VINTE E DOIS ANOS DE POLTICA DE HABITAO POPULAR (1964-86):

CRIAO, TRAJEfRIA E EXTINO DO BNH

Sergio de Azevedo
J. Antecedentes; 2. O Banco Nacional da Habitao: um re-
trospecto histrico; 3. A Nova Repblica e a extino do BNH:
balano e perspectivas.
Anlise das relaes complexas entre poltica e poltica habitacional, no Brasil,
nas ltimas dcadas. Evoluo histrica do Banco Nacional da Habitao. Ob-
servao da influncia exercida por diferentes fatores na performance da polftica
habitacional. A Nova Repblica e a extino do BNH. Constatao da ausncia
de proposta governamental clara para a soluo dos temas controvertidos relati-
vos habitao.
1. Antecedentes
o grande marco do surgimento de legislao e de polticas sociais no Brasil foi
a Revoluo de 1930, que significou o fim do poder poltico exclusivo da oligar-
quia e a apario das "massas urbanas" na arena poltica. Durante a Repblica
Velha (1899-1930), a questo social no se colocava como elemento importante
da agenda governamental.
Assim, no de se espantar que, at 1930, a parca legislao e as medidas go-
vernamentais concernentes habitao popular no considerassem a melhoria das
condies de residncia das classes de baixa renda como seu principal objetivo. A
preocupao bsica das autoridades era com o perigo que as favelas, cortios e
bairros populares poderiam representar no futuro, em termos de "contaminao",
para a parte "s" da cidade.' Tratava-se, na 6tica dominante, de isolar ao mximo
e de se evitar o crescimento destes focos de enfermidades e doenas sociais (pros-
tituio, marginalidade, criminalidade, etc.)
Se, por um lado, o estigma das reas de habitao popular no termina com a
Revoluo de 1930, em compensao observa-se uma mudana significativa dos
objetivos das atividades governamentais neste setor. A partir dessa poca, as pol-
ticas pblicas voltadas para os setores populares visam tambm aumentar a mar-
gem de legitimidade do Estado.
As primeiras intervenes pblicas na rea de habitao popular inserem-se
nesse contexto e tm fundamentalmente como objetivo mostrar s populaes urba-
nas de baixa renda a preocupao do governo com seus problemas. Apesar de a
retrica dos discursos ser repleta de boas intenes, as realizaes concretas se
mostravam bastante modestas e de discutvel impacto sobre as precrias condies
de moradia das classes de baixa renda. Parece, assim, que, para as autoridades p-
blicas, o mais importante era reafirmar sua determinao de enfrentar o desafio da
questo habitacional e manter acesa a esperana da possibilidade de cada um indi-
* Professor titular na Universidade Federal de Minas Gerais. (Endereo do autor: Universidade Federal de
Minas Gerais - Faculdade de Filosofia - Departamento de Cincia Polftica - Rua Carangola, 2 8 8 4 ~ andar-
Caixa Postal 253 - 30.350 - Belo Horizonte, MG.)
1 Leeds, A. & Leeds. A sociologia doBram urbano. Rio de Janeiro, Zahar, 1978. p. 189-98.
Rev. Adm. pbl., Rio de Janeiro, 22(4):107-119,
out./dez. 1988
vidualmente, poder resolver seu problema hahitacional. atravs da ajuda governa-
mental.
Os primeiros organismos que se dedicaram construo de casas populares em
maior escala foram os diversos institutos de aposentadoria e penso (industririos,
comercirios, bancrios, etc.) criados a partir de 1930. Entretanto, essas entidades
operavam normalmente de maneira fragmentria, sendo sua atividade, nesse cam-
po, considerada secundria e atingindo um pequeno nmero de seus associados.
Nesse sentido, pode-se afirmar que somente com a criao da Fundao da
Casa Popular (FCP), em 1946, que se institucionaliza a primeira agncia de nvel
nacional voltada exclusivamente para a construo de casas populares para as
classes de baixa renda.
Da mesma forma que o Banco Nacional da Habitao (BNH), duas dcadas de-
pois, a FCP foi criada basicamente como meio de garantir ao governo maior res-
paldo popular atravs do discurso de acesso casa prpria. A escolha do dia I > de
maio como data oficial de sua criao indica a disposio do governo de tirar o
mximo de dividendos polticos - em termos de prestgio e legitimidade - Junto
aos assalariados urbanos.
2
Do ponto de vista legal, alm da atividade de financiamento de casas populares
stricto sensu, FCP era facultado atuar na proviso de servios de infra-estrutura
e saneamento bsico, bem como estimular atividades recorrentes e complementares
capazes de imprimir maior dinamismo sua atividade-fim.
Embora concebida para ser uma instituio com controle de recursos prprios e,
portanto, com grande autonomia operacional, a FCP terminou por depender exclu-
sivamente de verbas do oramento federal e da maior ou menor boa-vontade dos
governantes que se sucederam aps sua criao. O conflito com os estados da fe-
derao resultou em um grande fracasso para a FCP, com a supresso pura e s m ~
pies do fundo de recursos formado pela cobrana de impostos sobre a transmisso
de imveis, recolhidos pelos estados e transferidos para a Fundao.
Teoricamente, a FCP preconizava vrias medidas operacionais, objetivando o
barateamento das casas populares e, por conseqncia, ampliando o acesso ao
programa para uma parte considervel dos setores de baixa renda. Entre essas me-
didas, incluram-se diversos subsdios indiretos, como construir somente em terre-
nos doados pelas prefeituras, garantir baixas taxas de juros e um longo prazo de
financiamento para o comprador final do imvel. Entretanto, a inexistncia de me-
canismos de receita constante - pela falta de controle sobre recursos estratgicos -
e a perda de parte importante do capital investido - em funo da ausncia de in-
dexao das prestaes, num contexto inflacionrio - acarretaram um desempenho
medocre da instituio, no referente produo quantitativa de casas populares.
Desta maneira, ainda que formalmente os critrios de seleo privilegiassem as
farrulias numerosas de trabalhadores urbanos, e a no-correo das prestaes tor-
nasse a nabitao popular acessvel financeiramente aos candidatos de baixos ren-
dimentos, na prtica apenas um pequeno nmero de "privilegiados" logrou acesso
s referidas residncias.
Nestas circunstncias de insignificante produo quantitativa, no apenas o
processo de seleo foi distorcido, favorecendo aqueles que possuam "pistolo"
poltico, como tambm as decises sobre onde e quanto investir passaram igual-
2 A anlise da trajetria da polftica habitacional aqui desenvolvida baseou-se em: AzeveJo, S. & AnJradc,
L.A.G. Habitao e poder. Rio de Janeiro, Zahar, 1982.
108 RAP.4/88
mente a ser influenciadas por interesses pessoais imediatos de autoridades do go-
verno federal com poder de presso ou dos dirigentes da FCP.
As vrias tentativas infrutferas de reformas da FCP buscavam garantir fontes
de recursos prprios e estveis para o programa de casas populares e criar meca-
nismos que permitissem maior recuperao do capital investido. O fracasso dessas
proposies pode ser expticado, em grande parte, pelo esquema de sustentao
poltica populista da poca, que se configurava atravs da coexistncia de inme-
ras agncias e burocracias de baixa eficincia. Tanto para a produo quanto para
o financiamento de casas populares, a FCP e as diversas "carteiras imobilirias"
dos institutos de aposentadoria e penso operavam sob uma lgica de divises de
rea de influncia e de relaes personalizadas e paternalistas que os eventuais
ocupantes da direo dessas agncias mantinham com suas respectivas clientelas
polticas.
Aps a chegada do governo militar em 1964, ao poder, a Fundao da Casa
Popular passou a ser considerada pelas autoridades como uma instituio irrecu-
pervel, em virtude de sua ligao visceral com o antigo regime. E 22 anos de-
pois, com a redemocratizao do pas, as novas autoridades utilizariam alguns ar-
gumentos similares para justificar a extino do Banco Nacional da Habitao.
Ainda que o BNH, na poca de sua criao em 1964, tenha sido apresentado
como uma nova instituio, sem qualquer ligao com o que havia sido feito ante-
riormente, as influncias do passado eram evidentes. Embora as diversas tentativas
de mudana na FCP tenham fracassado por se chocarem com a lgica do populis-
mo, algumas das sugestes de reforma foram recuperadas pelos mentores do BNH
por ocasio de sua implantao e apresentadas como solues originais e, portan-
to, imediatas (indexao das prestaes, receitas prprias, captao de poupana e
flexibilidade organizacional, entre outras).
A marca do passado estava igualmente presente na repulsa ideolgica das novas
autoridades s proposies que defendiam a necessidade de subsdios pblicos pa-
ra o enfrentarnento da carncia de habitao popular. Como reao ao populismo
em geral e FCP em particular, as novas autoridades rejeitaram, no nvel do dis-
curso, toda a prtica governamental anterior a 1964 e tentaram implantar para os
setores de baixa renda uma poltica em moldes "empresariais". A experincia se
encarregaria de mostrar as fragilidades e a inviabilidade dessa nova poltica para
as classes populares.
2. O Banco Nacional da Habitao: um retrospecto hist6rico
A motivao principal para a criao do Banco Nacional da Habitao foi de
ordem poltica. Segundo os mentores do BNH, o desempenho marcante na pro-
duo de casas populares deveria permitir ao regime militar emergente obter a
simpatia de largos setores das massas que constituram o principal apoio social do
governo populista derrubado em 1964.
3
Nesse projeto, igualmente encontrava-se
implcita a idia de que a casa prpria poderia desempenhar um papel ideolgico
importante, transformando o trabalhador de contestador em "aliado da ordem.'"
A criao do BNH, alm de colaborar na legitimao da nova ordem poltica,
previa inmeros efeitos positivos na esfera econmica: estmulo poupana; ab-
3 Souza, B.G. V. de. O BNH e a poltica do governo. Dissertao de mestrado. Belo Horizonte, Universidade
Federal de Minas Gerais, UFMG, Belo Horizonte, 1974.
Andrade, L.A.G. Polftica urbana no Brasil: o paradigma da organizao e a polftica. Estudos Cebrap, So
Paulo, (18): 117-47, out./dez. 1976.
Polftica de habitao popular 109
soro, pelo mercado de trabalho, de um maior contingente de mo-de-obra no-
qualificada; desenvolvimento da indstria de material de construo; fortalecimen-
to, expanso e diversificao das empresas de construo civil e das atividades as-
sociadas (empresas de incorporaes, escrit6rios de arquitetura, agncias imobili-
rias, etc.).
Parecia ainda possvel, para os idealizadores desse projeto, compatibilizar os
objetivos sociais e o desempenho econmico do Banco, atravs das novas diretri-
zes governalllt:ntais para a chamada administrao indireta (autarquias e empresas
pblicas e de economia mista), que preconizavam a adoo da racionalidade em-
presarial com vistas reduo de nus sobre o errio nacional.
5
Se, por um lado,
esta orientao permitiu ao BNH, em comparao FCP, apresentar resultados
amplamente positivos no referente quantidade de unidades habitacionais cons-
trudas, aos recursos disponveis, ao retomo do capital aplicado, ao desenvolvi-
mento de atividades urbanas complementares e ao seu fortalecimento institucional,
por outro, no resultou satisfatria no tocante aos objetivos sociais preconizados
por ocasio de sua criao e perseguidos atravs dos programas tradicionais de
habitao popular.
A fim de garantir fontes estveis e pennanentes de financiamento, criou-se o
Sistema Financeiro da Habitao (SFH), que utilizou poupana tanto compulsria
(FGTS) quanto voluntria (caderneta de poupana/letra de cmbio). Da mesma
forma, para evitar a descapitalizao do Banco, como ocorreu com seus predeces-
sores (Fundao da Casa Popular e carteiras imobilirias dos institutos de aposen-
tadoria), instituiu-se uma "moeda forte" imobiliria (unidade-padro de capital,
UPC), sobre a qual se baseavam todas as operaes realizadas, e institucionali-
zou-se a correo monetria das prestaes e dos saldos devedores dos muturios
finais.
A nova poltica materializou-se atravs da implantao de uma completa rede
de agncias pblicas e privadas que funcionava sob a gide do BNH. Paulatina-
mente, o Banco limitou seu papel ao de um rgo nonnativo e de superviso, dei-
xando a seus diferentes agentes especializados a aplicao de sua poltica. O mer-
cado imobilirio foi estratificado segundo nveis de renda dos muturios (popular,
econmico e mdio), cada qual sob a responsabilidade de um agente promotor e
com legislao especfica.
A expanso deste aparelho institucional teve como conseqncia a transfor-
mao progressiva do BNH em um verdadeiro banco de desenvolvimento urbano,
atravs da agregao das atividades de saneamento bsico, financiamento de mate,.
riais de construo, transporte, pesquisa etc. O custo desta transformao foi a
"exportao" de concepo e modos de ao empresariais para estes novos servi-
os. Assim, por exemplo, certas atividades de saneamento bsico - abastecimento
de gua e implantao de rede de esgoto sanitrio - que eram tradicionalmente
administradas por governos locais, quando sob o controle do BNH passaram a co-
brar tarifas capazes de custear seus investimentos e sua operao. Isto, evidente-
mente, trouxe, como conseqncia direta, conflitos entre os objetivos sociais e o
estilo empresarial que nortearam a criao do Banco. Contudo, falso imaginar
que o BNH, ao longo de sua hist6ria, tenha logrado pr em prtica uma poltica
puramente empresarial.
5 Veja, por exemplo, as disposies do Decreto-lei ~ 200, sobre o financarnento de administrao indire-
ta.
110
RAP.4/88
Desde a criao do Banco, estava prevista, na legislao oficial. toda uma gama
de vantagens para os compradores das casas populares em relao aos muturios
de renda mais alta. As di versas medidas destinadas a facilitar a compra da casa
prpria, inclusive a adoo de subsdios diretos e indiretos, mostram a necessidade
da interveno do poder pblico no sentido de viabilizar o acesso ao mercado ha-
bitacional, sobretudo para as classes populares.
O pr6prio formato institucional dos programas populares favorecia sobremanei-
ra esta clientela, ao prever a constituio de companhias habitacionais (Cohab)
como agentes promotores. As Cohab, empresas mistas sob o controle acionrio
dos governos estaduais e/ou municipais, desempenham, na promoo pblica de
construo de moradias para os setores de baixa renda, um papel anlogo ao dos
imobilirios na produo de residncias para as camadas de renda
alta. As Cohab compete coordenar e supervisionar o trabalho das diferentes agn-
cias pblicas e privadas que participam da edificao das casas populares, redu-
zindo o preo das unidades produzidas. Essa reduo explica-se pela inexistncia
do "lucro do incorporador", que, em geral, eleva substancialmente o preo final
da residncia
6
enquanto que as Cohab, mesmo buscando o equilbrio financeiro,
so remuneradas por uma taxa de administrao.
Em segundo lugar, tanto as verbas destinadas a pagar a construo das casas
populares (capital de circulao) quanto os recursos para o financiamento do im-
vel ao muturio provm da "poupana compuls6ria" (Fundo de Garantia por
Tempo de Servio - FGTS) do Sistema Financeiro da Habitao, que formado
por um capital sub-remunerado. Desde sua implantao. em 1967, atravs da Lei
n!? 5.017, e durante quase dez anos de contexto fortemente inflacionrio, a f6rmula
de clculo da taxa de juros e correo monetria sub-remunerava o FGTS, do qual
o BNH era o 6rgo gestor. A correo monetria e os juros para remunerao do
FGTS eram calculados em funo do saldo do ltimo dia do ano anterior, ou seja,
com 12. meses de atraso. Isto prejudicava todos os assalariados, mas atingia prin-
cipalmente os setores de baixa renda, que apresentavam, tradicionalmente. uma
grande rotatividade no trabalho. Devido a diversas aes judiciais com ganho de
causa, a partir de 1975 passou-se a calcular a indexao deste fundo ao final de
cada trimestre, com base no saldo mnimo do perodo. Apesar da melhoria qualita-
tiva desta medida, os setores de alta rotatividade e aqueles que trabalhavam pela
primeira vez passaram a beneficiar-se desta correo s6 no trimestre seguinte ao
da contratao.
7
No se trata de questionar a utilizao de linhas de crdito sub-remunerados.
pois esta tem sido uma exigncia. na maioria das economias de mercado, para di-
namizar a produo habitacional. O importante analisar quem paga e quem be-
neficiado por essa linha de crdito especial. No caso. patente que a massa de
assalariados quem financia a produo de habitaes. Como a maior parte do
FGTS provm daqueles de mais alta remunerao - apesar de numericamente mi-
noritrios - os assalariados de mais altos rendimentos subsidiam, em termos abso-
lutos, os muturios de baixa renda. Entretanto. devem ser ressaltados o esforo e o
custo indireto que representa, para a massa de assalariados de baixos rendimentos
Azevedo, S. Poltica de habitao popular e subdesenvolvimento. In: Diniz, Eli, org. Polfticas pblicas
para reas urbanas. Rio de Janeiro, Zahar, 1982. p. 77-80; Ribeiro, Lus Cesar Q. Notas sobre a renda da
terra urbana. Cho: Revista de Arquitetura. Rio de Janeiro, (5): 20-1, marJmaio 1979; Topalov, Christian.
LespromoteursimmobiJiers. Paris, Mouton, 1974.
7 Mesmo imaginando uma situao de inflao controlada, como ocorreu durante a vigncia do Plano Cru-
zado, a remunerao deste Fundo (6% ao ano) encontra-se muito abaixo da rentabilidade mdia do mercado.
Polftica de habiklo popular
111
do pas, esta sub-remunerao da poupana compulsria. Em termos de eqidade,
a situao apresentou-se mais problemtica durante certas fases da trajetria do
BNH, especialmente entre 1969 e 1974, quando os investimentos em habitao
popular foram irrisrios e decrescentes, sendo o FGTS utilizado prioritariamente
em investimentos em outras atividades (infra-estrutura, mercado financeiro,
programas habitacionais, etc.).
Evidentemente, a existncia dessa linha de crdito especial formada por capi-
tal desvalorizado que permitiu ao BNH conceder, aos adquirentes de casas popu-
lares, em comparao aos outros muturios do Sistema, vantagens considerveis
em relao aos juros e prazos de financiamento.
Outro fator que colabora significativamente para o barateamento relativo das
casas populares o mecanismo de transferir para outras agncias pblicas o nus
de certos subsdios indiretos. Assim, os custos das obras de infra-estrutura dos
conjuntos que, normalmente, no so repassados aos muturios finais correm ge-
ralmente por conta das prefeituras; estas em alguns casos, doam ou repassam, por
preo abaixo do mercado, terrenos de sua propriedade.
O custo reduzido dos projetos arquitetnicos, obtido atravs de uma relativa
padronizao das plantas residenciais, e a inexistncia de despesas de comerciali-
zao (publicidade e corretagem), uma vez que, geralmente, a demanda supera em
muito a oferta, so outros fatores que colaboram para a reduo dos preos das
unidades produzidas pelas Cohab, em comparao a casas similares vendidas no
mercado sob o patrocnio de outros agentes.
A realidade encarregou-se de mostrar que os objetivos sociais e econmicos
no eram nem harmoniosos, nem coerentes entre si. Desta forma. ainda que os ob-
jetivos sociais tivessem paulatinamente perdido a amplitude e a importncia, devi-
do sua incompatibilidade com a l6gica financeira do BNH. este se viu, na prti-
ca, levado a fazer outras inmeras concesses ret6rica "empresarial" para garan-
tir um certo grau de eficcia no seu desempenho junto aos setores de baixa renda.
Nessa perspectiva, pode-se citar a criao (e posterior modificao a favor do mu-
turio) do Fundo de Compensao das Variaes Salariais (FCVS), com o objeti-
vo de cobrir os possveis saldos devedores dos adquirentes ao fim do perodo de
financiamento, a ampliao do prazo para amortizao da casa pr6pria e a dimi-
nuio das taxas de juros nos contratos de aquisio de moradias populares.
Apesar de todos os esforos realizados, o BNH no conseguiu atingir satisfato-
riamente os setores de renda mais baixa atravs dos programas tradicionais. Res-
salte-se que o Banco tinha como clientela prioritria as farrullas de renda mensal
entre um e trs salrios mnimos.
Fatores ex6genos aos propsitos sociais do Banco e fora de seu controle direto
contriburam para esse resultado. Por exemplo, a poltica de "arrocho salarial",
implantada pelo regime militar sob a alegao de resolver os problemas econmi-
cos da poca, significou uma diminuio progressiva dos salrios reais das classes
de baixa renda. Durante um perodo de, aproximadamente, 10 anos, o salrio m-
nimo real no parou de diminuir, provocando o agravamento das condies de vi-
da de grande parte dos setores populares urbanos. Nessa conjuntura, apesar dos
subsdios, as prestaes da casa prpria apresentavam-se para os muturios das
Cohab cada vez mais relativamente s suas necessidades. Isto acarretou
um crescimento considervel da inadimplncia, que se refletiu na situao das Co-
hab. Estas, em sua esmagadora maioria, entraram em grave crise financeira.
Pode-se dizer que o elevado ndice de inadimplncia entre os muturios de bai-
xa renda, durante os primeiros anos de atividade do BNH (1964-69), colocava em
112 RA.P.4/88
questo o prprio estilo de atuao do Banco. A sada da "crise" dar-se-ia por
uma reformulao completa da pol{tica habitacional de interesse social ou pela uti-
lizao de mecanismos de autodefesa institucional do Banco, atravs da reduo
do papel dos investimentos populares e uma redefinio de suas prioridades de
ao. As condies polticas do incio dos anos 70 (governo Mdici), que no pri-
vilegiavam a necessidade de maior respaldo popular, acabaram por favorecer a
opo pela segunda alternativa.
Entre 1970 e 1974, enquanto o problema de inadimplncia dos muturios das
Cohab continuava a se agravar, a poltica adotada foi a de reduzir consideravel-
mente os investimentos para as famlias de baixa renda e aumentar substancial-
mente as aplicaes no chamado "mercado mdio" (classe mdia e alta), assim co-
mo em certas atividades recorrentes (material de construo, infra-estrutura, sa-
neamentos, etc.) e, sobretudo, em algumas operaes financeiras, tais como inves-
timento em ORTN.8
A partir de 1975, a inadimplncia - principal problema das Cohab na poca -
comeou a se resolver, e os investimentos em habitaes populares voltaram a
crescer. Este perodo coincide com o incio do processo de "abertura", atravs da
qual o governo buscou uma base mais ampla de legitimao poltica - inclusive
entre os setores populares - como aconteceu tambm nos primeiros anos de fun-
cionamento do BNH (1964--69).9
Em resumo, pode-se afirmar que, durante o regime militar, os perodos de maior
investimento em habitao para as camadas de menor renda e de maior sensibili-
dade aos problemas das casas populares foram justamente aqueles em que o go-
verno pretendia expandir sua legitimidade poltica. Entretanto, deve-se ressaltar
que a influncia da conjuntura poltica no foi direta, mas se materializou atravs
das respostas dadas s crises enfrentadas pelo BNH, decorrentes, principalmente,
de polticas econmicas globais que penalizavam as clientelas real e potencial do
Banco.
Se a situao poltica do incio dos anos 70 tomava possvel enfrentar a "crise"
do Sistema Financeiro da Habitao pelo mtodo relativamente simples de esva-
ziamento do ento chamado "mercado popular", em contrapartida, a vontade de
incrementar a construo de casas populares a partir da "abertura" exigia medidas
mais complexas. Para aumentar os investimentos, foi necessrio sanear financei-
ramente as Cohab e diminuir drasticamente os ndices de inadimplncia. eviden-
te que os meios escolhidos para fazer face a esta situao no foram "neutros";
pelo contrrio, eles marcaram de maneira inequvoca a evoluo posterior da pol-
tica de habitao popular.
Embora uma interao de fatores e medidas tomadas pelo BNH tenha influen-
ciado a transformao do "mercado popular", a mais importante delas parece ter
sido a opo das Cohab de privilegiar as famlias com renda mensal acima de trs
salrios mnimos. Assim, o "preo pago" pelo saneamento das Cohab pode ser
considerado elevado do ponto de vista dos propsitos sociais do Banco, pois sig-
nificou, na prtica, abandono de sua clientela-meta prioritria.
Essa estratgia das Cohab foi facilitada pelo comportamento do mercado imobi-
lirio, a partir de meados da dcada de 70. A especulao imobiliria, que atingiu
sobretudo as cidades mdias e as metrpoles, diminuiu consideravelmente as al-
ternativas habitacionais de grandes segmentos da baixa classe mdia. Estes seto-
Azevedo, S. & Andrade, L.A.G. op. cit. p. 86-7.
Id. ibid. p. 99.
Po/(tica de habitao popular
1/3
res, que anteriormente no se sentiam atrados pelos conjuntos habitacionais, pas-
saram a encar-los como uma possibilidade de resoluo de seus problemas de ha-
bitao.
Nessa conjuntura de crise habitacional geral e da opo das Cohab por setores
de maior renda, outras vantagens oferecidas na poca pelo governo tornaram as
casas populares ainda mais atrativas. A primeira facilidade diz respeito am-
pliao do prazo de ressarcimento do financiamento (de 20 para 25 anos) e a se-
gunda se refere diminuio dos juros para o setor popular, ambas objetivando a
reduo do valor real das mensalidades. Alm disso, na f6rmula de clculo das
prestaes, o governo voltou a generalizar o uso da tabela Price que, em compa-
rao aos demais sistemas de amortizao existentes - Sistema de Amortizao
Constante (SAC) e Sistema de Amortizao Mista (SAM) - significa mensalidades
iniciais bastante inferiores.
Ainda nesse mesmo penado, dois outros fatores favoreceram o revigoramento e
a estabilizao do mercado popular. O primeiro refere-se inflexo da curva do
salrio mnimo, que iniciou a recuperao de parte do seu poder de compra aps
uma diminuio contnua durante quase 10 anos. O outro fator diz respeito ao in-
cio de um processo de menores correes das prestaes. Em outras palavras, de
1965 at 1972, os reajustes das prestaes acompanharam as variaes do salrio
mnimo, e de 1973 at 1982, as prestaes foram indexadas abaixo da correo do
salrio mnimo.
Assim, enquanto as aplicaes no mercado popular se fortaleceram ocorreu uma
mudana qualitativa na caracterizao s6cio-econmica dos muturios, em relao
aos primeiros anos de funcionamento do BNH. A clientela das Cohab passou a ser
formada principalmente de famlias com rendimentos reais superiores a trs sal-
rios mnimos, sendo que, em sua maioria, os novos muturios vinculavam-se ao
setor formaI da economia (secundrio e tercirio). Os dados atuais disponveis pa-
ra diversas cidades mdias e metr6poles no confirmam esta tendncia como indi-
cam que, entre os muturios de renda familiar acima de trs salrios mnimos,
aproximadamente a metade (ou 1/3 do total da clientela das Cohab) encontra-se
acima do teto legal definido pelo governo (cinco salrios mnimos) para os postu-
lantes a casas populares. 1 o.
As caractersticas scio-econmicas dos moradores atuais dos conjuntos habita-
cionais no deixam qualquer dvida em relao posio minoritria ocupada pela
clientela inicial das Cohab. Em outras palavras, a participao dos trabalhadores
de menor renda e de dbil insero no mercado de trabalho (empregados no-qua-
lificados, biscateiros, diaristas, etc.) nos programas tradicionais de habitao p0-
pular apresenta uma tendncia decrescente, muito embora este seja o setor numeri-
camente majoritrio da populao urbana. Ressalte-se, ainda, que o processo de
mudana da clientela no ocorreu somente atravs da seleo dos novos mutu-
rios. Tomando-se as casas populares competitivas, houve tambm um forte pro-
cesso de revenda desses im6veis (repasse de fmanciamento) para setores de maior
renda, recebendo o antigo proprietrio um gio por essa operao.
Em virtude das mudanas operadas em meados da dcada de 70, a inadimpln-
cia caiu a nveis bastante baixos. Esta situao manteve-se at o incio da presente
dcada, quando a crise econmica voltou a afetar profundamente os assalariados.
Ainda que o governo tenha procurado minimizar os efeitos da crise atravs de
10 Banco Nacional da Habitao. Departamento de Pesquisa. Anlise comparativa de pesquisas.de avaliao
de bai.m renda. Rio de Janeiro, 1980.
114
RA.P.4/88
maior reajustamento de salrios para os setores mais carentes, o aumento de de-
semprego e os mecanismos de rotatividade de mo-de-obra utilizados pelos em-
presrios como forma de diminuio de custo fizeram com 'que os ndices de ina-
dimplncia voltassem a subir, agora em todas as faixas de atuao do BNH. Esta
situao agravou-se de forma abrupta em 1983, quando, pela primeira vez na
histria do BNH. as prestaes subiram acima do salrio mnimo.
Entre todos os muturios do BNH, os vinculados s Cohab foram os menos afe-
tados. Isto se explica em virtude de o programa possuir um'. clientela, em grande
parte, com um nvel de renda superior prevista originalmente. Assim, os que no
perderam emprego lograram, na sua maioria, enfrentar a crise habitacional, apesar
do encarecimento da prestao.
O reclamo maior partiu dos muturios da classe mdia-alta, financiados atravs
do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), pois, alem de ter seus
salrios corrodos violentamente pela crise do incio dos anos 80, pagavam maio-
res prestaes em funo do alto preo dos imveis produzidos pelo mercado. O
reajuste das prestaes em 1983, normalmente superior ao aumento real dos sal-
rios desses setores, engendrou a criao de inmeras entidades de defesa dos mu-
turios e a entrada macia, na justia, de processos contra as agncias financiado-
raso Outro setor muito afetado foi o dos muturios de cooperativas, pois, formado
por uma clientela com nvel de renda no muito superior ao das Cohab, participa
de um programa com menores subsdios e que, por motivo de deformaes advin-
das do formato institucional, passou a produzir habitaes com preos finais rela-
tivamente mais caros que os previstos em seus objetivos iniciais. Em suma, as
unidades habitacionais produzidas pelas Cohab apresentavam, em relao s cons-
trudas pelas cooperativas, maior competividade. Isto fez com que os muturios
das primeiras tivessem melhores condies de enfrentar a crise do que os destas
ltimas.
A reao ao aumento de 1983, capitaneada pelos muturios do SBPE com p0-
der relativamente alto de mobilizao da opinio pblica e presso sobre o gover-
no, fez com que o BNH terminasse por oferecer, ap6s vrias outras medidas (mu-
dana do sistema de amortizao, extenso de financiamento, etc.), um abono de
emergncia e uma indexao extremamente favorvel para aqueles que optassem
pelo reajuste semestral. Estes subsdios, que beneficiaram enormemente todos os
muturios, tornaram as prestaes das casas populares bastante acessveis. Em
contrapartida, isto significou um agravamento violento do dficit do Sistema Fi-
nanceiro da Habitao. O BNH, que vinha sendo, ao longo de sua trajetria, ques-
tionado sobre seu desempenho social, com o desastre financeiro do Sistema, en-
trou em profunda crise institucional.
3. A Nova Repblica e a extino do BNH: balano e perspectivas
As formas pelas quais as crises de produo de casas populares foram enfrenta-
das ao longo da trajetria do BNH tiveram, como uma das conseqncias mais
importantes, o alijamento das camadas de baixa renda. Apesar dos subsdios em-
butidos nos programas populares, a situao econmica das fannlias com renda in-
ferior a trs salrios de tal maneira precria que no St2porta a contrapartida exi-
gida dos muturios. Esta uma situao que no especfica do Brasil, atingido a
maioria dos pases em desenvolvimento, e mostra o trade-off existente entre o
econmico e o social. Em outras palavras, alm das especificidades da produo
Po/ftica de habitao popular
115
de habitao, que dificultam o seu barateamento," a poltica habitacional enfrenta
constrangimentos referentes ao nvel de renda de amplos setores da populao que
extravasam, em muito, suas fronteiras, no podendo, portanto, ser por ela equa-
cionados.
Sabe-se que a opo habitacional para a maioria da populao pobre, formada
por desempregados e trabalhadores eventuais, so os cortios, favelas e bairros
clandestinos localizados na periferia das metrpoles e grandes cidades. Nessas
circunstncias, a autoconstruo espontnea torna-se a soluo possvel para am-
plas camadas populares resolverem seus problemas habitacionais. Devido escas-
sez de recursos e de tempo disponvel, essas construes prolongam-se por um
largo perodo de tempo e se caracterizam pelo tamanho reduzido, baixa qualidade
dos materiais empregados, acabamento precrio e tendncia deteriorao preco-
ce.
Apesar da quantidade nada desprezvel de unidades financiadas pelo BNH nos
seus 22 anos de existncia - quase 4,5 milhes, como se pode observar pela tabela
1 - calcula-se, em funo de dados comparativos dos dois ltimos censos, que
somente 27,66% das moradias construdas se beneficiaram de alguma linha de fi-
nanciamento oficial.
12
Entre as unidades financiadas pelo BNH apenas 33,5 foram
formalmente destinadas aos setores populares.
Como os programas tradicionais de habitao popular oferecidos pelo Sistema
Financeiro da Habitao absorviam apenas uma pequena parte da clientela-alvo,
fundamentalmente aquela de mais alto rendimento, a partir de 1975 o BNH iniciou
uma srie de projetos alternativos baseados na autoconstruo e destinados aos
segmentos mais carentes. Estes programas surgiram justamente no momento em
que, devido reestruturao e saneamento das Cohab, os setores de menor renda
estavam sendo paulatinamente preteridos nos programas tradicionais. Os dados
disponveis indicam baixo desempenho quantitativo dessas iniciativas no conven-
cionais. Menos de 6% das unidades financiadas foram destinadas aos chamados
programas alternativos. Entre as moradias populares financiadas, somente 17,6%
so oriundas desses programas especiais.
Por outro lado, quase metade das unidades financiadas (48,8%) foi destinada
aos setores de classe mdia de altos rendimentos (mercado mdio). A distoro
ainda maior se levarmos em conta que o custo da unidade habitacional popular
muito menor do que o dos demais nveis de renda.
Por ocasio da instalao da Nova Repblica havia consenso sobre a crise do
Sistema Financeiro da Habitao e a necessidade de reestruturao do mesmo. O
governo tomou diversas medidas iniciais que indicavam uma predisposio a uma
profunda reforma. Foi criada uma comisso de alto nvel para propor sugestes e,
posteriormente, sob patrocnio federal, e com o apoio da Associao dos Arquite-
tos do Brasil, desenvolveram-se debates regionais sobre as propostas em pauta,
envolvendo setores universitrios, entidades de classe e associaes de muturios.
Os temas abordados eram os mais variados possveis: discutiam-se desde medidas
de descentralizao do BNH, com fortalecimento das delegacias regionais, at
mudanas no sistema de financiamento, operao e receita do Sistema. Algumas
das sugestes apontavam para a criao de um banco social, com a separao do
Sistema Financeiro de Poupana e Emprstimo. Concomitantemente a este proces-
11 Azevedo, S. op. cit.; Topalov, Chrisllan. op. cito
12 Clculo efetuado a partir das seguintes fontes: IBGE. Recenseamento geral. Rio de Janeiro, IBGE, 1970.
p. 242-3; IBGE. Tabulaes avanadas do censo demogrfico: resultados preliminares. Rio de Janeiro,
1981, p. 32; Banco Nacional da Habitao, Departamento de Planejamento e Coordenao, 1971.
116
RA.P.4/88

;:;;
2'
!}

::;.

'2,
)
'I::
.g
;;:
iS"
..,
....
....
'-I
Mercado popular
Tabela 1
Nt1mero de financiamentos habitacionais concedidos pelo Sistema
Financeiro da Habitao (SFH/BNH) - 1964-86 (julho)
Mercado econmico Mercado mdio
Progra- (%) Progra- (%) Total de (%) Coope- (%) Outros (%) Total de (%) SBPE" (%) Outros (%) Total de (%) Total
mas tradi- mas alter- unidades tivas progra- unidades progra- unidades SFH
cionais nativos' mas
2
mas'
(Cohab)
1.235.409 27,7264.397 5,9 1.499.806 33,6 488.659 10,9299.471 6,7 788.130 17,6 1.898.975 42,5 280.418 6,3 2.179.393 48,8 4.467.329
Fonte: BNII/Departamento de Planificao e Coordenao (DPLAC).
'Programa de Erradicao da Sub- Habitao (Promorar); Joo-de- Barro (Programa de Autoconstruo); Financiamento para Construo, Ampliao e Melhoria
da Habitao (Ficam); Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados (Profilurb).
2lnstituto, Hipoteca, Emp. P/PRON., Programa Nacional para o Trabalhador Sindicalizado (Prosin).
3Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE). Dados disponveis at maio de 1986.
'Recun (Refinanciamento ou Financiamento ao Consumidor de Materiais de Construo); Prodepo (Programa de Apoio ao Desenvolvimento de P610s Econmi-
cos) .
so, a prpria Associao dos Funcionrios do BNH desenvolvia seminrios a fIm
de recolher subsdios para a reformulao do SFH.
A maforia das propostas giravam em torno de temas como descentralizao,
prioridade social e criao de instrumentos de equilbrio fInanceiro, atravs da
modifIcao da legislao em vigor. Em funo da complexidade da questo, da
forma de encaminhamento das discusses e dos diferentes interesses envolvidos,
estava-se ainda longe de se alcanar consenso sobre pontos bsicos da reforma,
quando o governo decretou a extino do Banco.
A forma como se deu essa deciso foi motivo de surpresa para as entidades en-
volvidas na reformulao do SFH, uma vez que ocorreu de maneira abrupta e sem
margem para contrapropostas. Este procedimento se chocava com as declaraes
de intenes e encaminhamentos anteriores feitos pelo prprio governo. No refe-
rente ao contedo, a perplexidade foi ainda maior, j que quase nada se incorpo-
rou do controvertido processo de discusso ento em curso.
A maneira como o governo incorporou o antigo BNH Caixa Econmica Fede-
ral toma explcita a falta de proposta clara para o setor. Em outras palavras, ne-
nhuma soluo foi encaminhada para os controvertidos temas que perrneavam o
debate anterior. Nesse sentido, a pura desarticulao institucional do Banco, sem
o enfrentarnento de questes substantivas, somente tende a agravar os problemas
existentes. Constrangimentos como o do desequilbrio fmanceiro do sistema no
foram sequer tocados. Continua-se, para usar o jargo popular, sem saber quem
vai "pagar a conta". Ainda que se possa imaginar inmeras solues para reequili-
brar o sistema, algum ter que cobrir esse dfIcit. Haver uma socializao des-
ses subsdios atravs da utilizao de verbas oramentrias? Sero os futuros mu-
turios penalizados com uma carga fmanceira maior, a fIm de sanear o Sistema?
Qualquer das opes mencionadas apresenta efeitos "perversos" bastante eviden-
tes. Claro est que, teoricamente, poderia haver meios de obrigar os setores mais
aquinhoados da sociedade a suportar esse nus. Entretanto, com que justificativa
se poderia exigir, de um setor social, sacrifcios para a resoluo do problema ha-
bitacional de um grupo especfIco da sociedade, ou seja, os muturios do BNH?
Caberia ainda questionar se haveria condies polticas para medidas nessa linha.
A extino do BNH, sem qualquer tentativa de equacionamento dos problemas
concretos, pareceu ser uma estratgia do governo para angariar respaldo poltico
num momento em que se evidenciava o fracasso do Plano de Estabilizao
Econmica e se propunham medidas econmicas corretivas extremamente impopu-
lares. Neste sentido, o fun do BNH, instituio vista por boa parte da opinio p-
blica como dispendiosa, de efIcincia discutvel e identifIcada com o regime ante-
rior, seria a contrapartida do governo aos sacrifcios exigidos populao. Servi-
ria como um exemplo da disposio de conter os gastos pblicos.
A desativao do BNH, sem uma estratgia defmida de ao, pode acarretar
riscos para o desempenho futuro do poder pblico na rea habitacional. Ressalta-
se que o processo de absoro dos ex-funcionrios do BNH pela Caixa Econmica
Federal tem levado um nmero paulatinamente crescente de tcnicos de maior es-
pecializao a buscar outras atividades e ocupaes. A soluo institucional im-
plementada tambm se apresenta como sem criatividade e inadequada s necessi-
dades do setor.
A incorporao das atividades do BNH Caixa Econmica Federal fez com
que a questo urbana e especialmente a habitacional passasse a depender de uma
instituio em que estes temas, embora importantes, so objetivos setoriais. Do
mesmo modo, ainda que considerada como agncia fmanceira de vocao social, a
118
RA.P.4/88
Caixa possui, como natural, alguns paradigmas institucionais de um banco co-
men:ial, como a busca de equilbrio financeiro, retomo do capital aplicado, etc.
Nesse contexto, toma-se muito difcil, por exemplo, dinamizar programas alterna-
tivos, voltados para os setores de menor renda e que exigem elevado grau de
subsdios, envolvimento institucional, desenvolvimento de pesquisas, etc.
Evidentemente, pode-se argumentar que a poltica urbana e habitacional estar
a cargo do ministrio respectivo, atuando a CaIxa apenas como rgo gerenciador
do Sistema. Vale lembrar, entretanto, que tambm -no passado recente a poltica
urbana e habitacional esteve vinculada formalmente a outros rgos (Serfhau,
CNDU, Ministrio do Desenvolvimento Urbano). Apesar disso, na prtIca, por ter
controle sobre recursos crticos, coube ao BNH a definio e implementao con-
.:reta da poltica. No h porque supor que, na atualidade, com a Caixa Econmica
ocorra uma situao diferente.
possvel que, a mdio prazo, o agravamento dos problemas urbanos e habita-
cionais, aliado inadequao da atual estrutura organizacional para enfrent-los,
leve o governo a repensar a questo institucional. Qualquer que seja o encami-
nhamento futuro, importante tentar resgatar a experincia institucional anterior-
mente adquirida, de modo que se possa partir de um patamar mais alto, sem repetir
exemplos negativos do passado.
Recorde-se que por ocasio da extino da Fundao da Casa Popular e criao
do BNH, pouco se aproveitou do acervo acumulado durante o perodo populista.
Naquela poca, tanto a dimenso quanto a importncia da FCP eram bem menores
quando comparadas hoje com a do seu sucessor. Oxal nada de parecido ocorra
com o esplio do BNH, entre outras razOes porque essa experincia institucional
custou excessivamente caro ao pas.
Summary
This articIe analyzes the complex relations between politics and housing policy
in Brazil during the last decades. Even though it has been possible to discover an
association between greater investments in low-cost housing and periods in which
the government sought wider support from the poor, the influence of the political
conjuncture on housing policy is not direct, but has occurred as a result of the de-
cisions made in facing the crisis of the Housing Financing System. Besides inte-
racting with the political environment, the performance of housing policy has a1so
been affected by several factors, such as target cIientele, institutional interactions,
the behavior of social groups, its goals, the goals developed in the course of po-
Iicy implementation, and the professional paradigms, among others. Due to the
trade-off between housing policy and other public policies, the challenges of hou-
sing problerns cannot be faced without an interdisciplinary approach.
Pol(tica de habitao popular
119