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March 2012
La institucionalizacin de la poltica y el
desempeo del papel econmico del Estado
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La institucionalizacin de la poltica y el desempeo del papel
econmico del Estado.
Jorge Luis Triana Snchez

I. Introduccin
El objetivo de este trabajo es analizar las implicaciones de la institucionalizacin
de la poltica en el desempeo del Estado de su papel econmico. Tomando como
marco de referencia la relacin planteada por Tsebelis (2007), en la cual se afirma
que ciertas variables institucionales determinan la capacidad del Estado para
introducir cambios en las polticas, se argumenta que esta institucionalizacin de
la poltica hace que la maximizacin del bienestar social que intenta llevar a cabo
el Estado se encuentre limitada a priori por el nivel de democracia establecido,
adems de condicionar su grado de cumplimiento en funcin de la calidad de las
instituciones democrticas.
Las cuestiones claves puestas en discusin son: la institucionalizacin de la
poltica, el enfoque institucional de eleccin racional, y el papel de las instituciones
en la toma de decisiones del Estado.
II. De la poltica, el Estado y las instituciones
Entendiendo a la poltica como el conjunto de actividades cuyo punto de referencia
es el Estado (Bobbio, 2003), y entendiendo al Estado como un conjunto de
instituciones que permean sobre el comportamiento de los habitantes de un
territorio determinado (O'Donnell, 2008) (Mann, 2007), se puede concluir entonces
que las instituciones determinan al Estado, y por tanto a la poltica.
Los fines de la poltica sern entonces los fines del Estado, y en consecuencia de
las instituciones que componen a ste, siendo estos fines un elemento dinmico,
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en funcin de los fines preminentes en cada momento particular para cada grupo
social especfico (Bobbio, 2003).
Considerando a la poltica como ciencia autnoma, en el sentido de ser diferente,
independiente, autosuficiente y causa primera (Sartori, 2002), se puede afirmar
entonces que el poder poltico es el medio con el que cuenta la poltica y el Estado
y por consiguiente las instituciones- para la consecucin de sus fines (Bobbio,
2003). En la medida en que los Estados se componen de instituciones, se puede
afirmar por lo tanto que la institucionalizacin de la poltica implica necesariamente
una fragmentacin del poder poltico (March & Olsen, 1997).
Pero, qu son exactamente las instituciones? De manera general, se les puede
definir como el conjunto de normas que regulan ciertas actividades en particular.
De una manera ms elaborada, las instituciones pueden entenderse como la
aglomeracin de las preferencias de los individuos y los intereses de las
organizaciones, en conjunto con los medios asequibles y conductas posibles por
medio de las cuales se pueden alcanzar dichos intereses o satisfacer tales
preferencias. (Friedland & Alford, 1999)
Para Peters (2003, pg. 72), las instituciones son interpretadas como un conjunto
de reglas e incentivos que fijan las condiciones para la racionalidad restringida y
establecen un espacio poltico dentro del cual pueden funcionar muchos actores
interdependientes.
Para Ostrom, las instituciones son
reglamentaciones que los individuos usan para determinar qu y a quin se
incluye en las situaciones de toma de decisin, cmo se estructura la informacin,
qu medidas pueden tomarse y en qu secuencia, y cmo se integrarn las
acciones individuales a las decisiones colectivas, todo lo cual existe dentro de un
lenguaje compartido por cierta comunidad de individuos, y no como partes fsicas
de un entorno externo. (Kiser y Ostrom, 1982, pg.179; citado en (Peters, 2003))
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En general, podemos concluir en que las instituciones polticas definen el marco
en el cual tiene lugar la poltica (March & Olsen, 1997, pg. 65).
Una vez explicado el vnculo existente entre poltica, Estado e instituciones, cabe
preguntarse por qu un Estado fragmentara el poder poltico que detenta,
mediante la institucionalizacin de la poltica.
III. De la institucionalizacin de la poltica
Partiendo de que la poltica permea la sociedad, entendiendo a esta ltima como
el conjunto de individuos que cohabitan en determinado territorio, y que los
problemas pblicos de tal sociedad requieren ser resueltos, las soluciones
implementadas a problemas recurrentes suelen institucionalizarse, es decir, se
establecen procedimientos estandarizados para brindar a los actores polticos los
incentivos adecuados para que lleven a cabo las acciones necesarias para la
resolucin del problema pblico. Se convierten las instituciones entonces en
depositarias de la autoridad y los recursos (o sea, del poder poltico) para la
resolucin de problemas pblicos. (Shepsle & Bonchek, 2005)
Segn Shepsle y Bonchek (2005), la institucionalizacin de la poltica puede
entenderse a partir de cuatro componentes: 1) la divisin del trabajo y los
procedimientos regulares; 2) la especializacin del trabajo; 3) las jurisdicciones; y
4) la delegacin y supervisin. Bajo estos componentes, una institucin puede
concebirse como:
una distribucin de actividades, una divisin de individuos y la reunin de las
actividades con los individuos, de tal suerte que una subdivisin de individuos
tenga jurisdiccin sobre un subconjunto especifico de actividades. Una institucin
consiste tambin en mecanismos de supervisin y control, y de otros incentivos
que conectan las actividades especificas de la jurisdiccin de los subgrupos con la
misin global. (Shepsle & Bonchek, 2005, pg. 299)
Sin embargo, la institucionalizacin de la poltica ha sido un fenmeno
relativamente reciente, al menos a nivel terico. De hecho, las perspectivas
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institucionales de la poltica son descritas como una combinacin de viejos
elementos del institucionalismo con teoras polticas contemporneas (a partir de
1950) no institucionales. La visin que ha caracterizado a estas ltimas, se pueden
clasificar en cinco categoras: contextual, reduccionista, utilitaria, instrumentalista y
funcionalista. (March & Olsen, 1997)
Una de esas teoras contemporneas, categorizada como contextual-reduccionista
por March y Olsen (1997), es la teora de la eleccin racional, la cual entiende a la
poltica como una competencia racional. Esto implica que los individuos que
conforman un proceso poltico tienen preferencias y recursos, tal que cada uno de
ellos utiliza sus propios medios para la obtencin de ganancias personales,
medidas en trminos de utilidad relativos a sus preferencias particulares. Lo
anterior implica que las decisiones colectivas no son ms que los promedios
ponderados de las preferencias individuales, donde tal ponderacin indica la
distribucin del poder entre los individuos. (March & Olsen, 1997)
No obstante, la poltica difcilmente se puede concebir como un caso de
competencia racional pura tal como indica la teora de la eleccin racional, ya que
las interacciones entre actores son influidas por los acontecimientos relevantes
que transcurren en el tiempo, as como por la estructura institucional en la cual
ocurren. Se puede afirmar por tanto que las instituciones juegan un papel
determinante en la poltica en la medida en que definen las identidades de los
individuos, grupos y sociedades, lo cual significa pertenecer a un colectivo
especfico. (March & Olsen, 1997, pg. 63)
En resumen, la institucionalizacin de la poltica no necesariamente consiste en el
desarrollo de una teora poltica moderna diferente a las anteriores, sino que
puede verse como un accesorio a teoras existentes, como la teora de eleccin
racional, entre otras. (March & Olsen, 1997)


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IV. De la teora de eleccin racional
El enfoque institucional de eleccin racional parte del reconocimiento de que la
mayor parte de la vida poltica acontece dentro de las instituciones. La teora
opera con la maximizacin del beneficio como motor principal de los individuos, sin
embargo dichos individuos se dan cuenta de que sus objetivos pueden alcanzarse
de manera ms eficaz mediante la accin institucional, estando conscientes de
que su conducta es moldeada por las instituciones. Mientras ms eficientes sean
las instituciones, se vuelven ms capaces de moldear tales preferencias. (Peters,
2003)
Las instituciones cuentan con la capacidad de generar cierta predictibilidad y
regularidad de resultados, lo cual beneficia a quienes conforman la institucin,
esclareciendo adems el abanico de posibles decisiones que estn disponibles
para otros actores sociales no involucrados directamente en la institucin. Adems
son capaces de generar racionalidad colectiva, encaminando a los individuos
hacia acciones racionales que, sin las directrices de la institucin, generaran
irracionalidad colectiva. (Peters, 2003)
El enfoque institucional de eleccin racional concibe a las instituciones como
conjuntos de motivaciones positivas (incitaciones) y negativas (reglamentaciones)
para los individuos, con la maximizacin del beneficio individual como fuente de la
dinmica del comportamiento dentro de los modelos. (Peters, 2003, pg. 75)
V. Del papel de las instituciones en la toma de decisiones econmicas
del Estado
Para analizar el papel que desempean las instituciones en la toma de decisiones
del Estado, primeramente habra que definir qu decisiones debe tomar ste.
Haciendo nfasis en el papel econmico del Estado, ms all del extenso debate
referente a si debe intervenir en los mercados para promover asignaciones de
recursos eficientes, o de si los argumentos que se utilizan para justificar dicha
regulacin estatal son vlidos a la luz de la teora econmica, el objetivo de este
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trabajo es analizar cules son las implicaciones institucionales en el desempeo
de un rol activo por parte del Estado en la economa, utilizando las nociones del
enfoque institucional de eleccin racional, principalmente la maximizacin de
ciertas funciones objetivo de los agentes econmicos, sujetos a determinadas
restricciones.
Cuando se habla de toma de decisiones econmicas, necesariamente se habla de
tres tipos de agentes econmicos llevando a cabo acciones para alcanzar ciertos
objetivos. Por un lado, se encuentran los consumidores que se mueven por la
maximizacin de su utilidad individual
1
; por otro lado, se encuentran las empresas
que se mueven por la maximizacin de ganancias econmicas
2
. Sin embargo, el
problema de optimizacin tanto para los consumidores como para las empresas
cuenta con restricciones: el consumidor se ve sujeto a una restriccin presupuestal
(no puede ser infinitamente feliz, porque slo tiene acceso a los bienes y servicios
que le permite su presupuesto personal) y las empresas se ven sujetas a una
funcin de costos de produccin (la cual restringe las ganancias de las empresas
en la medida en que los factores de produccin son recursos escasos).
El hecho de que el Estado tenga un papel econmico implica que se configura a
ste como un agente econmico ms, el cual deber perseguir cierto objetivo
sujeto a alguna restriccin. El objetivo del Estado como agente econmico es
maximizar el bienestar social, concebido como la suma del bienestar individual de
todos los agentes econmicos. En otras palabras, el bienestar social es la suma
de las utilidades de todos los individuos de la sociedad y de las ganancias
econmicas de todas las empresas
3
.
Desde el punto de vista de la teora econmica neoclsica, se justifica la
existencia de un Estado como agente econmico que intervenga solamente
cuando el mecanismo de mercado no induzca asignaciones de recursos Pareto-

1
Entendiendo la utilidad como la percepcin subjetiva de satisfaccin o felicidad que les deriva el
consumo de ciertos bienes y servicios.
2
Las cuales se generan por la diferencia entre los ingresos netos por venta de ciertos bienes y
servicios y sus costos totales.
3
O bien, definido en trminos de la Economa del Bienestar, el bienestar social es la suma del
excedente del consumidor y el excedente del productor.
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eficientes, es decir, cuando el mecanismo de mercado no maximice por s solo el
bienestar social. En estos trminos, las funciones bsicas del Estado son resolver
las fallas de mercado, es decir, implementar medidas correctivas o paliativas ante
externalidades negativas, competencia imperfecta (monopolios u oligopolios) y la
provisin de bienes pblicos. Estas funciones bsicas las desempea el Estado a
travs de su poltica de competencia, poltica econmica, poltica fiscal o poltica
ambiental, por mencionar algunas.
No obstante, y abandonando la tradicin econmica neoclsica, algunos autores
[Acua y Smith, 2007; Evans, 2007; ODonnell, 2008; Przeworski, 2007; por
mencionar algunos] afirman que el Estado puede y debe desempear un papel
econmico ms activo, actuando no solamente contra las fallas de mercado, sino
tambin promoviendo el crecimiento y el desarrollo econmico. Tenemos entonces
un conjunto de funciones ampliadas del Estado en la economa, que consisten en
generar el entorno macroeconmico adecuado para que la produccin interna de
bienes y servicios de un pas aumente sustancialmente, adems de mejorar la
calidad de vida de sus habitantes, medida esta ltima mediante indicadores
relativos a distribucin del ingreso, niveles de salud, educacin, nutricin, vivienda
y acceso a servicios bsicos, etc. Estas funciones ampliadas son llevadas a cabo
a travs de la poltica de fomento industrial, la poltica de desarrollo social, poltica
educativa, entre otras.
Considerando tanto las funciones bsicas como las funciones ampliadas del
Estado en su papel econmico, es claro que para ambas clasificaciones procura la
implementacin de polticas pblicas, encaminadas a la consecucin de sus
objetivos particulares. De la implementacin de estas polticas pblicas depende
su xito en la maximizacin de bienestar social. Sin embargo, el Estado no puede
acceder a cualquier poltica pblica para atender un problema social determinado,
sino que stas son producto de un proceso que implica el anlisis de la
problemtica, la identificacin de alternativas de solucin, una seleccin de
criterios para evaluacin, la posterior implementacin y su evaluacin. En trminos
econmicos, se puede afirmar que la maximizacin de bienestar social est
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restringida por lo que Tsebelis (2007) llama capacidad para introducir cambios en
las polticas. sta depende de ciertas variables institucionales, como el nmero de
actores de veto, la congruencia de estos actores y su grado de cohesin.
Un actor de veto es un actor individual o un actor colectivo cuyo acuerdo
(mediante la regla de la mayora para los actores colectivos) se requiere para
llevar a cabo un cambio de poltica (Tsebelis, 2007, pg. 661). Aunque dicho
autor distingue entre actores de veto institucionales (aquellos que estn
especificados en la Constitucin) y actores de veto partidarios, para el presente
anlisis basta distinguir que en ambos casos se trata al fin y al cabo de
instituciones.
La congruencia de tales actores de veto consiste en la diferencia entre sus
posiciones polticas, mientras que la cohesin de los actores de veto refiere a la
similitud de las posiciones polticas de las unidades constitutivas de cada actor de
veto. (Tsebelis, 2007, pg. 661)
Las conclusiones del estudio de Tsebelis (2007) refieren las siguientes relaciones
entre la variable dependiente y sus determinantes:
1. Que la capacidad para introducir cambios en las polticas (el potencial de
polticas) disminuye con el incremento de nmero de actores.
2. Que el potencial de polticas disminuye con la incongruencia de los actores.
3. Que el potencial de polticas disminuye con la disminucin de la cohesin
interna de los actores.
De las conclusiones anteriores se puede construir el siguiente argumento: si un
Estado desempea un papel econmico con funciones bsicas y ampliadas,
mientras que los individuos maximizan su utilidad sujetos a una restriccin
presupuestal, y las empresas maximizan ganancias econmicas sujetas a una
funcin de costos, el Estado maximiza bienestar social sujeto a la restriccin de su
capacidad para introducir cambios en las polticas. En la medida en que este
potencial de polticas sea mayor, el bienestar social tambin lo ser.
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Pero dicho potencial de polticas no es exgeno al sistema poltico, ya que como
se afirm con anterioridad, cuenta con factores determinantes institucionales: el
nmero de actores de veto est inversamente relacionado con el potencial de
polticas; mientras que la congruencia y cohesin se relacionan con el potencial de
polticas de manera directa. Cabe destacar que el Estado tiene la capacidad para
influir sobre las tres variables exgenas mencionadas y darle as un tratamiento
endgeno al potencial de polticas. Por lo tanto, sujetando a estas variables a un
problema de optimizacin, el Estado, en la bsqueda de la maximizacin del
bienestar social, debe resolver tambin la maximizacin del potencial de polticas,
que es funcin del nmero de actores de veto, su congruencia y cohesin.
Pero, cul es la restriccin a la cual se enfrenta el Estado en este ltimo
problema de optimizacin? Ntese que la solucin numrica de la maximizacin
del potencial de polticas alcanzara un mximo absoluto simplemente
minimizando el nmero de actores de veto, y/o maximizando el nivel de
congruencia y cohesin. Es decir, bajo el planteamiento de Tsebelis (2007), para
que el Estado pueda cumplir con su objetivo econmico de maximizar el bienestar
social, debe tender al autoritarismo, bien sea eliminando del escenario poltico a
los actores de veto, o alineando la congruencia y cohesin de los n actores
existentes por medio de la coercin del poder poltico.
No es el caso de los Estados modernos. Lo cierto es que la maximizacin de
bienestar social, la cual a su vez induce a la maximizacin del potencial de
polticas, estn ambos problemas restringidos a un nivel de democracia
determinado, entendiendo a la democracia como un esquema institucional que
garantiza un nivel dado de libertades individuales y derechos fundamentales,
comnmente plasmados en la Constitucin.
Los Estados modernos no pueden, en la bsqueda de la maximizacin del
bienestar social, anular los actores de veto existentes, o unificar su congruencia y
cohesin en un solo partido, con el fin de elaborar las polticas pblicas requeridas
para la resolucin de problemas pblicos. Como bien afirma Tsebelis (2007, pg.
682), la estabilidad de las polticas conduce a una imposibilidad de los gobiernos
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para cambiar el statu quo, incluso aunque tales cambios [sean] necesarios o
deseables.
VI. Conclusiones
Las instituciones componen al Estado, y del Estado se infiere la poltica. Teniendo
como medio el poder poltico, ste se fragmenta a travs de la institucionalizacin
de la poltica. Mientras que son muchas las ventajas de tal desconcentracin del
poder, lo cierto es que a la vez se debilita la capacidad del Estado para la
consecucin de sus fines.
El presente ensayo abord la efectividad del Estado en sus fines econmicos. El
problema de optimizacin que se plantea el Estado es la maximizacin del
bienestar social, sujeto al potencial de polticas. El potencial de polticas es, a su
vez, una variable endgena al sistema poltico, en funcin de variables
institucionales como el nmero de actores de veto, su congruencia y cohesin,
como principales variables exgenas. La maximizacin del bienestar social por
parte del Estado implica entonces la maximizacin del potencial de polticas. Sin
embargo, la restriccin a tal maximizacin del potencial de polticas es justamente
un esquema institucional democrtico, el cual, por su carcter constitucionalmente
fijo, determina a priori el xito del Estado en el desempeo de su papel
econmico.
La institucionalizacin de la poltica hace entonces que la maximizacin del
bienestar social que lleva a cabo el Estado se encuentre en funcin de variables
institucionales, y en la medida en que las instituciones polticas sean instituciones
democrticas, los logros del Estado estarn delimitados. Pero incluso el alcance
de dicho lmite de logros no est garantizado: estar sujeto adems a la calidad de
las instituciones democrticas, ya que el desarrollo de un potencial para promover
cambios en las polticas no garantiza tales cambios, aunque la ausencia de
potencial s lo impide. (Tsebelis, 2007)
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Tenemos entonces un panorama en el cual las instituciones provocan, como lo
llama Tsebelis (2007), estabilidad de las polticas. Qu sucedera si existiese
mayor discrecionalidad en el Estado y sus instituciones? Hablando
especficamente de discrecionalidad no democrtica, el resultado consecuente
sera un mayor potencial de polticas, y por lo tanto, un mayor nivel de bienestar
social promovido por el Estado. Cmo lograr esto sin discrecionalidad no
democrtica? Cmo plantear un aumento en el bienestar social sin tocar las
fronteras del autoritarismo? Tal vez la respuesta se encuentre, como insina
Peters (2003), en ese espacio incipiente de la teora institucionalista de eleccin
racional: el cambio en las instituciones, a travs del diseo institucional. La teora
de juegos y el diseo de mecanismos al servicio del diseo de las instituciones
que nos permitan alcanzar un buen nivel de bienestar social, bajo la restriccin de
un esquema de instituciones democrticas dado.
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