Os planos e seguros privados de saúde no Brasil:

reflexos de uma política liberalizante.1

Angelo Giuseppe Roncalli 2

1. Texto produzido como atividade da Disciplina "Administração na Área de

Saúde" do Curso de Pós-Graduação em Odontologia Preventiva e Social
da UNESP.
2. Professor da UFRN, Mestre em Odontologia Social, Doutorando em
Odontologia Preventiva e Social pela UNESP - Araçatuba

Introdução
Sem dúvida o Brasil vive hoje um momento peculiar na história de suas políticas de
sociais em geral e da política de saúde em particular. Vivendo um processo franco de
tentativa de consolidação de um modelo econômico neo-liberal, tem o contraponto de
coexistir com uma legislação (explicitada em sua Carta Magna) claramente pautada em
mecanismos de proteção social, pelo menos no que diz respeito à saúde. O que poderia
ter sido considerado como uma grande vitória do movimento sanitário brasileiro,
articulado desde o início dos anos 80, tem se tornado palco de lutas onde, pelo lado do
movimento sanitário e de setores da sociedade civil organizada, tenta-se transformar a lei
em prática e, pelo lado do governo, tenta-se minar estas iniciativas, trabalhando no
sentido do sucateamento do Sistema Público de Saúde e de um redesenho das políticas
sociais a partir de um novo modelo de Estado, o Estado mínimo.
De fato, há um reconhecimento do próprio movimento sanitário de que as conquistas no
campo das leis não foram acompanhadas pelo devido suporte no campo da sociedade,
ou seja, como define FIORI (1991) "...frustaram-se os últimos [os reformistas] (...) ao
acreditar que a apenas a forças das leis e das reformas administrativas seria suficiente
para ampliar a cidadania e comprometer o Estado com suas responsabilidades
democráticas".
Assim, diferentemente da forma como se deu a estruturação dos modelos de proteção
social em países da Europa (a Inglaterra é um exemplo), onde o Estado de Bem-Estar
Social (Welfare State) foi consolidado ao longo dos anos a partir de um amplo movimento
de lutas sociais, no Brasil, a estruturação do seu modelo de assistência à saúde -
entendendo este como um dos componentes de uma política de seguridade (*) - foi
estabelecido tardiamente e claramente vinculado aos interesses do capital e das elites
governamentais.
Mantendo o exemplo inglês, apesar dos anos de política neoliberalizante - a partir do
governo Tatcher - terem trazido sérias consequências ao modelo de Welfare da
Inglaterra, o NHS (National Health Service) continua firme apesar dos arranhões. No

(*) Hádivergências na literatura com relação ao fato de se o Brasil teria realmente um modelo de Welfare clássico. Para DRAIBE (1988)
é possível identificar características desse modelo nas políticas sociais brasileiras. Segundo ZANETTI (1993), no entanto, a despeito
da consolidação tardia de um Sistema Nacional de Saúde em meados da década de 70, as políticas setoriais, no Brasil nunca
chegaram a compor um modelo claro de proteção social. Sobre este assunto, ver ZANETTI, C.H.G. As marcas do mal-estar social no
Sistema Nacional de Saúde..., 1993.
Angelo Giuseppe Roncalli – Os planos e seguros privados de saúde no Brasil... Pág 2

Brasil, vemos um modelo ser criticado, sucateado e reformado sem nunca ter sido posto
em prática de forma plena. O SUS, um modelo de assistência à saúde universal e
equânime em sua essência, é visto com descaso pelo governo e, o que pior, pela maioria
da população.
Por outro lado, assistimos, principalmente a partir da início da década de 90, a explosão
dos planos e seguros privados de saúde. A chamada Medicina Supletiva tem
apresentado um crescimento vertiginoso em termos de número de segurados e de
faturamento. Estima-se que hoje este sistema conte com cerca de 40 milhões de
usuários, movimentando um mercado de 15 bilhões de dólares anuais, números que
estavam em torno de 24 milhões e 1,85 bilhão, respectivamente, há dez anos.
Os planos e seguros privados de saúde compôem uma parcela do sistema de prestação
de assistência médica no Brasil, conhecida como assistência suplementar. Por se tratar
de um serviço de relevância social, deve estar sob o controle do governo e, segundo a
Constituição, deve funcionar, como o próprio nome indica, de forma complementar ao
Sistema Público de Saúde. Recentemente tem sido amplamente divulgado na imprensa a
batalha na qual se transformou a regulamentação dos planos e seguros privados de
saúde, no Congresso Nacional. À reboque destas discussões, são diariamente
reportados casos em que a prestação de assistência médica por parte dos planos e
seguros, tem se transformado em caso de polícia tendo como protagonistas, de um lado,
os segurados e, de outro, as administradoras.
O fato é que este comportamento do mercado da assistência médica privada no Brasil
em anos recentes possui raízes históricas que estão relacionadas com o próprio modelo
de desenvolvimento brasileiro, característico de países de capitalismo tardio, como
também à forma como se estabeleceram as relações entre público e privado no Brasil,
tanto no que diz respeito as políticas sociais e econômicas, como nas políticas de
assistência à saúde.
Este trabalho, portanto, tentará resgatar estes aspectos, discutindo o estado atual da
assistência médica supletiva no Brasil, suas principais características e perspectivas,
tendo como eixo de análise as tendências nas políticas de assistência médica no Brasil e
no mundo.

As raízes históricas do sistema de seguro social e privado no Brasil e

no mundo
Antes de detalharmos o surgimento e evolução do sistema de seguro social no Brasil,
convém discorrer um pouco sobre as origens do sistema de seguro social e privado no
mundo.
De acordo com ANDREAZZI (1991), pode-se dizer que os seguros surgiram com o
capitalismo. Sua maior expansão se deu a partir do século XVII, quando a companhia
Lloyds de seguros foi criada, após um incêndio em Londres, no ano de 1766. A partir daí
sua expansão se deu no sentido de garantir a propriedade privada e o consumo de
mercadorias e serviços.
Em seus primódios, o seguro privado, por ter surgido à época do capitalismo
concorrencial, possuía características relativas ao modelo econômico vigente com uma
lógica econômica vinculada à lei da oferta e da procura e, como ideologia política, a do
laissez-faire, ou seja, uma prática liberal (FALEIROS, 1995). Deste modo, a assistência à
saúde era prestada aos que podiam pagar por ela e, para a população marginal, era
reservada a filantropia.
Era uma época de consolidação de uma classe trabalhadora assalariada emergente que
via nos mecanismos de ajuda mútua uma saída para a recuperação da capacidade
Angelo Giuseppe Roncalli – Os planos e seguros privados de saúde no Brasil... Pág 3

produtiva em casos de incapacidade para o trabalho, acidentes, doenças etc. Este

mecanismo de ajuda mútua, que é hoje reconhecido como mutualismo, pode ser
considerado como um embrião de seguro privado, uma vez que eram mantidos por
contribuições dos trabalhadores como forma de garantia contra eventuais danos à saúde
ou ao patrimônio.
Os seguros privados, contudo, já estavam razoavelmente consolidados à essa época,
entretanto estavam restritos à burguesia, de modo que podem ser descritas três formas
básicas de financiamento coletivo presentes: a remuneração direta por serviços e
algumas formas de seguro para a burguesia e camadas médias, o mutualismo para a
classe trabalhadora e a assistência pública e filantropia para a população marginal
(ANDREAZZI, 1991).
O crescimento da classe trabalhadora e, consequentemente, de seu poder de pressão e
de barganha, é o motriz para o surgimento de algumas modalidades de seguro social.
Para os trabalhadores, era preciso envolver o Estado e as empresas nos mecanismos de
recuperação e, a partir de intensas lutas políticas, foi se estabelecendo o seguro coletivo,
o qual se dava de maneira diferenciada, a depender da posição que a categoria de
trabalhadores em questão ocupava no setor produtivo.
As pressões da classe operária resultaram no primeiro seguro coletivo obrigatório na
Inglaterra em 1887 e na França e nos EUA em 1908, que consistia em um seguro contra
acidentes de trabalho. Foi uma cessão do capital mas que não feria o princípio liberal, e
até facilitava as relações capital-trabalho instituindo um mecanismo de compensação
monetária para os riscos do trabalho, reduzindo os conflitos com os operários e
melhorando a situação da empresa em casos de processos judiciais.
Seguindo a mesma linha de compensações e alívio de tensões sociais, as grandes
empresas montam suas caixas de aposentadoria, garantindo um final mais
compensatório à capacidade produtiva do trabalhador. Como a manutenção das caixas
era vinculada à saúde financeira da empresa, os riscos eram muito grandes, pois, uma
vez falida a empresa, a caixa de aposentadoria ia junto, prejudicando o trabalhador. É
neste panorama que se dá a intervenção do Estado, no sentido de tornar o seguro
obrigatório, surgindo assim o seguro social.
Pode-se dizer, portanto, que os seguros surgiram principalmente a partir de pressões dos
trabalhadores, inicialmente junto às empresas, configurando-se o seguro privado e, em
seguida à intervenção do Estado, como resultado de pressões maiores, surge o seguro
social (ANDREAZZI, 1991).
É preciso, no entanto, contextualizar estes acontecimentos, no que se refere à dinâmica
do capitalismo. A criação de mecanismos de previdência social era extremamente
benéfica para o capitalismo na medida em que preservava a força de trabalho, reduzia as
tensões provenientes das pressões dos trabalhadores e, melhor ainda, não trazia ônus
algum, uma vez que o financiamento deste sistema era proveniente da contribuição dos
próprios trabalhadores.
Por outro lado, há que se destacar que

"mesmo operadas na Esfera Pública sob a lógica da capitalização do seguro

social, as estruturas previdenciárias ainda mostravam-se insuficientes para
responder ao conjunto de demandas de proteção nas sociedades industriais
avançadas" (ZANETTI, 1993).
Angelo Giuseppe Roncalli – Os planos e seguros privados de saúde no Brasil... Pág 4

Assim, como tentativas de equacionamento destes conflitos, criaram-se iniciativas

diametralmente opostas ideologicamente, à esquerda, com projetos socialistas e, à
direita, com projetos fascistas de cunho coercitivo-regulador.
Após a segunda guerra mundial, com a queda dos regimes fascistas, novas concepções
econômicas, de cunho keynesiano (*), geram uma mudança no conceito de seguro social,
baseado na contribuição de categorias de trabalhadores, para o conceito de seguridade
social, o que significa "o compromisso, pelo Estado, de um nível mínimo de bem-estar
para todos os cidadãos" (ANDREAZZI, 1991).
O precussor no estabelecimento destes mecanismos de proteção social, baseados no
princípio do bem-estar, foi a Inglaterra e tal modelo acabou se expandindo por toda a
Europa, resguardadas as peculiaridades de cada país.
Tratava-se de um sistema de proteção social universal e equânime, baseado no princípio
do direito de cidadania. De acordo com Oliveira e Teixeira apud ZANETTI (1993):

"assim como, anos antes, a partir das proposições keynesianas, se

começara a romper a ortodoxia liberal no âmbito da economia, passava-se
a pregar, também, agora, o crescimento da intervenção governamental na
área das chamadas políticas sociais, coisa que atingiu seu apogeu na
Europa Ocidental, sob os governos social-democratas e trabalhistas que se
sucederam em vários países da região. Aspirava-se atingir o que se passou
a denominar Welfare State, o Estado de Bem-Estar Social, a abolição das
necessidades, através de uma expansão dos gastos públicos nas áreas
ditas sociais, e uma mudança na forma de encarar estes problemas."

O modelo de Welfare europeu representou, portanto, uma forma de superação dos

conflitos entre capital e trabalho, constituindo-se numa opção negociada para a crise,
tendo em vista o crescimento dos movimentos de esquerda e das organizações da classe
operária no pós-guerra e a consolidação da revolução socialista na União Soviética.
O que é fato, no entanto, é que estas conquistas, representadas pela expansão do
Estado de Bem-Estar estão claramente ligadas à capacidade de luta e de organização da
classe trabalhadora. Um comportamento diferente se configurou nos Estados Unidos,
onde o Estado sempre se caracterizou por uma vertende liberal e a mobilização dos
trabalhadores se deu mais num plano corporativista. Como destaca Ring (1988) apud
ANDREAZZI (1991):

"Aqui [nos EUA], a mobilização da classe trabalhadora tem sido, em termos

históricos, menos ampla, fato que contribui para uma explicação da menor
provisão pública de bem-estar pelo Estado americano. Igualmente
significativo é o sucesso dos sindicatos americanos em negociar medidas
de bem-estar para si, independentemente do Estado: isso inclui
compensações ao desemprego, custos de saúde, pensões e férias
remuneradas."

(*) Segundo os princípios keynesianos, "era possível reverter o impacto da tendência histórica do capitalismo de ciclos de expansão e
depressão, através de medidas que garantissem o consumo da massa assalariada, mantendo assim, a produção" (Andreazzi,
1991). As idéias de Keynes foram precussoras da criação dos Estados de Bem-Estar Social (Welfare States) na Europa pós-guerra
(LAURELL, 1995).
Angelo Giuseppe Roncalli – Os planos e seguros privados de saúde no Brasil... Pág 5

Desta forma, o modelo de atenção à saúde americano é quase que totalmente centrado
na prática liberal e no seguro-saúde privado, sendo que a assistência pública fica restrita
à população marginal.
Em sua maioria, os seguros privados são coletivos, mantidos pelas empresas, total ou
parcialmente. Em 1983 cerca de 58% da cobertura de cuidados médicos à população
americana era fornecida por seguros privados coletivos, e é cada vez menor a
participação do Estado e dos empregados na contribuição. Entre as décadas de 60 e 80
a participação dos empregadores passou de 3,4% para 26,9% enquanto que a
participação dos empregados caiu de 62,8% para 31,7% (Staples, 1989 apud ANDREAZZI,
1991).
Evidentemente este modelo gera distorções no acesso aos serviços de saúde, na medida
que a cobertura está diretamente relacionada à capacidade de organização e
reinvindicação de cada categoria em particular. Categorias de trabalhadores mais
organizadas e com alto nível de sindicalização estão mais cobertas do que categorias
menos articuladas. Setores ligados à produção de bens, como minas e construção civil
atingem percentuais de cobertura em torno de 80% enquanto que os setores de serviços,
têm cobertura menor, como por exemplo a categoria de trabalhadores da área de
diversões e serviços de recreação tem uma cobertura de apenas 30% (Renner e Navarro,
1989 apud ANDREAZZI, 1991).
Deste modo, pode-se dizer que, no mundo, o modelo de seguro privado como forma
hegemônica no sistema de assistência à saúde é característico dos Estados Unidos,
onde a política econômica é fortemente liberal não só na área da saúde mas em
praticamente todas as políticas sociais. Os EUA se caracterizam por políticas sociais
foquistas e não universais, no sentido de que o Estado deve prover assistência mínima
aos indigentes e o mercado é o grande regulador da prestação da assistência aos
demais.
Este modelo, diferente dos Estados de Bem-Estar europeus, parece ter gerado
influências no modelo brasileiro o qual teve, é verdade, suas peculiaridades como
veremos a seguir.

O modelo de seguro no Brasil e as políticas de assistência à saúde

O que se convencionou chamar de Previdência Social no Brasil teve seu embrião nas
Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPs), surgidas no início do século, mais
precisamente em 1923, com a Lei Elói Chaves.
As CAPs eram organizadas por empresas e mantidas e geridas pelos patrões e
empregados. Seu surgimento obedeceu também, à mesma lógica dos países que
estruturaram seus modelos de seguro à época do capitalismo concorrencial: as empresas
que eram estratégicas para a economia nacional fundaram suas caixas. As primeiras
foram as dos trabalhadores das companhias de via férrea e portuários. Funcionavam
como uma espécie de seguro social (tem direito aquele que paga contribuição) que
garantiria certos benefícios como a aposentadoria e, principalmente a assistência médica.
Como tinham caráter privado, ou seja, eram mantidas por empresas, ainda não se
configuravam como iniciativas do Estado, muito embora os presidentes das Caixas
fossem nomeados pelo Presidente da República e houvesse um interesse claro do
governo na manutenção deste sistema (TOMAZZI, 1986).
Entretanto, com o crescimento das CAPs (em 1930 já existiam 47 delas, cobrindo mais
de 140 mil associados), são criados os Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs),
onde a participação do Estado já se dá de forma mais clara. A contribuição passa a ser
tripartite, entrando o Estado como contribuinte. Os IAPs passam a se organizar por
Angelo Giuseppe Roncalli – Os planos e seguros privados de saúde no Brasil... Pág 6

categorias e o primeiro a surgir é o dos marítimos (IAPM) em 1933, seguido dos

comerciários e dos bancários em 1934. Enquanto as CAPs privilegiavam a assistência
médica como um dos principais benefícios, os IAPs, já com a participação do governo e,
portanto, com uma política mais contencionista, privilegiam a previdência social,
mantendo a assistência médica num segundo plano (MENDES, 1993).
O que se observou a partir da criação dos IAPs, foi uma crescente centralização das
ações de saúde no âmbito federal. Era de interesse do governo criar um sistema de
seguro social que garantisse a integridade do novo foco de atenção das ações do
governo: o corpo do trabalhador. Explica-se: com o crescimento da industrialização, o
modelo agro-exportador passa a não ser mais hegemônico, deslocando-se a
necessidade de sanear os espaços de circulação de mercadorias para a atuação sobre o
corpo do trabalhador, a fim de manter e restaurar sua capacidade produtiva (OLIVEIRA e
SOUZA, 1997). A conjuntura política da época se caracterizava pelo Estado populista,
onde diversas outras medidas foram tomadas, dentro das políticas sociais, no sentido
mais de cooptar as categorias de trabalhadores que, a cada dia, avançavam em sua
organização, e menos de responder aos problemas estruturais de vida daqueles
trabalhadores. É criada, então, durante o governo Vargas, a legislação trabalhista, a
montagem do sistema previdenciário, a regulação das relações sindicais etc (Tomazzi,
apud OLIVEIRA e SOUZA, 1997).
A medida que este sistema crescia, tornava-se cada vez mais centralizado no Estado e
ficava mais clara a dicotomia entre as ações de saúde pública e a assistência médica. A
institucionalização das ações de saúde pública se deu na forma de uma centralização
crescente em torno do governo, sendo este modelo predominante até 1960 e
permanecendo praticamente inalterado até os dias atuais. A partir do final da década de
50, a Medicina Previdenciária, torna-se cada vez mais importante para o Estado,
conquistando espaço e assumindo sua predominância em meados dos anos 60 quando
se dá a unificação de todos os Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs) numa única
instituição estatal: o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) (OLIVEIRA e SOUZA,
1997).
A criação do INPS consolidou o modelo brasileiro de seguro social e de prestação de
serviços médicos. O direito à assistência à saúde não era uma condição de cidadania,
mas uma prerrogativa dos trabalhadores que tinham carteira de trabalho assinada e,
portanto, contribuíam com a previdência.
Com o advento do regime militar após 1964, uma gigantesca estrutura foi criada em torno
da Previdência Social, com uma clara vinculação com os interesses do capital nacional e
estrangeiro. O Estado passa a ser o grande gerenciador do sistema de seguro social, na
medida que aumentou seu poder em duas frentes: econômica e política. No primeiro
caso, a partir do aumento das alíquotas de contribuição, o que aumentou
consideravelmente os recursos financeiros disponíveis. No campo político, é abolida a
participação dos usuários na gestão da previdência social (que existia na época das
CAPs e dos IAPs), aumentando ainda mais o controle governamental (MENDES, 1993).
Em 1977 é criado o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS) onde
as ações relativas à previdência e a assistência médica ficam divididas. O SINPAS é,
então, formado pelo IAPAS (Instituto de Administração Financeira da Previdência Social),
que, como o próprio nome indica, cuidava da parte financeira da Previdência, e pelo
INAMPS (Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social), responsável
pela assistência médica. O INAMPS passa, então, a ser o grande catalisador das ações
de assistência médica no Brasil, continuando com a mesma política de privilegiamento do
setor privado. Passa a ser difundido o discurso de que o aumento dos serviços através de
convênios é, tecnicamente, a alternativa mais correta (PAIM, 1986).
Angelo Giuseppe Roncalli – Os planos e seguros privados de saúde no Brasil... Pág 7

Em síntese, apesar de ser uma ação com características de uma assistência à saúde
estatal, tratava-se de uma crescente privatização do setor saúde. A participação do setor
privado na assistência médica, através dos convênios e credenciamentos, tornava-se
cada dia maior, com o governo investindo cada vez menos em sua rede própria. No início
da década de 80, por exemplo, cerca de 70% das verbas destinadas à assistência
médica ia para as mãos dos empresários da saúde, e o INAMPS chegou a comprar,
naquela mesma época, 300 mil leitos a hospitais particulares e disponibilizar apenas
7.800 de sua rede própria (Tomazzi apud OLIVEIRA e SOUZA, 1997). Consolida-se um
modelo de atenção médica conhecido como Modelo Médico-Assistencial Privatista, onde
a principal fonte de financiamento era o Estado e o principal prestador e, portanto,
usufruidor de suas benesses, era a iniciativa privada (LUZ, 1991, MENDES, 1993).
A partir do início da década de 80, este sistema começa a mostrar sinais de
esgotamento. As intermináveis filas, baixos salários, precárias condições de trabalho,
geravam uma insatisfação crescente da população com a qualidade da assistência. A
má-gerência dos recursos, aliada aos episódios cada vez mais crescentes de corrupção,
levaram a Previdência a um colapso. Como fator agravante, à essa época a previdência
começa a “envelhecer” e a fase de captação de recursos começa a dar lugar a uma fase
de maiores gastos. Ou seja, durante os primeiros anos de sua existência, a Previdência
Social apenas recebeu contribuições que proporcionaram um volume de recursos e um
patrimônio consideráveis. Com o aparecimento das primeiras aposentadorias e pensões,
a Previdência passa a ter que gastar um dinheiro que não mais tem (Teixeira apud
OLIVEIRA e SOUZA, 1997).
É importante ressaltar, também, que este sistema já era por demais criticado. Tais
críticas não vieram à tona na ocasião, pois, durante o período mais repressor do regime
militar, até fins dos anos 70, o sistema foi mantido à força. As lideranças sindicais haviam
sido praticamente extintas à essa época e a participação dos trabalhadores nas
discussões sobre o sistema de prestação de serviços médicos inexistia.
Com a abertura política, a partir do início dos anos 80, vão se reestruturando os
movimentos em defesa de uma política de saúde mais abrangente, democrática e
disponível para todos. Esse movimento, que surgiu a partir de discussões acadêmicas
sobre as políticas de saúde e da reestruturação das organizações de trabalhadores da
saúde, ficou conhecido como Movimento Sanitário e teve uma atuação marcante nos
destinos do sistema de saúde brasileiro.
As idéias do Movimento Sanitário Brasileiro de um sistema de saúde universal e
eqüânime, a partir de um conceito de saúde mais ampliado e da consolidação da
premissa de que saúde é direito de todos e dever do Estado, foram amplamente
discutidas na VIII Conferência Nacional de Saúde, em 1986, e formaram a base para o
capítulo da saúde na nova Constituição Brasileira, promulgada em 1988. A partir da
Constituição, é criado o Sistema Único de Saúde, o SUS, que tem como princípios
básicos a universalidade da atenção, a equidade no acesso, a descentralização das
ações e o controle social.
Na prática o SUS representou um aumento considerável na demanda por serviços de
saúde na medida que não mais restringiu o acesso à clientela previdenciária. Por outro
lado, no entanto, não ouve a contrapartida do Estado no sentido de oferecer a infra-
estrutura necessária, em termos de recursos e de novas modalidades de atenção, de
modo que a nova forma de assistência acabou adquirindo uma característica de
excludência mais marcante ainda, o que alguns autores, entre eles Mendes,
denominaram de “universalização excludente” (MENDES, 1993).
Este fenômeno teve uma relação direta com a grande ascenção dos planos e seguros
privados de saúde a partir do início da década de 90. Através da universalização
excludente, o que gerou um sucateamento da rede e uma maior dificuldade de acesso,
Angelo Giuseppe Roncalli – Os planos e seguros privados de saúde no Brasil... Pág 8

uma parcela significativa da clientela do serviço público de saúde, não obtendo a

qualidade que até então dispunha, passou a fazer parte da rede de usuários dos planos
de saúde. Por outro lado, devido a uma redução marcante do poder aquisitivo da classe
média, em virtude do achatamento salarial, os planos de saúde passaram a contar,
também com esta clientela, que antes era usuária de serviços privados liberais de saúde.
Assim, o crescimento vertiginoso do número de usuários dos planos e seguros privados
de saúde se deu a partir da “subida” da classe média-baixa usuária do serviço público e
da “descida” da classe média-alta usuária do serviço privado.
Deste modo, a nova conformação do modelo hegemônico de prestação de serviços de
saúde no Brasil passou do modelo médico assistencial privatista, consolidado,
basicamente na década de 70 ao projeto neoliberal, a partir de meados dos anos 80 e
início dos anos 90, conforme ilustra Mendes (MENDES, 1993).

Legenda: SAT: Subsistema de Alta Tecnologia; SAMS: Subsistema de Atenção Médica Supletiva;
SCC: Subsistema Contratado Conveniado; SE: Subsistema Estatal; SP: Subsistema Público

Como se pode ver, o crescimento maior se deu no Subsistema de Assistência Médica

Supletiva, onde estão inseridos os planos e seguros privados de saúde. Uma parte do
Subsistema Contratado Conveniado (a mais moderna) incorporou-se ao SAMS enquanto
que a parte mais arcaica do SCC incorporou-se ao Subsistema Estatal, formando o
Subsistema Público.

O Sistema de Atenção Médica Supletiva

Como discutido anteriormente, este sistema teve um crescimento vertiginoso a partir do
fim da década de 80 e início da década de 90, pelas razões que enumeramos,
principalmente pelo benefício da universalização excludente.
Trata-se de um sistema que funciona a custo zero para o Estado, uma vez que o
financiamento se dá totalmente por parte dos segurados e/ou empresas. Tendo em vista
que a legislação em vigor considera os serviços de saúde como custos operacionais das
empresas, permitindo repassá-los aos preços dos produtos, daí se depreende que, no
final das contas trata-se de um sistema financiado, embora que indiretamente, pelo
conjunto da população brasileira (MENDES, 1993). Além disso, um outro aspecto que
reforça a regressividade do sistema é que todas as empresas de planos e seguros de
saúde recebem benefícios fiscais, por se tratar de um serviço de relevância pública,
aumentando, deste modo, a carga de manutenção deste sistema que cabe à sociedade
(MÉDICI, 1992) .
Conforme ressalta Mendes (MENDES, 1993):
Angelo Giuseppe Roncalli – Os planos e seguros privados de saúde no Brasil... Pág 9

“Este subsistema tem como objeto a doença e suas seqüelas. Como seu
próprio nome indica, é um sistema de atenção médica e não de saúde e
estrutura-se em uma base social, vez que seu acesso depende da
capacidade de pagamento dos indivíduos, famílias e empresas. Por isso
mesmo vai compor-se de diferentes modalidades e submodalidades
ofertadas a distintas clientelas. Somente as modalidades de pré-pagamento
ocupam-se, induzidas pela racionalidade dos gastos e não por uma
preocupação com a saúde mesma, com algumas intervenções de natureza
preventiva que sirvam de barreira à utilização de serviços de mais alto
custo.”

O Sistema de Assistência Médica Supletiva é hoje composto por várias formas de

prestação de assistência médica, o que, em geral, provoca uma certa confusão na
própria população usuária e tem dificultado consideravelmente o processo de
regulamentação da atividade destas empresas no âmbito da saúde pública.
As empresas de medicina supletiva podem ser divididas em 5 tipos principais, conforme a
modalidade de financiamento: a medicina de grupo, os sistemas próprios das empresas,
os seguros saúde, as cooperativas médicas e os planos de administração.

A Medicina de Grupo
É uma das formas mais comuns de medicina supletiva, composta por empresas que
administram, sob a forma de pré-pagamento, planos de saúde para pessoas, famílias ou
empresas. O contratante paga antecipadamente, quase sempre a cada mês, e tem direito
a cobertura de eventos previstos no contrato, seja por intermédio dos serviços próprios
do contratado, seja através de uma rede conveniada, sendo que, neste caso, o
contratado remunera os serviços profissionais e hospitalares prestados.
Conforme pode ser visto na FIGURA 1, apesar de ser a modalidade de maior cobertura
(48,2%) e com maior volume de faturamento (41,3%), tem apresentado crescimento
inferior às outras modalidades, como as cooperativas e os sistemas próprios (TABELA 1).
Sua maior clientela são as empresas (96,4%) seguidas dos indivíduos e famílias (3,6%).
Tem uma representação bastante forte, através da Associação Brasileira de Medicina de
Grupo (ABRAMBGE) e o Sindicato Nacional das Empresas de Medicina de Grupo
(SINANGE).
As empresas de pré-pagamento podem, ainda ser classificadas em duas grandes formas,
como se fossem sub-modalidades: as que atuam apenas como intermediadoras
financeiras, em virtude não possuir uma rede própria, caracterizando-se quase como
seguradoras e as que trabalham com uma rede própria de serviços, em geral de caráter
ambulatorial. As primeiras são responsáveis pela maior fatia das empresas de medicina
de grupo, com 64% do total, ficando 36% com empresas que possuem serviços próprios.
As dez maiores empresas de medicina de grupo, todas sediadas no eixo Rio-São Paulo,
controlam cerca de 37% de todo o mercado dos planos de saúde, considerando as
filiadas à ABRAMGE, incluindo-se, no entanto, a Golden Cross, que se desfiliou da
entidade (*).

(*) De acordo com Andreazzi (1991), a Golden Cross se desfiliou da ABRAMGE em 1989 com a justificativa que estaria
mais interessada em atuar no ramo de seguradoras e querendo ampliar sua participação no mercado total de seguro
através da compra de empresas em dificuldades. Em 1990, a Golden Cross se transforma em seguradora.
Angelo Giuseppe Roncalli – Os planos e seguros privados de saúde no Brasil... Pág 10

Planos Admnist.
Usuários
Seguro Faturamento

Cooperativas

Auto-Gestão

Medicina de Grupo

0 10 20 30 40 50

FIGURA 1. Participação no mercado, em percentual, das modalidades de

planos e seguros privados de saúde com relação ao faturamento e número
de usuários. Dados de 1989. Fonte: Towers and Perrin apud ANDREAZZI
(1991) e MENDES (1993)

TABELA 1. Variação da participação no mercado dos planos e seguros saúde no Brasil entre 1987 e
1989 de acordo com o faturamento e número de usuários.
Faturamento (U$ milhões) Usuários (1.000)
1987 1989 Cresc 1987 1989 Cresc
N0 % N0 % N0 % N0 %
Medicina de Grupo 1.000 54,1 1.000 41,2 - 15.000 61,5 15.000 48,2 -

Auto-Gestão 400 21,3 670 27,6 67,5 4.800 19,7 7.500 24,1 56,2

Cooperativa Médicas 350 16,9 570 23,4 62,9 3.500 14,3 7.300 23,5 106,6

Seguro-Saúde 75 4,0 150 6,2 100,0 800 3,3 900 2,9 12,5

Plano Administração 25 1,4 40 1,6 60,0 300 1,2 400 1,3 33,3

Total 1.850 100 2.430 100 31,4 24.400 100 31.100 100 27,5

Fonte: Towers and Perrin, apud ANDREAZZI (1991) e MENDES (1993)

Os Sistemas Próprios
É uma modalidade de pós-pagamento, formada por empresas e seus respectivos
funcionários que dividem, no todo ou em parte, as despesas com saúde após a sua
realização, geralmente dentro de limites estabelecidos nos documentos de adesão.
Admitem diferentes modos de estruturação:
• Autogestão de compra de serviços. É a forma mais comum verificada nos sistemas
próprios. Tem a vantagem de uma maior flexibilidade com relação preços, qualidade
da assistência e cobertura.
Angelo Giuseppe Roncalli – Os planos e seguros privados de saúde no Brasil... Pág 11

• Produção própria. Geralmente circunscrita a grandes empresas que dispõem de

espaço e verba para estruturar um serviço de saúde próprio. Ocorre mais em casos
em que a empresa está situada em uma região que não dispõe de boa oferta de
serviços.
• Serviços comuns para grupos de empresas. Neste caso, que se aplica a pequenas
unidades e com número reduzido de funcionários, o serviço de prestação da
assistência é feito para um conjunto de empresas.
• Auto-seguro de saúde
Os sistemas próprios compõem a modalidade que, considerando o conjunto composto de
número de usuários e faturamento, apresentou uma das maiores taxas de crescimento,
perdendo apenas para as cooperativas em termos de número de usuários e para os
seguros, com relação ao faturamento.
Este crescimento tem se dado em virtude de ser uma forma de assistência que permite
melhor controle de qualidade, previsão de gastos e agilidade operacional, gerando uma
maior satisfação do usuário. Sua representação se dá através da Associação Brasileira
de Serviços Assistenciais de Saúde Próprios de Empresas (ABRASPE).

O Seguro-Saúde
O seguro parece ser a modalidade mais antiga, uma vez que se tratou apenas da
incorporação de uma nova forma de atuação das seguradoras tradicionais que
trabalhavam com seguro de vida, de veículos etc.
É caracterizada por ser um método apenas de financiamento, no qual o assegurado paga
um prêmio e tem direito a ressarcimento de despesas em casos de sinistro. O seguro
constitui a modalidade mais “regulada” de todas, pois sua legislação data de 1967,
através do Decreto-Lei n0 73, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Seguros Privados.
Sua operacionalização, no entanto, só se dá a partir de 1978, com a criação de duas
empresas, a Comind e a Itaú Seguros.
A partir de 1981 ocorre uma expansão considerável no setor de seguros, com
crescimento bem superior ao da população. A entrada de grandes empresas, como a
Bradesco seguros, que se torna líder no mercado, principalmente após a falência da
Comind em 1984, incrementa ainda mais o mercado de seguros, tanto com relação ao
número de usuários quanto com relação ao montante de prêmios arrecadados. Apesar
disso, ainda é uma modalidade que participa pouco dentro da Medicina Supletiva como
um todo, respondendo por uma fatia de 6,2% com relação ao faturamento e 2,9% com
relação ao número de usuários.
De acordo com Mendes (MENDES, 1993):

“Essa modalidade apresenta algumas características próprias:

- É altamente lábil às variações da conjuntura econômica, sendo
extremamente sensível às recessões;
- É uma modalidade cara e seus índices de crescimento da arrecadação
de prêmios são muito superiores aos da evolução do número de
usuários;
- Constitui um mercado de alta concentração. Em 1987, havia 12
empresas no mercado. Apesar disso, em termos de arrecadação, A
Bradesco Seguros detinha 56,59% seguida da Itaú e da Sul América
Nacional com, respectivamente, 16,69% e 14,65%;
Angelo Giuseppe Roncalli – Os planos e seguros privados de saúde no Brasil... Pág 12

- Essa modalidade é exercitada por seguradoras em estreita ligação com

o capital financeiro bancário.
A estratégia de marketing é a utilização da comunicação de massa e o
contato com médicos e hospitais, que vêem, no seguro, uma forma de
viabilização do exercício liberal da medicina.”

Do mesmo modo que as outras modalidades, o seguro é também subsidiado

indiretamente pelo Estado mais ainda pelo fato de, a partir de 1988, o seguro-saúde
poder ser abatido no imposto de renda de pessoas físicas.
Pelo fato de ser um ramo com uma estrutura já consolidada em termos de capacidade
técnica (know-how), algumas administradoras de planos optaram por abrir suas carteiras
de seguro, entre elas a Golden Cross e a UNIMED e, provavelmente a AMIL.

As Cooperativas Médicas
Estão representadas, basicamente, pelas UNIMEDs, que teve sua precussora criada em
Santos, no ano de 1967, e se espalharam pelo País inteiro. As cooperativas parecem ser
as que menos incomodam, pelo menos sob o ponto de vista ético, pois são formadas por
médicos em sistema de co-gestão e, em tese, não visam lucro.
O princípio do cooperativismo é o da ajuda mútua e remonta meados do século XIX, com
a criação de uma cooperativa de artesãos em Rochdale, distrito de Lancashire, na
Inglaterra. As cooperativas se estruturaram em todos os ramos da produção, entre eles a
produção agrícola, a pesca, eletrificação e telefonia etc. As cooperativas médicas
surgiram como um desdobramento das cooperativas de trabalho (PEREIRA, 1997).
As UNIMEDs, como representantes do cooperativismo na área médica, têm à
semelhança da medicina supletiva como um todo, apresentado um crescimento muito
grande nos últimos anos. Apesar de seu princípio ser o de uma instituição que não visa
lucro, seu faturamento, em 1989, foi da ordem de 570 milhões de dólares, apresentando
um crescimento vertiginoso em termos de número de usuários (mais de 100% entre 1987
e 1989). Este crescimento tem se dado, também, em virtude de uma modernização
crescente através de incorporação tecnológica, racionalização de custos, diversificação
de planos e criação de uma rede de hospitais próprios em grandes cidades brasileiras.
As UNIMEDs também participam do ramo de seguradoras e, a partir do final dos anos 80,
foi criada uma holding controladora de todas as suas empresas (seguradoras,
prestadores de serviços, cooperativas etc).

Os planos de administração
Nesta modalidade, a empresa contratante paga a uma terceira empresa, a
administradora dos planos, os custos da atenção médica. Trata-se de uma forma ainda
pouco representativa no total da assistência supletiva, com 1,6% do faturamento e 1,3%
do número de usuários.
Há poucas informações sobre esta modalidade, apesar dela também ter apresentado um
crescimento considerável.
Angelo Giuseppe Roncalli – Os planos e seguros privados de saúde no Brasil... Pág 13

Os planos e seguros privados de saúde: assistência complementar ou

caso de polícia?
Em virtude do seu amplo crescimento, o setor de planos e seguros privados de saúde
invadiu as manchetes de jornais e a vida de milhões de brasileiros. Curiosamente, a
maior parte das discussões se dava num plano eminentemente de mercado. A grande
enxurrada de empresas de seguro-saúde fugiu ao controle e toda sorte de picaretas
surgiram no mercado da assistência. Tanto isso é verdade que o campeão de queixas
junto ao PROCON (Serviço de Proteção ao Consumidor) em 1997 foram, de longe, as
empresas de planos de saúde.
No entanto, pouco se discute sobre o real papel das empresas de planos e seguros de
saúde no modelo de assistência à saúde do País. Como se sabe, estas empresas
constituem um setor complementar ao Sistema Único de Saúde e, pela constituição,
devem ser reguladas pelo setor público. As discussões hoje travadas sobre os percalços
deste sistema se dão no plano usuário-serviço, num reflexo claro da forma de enxergar a
saúde como mercadoria e o usuário de serviços de saúde como um mero comprador
(consumidor). Não por acaso a principal justificativa para os que lutam pela não
aprovação do atual projeto de regulamentação é o fato de que a maioria das reclamações
sobre mau atendimento das empresas de seguro-saúde estavam sendo muito bem
defendidas pelo PROCON, onde as maioria das ações impetradas pelos consumidores
conquistavam vitórias. A discussão da qualidade da prestação de assistência à saúde
ficava, portanto, no mesmo plano da compra de um forno de microondas.
Entre as principais reclamações junto ao PROCON, destacam-se, segundo levantamento
da assessoria legislativa da câmara dos deputados, a devolução de importâncias pagas
com consultas e exames médicos abaixo do estipulado no contrato, na modalidade
conhecida como “livre escolha”; tentativa de exclusão arbitrária de procedimentos e
patologias da cobertura oferecida; aumentos abusivos de preços das mensalidades ou
prêmios, no caso de beneficiários que atingem idades mais avançadas e, finalmente,
recusa em cobrir determinadas patologias sob a alegação de se tratar de “doença
preexistente” (BRASIL, 1997b).
As reclamações junto aos órgãos de defesa do consumidor constituiram a base da
pressão pela regulamentação dos planos e seguros privados de saúde pelo poder
público. A história desta regulamentação é extremamente tortuosa, onde a correlação de
forças se dava em vários sentidos, desde a defesa do consumidor pura e simples, no
sentido de ter os direitos contratuais garantidos, passando pelas corporações médicas,
entre elas o Conselho Federal de Medicina, pela defesa de uma assistência com
princípios éticos e humanitários, como também pelos órgãos deliberativos do setor
público de saúde, como o Conselho Nacional de Saúde, que defendia uma participação
mais efetiva do Estado na regulação deste setor da assistência à saúde. De outro lado,
um forte lobby formado pelas empresas médicas e duas fortes associações, a
Associação Brasileira de Medicina de Grupo (ABRAMGE) e a Federação Nacional de
Seguros (FENASEG).
Os pontos conflitantes nas diversas propostas eram inúmeros, mas basicamente
versavam sobre a participação de capital estrangeiro, as carências, a cobertura, a
possibilidade de ressarcimento ao SUS, os aumentos por faixa etária, a unilateralidade
na rescisão de contratos e o malfadado conceito de “doença preexistente”.
Dada a ampla variedade de modalidades de prestação de assistência, a regulamentação
se tornou bastante dificultosa. As empresas de seguro-saúde, por exemplo, reclamavam
que já possuiam uma regulamentação, o que era verdade, se fosse considerada a
legislação dos seguros de uma forma geral. Além disso, as seguradoras se colocavam
apenas como intermediadoras do processo, ressarcindo o dinheiro gasto na assistência
Angelo Giuseppe Roncalli – Os planos e seguros privados de saúde no Brasil... Pág 14

médica aos seus segurados, não se configurando, portanto, como empresas prestadoras.
De todo modo, acabaram sendo incluídas na regulamentação, cujo projeto já foi aprovado
em primeira instância e se encontra em tramitação no senado.
A história recente da regulamentação dos planos e seguros privados de saúde parece ter
começado a partir da iniciativa do senador Iram Saraiva, em 1993, que enviou projeto de
lei proibindo “a exclusão de cobertura de despesas com tratamento de determinadas
doenças em contratos que asseguram atendimento médico-hospitalar pelas empresas
privadas de seguro saúde ou assemelhadas”. Apesar de ser uma medida focalizada em
apenas um ponto e não uma regulamentação propriamente dita, este projeto originou
uma série de outros que tramitaram ao mesmo tempo e logo em seguida à sua
aprovação e até “desenterrou” alguns já existentes. Desde 1991, por exemplo, já
tramitava o projeto do deputado José Augusto Curvo que dispunha “sobre obrigações e
limitações dos planos de assistência médico-hospitalar privados” e também tramitava o
projeto do deputado Elias Murad que “disciplina os planos de saúde privados” (BRASIL,
1997b).
As proposições, por se tratarem de “matéria idêntica ou correlata”, de acordo com o
regimento interno , foram condensados em apenas um projeto, o PL 4.425/94. Entre 1994
e 1996, diversos outros projetos que versavam sobre o mesmo tema foram, então
adensados ao PL 4.425/94, todos apontando para a regulamentação dos planos de
saúde.
A partir daí, uma verdadeira via crucis e batalhas entre empresas médicas, setores da
sociedade, órgãos de defesa do consumidor dão-se início. Em documento elaborado para
diretoria legislativa da câmara dos deputados, um grupo de assessores traçou a trajetória
histórica da regulamentação dos planos de saúde no Congresso, a qual reproduzimos
aqui (BRASIL, 1997b):
Logo no início da tramitação do projeto [o PL 4.425/94], quando ainda sequer havia sido formulado
Parecer pelo Relator designado na CSSF, a Mesa Diretora deferiu Requerimento interposto pela
Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias - CDCMAM - solicitando que esta
fosse a primeira Comissão de mérito a ser ouvida sobre o PL 4.425/94.
Em outubro de 1995, a CDCMAM aprovou o Parecer com Substitutivo da Relatora, nobre
Deputada Laura Carneiro, sendo então a matéria reencaminhada à CSSF.
Ocorre que esta Comissão, em resposta à grande repercussão que o tema havia adquirido em
toda a sociedade instituíra, no primeiro semestre de 1995, Subcomissão Especial para tratar da
regulamentação dos planos e seguros de saúde, conforme previsto no inciso II, do art. 29, do
Regimento Interno.
Ao chegar à CSSF, foi designado como Relator o ilustre DEPUTADO IBERÊ FERREIRA (*), que
havia ocupado o mesmo cargo na aludida Subcomissão. Como o resultado daquele grupo foi
justamente a formulação de um Substitutivo a ser oferecido à Comissão como sugestão, o Relator
houve por bem adotá-lo em seu Parecer que, em 20 dias, foi apreciado e aprovado na última
sessão do ano de 1995, em reunião bastante tumultuada.
O Projeto foi, então, encaminhado à CFT e recebeu Parecer por parte do preclaro DEPUTADO
JOSÉ FORTUNATI pela não implicação da matéria com gastos e receitas orçamentárias públicas
e, no mérito, pela aprovação com Substitutivo. A matéria encontrava-se apta a ser apreciada pelo
Plenário daquele órgão técnico, quando, novamente, a Mesa Diretora deferiu ofício da Comissão
de Economia, Indústria e Comércio - CEIC - para que fosse ouvida, quanto ao mérito, previamente
à CFT.

(*) O Substitutivo do deputado Iberê Ferreira foi duramente criticado por diversas entidades, entre elas o IDEC (Instituto Brasileiro de
Defesa do Consumidor) que lançou um documento na X Conferência Nacional de Saúde denunciando que as propostas em
tramitação no Congresso atendiam claramente aos propósitos das empresas de seguro-saúde (CFM/IDEC, 1996).
Angelo Giuseppe Roncalli – Os planos e seguros privados de saúde no Brasil... Pág 15

Em virtude do acolhimento desse ofício, o então Presidente da Câmara, ínclito DEPUTADO LUÍS
EDUARDO MAGALHÃES, houve por bem rever o despacho inicial e, em conseqüência do que
determina o art. 34, II, do Regimento, constituir a Comissão Especial integrada por membros da
CDCMAM, CSSF, CEIC, CFT e CCJR. De fato, o citado dispositivo regimental prevê a formação
de tais órgãos quando a proposição versar sobre "matéria de competência de mais de três
Comissões", no que tange ao mérito.
Em virtude dessa tramitação atípica surgiram dúvidas no que concerne à validade dos Pareceres,
e respectivos Substitutivos, já aprovados nas CDCMAM e CSSF. O entendimento que encontra
guarida nas normas regimentais da Casa é o de que, ao rever seu despacho inicial, o Exmo.
Presidente da Casa tornou inválida toda a tramitação ocorrida até então, e, igualmente, inválidos
os Pareceres e Substitutivos aprovados. O Relator do Projeto na Comissão Especial poderia,
assim, a seu único e exclusivo critério, tomar tais manifestações anteriores como subsídios ao seu
trabalho que, registre-se, deverá manifestar-se quanto à admissibilidade e quanto ao mérito da
matéria em tela.
Do mesmo modo, isto é, a seu critério, poderia aceitar manifestações ou sugestões de seus Pares,
tendo em vista que não seria aberto prazo para apresentação de Emendas. A proposição foi
aprovada em Plenário na Casa iniciadora e, aqui, na Casa revisora, deve, obrigatoriamente, ir a
Plenário, não havendo poder terminativo na Comissão (RI, art. 24, II, "f"). Sendo assim, só são
admitidas Emendas de Plenário, por força do disposto nos arts. 119 e 120 do Regimento Interno.
Quanto ao prazo para o exame da proposição, como não se trata de matéria em regime de
urgência ou prioridade, vale o disposto no inciso III, do art. 52, do Regimento: quarenta sessões, a
contar da data de instalação da Comissão Especial, prazo de há muito expirado.
Ademais, confirmando a grande importância que o tema relativo aos "planos e seguros de saúde"
adquiriu, 8 Projetos de Lei encontravam-se tramitando na Câmara quando dos inícios dos
trabalhos da Comissão Especial, abordando assuntos correlatos, sendo, desse modo, também
apensados ao PL 4.425/94:
• Projeto de Lei N0 1.289, de 1995, do SENADO FEDERAL, que "torna obrigatório o
ressarcimento ao Sistema Único de Saúde pelo atendimento realizado a segurados de
empresas privadas de serviços de saúde";
• Projeto de Lei N0 4.214, de 1993, do DEPUTADO ELIAS MURAD, apensado ao PL 1.289/95,
que "dispõe sobre o reembolso, ao Sistema Único de Saúde, de despesas referentes à
assistência médico-hospitalar prestada a indivíduo contratante de seguro-saúde";
• Projeto de Lei N0 237, de 1995 , do Deputado ARLINDO CHINAGLIA, apensado ao PL
1.289/95, que "dispõe sobre o reembolso, ao Poder Público, de valores correspondentes a
seguro-saúde e outras modalidades de medicina de grupo referentes a beneficiários atendidos,
gratuitamente, na rede pública e no setor conveniado e contratado";
• Projeto de Lei N0 852, de 1995, do DEPUTADO CARLOS MOSCONI, apensado ao PL
1.289/95, que "dispõe sobre a cobrança, pelos hospitais públicos do Sistema Único de Saúde,
das despesas relativas a serviços prestados a pacientes cobertos por planos ou seguros de
saúde";
• Projeto de Lei N0 1.405, de 1996, do DEPUTADO LEONEL PAVAN, que "torna obrigatório o
atendimento odontológico pelos planos de saúde privados aos seus associados";
• Projeto de Lei N0 1.930, de 1996, do DEPUTADO IBERÊ FERREIRA, que "altera dispositivo da
Lei N0 8.080, de 19 de setembro de 1990";
• Projeto de Lei N0 1.975, de 1996 , do PODER EXECUTIVO, que "dispõe sobre o
ressarcimento, ao Sistema Único de Saúde, das despesas referentes a atendimentos de saúde
prestados a beneficiários de seguro-saúde ou de plano de saúde".
Angelo Giuseppe Roncalli – Os planos e seguros privados de saúde no Brasil... Pág 16

Mesmo durante a vigência dos trabalhos da Comissão Especial novas proposições versando sobre
o tema foram apresentadas e, conseqüentemente, apensadas ao PL 4.425/95:
• Projeto de Lei N0 2.842, de 1997, do DEPUTADO ALBERTO GOLDMAN, que "dispõe sobre a
obrigatoriedade das empresas privadas que atuem sob a forma de prestação direta ou
intermediação de serviços médico-hospitalares a garantirem atendimento a todas as
enfermidades relacionadas no Código Internacional de Doenças da Organização Mundial de
Saúde";
• Projeto de Lei N0 2.870, de 1997, do DEPUTADO CLÁUDIO CHAVES, que "obriga as
operadoras de planos e seguros privados de saúde a transferirem recursos ao Sistema Único
de Saúde - SUS, para atendimento de seus usuários";
• Projeto de Lei N0 2.419, de 1996, do DEPUTADO SILAS BRASILEIRO, que "dispõe sobre a
impressão dos contratos de convênios para tratamento de saúde e outros";
• Projeto de Lei N0 3.079, de 1997, do DEPUTADO ANTÔNIO BALHMANN, que "dispõe sobre o
atendimento dos planos de saúde e dá outras providências".

As entidades interessadas na regulamentação também apresentaram seus projetos. O

Conselho Nacional de Saúde aprovou um ante-projeto de regulamentação que
contemplava a maioria das reivindicações do Conselho Federal de Medicina, PROCONs
etc. A ABRAMGE e a FENASEG também enviaram proposta ao Congresso Nacional.
Não é difícil imaginar que as propostas eram diametralmente opostas (BRASIL, 1997a,
BRASIL, 1997c, BRASIL, 1997d).
Como é possível constatar, foi um caminho tortuoso e, em outubro de 1997, após seis
anos de debates, 24 projetos e 130 emendas, os deputados aprovaram a primeira lei
regulamentando a selva dos planos e seguros de saúde privados (BRASIL & SANTA CRUZ,
1997).
As principais mudanças foram as seguintes, segundo o balanço da Revista Veja:
 Como é
Como não há lei, as empresas
Os Planos oferecem o que bem entendem aos
clientes, excluindo doenças e
exames que quiserem
Os planos alegam que um cliente
Doenças com uma doença anterior à
Preexistentes assinatura do contrato pode ter o
tratamento excluído da cobertura.
Esse tipo de alegação tem ocorrido
em casos de diabetes, câncer, AIDS
e até úlcera, e geralmente acaba na
justiça
Não existe nenhuma regra. Cada
Aumentos por empresa define o reajuste por faixa
faixa etária etária que quiser. Em geral os
aumentos variam de 30 a 300% e
são aplicados para faixas etárias de
dez em dez anos. Há operadoras
que aumentam o preço em faixas de
cinco em cinco anos. Quando mais
velho, mais o cliente paga
Quando cidadão se aposenta, perde
Aposentados o direito de ficar no plano da
empresa em que trabalhava. A saída
é um plano muito mais caro devido a
idade. Se não conseguir, resta o
SUS
Fonte: Revista Veja, 22 de outubro de 1997
Como fica
As empresas passam a ser obrigadas a
oferecer um plano-referência, que cobrirá
todas as doenças catalogadas pela
Organização Mundial da Saúde, incluindo
internação hospitalar e atendimento
ambulatorial. Também serão obrigadas a
fornecer outros três tipos de plano menos
abrangentes e mais baratos: ambulatorial,
hospitalar e odontológico
Os planos só poderão alegar que uma
doença é anterior ao contrato até dois anos
depois da assinatura. Caberá aos planos,
neste prazo, provar que o cliente tinha a
doença e sabia disso, tendo agido de má-fé.
Passado este prazo, se não tiverem a prova,
os planos ficam obrigados a tratar da doença
Na assinatura do contrato, o cliente deverá
ser informado dos percentuais de aumento
quando mudar de faixa etária. Assim, quem
fez um plano aos 20 anos, saberá quanto terá
que pagar por mês aos 40, por exemplo.
Depois dos 60 anos, não pode haver mais
nenhum aumento, se o cliente tiver pago
durante, pelo menos, 10 anos.
O aposentado seguirá vinculado ao plano da
empresa em que trabalhava até o dia que
desejar, só que passa a pagar, também, a
parte da empresa.
Comentário
Apesar de caro - 250 reais, supõe-se - nem o plano
referência inclui transplantes de órgãos e
inseminação artificial, e órteses e próteses quando
necessárias fora de um ato cirúrgico, ou
fornecimento de remédios. Isto quer dizer que um
portador de AIDS ou câncer não terá, pelos planos
obrigatórios por lei, o medicamento de que precisa.
O coquetel usado pelos aidéticos continuará por
conta do sistema público.
Prevê-se que os planos vão passar a exigir uma
bateria de exames e um questionário extenso sobre
o histórico de doenças do cliente e de seus
familiares. Ao descobrir uma doença preexistente, o
plano aceitará a adesão, mas excluirá a doença da
cobertura.
Para burlar a proibição de reajuste depois dos 60
anos, teme-se que os planos façam reajustes
pesados nas faixas etárias anteriores, para
compensar o custo com clientes com mais de 60
anos.
A regra só vale para quem se aposentar tendo, no
mínimo, dez anos de contribuição ao plano de
saúde. Quem tiver menos de dez anos, tem direito a
permanecer no plano pelo mesmo tempo que
contribuiu. Depois disso, custeia um plano caro ou
vai pro SUS
Angelo Giuseppe Roncalli – Os planos e seguros privados de saúde no Brasil...
Continuação...
Como é
Desempregado O desempregado perde o direito ao
plano coletivo no momento em que
se desvincula da empresa
Cada plano estabelece o limite de
Tempo de internação no hospital e o tempo de
hospital e UTI UTI que quiser. Há casos de planos
de que cobrem apenas um dia de
hospital por ano
Os planos estabelecem qualquer
Carências prazo de carência. No caso de
hospitalização, ela varia de dez
meses a um ano. Para parto, vai de
doze a dezoito meses. O problema é
que quem está na carência pode não
ter direito nem mesmo a
atendimento de emergência
Na renovação do contrato, o plano
Contrato pode expurgar o cliente que quiser.
Hoje os contratos têm letras quase
ilegíveis e é comum o consumidor
não saber exatamente o que está
assinando
Fonte: Revista Veja, 22 de outubro de 1997
Pág
Como fica
O desempregado terá direito a permanecer
no plano de saúde coletivo por um prazo de
seis meses a dois anos, dependendo do
tempo que trabalhou na empresa
Os novos planos não poderão estabelecer
limite de tempo no hospital ou UTI. O
paciente passa a ter direito a ficar pelo tempo
que for necessário
Os planos não podem exigir carência superior
a seis meses, à exceção dos casos de parto,
em que a carência máxima será de dez
meses. Para os casos de emergência, a lei
proíbe carência superior a três dias
A lei obriga a renovação automática do
contrato por tempo indeterminado e impede a
empresa de excluir clientes idosos ou que
tenham usado muito os serviços de saúde.
Obriga os clientes a rubricar item por item do
contrato. No caso de inadimplência, a recisão
pode ocorrer depois de dois meses de atraso
18
Comentário
Para se manter no plano, o desempregado terá de
pagar a mensalidade integral - a sua e mais a que a
empresa pagava
Os planos ambulatoriais não cobrirão UTI nem
hospital. Essa cobertura só existirá no caso dos
planos de referência, os mais caros, e o plano
hospitalar. No caso do plano hospitalar, o paciente
fica o tempo que for necessário no hospital, mas não
terá direito a procedimento obstétrico ou de alta
complexidade
Os novos prazos de carência valem para qualquer
tipo de plano - referência, hospital, ambulatorial.
Embora ninguém goste da tal carência, a lei coloca a
questão num patamar civilizado
Todos os contratos serão fiscalizados pela
Superintendência de Seguros Privados, a SUSEP,
órgão do Ministério da Fazenda. Teme-se que a
SUSEP se preocupe apenas com o aspecto
financeiro, e não com a qualidade do serviço
Aplaudido por alguns, duramente criticado por outros, há um consenso, no entanto, que o
projeto de regulamentação era necessário. O presidente do Conselho Federal de Medicina
considerou o projeto “um desastre”, enquanto o Presidente da ABRAMGE diz que “o projeto
é uma boa novidade para o consumidor” e o Presidente da FENASEG afirma que “o País
ganhou” (BRASIL & SANTA CRUZ, 1997). Não é coincidência a divergência de opiniões.
De fato, o projeto foi um grande negócio para as administradoras, pois não mexeu nas
questões mais polêmicas e que iriam, sem dúvida, mexer mais profudamente na lógica de
assistência das empresas. As carências, apesar de reguladas continuam e a questão da
cobertura a todas as doenças previstas no Código Internacional de Doenças, uma das
principais reivindicações, não é prevista, e a exclusão é camuflada pela obrigatoriedade da
oferta de planos com cobertura diferenciada.
Uma outra questão quem nem sequer foi tocada pelo projeto é a questão do ressarcimento,
ao SUS, de procedimentos realizados em usuários dos planos de saúde. Como se sabe, os
procedimentos de maior complexidade não são cobertos pelos planos e, mesmo
procedimentos de menor complexidade acabam sendo prestados pelo Sistema Público em
pacientes que possuem planos de saúde. Entendendo o Sistema Único de Saúde como um
prestador de serviços de saúde, este sistema deveria ser ressarcido de suas despesas com
estes pacientes. Estima-se que este seja um montante considerável, apesar de não se dispor
de dados concretos.

A Medicina Supletiva e o Estado brasileiro – perspectivas

Como discutido anteriormente, a expansão da Medicina Supletiva nada mais é que um
reflexo da forma como se está estruturando o Estado brasileiro no que diz respeito às
políticas sociais.
O sucateamento do setor público de saúde, bem como outras estratégias de redução do
papel do Estado na educação, segurança, transportes, energia são marcas que o projeto
neoliberal de governo vem deixando na sociedade brasileira.
A perspectiva de expansão da Medicina Supletiva é, segundo alguns autores limitada, em
virtude da baixa capacidade de consumo da população brasileira. Acredita-se que possa se
chegar dos atuais 40 milhões de usuários a algo em torno de 60 milhões, entretanto o
crescimento deve se dar de uma forma mais lenta após um período de saturação do
mercado.
Entretanto, em se configurando o modelo de Estado proposto atualmente, é possível, a partir
de uma mudança nas regras do jogo, que a Medicina Supletiva cresça ainda mais. Isto
poderia se dar a partir de uma mudança nos mecanismos de contribuição previdenciária de
modo que as empresas diminuam seus aportes em termos de contribuições previdenciáriais
e sociais e, em contrapartida, ofereçam, elas mesmas, os serviços sociais, dentre eles, os de
atenção médica.
Uma outra forma de expansão, embora menos plausível, porém já com tentativas de
colocação em prática, é a possibilidade das cooperativas médicas assumirem a assistência
em alguns municípios. O PAS, em São Paulo, apesar de não trabalhar diretamente com a
UNIMED, é uma tentativa de privativação do setor público de saúde que trabalha com a
perspectiva de expansão da medicina supletiva, através da contratação de cooperativas de
médicos para gerenciar e oferecer assistência à saúde.
Essa situação anacrônica gera uma correlação de forças sem par e que tem, como pano de
fundo, concepções de saúde, de Estado, de políticas sociais, de ética nas ações de saúde,
Angelo Giuseppe Roncalli – Os planos e seguros privados de saúde no Brasil... Pág 20

de cidadania etc. Podem ser observadas experiências de serviços municipais públicos

universais e de qualidade em diversos pontos do País, com experiências bem sucedidas de
municipalização e descentralização das ações de saúde. Para isto, conta-se com uma
legislação considerada das mais avançadas, mas tropeça-se nas tentativas de sucateamento
e posterior privatização do sistema.

Referências Bibliográficas
ANDREAZZI, Maria de Fátima S. O seguro saúde privado no Brasil. [Dissertação] Rio de Janeiro:
Escola Nacional de Saúde Pública. 1991.
BRASIL, Diretoria Legislativa da Câmara dos Deputados. Anteprojeto de regulamentação aprovado
pelo plenário do Conselho Nacional de Saúde em 7 de novembro de 1996. Conferência Nacional
de Saúde on-line. http://www.datasus.gov.br/cns/10cns.htm. Brasília, set 1997a.
BRASIL, Diretoria Legislativa da Câmara dos Deputados. Estudo técnico sobre o projeto do executivo
visando a regulamentação dos planos de saúde. Conferência Nacional de Saúde on-line.
http://www.datasus.gov.br/cns/10cns.htm. Brasília, set 1997b.
BRASIL, Diretoria Legislativa da Câmara dos Deputados. Proposta de ante-projeto apresentado pela
ABRAMGE e FENASEG de regulamentação dos planos e seguros privados de assistência à
saúde. Conferência Nacional de Saúde on-line. http://www.datasus.gov.br/cns/10cns.htm.
Brasília, set 1997c.
BRASIL, Diretoria Legislativa da Câmara dos Deputados. Proposta de regulamentação dos planos e
seguros privados de assistência à saúde: versão preliminar para discussão. Conferência Nacional
de Saúde on-line. http://www.datasus.gov.br/cns/10cns.htm. Brasília, set 1997d.
BRASIL, Diretoria Legislativa da Câmara dos Deputados. Regulamentação dos planos de saúde: o
projeto de lei do executivo de maio de 97. Conferência Nacional de Saúde on-line.
http://www.datasus.gov.br/cns/10cns.htm. Brasília, set 1997e.
BRASIL, Sandra, SANTA CRUZ, Angélica. Em busca da cura paga. Revista Veja. p. 102-7.22 de outubro
1997.
CONSELHO FEDERAL DE MEDICINA, INSTITUTO BRASILEIRO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. Planos de saúde -
contribuições à 10a Conferência Nacional de Saúde. Brasília, set 1996. 4p. (mimeo)
FALEIROS, Vicente de Paula. A política social do estado capitalista. 7ed. São Paulo: Cortez, 1995.
175p.
LAURELL, Asa Cristina (org). Estado e políticas sociais no neoliberalismo. São Paulo: Cortez, 1995.
244p.
LUZ, Madel Therezinha. Notas sobre as políticas de saúde no Brasil de “transição democrática”- anos
80. PHYSIS. v. 1. n. 1, p. 77-96, 1991.
MÉDICI, André Cezar. Incentivos governamentais ao setor privado de saúde no Brasil. Rev. Adm.
Públ. v. 26, n. 2, p. 79-115. 1992.
MENDES, Eugênio Vilaça (org). Distrito sanitário: o processo social de mudança das práticas
sanitárias do Sistema Único de Saúde. São Paulo - Rio de Janeiro: HUCITEC-ABRASCO, 1993.
310p.
OLIVEIRA, Angelo Giuseppe R. C., SOUZA, Elizabethe C. F. A saúde no Brasil: trajetórias de uma
política assistencial. In: UFRN/CMOS. Odontologia Preventiva e Social: textos selecionados.
Natal: Casa Grande Editora, 1997 (no prelo).
PAIM, Jairnilson Silva. Direito à saúde, cidadania e Estado. Anais da 8a Conferência Nacional de
Saúde, 1986. p.45-59.
Angelo Giuseppe Roncalli – Os planos e seguros privados de saúde no Brasil... Pág 21

PEREIRA, Henrique C. Perfil dos cirurgiões-dentistas da UNIODONTO e seu relacionamento com esta
cooperativa no município do Rio de Janeiro. Rev. ABO Nac. v. 5, n. 3. p. 185-190. 1997.
TOMAZI, Zelma Torres. O que todo cidadão precisa saber sobre Saúde e Estado Brasileiro.
Cadernos de Educação Política . São Paulo: Global Editora, 1986. p.53-75.
ZANETTI, Carlo Henrique Goretti. As marcas do mal-estar social no Sistema Nacional de Saúde: o
caso das politicas de saúde bucal, no Brasil dos anos 80. [Dissertação] Rio de Janeiro: Escola
Nacional de Saúde Pública. 1993.

Bibliografia Consultada
8a CONFERÊNCIA Nacional de Saúde. Tema. ENSP/FIOCRUZ, v. 4, n. 7, ago 1986.
10a CONFERÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE. Mesas redondas oficiais - conferências. Conferência Nacional
de Saúde on-line. http://www.datasus.gov.br/cns/10cns.htm. Brasília, set 1996.
10a CONFERÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE. Relatório Final. Conferência Nacional de Saúde on-line.
http://www.datasus.gov.br/cns/10cns.htm. Brasília, set 1996.
A REFORMA DO SUS. Jornal do Conselho Federal de Medicina. ano 10, n. 78. p. 22-3. 1997.
ALMEIDA, Álvaro. Segure-se quem puder. Revista ISTOÉ. 10 de setembro 1997.
BAHIA, L. Regulamentação da assistência médica suplementar: convergências e conflitos entre
empresas que comercializam planos de saúde, consumidores e entidades médicas. Anais do X
Congresso Brasileiro de Saúde Coletiva. p. 251. Águas de Lindóia, ago 1997.
BARROS, Elizabeth. Política de saúde no Brasil: a universalização tardia como possibilidade de
construção do novo. Ciência e Saúde Coletiva. v. 1, n. 1. p. 05-17. 1996.
BITTAR, Olímpio José N.V. Seguro saúde no sistema de saúde. Rev. Paul. Hosp. v. 37, n. 5/6/7/8. p.
52-8. 1989.
BODSTEIN, Regina C.A. Estado de bem-estar social e cidadania: questões para o debate sobre
políticas sociais. Saúde em Debate. n. 30, p.21-5. 1990.
BRASIL, Congresso Nacional. Constituição (1988). Brasília, 1988. 292p.
BRASIL, Ministério da Administração e Reforma do Estado. Organizações Sociais: um novo modelo de
parceria estado-sociedade. WebMARE em Destaque. http://www.mare.gov.br. 9p. set 1997.
BRASIL, Ministério da Administração e Reforma do Estado. Plano diretor da reforma do aparelho do
estado. WebMARE em Destaque. http://www.mare.gov.br. 48p. set 1997.
BRASIL, Ministério da Saúde - Secretaria Geral/SESUS. Modelos assistenciais no Sistema Único de
Saúde. Brasília, 1990, 60p.
BRASIL, Ministério da Saúde - Secretaria Nacional de Assistência à Saúde/SNAS. ABC do SUS:
doutrinas e princípios. Brasília, 1990. 20p.
BRASIL, Ministério da Saúde. 1997, o ano da saúde no Brasil: acões e metas prioritárias. Tema. p. 23-
31. jul 1997.
BRASIL, Ministério da Saúde. Anais da 8a Conferência Nacional de Saúde. Relatório Final. Brasília,
1987.
BRASIL, Ministério da Saúde. Norma operacional básica do SUS - NOB-SUS 01/96. 31p. Brasília,
1996 (mimeo).
BREILH, Jaime Epidemiologia: economia, política e saúde. São Paulo: Editora UNESP-HUCITEC,
1991. 276p.
Angelo Giuseppe Roncalli – Os planos e seguros privados de saúde no Brasil... Pág 22

BUENO, Wanderley S., MERHY, Emerson E. Os equívocos da NOB 96: uma proposta em sintonia com
os projetos neoliberalizantes? Conferência Nacional de Saúde on-line.
http://www.datasus.gov.br/cns/10cns.htm. Brasília, set 1997.
CAMARGO, Ruy M.C. O seguro-saúde no Brasil. Anais de Medicina de Seguro. v. 4, n.4. p. 89-172.
1985.
CEAM/UnB. Uma agenda para a saúde: contribuições para a 10a Conferência Nacional de
Saúde. Brasília, ago/set 1996. 7p. (mimeo)
CENTENO, Manolo. Sistemas alternativos de salud. Nuevas formas de atención médica: los seguros
privados. Tecnica Hospitalaria. v. 36, n. 3-4. p. 11-15. 1989.
COHN, A., ELIAS, P. E. A saúde no Brasil: políticas e organização de serviços. São Paulo: Cortez,
1996. 117p.
FALEIROS, Vicente de Paula. O que é política social. 5ed. São Paulo: Brasiliense, 1991. 85p.
FIORI, Luís. Democracia e reformas: equívocos, obstáculos e disjuntivas. Cadernos da nona. v.2.
Brasília, p. 43-52. 1992.
FONSECA, Heloisa Pereira. Seguro-saúde no Brasil. Rev. Paul. Hosp., v. 30, n. 11-12, 257-66. nov-dez
1982.
GASPARI, Elio. O sucesso da reforma da saúde. Folha de São Paulo. cad 1, p. 12, 5/10/1997.
GIOVANELLA, Lígia, DRUMMOND, Jocélio, SKABA, Márcia, M.F., OLIVEIRA, Roberta G., SÁ, Valéria M.
Equidade em saúde no Brasil. Saúde em Debate. n. 49-50, p.13-22. 1996.
GIOVANELLA, Lígia, TEIXEIRA, Sonia Fleury. Universalidade da atenção à saúde: acesso como categoria
de análise. In: EIBENSCHUTZ, Catalina (org.). Política de saúde: o público e o privado. Rio de
Janeiro: FIOCRUZ, 1997. P. 177-98.
IBAM/FNS/Ministério da Saúde. Descentralização das ações e serviços de saúde: a ousadia de
cumprir e fazer cumprir a lei. Oficina de capacitação docente para multiplicadores do curso
para dirigentes municipais de saúde. Brasília; set.1993. 67p.
LEITE, Virgínia, BRASIL, Sandra. Cabelos brancos: o envelhecimento da população acende uma luz
amarela na questão social. Revista Veja. p. 34-36.13 de agosto 1997.
LUZ, Madel Therezinha. As instituições médicas no Brasil. Rio de Janeiro: Graal, 1979. 290p.
MARQUES, Marília Bernardes. Considerações sobre a reforma sanitária brasileira face ao novo
paradigma tecnológico. Cadernos da nona. v.2. Brasília, 1992. p.53-68.
MELLO, Carlos Gentille. O seguro-saúde privado. Rev. Bras. Cancerol. v. 29, n.1, p. 63-65. 1982.
MORAES, José Luiz B. O direito da saúde. Saúde em Debate. n. 51, p.22-29. 1996.
NOVAES, Humberto M. Saúde pública e privada nos Sistemas Locais de Saúde. Cadernos da nona.
v.2. Brasília, p. 163-174. 1992.
REIS, Carlos Otávio O. A regulamentação dos planos e seguros privados de saúde no Brasil. Anais do
X Congresso Brasileiro de Saúde Coletiva. p. 252. Águas de Lindóia, ago 1997.
REMÉDIO para os planos de saúde. Estado de Minas. p. 13, 12/09/1997.
RODRIGUEZ NETO, Eleutério. A Reforma Sanitária e o Sistema Único de Saúde. Textos técnicos para
conselheiros de saúde. Brasília: Ministério da Saúde, 1994.
RODRIGUEZ NETO, Eleutério. O SUS e o setor privado: vamos moralizar estas relações. Saúde em
Debate. n. 49-50, p.9-10. 1996.
SADER, Emir, GENTILI, Pablo (orgs). Pós-neoliberalismo: as políticas sociais e o estado democrático.
Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1996. 205p.
Angelo Giuseppe Roncalli – Os planos e seguros privados de saúde no Brasil... Pág 23

SANTOS, Lenir. Aspectos do financiamento das ações e dos serviços de saúde no SUS: seguro saúde
e outras modalidades de medicina supletiva. Saúde em Debate. n. 37, p. 26-30, dez 1992.
TRAVASSOS, Cristina. Eqüidade e o sistema único de saúde: uma contribuição para o debate. Cad.
Sau. Pub. v. 13, n. 2, p.325-30. 1997.