respuestas constitucional carlos iii

Diversos procedimientos de reforma constitucional (03/04 junio-05/06 junio-06-07

junio 11/12)
Los sistemas de reforma constitucional son tantos que, aunque algunos autores hayan
intentado clasificarlos, tras el esfuerzo que hizo en su da Arnould, se considera no
factible, Prez Serrano, por su parte defiende que "los grados de rigidez son infinitos,
pues la matizacin no tiene lmites"
onsiguientemente se estima que se debe atender a tan slo dos criterios!
"uorums y mayoras parlamentarias cualificados:
#oy hay pr$ctica unanimidad en la doctrina sobre la eficacia del mecanismo de requerir
mayoras parlamentarias cualificadas para aprobar una reforma constitucional, seg%n
Loe&enstein, "con ello, no slo se alcanzar un consenso ms amplio entre los partidos
elegidos en el Parlamento y entre las fuerzas sociales representadas por ellos, elevando
as el grado de la legitimidad de la reforma, sino que tambin se conceder a la
minora disidente un veto que puede jugar el papel de un eficaz control intrarganico"'
(n suma, este criterio es refle)o del *alor poltico del consenso a la hora de aprobar o
modificar la onstitucin, cuya escala de *alores sobre los que asentar la con*i*encia
nacional, al igual que las reglas del sistema poltico, deben estar ampliamente asumidas
por amplias capas de la comunidad'
Participacin popular!
Las frmulas empleadas en el +erecho constitucional comparado son reducibles a tan
slo dos' La primera es la de e,igir la disolucin de las $maras que aprobaron la
reforma constitucional, la celebracin de nue*as elecciones y ratificacin de la
modificacin por el Parlamento durante esta nue*a legislatura'
-$s habitual es que las onstituciones contempor$neas contemplen el referndum
constitucional, obligatorio o simplemente facultati*o'
os l!mites de la reforma constitucional (03/04 sp-04/05 sp-05/06 sp-0"/10 junio)
Al calor de la problem$tica que suscit la azarosa *igencia de la onstitucin alemana
de .eimar, .alter /elline0 sostu*o que la actuacin del poder constituyente deri*ati*o
puede *enir condicionada por factores )urdicos y meta )urdicos, y propuso clasificarlos
en tres grupos, que a%n hoy conser*an cierto *alor clarificador!
1
a2 Lmites heternomos!
Pro*enientes del +erecho estatal, como los que ha de asumir un (stado miembro de un
(stado federal, o del +erecho e,terno, como los que desde el +erecho internacional
afectan a los (stados de nuestro tiempo, especialmente en la rbita de la 3nin (uropea'
+esde posiciones iusnaturalistas tambin se han considerado lmites heternomos al
poder constituyente los principios de +erecho natural que aqul no puede *ulnerar4
b2 Lmites autnomos!
Son lmites )urdicos que pro*ienen de la propia onstitucin y que, en defmiti*a, se
concretan en el procedimiento de reforma constitucional que el Poder constituyente
originario ha impuesto al deri*ati*o'
c2 Lmites absolutos!
Aqu cabe citar lmites de muy di*ersa naturaleza, desde los f$cticos hasta los que Prez
Serrano denominaba "imposibilidades de linaje poltico" pasando por las
imposibilidades de lgica conceptual y terminando por la que denomina .alter /elline0
"la imposibilidad de prohibir la onstitucin su propia reforma", ya que, en caso
contrario, se incluira una cl$usula implcita de apelacin a la re*olucin'
a iniciativa de reforma constitucional (04/05 junio-0"/10 junio)
(l art' 155 ( establece unas reglas sobre la iniciati*a comunes a los dos
procedimientos y, consecuentemente, residencia la legitimacin acti*a para promo*er
una reforma constitucional!
a2 +e conformidad con el art' 67'1 (, en el 8obierno, el ongreso de los
+iputados y en el Senado' Si la iniciati*a se adopta en el ongreso de los
+iputados deber$ ir suscrita por dos 8rupos Parlamentarios o por una quinta
parte de los +iputados'
b2 Seg%n el apartado 9 del mismo art' 67, en las Asambleas Legislati*as de las
omunidades Autnomas' :ue una concesin a los partidos nacionalistas que
encerraba una parado)a )urdica, pues se pasaba a considerar parte del Poder
constituyente deri*ati*o a rganos a%n ine,istentes, que seg%n la letra de la
onstitucin podan crearse o no por los (statutos de Autonoma y que no
estaban configurados por la propia onstitucin'
(l art' 15; (, establece que <<=o podr$ iniciarse la reforma constitucional en tiempos
de guerra o de *igencia de alguno de los estados pre*istos en el art' 115"' (stamos en
9
presencia de lo que la mayora de la doctrina da en llamar los lmites a la iniciati*a de la
>eforma onstitucional, y algunos autores denominan lmites circunstanciales'
+urante el proceso constituyente se bara)aron dos posibilidades!
a2 La propuesta por la ponencia de prohibir toda operacin de reforma de la
onstitucin en los casos de declaracin de guerra o de haberse decretado el
estado de e,cepcin'
b2 La elaborada en la fase del segundo consenso lle*ado a cabo durante el debate
en la omisin del congreso, que es la que definiti*amente recogi el art' 15;'
#ema 4$ %aracter!sticas & estructura de la %'(' de 1"7)
?
*otas caracter!sticas de la %onstituci+n$ un c+di,o a-ierto (03/04 sp-04/05 junio-
04/05 junio)
@Prima facieA, la onstitucin de 1;76 se nos presenta como un digo cerrado, y con
rigidez que impide su modificacin por el legislador ordinario a tra*s del
procedimiento legislati*o normal' Aunque esta imagen no es la real pues en dos sentidos
podemos considerarla como un digo abierto!
A2 La onstitucin se aprob inacabada y es un digo no cerrado sino completado
por los (statutos de Autonoma' B complementa buena parte de la doctrina con una
serie de cl$usulas constitucionales como!
C +eterminadas remisiones a la Ley y en especial a Leyes Drg$nicas'
C Apertura al +erecho internacional, que incluye la interpretacin de los derechos
humanos de conformidad con el +erecho internacional y la aplicacin como
derecho interno, de la on*encin (uropea'
C La cl$usula de transrtencia de competencias a organizaciones internacionales, en
especial el caso de la omunidad (uropea'
E2 (n un segundo sentido, la onstitucin se redact sin pretender consensuar
polticas econmicas, culturales, etc' >espetando su te,to debiera poderse desarrollar
polticas diferentes desde los gobiernos respaldando mayoras parlamentarias de di*erso
signo poltico' +e aqu que el F haya podido confirmar que @La onstitucin es un
marco de coincidencias suficientemente amplio, como para que dentro de l quepan
opciones polticas diferentesA' Algo com%n en todas las constituciones contempor$neas'
*otas caracter!sticas de la %onstituci+n$ una constituci+n normativa (0)/0" junio)
La onstitucin est$ redactada con el empeGo de que se cumpla por los poderes
p%blicos, dada la desconfianza hacia el poder poltico, con guardianes frente a los
e,cesos del poder, aunque con limitaciones importantes, como la restriccin a personas
concretas de la legitimacin para interponer recurso de inconstitucionalidad contra leyes
y disposiciones normati*as con fuerza de ley' La )udicializacin de la poltica en nuestra
onstitucin tiene su antecedente m$s pr,imo en el +ecretoCley de normas electorales
H1;772, siguiendo criterios de la Ley -aura H1;I72, para garantizar la independencia de
las /untas electorales introduca algunos magistrados en las mismas y les otorgaba la
presidencia, lo que generaba confianza'
La onstitucin parte del concepto de que ni siquiera las ortes 8enerales son
soberanas Hsal*o cuando act%an como Poder constituyente, en un proceso de reforma
constitucional hecho al amparo del Ftulo J de la (2 sino tan solo un importante poder
poltico constituido y sometido a la onstitucin, por lo que las resoluciones que
pudiera adoptar contra*iniendo sta son anulables por el F y somete a los )ueces y
tribunales ordinarios solo al imperio de la Ley'
#(./ 5$ ( (0#/D1 D( D(2(%31
K
(l (stado conce-ido como (stado de Derec4o ((04/05 junio-04/05 sp-05/06 junio-
06/07 junio-06/07 sp-06/07 sp-07/0) sp- 0)/0" junio)
(l concepto e)e del artculo 1'1 es el de (stado de +erecho, que se encuentra
perfectamente acuGado en la doctrina del +erecho p%blico, puesto que, conecta con la
idea medular en la cultura poltica occidental de someter el poder poltico a las reglas
del +erecho' La idea de (stado de +erecho es la de que el poder poltico no debe ser
absoluto sino limitado )urdicamente'
Seg%n la doctrina m$s e,tendida, el (stado de +erecho supone la concurrencia de,
cuanto menos, estos cuatro elementos!
a2 Lmperio de la ley, en cuanto la misma plasma racionalmente la *oluntad popular'
(s decir, legalidad m$s legitimidad, o al menos la faceta modernamente m$s
importante de la legitimidad, a saber, la representacin popular'
b2 8aranta )urdica de los derechos y libertades de los ciudadanos y, con alguna
menor e,tensin, de las restantes personas que habitan o transitan por el
territorio del (stado de +erecho'
c2 Aceptacin de las consecuencias polticas b$sicas de la doctrina cl$sica de la
di*isin de poderes, acomodadas a las e,igencias de la comple)a realidad
constitucional de nuestra poca' B en especial, independencia de un poder
)udicial tan slo sometido al imperio de la ley'
d2 Sumisin del poder e)ecuti*o a la ley, es decir, asuncin del principio de
legalidad' B control parlamentario y )udicial de la actuacin de la
Administracin'
iertas connotaciones liberales y decimonnicas que el trmino (stado de +erecho
pareca tener, e,plica que, al mismo tiempo se le fueran sumando ad)eti*os' =uestra
onstitucin lo hace con dos trminos social y democr$tico que en la pr$ctica poltica y,
sobre todo, en el campo de la filosofa poltica se han usado en relacin con el concepto
de (stado de +erecho con finalidades diferentes'
#(./ 6$ 1#210 526*%65610 %1*0#6#7%61*/(0
6*812./D12(0 D( 12D(*/.6(*#1
M
(l principio de jerar9u!a normativa (05/06 sp)
(l F estima que el principio de )erarqua normati*a @debe entenderse incluidoA en el
principio de legalidad'
La ( lo recoge con personalidad propia, gracias al desarrollo de la doctrina ius
publicista'
(s un elemento estructural b$sico para dotar al ordenamiento en su faceta )urdico
administrati*a, de lgica interna y de coherencia con los principios de legalidad y
seguridad'
(s funcional en todo (stado que cuenta con un ordenamiento )urdico'
Parte de la pluralidad de clases de normas que coe,isten en el seno del ordenamiento
)urdico' (stas normas de distintas categoras mantienen una relacin )er$rquica entre si'
(l ordenamiento )urdico tiene una estructura )erarquizada, en cuya c%spide est$ la (,
norma superior que deben respetar el legislador y todos los poderes p%blicos' A ella est$
su)eto el resto del ordenamiento )urdico
@el contenido dispositi*o de las normas que ostentan un rango superior pre*alece sobre
el contenido de las normas de categora inferior, que, en la medida en que, en su caso,
contra*engan a aqullas, son nulas'
(l principio de )erarqua normati*a slo es aplicable en el +erecho de las
administraciones H+cho' administrati*o, laboral y fiscal2' (n +erecho publico y penal
no es aplicable al igual que en +erecho pri*ado'
Se manifiesta en la correlacin e,istente entre la fuente productora de cada norma, la
norma que adopta y su fuerza'
(,isten dos mecanismos para asegurar que la Administracin cumple en sus
reglamentos con el principio de )erarqua normati*a!
3no pre*enti*o que consiste en la acti*idad del onse)o de (stado, supremo
rgano consulti*o del 8obierno HArt' 1I7 (2'
Dtro a posteriori, ya que los tribunales de la )urisdiccin contCadm efect%an el
control que les encomienda el Art' 1I5 ('
(l principio de pu-licidad de las normas (07/0) junio-0"/10 sp)
(l F afirma que el principio de publicidad de las normas aparece como consecuencia
ine*itable de la proclamacin de (spaGa como un (stado de +erecho, y se encuentra en
estrecha relacin con el principio de seguridad )urdica consagrado en el Art' ;'? (
>esultan contrarias al principio de publicidad aquellas normas que fueran de imposible
o muy difcil conocimiento'
(l principio de publicidad que garantiza el ;'? (, est$ e,plicitado en otros preceptos
de la propia (!
Art' ;1 dispone la inmediata publicacin de las leyes aprobadas por las ortes
generales, tras la sancin real' @las Leyes entrar$n en *igor a los 9I das de su
completa publicacin en el ED( si en ellas no se dispusiera otra cosaA'
Art' ;5 ordena los tratados internacionales *$lidamente celebrados' @una *ez
publicados oficialmente en (spaGa, formar$n parte del ordenamiento internoA'
Art' 15K e,tiende la publicidad de las normas a las Sentencias del F, al
disponer que @se publicar$n en el ED( con los *otos particulares, si los hubiese'
Fienen el *alor de cosa )uzgada a partid del da siguiente al de su publicacinA'
5
Dtros criterios que destacan en materia de publicidad de normas!
Los (statutos de autonoma disponen la publicacin de sus normas autonmicas
en sus propios @Eoletines oficialesA'
Los reglamentos parlamentarios de las ortes 8enerales y de las $maras
Autonmicas han de publicarse, en los respecti*os boletines de las $maras
parlamentarias y en los +iarios Dficiales'
Las irculares con normas inters, el F ratifica que @la publicidad de las
irculares en un instrumento como el Fabn de Anuncios de las Dficinas
P%blicas implica respecto a los funcionarios que traba)an en las mismas y a los
que aqullas puedan afectar una carga de conocimiento con las lgicas
consecuenciasA'
Las resoluciones )urisdiccionales que anulen disposiciones normati*as deben ser
ob)eto de publicacin tal y como establece la Ley reguladora de la /urisdiccin
ontenciosoCAdministrati*aA'
La publicidad mediante @publicacinA en un +iario oficial est$ limitada a las
normas escritas' Dtras normas como la ostumbre y los Principios generales del
+erecho tienen otra forma de conocimiento y publicidad'
(l principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favora-les o
restrictivas de derec4os individuales (0"/10 sp)
Seg%n la (, el ordenamiento )urdico tiene una naturaleza din$mica y no est$tica, no es
congelable con un determinado contenido en un momento dado'
(l +erecho ha de responder a las necesidades sociales de cada momento, y puesto que la
realidad poltica, social, econmica y cultural son cambiantes, resulta obligado que las
normas se *ayan modificando para adecuarse a las nue*as necesidades'
Partiendo de una *isin amplia de los derechos adquiridos el F ha declarado que
@difcilmente una norma puede e*itar que la regla de futuro incida sobre relaciones
)urdicas pree,istentes'
La prohibicin de toda norma con efectos retroacti*os impedira el progreso del
ordenamiento )urdico y hara pr$cticamente imposible la funcin legislati*a'
(l F sostiene que @lo que prohbe el Art' ;'? ( es la retroacti*idad entendida como
incidencia de la nue*a Ley en los efectos )urdicos ya producidos en situaciones
anteriores, pero no la incidencia de la nue*a ley en los derechos en cuanto a su
proyeccin hacia el futuroA'
La ( slo prohbe la retroacti*idad de un tipo muy preciso de normas, las
sancionadoras no fa*orables o restricti*as de derechos indi*iduales, y de otra, que siga
siendo Hla (2 pauta general de nuestro ordenamiento )urdico el que @las Leyes no
tendr$n efectos retroacti*os si no disponen lo contrarioA' Art' 9'?
(l empleo por la ( de la e,presin @disposiciones sancionadorasA supone el propsito
de abarcar las de naturaleza penal y la sancin ci*il entendida como reaccin del
ordenamiento )urdico contra el incumplimiento de una norma imperati*a y la sancin
administrati*a, que puede ser cuasi penal o cuasi ci*il'
(l F ha complementado esta prohibicin constitucional, para abarcar en su $mbito
ciertas normas procesales de contenido desfa*orable y a las que definen los requisitos
para poder decretar por los rganos )urisdiccionales la prisin pre*enti*a'
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Seg%n el Art' ;'? equipara a estos efectos, a la disposicin sancionadora con la
restricti*a de derechos indi*iduales'
La ( no es muy clara en especificar lo que hay que entender por derechos
indi*iduales, pues si se consideran en sentido amplio, se estara en algunos casos
lindando con imposible defensa de los derechos adquiridos, lo que pondra en riesgo la
propia alternancia democr$tica en la funcin legislati*a'
Aunque el F tiende a igualar derechos indi*iduales con derechos fundamentales, lo
que prohbe el Art' ;'? ( es la retroacti*idad entendida como incidencia de la nue*a
ley en los efectos )urdicos ya producidos en situaciones anteriores, pero no la
incidencia de la nue*a ley en los derechos en cuanto a su proyeccin hacia el futuro'
3ne *ez interpretado este inciso del F, a sensu contrario se deduce que las normas
sancionadoras fa*orables pueden surtir efectos retroacti*os, y lo que es una posibilidad
en la ( se con*ierte en el digo Penal en una realidad dotada de automatismo HArt'
9'9 P2'
(l Art ;'? ( no e,cluye la retroacti*idad de las normas fiscales, aunque en nuestro
criterio las normas fiscales de impactos econmicos significati*os con alcance
retroacti*o *ulneran el principio de seguridad )urdica, que este mismo precepto
constitucional garantiza'
(l F ante la problem$tica de las leyes fiscales retroacti*as ha afirmado que @el grado
de retroacti*idad de la norma cuestionada, as como las circunstancias especificas que
concurran en cada caso, se con*ierten en elemento cla*e en el en)uiciamiento de su
presunta inconstitucionalidadA'
(l principio de interdicci+n de la ar-itrariedad de los poderes p:-licos (03/04
junio)
onstitucionalizacion de un principio que fue elaborado doctrinalmente por 8arca de
(nterra, consagrado por la )urisprudencia del FS y positi*izado en la Ley de >gimen
/urdico de la Administracin del (stado de 1;M7'
Na en contra del principio de seguridad )urdica que una norma administrati*a de
superior condicin en la )erarqua normati*a sea un acto singular, una actuacin
arbitraria, producida para contra*enir lo pre*isto en una norma de rango inferior' (sta es
una de las proyecciones del principio de interdiccin de la arbitrariedad'
Dtra proyeccin de la interdiccin de la arbitrariedad es el principio de igualdad ante la
ley HArt' 1K (2'
La doctrina del FS, en su origen, est$ concebida para referirse al control )urisdiccional
de la discrecionalidad administrati*a, pero la ( e,tiende al interdiccin de
arbitrariedad a todos @los poderes p%blicosA'
(l F afirma que @la nocin de la arbitrariedad no puede ser utilizada por la )urisdiccin
constitucional sin introducir muchas correcciones y matizaciones en la construccin que
de ella ha hecho la doctrina del +erecho Administrati*o, pues no es la misma la
situacin en la que el legislador se encuentra respecto de la ( que la del 8obierno,
como titular del poder reglamentario, en relacin con la LeyA'
(l F ha considerado aplicable este principio a la labor del legislador'
(l principio de le,alidad (11/12 junio)
omo principio e)e del (stado de +erecho, est$ doblemente enunciado en el Art' ;!
C (,presamente en el ;'?
C Lmplcitamente en el ;'1
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Los poderes p%blicos est$n su)etos a la ( y al resto del ordenamiento )urdico da lugar
a que todas las administraciones p%blicas estn acogidas a normas legales pre*ias'
La principal dimensin del principio de legalidad es consagrar la sumisin de la
actuacin administrati*a al ordenamiento )urdico, concretamente a las leyes aprobadas
en las ortes o Asambleas legislati*as'
(l principio de legalidad parte de la supremaca de la ley' (sta es una caracterstica
principal del estado de +erecho, que refle)a la ponderancia del Parlamento, como
rgano que encarna la representacin de la *oluntad popular, y su elaboracin a tra*s
de un procedimiento publico y refle,i*o, por lo que la ley ha de ser ratio y nace con
legitimidadO surge de un debate abierto'
(sto conlle*a como m$,ima la reser*a de la ley, es decir, la definicin por la ( de
materias slo legislables por ley y que, por lo tanto, el legislador no puede de)ar en
manos de la potestad reglamentaria a tra*s de un apoderamiento general'
La segunda dimensin del principio de legalidad! subordinacin del poder )udicial a la
ley' Art' 117'1 ( conforme al cual @los )ueces y magistrados est$n sometidos
%nicamente al imperio de la leyA' La sumisin del )uez a la ley es plenamente
compatible con que el mismo es independiente frente a las presiones que pudieran
pro*enir de todo otro poder'
3na faceta del principio de legalidad es el P>L=LPLD +( L(8ALL+A+ P(=AL!
onstituye un lmite al ius puniendi estatal, en *irtud del cual ni el poder
e)ecuti*o ni la )udicatura pueden configurar los delitos o las faltas, ni establecer
las penas' onstituye una garanta esencial de los derechos y de la libertad de
cualquier ciudadano )usticiable'
Fiene un interesante aspecto, a tra*s del principio non bis in dem, conforme al
cual unos mismos hechos de un mismo autor no pueden ser al mismo tiempo
ob)eto de sancin administrati*a y penal'
Pste no se encuentra recogido e,presamente en la (, pero el F en su
sentencia 9Q1;61 lo consider incorporado al principio de legalidad en materia
sancionadora, llegando incluso a considerarlo un derecho fundamental
susceptible de amparo'
#(./ 7$ / %1*0#6#7%6;* < /0 87(*#(0 D(
D(2(%31
a %onstituci+n como fuente del Derec4o$ consideraciones ,enerales (03/04 junio)
+ebemos planteamos esta cuestin en una doble dimensin' (n efecto, de un lado, la
onstitucin es fuente del +erecho en cuanto que es una norma )urdica, o m$s
;
e,actamente y como *enimos repitiendo, la primera y m$s trascendente de las normas
)urdicas' +e aqu que, como ya sabemos, la escuela austriaca plasmase esta idea con la
alusin gr$fica a que el ordenamiento jur!dico es una pir=mide normativa> en cu&a
c:spide se sit:a la %onstituci+n, %nica ley que emana directamente del pueblo, de la
soberana popular, a tra*s del poder constituyente
+e otro lado, la onstitucin es la fuente de las fuentes, es decir, es la fuente del
Derec4o 9ue re,ula la producci+n del Derec4o' Fradicionalmente, en nuestro sistema
)urdico, la tarea de relacionar y )erarquizar las fuentes del +erecho, la asuma el
digo i*il en su Ftulo PreliminarR y actualmente en su art' 1 que nuestra
onstitucin no deroga y con el que con*i*e, aunque en el distinto plano en que
coe,iste siempre la onstitucin con una ley, como en definiti*a es, por supuesto, el
digo i*il' (sta con*i*encia plantea algunas interesantes cuestiones sobre las que no
creemos que proceda hacer aqu un estudio e,hausti*o, pero s querramos subrayar dos
de ellas' 5or un lado> 9ue el %+di,o %ivil reconoce su condici+n de fuente a la
costum-re & a los principios ,enerales del derec4o> 9ue no son aludidos por la e?
0uperior@ por otro> 9ue la eficacia dero,atoria er,a omnes de las 00#% 9ue
declaren la inconstitucionalidad de una le&> 9ue esta-lece el art' 164 %(> como es
l+,ico ri,e por encima del valor 9ue el art' 1'6 %% atri-u&e a la Aurisprudencia'
Lo anterior es posible desde punto y hora en que nuestra onstitucin, le)os de
contener un sistema cerrado de fuentes, de)a abierta la posibilidad de que la legislacin
ci*il del (stado se pronuncie sobre fuentes,
#ans Selsen, desde su positi*ismo formalista, lleg a sostener que la onstitucin no es
sino la organizacin de un sistema de fuentes del +erecho' La idea es brillante, aun hoy
es mantenida por un sector de la doctrina, pero no es enteramente cierta' (n efecto,
esta concepcin es, en primer trmino, perfectamente discutible bien desde posiciones
de un neoiusnaturalismo crtico ya que se puede correctamente sostener que la
onstitucin, como ocurre con la nuestra, parte de principios y *alores )urdicos que ella
ni crea ni organiza, bien porque se encuentra con fenmenos como el del *alor
normati*o de la costumbre Ces decir de los hechos, perfectamente distinguibles de los
actos )urdicosC que le transcienden o con realidades pree,istentes como los con*enios
colecti*os laborales, sobre los que se limitar$ a constatarlas y a aceptarlas mediante una
bre*e referencia Hart' ?7'1 (2'
B la tesis 0elseniana tambin es cuestionable porque con frecuencia las onstituciones
huyen de la comple)a labor de definir todo el sistema de fuentes y se preocupan tan slo
de esbozar una buena parte del mismoO ciertamente este es el caso de nuestro te,to
constitucional, que no se pronunci con precisin sobre determinadas cuestiones
difciles de con*enir con la deseable claridad en el proceso constituyente' (fecti*amente
la onstitucin ni siquiera impuso que las omunidades Autnomas hubieran de
dotarse de Asambleas legislati*as Hart' 1K7' 9 e2 y d2 (2 y deleg toda la importante
cuestin de las fuentes del +erecho autonmico a los (statutos de AutonomaO lo hizo
aceptando de antemano que los (statutos de las AA concebiran sus propios sistemas
de fuentes del +erecho con gran libertad, pues ni siquiera el art' 1K6'1 ( es un
cat$logo de materias sobre las que han de dictar normas autonmicas, sino sobre las que
las AA podran asumir competencias tanto normati*as como e)ecuti*asO y a ello se
suma la circunstancia de que la misma ancha senda diseGa el ap' 9 del propio art' 1K6
sobre ampliaciones sucesi*as de competencias dentro del marco del art' 1K;' (n
puridad, nuestras onstituyentes, ol*id$ndose de las doctrinas 0elsenianas, no creyeron
que les corresponda, por principio, organizar un sistema de fuentes del +erecho cerrado
y no lo hicieron'
1I
Ahora bien, en lo sustancial la onstitucin tasa las fuentes de produccin de normas
)urdicas "escritas", tanto en lo relati*o a la definicin de los rganos p%blicos
competentes, como en lo concerniente a las clases de normas y su interrelacin
)er$rquica o competenciaT' B es tambin la onstitucin la norma que garantiza el
desarrollo y la reno*acin del ordenamiento, asegurando su unidad<' +e aqu que la
Feora de las fuentes del +erecho en (spaGa, como en tantos otros pases, deba ser
materia de estudio preferente de los constitucionalistas, sin per)uicio de que
ine*itablemente ci*ilistas, administrati*istas, internacionalistas, laboralistas''' habr$n
de emprender el an$lisis de las fuentes propias de su respecti*a parcela, que en
ocasiones no son fruto del e)ercicio por los rganos del (stado de sus funciones
normati*as'
Permtasenos insistir en que al ser materia esencial de la onstitucin organizar el
(stado, definir la composicin de sus rganos y deslindar las funciones que
corresponden a los mismos, de ello se deduce ine*itablemente que corresponde a la
onstitucin enmarcar los actos normati*os que produzcan los di*ersos rganos del
(stado' La suma de ellos no nos dar$ la totalidad de las fuentes del +erecho espaGol, ya
que el mismo reconoce, por citar tan solo algunos e)emplos notorios, la autonoma de la
*oluntad de las partes como creadora de normas contractuales, la potestad del testador
para que su %ltima *oluntad sea ley respecto de su herencia, la per*i*encia de usos y
costumbres o de lo que algunos autores gustan denominar "hechos normati*os", cuya
fuerza normati*a deri*a de su reiteracin y de su aceptacin social,'''
onsiguientemente, de estas fuentes del +erecho que no emanan propiamente de los
rganos del (stado constituidos por la Le, normarum Hdenominacin esta con que de
antiguo se *iene denominando a la onstitucin en reconocimiento de su condicin de
fuente de las fuentes2, no nos debemos ocupar preferentemente en este libro, aunque a la
costumbre prestemos corts atencin en el %ltimo captulo de este *olumen'
(n la medida en que las onstituciones occidentales contempor$neas son consideradas
fuente del +erecho y se ha ido e,tendiendo la instauracin de Fribunales
constitucionales, se ha incrementado el n%mero de casos en que la minora que no *e
progresar sus tesis en un debate legislati*o recurre al Fribunal onstitucional, al que de
esta forma se concede la %ltima palabra en importantes cuestiones polticas'
(l principio de la supremac!a de la %onstituci+n (05/06 junio-06/07 junio)
a %onstituci+n tiene una sin,ular eficacia normativa> 9ue deriva del 4ec4o de 9ue
la misma es la e& suprema del ordenamiento jur!dico' Ba hemos *isto que la
onstitucin es una super ley por ser obra del poder constituyente Hque en el me)or de
los casos, busca un consenso tan amplio como resulte posible2 y no del legislador
ordinario, que est$ dotada de una forma escrita particularmente solemne, que est$
respaldada por un procedimiento de reforma m$s reforzado que el ordinario, lo que
permite hablar de su rigidez y, en nuestro pas como en otros, goza de un sistema de
defensa )urdica confiado al Fribunal onstitucional' A estas circunstancias formales se
suman otras materiales, ya que la onstitucin tiene un contenido fundamental, puesto
que define al (stado, consagra los *alores sobre los que ha de asentarse la con*i*encia,
proclama y garantiza los derechos y libertades de las personas y configura y racionaliza
las estructuras del poder poltico'
Los preceptos constitucionales tienen eficacia no slo poltica sino normati*a' (sta
realidad que los europeos hemos heredado del constitucionalismo norteamericano es
una diferencia esencial entre las onstituciones europeas de nuestra poca'
11
Aunque las propias singularidades formales de la onstitucin de 1;76, probablemente
lo hacan innecesario, el onstituyente quiso que tan fundamental cuestin quedar$ al
margen de todo posible debate y que fuese la propia letra de la onstitucin la que
asentase el principio de su supremaca'
Lo hace!
a2 en primer lugar, en el art' ;'1 al disponer que "los ciudadanos y los poderes
p%blicos est$n su)etos a la onstitucin y al resto del ordenamiento )urdico",
redaccin que diferencia la onstitucin, situada en un plano superior, del resto
del ordenamiento, ubicado en un plano inferior al que ocupa aqulla' +e aqu que
nuestra doctrina guste de afirmar que la *inculacin de los ciudadanos y de los
poderes p%blicos a la Ley de leyes es "una *inculacin m$s fuerte"
b2 lo reafirma, tambin en el Ftulo LJ de la onstitucin, que permite al Fribunal
onstitucional declarar la inconstitucionalidad de las normas )urdicas con rango
de ley que contra*engan los mandatos constitucionales Hes la llamada
supremac!a de la %onstituci+n frente al 5arlamento), otorgar amparo por las
*iolaciones que sufran los derechos y libertades garantizados por la onstitucin,
y sal*aguardar las competencias propias del (stado y de las omunidades
autnomas en los conflictos que sur)an al respectoO
e2 lo lle*a a cabo, en tercer trmino, en el art' 1I5 que permite a los Fribunales
ordinarios, al controlar la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin
administrati*a, anular reglamentos y actos de las administraciones contrarios a la
onstitucinO
d2 y una cuarta manifestacin de la supremaca de la onstitucin es todo el
Ftulo J, sobre la reforma constitucional, que impide que el legislador
constituido con car$cter ordinario pueda reformar la onstitucin por los mismos
procedimientos por los que aprueba, modifica o deroga tanto las leyes ordinarias
como las org$nicas'
a supremac!a de la %onstituci+n se refleja i,ualmente en la Disposici+n
dero,atoria, y particularmente en su apartado ?' 5ero 4emos de adelantar 9ue la
eficacia dero,atoria se limita a normas anteriores a la entrada en vi,or de la
%onstituci+n 9ue colisionen con sus preceptos materiales> pero no alcanza a
in*alidar aquellas normas anteriores que fueron producidas *$lidamente conforme a los
procedimientos de creacin de +erecho *igentes con anterioridad a la propia
onstitucinO dicho en otras palabras, aun siendo fuente de las fuentes, no deroga las
normas anteriores a la misma que se produ)eron conforme a otro sistema de emanacin
de fuentes'
Db*iamente, la supremaca de la onstitucin es una cualidad que slo se puede
predicar de las onstituciones que, atendiendo a la clasificacin "ontolgica" de
Loe&enstein, son ad)eti*ables de normati*as y, para decirlo en palabras de #esse, la
m$s esencial de las condiciones de la fuerza normati*a de la onstitucin es que
incorpore no solamente las circunstancias sociales, polticas o econmicas sino, sobre
todo, tambin la situacin espiritual de su poca, que *enga aprobada y apoyada por la
conciencia general en tanto que orden adecuado y )usto, en otro caso estaramos ante
una mera onstitucin nominal sin supremaca real ni en el ordenamiento )urdico ni
en la din$mica poltica'
La eficacia normati*a de la onstitucin se despliega en ocasiones a tra*s de su
aplicabilidad directa e inmediata' (n tales casos es fuente del derecho en el sentido m$s
pleno del trmino, puesto que es origen directo de derechos y obligaciones' Pero en
19
otros casos las disposiciones constitucionales precisan de desarrollo a tra*s de la labor
de legislador ordinario'
Fradicionalmente el trmino supremaca se ha utilizado como sinnimo del de
supralegalidad Pero alg%n autor ha intentado establecer la distincin entre la ambas
notas, sosteniendo que aqulla H"supremaca"2 es una cualidad poltica inherente al
establecimiento de las reglas fundamentales que rigen en un sistema poltico, mientras
que la "supralegalidad" no es m$s que la garanta )urdica de la supremaca, pero a
efectos did$cticos creemos que en esta obra podemos aceptar los trminos como
equi*alentes dado que, en todo caso, son indisociables'
a %onstituci+n (spaBola de 1"7) & la le,islaci+n anterior' a operatividad de su
disposici+n dero,atoria (05/06 junio-05/06 sp-06/07 sp)
=inguna onstitucin al entrar en *igor sustituye autom$ticamente todo el
ordenamiento )urdico pre*io a la misma' La e,istencia de una nue*a onstitucin
supone para el legislador ordinario la perentoria necesidad de lle*ar a cabo un proceso
de reforma del ordenamiento )urdico para adaptarlo a los principios y al restante
contenido normati*o de la nue*a ley superior' Pero ello, en la pr$ctica, requiere de
tiempo y es tarea que, por mucho esfuerzo que se ponga en ella, nunca puede e*itar que
la nue*a onstitucin haya de coe,istir con infinidad de normas de mayor antigUedad'
>especto de la generalidad de ese *ie)o +erecho, la disposicin derogatoria, ap' ?, (
dispone que quedan derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en
esta onstitucin' (l problema que esta disposicin derogatoria ha planteado, en el
plano doctrinal y en el )urisprudencial, puede resumirse as! Si una ley anterior a la
onstitucin est$ en oposicin con sta, o bien se trata de un caso de
inconstitucionalidad de tal ley Csupuesto al que la doctrina califica como de
inconstitucionalidad so-revenida-> o por el contrario, se trata de un mero supuesto de
derogacin' La forma en que se sol*ente la cuestin es del mayor inters pr$ctico, ya
que si concluimos que se trata de supuestos de inconstitucionalidad sobre*enida, al
igual que sucede para conocer cualquier recurso de inconstitucionalidad, el %nico
tribunal competente ser$ el onstitucional, mientras que, debemos admitir que es ob*io
que sobre la derogacin de una ley por otra posterior puede pronunciarse el )uez o
tribunal ordinario que entienda del caso contro*ertido'
(l Fribunal Supremo, en la clebre sentencia por la que declar el derecho a que se
inscribiera la -asonera en el >egistro =acional de Asociaciones aplic el apartado
tercero de la disposicin derogatoria, sentando Ccon criterio certeroCC la doctrina de su
"eficacia inmediata" y de la necesidad de la "aplicacin directa de la norma
constitucional en todo cuanto ello sea necesario para que el ordenamiento )urdico
espaGol siga siendo el todo coherente y absoluto que se deduce del actual p$rrafo final
del artculo l' del digo i*il, donde se impone a los )ueces y tribunales el deber
ine,cusable de resol*er en todo caso los asuntos de que conozcan, atenindose al
sistema de fuentes establecido"' +octrina esta que abre la puerta a que )ueces y
tribunales ordinarios, al resol*er los casos en que sean competentes, e*iten la aplicacin
de leyes anteriores a la onstitucin que consideren derogadas por esta'
Sin embargo, algunos autores insistieron en los, a su )uicio, peligros que conlle*aba el
que la funcin de interpretar y aplicar la onstitucin fuese e)ercida por la )urisdiccin
ordinaria, lo que en su criterio, pugnara contra el principio de concentracin, que rige
en la onstitucin en materia de cuestiones de inconstitucionalidad' (sta tesis, en la
opinin de otro sector de la doctrina, a la que nos sumamos, parte de elaborar
1?
artificiosamente un concepto de inconstitucionalidad en trminos m$s amplios que el de
derogacin, que quedara absorbido o
comprendido dentro de aqulO y as mismo ol*ida el sentido del principio de
concentracin de la )urisdiccin constitucional en fa*or del Fribunal onstitucional,
que persigue proteger el poder legislati*o constituido del control o la hipottica
subordinacin al Poder )udicial, pero que para nada busca defender al legislador del
rgimen poltico anterior'
(l Fribunal onstitucional ha reconocido, acertando en lo fundamental, la competencia
de los )ueces y tribunales ordinarios para aplicar directamente la disposicin de
rogatoria de la onstitucin' Pero lo ha hecho desde una actitud e,cesi*amente celosa
de sus competencias, que, adem$s, oculta mal que bien una e,cesi*a preocupacin para
con las dudas que deban superar los magistrados que integran la )urisdiccin ordinaria, y
que CCen sumaCaporta una doctrina en parte criticable'
(fecti*amente, el Fribunal onstitucional ha afirmado!
a2 (l en)uiciamiento de la conformidad de las leyes con la onstitucin es una
competencia propia del Fribunal onstitucional'
b) orresponde tambin a los )ueces y tribunales integrados en el Poder /udicial la
tarea de inaplicar, en su caso, las leyes anteriores a la onstitucin, labor en la
que no en)uician la actuacin del legislador Cal que no le era e,igible en aquel
momento que se a)ustase a una onstitucin entonces ine,istenteCC sino que
aplican la onstitucin, que ha derogado las leyes anteriores que se opongan a
lo establecido en la misma'
c) (sta es una cuestin que ob*iamente pueden resol*er por s solos los )ueces
ordinarios' "-$s es claro Hsic2 tambin que pueden someterla a este Fribunal
por la *a de los arts' ?M y siguientes de la Ley Drg$nica del mismo, y si la
cuestin le es propuesta al Fribunal, el Fribunal deber$ resol*erla, porque no
de)a de ser, ba)o uno u otro prisma, una cuestin de inconstitucionalidad, ya que
el art' ?M parte de la premisa de que la solucin del problema se le presenta al
/uez como dudosa"' (n nuestra opinin este pronunciamiento es desafortunado,
por ser contradictorio con el anterior y porque se compadece mal con la
obligacin de los )ueces ordinarios de resol*er los casos contro*ertidos, con su
facultad de determinar el derecho aplicable al caso que han de resol*er y con el
principio de economa procesal' (n la pr$ctica esta doctrina del Fribunal
onstitucional no slo permiti sino prim que algunos magistrados *ieran con
la me)or intencin un portillo abierto a la posibilidad de no fallar casos
incmodos, en que habran de aplicar la disposicin derogatoria de la
onstitucin, por la *a Ca nuestro )uicio improcedenteC de plantear la
correspondiente cuestin de inconstitucionalidad ante el Fribunal
onstitucional, con gra*e demora para la resolucin del )uicio' Las dudas sobre
la derogacin de una ley por otra posterior, se trate de la onstitucin o de
cualquier otra, deben ser sol*entadas por el correspondiente )uez ordinario, que
tiene la facultad y la obligacin de hacerlo' =o en *ano, con las leyes anteriores
al 9; de diciembre de 1;76 no hay que plantear la contradiccin de la ley con la
onstitucin en trminos de )erarqua normati*a, es decir, de concepcin de la
onstitucin como ley superior, sino simplemente como un supuesto de
1K
derogacin de una ley por otra posterior, seg%n impone la disposicin
derogatoria, que refle)a el *ie)o adagio !le" posterior derogat priori!'
(n otro orden de cosas, este tercer apartado de la disposicin derogatoria plantea la
problem$tica del *alor in*alidante que pueda atribuirse a las normas constitucionales
sobre la forma de produccin del +erecho, respecto de aquellas disposiciones que se
han producido, con anterioridad a la entrada en *igor de la onstitucin, por mtodos
distintos de los que sta establece' Ba nos hemos referido a esta cuestin anteriormente,
ahora slo queremos recordar que creemos, con >ubio Llorente, que al establecer una
nue*a disciplina para los modos de produccin del +erecho, la onstitucin opera slo
e, nunc y no deroga las normas producidas *$lidamente seg%n los anteriores cauces de
produccin del +erecho' Por supuesto, una *ez promulgada la onstitucin no hay m$s
normas legtimas que las que se elaboran por los procedimientos constitucionalmente
pre*istos, pero hay que admitir que siguen siendo formalmente *$lidas todas las que lo
fueran conforme a la legalidad fundamental anteriorO siempre que, claro est$, su
contenido material no contra*enga el de la onstitucin' ualquier otra conclusin no
sera aplicable en el terreno de la pr$ctica )urdica'
#(./ )$ / (<
a primariedad de la e& en el (stado de Derec4o actual (03/04 sp-07/0) sp)
1M
A2 La superacin de los antiguos debates doctrinales sobre la ley
La mayor parte del constitucionalismo europeo *igente, surgido al calor de la Segunda
Postguerra -undial se redacta desde la e,periencia de los e,cesos a que condu)eron los
sistemas totalitarios'
uando los constituyentes espaGoles, en 1;77C76 se plantearon estas cuestiones, aunque
estaban le)os de los horrores a los que haba conducido el totalitarismo, no se
encontraban tan a)enos a ciertas e,periencias surgidas del periodo franquista, en las que
el 8eneral tu*o prerrogati*as de dictar normas con rango de ley y en el que desde luego
el simulacro de ortes las reduca a un rgano que se reuna de tarde en tarde para
confirmar un$nimemente los te,tos legales que en realidad se elaboraban y discutan en
sedes carentes de transparencia y publicidad' +e aqu que la (, en su concepcin de la
ley, est mucho m$s en la lnea de las constituciones de postguerra que de la m$s
reciente aprobada en :rancia en 1;M6 Hque no slo entierra todo *estigio de
)acobinismo, sino que ol*ida la )erarqua natural de las fuentes )urdicas2'
E2 Sentido actual de la superioridad de la ley en el ordenamiento )urdico
(n las democracias europeas actuales, el imperio de la ley constituye una nota poltica
primaria y fundamental del (stado de +erecho, que como ya sabemos, se formula, en
buena tcnica )urdica, a tra*s del principio de legalidad y donde la ley es fruto de un
rgano especialmente representati*o! el Parlamento'
(n la actualidad, la e,altacin de la primariedad de la ley es un refle)o lgico de la
e,altacin del principio de representacin en nuestras democracias' Podemos sostener
que de las races re*olucionarias y dogm$ticas del principio del imperio de la ley
sobre*i*e hoy un importante sustrato, el de principio democr$tico de la primaca de la
ley' La fuente de legitimacin de que un$nimemente parten los estados democr$ticos
modernos es siempre la misma, el asentamiento popular'
La primaca %ltima, en el seno del ordenamiento )urdico, no es la de la ley, sino la de la
onstitucin, puesto que esta tiene un origen democr$tico m$s directo, pues es obra del
poder constituyente soberano'
Dtra lnea de refle,in sobre la primariedad actual de la ley, refle)o algo tenue de la
manifestacin de la *oluntad soberana de una nacin, que se estructura )urdico
polticamente en forma de (stado unitario, nos conduce a tomar conciencia de que la ley
en los (stados federales o en los unitarios con pluralidad de Asambleas legislati*as Hlas
AA2, ya no es siempre e,presin de la *oluntad general del pueblo, puesto que hay
dos tipo de leyes de an$logo rango, pero de di*erso $mbito territorial, de una parte las
estatales, y de otra las autonmicas' Adem$s, tambin los Ayuntamientos est$n dotados
de una composicin electi*a, pero no pueden dictar leyes, pero si reglamentos'
(l sistema de fuentes y la primariedad de la ley no se pueden e,plicar hoy en base al
principio de la legitimacin democr$tica, ni al de las respecti*as competencias
territoriales, sino adem$s a un sutil criterio sobre el alcance de los intereses a que afecta
la norma' (n otras palabras, hay que atender a qu normas inciden sobre intereses
generales y cu$les sobre intereses, locales particulares, a abordar por reglamentos y
ordenanzas municipales'
(l 8obierno actualmente poderes m$s amplios que los e)ecuti*os' Los Parlamentos son
slo colegisladores, puesto que los gobiernos tambin participan en el desempeGo de la
funcin legislati*a'
(n nuestra poca, hemos de destacar tres notas nue*as!
15
a2 (l +erecho ci*il ha ido perdiendo importancia relati*a frente al administrati*o
puesto que las normas que discute el Parlamento son, para la gente, menos importantes
que las que dicta el 8obierno'
b2 La comple)idad creciente de los asuntos p%blicos desborda cada *ez m$s la capacidad
de an$lisis, debate y resolucin de los Parlamentos, y parece ine*itable poner la
b%squeda de las soluciones legislati*as en manos de los tecncratas y especialistas con
que cuentan las Administraciones p%blicas'
c2 (n las Asambleas legislati*as configuradas por parlamentarios ceGidos a una frrea
disciplina de partido, la ley no es la e,presin de la *oluntad general, sino de la
*oluntad de la mayora'
(s un hecho innegable que en una abrumadora mayora de casos la ley que aprueba el
Parlamente es la que ha acordado pre*iamente el gobierno' (sta realidad no debe
conducirnos a cuestionar las paredes maestras de la democracia parlamentaria, puesto
que tambin el 8obierno est$ legitimado democr$ticamente'
#(./ "$ / (< (* *7(0#2/ %1*0#6#7%6;*
a reserva de le& 9ue esta-lece el art' 53'1 %( (07/0) junio)
17
Pr$cticamente al final del Ftulo L de nuestra onstitucin H"+e los derechos y deberes
fundamentales"2 se inserta su captulo LN, "+e la garanta de las libertades y derechos
fundamentales", de slo dos preceptos, entre los que se encuentra el art' M?'1, que
literalmente dispone" ''' slo por ley, que en todo caso deber$ respetar su contenido
esencial, podr$ regularse el e)ercicio de tales derechos y libertades, que se tutelar$n de
acuerdo con lo pre*isto en el artculo 151'1, a2"'
+os circunstancias nos saltan inicialmente a la *ista!
1VC que esta reser*a de ley Cpor su emplazamiento en el referido captulo LN del
Ftulo LC se concibe, con buen criterio por nuestros constituyentes, como una
garanta de las libertades y derechos fundamentales'
9VC que a tal efecto garantista se emplea la terminologa contundente "Slo por
ley", lo que descarta la posibilidad de lle*ar a cabo tal regulacin mediante
cualquier fuente del +erecho'
iertas cuestiones tcnicas nos suscita el precepto que nos ocupa!
a2 (sta reser*a de ley, a la luz de la redaccin literal del art' M?'1 se limita a lo que es
propiamente "la regulacin del e)ercicio de los derechos y libertades" no a un
reconocimiento de derechos y libertades'
b# La reser*a de ley del art' M?'1 coe,iste con la reser*a de ley org$nica del art' 61'1
(, conforme al cual "son leyes org$nicas las relati*as al desarrollo de los derechos
fundamentales y de las libertades p%blicasW"' +ado que sobre el $mbito de esta reser*a
especfica de ley org$nica caben interpretaciones contrapuestas, estamos en presencia de
un punto que precisa de estudio detalladoO lo abordaremos en el captulo siguiente de
este *olumen'
c2 (l F no e,cluye la posibilidad de que las leyes remitan a normas reglamentarias,
pero s que tales remisiones hagan posible una regulacin independiente y no
claramente subordinada a la ley' (n suma, el F slo admite en esta materia
habilitaciones legales a la potestad reglamentaria, por lo que se consideran
16
inconstitucionales las deslegalizaciones de estas materias que son ob)eto por la ( de
reser*a de ley, transfiriendo la facultad normati*a al 8obierno'
onsecuentemente, de los dos tipos de reser*a legal, que, como ya sabemos, conoce la
ciencia )urdica, la absoluta y la relati*a, el F en principio se inclina por la relati*a,
aunque permite al legislador ser*irse del apoyo de los reglamentos administrati*os tan
slo en la medida en que stos estn claramente orientados por la ley'
d2 XPueden las leyes autonmicas regular derechos fundamentalesY La respuesta ha de
ser dual!
(n primer lugar, no cabe que estas normas, aunque tengan fuerza de ley, regulen los
derechos y libertades consagrados en el captulo segundo del Ftulo L ( cuando la ley a
dictar suponga "regulacin de las condiciones b$sicas que garanticen la igualdad de
todos los espaGoles en el e)ercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales", ya que en tal caso estaremos ante una competencia e,clusi*a del
(stado, por imperati*o del art' 1K;'1, 1'a (O y consecuentemente, la ley deber$ emanar
de las ortes 8enerales'
Sin embargo, si no se afecta a las "condiciones b$sicas" de tal e)ercicio de los derechos
que nos ocupan y al cumplimiento de los deberes constitucionales, el F ha entendido
que "la norma legal''' puede ser promulgada por las omunidades Autnomas cuyos
estatutos les atribuyen competencia legislati*a sobre una materia cuya regulacin
implique necesariamente, en uno u otro grado, una regulacin del e)ercicio de derechos
constitucionalmente garantizados"'
e2 Xabe la regulacin de derechos y libertades por +ecretoCleyY
La respuesta a esta cuestin parece, en principio, bien sencilla, puesto que el artculo
65'1 ( establece con claridad que este tipo de disposiciones con rango de ley !no
podr$n afectar''' a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el
Ftulo L"'
1;
Sin embargo, el F, a partir de su Sentencia sobre el caso $%&'(' ), ha sentado la
doctrina de que la limitacin contenida en el artculo 65'1 se sustenta en una idea tan
restricti*a del +ecretoCley que *aca su figura y la hace inser*ible para regular cualquier
aspecto concerniente a las materias incluidas en el Ftulo Primero de la onstitucin sin
m$s base interpretati*a que el otorgamiento al *erbo afectar de un contenido literal
amplsimo.
9I
#(./10' / (< 12CD*6%/
as diversas materias propias de e& 1r,=nica (03/04 junio-04/05 junio-04/05 sp-
07/0) junio-0)/0" junio-11/12 junio)
+epende del contenido constitucionalmente necesario, y en su caso e*entualmente
posible' 3na clasificacin podra ser la siguiente!
(l desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades p%blicas Hen la
actualidad est$ aceptado por la mesa del ongreso de los +iputados y por el
propio F que son los art' 1M a 9; (2'
Las Leyes que aprueban los (statutos de Autonoma para asegurar por el
constituyente su naturaleza )urdica y rango normati*o' >eforma de los mismos
ha de ser mediante procedimientos en ellos establecidos y con referndum entre
los electores inscritos en los censos correspondientes' Se e,ige para dicha
reforma adem$s la aprobacin de LD en ortes 8enerales del (stado' La
relacin entre leyes org$nicas de ((AA y el resto de LD responde a un criterio
material como formal en la medida que la especial rigidez de las LD determina
la resistencia sobre las restantes leyes org$nicas'
Leyes relati*as al rgimen electoral! Para la generalidad de las instituciones
representati*as del (stado en su con)unto con e,cepcin al rgimen electoral
especial de senadores por AA y para la eleccin de los miembros de las
Asambleas Legislati*as de cada omunidad Autnoma y que se han de regular
en los correspondientes (statutos'
Las dem$s leyes org$nicas pre*istas en la onstitucin!
o Eases de la organizacin militar
o +e la orona Habdicaciones y cualquier duda sobre sucesin2
o +e las ortes 8enerales Heleccin de +iputados en la medida en que
dicha materia est$ inmersa en el llamado @rgimen electoral generalA2
o +el 8obierno y de la Administracin Hbases y estatutos de las :uerzas y
uerpos de seguridad y composicin y competencias del onse)o de
(stado2
o >elaciones entre 8obierno y ortes 8enerales Hrelati*os a la regulacin
de los estados de alarma, e,cepcin y sitio2
o +el Poder /udicial Hconstitucin, funcionamiento y gobierno de los
)uzgados y los tribunales2
o (conoma y #acienda Hcomposicin, organizacin y funciones del
Fribunal de uentas2
91
o +e la Drganizacin Ferritorial del (stado Halteracin de los lmites
pro*inciales2
o +el Fribunal onstitucional Hregulacin del funcionamiento del Fribunal
onstitucional2'
e& 1r,=nica & le&es auton+micas (0"/10 sp)
(l Fribunal onstitucional ha abordado la relacin entre ambos tipos de leyes desde dos
perspecti*as diferentes!
C +esde el criterio competencial! (l posible conflicto entre unas y otras habr$ de
dirimirse en *irtud del principio de competencia para determinar qu materias han
quedado constitucional y estatutariamente atribuidas a los rganos legislati*os de
las AA y cu$les a las ortes 8enerales'
C oncepto de normas b$sicas estatales! Slo las disposiciones contenidas en una ley
org$nica que encierren normas b$sicas como las referidas en el art' 1K; ( y
atribuidas a competencia estatal son las %nicas inmodificables por las AA, las
dem$s podr$n ser sustituidas por leyes autonmicas de las omunidades que
tengan competencia en la materia de que se trate, que integrar$n as las normas
estatales b$sicas en ese terreno'
(n opinin del autor esta %ltima tesis del F slo debera darse cuando por aplicacin
del principio competencial una ley autonmica, por cuanto ley ordinaria, es llamada por
una ley org$nica al desarrollo de sta'
99
#(./ 11 ( D(%2(#1 (C60/#6E1
(l decreto le,islativo$ tipos de dele,aci+n (0)/0" junio)
+e acuerdo con el art' 69' 9 (, @la delegacin legislati*a debe otorgarse mediante una
Ley de bases cuando su ob)eto sea la formacin de #e?tos articulados o por una Ley
ordinaria cuando se trate de refundir *arios te,tos en solo unoA, #e?tos refundidos> y
recoge una regulacin especfica de las formas de regulacin que dan lugar a cada una
de ellas'
Pese a las diferencias entre ambos tipos de delegacin legislati*a, sta constituye un
instituto unitario en cuanto da lugar a normas de idntico nomen iuris Hdecretos
legislati*os, art' 6M (2, con rango y fuerza de ley, que se insertan en el e)ercicio de la
funcin legislati*a'
a dele,aci+n a travFs de le& de -ases (07/0) junio)
La delegacin legislati*a m$s caracterstica es la que se produce a tra*s de una Ley de
bases' Las ortes 8enerales perfilan en ella una normati*a, a la que luego el 8obierno
habr$ de dar cuerpo concreto mediante un #e?to /rticuladoO ste habr$ de atenerse al
perfil predispuesto por la Ley de bases, pero finalmente decide sobre las concretas
disposiciones que regular$n la materia ob)eto de delegacin'
La Ley de bases es tambin una le& ordinaria, pero con peculiaridades' La primera de
ellas deri*a directamente del art' 7M'? (! las leyes de bases han de ser aprobadas por el
Pleno de las $maras, mientras que las leyes que autorizan la refundicin de
disposiciones legales pueden ser aprobadas en Pleno o en omisin 'La Ley de bases no
se organiza formalmente en artculos sino en basesO es el Fe,to Articulado el que regula
la materia con la usual arquitectura de artculos, en su caso encuadrado en ttulos,
artculos y secciones'
(l art' 6? a2 ( impone una consideracin unitaria y homognea de cada Ley de basesO
stas no pueden contener disposiciones que no sean bases de delegacin, que no estn
orientadas a la delimitacin de la potestad delegada y que por ello el Fe,to Articulado
pudiera modificar amparado en fuerza de ley'
+icho artculo dispone! @las leyes de bases no podr$n en ning%n caso!
a2 Autorizar la modificacin de la propia ley de bases
Foda delegacin ha de recaer @sobre materias determinadasA Hart' 69'1'(2'
+e acuerdo con el art'69'K'(, @las leyes de bases delimitar$n con precisin el ob)eto y
alcance de la delegacin legislati*a y los principios y criterios que han de seguirse en su
e)ercicioA' Fodos estos conceptos Hob)eto y alcance, principios y criterios2 han de ser
entendidos sistem$tica y diferenciadamente, y debe e,igirse rigurosa e
incondicionalmente que cada ley de bases los determine de forma clara y precisa'
Las leyes de bases no slo orientan y limitan al 8obierno a la hora de dictar el
correspondiente decreto legislati*o' Fambin son en s mismas normas de produccin
)urdica, constituyen fuente de Derec4o'
La ley de bases queda ordinariamente en suspenso hasta la aprobacin del decreto
legislati*oO la aplicacin de la ley delegante necesita normalmente de la inter*encin de
otra norma, el Fe,to Articulado'
(l art'6? ( seGala queA las Leyes de bases no podr$n en ning%n caso!
9?
b2 :acultar para dictar normas con car$cter retroacti*oA'
La onstitucin, con una redaccin ciertamente algo equ*oca, impone as que sea la
propia Ley de bases la que regule el alcance de la retroacti*idad que pueda tener el
decreto legislati*o'
a dele,aci+n para refundir te?tos le,ales (0"/10 junio)
/unto a los Fe,tos Articulados, la onstitucin contempla la posibilidad de que la
delegacin tenga por ob)eto @refundir te,tos legalesA, en cuyo caso @determinar$ el
$mbito normati*o a que se refiere el contenido de la delegacinA Hart' 69'M'2' Se procura,
que en beneficio de la seguridad )urdica, el 8obierno agrupe una normati*a dispersa en
un Fe,to >efundido'
on frecuencia las ortes abordan la regulacin parcial de una materia o modifican
ciertos aspectos de una ordenacin precedenteO y, en la misma Ley, encomiendan al
8obierno que refunda tal normati*a nue*a con las disposiciones con rango de ley que
disciplinan otros aspectos de la misma materia y que permanecen *igentes' Dtras *eces
el legislador apro*echa para encargar al 8obierno la refundicin de las normas legales
que disciplinan otra m$s o menos cone,a'
(l Fe,to >efundido queda as sometido, de un lado, a la concreta determinacin que da
origen al poder delegadoO de otro, a la regulacin concreta y detallada contenida en los
te,tos a los que se remite la ley delegante'
La onstitucin impone a las leyes delegantes que especifiquen si la autorizacin se
circunscribe @a la mera formulacin de un te,to %nico o si se incluye la de regularizar,
aclarar y armonizar los te,tos legales que han de ser refundidosA' Pero ocurre que esa
tarea de aclarar, armonizar y regularizar de acuerdo con principios sistem$ticos se
producir$ siempre en mayor o menor medida, pues est$ implcita en la misma idea de
te,to %nico'
9K
#(./ 12$ ( D(%2(#1-(<
a previa apro-aci+n pro el ,o-ierno del Decreto-e& (03/04 junio)
(mpecemos por constatar que un +L surte efectos pro*isionales desde su aprobacin
por el 8obiernoO una *ez, que en su caso, se produzca la con*alidacin' (l 8obierno por
s solo en funcin del art' 65 (, es competente para aprobar un +LO para ello no
precisa seguir ning%n procedimiento especfico, ni autorizacin pre*ia de un rgano
parlamentario o e,traparlamentario, ni del dictamen pre*io del onse)o de (stado'
Fan pronto como el +L entra en *igor produce todos los efectos propios de una ley,
inclusi*e la derogacin de las leyes y restantes disposiciones con fuerza de ley que se
opusieran a sus mandatos' Por tanto, es, desde el mismo da en que entra en vigor, una
norma con rango y fuerza de ley*
Su *igencia conlle*a, en principio, una nota de provisionalidad, en la medida de que la
*igencia definiti*a est$ condicionada a obtener en un bre*e plazo la con*alidacin del
ongreso de los +iputados' =uestra onstitucin en los apartados 9 y ? del art' 65
pre* dos procedimientos distintos de con*alidacin por las ortes 8enerales de un +L'
arece de discusin que un 8obierno puede recurrir a esta figura para aquellos
supuestos en que por su urgencia as resulte preciso' La tarda Ley del 8obierno
estableci de forma e,presa que el 8obierno en funciones, Alimitar$ su gestin al
despacho ordinario de los asuntos p%blicos, abstenindose de adoptar, sal*o casos de
urgencia debidamente acreditados o por razones de inters general cuya acreditacin
e,presa as lo )ustifique, cualesquiera otras medidas' (llo lle*ara a defender que, en
conclusin, podramos afirmar la presunta inconstitucionalidad de cualquier +L
emanado por un 8obierno en funciones que pretendiese modificar el ordenamiento
)urdico %nicamente sobre la base de la necesidad relati*a de lle*ar adelante un
programa de 8obierno que en ese momento carece ya de sustento en la necesaria
relacin fiduciaria Hque depende del crdito y confianza que merezca2'
(l Decreto e&$ materias e?cluidas (07/0) junio-07/0) sp-0"/10 junio-0"/10 sp)
(l art' 65'9 ( de)a sentado que los +L @no podr$n afectar al ordenamiento de las
instituciones b$sicas del (stado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos
regulados en el Ftulo L, al rgimen de las AA, ni al +erecho electoral generalA'
=uestro constituyente pens, con buen criterio, en que era funcional recoger en el te,to
fundamental la posibilidad de que el 8obierno en casos de urgente y e,traordinaria
necesidad pudiera dictar decretos con fuerza de ley, pero tambin se plante la e*idencia
histrica de los e,cesos a que han conducido tantas *eces y adopt la cautela de vedar a
los mismos ciertas materias*
=osotros, desde nuestro empeGo en limitar en $mbito de un +L, concebido por la
onstitucin como fuente de +erecho e,cepcional, coincidimos con el Prof' 8utirrez
en pensar que su funcin principal debe ser acometer @las reformas necesarias, urgentes
e impre*isibles en la regulacin de materias que, aunque no est$n cubiertas por reser*a
alguna ni por el principio de legalidad, est$n ordenadas por leyA'
(n la enumeracin de materias e,cluidas en el art' 65'9, nuestros constituyentes parten
de que estamos ante $mbitos normati*os suficientemente rele*antes como para que sean
regulados, seg%n proceda, por ley formal, ordinaria u org$nica'
Neamos ahora por separado, las materias que no pueden ser reguladas mediante +L!
9M
os D no pueden afectar al ordenamiento de las instituciones -=sicas del (stado'
Puede entenderse que la comisin mi,ta ongresoCSenado de las onstituyentes rompi
la igualdad terminolgica y opt porque el te,to del art' 65'1 aludiese a las instituciones
bsicas del (stado con la clara *oluntad de e,cluir la posibilidad de que tales
instituciones bsicas sean normadas a tra*s de un +L, tanto como si se trata de
organizaciones del (stado, como si se trata de aquellas que puedan ser reguladas
mediante mera ley ordinaria' Fal modificacin tu*o la finalidad de restringir aun m$s las
materias en las que cabe legislar a tra*s de un +L' La ordenacin de las instituciones
b$sicas del (stado no debe abordarse nunca desde la e,cusa de que estamos ante un
@caso de e,traordinaria y urgente necesidadA'
os D no podr=n afectar a los derec4os> de-eres & li-ertades de los ciudadanos
re,ulados por el #!tulo 6'
La doctrina se di*idi entreO a2 los que sostenan que quedaban e,tra muros de +L, los
derechos y deberes regulados en la seccin primera del ap' LL, arts' 1M a 9;, y b2 los
que tambin incorporan a la e,clusin la seccin segunda del mismo captulo, que no en
*ano se rotula @+e los derechos y deberes de los ciudadanosA, es decir, incluye los
derechos y deberes de que nos habla el art' 65'1 como materia e,cluida de tratamiento
por este instrumento' (sta parece la interpretacin acorde con la *oluntad de los
constituyentes'
La /urisprudencia en esta materia resulta *acilante y en ocasiones, contradictoria como
podemos *er!
Parece que para el m$,imo intrprete de la onstitucin, el $mbito que considera
reser*ado a la LD Harts' 1M a 9;2, no puede ser ob)eto de regulacin *a +L'
(l F nos sorprender$ cuando con moti*o, as mismo de +L ?Q1;7;, se ha de
pronunciar sobre la constitucionalidad de su art' ; Hsobre sanciones a bancos y
establecimientos comerciales por incumplimiento de medidas de seguridad2 considera
posible establecer ilcitos y sanciones administrati*as mediante este instrumento, pese a
que ello difcilmente es compatible con el art' 9M'1 ('
(n la rbita tributaria, ha tenido el cora)e de sostener que @cualquier modificacin
tributaria que afecte a los elementos o aspectos del tributo cubiertos por el $mbito de la
reser*a de ley en materia, quedar$n *edados a su regulacin mediante +LA, aunque
entiende con buen criterio que se establezcan retoques menores de car$cter fiscal como
puedan ser algunas reducciones de la base imponible de un impuesto'
(s imprescindible que el F reconstruya in integrum su doctrina a este respecto,
dot$ndola de la debida coherencia con la *oluntad de nuestros constituyentes y con sus
propios pronunciamientos'
os D no pueden afectar al rF,imen de las %omunidades /ut+nomas
Preocupados los partidos nacionalistas que concurrieron al esfuerzo constituyente por
dotar de rigidez singular los (statutos de Autonoma, a nadie debe e,traGar que el art'
65'1 *ete este rgimen al +L' =o se poda llegar a otra conclusin, si se deseaba
respetar que las propias AA eran en principio, las titulares de @la organizacin de sus
instituciones de autogobiernoA Hart' 1K6'1 (2'
(l /uez de la onstitucin ha interpretado la fi)acin de este $mbito negati*o en el
sentido de que el +L no puede regular la materia propia de las leyes que de acuerdo con
el art' 96'1 LDF sir*en de criterio para en)uiciar la constitucionalidad de las dem$s'
(n todo caso hay legislacin relati*a a las AA, que ha de ser dictada por las ortes
8enerales, mediante ley formal, sin que sea posible sustituirla por +L'
os D no pueden afectar al Derec4o electoral ,eneral
=os encontramos en presencia de una mera consecuencia ine,cusable de que el
@rgimen electoral generalA pertenece al $mbito propio de las LD HArt' 61'1 (2' #ay
95
que reconocer que este inciso tiene bastante de superfluo, pues si una materia ha de ser
regulada por LD resulta ob*io que no lo puede ser por mero +L'
1tras materias 9ue tampoco pueden ser o-jeto de re,ulaci+n mediante D
#agamos una bre*e referencia a las mismas'
La doctrina pronto empez a a*isar de que las materias e,cluidas en el art' 65'1 no
constituan un numerus clausus y el F lo admiti as' (fecti*amente la onstitucin
e,ige que la inter*encin de las ortes 8enerales, mediante leyes formales o mediante
actos legislati*os, para dar el consentimiento de (stado a los tratados internacionales
Harts' ;? y ;K (2, para aprobar la planificacin econmica general Hart' 1?1'12, para
aprobar los presupuestos generales del +stado Hart' 1?K2 y, por supuesto, para aprobar
una reforma ordinaria Hart' 1572 o una parcial o total de la onstitucin Hart' 1562'
Dtros supuestos en que no pueden abordarse mediante +L son los de la delegacin
legislati*a Hel 8obierno no puede delegarse a s mismo, por +L, la potestad de dictar
normas con rango de ley2 y los de deslegalizacin ya que creemos que ello no puede
hacerse a tra*s de un +L, ni aunque concurra el supuesto habilitante de la urgencia'
97
#(./ 14$ ( 2(C/.(*#1
%lases de re,lamentos por su relaci+n con la e& (04/05 junio-05/06 sp-06/07 junio)
A2 >eglamentos e)ecuti*os
+ictados para desarrollar, completar y cumplimentar la ley en que se basanO ley que ha
de)ado al reglamento abordar su desarrollo casustico' Por ello la ley habilitadora y el
reglamento forman una unidad funcional'
La ley establece las reglas y mandatos de car$cter m$s permanente y de naturaleza
menos tcnica y confa al reglamento la precisin de soluciones concretas que las ortes
no han dado, as como la aplicacin de las reglas establecidas con rango de ley a una
casustica comple)a y cambiante en funcin de las circunstancias o del transcurso del
tiempo' As, el legislador se sir*e de la mayor fle,ibilidad del reglamento, f$cil y
r$pidamente modificable, respecto de la ley, que aspira a cierta estabilidad' (l
reglamento es m$s maleable que la ley'
(stos reglamentos e)ecuti*os antes de ser dictados requieren de informe, precepti*o
aunque no *inculante, del onse)o de (stado, para de controlar la fidelidad del
reglamento a la ley'
(l F ha hecho suya esta *isin, declarando que los reglamentos e)ecuti*os son los que
est$n directa y concretamente ligados a una ley, de manera que dicha ley es
complementada, desarrollada, aplicada y e)ecutada por el reglamento' Son reglamentos
que el onse)o de (stado ha caracterizado como aqullos cuyo cometido es desen*ol*er
una ley pree,istente o que tiene por finalidad establecer normas para el desarrollo,
aplicacin o e)ecucin de una ley'
E2 >eglamentos independientes
(stos reglamentos son los que se sostienen por s mismos, sin precisar de una ley de
habilitacin' Son reglamentos no supeditados a la ley y por tanto incompatibles con el
concepto de potestad reglamentaria que alberga la (' Slo la ley Ho el reglamento
e)ecuti*o que desarrolle a sta2 puede regular derechos y deberes de los ciudadanos'
Pero hay una e,cepcin, la de los reglamentos independientes, si son reglamentos
organizati*os de la administracin que no afectan a particulares'
La ( establece que la Administracin p%blica ha de actuar con sometimiento pleno a la
Ley y al +erecho' on la e,presin "pleno" quiso precisamente salir al paso de la
din$mica de todo poder e)ecuti*o de dictar disposiciones no subordinadas a la ley'
(l FS ha admitido como constitucionales ciertos reglamentos independientes no
dictados por la Administracin, a meros efectos de auto organizacin, que regulan
materias no comprendidas en el $mbito de la reser*a de ley y que tienen los lmites
deri*ados de su propia naturaleza, por lo que no pueden modificar ni derogar el
contenido de una ley u otros reglamentos de mayor )erarqua, as como tampoco limitar
derechos sub)eti*os ni situaciones )urdicas adquiridas
2 >eglamentos de necesidad
La )ustificacin de estos reglamentos contra legem reside en el +erecho penal, en las
@situaciones de necesidadA! si la defensa de la *ida o de otro *alor )urdicamente
protegido puede quitar de responsabilidad penal a quien por tal causa ha cometido un
delito' La Administracin no solo puede, sino que debe atender estas situaciones'
La ( contempla la posibilidad de que haya que hacer frente a circunstancias anmalas
que requieran que la Administracin despliegue su potestad reglamentaria de forma
atpica, en funcin de la necesidad urgentemente planteada, cuando confa al 8obierno
96
el declarar el estado de alarma, mediante +ecreto, por un plazo de 1M das a un
determinado $mbito territorial' (l 8obierno puede dictar decretos durante el estado de
alarma, de los que dar$ cuenta al ongreso de los +iputados' (sto permite refle,ionar
sobre que nuestra Ley Drg$nica de los estados de alarma habilita legalmente al
8obierno a dictar reglamentos que est$n entre el reglamento de necesidad y el e)ecuti*o
(n todo caso, es caracterstica del reglamento de necesidad su duracin limitada al
tiempo que dure la situacin e,traordinaria que lo )ustifica'
(l re,lamento$ fundamento o justificaci+n (04/05 sp-05/06 sp-0"/10 sp)
A2 /ustificacin socioCpoltica de la potestad reglamentaria
Los reglamentos son una fuente del +erecho muy importantes, por mucho que estn
subordinados y sometidos a la ley' As, se plantea la )ustificacin de la potestad
reglamentaria' Psta slo puede ser funcional' 3n (stado social y democr$tico de
+erecho ha de afrontar situaciones tan numerosas y comple)as que no es lgico esperar
que el (stado d respuesta a dichas demandas y a su problem$tica desde la ley Hdesde el
Parlamento2' B ello por m%ltiples moti*os como!
Las ortes tienen un funcionamiento intermitente, mientras que los problemas
aludidos se presentan a diario y precisan de tratamiento, que s puede prestar una
Administracin que permanece operati*a todo el aGo'
La amplitud de lo que el pueblo quiere le condena a no poder hacerlo por s
mismo, ni siquiera a tra*s de sus rganos representati*os parlamentarios, cuyas
comisiones est$n desbordadas por proyectos de ley que no pueden debatir con
una mnima profundidad'
Los problemas de nuestra poca est$n dotados de tal comple)idad que su
solucin no suele ser ni e*idente ni simplista' (l parlamento est$ integrado por
polticos, que en general no son e,pertos en materias concretas mientras que en
la Administracin hay buenos e,pertos o es f$cil contratar con la colaboracin
de especialistas H*enta)a del 8obierno frente al Parlamento2
La Administracin goza de ser*icios de documentacin, archi*os, y medios
materiales superiores de los que est$n dotados incluso los parlamentos
occidentales de organizacin m$s moderna'
E2 :undamentacin )urdica
La ley no puede gobernar ella misma, ha de recurrir a la colaboracin de los
reglamentos' La potestad reglamentaria de la Administracin es hoy absolutamente
imprescindible' Ahora bien, hay que reconocer la necesidad de ese poder pero
con*irtindolo en un poder )urdico, es decir, un poder que se ordene solamente a los
fines positi*os que lo )ustifican y que se inserte en el sistema del ordenamiento )urdico
como un poder controlado por el Parlamento o por el Poder )udicial'
#a habido tres doctrinas tradicionales legitimadoras de la potestad reglamentaria!
La teora de la delegacin del poder legislati*o! de origen anglosa)n' Parte de
respetar en todo lo posible el principio de la di*isin de poderes y concluye que
es necesaria una delegacin legislati*a a fa*or del 8abinete' (llo supone que
nosotros tales normas debiramos traducirlas no como reglamentos, sino como
legislacin delegada, pues los preceptos reglamentarios as elaborados tienen
fuerza de ley' Por tanto, es una )ustificacin a)ena a la ( y que se corresponde
con la ausencia de una autntica potestad reglamentaria'
La teora del poder propio de la Administracin! Se construy originariamente
para deducir de los poderes e)ecuti*os del >ey y sus ministros la potestad
9;
reglamentaria, como consecuencia necesaria para el desempeGo de la funcin
e)ecuti*a' :ue perdiendo sentido con la desaparicin de las %ltimas monarquas
limitadas, sustituidas por rep%blicas o monarquas parlamentarias'
La doctrina de que es una potestad que la onstitucin otorga al 8obierno! Psta
es la %nica que concuerda bien con el te,to de nuestra ley superior' Se abstiene
de establecer la @reser*a de reglamentoA, ausente en onstituciones que
consagran la potestad reglamentaria en trminos an$logos a como lo hace la
nuestra'
?I
#(./ 15$ 10 12D(*/.6(*#10 /7#1*1.6%10
a posici+n de los (statutos respecto de la %onstituci+n (03/04 sp-11/12 junio)
=ing%n (statuto de Autonoma es onstitucin, sino que su e,istencia trae causa de sta
y desde luego no del poder constituyente que reside en la =acin espaGola' (n la
c%spide de nuestro ordenamiento )urdico pre*alece la ('
Los ((AA son, pues normas situadas )er$rquicamente ba)o la supremaca de la Le,
=ormarum y nunca pueden ser normas equiparables a la misma' La norma suprema de
cada A es la onstitucin m$s el (statuto, en forma con)unta, sin per)uicio de que en
la relacin interna entre ambas la onstitucin tenga car$cter de norma dominante'
(n su relacin pre*alece el principio de )erarqua Hya que son normas legales2 y el de
competencia Hya que son normas legales a las que queda regulada la regulacin de
ciertas materias2
+e la subordinacin directa del (A a la onstitucin Hno e,isten normas intermedias
entre ellos2 debemos e,traer di*ersas consecuencias!
a2 La delimitacin competencial de una A ha de tener siempre en cuenta a la
onstitucin' (l F ha afirmado que! Ano es admisible la idea de que una *ez
aprobado el (statuto de Autonoma, es el te,to de ste el que %nicamente debe
ser tenido en cuenta para realizar la labor interpretati*a que e,ige la
delimitacin competencial' Si se produ)ese as, se estara desconociendo el
principio de supremaca de la ( sobre el resto del ordenamiento )urdico
A2 =o admite e,cepciones aun cuando un (statuto se presente como basado en la
#istoria o en un sistema foral su supeditacin a la Ley fundamental
permanecer$ con la misma claridad que en cualquier otro (statuto'
E2 (l (A Hcomo cualquier L'D2 est$ sometido al control de constitucionalidad,
bien *a recurso de inconstitucionalidad, bien mediante cuestin de
inconstitucionalidad suscitada por )uez o tribunal ante el F'
2 +e llegarse al supuesto de una reforma constitucional que afecte en algo a
cualquier artculo de uno o *arios ((AA, deben considerarse autom$ticamente
derogados los preceptos de los ((AA que contra*engan la onstitucin
reformada'
+2 La interpretacin de los (statutos como del resto del ordenamiento )urdico ha
de hacerse desde los principios, *alores y reglas de la onstitucin'
(l contenido de los (statutos de /utonom!a (03/04 sp-05/06 junio-06/07 junio-06/07
sp-07/0) junio-0"/10 junio)
Seg%n el artculo 1K7'9 de la ( los (statutos de Autonoma deber$n contener!
a2 La denominacin de la omunidad que me)or corresponda su identidad histrica'
b2 +elimitacin de su territorio y pre*isiones para una posible alteracin'
?1
c2 +enominacin, organizacin y sede de las instituciones autnomas propias'
d2 ompetencias asumidas por la AA y bases para el traspaso de los ser*icios
correspondientes a las mismasO puntualizando que la reser*a de la ( a los (A no
significa que no puedan e,istir leyes estatales de atribucin o limitacin de
competencias a la AO ah tiene *alidez el concepto de "bloque de constitucionalidad"'
(l contenido esencial de los (A es el que se enumera en este artculo, pero no se cierra
ah ya que se podra ampliar siempre desde el respeto al marco constitucional'
/) %onsideraciones ,enerales
(l F ha dado a entender que este contenido m$s que mnimo debe ser estimado como
un @contenido tasadoA, el (A ha de definir tanto la organizacin de las instituciones
autonmicas, como las competencias que asume la A' (n lo referente a los contenidos
de los ((AA, la enumeracin esta redactada en trminos dotados de cierta ambigUedad,
@deber$ contenerA, pero no especifica si lo ha de hacer o no e,clusi*amente'
Algunas sentencias del F hablan de un contenido constitucionalmente obligado y un
contenido constitucionalmente posible'
(n sentido estricto la ( encomienda a los ((AA que han de lle*ar a cabo la regulacin
funcional, institucional y competencial de cada AA'
G) a denominaci+n de la %omunidad
(l art'1K7'9 a2 ( indica que ha de ser la @que me)or corresponda a su identidad
histricaA, lo que de)a un ancho campo a la interpretacin e incluso a la discrecionalidad
de los rganos que asumen la redaccin del te,to estatutario' 3n e)emplo es la
omunidad Nalenciana Halgunos preferan >eino de Nalencia o Pas Nalenciano2
%) a delimitaci+n de su territorio
Seg%n el F esta reser*a estatutaria no implica %nicamente la delimitacin de cada
omunidad, sino tambin @las pre*isiones relati*as a su posible alteracinA pero
entiende que @el (statuto de una omunidad no puede regular de un modo completo y
acabado la segregacin y correspondiente agregacin de los encla*es ubicados en su
territorio cuando stos pertenecen al de otra omunidad AutnomaA'
D) a denominaci+n> or,aniHaci+n & sede de las instituciones aut+nomas propias
(l (statuto de autonoma de astilla y Len, no fi) la sede de tales instituciones, sino
que emplaz a las ortes de ese territorio HAsamblea de Fordesilas2, mediante mayora
cualificada de 9Q? la fi)acin de la sede o sedes de las instituciones autonmicas Hel F
consider que la ( haba establecido una reser*a estatutaria no absoluta sino
meramente relati*a sobre esta materia2
?9
() as competencias asumidas dentro del marco esta-lecido en la %onstituci+n &
las -ases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas'
La doctrina HF2 entiende que esta faceta del contenido de los ((AA es la m$s esencial
de todas, puesto que permite desempeGar al (A una funcin decisi*a en la distribucin
de competencias entre el (stado y la omunidad Autnoma'
+e esto no se deduce que cualquier ley estatal que pretenda delimitar competencias sea
inconstitucional por pretender e)ercer una funcin reser*ada al (statuto ya que la
reser*a que la ( hace al (A en esta materia no es total o absoluta'
(sta concepcin del F permite dar entrada en el llamado @bloque de la
constitucionalidadA, no slo a la ( y a los ((AA, sino tambin a una serie de leyes
que operan en la delimitacin de competencias entre el (stado y las AA'
os dos niveles de autonom!a (04/05 sp-05/06 junio-06/07 junio-06/07 sp-07/0) sp-
0)/0" junio)
La ( estableci dos *as distintas de acceso a la autonoma, que algunos autores como
S$nchez Agesta llamaron @Autonomas limitadasA y @Autonomas plenasA!
a) (l procedimiento ordinario$
>egulado en los arts'1K?, 1KK y 1K5 (' Sus efectos no se circunscriben al terreno
meramente procedimental, sino que se e,tienden al competencial'
Los ((AA elaborados por esta *a slo permitan que sus AA asumiesen
competencias de las relacionadas en las *eintids materias que enumera el art'1K6 (O
si bien, @transcurridos cinco aGos, y mediante la reforma de sus (statutos, las AA
podr$n ampliar sucesi*amente sus competencias dentro del marco establecido en el
art'1K;A, lo que en pr$ctica ya se ha e,perimentado en buena medida'
(n otros supuestos se ha optado por el camino de transferir competencias de titularidad
estatal' Pero hubiera sido preferible no seguir otra *a que la de la reforma de los
respecti*os ((AA, dado que este mecanismo instaura permanentemente la
pro*isionalidad a lo que hay que sumar que las delegaciones o transferencias
competenciales son re*ocables'
-) (l procedimiento del art'151 %(
Si se pretenda acceder a la autonoma m$,ima, la onstitucin e,iga un procedimiento
difcil de recorrer'
@=o ser$ preciso de)ar transcurrir el plazo de M aGos, cuando la iniciati*a del proceso
autonmico sea acordada dentro del plazo del art'1K?'9 H5 meses desde el primer
acuerdo 2 adem$s de por las +iputaciones o los rganos interinsulares correspondientes,
por las Z partes de los municipios de cada una de las pro*incias afectadas que
??
representen, al menos la mayora del censo electoral de cada una de ellas y dicha
iniciati*a sea ratificada mediante referndum mediante el *oto afirmati*o de la mayora
absoluta de los electores de cada pro*incia en los trminos que establezca una ley
org$nicaA Hprocedimiento seguido por Andaluca2'
omo consecuencia, coe,isten dos ni*eles diferentes de autonoma, diferenciados
inicialmente por su diferente camino de acceso y su distinto ni*el competencial'
a) /utonom!as plenas! ataluGa, Pas Nasco y 8aliciaO posteriormente Andaluca y
=a*arra HProcedimiento agra*ado del art' 1M1(2
C Los territorios "histricos" de la +isposicin Fransitoria 9[ Hsin procedimiento
agra*ado2'
C Andaluca, mediante el procedimiento agra*ado y con la LD de e,clusin de Almera
Hreferndum con mayora absoluta electores2
C Sus atribuciones pueden ir m$s all$ de las materias del art' 1K6 ( sin esperar el plazo
de M aGos'
b2 /utonom!as limitadas, las dem$s HProcedimiento ordinario del art' 1K? (2
C Limitacin de competencias, art' 1K6
C Plazo de M aGos para la reforma del (A para ampliar competencias'
C Se utiliza el art' 1MI ( para ampliar "encubiertamente" competencias sin cumplir las
condiciones anteriores'
a naturaleHa jur!dica de los (statutos de /utonom!a (07/0) sp)
Los ((AA son normas institucionales b$sicas de cada omunidad Autnoma, son leyes
de las ortes 8enerales con rango de Ley Drg$nicaO se sancionan y promulgan por el
>ey, y deben publicarse en el ED(' Su reforma requiere tambin la aprobacin de las
ortes 8enerales mediante LD aunque est$ sometida a un procedimiento especial y
agra*ado'
(stamos en presencia de normas estatales, ya que son leyes org$nicas y la ( ha
dispuesto que @el (stado los reconocer$ y amparar$ como parte integrante de su
ordenamiento )urdicoA'
(l (statuto traslada el marco constitucional al $mbito competencial de cada A y ser$n
la norma institucional b$sica de cada una de ellas'
Los ((AA tienen la doble condicin de ser normas del (stado y normas autonmicas'
?K
3n sector de la doctrina insiste en estudiar los (statutos como dotados de una naturaleza
distinta a la de la Ley, a saber, la del concierto Hpacto2 entre el territorio autnomo y las
ortes 8enerales, seg%n estos argumentos!
a2 (l proceso a tra*s del cual se e)erci la iniciati*a legislati*a slo acredita la
singularidad de estas Leyes Drg$nicas, pero no el que tengan car$cter paccional'
b2 (l hecho de que conforme al art'1K7'? @la reforma de los ((AA se a)ustar$ al
procedimiento establecido en los mismos'''A
Por tanto, la naturaleza del (statuto de Autonoma, le)os de ser paccionada entre la
nacionalidad o regin de que en cada caso se trate y la nacin espaGola, es el de una Ley
Drg$nica, cuyo procedimiento de elaboracin es singular, especialmente en lo
concerniente a su iniciati*a, y cuyo mecanismo de reforma est$, por pre*isin
constitucional particularmente agra*ado por razones garantistas, pero que, no responde
a una naturaleza paccionada'
Lo %nico que no se puede predicar de los ((AA es que son una norma @normalA'
?M
#(./ 16$ ( D(2(%31 /7#1*;.6%1 < 07
2(/%6;* %1* ( (0#/#/
a le&es marco (04/05 sp)
(l art' 1MI'1 ( dispone! !,as ortes -enerales, en materias de competencia estatal,
podrn atribuir a todas o a alguna de las omunidades 'utnomas la facultad de
dictar, para s mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y
directrices fijados por una ley estatal* (in perjuicio de la competencia de los
.ribunales, en cada ley marco se establecer la modalidad del control de las ortes
-enerales sobre estas normas legislativas de las omunidades 'utnomas!*
La tcnica de nuestras leyes marco es di*ersa a la de la delegacin legislati*a, que
desarrolla el art' 69 (, aunque la confusin con que se las ha equiparado por algunos
autores probablemente pro*iene, de ciertos te,tos que con diferente redaccin Cinspirada
en la ley de bases y no en la ley marco se mane)aron en el proceso constituyente'
+iferencias!
La tcnica formal establecida en los arts' 69 y 1MI'1 ( es bien diferenteO basta,
con fi)arse en la redaccin del art' 69'?, cuyos requisitos desde luego no son de
aplicacin a las leyes marco'
3na ley autonmica que se dicte en desarrollo de una ley marco no es @Le,
consumensAO sin embargo los decretos legislati*os son "Le, consumens", puesto
que agotan la delegacin'
Fambin es obligado distinguir entre la tcnica de la "ley marco" y la de la
"legislacin b$sica", las leyes marco se desen*uel*en, en su caso, en el $mbito de
las "materias de competencia estatal, o sea He,clusi*as2A, mientras que la
legislacin b$sica se refiere a materias compartidas'
iertamente lo caracterstico de nuestras leyes marco es:
1V2 "ue su naturaleza es la de una ley de delegacin que habilita a las AA a dictar
normas legislati*as Ccomo sabemos, en materias de competencia estatalC pero con la
?5
peculiaridad de que ello ha de hacerse "en el marco de los principios, bases, y
directrices fi)ados por una ley estatal"'
La funcin de la ley marco se limita a la fi)acin de unos principios, bases y directrices'
Por lo tanto, las leyes de las AA tan slo han de desarrollar los principios fi)ados en
la ley marco, pero sin contra*enirlos
'
9V2 (n cada ley marco se establecer$ la modalidad de control de las ortes 8enerales
sobre estas normas legislati*as de las omunidades Autnomas, sin per)uicio de la
competencia de los Fribunales'
-oti*aciones polticas, relacionadas con la escasa simpata que hacia los controles antes
mencionados sienten las AA, e,plican el escaso uso que de esta figura se *iene
haciendo hasta el presente en la pr$ctica legislati*a'
a reserva de Ilas -asesJ al (stado en la %onstituci+n (05/06 sp)
Al ob)eto de e*itar la reiteracin en nuestra onstitucin y emplear un te,to m$s
elegante, los constituyentes e,presaron con diferentes sinnimos para aludir a la reser*a
en fa*or del (stado de dictar las bases sobre una determinada parcela del ordenamiento
)urdico Hregulacin de condiciones b$sicas, legislacin b$sica, rgimen generalW2'
'# +l concepto de bases en la onstitucin
La doctrina mayoritaria entiende que por "bases" o "lo b$sico" la ( se refiere a los
principios o criterios generales de regulacin de un sector del ordenamiento )urdico,
que deben ser comunes a todo el (stadoO dicho con palabras del F aseguran !en aras
de intereses generales superiores a los de cada omunidad 'utnoma /***# un com0n
denominador normativo!*
(l concepto de "bases" presupone dos centros territoriales de produccin legislati*a!
1VC La regulacin estatal ser$ la b$sica'
9VC La regulacin autonmica ser$ de desarrollo legislati*o'
1# %n problema transitorio: ,a deduccin de las bases desde la legislacin
preconstitucional
(l F ha de)ado sentado que en estos casos de ausencia transitoria de legislacin b$sica
postconstitucional, las AA podr$n dictar legislacin autonmica de desarrollo, con
respeto a las bases, entendidas como nociones materiales que se deduzcan de la
?7
legislacin preconstitucional en *igorO todo ello sin per)uicio de que las ortes
8enerales dicten en su da las correspondientes normas b$sicas, que ser$n, a partir de su
entrada en *igor, de aplicacin a las AA'
# +l rango normativo de las bases
a# ,os primeros criterios establecidos por el .
(l F, inicialmente fi) el criterio general, de que las bases debieran fi)arse por las
ortes, mediante ley' B, enseguida, admiti que, a su *ez, el 8obierno poda regular
mediante >+ con car$cter complementario ciertos aspectos b$sicos de una materia'
As mismo, el F ha entendido que una regulacin reglamentaria de materias b$sicas
quedara )ustificada cuando la materia, por su car$cter marcadamente tcnico, es m$s
propia del reglamento que de la ley
b# ,a modificacin, por parte del ., de su criterio
Nan a ser dos sentencias de 1;66 las que protagonicen este giro, que se concreta en la
e,igencia de que el legislador estatal asuma la responsabilidad de concretar "lo b$sico",
en trminos que conlle*en "garantas de certidumbre )urdica"' Lgualmente se demanda
que "la propia ley puede y debe declarar e,presamente el alcance b$sico de la norma o,
en su defecto, *enir dotada de una estructura que permita inferir H'''2 su *ocacin o
pretensin de b$sica"'
as le&es de armoniHaci+n (06/07 sp-0"/10 junio)
'# 'pro"imacin a las mismas
(l art' 1MI'? ( dispone! !+l +stado podr dictar leyes que establezcan los principios
necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las omunidades
'utnomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de stas, cuando
as lo e"ija el inters general* orresponde a las ortes -enerales, por mayora
absoluta de cada mara, la apreciacin de esta necesidad!*
Antecedentes en la redaccin del artculo 1MI'? (!
onstitucin de 1;?1O que, a su *ez, se inspir en la tcnica de competencia legislati*a
condicionada de los L\nder, que se recoga en los arts' ; a 11 de la onstitucin
?6
alemana de .eimar de 1;1;' (ste elemento de referencia fue tenido en cuenta al
elaborar la Ley :undamental de Eonn de 1;K;'
+e los antecedentes y si prestamos atencin al propio te,to del citado artculo "cuando
as lo e,i)a el inters general", concluiremos que el inters general opera en la ( como
circunstancia habilitante de las ortes 8enerales para dictar leyes de armonizacin' Si
bien ser$ preciso que se dicten en supuestos estrictamente imprescindibles'
(stamos ante un instrumento e,cepcional, que tiene su corolario en la e,igencia de los
constituyentes de que sea apreciada "por mayora absoluta de cada $mara", es decir
por una mayora superior a la e,igida para la aprobacin de las leyes org$nicas'
1# 2octrina del .ribunal onstitucional
La doctrina que sent el F al declarar inconstitucional de la LDAPA HLey de
Armonizacin del Proceso Autonmico2 la resumimos seguidamente!
1VC La mera consecucin de la igualdad entre las omunidades Autnomas no puede
)ustificar la necesidad de armonizar'
9VC Las leyes de armonizacin son el %ltimo dispositi*o inter*encionista frente a las
AA de las ortes 8enerales'
?VC Las leyes de armonizacin tienen car$cter subsidiario'
KVC Las leyes de armonizacin no deben ser empleadas cuando el (stado posea
competencias en la materia para el cumplimiento de sus fines'
MVC =o son susceptibles de armonizacin preceptos de leyes estatales que son atributi*as
de competencias en fa*or de las AA'
5VC Seg%n el F no impide acudir a las leyes de armonizacin para e*itar que la
di*ersidad de disposiciones normati*as de las AA produzca una desarmona
contraria al inters general de la nacin"
# 3tras consideraciones doctrinales
#emos de aGadir algunas otras consideraciones, que refle)an el parecer de la doctrina
acadmica mayoritaria y nuestra propia posicin!
1VC Db)eto de la ley de armonizacin pueden serlo disposiciones normati*as de las
AA sobre competencias e,clusi*as de dichas omunidades o como si conciernen a
competencias compartidas'
?;
9VC Las leyes del art' 1MI'? ( no tienen la condicin de ley org$nica y por tanto son
formalmente meras leyes ordinarias, aunque el procedimiento reforzado de aprobacin
conlle*e un procedimiento singular de elaboracin'
?VC Las leyes de armonizacin son leyes de principios'
KVC La ley de armonizacin tiene naturaleza y rango de mera ley ordinaria y no puede
afectar a las normas que distribuyen competencias entre el (stados y las AA'
MVC La ley autonmica que se dictare en desarrollo de la de armonizacin contra*iniendo
sus principios ser$ inconstitucional'
5VC reemos que cabe la armonizacin de forma pre*enti*a, aunque en la pr$ctica
presente una mayor dificultad para acreditar la necesidad por razones de inters general'
0in,ularidades de la le& auton+mica (0"/10 sp)
a# ,a ley autonmica trae causa directa de los +statutos de 'utonoma y no de la
onstitucin
La ley autonmica tiene su causa remota en la ( y su causa pr,ima en el (A
correspondiente' A ello se suma que, hay algunas Cescasas en n%meroC leyes org$nicas
interpuestas, por imperati*o de la (, entre la onstitucin y los ((AA para la
determinacin de competencias autonmicas Hdos e)emplos, los $mbitos del Poder
)udicial y de las fuerzas de seguridad2'
(n otros casos la ley autonmica pro*iene bien de una Ley marco Hart' 1MI'1 (2, bien
de una Ley org$nica de transferencia Hart' 1MI'9 (2'
Se puede decir que a la ley autonmica no le es de aplicacin la doctrina de la
primariedad de la ley, puesto que su relacin con la onstitucin no es directa o
primariaO habra que hablar, de la subprimariedad de la ley autonmica'
b# ,a ley autonmica es una ley limitada materialmente
La ley autonmica debe desplegar su fuerza normati*a tan slo sobre las materias sobre
las que el (statuto u otras leyes que establecen demarcaciones competenciales le han
reser*ado un $mbito'
c# ,as leyes autonmicas pueden traer causa de las leyes previstas en el art* 456
+ y en las llamadas leyes competenciales
KI
Amn de los ((AA, las leyes autonmicas pueden pro*enir de los tres tipos de leyes
que contempla el citado art' 1MI (' A saber, leyes marco, leyes de transferencia y leyes
de armonizacin'
Fambin la ley autonmica puede tener su origen en las leyes competenciales Hla Ley
Drg$nica de :uerzas y uerpos de Seguridad, la LDP/ y la LD:A2'
d# ,as leyes autonmicas pueden versar sobre competencias e"clusivas de las
omunidades 'utnomas
(n los supuestos en que la (, no ha reser*ado al (stado, sobre una materia,
competencia alguna es ob*io que la potestad legislati*a autonmica puede llegar a ser
e,clusi*a' (l F ha *enido sosteniendo que el car$cter e,clusi*o de la Legislacin
autonmica sobre una determinada materia no depende slo del te,to del respecti*o (A,
sino de una interpretacin sistem$tica y global del llamado "bloque de la
constitucionalidad"
e# ,as leyes autonmicas pueden tener como objeto el desarrollo de la
legislacin bsica del +stado
3n amplio sector de la doctrina interpreta "lo b$sico", como algo que puede regular el
(stado no slo mediante leyes formales, sino tambin a tra*s de normas
reglamentarias'
f# .itularidad difusa y peculiar de la iniciativa legislativa autonmica
(s sabido que la iniciati*a legislati*a estatal tradicionalmente ha estado en manos de las
propias Asambleas Legislati*as Hongreso y Senado2 y del 8obierno'
=uestro art' 67 ( reconoce, respecto de las leyes estatales estos tres tipos de iniciati*a
legislati*a y suma un cuarto la de las Asambleas de las omunidades Autnomas'
La iniciati*a legislati*a en el $mbito del +erecho autonmico es tambin plural' Se
reconoce, a la propia Asamblea y al 8obierno autonmico' (st$, as mismo atribuida
por los (statutos de Autonoma a los ciudadanos' A esta concesin de la iniciati*a
legislati*a a los miembros del censo electoral se ha sumado el reconocimiento en el
+erecho autonmico de la iniciati*a legislati*a, especialmente a los ayuntamientos,
tambin a los llamados territorios histricos, a las comarcas, a los cabildos y a los
conse)os insulares'
K1
g# ,as leyes autonmicas, en principio estn limitadas al mbito de su territorio
(l criterio general ser$, la ley autonmica es de aplicacin al $mbito de su territorio y
ste se deduce de la onstitucin, del te,to de los (statutos de Autonoma y de la
)urisprudencia del Fribunal onstitucional'
Sin embargo, los propios (A incluyen alg%n supuesto e,cepcional de e,traterritorialidad
en la aplicacin de las leyes autonmicas, afirmando que el lmite del territorio opera
con car$cter m$s rgido en la funcin legislati*a que en el $mbito de las competencias
e)ecuti*as'
h# ,as leyes autonmicas pueden ser controlables por la jurisdiccin ordinaria,
a la luz del art* 478*9 +*
(l art' 1K;'? (, en cuyo segundo inciso dispone! !,a competencia sobre las materias
que no se hayan asumido por los +statutos de 'utonoma corresponder al +stado,
cuyas normas prevalecern, en caso de conflicto, sobre las de las omunidades
'utnomas en todo lo que no est atribuido a la competencia de stas!' (n
consecuencia, esta "pre*alencia", que no conlle*a efectos de nulidad es como "una regla
de colisinA, que pueden utilizar los )ueces o tribunales ordinarios para no aplicar, en los
casos aludidos, la ley autonmica'
i# ,a suspensin de la aplicabilidad de la ley autonmica en caso de
impugnacin ante el .
La impugnacin de la ley autonmica por parte del 8obierno central lle*a apare)ada la
suspensin de la aplicacin de la misma, seg%n establecen el art' 151'9 ( y el art' ?I
de la LDF'
K9
#(./ 1"$ ( D(2(%31 D( / 7*6;* (7215(/
a Directiva (03/04 junio-07/0) sp-0)/0" junio)
La directiva puede tener como destinatarios a Estados concretos o, ms
comnmente, a todos ellos. Deja a los Estados miembros, obligados a adecuar
su legislacin a la normativa comunitaria, la eleccin de la forma y de los
medios para lograrlo, fijndoles un plazo al efecto.
Los Estados, a fin de alcanzar los objetivos marcados por la directiva, deben
por su parte adoptar disposiciones qu, en su caso, modifiquen o deroguen las
normas vigentes en su territorio! se denomina trasponer o incorporar la
directiva.
Debe se"alarse aqu# que se $an convertido en prctica $abitual las llamadas
directivas detalladas, que predeterminan en todos sus e%tremos el contenido de
la accin de los Estados& slo les quedan decidir el momento preciso 'dentro
del plazo marcado( y la forma de actuar 'optando, por ejemplo, entre incorporar
la directiva mediante ley o con un reglamento(.
La directiva, en cualquier caso, no crea en principio derec$os y obligaciones
para los particulares, sino slo a travs de los actos de incorporacin
adoptados por el Estado.
K?
#(./ 20$ 1#2/0 87(*#(0 D( D(2(%31
2eferencia a la condici+n de le,islador ne,ativo del #ri-unal %onstitucional (03/04
sp)
:ue #ans Selsen quien defini los Fribunales onstitucionales como legisladores
negati*os en la medida en que declaran en sentencia que una ley es inconstitucional y
as la borran del ordenamiento )urdico para ser coherente con la primaca de la
onstitucin' La dogm$tica posterior estableci que la declaracin de
inconstitucionalidad surte efectos de nulidad in radice Hdesde la raz2 y e, tunc Hdesde el
momento de aprobacin2 para cualquier persona y poder p%blico Herga omnes2 y no slo
para partes' (s decir, nulidad radical ipso iure'
=o obstante la aplicacin pr$ctica acarrea *acios normati*os a la *ez que puede
ocasionar per)uicios a terceros superiores a los que se trata de suprimir o que se d
imposible e)ecucin dados los efectos que la norma inconstitucional ha tenido durante
su *igencia'
La solucin pasa por modificacin legislati*a an$loga a la realizada en Alemania en
1;7I que permite a su F optar por considerar @incompatibleA con onstitucin en sus
sentencias a una norma con rango de ley adem$s de poder calificarla como hasta
entonces nula de pleno derecho'
(s por otro lado destacable el superior *alor de la )urisprudencia del F sobre la de
otros tribunales en la medida en que stos est$n *inculados a la interpretacin de la
onstitucin que se deduzca de las resoluciones del F Hstare decisis2'
(s as que el art' KI de la LDF establece que sentencias declaratorias de
inconstitucionalidad no permitir$n re*isar procesos fenecidos mediante sentencia de
cosa )uzgada en las que se hayan aplicado las normas inconstitucionales sal*o procesos
penales o contenciosoCadministrati*os en los que debido a la inaplicacin de una norma
resulte una reduccin de la pena, e,clusin o limitacin de la responsabilidad' La
)urisprudencia de los Fribunales de /usticia habr$ de considerarse corregida por las
sentencias resoluti*as de los procesos constitucionales'
KK
KM
K5