mecanismos
adequados de remessa para os departamentos relevantes.
uma medida que poderia ser adoptada a curto prazo, dependendo do Ministrio das Finanas e
da DGCI.

24
Por exemplo, o sistema de informao fiscal disponvel aos Tcnicos Oficiais de Contas e aos Revisores Oficiais de
Contas.
82 Relatrio Final

Garantias
O estabelecimento de uma relao de confiana entre o cidado e o Estado exige que aquele
sinta que dispe dos meios adequados defesa dos seus legtimos interesses. Embora no curto
prazo, as garantias do cidado possam dificultar a actuao do Estado, a longo prazo so
indispensveis a uma relao saudvel entre ambos. Pela importncia que lhe atribumos,
autonomizamos este tema da seco anterior.
Medida 20 - Proporcionalidade no tratamento dos contribuintes
A administrao fiscal deve adoptar a sua postura ao comportamento dos contribuintes,
distinguindo o contribuinte cumpridor que cometeu um erro do infractor fiscal reincidente. Em
particular, deve assumir um papel mais pedaggico quando as situaes sejam claramente de erro
e tomar posies ponderadas quando a sua actuao coloque em causa a actividade do
contribuinte. Esta questo anda de mos dadas com a evoluo da mentalidade e educao cvica
e, da mesma forma que a administrao fiscal admite que a opinio sobre a Economia Informal
est a mudar, os seus procedimentos e formas de actuao tambm tm de reflectir esta
melhoria. Por exemplo e semelhana do que acontece em outras reas, a administrao fiscal
deve reforar os mecanismos de suspenso das penas no casos de erro simples. A preocupao
com a proporcionalidade no tratamento dos contribuintes elemento fundamental do modelo
do cumprimento australiano, proposto pela Cash Economy Task Force (1998).
A adopo desta medida depende em parte de opes estratgicas por parte da administrao
fiscal, que podem ser tomadas a curto prazo, e em parte de questes comportamentais dos seus
funcionrios que s sero alterveis num prazo mais alargado.
Medida 21 - Reforo das garantias na resposta da administrao fiscal
As entrevistas realizadas demonstraram um profundo descontentamento com a resposta da
administrao fiscal s reclamaes e pedidos de esclarecimento que lhe so apresentados.
No caso da consulta prvia sobre o entendimento que o contribuinte faz da aplicao das normas
a determinada situao concreta, sugerimos que seja introduzido um prazo de trs meses findo o
qual, na ausncia de resposta da administrao, o contribuinte no possa ser penalizado por ter
agido de acordo com esse entendimento. Quando a administrao preste o esclarecimento
solicitado, este deve ser vinculativo. Admitimos, no entanto, que a administrao cobre uma taxa
pela prestao deste servio. No caso das reclamaes, analogamente, sugerimos o seu
deferimento tcito, se no for obtida resposta no prazo de trs meses.
A implementao de mecanismos que possam resultar no deferimento tcito deve ser
acompanhada de mecanismos de controlo e de alerta, notificando os superiores hierrquicos e os
servios centrais da administrao fiscal, impedindo potenciais situaes favorveis ao suborno e
corrupo.
A implementao destas medidas exige o envolvimento da Assembleia da Repblica e do
Ministrio das Finanas. Dado o esforo de agilizao que representa face situao actual,
admitimos que os prazos propostos possam ser reduzidos faseadamente para os valores
propostos.

Sistema judicial
O funcionamento do sistema judicial um elemento fulcral no estabelecimento de uma relao
de confiana entre os cidados e o Estado que consideramos indispensvel reduo da
Economia Informal.
No podemos deixar de sublinhar, pela particular relevncia que tem para a matria do combate
Economia Informal, a urgncia de encontrar uma soluo para os inadmissveis atrasos no
sistema judicial tributrio. Em finais de 2006, estavam pendentes 37.623 processos de
contencioso tributrio. Em 2006, deram entrada 12.228 processos e foram concludos 8.859, um
saldo de 3.399 processos a acrescer aos existentes. Se estes nmeros so significativos, o cenrio
assume propores chocantes quando apenas existem 33 juzes na rea tributria, ou seja, um
rcio de 1.140 processos por juiz (CSTAF, 2007). Sem ter em considerao novos processos, o
sistema precisa de mais de quatro anos para analisar os processos existentes.
Esta situao agravada com as recentes alteraes que terminaram com a caducidade das
garantias prestadas pelos contribuintes. A velocidade da justia uma garantia real que deve ser
assegurada a todos os cidados. Sem que o Estado possa garantir que a justia tributria funciona
de forma clere, parece-nos inaceitvel a posio de terminar com o prazo de caducidade das
garantias ainda que possamos admitir que o tempo de paragem do processo deixe de ser
relevante para a contagem do prazo de prescrio. o contribuinte quem paga os custos da
incapacidade do sistema judicial. Mas importante sublinhar que a actual situao dos tribunais
no prejudica apenas o contribuinte, sendo tambm fortemente penalizadora para o Estado nas
situaes em que a estratgia de defesa aposta deliberadamente no atraso dos processos at
sua prescrio.
Medida 22 - Criao de equipas tcnicas de apoio aos tribunais fiscais
O anunciado reforo de 30 juzes pode vir a ser suficiente para que todos os processos em
aberto sejam analisados, mas ser, ainda assim, insuficiente para trazer a celeridade que se exige a
processos desta natureza. A criao de equipas de apoio aos magistrados especializadas em
matrias fiscais poder permitir no s uma maior celeridade mas tambm uma deciso mais
informada. Actualmente a administrao fiscal j d apoio aos tribunais no esclarecimento de
situaes de maior detalhe tcnico. No entanto, as equipas que aqui propomos devero ser
independentes da administrao fiscal, de forma a evitar potenciais situaes de conflitos de
interesses.
Esta medida pode ser adoptada a curto/mdio prazo, envolvendo o Ministrio da Justia e a
Assembleia da Repblica.
Medida 23 - Criao de mecanismos alternativos aos tribunais tributrios
Tal como j se vem ensaiando noutros domnios da justia, importa viabilizar a utilizao de
mecanismos de resoluo de disputas alternativos/complementares aos tribunais, libertando estes
ltimos para a anlise dos casos mais relevantes. Os casos simples e de montantes reduzidos
devem ser resolvidos preferencialmente fora dos tribunais, criando ou dinamizando rgos de
mediao e julgados de paz para matrias fiscais.
84 Relatrio Final

Naturalmente, o contribuinte deve, partida, ter o direito de escolher se aceita a utilizao
desses mecanismos mas importa criar condies, seja pela via da reduo dos custos envolvidos,
seja pela da rapidez na resoluo dos conflitos, que o incentivem a faz-lo. Estas medidas podem
ser acompanhadas com o reforo dos mecanismos de celebrao de acordos fora do sistema
judicial. A utilizao das comisses paritrias deve ser alargada e as regras de negociao
tornadas mais claras.
Estas medidas exigem o envolvimento da Assembleia da Repblica e dos Ministrios da Justia e
das Finanas, pelo que s sero implantveis a mdio prazo.
Medida 24 - Agilizao dos procedimentos falimentares
Os processos falimentares continuam, em Portugal, a ser excessivamente longos, levando a que
permaneam no mercado empresas sem qualquer viabilidade. Daqui resulta uma concorrncia
desregrada que, muitas vezes, incentiva prticas de informalidade e evaso fiscal: procurando
assegurar a sobrevivncia a qualquer custo, a empresa em dificuldades tende a ignorar algumas
das normas a que est obrigada e, ao faz-lo, a incentivar que outras empresas faam o mesmo.
Recomendamos, por isso, que se proceda reviso do regime das falncias, tendo em conta as
melhores prticas internacionais. um processo que envolve o Governo e concretizvel a mdio
prazo.
Medida 25 - Formao dos juzes em matria econmico-financeira
Um tema recorrente nas entrevistas que realizmos foi o da reduzida preparao dos juzes para
lidar com os temas ligados actividade econmica. Como consequncia, a resoluo destes casos
tende a ser protelada ou inadequada, o que degrada a confiana dos cidados e empresas na
justia, podendo, dessa forma, induzir prticas de informalidade. O mesmo tipo de preocupao
manifestado em Frana pelo Conseil des Prlvements Obligatoires (2007).
Em consonncia, recomendamos um reforo da formao dos juzes em matrias ligadas
actividade econmica, nomeadamente, contabilidade e fiscalidade, concorrncia e falncias. uma
medida concretizvel a mdio/longo prazo e que envolve essencialmente o Ministrio da Justia.
Medidas de simplificao com implicao legislativa
O grupo seguinte de medidas tem por tnica comum a simplificao nas relaes entre o Estado
e os contribuintes. A complexidade da legislao tem dois efeitos muito negativos em termos de
Economia Informal. Para a maioria dos agentes econmicos, aumenta o custo do cumprimento
das obrigaes e, muitas vezes, leva at incapacidade para compreender plenamente as
obrigaes existentes. J para os agentes econmicos mais sofisticados, a anlise cuidada da teia
normativa a que esto sujeitos permite, por vezes, encontrar meios formalmente lcitos de se
esquivarem a ir de encontro s pretenses do legislador. Damos aqui especial ateno ao
domnio fiscal mas a mesma preocupao de simplificao deve estar geralmente presente nas
relaes entre o Estado e os agentes econmicos.

Medida 26 Estabilidade legislativa
Defendemos anteriormente a estabilidade legislativa como condio necessria ao
estabelecimento de uma relao de confiana entre o Estado e os cidados. Isto
particularmente evidente no domnio fiscal. Nas entrevistas que realizmos, foram frequentes as
manifestaes de desagrado perante as frequentes alteraes das normas fiscais e, em particular,
com o facto de o mesmo diploma ser, por vezes, alterado sucessivas vezes ao longo de um ano,
com implicaes para o exerccio em curso e at para exerccios anteriores, aparentemente sem
que sejam ponderados os graves transtornos que isso pode implicar ao contribuinte.
Assim, para alm da preocupao geral de garantir a estabilidade que consta j dos princpios
subjacentes s nossas propostas, recomendamos especificamente que todas as alteraes fiscais
entrem em vigor num nico momento, juntamente com o Oramento de Estado. Salvo razes
muito ponderosas, nomeadamente quando esteja em causa erro manifesto de que possa resultar
grave prejuzo patrimonial para o Estado ou os contribuintes, nenhuma alterao deve entrar em
vigor entre oramentos, particularmente se tiver implicaes para o exerccio em curso ou
exerccios anteriores.
Esta uma recomendao que pode ser implementada a curto ou mdio prazo, por deciso da
Assembleia da Repblica.
Medida 27 Simplificao da tributao do rendimento
Propomos a simplificao da legislao fiscal, em especial a que consagra a tributao sobre o
rendimento. O actual regime de tributao sobre o rendimento surgiu em finais da dcada de 80
e desde ento tem sofrido constantes alteraes que criaram um mapa legislativo confuso e
disperso. Torna-se urgente proceder a uma reestruturao legislativa com vista a tornar a
legislao fiscal mais clara, mais organizada e mais transparente.
A nvel do IRS existem diversas reas que podem ser simplificadas, algumas das quais criam
situaes de desigualdade fiscal. O Estado tributa rendimentos, independentemente da forma
como so obtidos, parecendo injustificveis as situaes em que o mesmo nvel de rendimento
tributado de forma diferente consoante a sua origem. Neste sentido, propomos a eliminao das
diferenas de tributao entre os rendimentos de trabalho dependente e os rendimentos de
penses, salvaguardando os pequenos pensionistas.
Os passos dados na simplificao do processo declarativo so negativamente afectados pelas
inmeras dedues, abatimentos e benefcios disponveis. As dedues, isenes e benefcios em
sede de IRS so mecanismos adoptados pelo Estado para incentivar determinados
comportamentos ou uma maior justia social, criando no entanto complexidades e situaes de
potencial injustia fiscal. Os mesmos objectivos podem ser alcanados pela adopo de taxas
inferiores ou, nos casos aplicveis, pela concesso dos mesmos benefcios no momento da
aquisio dos bens ou servios inerentes. Propomos, portanto, uma reviso sistemtica das
situaes para que est previsto este tipo de benefcios, mantendo-os apenas para situaes que,
pela sua natureza verdadeiramente excepcional, os justifiquem.
uma medida implementvel a mdio prazo e que exige a interveno da Assembleia da
86 Relatrio Final

Medida 28 - Alterao ao regime do IVA
Apesar da convico que existia aquando da sua adopo de que seria um tipo de imposto
robusto, a experincia tem demonstrado que o IVA se presta a diversos tipos de fraude e,
nomeadamente a fraudes que no se limitam ao no pagamento do imposto devido, passando
pela obteno de reembolsos indevidos. O tema tem suscitado viva preocupao e reflexo a
nvel da Unio Europeia, estimando-se que o montante anual da fraude a nvel comunitrio possa
ascender a 100 mil milhes de euros (Vanessa Houlder, 2007).
A Unio Europeia encontra-se ciente das dificuldades inerentes e est a desenvolver estudos
sobre eventuais alteraes ao funcionamento deste imposto, incluindo, entre outras, a reverso
total do mecanismo de imposto, semelhana do que acontece em Portugal na construo civil e
a aplicao da tributao na origem a nvel internacional (CE, 2006, Lzl Kovcs, 2007). A
harmonizao das taxas de IVA acompanhada da utilizao de uma taxa nica mais baixa poder
ser tambm um passo importante no combate fraude fiscal em sede de IVA, pois anula
esquemas baseados no aproveitamento das diferentes taxas vigentes na Unio Europeia.
A nvel interno, a uniformizao das taxas de IVA ser um importante passo na simplificao do
sistema fiscal. O actual regime de IVA contempla seis taxas, tomando em considerao as regies
autnomas, e diversas isenes, criando um cenrio complexo e propcio ao erro e evaso
fiscal.
25
A uniformizao das taxas poder potencialmente permitir uma reduo da taxa normal.
Dada a concertao que exige a nvel europeu, a adopo de medidas neste mbito s
previsvel num horizonte de mdio prazo. Para alm dos rgos comunitrios, exige a
interveno da Assembleia da Repblica e do Ministrio das Finanas.
Medida 29 - Reduo e simplificao das obrigaes administrativas
O excesso de obrigaes contabilsticas, administrativas e fiscais cria custos de cumprimento
excessivos e aumenta os incentivos para o recurso Economia Informal. O problema dos custos
de cumprimento associados s obrigaes administrativas particularmente grave no caso das
pequenas empresas que, na maioria das situaes, esto sujeitas s mesmas regras ambientais,
laborais ou fiscais das empresas de grande dimenso. Apesar das novas tecnologias permitirem o
cumprimento das obrigaes de forma mais clere, a quantidade de obrigaes declarativas e os
custos de cumprimento continuam elevados. Lopes (2007) estima os custos de cumprimento em
5.27% do volume de negcios para as empresas com um volume de negcios abaixo dos 2
milhes de Euro, em 0.05% para as empresas com um volume de negcios acima de 50 milhes
de Euro e numa mdia de 2.48% para a generalidade das empresas.
A introduo do SIMPLEX constituiu um importante passo, que pode e deve ser reforado.
Nomeadamente, atravs da reduo das obrigaes, da reduo e simplificao dos formulrios e

25
Foi-nos dado o exemplo da dificuldade de distino entre aperitivos base de produtos hortcolas e sementes, sujeitos
taxa intermdia de 12% (8% nas Regies Autnomas), e aperitivos base de outros ingredientes, sujeitos taxa de 21%
(15% nas Regies Autnomas). No entanto, se estes ltimos forem aperitivos base de estrudidos de milho e trigo, base
de milho modo e frito ou de fcula de batata, em embalagens individuais esto igualmente sujeitos taxa intermdia.

da intensificao do uso das novas tecnologias, permitindo a realizao de obrigaes distncia
e preferencialmente de forma automtica atravs da interaco dos sistemas.
26

As obrigaes contabilsticas vo ser agravadas com a futura introduo do Sistema Nacional
Contabilstico, que adapta as normas internacionais de contabilidade,
27
sendo ainda uma incgnita
qual vai ser a postura da administrao fiscal face ao desaparecimento do Plano Oficial de
Contabilidade. importante que a administrao fiscal d atempadamente indicaes claras sobre
qual vai ser a postura perante o novo quadro normativo.
Ao nvel da tributao das pequenas empresas, o actual regime simplificado abrange uma pequena
franja e precisa de ser revisto, sendo que em certa medida cria ele tambm incentivos para a
Economia Informal. A fixao do rendimento numa percentagem dos proveitos, cria incentivos a
reduzir a facturao e por outro lado elimina os incentivos de pedir factura pelos produtos e
servios contratados (dependendo do regime e taxa de IVA). A utilizao de indicadores
econmicos ou a tributao baseada em outros valores que no o resultado lquido so
estratgias que devem ser adoptadas. Tambm a este nvel, a colaborao entre a administrao e
as associaes empresariais pode ser importante para definir quadros de indicadores
devidamente adaptados s realidades sectoriais. As opinies que escutmos relativamente a um
sistema de tributao baseado no total de proveitos e/ou total de activo no foram unnimes,
sendo que preciso procurar um ponto de equilbrio entre a simplificao da tributao das PME
e a facilidade destas criarem formas de contornar o sistema fiscal. Em Espanha, onde a tributao
por indicadores tem um significado considervel, o plano de preveno da fraude fiscal analisa
este tipo de dilema (Agencia Estatal de Administracin Tributaria, 2004).
Estas medidas podem ser adoptadas a mdio e longo prazo, exigindo a interveno da Assembleia
da Repblica e do Governo, especialmente do Ministrio das Finanas.
Medida 30 - Simplificao das obrigaes declarativas de terceiros
Sobretudo em matria de impostos sobre o rendimento, so actualmente aplicveis inmeras
obrigaes declarativas a terceiros que se relacionam com sujeitos passivos de IRS ou de IRC.
Estas obrigaes assentam num dever de colaborao com a administrao fiscal e visam,
fundamentalmente, permitir a verificao do cumprimento, pelos sujeitos passivos de imposto,
das obrigaes declarativas e (sobretudo) de imposto que sobre eles impendem. Inserem-se
assim tambm numa poltica de combate informalidade. Por outro lado, permitem
administrao fiscal auxiliar o contribuinte no cumprimento da obrigao de declarao de
rendimentos, ao fornecer-lhe a informao que vai estar na origem do pr-preenchimento de
declaraes.
Nesta fase da evoluo das obrigaes em causa, porventura adequado concluir que alguma da
informao cuja transmisso administrao fiscal exigida no directa, imediata e
sistematicamente relevante para aqueles objectivos, o que significa que o esforo que exigido

26
Tecnologias como o XBRL podem permitir a total interaco entre os sistemas, reduzindo os recursos administrativos
envolvidos.
27
O novo SNC contempla diferentes regras contabilsticas consoante a dimenso da empresa, sendo as principais
diferenas ao nvel da informao a relatar. A existncia de diferentes nveis de exigncia reduz mas no elimina um
acrscimo de complexidade no processamento contabilstico das pequenas empresas.
88 Relatrio Final

aos terceiros em causa no proporcional utilidade que efectivamente retirada da informao
transmitida.
Por outro lado, o dever de colaborao com a administrao fiscal, legalmente consagrado,
permite-lhe solicitar aos terceiros que se relacionam com o contribuinte a informao que seja
necessria para efeitos especficos, relativos a um contribuinte concreto, ou a um grupo de
contribuintes (por imposto, por sector de actividade, etc.).
Considera-se assim que seria adequada a reviso criteriosa das obrigaes referidas, luz dos
critrios indicados e de outros relevantes, com vista sua limitao s que sejam consideradas
indispensveis e cujo cumprimento se traduz numa efectiva utilidade imediata na prossecuo da
actividade da administrao fiscal.
Ainda neste domnio, nota-se que os formulrios atravs dos quais as obrigaes em causa devem
ser cumpridas so frequentemente pouco claros quanto ao preenchimento, levantando inmeras
dvidas, o que, para alm das dificuldades associadas, conduzir frequentemente a diferenas de
interpretao traduzidas em informao no harmonizada.
Desta forma, a reformulao das obrigaes de cooperao de terceiros a que antes se fez
referncia dever igualmente abranger os termos concretos em que devero ser estabelecidas as
obrigaes cuja manuteno for decidida. Caso se opte por no alterar as obrigaes de
cooperao em causa, recomenda-se a reviso dos termos concretos do seu cumprimento.
Trata-se de uma medida que poder ser adoptada a mdio prazo, exigindo a interveno da
Assembleia da Repblica e do Ministrio das Finanas.
Medida 31 - Simplificao da comprovao da aplicabilidade de regimes fiscais especiais
A legislao fiscal prev em vrias instncias em que a aplicao de um regime de IRS ou de IRC
vantajoso por comparao com o regime regra depende de comprovao, pelo beneficirio do
regime em causa, de que se encontram cumpridas as condies para o efeito exigidas, como, por
exemplo, a no residncia em Portugal para efeitos fiscais.
Regra geral, a comprovao s pode ser efectuada nos termos especificamente previstos na lei, o
que deve ser verificado pela empresa residente que coloca os rendimentos disposio do no
residente. Existem inmeros regimes diferentes de comprovao, o que obriga a entidade
obrigada verificao da sua conformidade com a lei ao estabelecimento de vrios tipos de
procedimentos, um por regime.
A harmonizao das regras referidas permitiria simplificar procedimentos numa rea relevante e
que afecta directamente as empresas, desta forma reduzindo os custos de cumprimento. As
diferenas nas regras de comprovao referidas no parecem ter subjacente qualquer motivao
incompatvel com a uniformizao preconizada, pelo que a sua harmonizao dever ser aceitvel.
Note-se que uma medida deste tipo permitiria igualmente melhorar a percepo dos
utilizadores dos regimes referidos, por regra no residentes, relativamente ao sistema fiscal
portugus e ao respectivo funcionamento.

Medida 32 - Criao de um cdigo fiscal para no residentes
No que respeita aos no residentes, recomendamos, alis, a criao de um cdigo fiscal
especfico, cujas vantagens nos parecem muito relevantes. As inmeras disposies legais
aplicveis a no residentes esto espartilhadas pelos diversos cdigos fiscais, criando uma
complexidade desnecessria. A criao de um cdigo para estes contribuintes centralizaria toda a
legislao relevante para os mesmos, facilitando o conhecimento e cumprimento das suas
obrigaes e permitiria eliminar dos actuais cdigos um significativo nmero de preceitos legais
que no tm qualquer relevncia para a esmagadora maioria dos contribuintes.
Medida 33 - Simplificao do regime de aplicao do IMT
O actual regime de IMT distingue os imveis destinados habitao prpria e permanente e os
restantes imveis destinados habitao, aplicando diferentes regimes de tributao consoante o
caso. Este regime pode ser significativamente simplificado pela eliminao de tal distino e
aplicao de taxas inferiores.
Medida 34 - Simplificao da liquidao de sociedades
A liquidao de sociedades tem associada um conjunto de procedimentos e formalidades que
frequentemente determinam o arrastar do processo por vrios anos, se no dcadas. As
sociedades em liquidao continuam a ter existncia jurdica e, portanto, a estar sujeitas a
obrigaes de natureza fiscal e societria, que acarretam custos e nenhuns benefcios, quer para o
Estado quer para os responsveis pelas sociedades.
Recomendamos a simplificao de todos os procedimentos inerentes liquidao de sociedades
e o reforo das situaes em que o Estado pode iniciar o processo de liquidao de sociedades
inactivas, inquirindo os responsveis e, sempre que justificvel, ordenando a liquidao da
sociedade de forma urgente. Analisada a complexidade da situao, o Estado dever estabelecer
um prazo, findo o qual os responsveis pela empresa incorrero em penalidades.
Repblica e do Governo.
Medida 35 - Reformulao e clarificao da tributao por mtodos indirectos
A tributao de rendimentos por mtodos indirectos (ou seja, no directamente em funo da
declarao dos sujeitos passivos ou, quando aplicvel, da respectiva contabilidade) constitui a
excepo no sistema de tributao de rendimentos em Portugal, que assenta naquela declarao.
Como excepo, objecto de uma srie de restries. Mas, independentemente destas
restries, os diversos regimes traduzem-se em regras intrincadas, com uma complexidade que
frequentemente excede o que necessrio para assegurar uma adequada composio dos
interesses em presena e que acaba por, muitas vezes, redundar na ineficcia do sistema.
90 Relatrio Final

A reformulao destas regras, atendendo naturalmente aos interesses referidos, permitiria desde
logo simplificar e aumentar a eficcia do regime, com as vantagens da decorrentes.
Envolvimento da sociedade civil
Como dissemos anteriormente, o envolvimento da sociedade civil indispensvel para criar
condies para uma reduo sustentada da Economia Informal no nosso pas. As recomendaes
que se seguem so apenas alguns exemplos de iniciativas que organizaes da sociedade civil
poderiam tomar para contribuir para esse propsito.
Medida 36 - Reforo do papel dos organismos profissionais e associaes empresariais no
Os rgos de classe e as associaes empresariais desempenham diversas funes, entre as quais
promover a responsabilizao social da profisso, protegendo a sua imagem e reputao, e
promover a saudvel concorrncia entre os seus profissionais. A Economia Informal afecta
negativamente estes dois importantes objectivos e uma questo cvica que requer o
envolvimento colectivo.
Recomendamos que as profisses que possuam organismo de classe incluam entre as infraces
aos seus cdigos ticos o envolvimento em actividades de Economia Informal prevendo, em
consequncia, sanes proporcionais gravidade da infraco. Esta recomendao
particularmente relevante, embora a eles no se limite, para os profissionais directamente ligados
dimenso fiscal, designadamente Tcnicos Oficiais de Contas, Revisores Oficiais de Contas e
Advogados. Apenas devem ser imputadas responsabilidades nos casos em que seja provado que:
a) estiveram directamente ligados s prticas de evaso fiscal; ou b) seja claramente provado que
nas mesmas circunstncias e com a mesma informao outro colega de profisso pudesse ter
detectado claramente as actividades de evaso fiscal. A responsabilizao destes profissionais pelo
pagamento de impostos parece-nos ser desproporcionada, excepto se tiverem intervindo activa e
directamente nas actividades que lesaram o Estado.
Tambm as associaes empresariais devem ter cdigos ticos que condenem a evaso fiscal e
que incluam sanes aplicveis aos associados envolvidos em alguma forma de Economia Informal.
Como se assinalou em captulos anteriores, a Economia Informal introduz distores no
processo concorrencial, colocando as empresas cumpridoras em desvantagem perante as suas
congneres incumpridoras.
Na Austrlia, o CETF faz propostas anlogas e recomenda que o fisco colabore com estas
instituies no desenvolvimento destes cdigos (Cash Economy Task Force, 2003).
Estas so propostas adoptveis a curto/ mdio prazo, dependendo exclusivamente dos
organismos e associaes em causa.

Medida 37 Reforo do papel do sector bancrio no combate Economia Informal
Pelas relaes que mantm transversalmente com toda a economia, o sector bancrio pode
desempenhar um papel de especial relevncia na reduo da Economia Informal.
Nesta matria, avanamos com duas sugestes. Em primeiro lugar, que as instituies bancrias
assumam integralmente as suas responsabilidades em matria de prestao de informao aos
seus clientes sobre as potenciais implicaes fiscais das transaces que realizam, incluindo todos
os produtos e servios que comercializam. A concretizao desta sugesto deveria ser feita em
moldes adequados ao perfil do cliente, no devendo limitar-se entrega de documentao em
linguagem que , para o cliente, em muitos casos, impenetrvel. Por outro lado, sugerimos que
nos seus modelos de avaliao de risco de crdito, quando esteja em causa avaliar o rendimento
do cliente, seja utilizada exclusivamente a informao constante das declaraes fiscais.
A adopo destas sugestes poderia integrar um Cdigo de Conduta sectorial nesta matria, a
preparar pela APB e que poderia ser adoptado a curto/mdio prazo. No entanto, se este tipo de
mecanismo de auto-regulao se vier a provar insuficiente, admissvel que possam vir a ser
objecto de normativos legais.
Fiscalizao, Deteco e Punio da Informalidade
Independentemente das medidas que o Estado adopte para encorajar o cumprimento, sempre
haver quem opte por no o fazer. O combate Economia Informal exige, portanto, que o
Estado esteja preparado para detectar e punir o incumprimento. Alis, os dois aspectos do
combate Economia Informal no so dissociveis: a credibilidade do Estado na deteco e
punio do incumprimento afinal um dos principais incentivos ao cumprimento. Esta segunda
seco apresenta as medidas propostas em matria de fiscalizao e punio. Embora se d uma
especial ateno aos aspectos fiscais, considera-se que muitas das recomendaes so aplicveis,
com as necessrias adaptaes, a outros domnios do combate Economia Informal
Estratgia da administrao fiscal
A administrao fiscal desempenha um papel nuclear no combate Economia Informal. De facto,
embora esta no se reduza evaso fiscal, os custos inerentes ao cumprimento das obrigaes
fiscais so indiscutivelmente um dos principais determinantes da informalidade.
Consequentemente, a fiscalizao e punio da Economia Informal exige uma adequada
organizao e estratgia da administrao fiscal. esse o tema do grupo de medidas seguinte.
Medida 38 - Abordagem segmentada Economia Informal
A informalidade um fenmeno que se manifesta em diferentes reas de actividade em que
assume formas e dimenses muito diferentes. Um combate bem sucedido informalidade exige
que se adaptem as estratgias da administrao s caractersticas especficas que aquela assume.
Por isso, as boas prticas internacionais, que seguimos, recomendam uma abordagem segmentada
Economia Informal: a ttulo de exemplo, veja-se, em Espanha, o plano de preveno da fraude
fiscal (Agencia Estatal de Administracin Tributaria, 2004).
92 Relatrio Final

Evidentemente, esta abordagem s possvel se a administrao pblica perceber os fenmenos
com que se confronta pelo que o investimento no conhecimento da Economia Informal
indissocivel desta opo estratgica, tal como prope o CETF australiano (Cash Economy Task
Force, 1998). O reforo das ligaes entre o Estado e a sociedade civil, nomeadamente as
associaes empresariais, que defendemos, pode dar um contributo relevante para minimizar o
investimento necessrio adequada compreenso do fenmeno da informalidade. O adequado
conhecimento da realidade da Economia Informal deve permitir criar modelos, mais ou menos
formalizados, de identificao de sectores ou grupos de agentes econmicos que apresentem
maior risco de informalidade.
28

Neste esforo de compreenso da Economia Informal importa no esquecer que existe
actualmente um grande nmero de entidades sem fins lucrativos cuja actividade e operaes no
so sujeitas a controlo sistemtico e efectivo por parte das entidades de tutela ou de rgos
como a administrao fiscal, a segurana social, etc. Trata-se de entidades que com relativa
facilidade (ou, pelo menos, com maior facilidade do que, por exemplo, uma sociedade auditada)
podem ser utilizadas para a realizao de operaes ilcitas a diferentes nveis, e que, portanto,
devem ser tidas em conta na segmentao a efectuar.
A segmentao e estes modelos so fundamentais para que a administrao proceda a uma
eficiente afectao dos recursos ao seu dispor e, nomeadamente, para que possa seleccionar
adequadamente os alvos das suas aces inspectivas. A cooperao entre diferentes organismos
da administrao, a que nos referimos adiante, pode, neste contexto, permitir alavancar a sua
capacidade de actuao, reforando, como parece necessrio, a actividade inspectiva.
Trata-se neste caso, de prosseguir e aprofundar uma estratgia que j vem sendo seguida,
nomeadamente pela administrao fiscal.
Medida 39 Intensificao da actividade inspectiva
A presena da administrao no terreno, nomeadamente atravs das suas actividades de
inspeco, indispensvel para detectar situaes de incumprimento e tem um significativo efeito
dissuasor. Neste domnio pode-se citar, como exemplo internacional, o plano espanhol de
preveno da fraude fiscal (Agencia Estatal de Administracin Tributaria, 2004) ou as
recomendaes do Conseil des Prlvements Obligatoires francs (2007). O Conseil salienta que
no necessrio que esta presena se traduza em controlos exaustivos: a simples presena do
inspector para efectuar alguns controlos bsicos, na linha do que propusemos na Medida 4, pode
ter um efeito dissuasor importante.
Esta actividade no deve, no entanto, ser aleatria, devendo ter em conta a segmentao da
Economia Informal a que se aludiu na Medida 38, privilegiando aqueles sectores de actividade ou
segmentos do tecido empresarial em que o risco de incumprimento maior ou onde o dano
social resultante do incumprimento mais significativo. A actividade inspectiva deve tambm
adaptar-se s caractersticas especficas de cada segmento da actividade econmica.

28
Como exemplo de uma abordagem muito formalizada a estas questes, veja-se, no captulo anterior, a referncia aos
Studi di Settore italianos.

Trata-se de uma medida implementvel a curto prazo, dependendo de decises em termos de
afectao dos recursos, pelo Ministrio das Finanas e a sua DGCI.
Medida 40 Criao de equipas especializadas nos mercados de capitais e em relaes com o
exterior
Os mercados de capitais, e a facilidade com que estes circulam, hoje em dia, internacionalmente
criam oportunidades para a minimizao dos encargos fiscais que tendem a ser exploradas
sobretudo pelas grandes empresas e pelas instituies financeiras. Trata-se de um domnio muito
especializado e de grande complexidade, onde as fronteiras entre o planeamento e a evaso fiscal
so, frequentemente, tnues e, por vezes, ultrapassadas. As principais reas que devem ser
objecto de um acompanhamento permanente relacionam-se com o recurso a instrumentos
financeiros complexos apenas para obteno de tributao mais vantajosa, a utilizao de
mecanismos que envolvem off-shores e parasos fiscais e a utilizao indevida de preos de
transferncia.
O acompanhamento destes domnios por parte da administrao fiscal carece de recursos
tecnolgicos, financeiros, legislativos e humanos tambm altamente especializados. Sugerimos a
criao de um departamento especializado em mercados de capitais e o desenvolvimento das
relaes de troca de informao a nvel internacional.
Trata-se de uma medida implementvel a curto/mdio prazo, dependendo de decises em
termos de afectao dos recursos, pelo Ministrio das Finanas e a sua DGCI.
Medida 41 - Acreditao e controlo de software contabilstico
A utilizao de software para registo de caixa e contabilidade est hoje generalizada, mesmo entre
as PME. A criao de mecanismos e critrios de acreditao de software reduziria a possibilidade
de que estes instrumentos sejam utilizados para facilitar a evaso fiscal e, pelo contrrio, pode
contribuir para tornar mais eficientes as actividades inspectivas da DGCI. Propomos, por isso,
que as empresas que se dedicam produo ou distribuio em territrio nacional deste tipo de
software passem a estar sujeitas obrigatoriedade de comunicar administrao fiscal a estrutura
das bases de dados subjacentes, para que possam ser utilizados softwares de auditoria com acesso
s bases de dados. Propomos igualmente que, quando as inspeces da DGCI detectem casos de
utilizao de software adulterado para facilitar prticas de informalidade, as empresas
vendedoras desse software e os seus clientes sejam considerados alvos prioritrios para
inspeces adicionais.
Trata-se de uma medida implementvel a curto/mdio prazo, dependendo de decises em
termos de afectao dos recursos, pelo Ministrio das Finanas e a sua DGCI.
Recursos humanos da administrao fiscal
A estratgia de combate Economia Informal da administrao fiscal no se pode concretizar
sem uma adequada dotao de recursos humanos. As medidas sugeridas de seguida vo no
sentido de adequar os recursos humanos da administrao fiscal aos desafios que actualmente
enfrenta.
94 Relatrio Final

Medida 42 - Reestruturao da rede de reparties de finanas
A reestruturao da rede de reparties de finanas uma medida instrumental, necessria para
permitir reforar o peso dos inspectores no conjunto dos funcionrios da administrao fiscal,
para permitir o reforo da actividade inspectiva previsto na Medida 39. A actual rede de
reparties de finanas desproporcional face dimenso e necessidades correntes e obriga
manuteno de um elevado nmero de funcionrios da administrao fiscal no afectos a funes
de inspeco.
Gostaramos no entanto de sublinhar que nenhuma medida neste sentido dever ser tomada sem
que seja garantido ao contribuinte um fcil acesso administrao fiscal. O princpio do balco
nico previsto na Medida 2, a eliminao de restries geogrficas entrega de documentao
prevista na Medida 19 e a crescente utilizao da Internet como interface entre os cidados e a
administrao podem dar um importante contributo para compatibilizar a garantia de acesso com
a reestruturao geogrfica da rede.
Trata-se de uma medida que pode ser adoptada a mdio/longo prazo, dependendo do Ministrio
das Finanas e DGCI.
Medida 43 - Reestruturao dos recursos humanos da DGCI
A comparao com congneres internacionais permite comprovar que os inspectores
representam uma percentagem insuficiente dos recursos humanos da DGCI que apresenta
igualmente lacunas noutras funes indispensveis aos desafios contemporneos.
Apesar do rcio de nmero de funcionrios da administrao fiscal por cidado ser prximo do
da Unio Europeia, o nmero de inspectores situa-se significativamente abaixo da mdia europeia
(Paulo Moita de Macedo, 2007, Fernando Teixeira dos Santos, 2007). Mantendo o actual nmero
de funcionrios no afectos a funes de inspeco, estima-se que seriam necessrios 500 a 600
novos inspectores para aproximar o rcio do nmero de inspectores no total de efectivos da
mdia dos pases da OCDE (Fernando Teixeira dos Santos, 2007). Sem alterar significativamente
o nmero global de funcionrios, necessrio reforar a proporo dos que se dedicam a
funes de inspeco face aos que desempenham funes de back-office.
A nvel das funes de inspeco, igualmente necessrio criar equipas especializadas em funo
da segmentao da Economia Informal proposta na Medida 38 e reforar a cooperao com
outros organismos da administrao que tambm combatem a Economia Informal, como se
prope adiante.
A reestruturao dos recursos humanos passa igualmente por alterar a composio do back-
office, havendo funes carecidas de rpido reforo. A rea jurdica uma das que carecem de
fortalecimento para guiar a actuao da administrao fiscal, e nomeadamente dos seus
inspectores, pelo escrupuloso respeito da lei, algo que nem sempre acontece e que leva a que a
administrao tenha uma considervel taxa de insucesso nos casos de reclamao judicial. Outra
rea carecida de reforo a do tratamento da informao: necessrio o reforo significativo de
gestores de informao e de bases de dados altamente especializados e de recursos humanos
com formao em matemtica e estatstica capazes de desenhar ferramentas de gesto de risco e
de seleco de amostras. Um tratamento de dados eficiente e estratgias de combate baseadas

em modelos de amostragem permitem uma gesto de recursos muito mais eficiente e o desenho
de estratgias de interveno melhor direccionadas e, consequentemente, mais eficientes.
Trata-se de uma medida que pode ser adoptada a mdio/longo prazo, dependendo do Ministrio
das Finanas e DGCI.
Medida 44 Reforo da formao profissional
Devem tambm ser dados administrao fiscal os recursos necessrios formao contnua dos
seus profissionais, que pode ser feita interna e externamente. A nvel externo, devem ser
reforados os mecanismos que permitam aos funcionrios proceder actualizao e reciclagem
de conhecimentos atravs da frequncia de cursos ou de aces de formao. A nvel interno,
deve a administrao fiscal institucionalizar mecanismos de actualizao profissional constantes,
principalmente em reas em que o desempenho dos profissionais se mostra deficiente. A
formao deve versar sobre matrias especficas como por exemplo, auditoria, direito societrio,
direito fiscal, produtos e mercados financeiros, bases de dados disponveis e atendimento e
relaes com o pblico. Como forma de incentivar os funcionrios a frequentarem aces de
formao profissional, estas devero fazer parte da avaliao para efeitos de progresso na
carreira.
Trata-se de uma medida que, de forma faseada, pode ser adoptada a curto/mdio prazo,
dependendo do Ministrio das Finanas e DGCI.
Medida 45 - Transparncia e reforo dos incentivos profissionais
Como quaisquer outros, os funcionrios da administrao, e nomeadamente da administrao
fiscal, so sensveis aos incentivos ao seu desempenho. E tal como em qualquer outra rea,
sistemas de incentivos mal desenhados podem ter consequncias indesejadas.
Um aumento da fiscalizao deve ser acompanhado de total transparncia e rigor, num ambiente
controlado e sem presses de objectivos preestabelecidos. Por princpio, nada temos a opor a
que o Governo estabelea metas sobre os valores de impostos a recuperar. No entanto, tais
metas no devem ser os objectivos das fiscalizaes, sob o risco de que as mesmas ocorram sob
presses internas que podem resultar num tratamento desigual dos contribuintes ou num
tratamento abusivo com vista a alcanar objectivos oramentais.
Os inspectores devem ser recompensados pelo seu desempenho e penalizados pelos seus erros.
A atribuio aos inspectores de prmios de desempenho em funo dos montantes liquidados ou
cobrados tem o potencial de conduzir a situaes de abuso. Um modelo de avaliao do
desempenho baseado no nmero de processos inspeccionados e devidamente fundamentados,
independentemente das concluses, parece ser mais justo e defensvel. Seja qual for o modelo
adoptado ter sempre que haver penalizaes sobre as decises no fundamentadas, precipitadas
ou dolosas e importante que os contribuintes tenham noo que essas penalizaes de facto
ocorrem. Os inspectores deveriam ter um seguro profissional que cobrisse a sua
responsabilidade profissional, na linha da recente lei da responsabilidade extracontratual do
Estado.
Trata-se de uma medida que pode ser adoptada a curto prazo, dependendo do Ministrio das
Finanas e DGCI.
96 Relatrio Final

Acesso e tratamento de informao
O acesso informao e a capacidade para a tratar hoje um elemento vital no combate
Economia Informal, sendo o objecto do prximo conjunto de medidas.
Medida 46 - Aquisio de tecnologia de data mining e auditoria
Os sistemas digitais permitem um controlo muito mais amplo que os sistemas manuais, mas para
tal necessrio que as ferramentas necessrias existam. Recomendamos que sejam adquiridos os
recursos humanos e tecnolgicos necessrios para o desenvolvimento de processos de data
mining e de software de auditoria especfico que permita, entre outras coisas, a leitura de dados a
partir de qualquer sistema informtico. Estes softwares existem no mercado e permitem que o
inspector aceda ao sistema informtico do contribuinte sem depender da sua interveno. Com
um objectivo semelhante, os procedimentos associados ao Standard Audit File for Tax Purposes
(SAFT) podem ser alargados a outras reas, nomeadamente existncias, obras em curso e custos
com pessoal.
Trata-se de uma medida que, dependendo de consideraes oramentais, pode ser adoptada a
curto prazo, dependendo do Ministrio das Finanas e DGCI.
Medida 47 - Identificao de redes de ligaes entre agentes econmicos
A intensificao da utilizao dos recursos informativos permite tambm o estabelecimento de
procedimentos sistemticos de identificao de redes de ligaes entre agentes econmicos, de
grande utilidade para seguir as cadeias de informalidade em que alguns esto envolvidos. Estes
procedimentos permitiriam, por exemplo, identificar administradores e scios comuns de vrias
empresas, clientes e fornecedores de empresas detectadas em situao de incumprimento, etc. O
desenhar de uma rede informativa ir permitir aumentar os mecanismos de alarme e acelerar a
interveno da administrao fiscal. Procedimentos deste tipo so j prtica corrente em algumas
direces regionais mas h que generaliz-los e torn-los mais sistemticos. Em termos
internacionais, o plano espanhol de preveno da fraude fiscal prev, por exemplo, a criao de
um sistema normalizado de acompanhamento de contribuintes de risco, nomeadamente aqueles
com historial de incumprimento (Agencia Estatal de Administracin Tributaria, 2004).
Trata-se de uma medida que pode ser adoptada a curto/mdio prazo, dependendo do Ministrio
das Finanas e DGCI.
Medida 48 - Aumento da tempestividade, qualidade e quantidade da informao no fiscal
Todos os organismos do Estado ou que prestem servios pblicos devem ser capazes de gerar
informao que possa ser utilizada pelos servios da administrao fiscal. No suficiente obter
estatsticas agregadas, preciso ter acesso a estatsticas individuais. Alguns exemplos de

informao a que a administrao fiscal deve ter acesso, tendo sempre como identificador o
nmero de identificao fiscal e incluindo os montantes envolvidos, so:
29

Advogados que interagem, seja qual for o acto, com os tribunais (em nome
individual ou como funcionrio de empresas de advocacia);
Profissionais associados a obras pblicas ou a servios que requerem registo ou
licenciamento camarrio;
Seguros profissionais, de vida e de sade, contratados atravs do Instituto de
Seguros de Portugal;
Produtos financeiros e activos subjacentes contratados, incluindo todas as
locaes financeiras ou operacionais, atravs do Banco de Portugal;
Actos realizados junto da Segurana Social, incluindo descontos efectuados;
Actos que requerem a interveno de um conservador, de um notrio ou de
um advogado; e
Todos os pagamentos efectuados por entidades pblicas a particulares.
As possibilidades oferecidas pelo acesso a informao detida por entidades privadas so
salientadas nas propostas de Lord Grabiner para o Tesouro britnico (Lord Grabiner, 2000) e do
CETF australiano (Cash Economy Task Force, 2003).
Devem tambm ser criados mecanismos de troca de informao entre os diversos organismos
do Estado, nomeadamente o Servio de Estrangeiros e Fronteiras (entrada e permanncia no pas
e celebrao de contratos de trabalho), a Segurana Social (remuneraes declaradas) e a
Autoridade para as Condies do Trabalho.
A transmisso de informao deve ser, tanto quanto possvel, automtica e no meramente a
pedido. Tem sido notrio um forte investimento no sistema informtico da administrao fiscal,
que deve ser reforado. Um sistema de informao integrado uma mais valia para qualquer
servio e um recurso vital para um sistema de fiscalizao. A criao de mecanismos de
comunicao entre todos os sistemas informticos do Estado e a criao de taxinomias que
permitam alteraes cleres aos canais de comunicao devem ser uma prioridade, concedendo
aos diversos organismos uma capacidade de adaptao constante. Uma integrao completa de
todos os sistemas baseia-se na capacidade de cada sistema ler de outro sistema toda e qualquer
pea informativa, e para tal no necessrio que todos os programas sejam baseados na mesma
tecnologia ou filosofia, mas necessita que sejam desenvolvidas taxinomias de comunicao
disponveis de forma horizontal a todos os servios. O desenvolvimento de taxinomias deve ser
centralizado e continuamente acompanhado para garantir um normal funcionamento. Em Frana,
esta uma preocupao manifesta nas recomendaes do Conseil des Prlvements Obligatoires
(2007) e, no Reino Unido, por Lord Grabiner (2000).

29
Algumas destas sugestes esto relacionadas com produtos financeiros, pelo que a sua aplicao pode tornar
necessrio algum reajustamento das regras do sigilo bancrio.
98 Relatrio Final

Algumas iniciativas pioneiras de cruzamento de informao entre organismos pblicos e de
tentativa de acesso a informao como a acima mencionada por parte da administrao fiscal tm
esbarrado em objeces da Comisso Nacional de Proteco de Dados.
Trata-se de uma medida que pode ser adoptada a mdio/longo prazo. Exigiria a colaborao
entre vrios Ministrios e, envolver, a necessidade de obter autorizaes junto da CNPD. Se
este organismo levantar objeces legais, a sua concretizao poder exigir mesmo a interveno
da Assembleia da Repblica no sentido de assegurar o devido equilbrio entre a indispensvel
proteco da privacidade individual e o combate a actividades socialmente nocivas.
Medida 49 - Intensificao da utilizao das possibilidades legais de acesso a informao bancria
As recentes alteraes na legislao sobre o sigilo bancrio no so ainda utilizadas no seu
mximo potencial. Entendemos que antes de alterar novamente as regras, a administrao fiscal
deve fazer pleno uso dos mecanismos existentes. S assim, as suas vantagens podero ser
totalmente exploradas, podendo ento considerar-se alteraes mais profundas lei.
Em qualquer caso, uma eventual alterao no sentido da abolio do sigilo deve ter em conta
duas consideraes essenciais. Por um lado, a sua eficcia depende da capacidade de tratamento
de informao da administrao fiscal, que permanece limitada. Por outro lado, o argumento de
que a reduo ou anulao do sigilo pode resultar num forte golpe contra a evaso fiscal
baseado numa anlise esttica do comportamento dos agentes econmicos que assume que uma
mudana das regras no ser acompanhada por uma mudana de atitude dos contribuintes,
estando portanto ferido de preciso. Se, de facto, a reduo do sigilo bancrio pode trazer
alguma ajuda no combate evaso fiscal, a verdade que tal alterao legislativa muito
dificilmente poder ser efectuada com efeitos retroactivos e seria imediatamente acompanhada
de uma alterao de comportamento dos agentes econmicos, que passariam a privilegiar as
transaces em moeda e a utilizao de ferramentas financeiras mais complexas. Um exemplo de
tal comportamento pode ser visto pela comparao com Espanha, que possui regras de
proteco do sigilo bancrio mais permissivas. Em Espanha a percentagem de moeda a circular
em relao ao PIB foi, em anos recentes, o dobro da mesma percentagem em Portugal, indicando
que num regime com regras de sigilo bancrio menos protectoras, os agentes econmicos
privilegiam a utilizao da moeda.
Esta medida pode ser adoptada a curto prazo, dependendo essencialmente da actuao da DGCI.
Medida 50 Incremento da troca de informaes com as administraes fiscais de outros pases
A administrao fiscal portuguesa tem, actualmente, disponveis diversos mecanismos de
cooperao com as administraes fiscais de outros pases: o caso, por exemplo, da troca de
informao com Estados membros da Unio Europeia ao abrigo de legislao comunitria
harmonizada, ou com pases com os quais Portugal celebrou acordos de dupla tributao, ao
abrigo destes instrumentos. Estes mecanismos so utilizados com sucesso por administraes
fiscais de outros pases, que assim conseguem obter informao relevante sobre matrias
relacionadas com os contribuintes ou com os rendimentos sobre os quais tm jurisdio.
A utilizao destes mecanismos pela administrao fiscal portuguesa ainda (julga-se) muito
incipiente, pelo que se sugere um incremento efectivo da troca de informaes com

administraes fiscais de outros pases, sobretudo as daqueles que mais relevncia podem
assumir para os contribuintes residentes em Portugal. O plano espanhol de preveno da fraude
fiscal manifesta preocupaes semelhantes (Agencia Estatal de Administracin Tributaria, 2004).
Por outro lado, a publicitao desta inteno e, posteriormente, de dados concretos e de
resultados obtidos, pode induzir na opinio pblica a percepo do risco associado ao no
cumprimento em matria fiscal por recurso a esquemas envolvendo pases estrangeiros.
Esta medida implementvel a mdio prazo, dependendo da celebrao de acordos bilaterais
entre o Governo portugus e os de outros pases e do estabelecimento de efectivos mecanismos
de cooperao entre a DGCI e as suas congneres locais.
Medida 51 Obrigatoriedade de publicao das contas das entidades sem fins lucrativos
As entidades sem fins lucrativos, com diversos regimes jurdicos, tm vindo a assumir um peso
crescente na actividade econmica sem que, no entanto, estejam sujeitas s mesmas obrigaes
de transparncia que as sociedades comerciais. Propomos que seja eliminada esta diferena de
tratamento, impondo a publicao obrigatria das contas anuais das instituies sem fins
lucrativos.
Trata-se de uma medida que poderia ser tomada a curto prazo pelo Governo.
Coordenao de esforos e recursos
Apesar dos progressos verificados nos ltimos anos, h ainda margem para reforar
consideravelmente a coordenao de esforos entre diversos departamentos do Estado no
combate Economia Informal. As preocupaes desta natureza so manifestas, por exemplo, no
plano espanhol de combate fraude fiscal (Agencia Estatal de Administracin Tributaria, 2004)
ou, em Frana, nas recomendaes do Conseil des Prlvements Obligatoires (2007), embora
evidentemente reflectindo as especificidades institucionais desses pases.
Medida 52 Promoo de sinergias entre as direces gerais com competncias na rea fiscal
Actualmente existem trs direces-gerais com competncias na rea fiscal: Direco Geral dos
Impostos; Direco Geral das Alfndegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo; e
Direco-Geral de Informtica e Apoio aos Servios Tributrios e Aduaneiros. Duas direces-
gerais que se ocupam de impostos e que tm servios de inspeco diferentes, no
necessariamente coordenados, e uma terceira direco que, com autonomia, gere os recursos
informticos das restantes. Todas tm estruturas orgnicas diferentes e funcionamentos
independentes.
A identidade de objectivos e reas de interveno gera o potencial para a explorao de sinergias
entre estas trs estruturas. A coordenao e integrao de actividades permitiria poupanas de
recursos e uma maior eficincia, nomeadamente ao nvel do aproveitamento da estrutura
informtica, que actualmente assenta na relao cliente/fornecedor.
Trata-se de uma medida que poderia ser adoptada a curto prazo pelo Ministrio das Finanas.
100 Relatrio Final

Medida 53 - Integrao de processos de inspeco
As prticas de Economia Informal frequentemente revestem-se de uma complexidade que
envolve aspectos relacionados com diversos organismos pblicos: administrao fiscal, Segurana
Social, ASAE, Autoridade para as Condies do Trabalho, Instituto de Emprego e Formao
Profissional, Cmaras Municipais, Servio de Estrangeiros e Fronteiras, etc. A cooperao entre
as entidades relevantes poderia potenciar o efeito dos seus processos de inspeco. Estes
mecanismos de cooperao j existem, mas continuam a ser ocasionais e a troca de informao
no automtica. Importa que a cooperao entre estas entidades seja estruturada tendo em
conta a segmentao da Economia Informal proposta na Medida 38: diferentes sectores de
actividade e diferentes segmentos do tecido empresarial exigem abordagens diferenciadas e,
potencialmente, a cooperao entre diferentes entidades. Aquela segmentao poderia levar
criao de equipas sectoriais, permitindo uma maior especializao e a maximizao dos recursos
envolvidos, como aconteceu, por exemplo, no Reino Unido na sequncia das recomendaes de
Lord Grabiner (2000).
Trata-se de uma medida que poderia ser adoptada a mdio prazo, exigindo a cooperao entre
diferentes Ministrios e vrios dos seus organismos bem como, eventualmente, com a
administrao regional e local.
Medida 54 - Partilha de informao entre organismos pblicos
Independentemente da concretizao da medida anterior, todos os organismos com capacidades
de fiscalizao, devero ser obrigados a comunicar aos restantes indcios que tenham recolhido e
que apontem para infraces na sua esfera de actuao: por exemplo, uma inspeco fiscal
poder recolher indcios de existncia de trabalhadores imigrantes em situao ilegal relevantes
para a actuao do SEF, tal como possvel a situao inversa. Os diferentes organismos
deveriam estabelecer canais de comunicao que facilitem a troca deste tipo de informao e
fornecer aos seus congneres material de apoio.
Trata-se de uma medida que poderia ser adoptada a curto/mdio prazo, exigindo a cooperao
entre diferentes Ministrios e vrios dos seus organismos bem como, eventualmente, da
administrao regional e local.
Medida 55 - Criao de um departamento conjunto entre a administrao fiscal e a Polcia
Judiciria
Os crimes tributrios de valor superior a meio milho de euros e que assumam especial
complexidade, forma organizada ou carcter transnacional so da exclusiva competncia da
Polcia Judiciria.
30
Perante este enquadramento legal, sugerimos o reforo dos meios ao dispor
da Polcia Judiciria para o combate ao crime fiscal e o reforo da colaborao entre a
administrao fiscal e a Polcia Judiciria.

30
O Decreto-Lei 305/2002, de 13 de Dezembro integra nas competncias da Polcia Judiciria este tipo de crimes e o
Decreto-Lei 93/2003, de 30 de Abril regula a forma, extenso e limites de cooperao entre a Polcia Judiciria e os
rgos da administrao tributria.

A nossa sugesto vai no sentido de institucionalizar um departamento com recursos prprios ao
qual sero adstritos de forma permanente funcionrios de ambas as instituies. Este
departamento seria responsvel por coordenar todas as actividades de inspeco conjuntas e de
dar formao aos agentes da Polcia Judiciria sobre matrias fiscais. Os excelentes resultados
obtidos nas aces conjuntas reforam a necessidade de automatizar e agilizar esta forma de
combate ao crime fiscal.
Trata-se de uma medida implementvel a curto prazo, mediante a cooperao dos Ministrios
das Finanas e da Justia.
Medida 56 - Reformulao das competncias da Brigada Fiscal da Guarda Nacional Republicana
A Brigada Fiscal da Guarda Nacional Republicana tem competncias limitadas em algumas das
reas relevantes no combate informalidade, como a da inspeco do cumprimento de vrios
tipos de obrigaes. Sugere-se uma reformulao das competncias da Brigada Fiscal, que
poderiam passar a abranger um leque mais amplo de reas relevantes no combate
informalidade.
Trata-se de uma medida implementvel a curto/mdio prazo, dependendo do Ministrio da
Administrao Interna em cooperao com o das Finanas.
Enquadramento legal da informalidade
As consequncias legais do incumprimento dos normativos so um importante determinante da
opo pela informalidade. As duas propostas seguintes incidem neste domnio.
Medida 57 - Alargamento do prazo de prescrio para crimes fiscais
Propomos tambm o agravamento das sanes aplicveis aos crimes fiscais e o alargamento do
prazo de prescrio deste tipo de crime para 10 anos. O alargamento do prazo de prescrio
deve ser aplicvel apenas quando os crimes fiscais estejam revestidos de especial gravidade, quer
pela sua tipologia, quer pelo montante envolvido. Estas medidas devem ser acompanhadas de uma
maior celeridade da justia, em linha com as medidas anteriormente propostas nessa matria,
com o objectivo de sinalizar que a administrao fiscal est activamente a proceder ao controlo e
penalizao dos infractores.
Trata-se de uma medida possvel de adoptar a curto/mdio prazo, envolvendo a Assembleia da
Repblica e o Ministrio das Finanas.
Medida 58 - Estatuto do arrependido
A Economia Informal, e nomeadamente a evaso fiscal, vem tomando formas progressivamente
mais sofisticadas, envolvendo frequentemente estruturas complexas que assentam na
cumplicidade entre pessoas e organizaes. semelhana do que j acontece noutras reas do
Direito Penal e no Direito da Concorrncia, entendemos que a criao de mecanismos que
permitam reduzir muito substancialmente, ou at de todo, as sanes aplicveis a quem, nelas
participando, voluntariamente se apresente a denunciar este tipo de estruturas pode constituir
um poderoso instrumento para combater as que j existem e para dissuadir o seu aparecimento.
102 Relatrio Final

Trata-se de uma medida que seria aplicvel a mdio prazo, envolvendo a Assembleia da Repblica
e os Ministrios das Finanas e da Justia.
Avaliao e publicitao dos resultados
J por diversas vezes alegmos que o combate Economia Informal passa pelo estabelecimento
de uma relao de confiana entre o Estado e os cidados. A avaliao que os cidados fazem da
actuao do Estado, nos mais diversos domnios, mas tambm do combate Economia Informal,
desempenha um papel fundamental no estabelecimento dessa relao. Defendemos, por isso, que
os servios pblicos devem ser objecto de uma avaliao regular e que esta deve ser divulgada de
forma transparente. Quando positivos, os resultados da avaliao contribuem directamente para
que o cidado sinta que o esforo de cumprir as suas obrigaes vale a pena. Quando negativos,
constituem um elemento de presso sobre os responsveis para resolver os problemas
existentes.
Medida 59 - Avaliao regular dos organismos da administrao
Os organismos da administrao, aos seus vrios nveis, devem ser objecto de uma avaliao
regular. Esta avaliao deve incluir quer ndices objectivos de desempenho, que naturalmente
dependero da natureza e funes do organismo, quer indicadores sobre o grau de satisfao dos
seus utentes. Assim, um organismo como a DGCI deve ser avaliado de acordo com critrios
objectivos, como o cumprimento de prazos, as inspeces efectuadas, as receitas cobradas, o
nmero de processos ganhos e perdidos nos tribunais, etc., mas tambm de acordo com
indicadores como o nmero de reclamaes ou a satisfao dos utentes com a qualidade do
atendimento ou dos esclarecimentos recebidos. A ateno a estes aspectos mais subjectivos
uma das preocupaes do CETF australiano (Cash Economy Task Force, 1998). Os resultados
desta avaliao devem ser divulgados de forma transparente.
Esta medida pode ser adoptada de forma faseada, no havendo razo para que no se inicie a
curto prazo nalguns organismos, mas s sendo de esperar a sua ampla difuso a mdio/longo
prazo. A sua implementao depende do Governo e da administrao pblica.
Medida 60- Benchmarking
Propomos que os organismos da administrao pblica portuguesa sejam submetidos
regularmente a exerccios de comparao com as melhores prticas internacionais. Os resultados
desta avaliao devem ser divulgados de forma transparente.
Esta medida pode ser adoptada de forma faseada, no havendo razo para que no se inicie a
curto prazo nalguns organismos, mas s sendo de esperar a sua ampla difuso a mdio/longo
prazo. A sua implementao depende do Governo e da administrao pblica.
Medida 61 - Avaliao peridica dos resultados em matria de combate Economia Informal
Nos ltimos anos, o Governo tem produzido regularmente relatrios sobre o combate evaso
fiscal. Tambm outros organismos pblicos com responsabilidades no combate a outras
dimenses da informalidade produzem, regularmente, relatrios de actividades. A proposta aqui
efectuada no sentido do reforo destas actividades em dois sentidos. Por um lado, a

generalidade destes relatrios no contm uma anlise custo-benefcio que, verdadeiramente,
permita concluir se o esforo desenvolvido eficiente. Propomos que esse exerccio passe a ser
efectuado. Na Austrlia, o Auditor Geral faz uma recomendao anloga (The Auditor-General,
2005). Por outro lado, os diferentes documentos disponveis no permitem uma viso de
conjunto sobre o combate Economia Informal em Portugal. Em linha com as recomendaes no
sentido da cooperao entre os diferentes organismos responsveis pelo combate
informalidade que anteriormente avanmos, entendemos que seria desejvel que se procurasse
conseguir uma perspectiva mais global sobre o fenmeno.
A implementao desta recomendao poderia ser concretizada a curto/mdio prazo,
envolvendo o Governo e diversos departamentos da administrao pblica.


8
Tabela sntese de
recomendaes para o
combate Economia
Informal em Portugal
Neste captulo final, apresenta-se uma tabela que sintetiza as
propostas apresentadas de forma mais detalhada no captulo anterior.
Para cada uma das recomendaes, apresenta-se a sua designao, as
entidades envolvidas na sua aprovao ou implementao, o prazo
previsto para o efeito, bem como uma referncia a experincias
internacionais de aplicao de recomendaes anlogas.

Preveno da Economia Informal
Encorajamento formalizao da actividade

Ttulo Descrio/Objectivos Entidade
Responsvel
Incio de
execuo
Exemplo
internacional
1.
Simplificao e agilizao dos
processos de licenciamento
comercial, industrial, ambiental
e urbanstico.
Simplificao dos licenciamentos com vista a uma maior
celeridade, transparncia e responsabilizao.
Nota: a Lei 60/2007 veio introduzir novidades importantes no
licenciamento urbanstico.
AR, Governo,
administrao
central, regional
e local.
Parcialmente
em curso.
Mdio prazo.

2.
Generalizar o princpio do
balco nico, nomeadamente
a nvel municipal
Generalizar o princpio de permitir ao cidado tratar dos seus
assuntos com a administrao num nico local.
Nomeadamente, nas Cmaras Municipais h situaes muito
diversas neste domnio.
Administrao
central, regional
e local.
Mdio / longo
prazo.

3.
Aconselhamento ao incio de
actividade empresarial
Nomeadamente, aconselhamento no que respeita s
formalidades que h a cumprir. Pode incluir desde a criao de
kits informativos, a sesses colectivas de formao ou apoio
personalizado.
Governo,
administrao
pblica.
Mdio prazo.
Espanha, Reino
Unido,
Austrlia.

Responsvel
Incio de
execuo
Exemplo
internacional
4.
Reforo dos mecanismos de
acompanhamento nos primeiros
anos de actividade das empresas
Acompanhamento prximo (visitas, pedidos de informao,
etc.) das empresas nos seus primeiros anos de actividade,
nomeadamente aquelas cujo perfil revele maior risco potencial
de informalidade. Privilegiar um carcter pedaggico de
acompanhamento.
Administrao
pblica.
Curto / mdio
prazo.

5.
Incentivo utilizao de
mecanismos de certificao de
contas
Criao de um mecanismo de incentivo fiscal degressivo, ao
longo de trs anos, para a adopo de mecanismos de
certificao de contas.
AR e Ministrio
das Finanas.
Mdio prazo.
6.
Condies de regularizao da
actividade
As sanes impostas s empresas com actividade informal, por
incumprimento de diversos tipos de normas (fiscais,
ambientais, laborais, etc.) que regularizem voluntariamente a
sua actividade devem ser definidas de forma a no eliminar o
estmulo para essa opo.
AR, Governo. Mdio prazo. Reino Unido.
7. Facturao electrnica
Obrigatoriedade de facturao electrnica entre empresas que
ultrapassem determinado limiar de dimenso, juntamente com
a criao do enquadramento legal necessrio.
Governo.
Curto / mdio
prazo.

8.
Reforo da utilizao de meios
de pagamento bancrios
Reforo das condies legais que obrigam utilizao de
meios de pagamento bancrios.
AR e Ministrio
das Finanas.
Mdio prazo.

108 Relatrio Final

Actuao da Administrao Pblica, nomeadamente da Administrao Fiscal

Responsvel
Incio de
execuo
Exemplo
internacional
9.
Sensibilizao dos cidados para
os efeitos negativos da
Economia Informal
Reforo das campanhas que sensibilizem os cidados,
nomeadamente dos trabalhadores susceptveis de para ela
serem aliciados, para os problemas associados Economia
Informal.
Passa pela actuao da administrao pblica mas exige
tambm o envolvimento dos responsveis polticos e
assumpo de responsabilidades pela sociedade civil (ordens
profissionais, associaes empresariais, etc.).
Governo,
administrao
pblica e
sociedade civil
Curto prazo.
Espanha,
Austrlia.
10. Sensibilizao para pedir factura
Em certos sectores, o facto de o cliente no pedir factura
facilita enormemente as prticas de informalidade.
Recomendamos que se continuem as campanhas para alterar
este comportamento, tornando claro que a no exigncia
tambm, de acordo com a lei vigente, uma infraco fiscal.
Nota: merece reflexo, embora v contra o esprito de
simplificao fiscal que preside a outras propostas nossas, a
criao de um incentivo fiscal para o contribuinte que obtm
factura.
Ministrio das
Finanas, DGCI.
Em curso.
Curto prazo.
Espanha.

Responsvel
Incio de
execuo
Exemplo
internacional
11.
Cdigos de conduta na
administrao
Criao de cdigos de conduta nos diversos organismos da
administrao pblica, central, regional e local. O no
cumprimento deve ter implicaes, nomeadamente em termos
disciplinares e de avaliao profissional.
Administrao
pblica, central,
regional e local
em colaborao
com os
sindicatos.
Mdio prazo.
12.
Certificao de processos na
administrao
Promover a certificao de processos nos organismos da
administrao pblica, aos seus vrios nveis, como estmulo ao
desenho de processos simples e transparentes.
Administrao
pblica, central,
regional e local.
Curto / mdio
prazo.

13. Melhoria do atendimento
Melhorar a qualidade do atendimento e aconselhamento.
Formao dos funcionrios neste domnio. Na rea fiscal,
dinamizao do call center e nomeao de um responsvel pelo
acompanhamento do contribuinte durante o processo de
esclarecimento.
Administrao
pblica, central,
regional e local.
Mdio / longo
prazo.
Austrlia.
14.
Melhoria do relacionamento e
acompanhamento por parte da
Administrao Fiscal
Criao de gestores de conta, maior acompanhamento dos
grandes devedores e dos contribuintes que falharam no
cumprimento das suas obrigaes. Maior utilizao das
possibilidades de dilogo decorrentes do direito de audio
prvia do contribuinte.
DGCI.
Curto / mdio
prazo.

110 Relatrio Final

Responsvel
Incio de
execuo
Exemplo
internacional
15.
Automatizao de opes no
domnio fiscal
Algumas das opes que podem ser tomadas pelo contribuinte
devem passar a ser exercidas automaticamente pelo sistema,
sempre em benefcio do contribuinte
DGCI. Curto prazo.
16.
Reforo dos mecanismos de
controlo da informao
disponvel
Reforo dos mecanismos informticos que visem a deteco e
correco de erros de preenchimento (se possvel automtica
ou sem penalizao para o contribuinte) e a deteco de
potenciais situaes favorveis existncia de Economia
Informal
DGCI. Curto prazo.
17.
Actualizao do cadastro de
contribuintes
Reforar os mecanismos de actualizao do cadastro de
contribuintes, de forma a viabilizar e credibilizar mecanismos
de actuao automtica (por exemplo, no domnio das
penhoras).
Ministrio das
Finanas,
Ministrio da
Justia, outras
entidades.
Mdio prazo. Reino Unido.

Responsvel
Incio de
execuo
Exemplo
internacional
18.
Acesso dos cidados e
empresas informao
relevante
A relao da administrao com os cidados deve pautar-se
pela transparncia. Salvo razes ponderosas em contrrio, o
cidado deve ter acesso a toda a informao relevante,
particularmente a que lhe diga directamente respeito.
Ampla divulgao de toda a informao com relevncia fiscal,
nomeadamente resposta a pedidos de parecer e
entendimentos sobre matrias especficas. Concesso de
acesso a essa informao a entidades privadas que a possam
divulgar.
Transparncia nos diversos tipos de processo de
licenciamento de forma a que o cidado possa saber em
situao se encontra o seu processo e quais os requisitos que
tem que cumprir para o ver aprovado.
Governo,
DGCI, cmaras
municipais e
outras
entidades.
Curto / mdio
prazo.

19.
Eliminao de restries
geogrficas no cumprimento das
obrigaes fiscais
Possibilidade de qualquer acto perante a administrao fiscal
possa ser efectuado em qualquer dos seus servios com
atendimento ao pblico, independentemente da localizao.
Ministrio das
Finanas.
Curto prazo.

112 Relatrio Final

Garantias

Responsvel
Incio de
execuo
Exemplo
internacional
20.
Proporcionalidade no
tratamento dos contribuintes
Adaptar a postura perante os contribuintes ao
comportamento destes. Na ausncia de indcios de
incumprimento, a administrao deve assumir que o cidado
pretende cumprir as suas obrigaes, privilegiando uma atitude
pedaggica.
Ministrio das
Finanas, DGCI.
Curto / mdio
prazo.
Austrlia.
21.
Reforo das garantias na
resposta da administrao fiscal
Estabelecimento de prazos para resposta a reclamaes e
pedidos de informao e introduo do deferimento tcito na
ausncia de resposta atempada. Estas medidas devem ser
reforadas com a no penalizao no caso em que o
contribuinte haja questionada a administrao fiscal e no
tenha obtido resposta.
AR, Ministrio
das Finanas.
Curto / mdio
prazo.


Sistema judicial

Responsvel
Incio de
execuo
Exemplo
internacional
22.
Criao de equipas fiscais de
apoio aos tribunais fiscais
Criao de equipas de apoio com competncias na rea fiscal e
independentes da administrao fiscal.
AR, Ministrio
da Justia.
Curto / mdio
prazo.

23.
Criao de mecanismos
alternativos aos tribunais
tributrios
Reforo do mecanismos alternativos / complementares aos
tribunais, nomeadamente com a utilizao de mecanismos de
arbitragem, julgados de paz e com o reforo das iniciativas
para acordos extra-judiciais, mesmo no domnio fiscal.
AR, Ministrio
da Justia,
Ministrio das
Finanas.
Mdio prazo.
24.
Agilizao dos procedimentos
falimentares
Reviso do enquadramento legislativo do processo de falncia
de forma a reforar a sua celeridade.
Governo. Mdio prazo.
25.
Formao dos juzes em matria
econmico-financeira
Reforo da formao dos juzes em matrias ligadas
actividade econmica, nomeadamente, contabilidade e
fiscalidade, concorrncia e falncias.
Ministrio da
Justia.
Mdio / longo
prazo.
Frana.

114 Relatrio Final

Medidas de simplificao com implicao legislativa

Responsvel
Incio de
execuo
Exemplo
internacional
26. Estabilidade legislativa
As alteraes legislativas no domnio fiscal devem entrar em
vigor em conjunto com o Oramento de Estado,
particularmente tendo implicaes para o exerccio em curso
ou exerccios anteriores.
AR. Mdio prazo.
27.
Simplificao da tributao do
rendimento
Reviso do quadro legislativo com o intuito de o tornar mais
simples, com especial nfase na tributao do rendimento. Por
exemplo, eliminar tratamentos fiscais diferenciados consoante
a natureza do rendimento e eliminar ou reduzir os
abatimentos, dedues e isenes em sede de IRS, com vista a
um aumento da base tributria e potencial reduo das taxas
AR, Ministrio
das Finanas.
Mdio prazo.
28.
Alterao do funcionamento do
IVA e harmonizao das taxas
Reforo das situaes de reverse-charge e da liquidao na
origem nas operaes internacionais. Reduo do n de taxas
vigentes acompanhada de uma potencial reduo da taxa
normal.
CE, AR,
Ministrio das
Finanas.
Mdio prazo.
29.
Reduo e simplificao das
obrigaes administrativas
Simplificao das obrigaes declarativas, contabilsticas e
fiscais, com especial nfase para as aplicveis s PME.
AR, Ministrio
das Finanas.
Mdio prazo. Espanha.

Responsvel
Incio de
execuo
Exemplo
internacional
30.
Simplificao das obrigaes
declarativas de terceiros
Reduzir de forma significativa as obrigaes a que terceiros
so obrigados a prestar informao sobre transaces com o
sujeito passivo.
AR, Ministrio
das Finanas.
Mdio prazo.
31.
Simplificao da comprovao
da aplicabilidade de regimes
fiscais especiais
Simplificao da comprovao da aplicabilidade de regimes
fiscais especiais, tornando o sistema mais clere e
transparente.
AR, Ministrio
das Finanas.
Mdio prazo.
32.
Criao de um cdigo fiscal
para no residentes
Criao de um cdigo fiscal exclusivamente para no
residentes e a consequente simplificao dos restantes cdigos
AR, Ministrio
das Finanas.
Mdio prazo.
33.
Simplificao do regime de
aplicao do IMT
Unificao dos regimes aplicveis aquisio de imveis para
habitao compaginada com eventual reduo das taxas.
AR, Ministrio
das Finanas.
Mdio prazo.
34.
Simplificao da liquidao de
sociedades
Simplificao dos procedimentos associados liquidao de
sociedades.
AR, Ministrio
das Finanas.
Mdio prazo.
35.
Reformulao e clarificao da
tributao por mtodos
indirectos
Clarificao e reforo das situaes susceptveis de tributao
pelos mtodos indirectos, juntamente com o estabelecimento
de mecanismos de defesa eficazes e cleres. Sua aplicao
privilegiada em determinados sectores de actividade.
AR, Ministrio
das Finanas.
Mdio prazo.
116 Relatrio Final

Envolvimento da sociedade civil

Responsvel
Incio de
execuo
Exemplo
internacional
36.
Reforo do papel dos
organismos profissionais e
associaes empresariais no
Reforo do papel dos organismos profissionais, associaes
comerciais e industriais no combate Economia Informal,
como dever cvico e como forma de prestigiar a profisso e
manter uma concorrncia saudvel, incorporando-o nos seus
cdigos ticos.
Organismos
profissionais,
associaes
empresariais.
Curto / mdio
prazo.
Austrlia.
37.
Reforo do papel do sector
bancrio no combate
Economia Informal
As instituies bancrias devem prestar, aos seus clientes,
informao completa e clara sobre as implicaes fiscais de
todos os produtos vendidos e servios prestados. Devem
tambm, no mbito dos seus modelos de avaliao do risco de
crdito, quando esteja em causa o rendimento do cliente,
utilizar apenas informao constante das declaraes fiscais
relevantes. Idealmente, a adopo destas medidas poderia
fazer-se no quadro da sua auto-regulao sectorial.
APB.
Curto / mdio
prazo.


Fiscalizao, Dissuaso e Punio da Informalidade
Estratgia da administrao pblica, nomeadamente da administrao fiscal

Responsvel
Incio de
execuo
Exemplo
internacional
38.
Abordagem segmentada no
combate informalidade
Dando seguimento ao que j vem sendo feito, segmentar a
Economia Informal com base na gravidade e dimenso dos
riscos, permitindo uma maior eficincia dos recursos
aplicados, o que exige o reforo do investimento no estudo do
fenmeno da informalidade.
Organismos da
administrao
pblica
vocacionados
para o combate
informalidade
(DGCI, ASAE,
ACT, etc.)
Curto / mdio
prazo.
Espanha,
Austrlia,
39.
Intensificao da actividade
inspectiva
Reforo da actividade inspectiva, privilegiando os sectores que,
no mbito da segmentao efectuada tenham sido identificados
como de maior risco de informalidade.
Organismos da
administrao
pblica
vocacionados
para o combate
informalidade
(DGCI, ASAE,
ACT, etc.)
Curto / mdio
prazo.
Espanha,
Frana.
118 Relatrio Final

Responsvel
Incio de
execuo
Exemplo
internacional
40.
Criao de equipas
especializadas nos mercados de
capitais e em relaes com o
exterior
Criao de equipas com conhecimentos especficos em
mercados de capitais e relaes com o exterior para um
combate mais eficaz evaso fiscal que envolve estes
mecanismos.
Ministrio das
Finanas, DGCI.
Curto / mdio
prazo.

41.
Acreditao e controlo de
software contabilstico
Estabelecimento de critrios de acreditao dos softwares e
de responsabilizao dos seus criadores.
Ministrio das
Finanas, DGCI.
Curto / mdio
prazo.

Recursos humanos da administrao fiscal

Responsvel
Incio de
execuo
Exemplo
internacional
42.
Reestruturao da rede de
reparties de finanas
Profunda reestruturao da rede de reparties de finanas,
adaptando o nmero de reparties dimenso e necessidade
do pas, sem por em causa o acesso administrao fiscal, de
forma a libertar pessoal para funes de inspeco.
Ministrio das
Finanas, DGCI.
Mdio / longo
prazo.


Responsvel
Incio de
execuo
Exemplo
internacional
43.
Reestruturao dos recursos
humanos da DGCI
Reestruturao dos recursos humanos, com o intuito de
tornar os recursos de inspeco mais cleres e mais
especializados. Reforo nas reas jurdicas e de gesto e anlise
da informao. Criao de equipas interdepartamentais com
outros departamentos pblicos.
Ministrio das
Finanas, DGCI.
Mdio / longo
prazo.

44.
Reforo da formao
profissional
Reforo da formao profissional em matrias relevantes para
a administrao fiscal.
Ministrio das
Finanas, DGCI.
Curto / mdio
prazo.

45.
Transparncia e reforo dos
incentivos profissionais
Reforo dos mecanismos de recompensa e penalizao dos
funcionrios da administrao fiscal com base no seu
desempenho profissional.
Ministrio das
Finanas, DGCI.
Curto / mdio
prazo.

Acesso e tratamento de informao

Responsvel
Incio de
execuo
Exemplo
internacional
46.
Aquisio de tecnologia de data
mining e auditoria
Aquisio de tecnologia de data mining para uma seleco mais
criteriosa dos alvos de inspeco e software de auditoria que
permita ligao directa s bases de dados dos contribuintes a
ser inspeccionados.
Ministrio das
Finanas, DGCI.
Curto prazo.
120 Relatrio Final

Responsvel
Incio de
execuo
Exemplo
internacional
47.
Identificao de redes de
ligaes entre agentes
econmicos
Criao de uma prtica sistematizada de identificao das
ligaes entre agentes econmicos detectados em situao de
informalidade.
Ministrio das
Finanas, DGCI.
Curto / mdio
prazo.
Espanha.
48.
Aumento da tempestividade,
qualidade e quantidade da
informao no fiscal
Criao de canais de comunicao entre os diversos sistemas
informticos, de forma a que o acesso informao possa ser
feito por um outro organismo.
AR, Governo,
Comisso
Nacional de
Proteco de
Dados.
Mdio / longo
prazo.
Reino Unido,
Austrlia.
49.
Intensificao da utilizao das
possibilidades legais de acesso a
informao bancria
Intensificao da utilizao das actuais regras para quebra do
sigilo bancrio antes de proceder a mais alteraes.
DGCI. Curto prazo.
50.
Incremento da troca de
informaes com as
administraes fiscais de outros
pases
Intensificao das aces conjuntas e da troca de informao
com outras administraes fiscais.
Ministrio das
Finanas, DGCI,
congneres
internacionais.
Mdio prazo. Espanha.
51.
Obrigatoriedade de publicao
das contas das entidades sem
fins lucrativos
Imposio de obrigaes de transparncia semelhantes s que
incidem sobre outros agentes econmicos, tendo em conta a
importncia econmica que actualmente assumem, para
minimizar o risco de que sejam utilizadas para fins diferentes
dos legalmente consagrados.
Governo. Curto prazo.

Coordenao de esforos e recursos

Responsvel
Incio de
execuo
Exemplo
internacional
52.
Promoo de sinergias entre as
direces gerais com
competncias na rea fiscal
Coordenao e integrao de actividades das trs direces
gerais com competncias na rea fiscal.
Ministrio das
Finanas.
Curto prazo.
53.
Integrao de processos de
inspeco
Integrao de processos de inspeco da administrao fiscal,
segurana social, inspeco-geral do trabalho, instituto de
emprego e formao profissional e cmaras municipais, de
forma adaptada s especificidades das actividades a fiscalizar.
Administrao
pblica, central,
regional e local.
Mdio prazo. Reino Unido.
54.
Partilha de informao entre
organismos pblicos
Criao de mecanismos para que cada organismo com
capacidades de inspeco comunique ao organismo relevante
as situaes que detecte e possam indiciar prticas de
informalidade na respectiva esfera de competncia.
Administrao
pblica, central,
regional e local.
Mdio prazo.
55.
Criao de um departamento
conjunto entre a administrao
fiscal e Policia Judiciria
Institucionalizao de um departamento para o combate ao
crime fiscal que integre quadros da administrao fiscal e
Polcia Judiciria.
Ministrio das
Finanas,
Ministrio da
Justia.
Curto prazo.
56.
Reformulao das competncias
da Brigada Fiscal da Guarda
Nacional Republicana
Alterao das competncias da brigada fiscal para que passem
a englobar de forma mais abrangente o combate Economia
Informal.
Ministrio da
Administrao
Interna,
Ministrio das
Finanas.
Mdio prazo.
122 Relatrio Final

Enquadramento legal da informalidade

Responsvel
Incio de
execuo
Exemplo
internacional
57.
Alargamento do prazo de
prescrio para crimes fiscais
Alargamento do prazo de prescrio dos crimes fiscais para 10
anos.
AR, Ministrio
das Finanas.
Curto / mdio
prazo.

58. Estatuto de arrependido
semelhana do j acontece em processos de natureza penal
e no combate coluso, a criao de um estatuto do
arrependido que reduza substancialmente, ou at suspenda,
as penalizaes que incidem sobre o participante numa rede
de fraude fiscal que a denuncie pode ser um poderoso
instrumento para a Administrao Fiscal.
AR, Ministrio
das Finanas,
Ministrio da
Justia.
Mdio prazo.


Avaliao e publicitao dos resultados

Responsvel
Incio de
execuo
Exemplo
internacional
59.
Avaliao regular do
organismos da administrao
Este avaliao deve incidir quer sobre ndices objectivos
(cumprimento de prazos, receitas alcanadas, etc.) como
sobre indicadores do grau de satisfao dos seus utentes.
Esses resultados devem ser divulgados de forma transparente.
Governo,
administrao
pblica.
Curto / mdio
prazo.
Austrlia.
60. Benchmarking
Realizao regular de exerccios de benchmarking que
permitam comparar a administrao pblica portuguesa com
as melhores prticas internacionais.
Governo,
administrao
pblica.
Curto / mdio
prazo.

61.
Avaliao peridica dos
resultados em matria de
Os resultados obtidos em matria de combate Economia
Informal devem ser periodicamente avaliados de forma a
permitir os necessrios ajustamentos na estratgia adoptada.
Esses resultados devem ser divulgados de forma transparente.
Governo
Curto / mdio
prazo.
Austrlia.


Anexo Declarao do
Presidente do Conselho de
Orientao Estratgica

A economia informal e a carga fiscal
*

Algumas das mais profundas razes da economia informal penetram na sobredimenso e na
subeficincia do SPA (sector pblico administrativo).
Esta assero convico minha, julgo que tambm o dos Autores do relatrio e parece
beneficiar de aprecivel plausibilidade em anlises empricas.
Contudo, o relatrio no lhe d, a meu ver, o devido relevo, especialmente ao nvel das
concluses e recomendaes sobre o peso do Estado.
Em especial, a reduo da carga fiscal (melhor, do esforo fiscal, que um conceito mais
elaborado) no tem o desenvolvimento que deveria ter como uma das principais causas da
economia informal e, portanto, uma das principais vias a relevar numa estratgia de atenuao
progressiva, pluri-etpica, da economia informal.
**

E no concordo com a justificao dada no relatrio para uma tal subalternizao. Alude-se a
constrangimentos das contas pblicas.
Defendo que devem ser muito bem ponderadas as propostas que impliquem receitas cessantes
ou/e despesas emergentes. Mas o que proponho uma gradual conjugao de uma cessante carga
fiscal e uma cessante despesa corrente primria, o que consentneo com o no agravamento
do dfice e com o afastamento de polticas procclicas.

*
As ideias que aqui sucintamente exponho esto publicadas no livro O Sobrepeso do Estado em Portugal, editado em 2005.
e em vrios outros escritos.
**
A teoria e a anlise distinguem entre carga fiscal e esforo fiscal.
O primeiro indicador, tambm dito nvel de fiscalidade, mais simples mas mais limitado. a diviso de toda a receita
fiscal (incluindo a parafiscal) pelo PIB. Desconsidera alguns aspectos essenciais, como o PIB per capita e o nvel de
desenvolvimento, a economia paralela, a qualidade dos servios pblicos,
O segundo indicador, tambm dito sacrifcio fiscal, mais elaborado. Pega no primeiro indicador e conjuga-o com alguns
daqueles aspectos que diferenciam os pases.
Portugal, em comparaes internacionais, piora quando passamos do 1 para o 2 indicador.
126 Relatrio Final

Alm disso, o relatrio deve propor mudanas. E as mudanas podem e devem atenuar ou
desfazer constrangimentos.
Os mencionados constrangimentos das contas pblicas podem ser apartados, a meu juzo, por
conjugao e concomitncia ou quase concomitncia de:
Redues do rcio da carga fiscal (ccmt)
**,***

Redues do rcio da despesa corrente primria/PIB (ccmt)
Aplicao mais extensiva e equitativa da regra utilizador-pagador
Vigilncia dos objectivos oramentais de mdio prazo (ccmt), de que fala o Pacto de
Estabilidade e Crescimento.
Esta conjugao gradualista tende a consentir confluncias virtuosas com a globalizao e a
competitividade geral e fiscal.
Do ponto de vista substancial, a maior dificuldade residir nas implicaes de reconceituao
das funes do Estado (em sentido amplo de SPA) e de reformulao dos regimes de
financiamento de certos servios pblicos. Algumas destas implicaes podero invadir o
direito constitucional.
A prtica do regime utilizador-pagador exgua em Portugal. Tal exiguidade dilacera a
equidade, todavia fala-se da equidade para justificar a exiguidade, depois v-se um rico a usar e
no pagar, como um pobre. Ento diz-se, com certa razo, quem pode j paga esses servios por
via do IRC e do IRS progressivo (quando no est na economia informal). Mas, perguntaria, como
sobreviver esta razo quando a competitividade exige reduzir IRC e IRS? E, com menor receita
fiscal, como sobrevivero os servios do utilizador-no-pagador?
O nosso Estado-social precisa de reconceituar e moderar os seus regimes. E de se reposicionar
em nveis mais apropriados ao convvio da equidade com a eficincia, mais proporcionados
competitividade de uma economia europeia e aberta. Ademais, h, entre ns, injustias no seio da
prpria justia social.
No sempre certo que uma baixa das taxas dos impostos ou um alvio dos escales da
progressividade provoquem uma reduo da receita fiscal. H que valorizar tambm os efeitos
positivos da menor presso fiscal, seja o efeito de induo de crescimento econmico, seja o
efeito de persuaso sobre incumpridores e a sua atraco formalidade. E h que ver em que
fase do ciclo a economia se encontra.
A trajectria da dimenso do Estado (entendido como SPA) contribuiu para a economia
informal. Portugal exibe uma escalada entre 1970 e 2004: - o maior crescimento do rcio das
despesas pblicas totais/PIB e o segundo maior crescimento do rcio da carga fiscal, no
conjunto de pases considerados por A Afonso e V Gaspar (Working Papers, n 9, BP, Abril 2006).
O combate de fundo economia informal requer reformas estruturais.

***
Corrigido do ciclo e de medidas temporrias (ccmt), como decorre do Pacto de Estabilidade e Crescimento.

Na hora da verdade de avaliarmos o reformismo, acharia bem considerar trs indicadores
muito simples, todos relativizados pelo PIB, os dois primeiros ccmt: i) carga fiscal; ii) despesa
corrente primria; iii) economia paralela. Todos em decrescendo.
Nas presentes e persistentes condies da economia portuguesa, tudo, ou quase tudo, por a
passa e a desagua.

Miguel Cadilhe
Maro 2008


Bibliografia

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