Esquemas An Pol Pub

ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS
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Tema 1- Perspectivas tericas en el anlisis de polticas pblicas
Concepto: El anlisis de polticas pblicas es un campo multidisciplinar que consiste en:
El estudio de la accin de los poderes pblicos
en el seno de la sociedad.
1.1. Las diferentes corrientes en el anlisis de polticas pblicas
Tres grandes corrientes:
1) La que relaciona el anlisis de las polticas pblicas y la Teora del
Estado.
2) La que se centra en el funcionamiento de la accin de los poderes
pblicos.
3) La que focaliza la evolucin de los resultados y efectos de las polticas
pblicas.

1.1.1 El anlisis de polticas pblicas y la Teora del Estado
Pretende asociar el anlisis de las polticas pblicas a la filosofa
polticas y a los grandes temas de la Teora del Estado.
Cabra calificar este enfoque de europeo, prximo a la
Sociologa, que se ubica en las reflexiones sobre la Teora del
Estado y cuyos antecedentes se remontan a Max Weber. En este
enfoque pueden clasificarse tres modelos tericos:
A. Primer modelo: se sita en una perspectiva pluralista que
concibe el Estado como una especie de ventanilla donde
se atienden las demandas sociales. Este primer modelo
estara en lnea de la public choice ( Buchanan/ Tullock) y
dara respuesta
A las demandas sociales
Desde una lgica de optimizacin de las decisiones
colectivas y
Desde una lgica racionalizacin del proceso de la
toma de decisiones.

B. Segundo modelo: gira en torno a la idea del Estado como
instrumento al servicio de una clase social (enfoque
neomarxista: Castells, Offe, Habermas) o al servicio de
lites o grupos especficos (enfoque neomanagerial:
Crozier)

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C. Tercer modelo: gira en torno a la distribucin de parcelas
de poder y a las interacciones entre los actores.
Es un enfoque neocorporativista en la medida que
analiza la representacin y organizacin de los
diferentes intereses sectoriales o de las distintas
categoras de actores.
Y es un enfoque neoconstitucionalista al analizar
las organizaciones y las reglas institucionales que
enmarcan las interacciones.
Los autores se aproximan al segundo y tercer modelo, sin
olvidar la funcin y papel del Estado.
1.1.2. La explicacin del funcionamiento de la accin pblica
Ms que analizar las polticas pblicas se busca explicar el funcionamiento
general del sistema poltico, lo cual permite:
Comprender el funcionamiento del Estado, y
los mbitos de convivencia colectiva.
Este anlisis de las Polticas Pblicas basa su corpus terico en:
la ciencia administrativa
las ciencias de la complejidad (anlisis de sistemas)
la sociologa de la decisin poltica
las ciencias econmicas o de la informacin
Los cuatro grandes tericos de las Polticas Pblicas
Laswell, de tendencia profundamente neomanagerial, aspira a un
dilogo entre los investigadores sociales, los grupos econmicos y los
decisores pblicos a fin de mejorar la eficacia de la accin pblica.
Simon,
Lindblom
sus trabajos sobre los procesos de decisin humana han
orientado hacia el anlisis de la decisin poltica.
,
Easton, sus trabajos fueron pioneros en la aplicacin de la teora de
sistemas al mundo poltico, facilitando as el desarrollo de los
principales conceptos del anlisis de Polticas Pblicas actual.
concentra el anlisis de las Polticas Pblicas en el estudio de
los mrgenes de maniobra de los decisores pblicos

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Estos pioneros marcaron el surgimiento de una perspectiva que considera
el Estado, no como actor nico, sino como un sistema poltico-
administrativo complejo. Cuyo funcionamiento es necesario comprender a
fin de poder, en su caso, hacer predicciones o recomentadciones.

Las pticas diversas
1) Anlisis de procesos de toma de decisiones y estrategia de actores: este
anlisis se aproxima a los socilogos de las organizaciones pblicas y al
anlisis de sistemas aplicados a las decisiones humanas, es decir,
acciones concretas de management poltico.
2) Anlisis de las formas de accin poltica en funcin de su eficacia:, tanto
desde un punto de vista macroeconmico (Pareto, Keynes, Musgrave)
como del microeconmico.
3) Anlisis de estructuras, procedimientos y formas institucionales de la
Administracin Pblica.
4) El enfoque cognitivo: contempla las Polticas Pblicas como la
expresin de marcos cognitivos y normativos para la interpretacin de
la realidad que conforman los actores pblicos y privados. Este enfoque
apunta a :
Los principios generales, la argumentacin y la visin del
mundo que conforman la poltica pblica (Lakoff)

1.2. El anlisis de polticas pblicas como ciencia de la accin
Con este anlisis se quiere a) describir, b) comprender, y c) explicar el
funcionamiento del sistema poltico administrativo en su conjunto, as como
sus interacciones con los actores no gubernamentales.
Con ello nos situaremos en el marco de las llamadas ciencias de la accin cuya
perspectiva se caracteriza:
a) por abordar una poltica pblica desde su lgica de accin en
virtud de la cual los actores administrativos y sociales
interactan en un mbito determinado.

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b) por integrar la influencia de las instituciones en el
comportamiento de los actores y en los resultados de la accin
pblica; y
c) por dedicar especial atencin a los recursos que los actores
movilizan para hacer valer sus intereses.

Aproximacin y diferencias con otras corrientes contemporneas de
investigacin . Concretamente con:
1) El neoweberianismo que presupone que los actores
burocrticos tratan de obtener rentas de situacin en
detrimento de las polticas pblicas que administran.
2) El neomarxismo: el Estado y sus polticas pblicas son
instrumentos de poder y represin al servicio de las
clases dominantes.
3) Las teoras de la public choice (eleccin pblica): para
partidos y burcratas, las polticas pblicas constituyen
una mera moneda de cambio en el juego electoral.
(teora reduccionista)
4) El Estado-ventanilla (pluralismo) atento a las
reivindicaciones y demandas sociales. ( A veces, por falta
de voz, muchos problemas y demandas sociales ni
siquiera llegan al Estado-ventanilla).
5) El sistematismo puro que puede no reconocer ni
autonoma ni intencionalidad propia de las polticas
pblicas, consideradas simples agentes de la funcin
socias que les asignada por su entorno.
6) La perspectiva crtica que se concentra en las dimensiones
de poder y dominacin implcitas en las acciones pblicas.
(Los autores del libro permanecen abiertos a todas
estas hiptesis)
(Fin del Tema I de Anlisis de polticas pblicas)

ANALISIS DE POLTICAS PBLICAS

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-Tema 2. Las polticas pblicas
2.1 Las polticas pblicas como respuesta a problemas sociales
A. Naturaleza de las polticas pblicas

Toda poltica pblica apunta a:
a) La resolucin de un problema pblico
b) Reconocido como tal
c) Siendo dicha poltica una respuesta a una realidad social
Ejemplos: el crecimiento del paro que genera una revisin del seguro de
desempleo, la polucin que determina una poltica medioambiental, etc

B. Relativizacin

No siempre determinadas realidades sociales generan necesariamente
polticas pblicas.
La falta de voz o de representacin poltica de los grupos afectados, porque
no hay consenso suficiente para abordar el problema impiden o provocan la
ausencia de polticas pblicas.
No existe este Estado- ventanilla que atiende automticamente y de forma
igualitaria las demandas sociales, tal y como sugiere la visin pluralista (public
choice)

C. Los filtros
La atencin o la desatencin de las demandas sociales a travs de las polticas
pblicas tienen que ver, con frecuencia
a) con la forma en la que un problema social se plantea
b) cmo se accede a la agenda gubernamental
c) como se definen los grupos-objetivo (target groups)
En cada uno de estos niveles existen mltiples filtros que, a su vez, son
oportunidades para que actores o grupos organizados puedan oponerse al
reconocimiento de un problema social.

D. Estado- ventanilla y Estado-cautivo

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Hay que situarse en el punto intermedio entre un Estado-ventanilla neutro y
atento a todas las reivindicaciones sociales y el Estado-cautivo manipulado por un
grupo organizado
E. Beneficiarios y vctimas

No existe una respuesta institucional lineal, mecnica que pueda slo entenderse
como el resultado derivado de la importancia o presin objetiva del problema
colectivo.
La respuesta, de darse, se plantea siempre en el marco de un ejercicio
redistributivo con ganadores y perdedores, beneficiario y vctimas.

2.2. Una definicin analtica

A. Mltiples definiciones: tres definiciones sintetizaran a modo de muestra
representativa el concepto de polticas pblicas.
a) Una poltica pblica es lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer.
(Dye)
b) Una poltica pblica es un programa de accin propio de una o varias
autoridades pblicas o gubernamentales en un mbito sectorial de la
sociedad o en un espacio territorial dado. (Thoenig)
c) Una poltica pblica est conformada por actividades orientadas hacia
la solucin de problemas pblicos, en la que intervienen actores
polticos con interacciones estructuradas y que evolucionan a lo largo
del tiempo (Lemieux)

B. La definicin de los autores : Una poltica pblica se define como:

a) Una serie de decisiones o acciones, intencionalmente coherentes,
b) tomadas por diferentes actores, pblicos y a veces no pblicos
c) a fin de resolver de manera puntual un problema polticamente
definido como colectivo.
d) Este conjunto de acciones y decisiones da lugar a actos formales
e) con un grado de obligatoriedad variable
f) tendentes a modificar la conducta de grupos sociales que, se supone,
originaron el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo)
g) en el inters de grupos sociales que padecen los efectos negativos del
problema en cuestin (beneficiarios finales).

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(Nota del alumno.- Definicin obtusa, abstrusa, confusa, con imposible voluntad
omnicomprensiva y casi ininteligible. Se nota que es una definicin elaborada por los
cuatro autores. Se han lucido)
C. Exgesis de la definicin de los autores: Los propios autores se interpretan a si
mismos y concluyen que esta definicin
Incorpora el conjunto de actividades normativas y administrativas que
tratan de mejorar o solventar problemas reales.
Es este conjunto de decisiones y acciones que configuran la poltica
pblica, siempre y cuando se trate de decisiones que provengan de los
actores pblicos.
Con la pretensin de orientar la conducta de una poblacin-objetivo
determinada para resolver un problema colectivo.
En consecuencia, la poltica pblica incorpora:
a) Las decisiones en materia normativa (leyes, decretos, rdenes)
b) Y los actos ndividuales y concretos de la ejecucin de las normas
( autorizaciones, subvenciones, decisiones administrativas)

D. Del Estado Liberal al Estado del Bienestar

El Estado Liberal se dedico a fijar el marco de condiciones que facilitaran la
solucin de problemas por parte de la libre interaccin de los actores privados.
Se limitaba a producir leyes que, en caso de conflicto, se aplicaban caso por
caso por los tribunales. (Escasa, sumaria y lamentable definicin del estado
liberal).
Es a partir de los aos 30 y, sobre todo, de los aos 50, con el desarrollo del
Estado del Bienestar, que el sector pblico se lanza a un feroz intervencionismo
que genera, segn los autores, verdaderas polticas pblicas , interrogndose
los polticos, los gestores pblicos y los acadmicos (sic) es decir, Knoepel,
Subitats et altri) sobre la eficacia y la eficiencia de diferentes instrumentos de
regulacin, de incentivacin econmica y, ms recientemente, de instrumentos
de persuasin y de informacin (sic) (Orwellianos puros: deberan leer La
sociedad abierta y sus enemigos)

E. El marco analtico: Este marco analtico es el que permite, segn los autores:


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a) Clarificar la distribucin de las funciones y las responsabilidades polticas y
administrativas de cada una de las instancias en los diferentes niveles del
Estado.
b) Distinguir las actividades pblicas que buscan resolver un problema de las
dems actividades del sector pblico que forman parte de la gestin a cargo del
sistema poltico-administrativo.
2,3. Elementos constitutivos de una poltica pblica
Siempre segn la definicin propuesta por los autores, pueden distinguirse varios
elementos constitutivos de una poltica pblica. A saber:
a) Solucin de un problema pblico: ello supone, primero, el reconocimiento
poltico del problema; segundo, la exstencia de una insatisfaccin social; y,
tercero, que la solucin del problema requiera la accin del sector pblico.
b) Existencia de grupos-objetivo en el origen de un problema pblico: Es
fundamental identificar los grupos-objetivo, es decir, los grupos sociales cuyos
comportamientos generan los problemas que trata de resolver la poltica
pblica.
c) Una coherencia al menos intencional: Las decisiones y las actividades que se
lleven a cabo deben estar relacionadas entre si, evitando contradicciones entre
las mismas. (Por ejemplo: se pretende erradicar el tabaquismo y, al mismo
tiempo, el pripio Estado que persigue a los fumadores es que tiene el
monopolio y venta de tabacos),
d) Existencia de diversas decisiones y actividades: una declaracin de intenciones
(v.g. declaracin que el sida es un problema pblico) no es una poltica pblica,
si no va acompaada por toda una serie de actuaciones para enfrentarse al
problema ( medidas preventivas, sanitarias, informativas, etc) Es decir, toda
poltica pblica conllevar generalmente un conjunto de actividades y
decisiones.
e) Programa de intervenciones: Las acciones y decisiones que se tomen debern
tener un desarrollo programtico, con un seguimiento de su aplicacin.
f) Papel clave de los actores pblicos: Una poltica ser pblica slo si quienes la
deciden y aplican tienen la condicin de actores pblicos.
g) Existencia de actos formales: Toda poltica pblica presupone la produccin de
actos formales (outputs) que orientan el comportamiento de los grupos-
objetivo o individuos destinatarios de la poltica pblica .
h) Naturaleza ms o menos obligatoria de las decisiones y actividades: la
mayora de los auores dan por supuesto el carcter coercitivo de toda poltica
pblica. Sin embargo, en la actualidad las formas de accin pblica son tanto
coercitivas como incentivadoras, de acuerdo con las mltiples formas de
relacin con la ciudadana que hoy tienen las administraciones pblicas.

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2.4. El ciclo de una poltica pblica: Muchos autores han tratado de esquematizar el
desarrollo de los procesos de decisin y de implementacin de las polticas pblicas. La
regla general es la de un ciclo de las polticas pblicas que se inicia con el
surgimiento de los problemas y se prolonga hasta la evaluacin de los resultados
obtenidos. Concretamente:
A. La fase de surgimiento y percepcin de los problemas.- Una determinada
situacin provoca una necesidad colectiva, una carencia o una insatisfaccin.
Se puede decir que, un problema surge cuando se constata la diferencia entre
la situacin actual y la situacin deseable. No todo problema social genera
una poltica pblica.
B. La fase de incorporacin a la agenda poltica. Se toma en cuenta, por parte de
los actores del sistema poltico administrativo y de entre las mltiples
demandas provenientes de grupos sociales, la demanda concreta a incorporar
en la agenda poltica. Esta incorporacin actua a modo de filtro.
C. La fase de la formulacin de la poltica. Supone una definicin de los actores
sociales que tratan de influir en la formulacin del programa de actuacin
poltica-administrativa, es decir, la seleccin de los objetivos, instrumentos y
procesos que debern ponerse en prctica para resolver el problema en
cuestin.
D. La fase de implementacin.- Consiste en una adaptacin del programa poltico
a las situaciones concretas a las que deber enfrentarse. Es una fase compleja
en la que se observan diversos mecanismos de filtro.
E. La fase de evaluacin.- Pretende determinar los resultados y los efectos de una
poltica pblica en trminos de cambios de conducta de los grupos-objetivo y
en trminos del grado de resolucin del problema.
Los mecanismos del filtro o seleccin a lo largo del ciclo de una poltica pblica
genera ciertas ventajas. Por ejemplo:
Permite la existencia de crculos de retroalimentacin a lo largo de todo el
proceso. (v.gr. la oposicin a una implementacin de una central nuclear
provoca la redefinicin de la poltica energtica)
Permite identificar, en cada una de las etapas, los retos y los actores
implicados, reduciendo as la complejidad de los mtodos de anlisis.
Sin embargo, , el modelo de ciclo de una poltica pblica presenta lmites desde el
punto de vista analtico: Por ejemplo:

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1 Una perspectiva descriptiva puede , en algunos casos, inducir al error dado que
el orden cronolgico de la poltica no necesariamente sigue el orden de las
diferentes etapas. Tambin puede producirse una ruptura en el proceso al
surgir reformulaciones del problema pblico y de sus soluciones.
2 Una perspectiva heurstica (cielo santo, qu querrn decir) no nos debe
conducir a establecer un modelo causal de las polticas pblicas, identificando
los nexos lgicos existentes entre las diferentes etapas y corriendo el riesgo de
dar una coherencia artificial a la poltica pblica.
3 El modelo cclico de la poltica pblica tiene como marco un interpretacin
legalista de la accin pblica (top-down, ostras!)
4 La perspectiva cclica no permite ir ms all del anlisis secuencial e impide,
sobre todo, considerar el caso de ciclos simultneos o ciclos incompletos.
centrada en la accin del
Estado y no tenga en cuenta la perspectiva segn la cual el punto de partida
son los actores sociales y su contexto (perspectiva-bottom up, bravo) As, por
ejemplo, el modelo cclico podra atribuir errneamente la reduccin del
consumo de energa elctrica a las medidas de ahorro de energa, mientras que
en realidad la reduccin del consumo proviene de un aumento de los precios o
del inicio de una coyuntura de crisis econmica.
FIN (DEO GRATIAS) DEL TEMA 2 DE ANLISIS DE POLITICAS
PUBLICAS


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Tema 3: Los actores de las polticas pblicas

Polticas Pblicas (definicin): Un conjunto encadenado de decisiones y acciones.
resultado de las interacciones estructuradas y repetidas entre diferentes actores-----
pblicos y privados que, por diversas razones, estn implicados en el surgimiento.
la formulacin y la resolucin de un problema polticamente definido como pblico.

3.1. Actores empricos.

Concepto de actor: tanto un individuo (un ministro, un diputados, un periodista,
etc.) como varios individuos (que conforman, por ejemplo, una oficina) o
tambin una persona jurdica (una empresa privada, una asociacin, un
sindicato) o, incluso, un grupo social (agricultores, personas sin techo)

El concepto de actor de Parson ( asumido por los autores). La nocin de actor
har alusin, segn el caso, a un individuo, a varios grupos de individuos o a
una organizacin, definida esta ltima en funcin de las ideas compartidas o del
inters comn que unen a sus miembros. Sin un inters comn, no hay grupo
(Olson)

Actores activos y actores pasivos. Los autores critican acerbamente la
distincin que hacen diversos autores entre agentes ms bien pasivos y actores
verdaderos, es decir, activos. La tesis irritada de los autores sostiene que todo
individuo o grupo social afectado por el problema colectivo al que la poltica
pblica pretende dar solucin, es un actor, al menos, en potencia, aunque
(momentneamente) sea incapaz de emprender actividades en un proceso de
intervencin pblica.

3.2. Actores intencionales.

Los autores parten de la base de que los fenmenos socialesen este caso las polticas
pblicasno poseen una naturaleza y unas leyes tales que conducen a los individuos a
realizar de manera casi imperativa una accin y no otra. Proponen, por el contrario, los
autores interpretar las polticas pblicas como el resultado de las conductas de actores
(parcialmente) autnomos.

Las zonas de incertidumbre y la racionalidad de los individuos. Planteemos el
caso de impactos externos (Chernbil, catstrofes naturales, sequas etc.). En
estos casos se supone que los actores reaccionarn sin sistema en el escenario
del desastre.
La racionalidad de los individuos y de los grupos sociales se encuentra
siempre limitada por razones de orden cognitivo, afectivo, cultural.

Por ello, el comportamiento de un actor no podr reducirse a su
dimensin puramente instrumental, es decir, al logro de un objetivo
definido ex ante gracias a una decisin basada nicamente en la reflexin
y en la eleccin perfecta de la mejor alternativa de accin posible.


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Los actores son, por una parte, calculadores y se interesan por la
satisfaccin de sus necesidades personales (racionalidad teleolgica o
utilitaria, la Zweckrationalitat de Max Weber), pero, por otro lado,
orientan tambin su accin a la defensa y promocin de valores
colectivos (racionalidad axiolgica, la Wertrationalitat de Max Weber).
Es importante recordar esta doble motivacin al tratar de interpretar las
conductas en el marco de las polticas pblicas.

A juicio de los autores, se considera que los actores son racionales, ya
que se preocupan por las consecuencias de sus propias decisiones y
acciones.. Las motivaciones de un actor son mltiples, entre otras
razones porque dependen de la biografa del individuo o del grupo social,
as como de cada situacin concreta que marca tanto lmites como
oportunidades. Por esto los autores hablan de racionalidad situada.

El perfil del actor de una poltica pblica:

A.- No es demasiado habitual que un actor defina sus objetivos de manera clara
explcita y coherente. Una vez iniciada la accin, puede cambiar de objetivos
porque las consecuencias no anticipadas de sus acciones le obligan a reajustar su
perspectiva, a reconsiderar su posicin.

B.- El comportamiento de los actores tiene siempre un sentido que el analista
tendr que descifrar. Los lmites y las oportunidades que se plantean en una
situacin determinada pueden ayudar a explicar actitudes e iniciativas de los
actores que aparentemente se alejan de sus estrategias previsibles.

C.- Dos aspectos complementarios caracterizan el instinto estratgico de un
actor. Por un lado, su posicin es ofensiva cuando trata de aprovechar
oportunidades en beneficio de su propia posicin. Pero, por otro lado, su
proceder es defensivo cuando trata de mantener o ampliar su margen de libertad
y su capacidad de actuar ms tarde. Todo actor pondera las ganancias a corto
plazo y los beneficios de una inversin a largo plazo.

3.3. Los tipos de actores
Para analizar a los actores de las polticas pblicas hay que seguir el siguiente
proceso:
a) En primer lugar, identificar y delimitar el espacio en el que los actores van a
intervenir.
b) En segundo lugar, en el interior de este espacio se podr distinguir a los
actores de las polticas pblicas en funcin de su condicin de actores
pblicos (actores poltico-administrativos) o en funcin de su condicin de
actores no pblicos, pertenecientes a las esferas socio-econmica y socio-
cultural.


3
3.3.1 El espacio de una poltica pblica.

Es un marco ms o menos estructurado, formalizado y poblado por actores
pblicos que interactan con diversos grados de intensidad con actores no
pblicos. Esta multiplicidad de actores forman lo que podra llamarse espacios
de interaccin, siendo de difcil delimitacin, sobre todo cuando se quiere
precisar cules son los actores perifricos.

En cambio, de manera ms simple, es posible identificar en el espacio de una
poltica pblica un ncleo de actores que, al margen de eventuales conflictos,
tienen un inters vital en no perder su posicin y, por tanto, pretenden controlar
el acceso a este a nuevos actores.

El espacio de la poltica agrcola, por ejemplo, incluye actores tan diversos como
las grandes empresas internacionales de alimentos para el ganado o de productos
auxiliares. El espacio de la poltica de salud pblica rene desde colegios de
mdicos a hospitales pblicos y privados, amn de aseguradoras, fabricantes de
productos farmacuticos, etc

Los cambios de actores en el espacio de las polticas pblicas pueden estar
relacionados, por citar unos significativos ejemplos, con el cambio radical en la
percepcin del problema de la droga, cuyo consumo dej de ser contemplado
como una cuestin de represin penal para contemplar la problemtica de la
drogadiccin en unos trminos muy diferentes.

En resumen: puede observarse en el interior de los espacios de polticas pblicas
la presencia de actores tanto pblicos como privados.

3.3.2. Los actores pblicos

Puede ocurrir que, de manera completamente legal, los actores pblicos escapen al
control de la jurisdiccin contencioso-administrativa. Al actuar el Estado fuera del
marco del derecho pblico y dentro del marco del derecho privado es evidente que el
Estado se sustrae con xito a los controles administrativos y judiciales. Ahora bien, ello
no significa que el Estado y otras instituciones dejen de intervenir en su calidad de
poder pblico. Por lo tanto, las polticas paraestatales que se practiquen en este marco
seguirn siendo polticas pblicas, actuando la Administracin en tanto que actor
pblico.

Polticas pblicas y polticas privadas.- Frente a un problemas social aun no
asumido por el Estado, los actores polticos puede proponer , tanto una nueva
poltica pblica como una poltica corporativa o privada acordada con otros
actores implicados en el tema. Algunos ejemplos:

La poltica salarial (contratos colectivos)

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La normalizacin voluntaria de las empresas (certificacin
normas ISO)
Las convenciones acordadas con el sector bancario para el
control del lavado de dinero o el fraude fiscal.

El sistema poltico-administrativo de Easton.

1. El elemento clsico de la definicin de Easton reside en la afirmacin de
la soberana de los poderes pblicos: se supone que el Estado es el nico
que goza de un poder de coercin sobre los otros subsistemas de la
sociedad y sobre los ciudadanos. (Max Weber: el monopolio de la
violencia legtima por parte del Estado).

2. Las organizaciones administrativas

: constituyen un centro de gravedad
importante en las relaciones recprocas en el conjunto de las instituciones
del Estado.
3. La nocin de interaccin

sugiere la existencia de relaciones recprocas
entre los subsistemas. De hecho, el subsistema poltico-administrativo
transforma las demandas sociales (inputs) en acciones estatales
obligatorias (outputs).
Hay que distinguir entre interacciones externas e interacciones en
el interior del sector pblico.

Interacciones externas: relaciones de influencia recproca entre el
sistema poltico administrativo y su entorno (v.gr. los procesos de
consulta para proyectos de ley y decretos realizados con los sectores
interesados)
Interacciones en el interior del sector publico: por ejemplo, los
procesos de consulta entre los servicios relacionados con los estudios
de impacto sobre el medio ambiente.

4. Las administraciones paraestatales

. Aunque el Estado delegue parte de
sus prerrogativas en actores privados, estos forman parte, aunque sea
indirectamente, del sistema poltico administrativo. Este fenmeno de
interpenetracin de los sectores pblicos y sociales es designado con el
trmino de administraciones parapblicas o paraestatales. Estas
administraciones paraestatales pueden revestir ciertas formas:
a) Entes pblicos que gozan de una cierta autonoma y libertad de
iniciativa. (v.gr. universidades, radiotelevisin, etc)

b) Organizaciones de economa mixta y privada (v.gr. sociedades de
construccin de viviendas o de promocin econmica)


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c) Organizaciones privadas siempre y cuando estn bajo control
poltico-administrativo (v.gr. cajas de ahorro, empresas de
servicios, etc..)

d) Organizaciones sociales: entidades sin nimo de lucro,
fundaciones, pero, de hecho, dependientes de los organismos
pblicos.

A.
3.3.3. Los actores privados

Los actores privados participan tambin en la constitucin y estructuracin de una
poltica pblica y sin que ello suponga control gubernamental directo sobre su
proceder. Para analizar empricamente la formulacin e implementacin de las polticas
pblicas se proponen tres grupos de actores privados: Los grupos-objetivos, los
beneficiarios finales y los grupos terceros.

Los grupos-objetivo
B.
. Compuestos por personas (fsicas o jurdicas) son
considerados como la causa, directa o indirecta, del problema colectivo que la
poltica pblica intenta resolver. La poltica pblica correspondiente les impone
obligaciones o les confiere derechos (v.gr. autorizacin para construir, lmites
de velocidad, etc.).
Los beneficiarios finales
C.
. Comprenden la personas fsicas o jurdicas (entidades,
organizaciones, etc.)a las que el problema colectivo les afecta directamente. Los
beneficiarios son, en consecuencia, los actores que pueden beneficiarse con los
objetivos de la poltica pblica puesta en marcha mediante la modificacin en la
conducta de los grupos-objetivos.
Los grupos terceros

.- Son el conjunto de personas y organizaciones que, sin
que la poltica pblica les est directamente destinada, ven como su situacin
personal o colectiva puede modificarse de manera ms o menos permanente. Tal
modificacin puede ser positiva o negativa. En el caso positivo, las personas
son consideradas como beneficiarias. En caso negativo, las personas son
consideradas como afectadas.
D. Algunos ejemplos

.
Los grupos-objetivos de la poltica ambiental

suelen ser los causantes de
la contaminacin, cuyas emisiones contaminantes se buscan reducir. Los
beneficiarios finales son los que sufren la polucin o los industriales que
desarrollan nuevas tecnologas no contaminantes.
Los grupos-objetivo de la poltica agrcola

son los agricultores cuyos
productos estn subvencionados, mientras que los beneficiarios finales son
los consumidores que disfrutan de precios ms bajos.
Los grupos-objetivo de la lucha contra el paro

En general, no siempre es fcil definir las distintas categoras de actores, ya que
tal definicin depende de la perspectiva en la que nos ubiquemos.

son las empresas que
deben contratar y los beneficiarios finales, los desempleados susceptibles de
ser contratados.

6
3.4. El tringulo de actores de una poltica pblica.

Los actores pblicos (autoridades polticas), los grupos-objetivo y los beneficiarios
finales (actores privados) constituyen los tres vrtices de este tringulo de actores. Los
terceros afectados o beneficiados indirectamente se ubican en la periferia de estos tres
polos. Toda poltica pblica puede considerarse como una construccin terica ya que
implica una representacin a priori de las medidas a implementar, de la conducta de los
actores, del proceso a seguir y de los efectos que van a producirse en la sociedad
(Perret, 1997). Esta construccin terica incluye una hiptesis causal y una hiptesis de
intervencin.

A. Hiptesis causal
Al establecer una hiptesis causal se designan de hecho los
grupos-objetivo y los beneficiarios finales.
. Aporta una respuesta poltica a la cuestin de saber quin o
qu es culpable u objetivamente responsable.
Esta especie de imputacin de responsabilidades se da en funcin
de juicios de valor polticos, parte de una cierta definicin del
problema y pone de relieve como se percibe el problema en un
momento y lugar determinados.
La ineficacia y los efectos perversos de ciertas polticas pblicas
se originan frecuentemente al establecer hiptesis causales falsas o
parciales. Ah van dos ejemplos: el modelo causal o definicin del
problema que fue hegemnico en la poltica agrcola se basaba
esencialmente en los efectos de las subvenciones a los agricultores,
ignorando los impactos ecolgicos de una explotacin intensiva y los
efectos en trminos de sobreproduccin de productos agrcolas. El
SIDA. La prevencin se centr en homosexuales y drogadictos para,
poco a poco, plantearse como un problema de salud pblica en
general.

B.- La hiptesis de intervencin. Define las modalidades de intervencin estatal que
influirn en las decisiones y acciones de los grupos-objetivo. Los poderes pblicos
pueden imponer a estos grupos una modificacin de sus conductas de manera
coercitiva (obligaciones, prohibiciones, sistema de autorizaciones previas, etc.), inducir
a travs de incentivos econmicos positivos o negativos (v.gr. impuestos, exenciones
fiscales, etc.) o practicar una poltica de cambios de referentes a travs de campaas de
sensibilizacin, programas de formacin, etc.).

C.- La poltica pblica=poltica redistributiva
(Nota del alumno: esta afirmacin redistributiva es una sorprendente frivolidad
de los autores, slo explicable por una fijacin ideologizada que debera, por lo
. Segn los autores, toda poltica pblica
interviene en la definicin de los tres grupos de actores identificados y posee un
carcter intrnsecamente redistributivo al imponer costes a los grupos-objetivo
previstos y otorgando ventajas a los beneficiarios finales de la accin pblica. Al
convertir en objetivos estos efectos redistributivos entre los individuos y los grupos
sociales, el anlisis de las polticas pblicas pretende responder a una de las preguntas
clsicas de la ciencia poltica: quin gana y quin pierde?


7
menos, ser ms cauta y prudente. La historia de la ciencia poltica y econmica
est plagada de este tipo de fetichismos ideolgicos que han desembocado en
fenomenales fracasos, desde, por citar unos ejemplos, el incremento de la presin
fiscal (una accin redistributiva) como causa de la depresin econmica hasta la
inversin en comunicaciones viarias y ferroviarias que, por un lado, vertebran el
territorio y facilitan la movilidad , pero que, por el otro, provocan impactos
medioambientales de masificacin y deterioro del territorio. Los entusiasmos
ideolgicos a veces provocan tonteras ideolgicas)

(FIN DEL TEMA 3 DE ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS)

ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS

1

TEMA 4: LOS RECURSOS
Una poltica pblica no se crea ni se lleva a cabo sin disponer de toda una serie
de recursos que le permitan alcanzar sus objetivos. Aparte de los tradicionales
recursos econmicos y de personal, se estiman como recursos de polticas
pblicas el derecho, la informacin, la organizacin, las infraestructuras
pblicas, el tiempo y el consenso.
4.1. Los diferentes tipos de recursos

El Derecho constituye la columna vertebral normativa de la actuacin poltico-
administrativa.
4.1.1. El Derecho o el recurso jurdico
Es, adems, la fuente de legitimacin por excelencia de toda accin pblica,
siempre sometida al estado de derecho y al imperio de la ley.
Los recursos jurdicos de las polticas pblicas vienen definidos por el bloque de
reglas constitucionales, civiles, penales, administrativas, etc.
El Derecho, a pesar de su alto grado de objetivacin, deber ser dicho y redicho
por la prctica judicial y administrativa: es la nica forma de conservar su
carcter normativo y evitar convertirse en letra muerta.

Este recurso depende en trminos cuantitativos y cualitativos de las
capacidades de reclutamiento y de formacin, as como de cualificaciones
profesionales cada vez ms especializadas.
4.1.2.El personal o los recursos humanos

Las exigencias de cualificacin y formacin especfica- ENA en Francia,
Instituto Nacional de Administracin Pblica en Espaa, etc- para los que
deben gerenciar polticas pblicas suele ser contestadas en todos los pases
modernos por su carcter endogmico, de casta cerrada, de ocupacin
de las administraciones pblicas, etc.
Tambin tienen incidencia en las polticas pblicas los recursos humanos
del sector privado en dos proyecciones: a) al dar respuesta o pronunciarse
sobre proyectos normativos, informes, etc. y b) al contratar la
Administracin asesoras externas.

Es impensable que una poltica pblica pueda llevarse a cabo sin los medios
financieros adecuados.
4.1.3. El dinero o los recursos econmicos


2

Cada vez ms se utiliza el outsourcing para consultoras, anlisis, etc
El 60% del Presupuesto de Suiza lo constituyen subvenciones a cambio de la
ejecucin de polticas pblicas
En Espaa estas prcticas son habituales, pero con una arbitrariedad absoluta
(a los amigos)
El proceso presupuestario tradicional no permite manejar ni conocer de
manera precisa las dotaciones financieras de las diversas polticas pblicas
efectuadas por las administraciones.
Por el contrario, un cambio hacia la contabilidad analtica en base a una
estimacin del coste de cada producto o actuacin administrativa puede
inducir cambios profundos en el funcionamiento y organizacin de la
administracin pblica.
El recurso monetario es el ms fcilmente medible, intercambiable o
sustituible.

Se trata de un recurso escaso y muy desigualmente repartido entre entre
los actores de una poltica pblica.
4.1.4. La informacin o los recursos cognitivos

Los recursos cognitivos son los conocimientos que se pueden tener en
relacin a elementos tcnicos, sociales, e3conmicos y polticos del
problema colectivo a resolver.
Algunas polticas pblicas disponen de sus propios servicios tcnicos de alta
capacidad analtica, capaces de producir la informacin necesaria para la
implementacin de una poltica.
En las polticas pblicas la cuestin del nivel de recursos cognitivos plantea
el rol de los expertos en la toma de decisiones pblicas, cuestin
controvertida que se aprecia, por ejemplo, en la polmica sobre el Plan
Hidrolgico espaol con aludes de informes y contra informes para influir
en la opinin pblica.

4.1.5. La organizacin de los recursos relacionales o interactivos.

Se trata de un recurso construido a partir de:
a) atributos individuales de los actores.
b) la calidad organizativa de las estructuras administrativas a las
que pertenecen los actores.
c) existencia de redes interactivas entre los diferentes actores de
las polticas pblicas.
Las principales unidades organizacionales que albergan a los actores
pblicos son, en Espaa, el ministerio ( o consejera autonmica), la
direccin general, el servicio, la seccion y el negociado.
El jerarquizar en exceso impide la introduccin de funciones
transversales que garanticen la coherencia de la programacin de las
polticas pblicas.


3

4.1.6. El consenso o los recursos de confianza

Segn los autores, la ausencia de consenso provoca la aparicin de
conflictos y bloqueos. Disponer de este tipo de recursos de confianza
aporta un capital de legitimacin suplementario que no lo proporciona
por si solo el sufragio democrtico representativo.
La existencia de consenso resulta ser un elemento muy importante para
la implementacin de las polticas de desarrollo urbano o de carcter
medioambiental.
Para los actores pblicos, el recurso consenso se basa en la legitimidad
en su doble proyeccin primaria y secundaria.
a) Legitimidad primaria o democrtica: es aquella constituida por
el apoyo poltico de la mayora democrtica y
b) Legitimidad secundaria que proviene de la accin pblica dirigida
a sus destinatarios directos, v.g. grupos de presin coplectivos,
manifestantes, asambleas, etc.

4.1.7. El tiempo o los recursos cronolgicos

Algunos autores no consideran el tiempo como un recurso en si mismo
considerado. Sin embargo, la falta de tiempo o la consideracin del
tiempo como elemento esencial en polticas pblicas (plazos,
moratorias, etc.) obliga la consideracin (poco atendida por la doctrina)
como uno de los recursos a tener en cuenta.

4.1.8. Las infraestructuras o los recursos patrimoniales

El recurso infraestructura engloba el conjunto de bienes tangibles de los
que disponen los diferentes actores pblicos o privados, ya sea porque
tales bienes les pertenezcan, ya sea por que dispongan de su uso.
Al recurso de infraestructuras pueden asocirseles dos tipos de
utilidades principales. Concretamente.

La primera utilidad. Se refiere a la capacidad que poseen los
actores pblicos para administrar directamente un servicio.
La segunda utilidad hace referencia a la capacidad de
comunicacin que las citadas infraestrucuras- edificios pblicos,
per ejemplo- permiten a los actores pblicos. As, dichos
edificios constituyen algo ms que su estricta materialidad al
convertirse en centros relacionales y de comunicacin entre
actores pblicos entre si y con el pblico en general.

4.1.9.El apoyo poltico o los recursos de la mayora

El apoyo poltico como recurso se refiere al apoyo a las polticas
pblicas por parte de una mayora parlamentaria o popular que
supondra lo que el autor llama legitimacin primaria ( basada en la

4

legitimacin por parte de la instituciones parlamentarias o por voto
popular, va referendaria).

El apoyo poltico como recurso legtimo y legitimador puede, sin
embargo, deteriorarse por el debate pblico sobre cuestiones
relevantes, las intervenciones parlamentarias (mociones e
interpelaciones) o debates ideolgicos de especial intensidad (v.g. la
eutanasia, el matrimonio homosexual, etc.)

Como restablecer el apoyo poltico cuando se deteriora. En primer
lugar, abriendo procesos de evaluacin de cara a restablecer la
coherencia y la confianza. En segundo lugar- siempre segn el autor-
dando explicaciones pblicas, movilizando a las poblaciones afectas,
manteniendo a los opositores en una situacin minoritaria, etc.

La importancia del recurso apoyo pblico. Una fuerte implantacin del
recurso apoyo poltico permite economizar la utilizacin de otros
recursos. Por ejemplo, una poltica pblica que goce de un amplio apoyo
poltico puede (momentneamente) prescindir del recurso del consenso
(v.g. la poltica nuclear en Francia en los aos 70), o del recurso jurdico
(v.g. poltica de defensa), o del recurso de informacin (v.g. cuando
existe una amplia mayora de apoyo sobre una cuestin concreta)

4.1.10. La fuerza o el recurso violencia

La coaccin legtima a travs de la fuerza fsica es un recurso delicado, slo
utilizable segn los autores, en situaciones extremas por sus connotaciones
dictatoriales. Sin embargo, la violencia o la fuerza, segn los autores, puede
ser un recurso que permita expresar a sectores de poblacin un desacuerdo
profundo, bloquear la entrada en una empresa, ocupar unas instalaciones,
etc
Nota del alumno: es evidente que los autores cuestionan sibilinamente el
principio de Max Weber de que el Estado ostenta el monopolio de la
violencia. Ignoran, asimismo, el elemental principio de que toda norma o
implica un poder coactivo- violencia- o no es norma. Finalmente expresan un
buenismo de la peor especie que atenta contra el Estado de Derecho y el
imperio de la ley al legitimar la fuerza y la violencia de grupos sociales.
Estamos ante una inadmisible y solapada versin del uso alternativo del
derecho y dems legitimaciones fuera del imperio de la ley

4.2 La gestin de los recursos.

4.2.1. El principio de la gestin sostenible de los recursos.

Cada uno de los recursos explicitados posee sus propias leyes que rigen su produccin,
su reproduccin y su explotacin. Los analistas y los implementadores de Polticas

5

Pblicas deberan conocer las especificidades administrativas de todos los recursos del
Estado.
de
4.2.2. De la administracin de los recursos hacia la gestin de las polticas pblicas

Es evidente que la administracin de los recursos pblicos debe basarse en
conocimientos, tcnicas y reglas que son propios a cada uno de dichos
recursos. Con dos riesgos:

El peligro de aislar cada uno de los recursos de su contexto, alejndolo
de su finalidad que es contribuir a la realizacin efectiva de las polticas
pblicas. Es algo que ocurrira si se asimilan a una gestin de tipo
privada sin tomar en consideracin el carcter pblico de las polticas.
El peligro, en una gestin aislada, de abusar del clientelismo, amiguismo
y dems corruptelas en la utilizacin y adjudicacin de los recursos
pblicos.

Por ltimo, hay que distinguir entre a) los recursos como materia para la
realizacin de Polticas Pblicas y b) los medios de accin como forma de
intervencin elegida en funcin de los objetivos estratgicos.



1

TEMA 5: LAS REGLAS INSTITUCIONALES

5.1 El anlisis institucional
5.1.1. Del institucionalismo al neoinstitucionalismo
Tres paradigmas han dominado sucesivamente la ciencia poltica contempornea: el
paradigma institucionalista, el paradigma behaviorista y el paradigma
neoinstitucionalista.
A. El paradigma institucionalista: sostiene que las reglas institucionales
democrticas determinan las decisiones individuales y colectivas. El homo
politicus hace poltica, pero siempre en el marco de las instituciones
constitucionales y respetando determinadas reglas formales.

B. El paradigma behaviorista: postula que los roles sociales, las normas
informales y los valores personales de los individuos determinan su
comportamiento poltico. El homo politicus toma decisiones polticas
estratgicas teniendo como objetivo maximizar su utilidad personal. (es el caso
de la public choice)

C. El paradigma neoinstitucionalista: A partir de los aos 80 surge una nueva
corriente de investigacin que trata de integrar las ideas de la public choice y
las del anlisis de las instituciones pblicas. A partir de ah el paradigma neo
institucionalista postula que actores e instituciones se influyen recprocamente.

5.1.2. Definiciones de las reglas institucionales
A. Las reglas institucionales como normas sociales (escuela sociolgica): al
adoptar una perspectiva culturalista, los socilogos definen las instituciones,
no nicamente como las reglas y los procesos formales propios de una
organizacin, sino, tambin, como el sistema de valores, smbolos, esquemas
cognitivos y normas de comportamiento de dichas instituciones. Para esta
escuela, las instituciones son esencialmente culturales, proporcionando a sus
miembros un marco de significacin que gua sus acciones individuales.

B. Las reglas institucionales como normas contractuales voluntarias: (escuela
econmica): Las reglas institucionales se contemplan desde una perspectiva de
clculo. Los individuos negocian libremente ciertas reglas y/o aceptan cdigos
de conducta informales. Desde la perspectiva de esta escuela, el objetivo de las

2

reglas institucionales es permitir una cierta previsibilidad en relacin con el
comportamiento de los otros actores y los resultados de la accin colectiva.

C. Las reglas institucionales como estructuras estatales( escuela historicista): los
historiadores se inspiran en teoras estructuralistas para aproximarse a las
instituciones. Desde esta perspectiva, las instituciones se asocian a las normas
jurdico-constitucionales, a los procesos poltico-administrativos formales y a
las convenciones informales que fijan las reglas del juego entre los actores. Las
reglas institucionales de un rgimen democrtico reflejan as las relaciones de
poder existentes entre los grupos sociales. De esta manera, la escuela neo
institucionalista se situara en un punto intermedio entre las perspectiva
culturalista de los socilogos y la perspectiva de clculo de los economistas

Las coincidencias de las tres escuelas neoinstitucionalistas

Coincidencia primera
: Al menos
en tres puntos coiniden estas tres escuelas:
:
a. Cculos oportunistas y herencia institucional:
Todas las corrrientes de investigacin definen las
reglas institucionales como estructuras y reglas formales explcitas y,
tambin, como normas informales implcitas, pero compartidas por los
miembros de una organizacin.

Coincidencia segunda: Las reglas institucionales establecen estructuras
y comportamiento que pueden facilitar o limitar la participacin poltica
de los individuos y de los grupos (por ejemplo, el derecho a presentar
una iniciativa legislativa popular, el derecho a ser escuchado en un
proceso administrativo, etc.)

Coincidencia tercera: Los individuos son racionales en la medida que
tienen un objetivo concreto y racional y que, a travs de sus conductas,
pretenden forjar una identidad social y garantizarse un reconocimiento
por parte de un grupo o una organizacin.

5.1.3 Cambios institucionales: Cmo surgen y evolucionan las reglas
institucionales? Utilizaremos aqu tres argumentaciones principales que se
corresponden parcialmente con las escuelas neoinstitucionalistas analizadas.

Los autores de la public choice consideran que una institucin surge
debido a la decisin intencional de individuos que buscan maximizar la

3

posibilidad de prever los resultados sustantivos de sus interacciones.
Una institucin durar tanto tiempo como sea capaz de promocionar a
los individuos o grupos ms beneficios que otras formas institucionales
alternativas.
Esta interpretacin voluntarista de las transformaciones institucionales
proviene de lo que puede ser llamado darwinismo institucional, cercano
al evolucionismo ortodoxo de la Escuela de Hayek.
En resumen: la evolucin de las instituciones, la creacin y las reformas
institucionales se explican en definitiva por las motivaciones y acciones
de individuos y grupos.

b. Demandas sociales y barreras estructurales.

Esta segunda corriente explica las innovaciones institucionales a travs
de la inadecuacin entre reglas institucionales y otros elementos de la
realidad social. Este desfase se origina por el hecho de que las
estructuras polticas y las dinmicas sociales no evolucionan a la misma
velocidad.
Por otro lado, las relaciones de poder que se inscriben en las reglas
institucionales vigentes limitan las oportunidades de ciertos grupos
sociales excluidos del mbito de la toma de decisiones que, a
consecuencia de ello, no pueden participar en las transformaciones
institucionales

c. Presiones externas y mediacin interna

Una tercera hiptesis parte del supuesto de que son los impactos
externos a un sistema los que inducen las transformaciones
institucionales. Es el caso, por ejemplo, de las consecuencias que ha
tenido el ingreso de Espaa en la Unin Europea sobre las autonomas,
sus competencias originarias y la misma naturaleza de lo autonmico.

5.2 La operacionalizacin del concepto de reglas institucionales
Para operacionalizar el concepto de reglas institucionales y a fin de facilitar la
investigacin emprica, el autor propone la combinacin de dos perspectivas: la
primera (inspirada en la ciencia jurdico-administrativa) se basa, esencialmente, en la
idea de una jerarqua de normas e instituciones, la segunda (inspirada en la nueva

4

economa institucional) tiene como objetivo ubicar los diversos tipos de reglas que los
actores negocian entre si para gestionar sus interacciones.
5.2.1. La jerarqua de las instituciones: de los principios constitucionales a la accin
concreta: El considerar el Estado como un actor y a sus instituciones como un apoyo a
su accin equivale a refutar tanto las tesis pluralistas de un Estado-ventanilla que se
mantiene atento a todas las reivindicaciones sociales como las tesis neomarxistas de
un Estado cautivo arbitrario que, a travs de sus polticas pblicas, aspira slo a
reproducir las diferencias entre clases sociales o privilegiar los intereses de un grupo
organizado. A partir de ah, el analista de una poltica pblica puede distinguir, en
cualquier sistema poltico los siguientes tres niveles de reglas institucionales:
Primer nivel: el marco constitucionesenta el conjunto estructuradoal: incluye las
reglas constitutivas de un rgimen poltico que fijan el marco de condiciones para
el arbitraje democrtico de los conflictos. Concretamente:
a) Los principios que la Constitucin fija respecto del funcionamiento
general: v.g. democracia directa, federalismo, Estado de Derecho, etc.
b) Las libertades individuales
c) Las autoridades legislativas, ejecutivas y judiciales: v.g. composicin del
parlamento, competencias del Tribunal Constitucional, etc.
d) Roles polticos: v.g. los roles del primer ministro, del Rey, etc.

Segundo nivel: las reglas institucionales que regulan las organizaciones
administrativas, y que forman el aparato estatal, es decir, las herramientas y los
recursos de que dispone el gobierno para llevar a cabo sus acciones en el terreno
social.

Tercer nivel: el acuerdo poltico-administrativo: representa el conjunto
estructurado de actores pblicos para la elaboracin y/o ejecucin de una poltica
pblica determinada. Este acuerdo poltico-administrativo se fundamenta en reglas
institucionales orientadas por una lgica de la accin que incentiva a los actores
pblicos a coordinar sus decisiones con el objetivo de resolver un problema
concreto.

Las tensiones entre las reglas constitucionales y las que regulan las polticas pblicas
especficas pueden generarse por motivos variados: v.g. el grado de centralizacin de
las polticas especficas en relacin con la norma constitucional que regula las
relaciones entre el Estado central y las instituciones subestatales (autonomas, por
ejemplo). De hecho y debido a su gran estabilidad, las reglas constitucionales suelen
representar obstculos para los actores de una poltica pblica, sobre todo en los
pases con slidas y continuadas tradiciones constitucionales.


5

5.2.2. Las tensiones entre las polticas institucionales y las reglas institucionales
especficas de las polticas pblicas
Reglas institucionales: son las que rigen los acuerdos poltico-administrativos,
formando generalmente parte de las polticas pblicas sustantivas.
Polticas institucionales: el conjunto de decisiones y acciones pblicas que
tienen por objeto garantizar y mejorar el funcionamiento del aparato estatal.
Estas polticas no slo conciernen al gobierno, sino tambin al parlamento y a la
justicia
Las polticas institucionales influyen en la definicin y en la gestin de todas las
polticas sustantivas concretas. Y ninguna poltica sustantiva puede ignorar las
estrictas exigencias de las reglas institucionales, especialmente los principios
del Estado de Derecho.

El conflicto entre las reglas institucionales y las reglas sustantivas: Las
fricciones entre las reglas institucionales y las sustantivas (polticas concretas)
son frecuentes y se manifiestan bajo la forma de tensiones entre los servicios
administrativos y los actores aplicadores de las polticas pblicas sustantivas.
(Por ejemplo: los frecuentes contratos menores en las contratas pblicas con el
fin de evitar los concursos pblicos y asignar as directamente el encargo).

La legitimidad secundaria. La dinmica de las polticas sustantivas se resiste
con frecuencia a la aplicacin de la regla institucional general y suelen tener su
origen en la interaccin entre los actores pblicos y privados, en algunas
formas de integracin de la sociedad civil o en los intereses de algunas
minoras. Todo ello sugiere la necesidad creciente de una legitimidad o
legitimacin secundaria. Sin embargo, es obligado preguntarse si es plus de
legitimidad que cada poltica sustantiva suele buscar, no requerira de
planteamientos ms generales y transversales.

5.2.3. Tipologa de las reglas institucionales: del actor al acuerdo
institucional.
Para identificar y operacionalizar las reglas institucionales que influyen en las
polticas pblicas hay que tener en cuenta:
1. El analista debe adoptar ante todo el punto de vista de los actores a quienes
incumbe el problema colectivo de la poltica que pnatean.
2. El analista debe interrogarse acerca de qu reglas institucionales son necesarias
para que el citado problema pueda resolverse de manera concreta y puntual.
3. No se trata de tomar en consideracin todas las reglas institucionales
existentes y sus nexos jerrquicos, sino identificar las reglas formales e

6

4. informales a las que los actores pblicos y privados recurren para hacer valer
sus intereses y, en general, para garantizar la eficacia de la poltica pblica. Es
lo que se llama acuerdo institucional.
5. As, las reglas institucionales se definen operacionalmente como las reglas que
un conjunto de actores desarrolla y aplica para organizar actividades repetitivas
que producen resultados (previsibles) que conciernen a estos actores y
potencialmente a otros.

Tres categoras para clasificar las reglas institucionales propias de las polticas
pblicas especficas:

1. Las reglan que fijan el acceso a los recursos de las polticas pblicas
(derecho, dinero, tiempo, informacin, etc.)
2. Lass reglas que fijan las competencias y la naturaleza de las
interacciones entre los actores pblicos y los privados. Y,
3. Las reglas que fijan las conductas individuales.

(FINAL DEL TEMA 5 DE ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS)
ANLISIS DEL POLTICAS PBLICAS

1

TEMA 6: El modelo de anlisis

6.1. El ciclo de una poltica pblica y sus productos
Poltica pblica: Un conjunto de decisiones y acciones que resultan de
interacciones repetidas entre actores pblicos y privados cuyas conductas se
ven influenciadas por los recursos de que disponen y por las reglas
institucionales generales ( concernientes al funcionamiento global del sistema
poltico) y especficas (propias del mbito de intervencin).

Esta perspectiva nos lleva a distinguir nuestras variables de anlisis de la
manera siguiente:

Los fenmenos sociales a explicar constituyen la variable dependiente.
Por lo tanto, nos interesa analizar el alcance y contenido especfico de
los diferentes productos de las polticas pblicas.
Mientras, las variables independientes, es decir, los fenmenos sociales
explicativos seran la constelacin de actores y su conducta,
directamente influenciada por los recursos que se pueden movilizar y
por el contexto institucional general.

El desarrollo secuencial de una poltica pblica consta de cuatro etapas
principales: 1) inclusin del problema pblico a resolver en la agenda
gubernamental; 2) la programacin legislativa y reglamentaria de la
intervencin pblica ( con las decisiones pertinentes); 3) la implementacin del
programa poltico-administrativo a travs de planes de accin; y, 4) la
evaluacin de los efectos generados (impactos). En funcin de estas cuatro
etapas, el analista debe identificar, para cada poltica pblica, los seis tipos de
productos de las siguientes caractersticas:

La definicin poltica del problema pblico (DF): comprende, no slo la
firme decisin de emprender una poltica pblica, sino, sobre todo, el
marco (frame) desde el que se parte.

El programa de actuacin poltico-administrativo (PPA): incluye todas
las decisiones legislativas o reglamentarias y los principales recursos de
los actores pblicos para la implementacin del programa poltico-
administrativo.

Los planes de accin (PA): establecen las prioridades de
implementacin en el espacio geogrfico y social, as como en el
tiempo.


2

Los actos de implementacin : incluyen todas las actividades y las
decisiones administrativas de aplicacin, incluido las eventuales
decisiones de los tribunales administrativos.

Los enunciados evaluativos a los efectos de las polticas pblicas
pretenden evidenciar los cambios de comportamiento de los grupos-
objetivo y los efectos inducidos en los beneficiarios finales, pudiendo
permitir valorar cientficamente o polticamente la eficacia y eficiencia
de la poltica pblica aplicada.

Postulado n 1. El modelo de anlisis que se propone pretende describir,
comprender y explicar la totalidad de la poltica pblica que va desde la
percepcin inicial de un problema social hasta su eventual solucin a travs de
la intervencin pblica. Los que se postula, pues, es que los resultados
sustantivos e institucionales de una etapa de una poltica pblica (por ejemplo,
la programacin) tienen una influencia directa sobre el contenido de las etapas
subsiguientes (por ejemplo, la implementacin)

6.2. El juego de los actores sobre los elementos sustantivos e institucionales.
Postulado n 2: Los actores involucrados en una poltica pblica pueden, en cada
una de las etapas, servirse de las reglas institucionales vigentes y de los recursos
que an no se han explotado para tratar de influir el contenido de la etapa en
cuestin.
Este segundo postulado sugiere que la accin pblica:

No es ni lineal ni perfectamente determinante de las conductas individuales.

Que siempre existen imprecisiones y zonas de incertidumbre que dan lugar a
mrgenes de apreciacin y maniobra para los actores de las polticas pblicas.

Que la programacin de una poltica pblica no puede anticipar todas las
modalidades y los elementos que estarn en juego durante la fase de
implementacin y que, en consecuencia, los conflictos no resueltos o anticipados
durante el proceso de adopcin de un programa poltico-administrativo
reaparecern durante la citada fase de implementacin.

Que los resultados sustantivos e institucionales de una etapa (variable dependiente
a explicar) se ven influidos tambin por las modificaciones en el marco
institucional, en los recursos, y en las conductas de los actores directamente
involucrados en esta etapa (variables independientes explicativas)


3

6.3. El modelo terico integrado
El reconocimiento que se producen en las etapas de una poltica pblicas obliga o
aconseja la elaboracin de un modelo terico integrado que permita fusionar los
distintos elementos a travs de un anlisis diacrnico de las cuatro etapas
identificadas: inclusin en la agenda, programacin, implementacin y evaluacin.
A. La concrecin del contenido sustantivo de la poltica pblica: En la medida
que una poltica pretende resolver un problema colectivo, las decisiones y
actuaciones practicadas se orientan hacia esta finalidad. En consecuencia, el
analista ha de poder constatar empricamente a lo largo de las etapas los
contenidos de la accin pblica:

Los objetivos que se establecen en la fase de programacin deben
definirse cuando estos objetivos se incorporan a la agenda
gubernamental.

La evaluacin de las medidas de implementacin deben basarse en
funcin de la solucin del problema pblico que se aspira a resolver.

Esta coherencia sustantiva supone una conditio sine qua non para la
eficacia de las polticas pblicas.

B. La consolidacin del espacio de una poltica pblica: Al analizar la dimensin
racional de las polticas pblicas, el analista debe constatar, a partir del
tringulo de base de toda intervencin (Estado, grupo-objetivo y beneficiarios
finales), el surgimiento, la consolidacin y la delimitacin del espacio de la
poltica analizada.

C. La consolidacin de un capital institucional: Las reglas institucionales son
factores que permiten una mayor estabilidad de las conductas individuales, de
las interacciones entre los actores y de los resultados sustantivos que de tales
interacciones se derivan. Al concentrarse en el aspecto institucional de la
accin pblica, el analista ha de poder identificar el capital institucional
constituido, no slo por las reglas institucionales, sino, tambin, por las normas
formales o informales que se dan a si mismos los actores implicados en una
poltica especfica.

D. La explotacin de todo el abanico de recursos: Slo el anlisis emprico nos
dir qu recursos- de los que tiene a su disposicin- se habrn utilizados
finalmente por los actores pblicos y privados.

Corolario: este modelo conceptual facilita:


4

a) La interpretacin de las polticas pblicas como un proceso dinmico que
permite, en cada una de sus etapas, identificar y analizar los distintos
elementos del proceso.
b) Al simplificar el anlisis emprico a travs de una segmentacin, en funcin de
las cuatro etapas definidas, de las preguntas de investigacin, variables e
hiptesis, el modelo trata de no caer en la trampa de los lmites evidentes de la
perspectiva secuencial de las polticas pblicas, con el consiguiente peligro de
incurrir en error.
c) Por otro lado, la posibilidad de explicar parcialmente los resultados sustantivos
e institucionales de una etapa independientemente del contenido de la etapa
precedente, ampla considerablemente la perspectiva de anlisis.

(FIN DEL TEMA 6 DE ANLISIS DEL POLTICAS PBLICAS)

1

TEMA 7: INCLUSIN EN LA AGENDA POLTICA

7.1 La construccin social de los problemas
En el anlisis de un problema reconocido como pblico se impone la utilizacin
de la perspectiva constructivista, partiendo de un supuesto: ninguna situacin
objetiva constituye per se un problema. Su clasificacin social y posteriormente
poltica como tal es, en todos los casos, una construccin colectiva vinculada
directamente con las percepciones, representaciones, intereses y valores de los
actores involucrados. En consecuencia: toda realidad social debe aprehenderse
como una construccin histrica, ubicada en el tiempo y en el espacio.

El rol del analista de polticas pblicas para por identificar los procesos, los
actores y los argumentos que se usan para que tales situaciones objetivas se
perciban y definan como problemticas y merecedores de una intervencin
pblica.

La aproximacin constructivista aplicada al anlisis de los problemas sociales y
las polticas pblicas pone de relieve tres implicaciones en la forma de
considerar analticamente (es decir, construir e interpretar) los productos de las
polticas pblicas.

1. Los lmites de la perspectiva racionalista: cuando los programas de
actuacin son la concrecin de las intenciones de los poderes pblicos,
ello no puede interpretarse independientemente de la poltica pblica
en la cual se inscriben ni de la situacin social reconocida
colectivamente como problemtica. En una palabra: limitarse al anlisis
de los programas legislativos impide plantearse y responder
adecuadamente los cuestionamientos acerca de qu problema social es
el que los poderes pblicos intentan resolver, amn de por qu se ha
elegido este problema y no otro.

2. Los lmites de la perspectiva secuencial: el anlisis de una poltica
pblica en base a un modelos secuencial rgido (inclusin en la
agenda/programacin/implementacin/evaluacin) define el problema
como una etapa aislada y nica. Sin embargo, las etapas de
programacin, implementacin y evaluacin proceden de la definicin
o de la redefinicin de un problema pblico inicialmente definido. La
construccin de un problema es, pues, un proceso continuo, no lineal y
abierto. Al estudiar diacrnicamente el ciclo de vida de una poltica, el
analista debe preguntarse en cada una de las etapas si el contenido, los
actores y el contexto institucional de la poltica estudiada responden a
la definicin inicial del problema a resolver o, si por el contrario, de una
reformulacin poltica del problema. Una redefinicin del problema a
resolver debe provocar un cambio de poltica y viceversa.


2

3. Los lmites de la perspectiva sectorial: Finalmente, una perspectiva
centrada exclusivamente en los programas tender a interpretar las
polticas pblicas en funcin de un esquema analtico sectorial. Una
poltica pblica puede estar ntegramente vinculada a un sector o a
varios sectores, tal y como ocurre, por ejemplo, con los problemas
sociales que conciernen a varios sectores de intervencin. Si no se
tienen en cuenta los eventuales cambios institucionales en una poltica
pblica se corre el riesgo de la unidimensionalidad de la interpretacin
del problema colectivo amen de ignorar las problemas de coordinacin
entre los actores pblicos encargados de su solucin.

7.2. La definicin del problema pblico (Fase o Producto 1)

7.2.1. El problema pblico: elementos para su definicin.
Problemas sociales y problemas pblicos. Hay que distinguir entre problemas
sociales y problemas pblicos (Gusfield): no todos los problemas sociales se
convierten en pblicos. Los problemas sociales se convierten en problemas
pblicos cuando se incluyen en la agenda pblica. En este sentido, la definicin
de problema pblico es esencialmente poltica.

Del problema social al pblico. Tres requisitos (Garraud) para poder calificar un
problema social como problema pblico:

1. Una demanda que surge de grupos sociales determinados.
2. El desarrollo de un debate pblico; y
3. La existencia de un conflicto entre los grupos sociales organizados y las
autoridades polticas.

Las no decisiones. Las no decisiones son los bloqueos institucionales que
obligan a los actores sociales involucrados en un problema dado, bien a buscar
otras vas de solucin distintas de las pblicas, bien a solucionar ellos mismos el
problema. En definitiva, los mecanismos de no decisin sirven para aparcar,
acallar, marginar o hacer desaparecer ciertas demandas antes de que consigan
acceder a la arena decisional.

7.2.2. Las dimensiones operacionales del anlisis
a) La intensidad del problema. Se refiere al grado de importancia que se da a las
consecuencias del problema tanto a nivel individual como colectivo. Los actores
implicados juzgan si se trata de un problema serio, digno de tomarse en serio por

3

los efectos negativos que se inducen, v.g. costes financieros, riesgo de accidente
nuclear, etc.

b) El permetro (o la audiencia) del problema. Se entiende por permetro de un
problema el alcance de sus efectos negativos sobre los diferentes grupos
sociales que se ven implicados en dicho problema.

Para delimitar este permetro debemos conocer el crculo de personas
y el mbito territorial afectados.

Obviamente, la dimensin del problema se relaciona directamente con
su visibilidad pblica. Si el nmero de grupos sociales afectados no es
muy grande, si estos afectados se localizan en espacios perifricos y/o
pertenecen capas sociales poco movilizadas polticamente, entonces la
posibilidad de que su situacin se defina como un problema colectivo es
bastante limitada,

La forma de definir un problema social (y la poltica pblica que debe
corregirlo) depende de la imagen social (positiva o negativa) y del poder
poltico (fuerte o dbil) de los grupos que sufren los efectos negativos
del problema o de aquellos que son responsables de su aparicin.
(Schneider e Ingram)

c) La novedad del problema.

El grado de novedad de un problema se considera como determinante
para su acceso a la agenda gubernamental. Sin embargo, tras la fase
expansiva de la novedad, el problema en cuestin pierde importancia
meditica tambin peso en la agenda gubernamental.
Actualmente, son ms bien pocos los problemas y, consecuentemente, las
polticas pblicas, totalmente nuevos. La mayora de las intervenciones
pblicas consisten en correcciones y reorientaciones de una poltica
anterior que, o bien fracas, o bien ha de responder a nuevos retos no
previstos.

d) La urgencia del problema. En los casos extremos (un accidente grave en el
transporte, un atentado terrorista, etc.) lo poderes pblicos suelen dar una
respuesta inmediata. Tales contexto bren una ventana de oportunidad a los
sectores sociales que postulan una solucin a esta situacin problemtica.


4

7.3 Los procesos de inclusin en la agenda poltica
7.3.1 De las historias causales en conflicto a la hiptesis causal dominante

Una historia causal incorpora un grupo social cuya situacin se considera
problemtica y, paralelamente, imputa la responsabilidad de esta situacin
inaceptable al comportamiento de otro grupo social. Definir un problema
significa:

a. Identificar tanto los grupos que padecen los efectos negativos del
problema, como el origen de los mismos.

b. Identificar a aquellos cuyo comportamiento causa el problema a los
efectos del pago de los costes que implica su solucin.
Un ejemplo
La movilizacin en Europa por parte de grupos de extrema derecha con
conservadores que atribuyen las causas del desempleo, de la
inseguridad ciudadana, etc. a un grupo social particular: los inmigrantes.

7.3.2. Procesos: actores, recursos e instituciones movilizados
Las investigaciones acerca de la inclusin de los problemas sociales en la agenda
poltica tratan de identificar a los actores y los procesos de inclusin en la agenda
(agenda setting). Siguen a continuacin cinco procesos tpicos de agenda setting.

1. La mediatizacin: hace referencia al rol determinante que los mass media
tienen a la hora de determinar el inters social de una determinada situacin.
En este tipo de procesos, los principales recursos movilizados son, obviamente,
la informacin y las estructuras de comunicacin. Los media influyen
directamente en la opinin pblica e incita a los actores pblicos a involucrarse
en los temas de discusin y propiciar un debate poltico de cara al electorado y
ciudadana en general.

2. La movilizacin o iniciativa externa. Presentndose como defensores de
intereses sociales, frecuentemente generales y a largo plazo, (proteccin medio
ambiente, derecho al trabajo, derecho a la vivienda, etc.), estos actores
organizados aspiran a atraer a la opinin pblica,0
3. .
4. y a la atencin de los actores poltico-administrativos, hacia el problema social
que desean sea objeto de atencin por parte de los poderes pblicos. Utilizan
frecuentemente la movilizacin, iniciativas legislativas populares,

5

manifestaciones, bloqueos, etc. Algunos de estos movimientos reivindicativos
van ms all de la legalidad como es el llamamiento a la desobediencia civil, la
resistencia frente a la globalizacin, la ocupacin de instalaciones nucleares,
etc..

5. Oferta poltica o competencia electoral. Inspirados en las teoras de la
public choice, partidos polticos u otras organizaciones toman la iniciativa,
definiendo problemas pblicos y formulando polticas pblicas, todo lo cual
apunta al aumento de su base electoral y a sumar beneficiarios potenciales de
las mismas. Los recursos movilizados por los partidos incluyen generalmente la
informacin (enunciados de los programas polticos), la organizacin (aparato
del partido) y el apoyo poltico ( mayora poltica o coalicin gubernamental
posible)

6. Anticipacin interna: es un modelo que otorga un peso decisivo a los actores
administrativos en la constitucin de la agenda poltica. El hecho de que estos
actores son los que estn a cargo de la implementacin de las polticas
vigentes, son tambin los que estn mejor situados para identificar los
desajustes entre las acciones estatales que se llevan a cabo y los problemas
sociales no resueltos.

7. Accin corporativista silenciosa: normalmente grupos de inters que, de
forma silenciosa y a travs de otros mecanismos de influencia, aspiran a influir
discretamente en la toma de decisiones que afectan a sus intereses.

7.3.3. Criterios para la comparacin
Ninguno de los cinco modelos presentados puede explicarnos la inclusin de un
problema social en la agenda poltica. Sin embargo, al combinar los modelos, el
analista puede identificar ms fcilmente el proceso de definicin poltica de
los problemas pblicos.
El proceso de inclusin en la agenda poltica de un problema pblico debe
incluir al menos tres etapas:

1. Un anlisis de los actores involucrados: Quines son los
activistas-emprendedores, propietarios y/o depositarios
legtimos del problema? Cul es la historia causal que se
propone? Qu historias causales propuestas por los otros
actores compiten con ella?
2. Un anlisis de los procesos de tematizacin: Qu recursos y qu
reglas institucionales por quin y con qu nivel de xito, para
acceder a la toma de decisiones?

6

3. Un anlisis del contenido sustantivo: Qu influencia tienen la
composicin de los actores implicados y las estrategias utilizadas
para la inclusin en la agenda sobre la manera en la que el
problema se define finalmente?

7.4. Dinmica de la agenda poltica: competencia y cambio
Competencia: Dada la limitacin de los recursos del aparato estatal y de los
actores intermediarios (partidos, movimientos sociales, grupos de presin), la
agenda poltica no puede tratar al mismo tiempo y con la misma intensidad
todos los problemas. Ello conlleva una competencia entre los problemas
sociales, algunos de los cuales se vern relegados en la lista de prioridades de la
accin pblica (por ejemplo: las cuestiones ambientales son un lujo slo
permisible en periodos de expansin econmica)) o, sencillamente,
marginados del debate democrtico (Por ej. las no decisiones). En
consecuencia, al analizar empricamente una inclusin de un problema en la
agenda poltica, el investigador deber incluir, adems de los factores propios
del problema estudiado, las condiciones ms generales que dependen de los
otros problemas sociales para explicar el acceso o el no-acceso del problema
estudiado.

Cambio: Todo cambio de definicin de un problema se realiza en referencia
directa a la situacin anterior, la cual influye tanto sobre cmo se piensa el
problema como sobre la serie de actores implicados y las estrategias de accin.
Ni que decir tiene, que el peso de la herencia poltica es determinante. En
conclusin, debemos tener en cuenta:

Toda poltica pblica se constituye paso a paso y en el tiempo,
procediendo a mltiples retroacciones y procesos de aprendizaje
colectivos.
Durante la primera tematizacin del problema pblico a resolver, el
modelo causal elaborado es, con frecuencia, monocausal y parcial: la
programacin de la poltica resulta, a veces, deficiente o incompleta.
La evaluacin de los efectos inducidos por su implementacin permite a
los actores implicados sacar lecciones y afinar el tiro, es decir,
redefinir polticamente el problema pblico.


1

TEMA 8: PROGRAMACIN Y DECISIN EN POLTICAS PBLICAS

8.1. Las decisiones en Polticas Pblicas. El Programa de actuacin
poltico-administrativo (Fase o producto n 2)
Un Programa de actuacin poltico-administrativo (PPA) define en trminos
jurdicos el mandato poltico que los legisladores formulan para tratar de
solventar un problema pblico. Las disposiciones de un Programa de actuacin
poltico-administrativo (PPA) comprenden:

a) Los objetivos normativos de la solucin prevista para resolver el
problema.
b) La definicin de los grupos-objetivo y su papel en la realizacin de la
poltica pblica (hiptesis causal).
c) Los medios disponibles- hiptesis de intervencin- y los principios de
organizacin administrativa para la implementacin de una poltica
pblica.

A. Los objetivos
8.1.1. El Programa de Actuacin poltico-administrativo (PPA): cinco
elementos constitutivos
Es conveniente emprender un estudio detallado del PPA correspondiente en calidad de
variable dependiente para entender bien una poltica pblica. Para ello identificaremos
los cinco elementos constitutivos de un PPA, de los cuales tres revisten carcter
sustantivo- objetivos, elementos evaluativos y elementos operativos- y dos un carcter
institucional, los concernientes al acuerdo de actuacin poltico-administrativo y los
elementos procedimentales.

Cada PPA incluye la definicin de unos objetivos ms o menos explcitos
que permite concebir la intervencin pblica en funcin de las metas de
la poltica en cuestin. Describen, por as decirlo, el estado social
deseado en un momento y mbito de accin determinado una vez que
el problema ha sido asumido como tal y se ha tratado de buscarle una
respuesta.
Cuando ms concretamente se formulan los valores de los objetivos
ms fcil resulta establecer si estos se realizaron efectivamente o no. Es
obvio que cuanto ms concretos son los objetivos, ms oportunidades
existen para que los beneficiarios finales de una poltica puedan exigir,

2

polticamente o por va judicial, mejores soluciones a los problemas que
les afectan.
El objetivo de una poltica pblica no consiste en producir prestaciones
estrictamente administrativas, sino modificar la realidad social
conforme a las disposiciones implcitas o explcitas presentes en el PPA.
El objetivo no es cumplir la ley, sino alcanzar los objetivos que fija la ley
ya que, de esta manera, se conseguirn los valores que la normativa
incorpora.

B. Los elementos evaluativos

Las implicaciones polticas de los elementos evaluativos en la gestin de
la poltica pblica son importantes: todo investigado en ciencias sociales
sabe que se pueden producir resultados divergentes segn el mtodo
que se aplique. Este fenmeno tambin se da en el anlisis de las
polticas pblicas.

Dada la estrecha interdependencia entre los mtodos para evaluar el
grado en que los objetivos de una poltica pblica se han alcanzado y los
resultados verdaderamente obtenidos, la seleccin de los elementos
evaluativos del PPA puede tener una gran infuencia en el alcance
normativo y poltico de los objetivos a alcanzar.

Sin embargo, el debate poltico no suele entrar en esta esfera y as la
seleccin de parmetros se ve frecuentemente monopolizada por
actores que se sirven de un lenguaje tcnico para hacer valer sus
intereses polticos.

C. Los elementos operativos (instrumentos de intervencin, medidas)

Los elementos operativos definen las modalidades de intervencin para
alcanzar los objetivos de una poltica pblica. Adems, concretan la
hiptesis de intervencin y precisan la hiptesis causal toda vez que
definen los grupos-objetivo a los que tales medidas se aplican.

La eleccin de los instrumentos depende en gran medida de la
modalidad de intervencin seleccionada ( por ejemplo, prestaciones
directas, incentivos, prohibiciones o autorizaciones, medidas de
redistribucin, mecanismos de persuasin, etc.).

Tanto desde la ptica jurdica como desde la ptica de la ciencia
administrativa, es importante que los elementos operativos indiquen
bajo qu condiciones pueden y deben aplicarse las medidas. Los juristas
se refieren a estas medidas como causas condicionantes ( si, entonces,

3

si alguien desea construir una casa, , entonces debe cumplir tal y tal
condicin a fin de obtener el permiso de construccin)

Slo una definicin exacta de los cambios que se esperan en los grupos-
objetivo permitir que una poltica pblica sea operativa. Esta
intervencin pblica puede llevarse a cabo de maneras distintas. He
aqu las cuatro principales:

1. La va reguladora: se basa en prohibiciones, en obligaciones o en la
atribucin de derechos que pueden ser objeto de sanciones en caso de
no respetarse sus lmites. Por ejemplo: prohibicin de construir o
permiso de explotacin o permiso para ejercer el derecho a expresar
libremente una opinin en pblico.

2. La va incentivadora: tiene un carcter ms indirecto que la
precedente ya que opera a travs de transferencias financieras que
tienen como objeto influir sobre el comportamiento de los grupos-
objetivo. La incentivacin puede ser de carcter negativo (impuestos) o
positivo (desgravacin fiscal, subvencin)

3. La va persuasiva: se sirve de estrategias de informacin a fin de
convencer a los grupos-objetivos para que adopten conductas que van
en el sentido de los objetivos de la poltica. Este tipo de accin pblica
suele acompaar otras formas de intervencin. Sin embargo, tambin
puede constituir la modalidad principal, sobre todo en los mbitos de las
libertades individuales, en las polticas de salud pblica, en las polticas
anti-xenofobia, etc.

4. La va provisin directa de bienes y servicios a la poblacin:
construccin de una depuradora, de un hospital, asistencia a la pobreza,
etc.

Estas cuatro categoras son, en cierto sentido, tipos ideales que no se
encuentran necesariamente en estado puro en la realidad administrativa.
Tampoco son mutuamente excluyentes, sino que generalmente se combinan.

D. Acuerdo de actuacin poltico-administrativo y recursos

Acuerdo de actuacin: Las disposiciones del Programa de Actuacin Poltico-
Administrativo (PPA) designan las autoridades y los servicios administrativos
competentes (actores pblicos) as como las reglas institucionales necesarias
para la implementacin de la poltica pblica. Atribuyen, asimismo, los diversos
recursos necesarios para llevar a cabo estas nuevas actividades.

Los niveles central, desconcentrado y descentralizado: Generalmente, los
niveles central, desconcentrado y descentralizado comparten estas
competencias de implementacin. En Espaa- como en Suiza- con su estructura

4

fuertemente descentralizada se produce una cogestin de la poltica pblica
por parte de la Administracin central, la administracin autonmica y la
administracin municipal, amparadas por las correspondientes leyes de Bases
con las consiguientes leyes de desarrollo.

Los recursos. La dotacin de recursos- financieros, humanos y otros- se decide
de manera global en el momento de aprobacin del presupuesto de los
servicios involucrados. En ocasiones, la puesta en marcha de los PPA se encarga
a organismos o servicios ya existentes. En otros casos, y en Espaa, es
frecuente la creacin de Agencias especializadas que se encargarn de la
implementacin de la PPA. (casos de proteccin medioambiental, o de
desarrollo regional o local). Por otro lado, y a los efectos de implementacin,
ser necesarios poner a disposicin de los actores de la poltica pblica
determinadas infraestructuras de locales, personal afectado a la PPA, etc.

Tensiones hispnicas. En Espaa, toda nueva poltica decidida por la
Administracin Central suele provocar tensiones en torno a la financiacin de
los servicios a implementar, ya que los costes de las polticas recaen sobre los
gobiernos autonmicos o las entidades locales.

E. Elementos procedimentales

El marco administrativo: Los PPA ponen a disposicin de los actores de las
polticas pblicas toda una serie de instrumentos administrativos
estandarizados a los que pueden, y deben, recurrir para llevar a cabo su
comunicacin interna y externa. Otros instrumentos a proveer pueden ser
contratos de derecho pblico, diferentes tipos de planes, estudios de impacto
medioambiental, etc. Esta objetivacin administrativa permite la transparencia
y la independencia de los rganos pblicos y de sus prestaciones.

Las reglas institucionales: Formalmente, las reglas institucionales tratan de los
procedimientos administrativos de las polticas pblicas, si bien hay que
recordar que los PPA no necesariamente describen las realidades
administrativas, sino que fijan los valores normativos y estandarizados a los que
debe tenderse. En este sentido, es posible que por diversas razones de
economa administrativa o por otras causas se prefiera, por encima de los actos
formales, las actividades administrativas de carcter informal o recurrir a
mecanismos de mediacin. En cualquier caso, los PPA prevn una multitud de
reglas institucionales que permiten organizar las interacciones procedimentales
as como el acceso a los recursos. (procedimientos de consulat, la circulacin de
expedientes por los diferentes servicios, el arbitraje administrativo, etc.)

En resumen, estos procedimientos sirven para proteger a los ciudadanos de las
arbitrariedades de la Administracin y de las violaciones de sus derechos
fundamentales, adems de permitir que las autoridades administrativas se
protejan de una invasin incontrolable de representantes de grupos de inters.

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8.1.2. PPA: coherencia y legalidad en los elementos constitutivos de las
decisiones de polticas pblicas
A. Coherencia interna y externa: La coherencia entre los distintos elementos de un
PPA constituye criterio central para el anlisis y evaluacin de las polticas pblicas.
Ello se debe a que los PPA se componen, en general, de decisiones procedentes de
diferentes gobiernos y administraciones pblicas: la Unin Europea, el Estado las
CC.AA y los gobiernos locales (diputaciones y municipios).
Anlisis de compatibilidad: Al analizar empricamente la programacin de una
poltica pblica se debe, en consecuencia, considerar la lgica interna de los
elementos del PPA. (coherencia interna). Adems, el analista debe tambin
examinar la compatibilidad de estos elementos con respecto a otras polticas
pblicas que eventualmente podran generar contradicciones (coherencia
externa).

Dficit de implementacin (pre)programado: Un anlisis del PPA en base a los
cinco elementos constitutivos permite identificar, por ejemplo, las
contradicciones entre los objetivos fijados y los elementos operativos, entre los
objetivos fijados y los recursos asignados a los actores pblicos del APA. Estas
incoherencias pueden influir directamente sobre la calidad y la cantidad de
outputs (actos formales) de la poltica pblica. En tales casos, hablamos de
dficit de implementacin (pre)programado, el cual no puede ser imputado a
los responsables de la implementacin sino a las instancias encargadas de la
formulacin de la poltica.

Cuando no se pondera la va administrativa. Generalmente resulta difcil para
los decisores polticos estimar hasta qu punto los objetivos que formulan
pueden alcanzarse a travs de los elementos operativos propuestos. Ello se
debe-parcialmente al menos- al hecho de que la mayora de los debates acerca
de las medidas previstas en funcin de las hiptesis de intervencin no abordan
con detalle la va administrativa prevista, sino que se centran en el grado de
intervencionismo desde perspectivas ideolgicas clsicas o bien se centran en
los costes financieros de su implementacin.

B. La dimensin jurdico-normativa: la legalidad: Adems del criterio de la
coherencia, el de la legalidad desempea un rol considerable en la construccin y
en el anlisis crtico de los PPA. En los sistemas polticos basados en el derecho- el
principio de legalidad- prcticamente todas las polticas pblicas tienen una base
legal y sus procedimientos administrativos estn jurdicamente reglamentados. El
analista de polticas pblicas no puede ignorar esta dimensin jurdico-normativa.
El problema del derecho europeo. Un PPA incoherente en el plano en el
plano jurdico (por ejemplo, la falta de proporcionalidad entre los
elementos operativos y los objetivos o una decisin legislativa en oposicin
a la Constitucin) puede modificarse a travs de una decisin emitida por
un Tribunal administrativo. Esto es particularmente cierto en los pases

6

miembros de la UE, cuyas disposiciones que se toman a nivel nacional
deben ser compatibles con el derecho europeos (reglamentos y directivas).
Si no es as, el Estado miembro puede ser llevado ante la Corte Europea de
Justicia.

El examen de la coherencia y la legalidad. Puede llevarse a cabo con
carcter prospectivo o preventivo- antes de la decisin poltica- o
retrospectivo. Gran parte de la evaluacin preventiva de la legislacin se
lleva a cabo a travs de rganos y procedimientos internos de la
administracin. En Espaa, el control de legalidad lo lleva a cabo del
Consejo de Estado.

8.1.3. Dimensiones analticas operativas
La comparacin de los Programas Poltico-administrativos (PPA) entre pases, regiones
e, incluso, entre sectores en el mbito de polticas pblicas tendentes a resolver
problemas similares, nos lleva a identificar tres dimensiones principales de anlisis:
Primero) PPA detallado versus programa-marco: Los PPA pueden variar
consideramblenete de un oas a otro o de un espacio poltico a otro segn que
sus cntenidos sustantivos sean ms o menos limitados:

Un contenido sustantivo limitado del PPA puede corresponder a un
grado de concrecin dbil (clusulas generales) o a que slo un nmero
limitado de elementos sustantivos se reglamenten a nivel del PPA. Esto
permite a los actores de la etapa de implementacin un margen de
maniobra considerable al facilitar la toma en consideracin de las
circunstancias locales particulares para la resolucin de casos
individuales. De esta manera, pueden desarrollarse, para una misma
poltica pblica (nacional o incluso regional), formas de implementacin
muy diferentes.

Un contenido sustantivo amplio del PPA puede caracterizarse por una
reglamentacin abundante de la mayora o de todos sus elementos
constitutivos o por un grado de concrecin muy elevado. En este caso se
observa la intencin de los actores responsables de la programacin de
dejar a las autoridades a cargo de la implementacin un margen de
maniobra nfimo.

Segundo) PPA y esferas de gobierno (PPA centralizados versus descentralizados:
la distribucin de las decisiones de orden legislativo y reglamentario entre
las diferentes esferas poltico-administrativas iene por objeto orientar la
implementacin que puede variar de un pas a otro. En algunos casos, la
parte esencial del PPA se le atribuir al nivel nacional-estatal, mientras que

7

en algn otro caso la parte legislativa es ms importante a nivel regional o,
incluso, local.

Una reconstruccin rpida de la estructura de competencias permite al
analista atribuir a los cinco elementos del PPA a los niveles central, regional
y/o local.

Tercero) PPA sustantivos versus institucionales: Los PPA no contienen solamente
elementos sustantivos, sino que incluyen tambin decisiones institucionales que
regulan su implementacin, la dotacin que de los diferentes recursos se otorga a los
actores, as como los procesos administrativos y judiciales a aplicar. Tales reglas
regulan sobre todo el funcionamiento interno de la Accin Poltica-administrativa
(APA) y sus interacciones con los grupos-objetivo, los beneficiarios finales de la poltica
pblica y los grupos terceros. Algunas observaciones empricas permiten avanzar la
hiptesis de que existen diversos tipos de PPA. Puede tratarse de:
Un PPA que se concentra en los elementos sustantivos del problema a resolver
y que se pronuncia claramente acerca de los objetivos a alcanzar, de los
elementos evaluativos y de los elementos operativos ( tradicin alemana)

Un PPA que pone el acento en las reglas institucionales especficas y que
determina de la forma ms completa posible los acuerdos poltico-
administrativos (APA) que debern resolver los problemas en cada caso as
como los procedimientos a seguir (tradicin anglosajona)

Un PPA que se concentra en una combinacin particular de elementos
sustantivos, organizacionales y procedimentales (este es ms bien el caso de
Espaa)

8.2. El acuerdo poltico-administrativo (Producto 3)

El Acuerdo de Actuacin Poltico-Administrativo (APA) de una poltica pblica
representa el conjunto estructurado de actores pblicos y paraestatales que estn a
cargo de su implementacin y que, en consecuencia, relacionan finalmente los
postulados de la poltica y su aplicacin concreta en un lugar determinado

8.2.1. APA: elementos constitutivos

Un APA no integra exclusivamente actores pblicos sino que se extiende a
todos los actores privados que tienen atribuidas o delegadas responsabilidades
propias de los poderes pblicos y que, en razn de esta delegacin, participan
como iguales en la produccin de acciones concretas (outputs) vinculadas la
poltica pblica en cuestin.

8

Las unidades elementales de los APA se define por una estructura jerrquica
interna o por una cohesin voluntaria de personas reunidas con el objeto de
llevar a cabo una funcin especfica e indispensable de una poltica pblica.

Toda unidad elemental dispone de cierta autonoma en su funcionamiento: es
competente para pronunciarse acerca de todos los asuntos que son de su
competencia, sin que sea necesario u obligatorio buscar en cada ocasin el
placet de otros actores.

Generalmente, los APA renen actores centrales, regionales e, incluso,
municipales. Dichos actores pertenecen a distintas organizaciones
administrativas (oficinas estatales, ministerios, direcciones departamentales,
servicios regionales) entre las que debe operarse una coordinacin y una
cooperacin para que el APA pueda aplicar los diferentes elementos
sustantivos del PPA que las autoridades polticas han adoptado.

8.2.2. Dimensiones operativas del anlisis

Para llevar a cabo un anlisis comparativo de los APA,s hay que distinguir
entre dimensiones internas (que permiten definir el funcionamiento del
propio APA) y dimensiones externas (que ayudan a situar el propio APA en
su entorno)
Cinco dimensiones internas caracterizan la estructura de un APA: a) la
cantidad y tipo de actores, b) el grado de coordinacin horizontal, c) el
grado de coordinacin vertical, d) el grado de centralizacin de los actores-
clave, y e) el grado de politizacin.

A. El nmero y tipo de actores: APA mono o plural

Se pueden identificar APA,s multiactores y APA,s integrados por un nmero
muy limitado de actores. Cuanto ms elevado es el nmero de actores ms
necesario resultara para el APA disponer de mecanismos precisos para la
negociacin y el establecimiento de las competencias y de los procedimientos
necesarios para una gestin coordinada de las actividades mltiples.

Adems de identificar a los actores implicados en la implementacin de una
poltica pblica es importante distinguir entre los que son parte de un
organismo administrativo de aquellos otros no pblicos. A mayor nmero de
actores paraestatales menor factibilidad para la aplicacin y seguimiento de las
reglas propias al funcionamiento interno de los servicios administrativos
durante la realizacin de la poltica pblica.

El grado de previsibilidad de los resultados de la implementacin de un PPA por
parte de un APA mixto, es decir, compuesto por actores pblicos y privados, es
menor que el de los resultados de un APA de implementacin a cargo de
actores exclusivamente pblicos.

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B. El grado de coordinacin horizontal: APA integrado versus fragmentado

Entre los APA multiactorales distinguimos APA,s integrados y APA,s fragmentados
horizontalmente

La fragmentacin poltico-administrativa se manifiesta frecuentemente en la
ausencia de coordinacin (horizontal) sustantiva, debido habitualmente al
hecho de que los actores pertenecen a organizaciones administrativas o a
medios regionales divergentes.
Tal fragmentacin puede tambin deberse a la falta de reglas procedimentales
o bien a la implementacin integrada de polticas pblicas que originariamente
estaban separadas.
Este tipo de fragmentaciones horizontales conllevan el riesgo de provocar
contradicciones en los contenidos de los planes de accin. De manera genrica
se podra decir que las polticas educativas, ambientales o sanitarias
generalmente estn dotadas de Apa,s con un bajo nivel de coordinacin,
mientras que las polticas de infraestructuras disponen generalmente de APA,s
fuertemente integrados.

C. El grado de coordinacin vertical: APA integrado versus atomizado

Tambin podemos analizar un APA en funcin del grado de coordinacin
vertical existente entre los diversos niveles poltico-administrativos. En Espaa,
el sistema autonmico se aproxima fuertemente al modelo federal, si bien
carece de los mecanismos de integracin caractersticos propios de este
modelo (cmara parlamentaria territorial, comisiones de coordinacin por
polticas, etc.). Es, en consecuencia, un sistema fragmentado y con tendencia a
relaciones de carcter bilateral y competitivo entre esferas de gobierno.

Un APA ser calificado como integrado si el Estado central y las dems
instituciones territoriales no solamente comparten las competencias
legislativas y reglamentarias, sino tambin las de implementacin.

Por el contrario, un APA podr calificarse como de atomizado si las
instituciones pblicas infranacionales disponen de una autonoma muy amplia
para la programacin y/o la implementacin de la poltica pblica. Es frecuente,
en este sentido, la capacidad de ciertos actores locales para apropiarse de las
polticas federales o para instrumentarlas con fines completamente diferentes
a los deseados por el legislador nacional.

El grado de integracin vertical vara en funcin de las polticas pblicas. En los
pases federales podemos encontrar APA,s fuertemente integrados cuando, a
priori, esperaramos encontrar una una gran atomizacin. En cambio, en pases
centralizados podemos encontrar APA,s muy atomizados cuando se esperara
lo contrario. En Espaa se dan situaciones distintas en funcin de la poltica se
trate. Por ejemplo, el grado de unidad de la poltica universitaria es notable, a
pesar de que l comunidades autnomas tienen un amplio margen de maniobra.

10

En cambio, las polticas medioambientales, la de gnero o la de servicios
sociales estn notablemente atomizadas.

D. El grado de centralidad de los actores clave: APA centralizado versus igualitario

El analista tambin puede distinguir entre los APA,s en los que el peso- la
influencia y el poder- de los actores est distribuido de acuerdo a un modelo
igualitario y los APA,s en los que predominan uno o varios actores clave.

La presencia de un actor dominante (un actor central) no se manifiesta, en
general, por una simple sumisin de los otros actores (actores perifricos) . Si
existe la amenaza de una intervencin unilateral del actor central dominante lo
que normalmente se producir ser una serie de negociaciones bilaterales o
multilaterales con los otros actores- pblicos o privados- presentes en el APA.

Las polticas pbicas que focalizan retos estratgicos de importancia- polticas
militares o energticas, por ejemplo- disponen de un APA con un alto grado de
centralidad vertical, mientras que las polticas de infraestructuras suelen
disponer de un APA con fuerte centralidad horizontal.

E. El grado de politizacin: APA politizado versus burocrtico

El analista de las APA,s se encuentra con frecuencia con el protagonismo o
intervencin de acores denonimnados polticos (miembros del Parlamento,
del gobierno, de organizaciones de expertos) cuyo comportamiento contrasta
cn los criterios ms tcnicos de los actores burocrticos. Cuando ello ocurre
se puede anticipar que, cuando los APA,s estn politizados, los productos que
de ello se derivan poseen un carcter menos previsible que cuando se trata de
un APA puramente burocrtico.

El anlisis del grado de politizacin de un APA debe llevarse a cabo con
prudencia por dos razones: porque esta dimensin poltica se basa ms en los
hechos que en el derecho y porque un APA se encuentra sometido a veces a
variaciones diacrnicas extremadamente rpidas y difciles de controlar. (Un
ejemplo: la construccin del tren de alta velocidad en Catalua y el Pas Vasco
las polmicas y presiones que se produjeron con tal motivo)

F. El contexto que fijan otras polticas pblicas: homogeneidad versus
heterogeneidad
El margen de maniobra del APA de la poltica pblica depende de manera
importante del contexto que fijan otras polticas pblicas. Esta influencia puede
ser un apoyo o, por el contrario, un hndicap para los actores del APA previsto.

Si los principales actores del APA pertenecen a diversos ministerios o bien a
diferentes unidades en el interior del mismo ministerio, entonces el contexto

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puede considerarse heterogneo. Por el contrario, un grado elevado de
homogeneidad presupone que tales actores pertenecen en su totalidad al
mismo ministerio.

Es importante proceder a un anlisis de la posicin de los actores del APA, dado
que el contexto se traducir con frecuencia en tradiciones propias de cada
ministerio ( espritu de cuerpo, por ejemplo) o de otros factores que ejercern
su influencia en un rgano administrativo. En Espaa, por ejemplo, la poltica
del agua ha estado dominada por los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos,
dominio que ha sido discutido desde otros mbitos de expertos). En cualquier
caso, los ejemplos ms frecuentes de APA,s de carcter heterogneo las
encontramos en las polticas de seguridad, proteccin civil, equipamiento y
medio ambiente, reuniendo a diferentes expertos en estas materia. En cambio
las polticas agrcolas o de defensa estn integradas en un contexto
institucional homogneo.

G. El grado de apertura: APA abiertos versus cerrados
A nivel del anlisis emprico, hay que distintinguir entre APA,s cerrados,
parcialmente abiertos y abiertos. Cerrados: las polticas cuyos productos no
pueden ser objeto de recurso jurdico ante los tribunales. Parcialmente
abiertos: por ejemplo las polticas de desarrollo urbano de los aos 70 y 80,
cuyos APA,s, en general, slo estaban abiertos a grupos de propietarios y
promotores. Abiertos: las polticas urbansticas y de infraestructuras de los aos
90, dotadas de procedimientos ms participativos.

8.3. Procesos; actores, recursos e instituciones movilizados
Los actores implicados en la programacin, as como su margen de maniobra
institucional resultan muy dependientes de los regmenes nacionales y sus reglas
institucionales. En este sentido, es muy importante considerar las reglas institucionales
nacionales e internacionales-generales del sistema poltico-administrativo en el que
se formula la poltica pblica.

(FIN DEL TEMA 8 DE ANALISIS DE POLTICAS PBLICAS)

1

TEMA 9:La implementacin de las polticas pblicas
El anlisis de la implementacin de las polticas pblicas es probablemente el que
mejor refleja la complejidad y riqueza de matices de dichas polticas. Esta fase (policy
cycle) conecta directamente a los actores pblicos del APA, los grupos-objetivo, los
beneficiarios finales y los grupos terciarios (beneficiados o afectados). De ah que
resulte esencial analizar la interaccin entre actores a fin de ponderar el buen o mal
funcionamiento de una poltica pblica en la prctica.
9.1. Definicin de la implementacin
A.- Definicin: Es el conjunto de decisiones y acciones
llevadas a cabo por actores pblicos, paraestatales y privados que forman parte
del Acuerdo de actuacin Poltico-administrativo (APA);

enmarcadas por un Programa de actuacin Poltico-administrativo (PPA) que, a
travs de un conjunto de normas legislativas y reglamentarias ms o menos
flexibles y favorables a los intereses de diversos actores, regula las reglas
institucionales especficas a la poltica en cuestin, y

realizadas con la intencin de crear, influenciar o controlar:

1. la constitucin de una red de accin pblica que estructure los
contactos entre la administracin formalmente competente
(APA), otros servicios administrativos implicados, los grupos-
objetivo, los beneficiarios finales y los grupos terceros,

2. la concepcin de una estrategia de implementacin bajo la
formas de planes de accin que tengan en cuenta los anlisis
actualizados del problema poltico a resolver, particularmente en
lo que concierne a su distribucin social (o funcional), espacial (o
geogrfica) y temporal, y
3. las decisiones y acciones concretas, ya sean generales o
individuales, que se destinan directamente a los grupos-objetivo
(output: productos y/o prestaciones administrativas; producto
5). (Por ejemplo: las autorizaciones administrativas para la
explotacin de instalaciones industriales)

B. Siempre las interacciones entre actores pblicos y privados:
El proceso de implementacin slo se da por terminado tras la toma de
decisiones y acciones directamente destinadas a los grupos-objetivo
identificados (outputs). Y ello implica que dicho proceso se caracteriza siempre
por las interacciones entre actores pblicos y privados.


2

Contrariamente a la fase de programacin, la etapa de la implementacin se
dirige, por definicin, a actores externos al subsistema poltico-administrativo.
Consecuentemente, los productos y las prestaciones administrativas (outputs)
sirven como punto de partida para evaluar la conformidad de la
implementacin con el contenido sustantivo del Programa de actuacin
Poltico-administrativo (PPA).

Por otro lado, hay que subrayar que las normas legislativas y reglamentarias
constituyen, en relacin con la implementacin, un conjunto ms o menos
pertinente de reglas del juego que distribuyen las posiciones y los recursos de
los diferentes actores involucrados en el juego de la implementacin.

Finalmente, hay que advertir que son excepcin las polticas pblicas que se
crean desde cero y que, por tanto, originan acciones y redes de accin
pblica completamente nuevas. Una poltica pblica, por nueva que sea,
deber integrarse o tomar en consideracin las estructuras organizacionales ,
procedimientos y relaciones entre actores preexistentes.

9.2. Teora clsica de la implementacin y evoluciones recientes
El dficit de implementacin: La investigacin, denominada como clsica
en el mbito de la implementacin, ha partido del llamado dficit de
implementacin, un dficit que aparecera, por un lado, al comparar los
productos y los efectos reales de una poltica pblica (outputs) y, por el otro,
los elementos sustantivos previstos en los Programas de actuacin Poltico-
Administrativo (PPA). Tales dficits, a juicio de los investigadores, son la
expresin de disfunciones en la implementacin y no un cuestionamiento de
los instrumentos de intervencin y de los objetivos que, en la mayora de los
casos, ellos mismos han formulado durante el proceso del PPA.

La calidad de los productos y los efectos de las polticas pblicas: la antigua
concepcin, por parte de legisladores y juristas, de que la implementacin era
una funcin puramente ejecutiva, casi automtica, es decir, se daba por
supuesta una gran capacidad de la ley para guiar a la administracin en la
puesta en prctica de las decisiones polticas y administrativas. Sin embargo, los
estudios empricos han tratado de explicar, de una forma ms precisa, la
calidad de los productos y de los efectos de las polticas pblicas. Para ello han
utilizado las siguientes cuatro dimensiones como factores explicativos:

1. La estructura de los programas a implementar ( o Programas de
actuacin Poltico-Administrativo en nuestra termonologa) Las primeras
investigaciones se esforzaron en caracterizar las diferentes posibilidades
que existen para expresar la intencin del legislador (por ej. grado de
margen de maniobra, margen de precisin de que disponen los actores
administrativos) y las diferentes modalidades de intervencin escogidas
(por ej. obligaciones, prohibiciones, transferencias financieras, etc.) o
los ajustes institucionales predeterminados en tals legislaciones.

3

2. El sistema administrativo de la implementacin (o Acuerdo de
actuacin Poltico Administrativo, APA) Se subraya la necesidad de
concebir las organizaciones administrativas como conjuntos de actores
participantes en una red de interacciones que incluye otros actores e
instituciones. Es la principal innovacin de las investigaciones clsicas
en este mbito. A partir de entonces se sugiri que es precisamente la
capacidad de gestionar las redes de accin pblica lo que, en gran
medida, impulsa positivamente los procesos de implementacin.

3. El peso econmico, poltico y social de los grupos-objetivo: la
capacidad de un ciudadano para ejercer influencia en relacin con una
intervencin estatal vara segn la composicin del tejido
socioeconmico, poltico y cultural en el que se integra esa determinada
persona. Desde otra perspectiva, el peso de un ciudadano vara en
funcin de la responsabilidad que la opinin pblica y los actores
pblicos le atribuyan en el mbito del problema pblico a resolver.

4. Las variables denominadas de situacin. Tienen influencia sobre la
posicin de los grupos-objetivo frente a la intervencin pblica,
pudiendo ampliar o reducir su margen de maniobra durante las
negociaciones propias de la fase de implementacin.. Estas variables
vienen definidas por eventos externos, modificaciones del contexto
econmico y social, etc. e intervienen independientemente de la
voluntad de los actores que participan en el juego. (Por ej. el alza del
precio del petrleo reforz en su momento la posicin de los actores
pblicos que llevaban a cabo una poltica de ahorro de energa).

Del top-down al bottom-up: En los aos 80, desde la ciencia poltica
tradicional se cuestion la investigacin clsica en el mbito de la
implementacin. Se argumentaba una sobrestimacin de las polticas pblicas a
cambio de subestimar lo poltico, es decir, las luchas de poder y las
caractersticas de las sociedades posindustriales. Por otro lado se aportaron dos
modificaciones de gran envergadura a la concepcin habitual de la ejecucin
de las polticas pblicas.

1) De la visin del top-down a la pespectiva bottom-up:

La mayora de los autores estn de acuerdo con la crtica que
Hern y Hull (1983) y Barrett y Fudge enunciaron por vez primera
en el sentido de que la perspectiva de arriba abajo (top-down)
no permite incorporar las aportaciones surgidas de los procesos
sociales y polticos, aportaciones no previstas en los PPA.

Los partidarios de una perspectiva de abajo arriba (bottom-up)
consideran que los citados procesos sociopolticos no previstos

4

son la expresin de que un PPA idntico (fijo) puede suscitar
esperanzas, reacciones y estrategias divergentes segn los
intereses de los actores pblicos y privados involucrados en el
juego.

No siempre es mala fe lo que lleva a un actor local a servirse o a
instrumentar un PPA de manera distinta a la prevista por el
legislador. Por citar un ejemplo, en Espaa hay muchos casos de
cmo ciertas polticas y decisiones de la UE acaban
implementndose de manera creativa, buscando conectar las
previsiones de Bruselas con las necesidades concretas del
territorio donde ellas acaban implementndose.

La conclusin es que el analista debe concentrarse en el
comportamiento real de los grupos-objetivo a los que se dirige
una poltica pblica y en las interacciones reales entre estos
grupos y los otros actores implicados (APA, beneficiarios finales y
dems grupos implicados). La definicin de implementacin que
se propone incorpora esta crtica al entender que los PPA
establecen bsicamente un marco de juego, pero no marcan
rgidamente un proceso.

2) Del concepto implementacin al de implementation game
Tras analizar de manera diacrnica diversos procesos de
implementacin, Bardach (1977) propone la metfora del juego
para atraer la atencin de los investigadores sobre los actores
que interactan, cuales son los retos que consideran, cmo
construyen sus estrategias y tcticas o las reglas del fair play que
establecen los lmites a partir de los cuales se entra en el fraude
o en la ilegalidad.

Un proceso competitivo. Esta manera de concebir la
implementacin pone de relieve el carcter competitivo del
proceso, no slo en lo que respecta a la distribucin de los
recursos, sino tambin respecto de la capacidad de definir y
redefinir las reglas del juego a lo largo del proceso.

Este enfoque conduce a relativizar la imagen ideal-tpica de la
implementacin fundada en la ejecucin de un PPA de manera
ms o menos mecnica o impersonal. Obliga, asimismo, a
reconsiderar la concepcin de la programacin y la
implementacin como dos etapas claramente diferenciadas,
cuestionando la supremaca legtima de los actores pblicos
sobre los actores privados, tanto econmicos como sociales.


5

Algunas reservas. A pesar de la originalidad de Bardach al atraer
la atencin del analista hacia la totalidad de los actores- y no
exclusivamente hacia los actores pblicos- este enfoque est
muy basado en el contexto norteamericano y debe ser
redimensionado desde la perspectiva europea. En Europa hay
tradiciones fuertemente enraizadas en relacin con el rol
primordial de la funcin pblica. Los autores piensan que para
entender (a la europea) los procesos de implementacin debe
incorporarse el anlisis de la fase de programacin.

9.3. Planes de accin (Producto 4)
A. Definicin: Cabe definir los planes de accin como el conjunto de decisiones
consideradas como necesarias para la produccin coordinada y puntual de
productos, servicios o prestaciones administrativas (outputs) y que, en
determinadas circunstancias, pueden haberse parcialmente establecido de
antemano por el PPA. As los planes de accin fijan las prioridades tanto para la
produccin de las acciones concretas como para la asignacin de los recursos
requeridos para tales decisiones y acciones administrativas.

B. Las prioridades: Todos los trabajos de planificacin que tradicionalmente
encontramos es las polticas infraestructurales o de desarrollo urbano tienen
por objetivo definir secuencias temporales y responder a dos preguntas:

a) Cul es la presin que genera el problema y, por tanto, a qu grupos-
objetivo y beneficiarios finales de la accin estatal- deberan
ofrecrseles prioritariamente las prestaciones de la poltica pblica; y

b) Cul es el coste de la implementacin y, en consecuencia, qu
autoridades poltico-administrativas deben disponer de qu recursos
para que el problema pblico pueda resolverse de la mejor manera
posible a partir de las prioridades establecidas?
C. Planes de accin y derecho jurdicos subjetivos: En ocasiones, los planes de
accin no surgen de la administracin pblica que, si bien fija las prioridades de
la accin, no por ello crean derechos jurdicos subjetivos a favor de los grupos-
objetivo o de algunos beneficiarios finales. En este sentido, los planes de accin
permiten a los actores pblicos manejar a su criterio la implementacin de la
poltica pblica sin por ello tener obligaciones jurdicas respecto a los actores
privados a los que se destina la poltica.
D. La participacin de los grupos-objetivo en los planes de accin: En la
actualidad van siendo ms frecuentes los planes de accin de la administracin
pblica que se someten a consulta obligatoria a los interesados, concretamente
a los grupos-objetivo y a los beneficiarios finales. Esta tendencia- especialmente
en materia de medio ambiente o de desarrollo urbano- se debe a que los

6

grupos-objetivo y beneficiarios finales han reivindicado su derecho a participar
en la definicin de las prioridades de implementacin.
E. Los 4 elementos operacionales aplicables a los planes de accin:
1) Planes de accin explcitos ( incluso formales) o implcitos: Un plan de
accin puede ser ms o menos explcito o implcito. Explcito: el hecho
de que un plan de accin se declare como oficial y que sea conocido
por todos los actores (pblicos y privados) de la poltica pblica en
cuestin presupone, obviamente, el carcter explcito de dicho plan.
Implcito: por el contrario un plan de accin secreto o casi secreto ser
un plan implcito que ejercer, por razones obvias de su conocimiento
escaso, un frgil poder de presin sobre los diferentes servicios
administrativos para que se produzca un cumplimiento realmente
efectivo.

2) Grado de apertura. Planes de accin abiertos o cerrados: Al grado de
formalidad podemos agregarle el grado de apertura de la planificacin.
El carcter abierto o cerrado del plan significar que est abierto al
conjunto de los actores pblicos implicados y a los grupos objetivo o
que, por el contrario, est abierto solamente a un solo actor.

3) Grado de discriminacin. Planes de accin embudo versus planes
regadera: por definicin, un plan de accin debe fijar prioridades y, en
consecuencia, ser discriminatorio. Sin embargo, su grado de
discriminacin temporal, geogrfico y social puede ser ms o menos
elevado. Por ejemplo:
Es posible que establezca plazos de aplicacin o periodos de
referencia claros de cara a los actos de implementacin: v.g. plan
anual versus plan plurianual.
Estas fechas lmite garantizan a los grupos-objetivo definidos
como prioritarios cierto nivel de previsin, v.g. en el caso de las
polticas de subvenciones.
Las fronteras de las zonas geogrficas designadas como
prioritarias pueden ser ms o menos claras y ms o menos
estables: es el caso de los fondos estructurales en relacin con
la clasificacin de las regiones de Europa.
Y, por ltimo, si la discriminacin se lleva a cabo en funcin de
las caractersticas socioeconmicas de las personas-objetivo
entonces los criterios de elegibilidad de estas personas-objetivo
debern ser muy estrictos o, por el contrario, dejar a los actores
de la implementacin un margen de apreciacin ms
discrecional. Por ejemplo: los planes de subvenciones a las
regiones ms desfavorecidas son, en general, altamente
discriminatrios: planes embudo que obligan a pasar por el
esquema previsto) mientras que los planes de ayuda a las
empresas son menos discriminatorios (planes regadera que
aspiran afectar al mayor nmero posible de actores)

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4) Planes de accin con menor o mayor (re)estructuracin del APA:

Un plan de accin tiene como primer objetivo el alcance del
Programa de actuacin poltico-administrativo (PPA) de la
poltica pblica en cuestin. Para hacerlo debe proceder a una
definicin precisa de los actores participantes en el Acuerdo de
actuacin Poltico-administrativo (APA) de su implementacin,
fijando una delimitacin de quellos actores cuyas acciones
deben imperativamente coordinarse en la etapa de dicha
implementacin. Dicha delimitacin se da a travs de la
constitucin de una red de accin pblica especial (vid. 9.1 de
esta leccin, primera etapa de la implementacin)).

Desde esta perspectiva institucional, un plan de accin puede
interpretarse como ms o menos selectivo. Los planes de accin
ms selectivos son aquellos que estructuran- ms all de los
elementos fijados por el PPA y el APA iniciales- las interacciones
entre los actores responsables. Por el contrario, los planes de
accin menos selectivos no fijan ninguna nueva regla
organizacional ni procedimental particular para el APA a cargo
de la implementacin.

5.Nivel de claridad en la afectacin de recursos
Como se ha subrayado, los planes de accin se basan en reflexiones
estratgicas sobre la eficacia y eficiencia de la poltica pblica al constituir
dichos planes un verdadero instrumento de la poltica pblica si se formula
de manera explcita, si procede a discriminaciones claras en un marco
temporal determinado y si estructura las tareas y las competencias de cada
actor perteneciente al APA (Acuerdo de actuacin Poltico-administrativo).

Si bien se puede afirmar que este tipo de planes de acciones son una
garanta para la accin coherente de la implementacin, hay que decir a
continuacin que, en cambio, tienden a evidenciar ante todos los actores
las discriminaciones operadas.

De todo ello se deduce que su formulacin presupone que los
responsables poltico-administrativos debern legitimar la seleccin de
prioridades y asumir los costes polticos que estas decisiones conllevan, lo
cual limita su posible discrecionalidad posterior. De hecho, la fase de
elaboracin de los planes de accin tiene lugar al nivel de las autoridades
ejecutivas, lo cual, dada la menor visibilidad poltica, permite un mayor
margen de maniobra.


8

9.3. Los actos de implementacin (Producto 5)
Concepto: Los actos formales de implementacin (outputs) de una poltica
pblica pueden ser definidos como el conjunto de productos finales de los
procesos polticos-administrativos que, como resultado de su implementacin,
se destinan de manera individual a las personas que forman parte de los
grupos-objetivo previstos.

Los actos finales comprenden los productos administrativos que, tanto
la administracin como otros rganos (paraestatales y privados)
destinan de manera directa a los grupos-objetivos: autorizaciones,
condicionadas, prohibiciones, , subvenciones, exoneraciones fiscales,
impuestos, multas, etc.

Las instancias pblicas tienen un papel primordial en la formulacin de
los actos formales de implementacin (outputs). De estas instancias
dependen en gran parte la consecucin de los resultados previstos por
la poltica pblica en la medida que los rganos de ejecucin pueden
influir de manera decisiva en la aplicacin concreta de una poltica
segn el uso que hagan del margen de maniobra de que disponen.

El anlisis de los actos de implementacin requiere tomar en
consideracin las siguientes dimensiones:

a) El permetro de los actos de implementacin finales
(=existencia): esta dimensin establece un nexo directo entre las
prioridades que fija el Plan de accin y los actos realmente
producidos. As pueden descubrirse escenarios de
implementacin con lagunas o permetros desviados. Dicho de
otra forma: el analista puede identificar las acciones no
realizadas al comparar los perfiles de la implementacin real y la
requerida por el Programa de actuacin Poltico-admiistrativo
(PPA).

b) Outputs con mayor o menor constenido institucional: el acto
formal de implementacin (output) pude contener fuera de sus
aspectos sustantivo ( cmo resolver el problema?) elementos
ms o menos importantes de carcter institucional ( qu
actores, en base a qu reglas de juego y con qu recursos se
supone que contribuirn a la solucin del problema?) Un nmero
cada vez mayor de polticas pblicas se dotan de mecanismos de
control y seguimiento de sus efectos, v.g. comisiones de
vigilancia, observatorios integrados por multitud de actores,
redes de comunicacin, etc.

9

c) Actos formales e informales: una vez que los outputs
efectivamente producidos se han identificado y organizado, el
estudio emprico deber explicitar su grado de formalidad
jurdica. Esta dimensin operacional es muy importante en la
medida que afecta a los costes de produccin y a las
modalidades de negociacin. Es frecuente que las decisiones
administrativas incluyan una clusula referente a la potencial
interposicin de un recurso, lo cual abre a los grupos-objetivo y,
eventualmente, a los beneficiarios finales el mbito
jurisdiccional. De ah que la administracin prefiera muchas
veces usar actos informales (llamadas telefnicas, por ejemplo)
para informar a un administrado, evitando as el riesgo de los
recursos jurdicos.

d) Actos intermedios y finales: Los actos finales son uno de los dos
productos a explicar en la fase de implementacin. Sin embargo,
hay ciertos actos que slo tienen un carcter intermedio, actos
internos de la administracin que no se destinan an a los
grupos-objetivo.

e) Coherencia del contenido de los actos finales de una poltica
pblica: La falta de coherencia puede reducir notablemente el
alcance sustantivo de una poltica pblica. Hay incoherencia, por
ejemplo, cuando se emprenden campaas contra el tabaco y el
propio Estado tiene el monopolio del tabaco o cuando se
establece la obligacin de separar las basuras y no hay un
sistema para recoger los residuos una vez clasificados.

f) Coordinacin con los actos de otras polticas pblicas: la
cuestin de la coherencia se manifiesta especialmente cuando
no hay un nivel adecuado de coordinacin entre diferentes
polticas pblicas en los actos de implementacin. Por ejemplo,
un programa de promocin del vino del pas junto con medidas
de poltica sanitaria tendentes a reducir el consumo del alcohol.

9.5.Procesos: actores, recursos e instituciones movilizadas
1) De las relaciones bilaterales entre la administracin y los grupo-
objetivo a la inclusin de las otras partes involucradas:
La densidad de relaciones entre la administracin a cargo de la
implementacin y los grupos-objetivo proviene simplemente del
hecho de que los actos de implementacin se destinan a las
diferentes personas fsicas y jurdicas cuya conducta debe
modificarse.


10

Todas las legislaciones democrticas incorporan y reconocen el
derecho del ciudadano a ser escuchado. A partir de ah se
desarrollan en la prctica mltiples procesos de intercambio
entre las autoridades poltico-administrativas y los grupos-
objetivo: intercambios de informacin, negociaciones, trueques,
etc. Es por ello que los grupos-objetivo son interlocutores
privilegiados de los actores pblicos de una poltica. El derecho a
ser escuchado se ha convertido en una ventaja importante para
los grupos-objetivo en el juego de la implementacin.

Sin embargo, a partir de los aos 70 las crecientes demandas de
participacin cuestionan esta relacin restringida y excluyente.
Concretamente, en el mbito de algunas polticas pblicas-
urbanismo, medio ambiente, defensa consumidores, etc.-se
produce una demanda de informacin que acaba por provocar
un progresivo proceso legislativo que reconoce a estas terceras
partes su condicin de afectados o interesados en la escena
poltico-administrativa, aunque no sean implicados directos.

Esta apertura ha levado hacia una estructura de negociaciones
triangulares entre la administracin, los grupos-objetivo y los
beneficiarios finales. Este tringulo de base ha remplazado la
antigua relacin bilateral en los procesos de implementacin de
las polticas pblicas.

2) Las relaciones de poder en el interior de los grupos-objetivo:
competencia y autovigilancia
Existen relaciones de poder de carcter competitivo entre los
grupos-objetivo de la mayora de las polticas pblicas (por ej.
entre las distintas empresas a las que van destinadas las polticas
sociales o entre propietarios inmobiliarios, etc.)
Si bien es cierto que durante la fase de programacin de una
poltica pblica estos actores se renen en asociaciones y grupos
de inters relativamente homogneos, llegada la etapa de la
implementacin, esta solidaridad deja paso con frecuencia a un
mecanismo de autovigilancia o de competencia.
En el plano jurdico esta competitividad se expresa a travs de
los recursos de los competidores en contra de las decisiones
destinada a una empresa especfica o en relacin con un
contrato pblico.


11

3) Relaciones conflictivas entre los grupos-objetivo y los beneficiarios
finales: del conflicto arbitrado por el Estado las soluciones
contractuales.

En la mayora de las polticas pblicas, los grupos-objetivo no son
simultneamente los beneficiarios finales. Los beneficiarios se
definirn en funcin del problema pblico que la poltica pretende
resolver, dado que son ellos quienes al final mejorarn su situacin
de partida.

En general puede decirse que cuando ms severas son las
obligaciones impuestas a los grupo-objetivos, ms se protegen los
intereses de los beneficiarios finales. A medida que la poltica se
programa y se implementa, los poderes pblicos actan como
rbitros en los conflictos entre los dos tipos de actores.

El fortalecimiento de la posicin de los beneficiarios finales lleva, en
mltiples casos, a soluciones contractuales. La solucin de algunos
conflictos se negocia directamente entre los beneficiarios finales y
los grupos-objetivo.

4) Apoyo de los afectados a los grupos-objetivo y de los beneficiados a los
beneficiados finales
Adems de a los grupos-objetivo y a los beneficiarios finales, tambin es
necesario incluir en el anlisis a los que la implementacin de la poltica pblica
impacta de una forma indirecta.
Segn la evolucin de su nueva situacin y conforme a su capacidad para
organizarse, los actores indirectamente impactados van a implicarse en la
programacin y/o en la implementacin de la poltica a travs de la formacin
de coaliciones naturales que unen, por un lado, a los grupos-objetivo con los
terceros afectados negativamente y, por el otro, a los beneficiarios finals y a los
terceros beneficiados.
Por ejemplo, si los grupos-objetivo de la poltica medioambiental son los
contaminadores, los beneficiarios finales sern todos aquellos cuyo medio
ambiente resulta afectado por las mltiples fuentes de contaminacin de una
regin, mientras que los beneficiados son los productores que desarrollan las
nuevas tecnologas menos contaminantes.
5) Apoyo de los beneficiados y oposicin de los afectados respecto a los actores
pblicos.
El apoyo u oposicin de los terceros beneficiados y afectados no se limita a los
actores sociales. En la realidad podemos observar con frecuencia contactos
directos entre stos y los actores pblicos del Acuerdo de actuacin Poltico-

12

administrativo (APA) as como tambin con otros actores poltico-
administrativos a los que tienen fcil acceso y de quienes se esperan
intervengan con firmeza ante los actores del APA.

6) Oportunidades y clculos derivados de las variables de situacin y
estructurales
A pesar del juego de los actores y los cambios en las variables de situacin, la
posicin de los grupos-objetivo en el interior de una poltica pblica seguir
estando fuertemente (pre)determinada por su poder poltico, econmico o
social. En un pequeo municipio, por ejemplo, probablemente no se atrevern
a cambiar la calificacin urbanstica de los terrenos del mayor contribuyente en
contra de sus intereses, aun cuando una medida de esta naturaleza sea
necesaria para los intereses ciudadanos.

(FIN DEL CAPITULO 9 DE ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS)
ANALISIS POLTICAS PBLICAS

1

TEMA 10: La evaluacin de las polticas pblicas y sus efectos
El objetivo de una poltica pblica es resolver un problema social definido
polticamente como un tema que es competencia de la esfera pblica. Una vez
programada e implementada un poltica pblica debe ser objeto de una evaluacin
sistemtica, concretamente: identificar si los grupos-objetivo seleccionados
modificaron su conducta (qu impactos?) y si, gracias a ello, la situacin de los
beneficiaros finales mejor realmente (qu outcomes?).

10.1. Definicin de los efectos de una poltica pblica
A fin de facilitar el anlisis emprico de los efectos pretendidos, es importante tener en
cuenta las dimensiones operacionales que permiten identificar y calificar los impactos
y los outcomes de una poltica pblica.

10.1.1. Impactos (observables en los grupos-objetivo)
Lo que se quiere estudiar son los efectos directos que tienen los actos de
implementacin (Programas de actuacin Poltico-administrativos (PPA) y Acuerdos de
actuacin Poltico- administrativo (APA) sobre los grupos-objetivos causantes del
problema pblico a resolver. A la hora de evaluar el perfil de los impactos hay que
referirse a:
Impactos existentes o no producidos, los cuales se evalan en funcin de la
reaccin o la ausencia de reaccin de los grupos-objetivo..
Impactos duraderos o efmeros, evaluados en funcin del grado de
estabilizacin de los cambios de comportamiento o de su adopcin slo
temporal.
Permetro de los impactos, evaluado en funcin de su distribucin en el tiempo,
en el espacio y entre los grupos sociales.
Coherencia sustantiva interna de los diferentes impactos inducidos en un
grupo-objetivo, segn que los poderes pblicos ofrezcan un mensaje nico a los
grupos-objetivo o que diversas polticas pblicas no coordinadas enven al
mismo grupo mensajes contradictorios.
Coordinacin externa entre los impactos inducidos de manera simultnea en
los diferentes grupos-objetivo o de la identificacin de modificaciones ms o
menos opuestas.
El estudio de los impactos sirve para verificar las hiptesis de intervencin. Las
modificaciones de los grupos-objetivo se interpretan entonces como una condicin
necesaria, pero no suficiente, para alcanzar dichos objetivos.


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10.2. Los outcomes (efectos observables en los beneficiarios finales)
Outcomes: conjunto de efectos, en trminos de problema pblico a resolver,
que pueden imputarse a las modificaciones de conducta de los grupos-
objetivos (impactos). Estos efectos (outcomes) representan lo que surge de la
actividad estatal y lo que acaba derivndose de este conjunto de actuaciones.
Es decir, englobamos en este concepto tanto los efectos buscados como los no
deseados., los directos y los indirectos, los primarios y los secundarios, etc..

La nocin de outcome constituye una categora analtica de la que, en
consecuencia, no se puede esperar que est definida de manera explcita en
los Programas de actuacin Politico-administrativa (PPA). De hecho slo se
concreta a travs de indicadores que reflejan la evolucin del problema
colectivo que la poltica pblica intenta resolver. Hay que tener en cuenta que,
por ejemplo, los beneficiarios finales de una poltica pblica pueden haber
experimentado cambios a lo largo del proceso de implantacin de una poltica
pblica, o que haya cambiado la coyuntura econmica o que se haya producido
una transformacin de los valores sociales, etc.

Cuatro dimensiones pueden servir para recopilar datos acerca de los efectos de
la intervencin pblica respecto al problema pblico a resolver:

1. Resultados existentes o fallidos, evaluados en funcin de la evolucin o
de la naturaleza del problema pblico y de la presin que ha ido
generando.
2. Permetro de los efectos, evaluado en funcin de su distribucin en el
tiempo, en el espacio y entre los grupos sociales.
3. Efectos durables o efmeros, evaluados en funcin de que la solucin del
problema pblico tenga o no continuidad.
4. Coherencia sustantiva de los resultados con respecto al problema
pblico a resolver y con respecto a otros problemas sociales, ya sea que
el problema se resuelva o bien se desplace provocando el surgimiento o
recrudecimiento de otro problema social.

10.2. Criterios de evaluacin de una poltica pblica
En general, la investigacin evaluativa distingue tres tipos de criterios para valorar los
efectos de una poltica pblica: (1) La efectividad analiza si los impactos se producen
de la manera prevista en los Programas de actuacin Poltico-administrativo (PPA), los
planes de accin y los outputs producidos ( ha sucedido algo?. (2) La eficacia relaciona
los outcomes observables con los objetivos planteados (ha sucedido lo que se haba
previsto?). (3) Finalmente, la eficiencia en la asignacin de recursos compara los
outputs con los recursos invertidos (se ha hecho todo de la mejor manera posible?).
Adems de estos criterios cabe analizar la pertinencia de la poltica pblica ( relacin
entre los objetivos del PPA y el problema poltico a resolver) y la eficiencia productiva

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de los procesos administrativos que conducen a los actos formales (relacin entre los
outputs y los recursos destinados al programa).

10.2.1. La efectividad (verificacin de la hiptesis de intervencin): mide el grado de
adecuacin entre los objetivos normativos de una poltica y el comportamiento real de
los grupos-objetivo. Diversos indicadores podrn revelarnos el grado de cumplimiento
de las obligaciones y prohibiciones, el grado de utilizacin de los medios financieros
disponibles en el caso de las medidas de carcter incentivador o el grado de atencin
conseguido en el caso de las medidas persuasivas como las campaas de informacin o
los esfuerzos de divulgacin.
La evaluacin de la efectividad establece una comparacin entre los impactos
previstos y los impactos reales.
La evaluacin cuantitativa analiza si existe relacin entre los actos de
implementacin y las modificaciones de conducta deseadas.
La evaluacin culitativa, en cambio, se refiere al alcance de tales
impactos

Se concede una gran importancia al criterio de efectividad, sobre todo en el
caso de las polticas pblicas que son objeto de una reglamentacin puntillosa.
En algunos pases, las actividades de implementacin se estipulan de manera
detallada nivel de leyes y reglamentos. Evaluar la efectividad resulta ms difcil
cuando est menos anclada jurdicamente y cuando las autoridades a cargo de
la implementacin gozan de un margen de maniobra ms amplio.

En una perspectiva de anlisis causa-efecto el anlisis de los impactos resulta
decisivo dado que la efectividad de una poltica pblica constituye una
condicin necesaria para su eficacia. De hecho, pueden encontrarse polticas
pblicas cuyos outputs no dan lugar a ninguno de los cambios de conducta
previstos.

Un ejemplo de poltica pblica fallida o no efectiva (sin impactos) puede citarse
la reglamentacin de la circulacin viaria no respetada por los automovilistas o
la poltica fiscal en casos de fraudes fiscales ms o menos generalizados.

Estos ejemplo cotidianos ponen en evidencia que, por regla general, la finalidad
de las polticas pblicas no reside en la produccin de outputs, sino, sobre todo,
en las modificaciones reales que deberan inducir en los grupos-objetivo y, en
consecuencia, en su contribucin para resolver el problema colectivo.

10.2.2. La eficacia (verificacin de la hiptesis causal): La constatacin y la apreciacin
de eficacia de una poltica pblica se llevan a cabo al comparar los valores-objetivo (los
objetivos) definidos en el Programa de actuacin Poltico-administrativo (PPA) y los
efectos realmente inducidos en los beneficiaros finales de la poltica pblica.


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Sin embargo, son pocas las ocasiones en las que los objetivos formulados
durante el proceso poltico respetan la compleja estructura lgica que requiere
la aplicacin del criterio de eficacia. Normalmente, los objetivos generales se
definen de manera ms bien abstracta, sin especificar la contribucin especfica
que debe hacer la poltica pblica para su realizacin.

En el marco de algunas polticas pblicas, las evaluaciones llegan a mostrar que,
a pesar de que se produzcan actos administrativos (outputs) y de que se
induzcan modificaciones de conducta entre os grupos-objetivo (impacto) tal
como se pretenda, al final puede ocurrir que, a pesar de todo ello, no se
consigua ninguno de los resultados previstos. La razn de esta situacin,
extremadamente delicada a nivel poltico, se debe con frecuencia a hiptesis
errneas acerca de la contribucin de los grupos-objetivo al surgimiento del
problema colectivo que ha originado la intervencin (error en la hiptesis
causal, eventualmente debido a una falsa identificacin de dichos grupos).

A pesar de todo, existen polticas pblicas cuyos resultados corresponden a los
objetivos buscados y, por tanto, producen actos e impactos que mejoran la
situacin juzgada problemtica.

10.2.3. La eficiencia en la asignacin de recursos (outcomes/recursos): El criterio de
eficiencia en la asignacin de recursos se refiere a la relacin entre los recursos
invertidos en una poltica pblica y los efectos obtenidos. Sus notas caractersticas:
Describe la relacin entre los costes y los beneficios de una poltica pblica-
La comparacin se concentra generalmente en los principales efectos deseados
inscritos en el Programa de actuacin Poltico-administrativo (PPA).
Se habla de eficiencia respecto a los objetivos o respecto a los efectos. En
consecuencia, los interrogantes van en el sentido de saber si se hubieran
podido alcanzar los mismos efectos con menos recursos o si, con los mismos
recursos, se podra alcanzar un mejor nivel de realizacin de los objetivos.

Dos mtodos de evaluacin. La investigacin evaluadora se sirve de dos
mtodos para para medir la eficiencia en la asignacin de recursos de las
polticas pblicas: el anlisis coste beneficio y el anlisis coste-utilidad.

El anlisis coste-beneficio cuantifica y monetariza los costes (materiales
e inmateriales) y los efectos (beneficios) para, a continuacin,
compararlos unos a otros. (Por ejemplo, la confrontacin de los costes
de la eliminacin de la nieve acumulada en las rutas alpinas de Suiza y
los beneficios- sobre todo tursticos- que resultan de ello.
El anlisis coste-utilidad es menos exigente: compara las diferentes
medidas aplicadas para alcanzar un efecto determinado. (Por ejemplo,
establecer lmites de velocidad para reducir el nmero de muertes en
carretera).

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El inters de este proceso comparativo- coste-beneficio/ coste-utilidad-
permite determinar cul de las medidas es la que resulta ms eficiente
para alcanzar el objetivo.

10.2.4- La pertinencia (objetivos/problema pblico) y la eficiencia productiva
(outputs/recursos)
A. La pertinencia: El criterio de pertinencia se refiere al nexo que existe entre, por un
lado, los objetivos que se definen en el Programa de actuacin Poltico-administrativo
(PPA) y, por otro, la naturaleza y la gravedad del problema pblico a resolver. As una
poltica pblica se califica de pertinente cuando los objetivos que se formulan de
manera explcita o implcita en el PPA, se adaptan a la naturaleza y a la distribucin
temporal y socio espacial del problema que dicha poltica aspira a resolver. De hecho,
la cuestin de la pertinencia de una poltica pblica representa la dimensin ms
poltica a examinar a travs de una evaluacin.
B. La eficiencia productiva: Desde una perspectiva de gestin, la eficiencia productiva
relaciona los outputs producidos y los recursos invertidos. Este criterio perimirte juzgar
la eficiencia de los procesos administrativos de implementacin, concentrndose el
anlisis exclusivamente en los actos administrativos de poltica pblica. Para este
clculo, generalmente slo se toman en cuenta los costes o los recursos directos y
materiales.

10.2.5. Criterios de evaluacin: presentacin y lgica de la aplicacin (Ver grfico 21,
pagina 226 del libro)

10.3. Los enunciados evaluativos acerca de los efectos de una poltica
pblica (Producto 6)
Como producto 6 a explicar en la fase de evaluacin de una poltica pblica, los
enunciados evaluativos pueden interpretarse analticamente en funcin de diversas
dimensiones que hacen referencia a sus contenidos sustantivos e institucionales.

10.3.1. Criterios de referencia de los enunciados (pertinencia, efctividad, eficacia y
eficiencia): De entrada, todo enunciado evaluativo puede clasificarse segn el
elemento que trate de analizar en la cadena causal de efectos de una poltica pblica.
Concretamente, se trata de identificar si las apreciaciones formuladas se enfocan
pertinentemente en los objetivos del PPA, en los impactos (efectividad) y/o en los
outcomes (eficacia) y, en este ltimo caso, si los efectos finales se vinculan con los
recursos invertidos (eficiencia).


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10.3.2. Enunciados cientficos (de naturaleza causal) o polticos (ideolgicos) .
A. Enunciados cientficos ( de naturaleza causal): Algunos enunciados evaluativos
se fundan en anlisis cientficos que tratan de establecer, basndose en datos
empricos disponibles, entre la poltica pblica implementada (outputs) y los
efectos inducidos (impactos y outcomes)
B. Enunciados polticos (ideolgicos): se basan en percepciones sesgadas de sus
autores que no acostumbran a distinguir entre las conclusiones que pueden
surgir de un anlisis riguroso acerca de las cadenas de causas y efectos, por un
lado, y las recomendaciones normativas, por otro lado, para remediar
eventuales deficiencias
10.3.3. Enunciados de balance o formativos.

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