C 634 11

Sentencia C-634/11
JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO Y CORTE

CONSTITUCIONAL-Fuerza vinculante para las autoridades
administrativas en ejercicio de sus competencias
UNIDAD NORMATIVA-Alcance excepcional/PROPOSICION
JURIDICA-Integracin/INTEGRACION DE UNIDAD
NORMATIVA-Procedencia excepcional

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la integracin de la
unidad normativa por parte de la Corte es un mecanismo excepcional, que
opera cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o
cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo
sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por
un ciudadano. En este ltimo caso, es procedente que la sentencia integre
la proposicin normativa ! se extienda a aquellos otros aspectos
normativos que sean de for"oso an#lisis para que la Corporacin pueda
decidir de fondo el problema planteado$. % partir de esta regla, la Corte
ha diferenciado dos planos en que resulta aceptable la integracin de la
unidad normativa. El primero procede en los casos en que las expresiones
acusadas no configuran en si mismas una proposicin jur&dica autnoma,
bien porque carecen de contenido dentico claro o requieren ser
complementadas con otras para precisar su alcance. El segundo es
aplicable cuando si bien lo demandado conforma una proposicin
normativa autnoma, tiene un v&nculo inescindible con otros textos legales,
de manera que si se omitiera la integracin, la decisin que adopte la
Corte resultar&a inocua. 'gual criterio es utili"ado cuando dicho v&nculo se
predica de una norma prima facie inconstitucional.
ACCION PULICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Vigencia de
las normas objeto de control no es requisito sine qua non
Debe insistirse que la vigencia de la normas objeto de control de
constitucionalidad no es un requisito sine qua non para conocer de las
acciones pblicas de inconstitucionalidad. %s& por ejemplo, la Corte se ha
declarado competente para conocer de normas derogadas, cuando
persisten efectos jur&dicos ultraactivos que puedan contradecir los
postulados constitucionales. De la misma manera, como sucede en el
presente caso, nada se opone a que una norma que integra v#lidamente el
ordenamiento jur&dico, pero respecto de la cual el legislador ha diferido su
vigencia, sea susceptible de la accin pblica de inconstitucionalidad.
DEER DE APLICACION UNI!ORME DE LAS NORMAS Y LA
JURISPRUDENCIA-Contenido y alcance
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Carcter vinculante para
las autoridadesJURISPRUDENCIA COMO !UENTE !ORMAL
DEL DEREC"O-!econocimientoCARACTER VINCULANTE DE
LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-!azones en que se
Expediente D-8413. Sentencia C-634/11
M.P. Luis Ernesto Vargas Si!a
"undamenta/ACTIVIDAD CREADORA DE DEREC"O POR
PARTE DE LOS JUECES CON EL PRINCIPIO
DEMOCRATICO-Compatibilidad/SOLUCION DE
CONTROVERSIAS EN SEDE JURISDICCIONAL-!eglas
aplicablesCARACTER VINCULANTE DE LOS PRECEDENTES
DE LAS ALTAS CORTES-#e explica a partir de la aplicacin de los
principios bsicos del $stado Constitucional% como la igualdad y
seguridad jur&dica
El reconocimiento de la jurisprudencia como fuente formal de derecho,
opcin adoptada por el legislador en la norma demandada, se funda en
una postura terica del Derecho que parte de considerar que los textos
normativos, bien sea constitucionales, legales o reglamentarios, carecen de
un nico sentido, obvio o evidente, sino que solo dan lugar a reglas o
disposiciones normativas, estas s& dotadas de significado concreto, previo
un proceso de interpretacin del precepto. Esta interpretacin, cuando es
reali"ada por autoridades investidas de facultades constitucionales de
unificacin de jurisprudencia, como sucede con las altas cortes de justicia,
adquiere car#cter vinculante. (a necesidad de otorgar esa fuer"a
obligatoria a los precedentes se explica a partir de varias ra"ones. En
primer lugar, el Derecho hace uso del lenguaje natural para expresarse, de
modo que adquiere todas aquellas vicisitudes de ese cdigo sem#ntico, en
especial la ambig)edad ! la vaguedad, esto es, tanto la posibilidad que un
mismo t*rmino guarde diversos significados, como la dificultad inherente a
todo concepto para ser precisado en cada caso concreto. %s& por ejemplo,
solo dentro del lenguaje jur&dico el t*rmino prescripcin$ logra los
significados m#s dis&miles, lo que demuestra la ambig)edad o polisemia
del mismo. 'gualmente, existen evidentes dificultades para definir el
#mbito de aplicacin de conceptos que si bien son indeterminados, tienen
un uso extendido en las disposiciones jur&dicas, tales como eficiencia$,
ra"onabilidad$ o diligencia$. Estos debates, que est#n presentes en
cualquier disposicin de derecho, solo pueden solucionarse en cada
escenario concreto mediante una decisin judicial que es, ante todo, un
proceso interpretativo dirigido a la fijacin de reglas, de origen
jurisprudencial, para la solucin de los casos que se someten a la
jurisdiccin. En ltimas, el Derecho no es una aplicacin mec#nica de
consecuencias jur&dicas previstas en preceptos generales, como lo aspiraba
la pr#ctica jur&dica de inicios del siglo +'+, marcada por el concepto del
Cdigo, sino una pr#ctica argumentativa racional. %dem#s, este ltimo
argumento permite hacer compatible la actividad creadora de derecho por
parte de los jueces con el principio democr#tico. En efecto, en las
sociedades contempor#neas, merced la complejidad de las relaciones entre
sus agentes, es imposible que las asambleas representativas puedan
configurar preceptos que solucionen, de manera espec&fica, todos los casos
posibles. ,or ende, es inevitable -! como se ver# m#s adelante incluso
necesario ! valioso. que los jueces conserven la competencia para la
definicin concreta del derecho, a partir de reglas de origen judicial,
creadas a partir de las disposiciones aprobadas por el legislador. En
'
segundo t*rmino, la solucin de controversias en sede jurisdiccional no
est# sometida a la aplicacin de una sola regla de derecho, sino que, antes
bien, existen diversas disposiciones aplicables a cada caso. Esto sucede
debido a que -i. pueden concurrir diversas reglas de la misma jerarqu&a
que ofrecen distintas frmulas de decisin/ ! -ii. con base en el principio de
supremac&a constitucional, el jue" est# obligado a aplicar, de manera
preferente, las normas de la Constitucin ! dem#s pertenecientes al bloque
de constitucionalidad, en cada uno de los casos sometidos al escrutinio
judicial. ,or ende, debe adelantar un proceso de armoni"acin concreta de
esas distintas fuentes de derecho, a partir del cual delimite la regla de
derecho aplicable al caso anali"ado, que en todo caso debe resultar
respetuosa de la jerarqu&a del sistema de fuentes/ -iii. no todas las
disposiciones jur&dicas est#n construidas a manera de una regla, es decir,
el enunciado que a un precepto determinado le otorga una consecuencia
jur&dica definida, sino que tambi*n concurren en el ordenamiento otros
contenidos que no responden a esa estructura, en especial los principios.
Como se sabe, estos difieren de aquellos en que no est#n construidos bajo
el criterio precepto 0 sancin, sino que son mandatos de optimi"acin que
deben cumplirse en ma!or medida posible, de lo que se sigue que no
ofrecen respuestas particulares prima facie a casos espec&ficos, como s& lo
hacen algunas de las reglas. %s&, el jue" que resuelve un asunto particular
debe dar lugar a estos principios en su ra"onamiento jur&dico, a trav*s del
mencionado proceso de armoni"acin/ ! -iv. es usual que para la solucin
de un caso concreto concurran diversas reglas que confieren alternativas
diversas !1o encontradas de decisin, no exista una regla particular !
concreta para solucionar el asunto o se est* ante la colisin entre
principios o entre reglas ! principios. Estos debates son, precisamente, el
campo de trabajo del jue", quien resuelve esa problem#tica como paso
previo a la adopcin de una regla particular de derecho o ratio decidendi,
que permita llegar a una decisin judicial que resuelva el problema
jur&dico planteado. 2inalmente, el car#cter vinculante de los precedentes
de las altas cortes se explica, desde la perspectiva terica expresada, de la
necesidad de eficacia a principios b#sicos del Estado Constitucional, como
la igualdad ! la seguridad jur&dica. Dentro de las distintas cualidades
deseables de los sistemas jur&dicos en los Estados democr#ticos est# su
predecibilidad ! coherencia de las decisiones judiciales. (os ciudadanos
esperan que, en todo caso, ante la existencia de asuntos an#logos en sus
hechos jur&dicos relevantes, los jueces otorguen decisiones igualmente
similares. 3o basta, por ende, que se est* ante la estabilidad ! coherencia
de las reglas del derecho legislado, sino tambi*n ante la ausencia de
arbitrariedad en las decisiones judiciales. Esto se logra a partir de dos
v&as principales4 -i. el reconocimiento del car#cter ordenador ! unificador
de las subreglas creadas por los altos tribunales de justicia, como la Corte
5uprema de 6usticia, el Consejo de Estado ! la Corte Constitucional/ ! -ii.
la exigencia que las decisiones judiciales cumplan con las condiciones
propias de todo discurso racional, esto es, que -a. incorporen todas las
premisas obligatorias para la adopcin de la decisin, esto es, las diversas
fuentes formales de derecho, otorg#ndose prevalencia a aquellas de
(
superior jerarqu&a, como la Constitucin/ -b. cumplan con reglas m&nimas
de argumentacin, que eviten las falacias ! las contradicciones/ -c. sean
consistentes con las dem#s decisiones adoptadas por el sistema judicial, de
modo que cumplan con el requisito de predecibilidad antes anotado.
ACTIVIDAD JUDICIAL-#ujecin al imperio de la leyIMPERIO
DE LA LEY-Adecuada interpretacin del conceptoRATIO
DECIDENDI DE LAS DECISIONES #UE UNI!ICAN
JURISPRUDENCIA-AlcanceSUJECION DE LA ACTIVIDAD
JUDICIAL AL IMPERIO DE LA LEY-Aplicacin del conjunto de
normas constitucionales y legales% valores% objetivos% incluida la
interpretacin jurisprudencial de los mximos rganos judiciales

(a definicin de las reglas de derecho que aplican las autoridades
administrativas ! judiciales pasa un proceso interpretativo previo, en el que
armoni"a el mandato legal particular con el plexo de derechos, principios !
valores constitucionales relacionados con el caso, junto con los principios
rectores que ordenan la materia correspondiente. % su ve", cuando esta
labor es adelantada por aquellas m#ximas instancias de justicia, que tienen
la funcin constitucional de unificar jurisprudencia con car#cter de
autoridad, las subreglas resultantes son vinculantes, siendo el sustento de
esa conclusin la naturale"a imperativa que la Carta confiere a la
Constitucin ! a la le!. En t*rminos simples, el deber de acatar los
mandatos superiores ! legales incorpora, de su!o, el mandato imperativo de
asumir como reglas formales de derecho las decisiones que unifican
jurisprudencia !1o hacen tr#nsito a cosa ju"gada constitucional, en tanto la
ratio decidendi de esas sentencias contienen las subreglas que, mediante la
armoni"acin concreta de las distintas fuentes de derecho, dirimen los
conflictos sometidos al conocimiento de las autoridades judiciales !
administrativas. Esta disciplina jurisprudencial, a su ve", garanti"a la
vigencia de principios nodales para el Estado Constitucional, como la
seguridad jur&dica ! la igualdad de trato ante las autoridades. 5inteti"ando
las decisiones de esta Corporacin que han asumido el tpico en comento,
se7al cmo 8u9na interpretacin adecuada del imperio de la le! a que
se refiere el art&culo :;< constitucional, significa para la jurisprudencia
constitucional que la sujecin de la actividad judicial al imperio de la le!,
no puede entenderse en t*rminos reducidos como referida a la aplicacin de
la legislacin en sentido formal, sino que debe entenderse referida a la
aplicacin del conjunto de normas constitucionales ! legales, valores !
objetivos, incluida la interpretacin jurisprudencial de los m#ximos rganos
judiciales, la cual informa la totalidad del ordenamiento jur&dico. == 5obre
este tema, ha resaltado la Corte que -i. la intencin del constitu!ente ha
sido darle clara ! expresa prevalencia a las normas constitucionales 0art. >?
5uperior@ ! con ella a la aplicacin judicial directa de sus contenidos/ -ii.
que esto debe encontrarse en armon&a con la aplicacin de la le! misma en
sentido formal, es decir dictada por el (egislador, la cual debe ser
interpretada a partir de los valores, principios, objetivos ! derechos
consagrados en la Constitucin/ -iii. que por tanto es la Carta ,ol&tica la
)
que cumple por excelencia la funcin integradora del ordenamiento/ -iv.
que esta responsabilidad recae en todos las autoridades pblicas,
especialmente en los jueces de la repblica, ! de manera especial en los m#s
altos tribunales/ -v. que son por tanto la Constitucin ! la le! los puntos de
partida de la interpretacin judicial/ -vi. que precisamente por esta sujecin
que las autoridades publicas administrativas ! judiciales deben respetar el
precedente judicial o los fundamentos jur&dicos mediante los cuales se han
resuelto situaciones an#logas anteriores/ -vii. que esta sujecin impone la
obligacin de respetar el principio ! derecho de igualdad tratando igual los
casos iguales/ -viii. que mientras no exista un cambio de legislacin,
persiste la obligacin de las autoridades pblicas de respetar el precedente
judicial de los m#ximos tribunales, en todos los casos en que siga teniendo
aplicacin el principio o regla jurisprudencial/ -ix. que no puede existir un
cambio de jurisprudencia arbitrario, ! que el cambio de jurisprudencia
debe tener como fundamento un cambio verdaderamente relevante de los
presupuestos jur&dicos, sociales existentes ! debe estar suficientemente
argumentado a partir de ra"onamientos que ponderen los bienes jur&dicos
protegidos en cada caso/ -x. que en caso de falta de precisin o de
contradiccin del precedente judicial aplicable, corresponde en primer
lugar al alto tribunal precisar, aclarar ! unificar coherentemente su propia
jurisprudencia/ ! -xi. que en estos casos corresponde igualmente a las
autoridades pblicas administrativas ! a los jueces, evidenciar los
diferentes criterios jurisprudenciales existentes para fundamentar la mejor
aplicacin de los mismos, desde el punto de vista del ordenamiento jur&dico
en su totalidad, ! optar por las decisiones que interpreten de mejor
manera el imperio de la le!$ para el caso en concreto$.
IMPERIO DE LA LEY-#ujecin de las autoridades administrativas y
judiciales
AUTORIDAD JUDICIAL-!equisitos estrictos para apartarse del
precedente jurisprudencialAUTORIDAD ADMINISTRATIVA-
Acatamiento del precedente jurisprudencial es estricto% sin que resulte
admisible la opcin de apartarse del mismo
(a Corte tambi*n refiri al grado de vinculacin para las autoridades
judiciales del precedente jurisprudencial emitido por las altas cortes.
Aesulta v#lido que dichas autoridades, merced de la autonom&a que les
reconoce la Carta ,ol&tica, puedan en eventos concretos apartarse del
precedente, pero en cualquier caso esa opcin argumentativa est# sometida
a estrictos requisitos, entre otros -i. hacer expl&citas las ra"ones por las
cuales se aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de
escrutinio judicial/ ! -ii. demostrar suficientemente que la interpretacin
alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos,
principios ! valores constitucionales. Esta opcin, aceptada por la
jurisprudencia de este Bribunal, est# sustentada en reconocer que el
sistema jur&dico colombiano responde a una tradicin de derecho
legislado, la cual mati"a, aunque no elimina, el car#cter vinculante del
*
precedente, lo que no sucede con otros modelos propios del derecho
consuetudinario, donde el precedente es obligatorio, basado en el principio
del stare decisis. 5in embargo, debe resaltarse que la opcin en comento en
ningn modo habilita a las autoridades judiciales para, en el ejercicio
distorsionado de su autonom&a, opten por desconocer el precedente, tanto
de car#cter vertical como hori"ontal, ante la identidad de supuestos
jur&dicos ! f#cticos relevantes, sin cumplir con los requisitos antes
mencionados. ,or lo tanto, resultar#n inadmisibles, por ser contrarias a
los principios de igualdad, legalidad ! seguridad jur&dica, posturas que
nieguen la fuer"a vinculante prima facie del precedente, fundamenten el
cambio de jurisprudencia en un simple arrepentimiento o cambio de
parecer, o sustenten esa decisin en el particular entendimiento que el jue"
o tribunal tengan de las reglas formales de derecho aplicables al caso. En
otras palabras, para que la objecin al precedente jurisprudencial resulte
v#lida, conforme a la perspectiva expuesta, deber# demostrarse a que esa
opcin es imperiosa, en tanto concurren ra"ones sustantivas ! suficientes
para adoptar esta postura, en tanto el arreglo jurisprudencial existente se
muestra inaceptable. Estas ra"ones, a su ve", no pueden ser otras que
lograr la vigencia de los derechos, principios ! valores constitucionales.
En cambio, cuando el desconocimiento del precedente solo obedece a una
actuacin arbitraria del funcionario judicial, se est# ante un abierto
desconocimiento del principio de legalidad, sometido a las sanciones !
dem#s consecuencias jur&dicas que el ordenamiento reserva para
conductas de esa naturale"a. 'ncluso, la Corte ha reconocido que tales
decisiones arbitrarias, que desconocen injustificadamente el contenido !
alcance de una regla jur&dica, fijada con criterio de autoridad por una alta
corte, puede configurar el delito de prevaricato, puesto que en esos casos
no solo se est# ante la ausencia de disciplina jurisprudencial, sino tambi*n
ante una decisin que se aparte radicalmente del orden jur&dico. 3o sucede
lo mismo cuando se trata de autoridades administrativas. En este caso,
habida cuenta que esos funcionarios carecen del grado de autonom&a que
s& tienen las autoridades judiciales, el acatamiento del precedente
jurisprudencial es estricto, sin que resulte admisible la opcin de apartarse
del mismo. Ello en el entendido que la definicin, con fuer"a de autoridad,
que hacen las altas cortes del contenido ! alcance de los derechos !, en
general, de las reglas constitucionales ! legales, resulta imperativa para la
administracin.
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Acatamiento del precedente
cobra mayor intensidad cuando se trata de la jurisprudencia
constitucional
JURISPRUDENCIA VINCULANTE-#irve de criterio ordenador de
la actividad de la administracin
(a jurisprudencia vinculante sirve de criterio ordenador de la actividad de
la administracin. Esto en al menos en dos sentidos4 -i. como factor
decisivo ante la concurrencia de dos o m#s interpretaciones posibles de un
+
texto normativo constitucional, legal o reglamentario/ ! -ii. como elemento
dirimente ante la ausencia o disconformidad de posiciones
jurisprudenciales. Aespecto a la primera funcin, se tiene que cuando la
autoridad administrativa se encuentra ante varias posibilidades
interpretativas de un precepto, deber# preferir aquella que tenga respaldo
en las decisiones de los rganos de justicia investidos de la facultad
constitucional de unificacin de jurisprudencia. Ello en tanto esa
competencia de las altas cortes tiene precisamente el objetivo de garanti"ar
la seguridad jur&dica ! la igualdad de trato ante autoridades judiciales. %
su ve", debido a los efectos de cosa ju"gada constitucional, la aplicacin de
la interpretacin judicial es imperativa cuando se trata de aquella
consignada en una sentencia de la Corte proferida en el ejercicio del
control abstracto de constitucionalidad. 2rente al segundo sentido, la Corte
tambi*n ha contemplado que cuando se est* ante la divergencia de
interpretaciones de &ndole judicial, la administracin deber# optar por
aquella que mejor desarrolle los derechos, principios ! valores
constitucionales. De igual modo, deber# preferirse aquella interpretacin
judicial que se muestre m#s ra"onable, en t*rminos tanto de aceptabilidad
el ejercicio argumentativo reali"ado por la autoridad judicial, como de
grado de proteccin ! vigencia de dichos derechos, principios ! valores.
JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN
EJERCICIO DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-
Acatamiento estricto
El est#ndar aplicable cuando se trata del acatamiento de las decisiones
proferidas por la Corte Constitucional, resulta m#s estricto. En efecto, el
art&culo :>; C.,. confiere a las sentencias que adopta este Bribunal en
ejercicio del control de constitucionalidad efectos erga omnes, hacen
tr#nsito a cosa ju"gada constitucional e implican la prohibicin para todas
las autoridades de reproducir el contenido material del acto jur&dico
declarado inexequible por ra"ones de fondo, mientras subsistan las normas
superiores que sirvieron de par#metro para el control. En otras palabras,
los argumentos que conforman la ra"n de la decisin de los fallos de
control de constitucionalidad son fuente formal de derecho, con car#cter
vinculante ordenado por la misma Constitucin.
JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN
EJERCICIO DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-
Carcter vinculante para las autoridades judiciales y administrativas
En lo relativo a los fallos en los que la Corte ejerce el control concreto de
constitucionalidad, tambi*n se reconoce su car#cter vinculante para las
autoridades judiciales ! administrativas. Esto en el entendido que dichas
decisiones, aunque son adoptadas frente a un asunto particular, no tienen
efectos simplemente inter partes, puesto que en dichos fallos la Corte
determina el contenido ! alcance de los derechos constitucionales. %s&,
como se ha explicado en esta sentencia, si se parte de la base que -i. las
,
reglas de derecho solo logran su armoni"acin concreta luego de su
interpretacin/ ! -ii. la hermen*utica adelantada por las autoridades
judiciales investidas de las facultad de unificar jurisprudencia, tiene
car#cter vinculante/ entonces las ra"ones de la decisin de los fallos
proferidos en ejercicio del control concreto son un par#metro obligatorio
para la aplicacin, por parte de las autoridades, de las normas
constitucionales en los casos sometidos a su escrutinio. (o anterior trae
como consecuencia necesaria que el grado de vinculatoriedad que tiene el
precedente constitucional para las autoridades administrativas, tenga un
grado de incidencia superior al que se predica de otras reglas
jurisprudenciales. Ello debido, no la determinacin de niveles
diferenciados entre los altos tribunales de origen, sino en ra"n de la
jerarqu&a del sistema de fuentes ! la vigencia del principio de supremac&a
constitucional. En otras palabras, en tanto la Carta ,ol&tica prev* una
regla de prelacin en la aplicacin del derecho, que ordena privilegiar a
las normas constitucionales frente a otras reglas jur&dicas -%rt. > C.,.. !, a
su ve", se conf&a a la Corte la guarda de esa supremac&a, lo que la
convierte en el int*rprete autori"ado de las mismas -%rt. :>C C.,../
entonces las reglas fijadas en las decisiones que ejercen el control
constitucional abstracto ! concreto, son prevalentes en el ejercicio de las
competencias adscritas a las autoridades administrativas ! judiciales. ,or
supuesto, en este ltimo caso reconoci*ndose las posibilidades leg&timas de
separacin del precedente que, se insiste, est#n reservadas a los jueces, sin
que puedan predicarse de los funcionarios de la administracin.
!UER$A VINCULANTE DE LA JURISPRUDENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL PARA LAS AUTORIDADES
ADMINISTRATIVAS EN EL EJERCICIO DE SUS
COMPETENCIAS--misin legislativa relativa
Corresponde a las autoridades administrativas, en la toma de decisiones de
su competencia, reali"ar un proceso de armoni"acin concreta an#logo al
que se efecta en sede judicial, el cual identifique ! aplique los diversos
materiales jur&dicos relevantes al caso, fundado en una pr#ctica jur&dica
compatible con la jerarqu&a del sistema de fuentes, el cual privilegia la
vigencia de las normas constitucionales. 5e observa, segn lo expuesto,
que no concurre una ra"n suficiente para que el legislador ha!a omitido el
car#cter vinculante de la jurisprudencia constitucional en el caso
anali"ado, comprob#ndose con ello la tercera condicin de las omisiones
legislativas relativas. ,or lo tanto, se est# ante una distincin injustificada,
la cual se funda en el desconocimiento del papel que cumple dicha
jurisprudencia en el sistema de fuentes que prescribe la Carta ,ol&tica
!e"erencia./ expediente 012)3(
2
0emanda de inconstitucionalidad contra
el art&culo 34 5parcial6 de la 7ey 3)(,
de '433 por la cual se expide el
Cdigo de ,rocedimiento
%dministrativo ! de lo Contencioso
%dministrativo.$

Actor/ Francisco 8avier 7ara #abogal
9agistrado Ponente/
7:I# $!;$#<- VA!=A# #I7VA
>ogot 0.C.% veinticuatro 5')6 de agosto de dos mil once 5'4336.
7a #ala Plena de la Corte Constitucional% en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trmites establecidos
en el 0ecreto '4+, de 3??3% @a pro"erido la presente sentencia.
I% ANTECEDENTES
$n ejercicio de la accin pAblica consagrada en el art&culo ')31 de la
Constitucin% el ciudadano Francisco 8avier 7ara #abogal "ormul demanda
de inconstitucionalidad contra el art&culo 34 5parcial6 de la 7ey 3)(, de
'433 por la cual se expide el Cdigo de ,rocedimiento %dministrativo !
de lo Contencioso %dministrativo.$
Cumplidos los trmites previstos en el art&culo ')' de la Constitucin y en
el 0ecreto '4+, de 3??3% procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
re"erencia.
II% NORMA DEMANDADA
7a norma demandada es la siguiente% subrayndose el apartado acusado
&LEY 143' DE ()11
5enero 326
0iario -"icial ),.?*+% enero 32 de '433
por la cual se expide el Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo.
$l Congreso de Colombia
?
0$C!$<A/
5B6
A*t+c,-. 1)% De/e* 0e a1-icaci2n ,ni3.*4e 0e -a5 n.*4a5 6 -a
7,*i51*,0encia% Al resolver los asuntos de su competencia% las autoridades
aplicarn las disposiciones constitucionales% legales y reglamentarias de
manera uni"orme a situaciones que tengan los mismos supuestos "cticos y
jur&dicos. Con este propsito% al adoptar las decisiones de su competencia%
debern tener en cuenta las sentencias de uni"icacin jurisprudencial del
Consejo de $stado en las que se interpreten y apliquen dic@as normas.
III% LA DEMANDA
$l ciudadano 7ara #abogal sostiene que el apartado acusado implica que las
autoridades% al adoptar las decisiones de sus competencias% deben sujetarse
a las sentencias de uni"icacin emitidas por el Consejo de $stado% lo que
excluye a otros "allos con los mismos e"ectos% en especial los que adopta la
Corte Constitucional. $sta consecuencia% en su criterio% vulnera los
art&culos )C% '(4 y ')31? de la Carta Pol&tica% por las razones que se
explican a continuacin.
(.3. $l actor resalta que la jurisprudencia constitucional @a previsto que
dentro de su mbito de decisin% se encuentra la "acultad de declarar la
exequibilidad condicionada de los preceptos legales en aquellas situaciones
que concurren diversas interpretaciones de los mismos% siendo compatibles
con la Constitucin uno o algunos de ellos. $n ese sentido% la norma
acusada excluir&a la aplicacin de tales "allos condicionados% a"ectndose el
principio de supremac&a constitucional% en tanto ese escenario permitir&a la
supervivencia de dic@os entendimientos normativos incompatibles con la
Carta. Incluso% esa misma posibilidad dejar&a sin e"ecto las interpretaciones
que @ace la Corte de normas legales cuya determinada comprensin se
opone al orden constitucional% entre ellas las que se expresan en decisiones
judiciales% cuestionadas mediante la accin de tutela% que contrar&an ese
ordenamiento superior.
A este respecto% el demandante indica que si anali"amos literalmente lo
expuesto en el art&culo C< de la mencionada le!, podemos concluir que !a
sea por una omisin legislativa o tal ve" por un acto premeditado, el
articulado no menciona otro tipo de disposiciones, lo que podr&a verse
como una violacin directa de la Carta, !a que el citado art&culo le ordena
a las autoridades de manera espec&fica -por no decir de manera preferente
o exclusiva. que al momento de tomar sus decisiones, deber#n aplicar la
jurisprudencia del Consejo de Estado, sin tener en cuenta fallos de otras
corporaciones, como es el caso de la Corte Constitucional$. As&% expone
ejemplos de contraposicin entre la comprensin de determinadas legales
por parte del Consejo de $stado y esta Corte% entre ellos el evidenciado en
la sentencia #:1?3,34% en materia de motivacin de actos administrativos
de insubsistencia de servidores pAblicos nombrados en provisionalidad.
34
(.'. $l actor indica que la Corte% al determinar el contenido y alcance del
art&culo '(4 C.P.% @a previsto que la jurisprudencia constitucional% tanto en
control de constitucionalidad como en los "allos que determinan el
contenido y alcance general de los derec@os "undamentales% no puede ser
comprendida como jurisprudencia de aplicacin "acultativa% sino que tiene
carcter obligatorio% so pena que las decisiones correspondientes
contravengan la Constitucin. As&% como en su criterio la norma acusada
torna en optativa la aplicacin de la jurisprudencia constitucional% incluso
en los escenarios antes mencionados% se alterar&a el sistema de "uentes
previsto en la citada norma superior% el cual incluye el acatamiento de los
precedentes dictados por las altas cortes% especialmente las mencionadas
sentencias del <ribunal Constitucional . #obre la materia% agrega la
demanda que al impon*rsele a los operadores jur&dicos acatar de
manera espec&fica la jurisprudencia del Consejo de Estado, se estar&a
contrariando la voluntad del constitu!ente, puesto que dicho precepto
constitucional al no especificar a qu* jurisprudencia se deben remitir los
jueces, tienen un amplio margen de decisin sobre cu#l es la jurisdiccin
indicada para resolver el caso a consideracin.$
(.(. Por Altimo% el demandante 7ara #abogal resalta que el art&culo ')31?
con"iere a la Corte Constitucional la competencia para% en ejercicio de la
guarda de la integridad y supremac&a de la Carta% revisar las decisiones
judiciales relacionadas con la accin de tutela de los derec@os
"undamentales. $n estos "allos de revisin% la Corte -i. "ija el contenido y
alcance de los derec@os constitucionalesD y -ii. puede declarar que
determinada interpretacin de una norma legal% contenida en decisin
judicial% se opone a la Constitucin% por lo que interpreta autorizadamente
dic@o precepto in"erior. $n ambos casos se est ante una doctrina
constitucional vinculante% la cual vendr&a ser ignorada por la norma
acusada% que solo con"iere carcter coactivo a las decisiones de uni"icacin
del Consejo de $stado. Por lo tanto% se est ante un vac&o normativo
respecto de los precedentes excluidos.
Con"orme lo anterior% el actor solicita a la Corte que declare la
inexequibilidad del precepto o% de "orma subsidiaria% determine su
constitucionalidad condicionada% en el entendido que las autoridades
deber#n de la misma manera al adoptar sus decisiones, tener en cuenta de
manera preferente la jurisprudencia de la Corte Constitucional en relacin
con temas administrativos que involucren derechos fundamentales.$
IV% INTERVENCIONES
Inte*8enci.ne5 in5tit,ci.na-e5
4%1% Mini5te*i. 0e Inte*i.* 6 0e J,5ticia
7a 0ireccin de -rdenamiento 8ur&dico del 9inisterio del Interior y de
8usticia% a travEs de apoderada judicial% interviene en el presente proceso
33
con el "in de solicitar a la Corte que se declare in@ibida para adoptar un
pronunciamiento de "ondo% ante la ineptitud sustantiva de la demanda.
$l 9inisterio considera que dic@a ineptitud se deriva de la errnea
interpretacin que @ace el demandante de la norma acusada. $llo debido a
que el carcter vinculante de la jurisprudencia del Consejo de $stado% del
modo previsto en la norma acusada% no es incompatible con el carcter
igualmente vinculante de la jurisprudencia constitucional. $sto se evidencia
al advertir que cuando la norma en mencin ordena que, en primer lugar,
la respectiva autoridad aplique la Constitucin, en ella se entiende
comprendida la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el alcance
de las normas contenidas en la misma, por lo cual no se exclu!e esa
jurisprudencia.$
Indica que la norma% as& entendida% cumple "unciones constitucionalmente
relevantes% como -i. el reconocimiento de derec@os constitucionales% legales
y reglamentarios en igualdad de condicionesD -ii. la aplicacin de la
Constitucin% la ley y el reglamento de manera uni"orme para los mismos
supuestos "cticos y jur&dicosD -iii. aplicar las decisiones de uni"icacin
sobre reconocimiento de derec@os% no sobre su negacin% emitidas por los
rganos de cierre de la jurisdiccin contenciosa administrativa% cuado se
estE ante identidad de presupuestos "cticos. $sto a "in que se haga
efectivo el principio de igualdad, la seguridad jur&dica ! la confian"a
leg&tima.$D y -iv. descongestionar la justicia% mediante la adopcin de
decisiones por parte de la administracin pAblica% ajustadas a los
precedentes% lo que reduce las acciones judiciales dirigidas al
reconocimiento de derec@os como los indicados por la norma acusada.
Adicionalmente% no puede perderse de vista que la jurisprudencia
constitucional% al analizar el concepto de FleyG al que re"iere el art&culo '(4
C.P.% incorpora a las distintas "uentes de derec@o. As&% como se indic en la
sentencia C1((*42% la jurisprudencia "ijada por los tribunales de cierre de
las distintas jurisdicciones% comparte la condicin de ley y% en consecuencia%
existe un deber prima facie de las autoridades del $stado% administrativas y
judiciales% de sujetarse a las reglas all& planteadas. 7a norma demandada% en
tanto no excluye a ninguno de estos tribunales% rati"ica ese mandato
evidenciado por la Corte.
$l interviniente indica% por Altimo% que la inadecuada interpretacin por
parte del actor tambiEn se comprueba al veri"icar que el destinatario de la
norma demandada no son las autoridades que ejercen "uncin jurisdiccional%
sino aquellas que cumplen% de manera permanente o temporal% "uncin
administrativa. $sto se comprueba al analizar cmo el precepto citado @ace
parte del Cdigo de ,rocedimiento %dministrativo% previsto en los art&culos
3C a 34' de la 7ey 3)(, de '433. $l art&culo 'C de esa normativa re"iere al
mbito de aplicacin de la misma% indicndose que corresponde a todos
los organismos ! entidades que conforman las ramas del poder pblico en
sus distintos rdenes, sectores ! niveles, a los rganos autnomos e
3'
independientes del Estado ! a los particulares, cuando cumplan funciones
administrativas. % todos ellos se les dar# el nombre de autoridades$. $sta
previsin demuestra que el precepto acusado% al seHalar que es aplicable a
las autoridades% debe comprenderse de modo armnico con el art&culo 'C
citado.
4%(% C.n5e7. 0e E5ta0.
7os magistrados 9auricio Fajardo =mez% presidente del Consejo de
$stado% y Iilliam Jambrano Cetina% integrante de la #ala de Consulta y
#ervicio Civil del mismo alto tribunal% presentaron documento justi"icatorio
de la constitucionalidad de la expresin demandada. Para ello% presentaron
distintos argumentos% que se sintetizan del modo siguiente/
).'.3. $l Consejo de $stado considera% de "orma preliminar% que el
demandante parte de una inadecuada interpretacin de la teor&a del
precedente jurisprudencial. $sto debido a que no existe "undamento para
considerar que la jurisprudencia contenciosa se oponga a la constitucional.
Antes bien% lo que opera es un mecanismo de complementariedad% en el que
las decisiones de ambos tribunales concurren en la proteccin de los
derec@os constitucionales. #e trata% en todo caso% en mbitos re"orzados y
no excluyentes de los derec@os de las personas.
A su vez% estos derec@os no solo se protegen mediante la accin de tutela.
$n cambio% los distintos procedimientos estn un&vocamente en"ocados a la
vigencia de las garant&as constitucionales. Por ende% de manera particular
para el asunto analizado% se encuentra que la jurisdiccin contenciosa no
es slo un jue" de legalidad, sino que participa, como todos los jueces, de
la labor de proteccin de las supremac&a constitucional, la cual, en el caso
del Consejo de Estado, se ve refor"ada por las competencias que en
materia de control de constitucionalidad le otorga la Constitucin ,ol&tica.
,or tanto, no se puede establecer como punto de partida que la
jurisprudencia del rgano de cierre de la jurisdiccin contenciosa es prima
"acie% contraria o restrictiva de los derechos fundamentales o que atenta
contra las decisiones de la Corte Constitucional en materia de tutela.$
$n este mismo sentido% resalta que la e"icacia de los derec@os
constitucionales no est sometida a la accin de tutela% como supone el
actor% pues ello ser&a contrario al mandato superior de e"icacia directa de
esas garant&as. Agrega% de manera similar a como lo @izo el 9inisterio del
Interior y de 8usticia% que el correcto entendimiento de la norma acusada
re"iere a su aplicacin a las autoridades que ejercen "uncin administrativa
y no jurisdiccional. ;o obstante% sostiene que si se de"endiera una tesis
contraria an en ese caso, la Corte Constitucional ha aclarado que el
respeto a las sentencias de unificacin de los rganos de cierre, no vulnera
los principios de independencia ! autonom&a judicial de los tribunales !
jueces de cada jurisdiccin.$
3(
).'.'. 7a intervencin apunta% tambiEn de modo preliminar% a justi"icar la
necesidad de adoptar un "allo in@ibitorio ante la ineptitud sustantiva de la
demanda. #eHala que el cargo incumple el requisito de certeza% en tanto el
precepto acusado no puede vlidamente interpretarse como una regla que
ordene la prevalencia del precedente contencioso% o la negacin de la
aplicabilidad de la jurisprudencia constitucional. $n contrario% la norma se
limita a a"irmar el carcter vinculante de aquel% en especial de cara a la
actividad de las autoridades administrativas% a "in que no "uera imperativa la
v&a judicial para el reconocimiento de derec@os o situaciones jur&dicas
su"icientemente de"inidas por el precedente contencioso. Con todo% un
mandato de esas caracter&sticas no signi"ica% como errneamente lo sostiene
el demandante% la ausencia de reconocimiento del valor de la jurisprudencia
constitucional. Para el Consejo de $stado% KlLa norma simplemente se7ala
que las autoridades administrativas, para garantizar la aplicacin uni"orme
de las normas aplicables al caso% deben tener en cuenta la jurisprudencia de
unificacin del rgano de cierre de la jurisdiccin, lo cual tiene un
significado en el sistema creado por la (e! C>;D de :<CC -art&culos C<, C<:
! :EF. para que las personas puedan beneficiarse en sede administrativa !
sin necesidad de adelantar u proceso judicial, de las sentencias de
uni"icacin del Consejo de $stado en que se reconocen derec@os -no las
que pueden resultar desfavorables u odiosas.. Derecho de las personas a la
extensin de jurisprudencia de uni"icacin "avorable del Consejo de Estado
que se complementa -no se exclu!e o disminu!e. con la proteccin jur&dica
que puede obtener la persona por v&a de la accin de tutela. En ese
sentido, la disposicin acusada no limita o restringe la posibilidad de que
un ciudadano, a la par de las sentencias favorables de unificacin del
Consejo de Estado, pueda exigir tambi*n el cumplimiento de las sentencias
de tutela que ha!an dispuesto la proteccin de sus derechos.$
).'.(. Agrega que al margen de la ineptitud del cargo planteado por el
ciudadano 7ara #abogal% debe tenerse en cuenta que la norma acusada
responde a un criterio ms amplio% que in"orma a toda la 7ey 3)(, de '433.
$n e"ecto% esta normatividad busca @acer "rente a una anomal&a recurrente
en la administracin pAblica% consistente en di"erir la exigibilidad de los
derec@os a la resolucin en sede judicial. $n cambio% la re"orma busca
comprometer a la administracin en la proteccin y garant&a de esos
derec@os% sin necesidad de obligar al ciudadano a lograr su reconocimiento
ante los jueces. $s bajo esta lgica que se prevE la regla acusada% que
ordena el carcter vinculante para la administracin de los precedentes del
Consejo de $stado que reconozcan esos derec@os% lo cual no es
incompatible con la vigencia de otras reglas jurisprudenciales% como las que
se derivan de las decisiones de la Corte Constitucional.
$l v&nculo entre los precedentes judiciales y la administracin% en el mismo
sentido% concurre en la vigencia del principio de igualdad. $n tErminos de
la alta corporacin KlLa administracin no puede ser un generador de
desigualdad, de conflictividad ! de congestin judicial, pues est# vinculada
constitucionalmente al respecto del derecho a la igualdad, a la buena fe, al
3)
deber de colaboracin con la administracin de justicia ! a los principios
de eficacia, eficiencia ! econom&a administrativa. %dem#s, la
judiciali"acin excesiva de situaciones que podr&an resolverse directamente
por la %dministracin, dificulta la reali"acin de una justicia pronta !
oportuna, elemento esencial del derecho de acceso constitucional a la
tutela judicial efectiva. En ese sentido, las autoridades administrativas no
son ajenas al deber de colaboracin con las dem#s ramas del poder
pblico, en particular con la judicial$.
).'.). 0e igual modo% la intervencin indica que la re"erencia en la norma
acusada al carcter vinculante de la jurisprudencia constitucional% es
innecesaria e improcedente% al menos por tres argumentos. $n primer lugar%
porque ese carcter de la jurisprudencia constitucional no requiere
consagracin legal% sino que se deriva del mandato de aplicacin inmediata
de los derec@os "undamentales que prevE la Carta Pol&tica. $n segundo
tErmino% porque la materia objeto de regulacin por la norma acusada @ace
parte de los procedimientos administrativos y el control contencioso de la
administracin% de manera que mal podr&a re"erirse a la actuacin de otros
rganos jurisdiccionales. Finalmente% debe resaltarse que la norma acusada
no puede interpretarse de manera aislada% sino que est vinculada con otros
preceptos de la 7ey 3)(, de '433% en especial el art&culo 34'% que regula el
procedimiento para la extensin% por parte de las autoridades% de los e"ectos
de las sentencia de uni"icacin del Consejo de $stado que reconocen
derec@osD al igual que el art&culo '+?% el cual determina el trmite para esos
mismos e"ectos sean ordenados por ese alto tribunal% en los casos en que la
administracin se @aya negado a ello. $n ese orden de ideas% es claro que la
circunscripcin a la jurisprudencia del Consejo de $stado tiene "undamento
en el @ec@o que la 7ey 3)(, de '433 tiene como Anico objeto la regulacin
del carcter vinculante de la jurisprudencia contenciosa% a travEs de los
mecanismos mencionados% lo que justi"ica que no re"iera% ni pueda @acerlo%
a la vigencia del precedente constitucional.
).'.*. Por Altimo% la prolija intervencin del Consejo de $stado seHala que
la norma acusada en nada a"ecta la jerarqu&a del sistema de "uentes
contenida en el art&culo '(4 C.P. $llo debido a que solo determina el
carcter vinculante prima facie de los "allos de uni"icacin del Consejo de
$stado% lo que no es equivalente a tener "uerza obligatoria. $n e"ecto% el
art&culo 34' de la 7ey 3)(, de '433 indica el procedimiento que debe
surtirse para que la administracin se aparte vlidamente de esos "allos%
opcin que segAn el art&culo '+? ejusdem puede someterse al control
judicial ante el Consejo de $stado. Adems% aunque el destinatario del
precepto acusado no son los jueces% sino la administracin% en todo caso la
aplicacin de una doctrina de disciplina jurisprudencial no es contraria a la
autonom&a judicial% como lo @a explicado la Corte% sino que es un
mecanismo que concurre en la vigencia del principio de igualdad.
4%3% C.n5e7. S,1e*i.* 0e -a J,0icat,*a
3*
7a Coordinacin de Asuntos Internacionales y Asesor&a 8ur&dica de la !ama
8udicial% rgano adscrito a la #ala Administrativa del Consejo #uperior de la
8udicatura% present intervencin en el presente proceso% con el objeto de
de"ender la constitucionalidad de la norma objeto de examen.
Para ello insiste en el criterio expuesto por los anteriores intervinientes% en
el sentido que los destinatarios de la norma acusada son las autoridades que
ejercen "uncin administrativa. Por ende% mal podr&a considerarse que la
disposicin vulnera el art&culo '(4 C.P.% pues este regula la actividad
jurisdiccional.
Inte*8enci.ne5 aca094ica5
4%4% Uni8e*5i0a0 Naci.na- 0e C.-.4/ia
8osE Francisco AcuHa Vizcaya% 0ecano de la Facultad de 0erec@o de la
:niversidad ;acional de Colombia% present escrito en el que solicita a la
Corte que declare exequible el aparte normativo demandado.
7a :niversidad parte de considerar que la interpretacin que @ace el actor
de la norma acusada incurre en un exceso de literalismo% puesto que de la
misma no puede colegirse que excluya la aplicacin de la jurisprudencia
constitucional. Antes bien% debe tenerse en cuenta que a la luz del principio
de supremac&a constitucional% el cual tiene e"ectos sistEmicos en el
ordenamiento% el adecuado entendimiento del precepto debe ser incluyente
tanto del precedente del Consejo de $stado% como el de la Corte.
0e otro lado% el interviniente indica que el carcter vinculante% ms no
estrictamente obligatorio% de las decisiones del Consejo de $stado que
uni"ican jurisprudencia% busca satis"acer bienes constitucionalmente
valiosos% en especial la seguridad jur&dica. $ste principio no solo se predica
de la estabilidad de las normas positivas% sino que% merced de la aplicacin
de la doctrina del derecho viviente% tambiEn se logra a partir de la
interpretacin judicial igualmente estable.
4%:% Uni8e*5i0a0 0e- R.5a*i.
Alejandro Venegas Franco% 0ecano de la Facultad de 8urisprudencia de la
:niversidad del !osario% "ormul intervencin el presente proceso% dirigida
a solicitar que la Corte se declare in@ibida ante la ineptitud del cargo o% en
su de"ecto% que decida la exequibilidad del precepto acusado.
#eHala que el actor no con"orm la proposicin jur&dica completa% al
integrar las dems normas de la 7ey 3)(, de '433 que regulan la materia%
entre ellas las reglas sobre la extensin de los e"ectos de las sentencias de
uni"icacin del Consejo de $stado. Adems% no resulta procedente la
integracin normativa o"iciosa% en tanto ello requerir&a el examen de otros
Fsupuestos legalesG% lo que exceder&a las competencias de la Corte.
3+
A@ora bien% si la Corte decide examinar el "ondo del asunto% debe partirse
de la base que con"orme el art&culo 'C de la 7ey 3)(, de '433% el concepto
de FautoridadesG re"iere a las que ejercen "unciones administrativas% lo que
implica que el cargo por vulneracin del art&culo '(4 C.P. carece de
sustento% al no re"erirse el asunto analizado al ejercicio de la actividad
jurisdiccional. As& comprendido el precepto% este no se opone a la
Constitucin% en tanto -i. rea"irma el carcter vinculante que tiene el
precedente contencioso para las autoridades administrativas% lo que redunda
en la seguridad jur&dica y la igualdadD y -ii. @ace parte de un sistema legal
de vigencia del precedente% que incorpora elementos para su
distanciamiento justi"icado y la revisin judicial del mismo. $sto Altimo en
consonancia con las consideraciones que @a realizado la Corte
Constitucional en materia de aplicacin del precedente el sistema jur&dico
colombiano y sus di"erencias con las reglas de acatamiento jurisprudencial
en otros modelos% como los de tradicin anglosajona.
4%6% Uni8e*5i0a0 E;te*na0. 0e C.-.4/ia
$l =rupo de Investigacin en 0erec@o Administrativo de la Facultad de
0erec@o de la :niversidad $xternado de Colombia% a travEs de su 0irector%
Alberto 9ontaHa Plata% present intervencin con el objeto de de"ender la
exequibilidad de la norma% con excepcin del apartado de unificacin de
jurisprudencia del Consejo de Estado$% el cual solicita declarar
inconstitucional.
Para el interviniente% la norma tiene un e"ecto particular y concreto%
consistente en eliminar el valor ForientativoG de las sentencias del Consejo
de $stado% para tornarlas en obligatoria. $sto desconoce que esas
decisiones no pueden considerarse como reglas obligatorias% ni menos como
prescripciones de superior jerarqu&a que otros precedentes% entre ellos el que
pro"iere la Corte Constitucional. $sto es incompatible con el sistema de
"uentes previsto por la Constitucin% que otorga carcter orientador a los
"allos que pro"ieren los tribunales de cierre de las distintas jurisdicciones% lo
que a su vez redunda en el logro de la seguridad jur&dica y la igualdad. $n
ese sentido% se est ante una omisin legislativa relativa% la cual puede
resolverse mediante la declaratoria de inexequibilidad del citado aparte% de
modo que la disposicin resultante reconozca dic@o carcter orientador que
poseen las di"erentes sentencias. Como lo seHala la :niversidad% KlLimitar
ese papel a una nica clase de sentencias de una nica corporacin
judicial supone negar la importancia jur&dico 0 constitucional de asegurar
el respeto de los principios de igualdad, confian"a leg&tima, buena fe !
seguridad jur&dica !, lo que es lo mismo, como se7ala con acierto el
demandante, atentar contra la supremac&a normativa de la Constitucin.
En ltimas todas las decisiones de los altos tribunales con aptitud para
formas precedentes vinculantes 0aunque en este caso no se opere bajo esa
lgica por hablar de un poder pblico diferente, la %dministracin, !
atribuir a tales pronunciamientos un valor meramente referencial@ tienen la
3,
obligacin constitucional de reali"ar los valores consignados en Kla
ConstitucinLG.
4%'% Uni8e*5i0a0 Se*<i. A*/.-e0a
8osE 9ar&a del Castillo Abella% 0ecano de la $scuela de 0erec@o de la
:niversidad #ergio Arboleda y Camilo =uzmn =mez% 0irector del
0epartamento de 0erec@o PAblico de la misma institucin% presentaron
escrito justi"icativo de la constitucionalidad de la expresin acusada.
Para sustentar su posicin% reiteran el argumento planteado por otros
intervinientes% en el sentido que la norma -i. con"iere valor orientador% ms
no estricto y obligatorio% a los "allos de uni"icacin del Consejo de $stado%
conclusin que se comprueba por la existencia en otras disposiciones de la
7ey 3)(, de '433 que "ijan las condiciones para que la administracin
pueda apartarse vlidamente de esos precedentes% al igual que la revisin
judicial de tales asuntosD -ii. no es incompatible con la vigencia y aplicacin
vinculante del precedente constitucional% el cual conserva ese carcter por
mandato de la Carta Pol&tica. #obre este particular% seHala que en virtud
del principio de legalidad, la %dministracin debe tener en cuenta la
jurisprudencia de la Corte Constitucional como elemento jur&dico
pertinente para la aplicacin uniforme del Derecho !, que en caso de
incompatibilidad o divergencia entre la jurisprudencia de la Corte, siempre
! cuando constitu!a un precedente, ! una sentencia de unificacin del
Consejo de Estado, la %dministracin pblica debe descartar la
jurisprudencia del Consejo ! hacer prevalecer la Constitucin ! la
interpretacin oficial hecha por la Corte, puesto que se puede considerar
que las normas no se deben interpretar como lo indicado en la sentencia de
unificacin$.
4%=% Aca0e4ia C.-.4/iana 0e J,*i51*,0encia
Mernn =uillermo Aldana 0uque% miembro de la Academia Colombiana de
8urisprudencia y por encargo que @iciera el Presidente de esa institucin%
"ormul a la Corte intervencin para sustentar la exequibilidad del precepto
demandado.
0e manera preliminar% considera que se est ante la imposibilidad de
adoptar un "allo de "ondo% en tanto la norma no @a entrado a regir y% a su
vez% el demandante omiti realizar la integracin normativa con el art&culo
34' de la 7ey 3)(, de '433. Con todo% de aceptarse el cargo propuesto%
debe realizarse la integracin mencionada% pues la citada disposicin regula
la materia objeto de anlisis.
$n relacin con el anlisis de "ondo% la intervencin considera que la norma
es exequible% para lo cual reitera argumentos explicados en las s&ntesis
anteriores% acerca de -i. la inexistencia de un mandato legal que niegue el
valor de la jurisprudencia constitucionalD y -ii. la compatibilidad general
32
entre el precepto acusado y la vigencia de los principios de igualdad y
seguridad jur&dica.
Inte*8enci.ne5 ci,0a0ana5
).?. 7os ciudadanos #andra Patricia Corredor !eyes% Cat@erine Nlvarez
$scobar% Fabio 9auricio 9ateus =onzlez y Pedro Arbey 7en !uiz%
presentan escrito en el que de"ienden la constitucionalidad de la norma
acusada% a condicin que la Corte indique los criterios que deben tenerse en
cuenta para separarse de los "allos de uni"icacin del Consejo de $stado%
cuando estos resulten contrarios a la vigencia de los derec@os
"undamentales.
).34. 7os ciudadanos 9arcelo Pulido Castillo% -lga del 9ar 7osada -rtiz%
>ert@a ;atalia !ubio Pedraza% 0iana $lizabet@ 9Endez 8imEnez y 8aime
;ocove Acevedo% solicitan a la Corte que se declare in@ibida para adoptar
una decisin de "ondo% debido a la ineptitud sustantiva de la demanda.
#eHalan que la demanda incumple los requisitos de especi"icad% su"iciencia
y pertinencia% en tanto deja de demostrar una oposicin objetiva y
veri"icable entre la norma acusada y la Carta Pol&tica.
).33. 7os ciudadanos 8osE 9auricio Villareal% 0aissy Paola Alba -stos%
;ancy Andrea Porras 7averde% Catalina 8come y 9arta Pomes Villamil%
intervienen en el presente proceso% a "in que apoyar las pretensiones del
demandante. Para ello reiteran los mismos argumentos "ormulados por el
ciudadano 7ara #abogal.
).3'. 7os ciudadanos Francia 7iliana 7ozano =aona% #o"&a del Pilar
>ocanegra Camelo% Oattia =inet@ 9urillo Veloza% ;elly !ut@ Jamora
Murtado% Iilliam Alberto 9oya =onzlez y !a"ael Arturo 0elgadillo%
solicitan a la Corte pro"erir "allo in@ibitorio% ante la ineptitud sustantiva del
cargo "ormulado o% en su lugar% que se declare exequible el precepto
acusado. $sto Altimo lo sustentan en el @ec@o que de la norma demandada
-i. no puede colegirse un valor obligatorio de las sentencias de uni"icacin
del Consejo de $stadoD -ii. no existe una regla en dic@a disposicin que
enerve los e"ectos de la jurisprudencia de otros tribunales de cierreD -iii. no
implica que los jueces administrativos estEn @abilitados para adoptar
decisiones por "uera del orden constitucional% pues del mismo texto acusado
se puede concluir la permanencia del principio de supremac&a de la Carta
Pol&tica.
).3(. 7os ciudadanos =ermn Alberto !uiz 7en% 8airo $nrique !ivera
Carrero y Meimer AndrEs 9ayorga <ocancip% intervienen para solicitar la
exequibilidad de la norma acusada% para lo cual exponen idEnticos
argumentos a los expresados en el mismo sentido por otros intervinientes.
V% CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI>N
3?
A travEs de escrito remitido a la Corte Constitucional el ( de diciembre de
'434% la Procuradora =eneral de la ;acin% encargada% rindi el concepto
previsto en los art&culos ')'1' y ',21* de la Constitucin% en el que solicita
a la Corte que declare la exequibilidad condicionada del precepto acusado%
en el entendido que incluye% con prelacin a todos los dems precedentes%
aquellos reconocidos por la Corte Constitucional al reali"ar el control
constitucionalidad, tanto abstracto como concreto.
$l 9inisterio PAblico parte de reconocer que el problema jur&dico planteado
en el asunto de la re"erencia es anlogo al estudiado por la Corte en el
expediente 012(*3% que asumi el control de constitucionalidad del art&culo
33) 5parcial6 de la 7ey 3(?*34% razn por la cual transcribe los argumentos
planteados en el concepto presentado en esa oportunidad. $n ese
documento se indic cmo a partir de las di"erentes decisiones adoptadas
por la Corte sobre la materia%
3
se llegaba a la conclusin que si bien el
art&culo '(4 C.P. estipula que la jurisprudencia es una "uente auxiliar de la
actividad judicial% la Corte sostiene que el precedente constitucional% en
tanto su mani"estacin como doctrina integradora% es una "uente "ormal y
obligatoria de derec@o. $n ese orden de ideas% el legislador tiene que
presentar una justi"icacin su"iciente y razonable para disponer la
inaplicacin del precedente constitucional% as& comprendido% so pena de
incurrir en omisin legislativa relativa.
$n el caso planteado% la Vista Fiscal considera que lo que se dijo en esa
oportunidad, tambi*n puede decirse en esta, pues en uno ! otro caso las
autoridades deben respetar el precedente constitucional/ el legislador no
brinda una justificacin ra"onable para omitir su deber/ ! esta omisin
propicia un trato diferente e injustificado a las personas. 5i bien es un claro
avance en t*rminos constitucionales el reconocer, como lo hace la
expresin demandada, el respeto a las sentencias de unificacin
jurisprudencial del Consejo de Estado, de todas maneras, al no incluir a
los precedentes constitucionales, se incurre en una omisin legislativa
relativa.$
VI% CONSIDERACIONES Y !UNDAMENTOS
C.41etencia
3. 0e con"ormidad con lo dispuesto en el numeral ) del art&culo ')3 de la
Constitucin% corresponde a esta Corporacin conocer de la presente
demanda% por dirigirse contra una 7ey.
A5,nt. ./7et. 0e an?-i5i5 6 4et.0.-.<+a 0e -a 0eci5i2n
'. $l ciudadano 7ara #abogal considera que el apartado demandado del
art&culo 34 de la 7ey 3)(, de '433 es contrario a la Constitucin% puesto
1 $l Procurador =eneral re"iri en esa oportunidad a las sentencias C133(?(% C13(3?(% C142(?*% C1
4(,?+% C14(,44% C12(+43% <1'?'4+ y C1((*42
'4
que impone carcter obligatorio% para las autoridades% a las sentencias de
uni"icacin jurisprudencial que adopte el Consejo de $stado% en detrimento
de los precedentes que pro"ieren otras altas cortes% en especial la Corte
Constitucional. $sta circunstancia% a su juicio% desconoce -i. el principio de
supremac&a constitucional% pues permitir&a que las autoridades utilizaran
precedentes distintos a los pro"eridos por esta Corporacin% en ejercicio de
su "uncin de intErprete autorizado de las normas superioresD -ii. el sistema
de "uentes de derec@o previsto en el art&culo '(4 C.P. el cual% con"orme a la
jurisprudencia constitucional% con"iere carcter vinculante a las decisiones
que adopte este <ribunal% que determinan el contenido y alcance de los
derec@osD y -iii. las "unciones de la Corte% previstas en el art&culo ')3 C.P.%
en tanto excluye a las autoridades mencionadas por la norma acusada de la
vigencia de la interpretacin realizada en virtud del control de
constitucionalidad% tanto abstracto como concreto.
Varios de los intervinientes consideran que la Corte debe adoptar un "allo
in@ibitorio% debido a que el cargo propuesto incumple con el requisito de
certeza. A"irman que la interpretacin que @ace el actor de la norma
acusada no es razonable% puesto que de la misma no puede colegirse que
exista una regla de derec@o que excluya la aplicacin de la jurisprudencia
constitucional. Agregan% en el mismo sentido% que el actor omite el @ec@o
que la norma no tiene como destinatario a las autoridades judiciales% sino
aquellas que ejercen "uncin administrativa% en los tErminos del art&culo 'C
de la 7ey 3)(, de '433. :no de los intervinientes sostiene% adems% que la
demanda es inepta debido a que omite integrar debidamente la proposicin
jur&dica concreta% en razn que debieron tambiEn demandarse los art&culos
34 y el cap&tulo primero del t&tulo VII de la misma 7ey% sobre extensin y
uni"icacin de jurisprudencia% en tanto normas que regulan la materia de los
e"ectos de las sentencias de uni"icacin del Consejo de $stado. -tro de los
intervinientes indica que la necesidad de "allo in@ibitorio se basa en
considerar que la norma acusada no se encuentra actualmente vigente.
-tros intervinientes% bien como solicitud principal o como subsidiaria%
de"ienden la exequibilidad de la norma acusada. #ostienen que el precepto%
comprendido correctamente% propone una "rmula concurrente entre la
jurisprudencia del Consejo de $stado y la de la Corte Constitucional% lo cual
no presenta inconvenientes "rente al sistema de "uentes de derec@o
contenido en la Carta Pol&tica. Adems% la disposicin acusada busca
cumplir con un propsito constitucionalmente leg&timo% como es vincular a
las autoridades administrativas a las reglas jurisprudenciales que reconocen
derec@os% lo que tiene por objeto reducir la nociva prctica del aplazamiento
del goce de los mismos a su exigibilidad judicial.
$l Procurador =eneral% en cambio% seHala que la norma es exequible
condicionadamente% bajo el entendido que las autoridades a las que @ace
re"erencia la norma acusada deben aplicar% de manera prevalente% el
precedente "ijado por la Corte en las decisiones que ejercen el control
abstracto y concreto de constitucionalidad. Para ello% indica que en el caso
'3
presente son aplicables las consideraciones expresadas por el 9inisterio
PAblico en un problema jur&dico anlogo% resuelto por la Corte en el
expediente 012(*3. >ajo esta perspectiva% debe tenerse en cuenta que las
sentencias mencionadas son "uente "ormal y obligatoria de derec@o% de
modo que una regla legal que omita su carcter vinculante incurre en
omisin legislativa relativa.
Finalmente% un grupo reducido de intervinientes propone la inexequibilidad
de la norma acusada% con base en argumentos similares a los o"recidos por
la demanda de la re"erencia.
(. 0escrita de esta "orma la discusin planteada% la #ala adoptar la
siguiente metodolog&a de decisin/ $n primer tErmino y @abida
consideracin de lo planteado por distintos intervinientes% la Corte
determinar si el cargo propuesto o"rece un debate jur&dico constitucional
sustantivo% que permite adoptar una decisin de mErito. #i este asunto es
resuelto a"irmativamente% se identi"icar el problema jur&dico materia de
estudio% para despuEs estudiar el contenido y alcance la disposicin acusada%
como paso previo a su anlisis de constitucionalidad. 7uego% en tercer
lugar% se recopilarn las reglas jurisprudenciales en materia de aplicacin y
vigencia del precedente judicial% apartado en el que deber @acerse
re"erencia a lo recientemente decidido por la Corte en la sentencia C1
*(?33% "allo que resolvi un problema jur&dico anlogo al a@ora sometido
al escrutinio judicial. Por Altimo% a partir de los parmetros que se obtengan
de las anteriores etapas de anlisis% se resolver el cargo propuesto.
E;i5tencia 0e ca*<. 0e inc.n5tit,ci.na-i0a0
). Como se expres% el argumento principal para considerar que se est ante
la ineptitud sustantiva de la demanda es la ausencia de la regla de derec@o
sobre la cual el actor sustenta el cargo% relativa a la negacin el carcter
vinculante de la jurisprudencia constitucional. #in embargo% observa la #ala
que para sustentar esta solicitud% los intervinientes o"recen un grupo de
argumentos que% contrario a desestimar la tEcnica del cargo de
constitucionalidad% en realidad apuntan a de"ender la exequibilidad del
precepto% circunstancia que llevar&a a concluir la aptitud del cargo.
$n e"ecto% los mencionados intervinientes consideran que la interpretacin
que @ace el demandante de la norma acusada no es acertada% en tanto la
previsin legal no excluye el valor del precedente constitucional. As&% lo
que propone la legislacin es un mecanismo de concurrencia y
complementariedad de los precedentes administrativo y constitucional%
asunto explicado pro"usamente por la intervencin del Consejo de $stado.
#in embargo% estos argumentos no estn dirigidos espec&"icamente a
cuestionar el cargo sino% antes bien% a proponer una determinada
@ermenEutica que soluciona el problema jur&dico expresado en el libelo.
$sto se demuestra de la lectura de varias de las intervenciones% las cuales
utilizan las mismas razones para demostrar bien la ineptitud de la demanda
''
o la exequibilidad de la medida legislativa. Ante esa di"icultad y% a partir de
los deberes que el principio pro actione impone a la Corte% debe adelantarse
un estudio de "ondo sobre el asunto de la re"erencia.
*. 0e otro lado% la Corte considera% en especial a partir de las reglas
derivadas del anlisis de asuntos anlogos% como se explicar ms adelante%
que la interpretacin que @ace el ciudadano 7ara #abogal de la norma
acusada% aunque puede ser objeto de vlidos cuestionamientos% no es
irrazonable. 7a previsin legal que otorga carcter vinculante a las
sentencias de uni"icacin del Consejo de $stado para las autoridades al
resolver asuntos de su competencia% puede ser interpretada de manera
incluyente o excluyente. 0e acuerdo con la primera% la autoridad concluir&a
que esas decisiones son vinculantes de "orma articulada con otras "uentes
"ormales de derec@o de origen judicial% como la jurisprudencia
constitucional. Con"orme a la segunda y ante la inexistencia de una
distincin e"ectuada por el legislador% se estar&a ante una regla particular%
aplicable a la resolucin de los asuntos previstos por la norma demandada%
que restringe las "uentes de derec@o jurisprudencial a las sentencias de
uni"icacin del Consejo de $stado. Al margen de las evidentes di"icultades
que genera% desde la perspectiva constitucional% la segunda opcin
@ermenEutica% en todo caso no puede llegarse a considerar que es
irrazonable% presupuesto para la ineptitud del cargo de inexequible "undado
en el incumplimiento del requisito de certeza.
0e otro lado% debe tenerse en cuenta que contrario a lo seHalado por uno de
los intervinientes% en el caso planteado no resulta necesario realizar
integracin normativa con otros art&culos de la 7ey 3)(, de '433% ante la
inexistencia de proposicin jur&dica completa. #in embargo% esto s& resulta
exigible respecto del texto completo del art&culo demandado. #obre el
particular% de acuerdo con la jurisprudencia constitucional% la integracin de
la unidad normativa por parte de la Corte es un mecanismo excepcional%
que opera cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo,
o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo
sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por
un ciudadano. En este ltimo caso, es procedente que la sentencia integre
la proposicin normativa ! se extienda a aquellos otros aspectos
normativos que sean de for"oso an#lisis para que la Corporacin pueda
decidir de fondo el problema planteado$
:
. A partir de esta regla% la Corte @a
di"erenciado dos planos en que resulta aceptable la integracin de la unidad
normativa.
(
$l primero procede en los casos en que las expresiones
acusadas no con"iguran en si mismas una proposicin jur&dica autnoma%
bien porque carecen de contenido dentico claro o requieren ser
complementadas con otras para precisar su alcance. $l segundo es aplicable
cuando si bien lo demandado con"orma una proposicin normativa
autnoma% tiene un v&nculo inescindible con otros textos legales% de manera
que si se omitiera la integracin% la decisin que adopte la Corte resultar&a
2 Corte Constitucional% sentencia C1('4?, 59.P. Alejandro 9art&nez Caballero6.
3 Corte Constitucional% sentencia C124)4+ 59.P. Mumberto Antonio #ierra Porto6.
'(
inocua. Igual criterio es utilizado cuando dic@o v&nculo se predica de una
norma prima facie inconstitucional.
$n el caso planteado% se tiene que la expresin parcial acusada no con"orma
en s& misma una proposicin jur&dica completa% sino que debe integrarse con
el texto completo del art&culo 34 de la 7ey 3)(,33% para que cobre sentido
autnomo. 0e tal manera% puede someterse al estudio de la Corte la regla
de derec@o que obliga a las autoridades% cuando adopten asuntos de su
competencia% a aplicar las normas constitucionales% legales y reglamentarias
de manera uni"orme a situaciones que tengan lo mismos supuestos "cticos
y jur&dicosD actividad en la que debern tener en cuenta las sentencias de
uni"icacin jurisprudencial del Consejo de $stado en las que se interpreten
y apliquen dic@as normas.
$mpero% no se predica lo mismo respecto de otras normas de la 7ey 3)(, de
'433% en especial aquellas que re"ieren a las reglas sobre extensin% por
parte de la administracin% de los e"ectos de las sentencias de uni"icacin
del Consejo de $stado% al igual que la revisin judicial de esa materia por
parte de ese alto tribunal. $sto debido a que esas reglas% si bien guardan
alguna relacin con la materia analizada% en todo caso no tienen un v&nculo
inescindible% que obligue a pronunciarse sobre su constitucionalidad. ;tese
que el cargo propuesto por el actor gravita alrededor de quE clase de
precedentes judiciales resultan vinculantes para las autoridades% tpico que
regula de manera autnoma el art&culo 34 ejusdem. $n consecuencia% el
anlisis de la Corte se circunscribir a esa disposicin.
+. Por Altimo% la #ala desestima el argumento segAn el cual no es viable el
control de constitucionalidad debido a la "alta de vigencia de la norma
acusada. $sto debido a que esa solicitud con"unde la vigencia de la 7ey
3)(, de '433 con las reglas contenidas en esa disposicin para el trnsito
normativo. $n e"ecto% en tanto se est ante una norma debidamente
sancionada% @ace parte del ordenamiento jur&dico desde ese momento% segAn
lo dispone el art&culo 3*, C.P.% que con"iere el carcter de ley al texto
aprobado por las cmaras y sancionado por el =obierno. $sta sola
circunstancia @abilita a la Corte para asumir el conocimiento de las acciones
pAblicas de constitucionalidad que contra dic@a disposicin presenten los
ciudadanos% con"orme lo regulado en el art&culo ')31) C.P. Asunto distinto
es que la ley correspondiente contenga regulaciones particulares% que
di"ieran su entrada en vigencia con el nimo de "acilitar el trnsito de
legislacin y garantizar la seguridad jur&dica% lo que sucede en el presente
caso @abida consideracin de lo previsto en el art&culo (42 de la 7ey 3)(,
de '433% segAn el cual el cdigo contenido en dic@a ley entrar a regir el '
de julio de '43'.
0ebe insistirse que la vigencia de la normas objeto de control de
constitucionalidad no es un requisito sine qua non para conocer de las
acciones pAblicas de inconstitucionalidad. As& por ejemplo% la Corte se @a
declarado competente para conocer de normas derogadas% cuando persisten
')
e"ectos jur&dicos ultraactivos que puedan contradecir los postulados
constitucionales.
)
0e la misma manera% como sucede en el presente caso%
nada se opone a que una norma que integra vlidamente el ordenamiento
jur&dico% pero respecto de la cual el legislador @a di"erido su vigencia% sea
susceptible de la accin pAblica de inconstitucionalidad.
C.nteni0. 6 a-cance 0e -a 0i51.5ici2n ./7et. 0e e;a4en
,. 0e manera previa al estudio sobre la constitucionalidad de la norma
acusada% es necesario determinar su contenido y alcance% pues ello permitir
asumir dic@o anlisis a partir de la identi"icacin de las premisas que
realmente dispone. $n especial% como se @ace evidente en la s&ntesis de las
intervenciones% existe discrepancia acerca del destinatario del mandato
contenido en dic@o precepto.
$l art&culo 34 de la 7ey 3)(, de '433 regula el deber de aplicacin
uni"orme de las normas y la jurisprudencia. As&% determina que las
autoridades% al resolver los asuntos de su competencia% aplicarn las
disposiciones constitucionales% legales y reglamentarias de manera uni"orme
a situaciones que tengan los mismos supuestos "cticos y jur&dicos. Masta
aqu&% el precepto no @ace nada distinto que reiterar los principios
constitucionales de legalidad e igualdad ante la ley% que implican la
obligacin de "undar las actuaciones del $stado en las "uentes de derec@o
preexistentes y bajo el mandato de prodigar idEntico tratamiento ante
supuestos jur&dicos y "cticos anlogos.
$l precepto contiene una segunda prescripcin% la cual prevE que para
cumplir con las obligaciones constitucionales aludidas% las autoridades
debern tener en cuenta$ las sentencias de uni"icacin jurisprudencial que
adopte el Consejo de $stado en las que se interpreten y apliquen dic@as
normas. $ste precepto reconoce una "uente de derec@o particular% que debe
@acer parte del anlisis para la adopcin de decisiones. A esa "uente el
legislador le reconoce carcter vinculante ms no obligatorio% pues la
disposicin alude a que el precedente debe ser consultado% ms no aplicado
coactivamente.
2. A@ora bien% en lo que re"iere al destinatario del precepto% la Corte
concuerda con varios de los intervinientes% en el sentido que las autoridades
a las que @ace re"erencia son aquellas que ejercen "uncin administrativa%
con exclusin de la competencia jurisdiccional. Para sustentar esta
conclusin% concurren dos tipos de razones/ normativa y sistemtica.
$n cuanto al argumento normativo% se observa que la 7ey 3)(,33 o"rece
una de"inicin estipulativa del concepto FautoridadesG. Al respecto% el
art&culo 'C de esa normatividad indica que las normas de esta parte
primera del cdigo se aplican a todos los organismos ! entidades que
conforman las ramas del poder pblico en sus distintos rdenes, sectores !
4 Ver% entre otras% las sentencias C1((24' y C14,44?.
'*
niveles, a los rganos, sectores ! niveles, a los rganos autnomos e
independientes del Estado ! a los particulares, cuando cumplan funciones
administrativas. % todas ellas se les dar# el nombre de autoridades.$ Por
ende% debe entenderse que el tErmino FautoridadesG que utiliza la norma
acusada re"iere a aquellas que ejercen "uncin administrativa.
$l argumento sistemtico parte de considerar que la 7ey 3)(,33 contiene
dos cuerpos normativos di"erenciados% que cumplen propsitos igualmente
delimitados. $l primero% que comprende los art&culos 3C a 34'% regula el
procedimiento administrativo% esto es% la actividad que ejerce la
administracin pAblica. $n tErminos del art&culo 3C ejusdem% la "inalidad de
esa parte primera es proteger ! garanti"ar los derechos ! libertades de las
personas, la primac&a de los intereses generales, la sujecin de las
autoridades a la Constitucin ! dem#s preceptos del ordenamiento jur&dico,
el cumplimiento de los fines estatales, el funcionamiento eficiente !
democr#tico de la administracin, ! la observancia de los deberes del
Estado ! de los particulares.$ $l segundo% regulado en los art&culos 34( a
(4?% "ija las reglas para la organizacin de la jurisdiccin de lo contencioso
administrativo y de sus "unciones jurisdiccional y de consulta. $sta
segunda parte tiene por objeto prever el cdigo de procedimiento de la
jurisdiccin contenciosa administrativa. Por lo tanto% como la norma
acusada es integrante de la parte primera% re"iere exclusivamente a la
competencia de las autoridades que ejercen "uncin administrativa.
?. Adicionalmente% en lo relacionado con el alcance del precepto% la #ala
advierte que tiene un carcter de deber general de la administracin pAblica%
esto es% que sirve de principio rector para su "uncionamiento. $n e"ecto% el
precepto @ace parte del t&tulo sobre disposiciones generales y% entre ellas%
los derec@os% deberes% pro@ibiciones% impedimentos y recusaciones de la
administracin. $sta naturaleza legal de la disposicin es importante%
puesto que ese carcter general distingue al precepto de otros% que son
desarrollos espec&"icos dentro de la misma normatividad% del deber de
considerar la jurisprudencia de los "allos de uni"icacin del Consejo de
$stado. #obre el particular% el art&culo 34'
*
regula el procedimiento
administrativo para que las personas soliciten a las autoridades que
5 $l texto de la norma es el siguiente/
A*t+c,-. 1)(% E;ten5i2n 0e -a 7,*i51*,0encia 0e- C.n5e7. 0e E5ta0. a te*ce*.5 1.* 1a*te 0e -a5 a,t.*i0a0e5% 7as
autoridades debern extender los e"ectos de una sentencia de uni"icacin jurisprudencial dictada por el Consejo de
$stado% en la que se @aya reconocido un derec@o% a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos "cticos y
jur&dicos.
Para tal e"ecto el interesado presentar peticin ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derec@o%
siempre que la pretensin judicial no @aya caducado. 0ic@a peticin contendr% adems de los requisitos generales% los
siguientes/
3. 8usti"icacin razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situacin de @ec@o y de derec@o
en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoci el derec@o en la sentencia de uni"icacin invocada.
'. 7as pruebas que tenga en su poder% enunciando las que reposen en los arc@ivos de la entidad% as& como las que @ar&a
valer si @ubiere necesidad de ir a un proceso.
(. Copia o al menos la re"erencia de la sentencia de uni"icacin que invoca a su "avor.
#i se @ubiere "ormulado una peticin anterior con el mismo propsito sin @aber solicitado la extensin de la
jurisprudencia% el interesado deber indicarlo as&% caso en el cual% al resolverse la solicitud de extensin% se entender
resuelta la primera solicitud.
7a autoridad decidir con "undamento en las disposiciones constitucionales% legales y reglamentarias aplicables y
teniendo en cuenta la interpretacin que de ellas se @izo en la sentencia de uni"icacin invocada% as& como los dems
elementos jur&dicos que regulen el "ondo de la peticin y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea
procedente.
'+
extiendan los e"ectos de una sentencia de uni"icacin jurisprudencial
dictada por el Consejo de $stado% en la que se @aya reconocido un derec@o%
en aquellos casos que el interesado acredite que cumple los mismos
supuestos "cticos y jur&dicos% y la pretensin judicial no @aya caducado. A
su vez% el art&culo '+?
+
seHala el procedimiento jurisdiccional para que% en
los casos que la administracin niegue la extensin de los e"ectos de la
sentencias de uni"icacin% o la autoridad guarde silencio al respecto% el
interesado pueda obtener el reconocimiento de esa extensin por parte de
decisin del Consejo de $stado.
A partir de estas disposiciones% la #ala observa que el legislador @a optado
por vincular a las autoridades administrativas a las decisiones de uni"icacin
del Consejo de $stado% con el "in de evitar que ante la identidad de
presupuestos "cticos y jur&dicos% las personas deban acudir a la jurisdiccin
para obtener el reconocimiento de derec@os que en sede judicial ya @an sido
aceptados. Para ello% impone un deber general de observancia de las
decisiones de uni"icacin por parte de las autoridades administrativas%
contenido en la norma demandada% y crea @erramientas espec&"icas para la
$sta decisin se adoptar dentro de los treinta 5(46 d&as siguientes a su recepcin% y las autoridades podrn negar la
peticin con "undamento en las siguientes consideraciones/
3. $xponiendo las razones por las cuales considera que la decisin no puede adoptarse sin que se surta un per&odo
probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del
derec@o invocado. $n tal caso estar obligada a enunciar cules son tales medios de prueba y a sustentar de "orma
clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados.
'. $xponiendo las razones por las cuales estima que la situacin del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia
de uni"icacin invocada y no es procedente la extensin de sus e"ectos.
(. $xponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la
"orma indicada en la sentencia de uni"icacin. $n este evento% el Consejo de $stado se pronunciar expresamente
sobre dic@os argumentos y podr mantener o modi"icar su posicin% en el caso de que el peticionario acuda a El% en los
tErminos del art&culo '+?.
Contra el acto que reconoce el derec@o no proceden los recursos administrativos correspondientes% sin perjuicio del
control jurisdiccional a que @ubiere lugar. #i se niega total o parcialmente la peticin de extensin de la jurisprudencia
o la autoridad guarda silencio sobre ella% no @abr tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional
respecto de lo negado. $n estos casos% el solicitante podr acudir dentro de los treinta 5(46 d&as siguientes ante el
Consejo de $stado en los tErminos del art&culo '+? de este Cdigo.
7a solicitud de extensin de la jurisprudencia suspende los tErminos para la presentacin de la demanda que
procediere ante la 8urisdiccin de lo Contencioso Administrativo.
7os tErminos para la presentacin de la demanda en los casos anteriormente seHalados se reanudarn al vencimiento
del plazo de treinta 5(46 d&as establecidos para acudir ante el Consejo de $stado cuando el interesado decidiere no
@acerlo o% en su caso% de con"ormidad con lo dispuesto en el art&culo '+? de este Cdigo.
6 $l texto de la disposicin es el siguiente/
A*t+c,-. (6@% P*.ce0i4ient. 1a*a -a e;ten5i2n 0e -a 7,*i51*,0encia 0e- C.n5e7. 0e E5ta0. a te*ce*.5. #i se niega
la extensin de los e"ectos de una sentencia de uni"icacin o la autoridad @ubiere guardado silencio en los tErminos del
art&culo 34' de este Cdigo% el interesado podr acudir ante el Consejo de $stado mediante escrito razonado% al que
acompaHar la copia de la actuacin surtida ante la autoridad competente.
0el escrito se dar traslado a la administracin demandada por el plazo de treinta 5(46 d&as para que aporte las pruebas
que considere. 7a administracin podr oponerse por las mismas razones a que se re"iere el art&culo 34' de este
Cdigo.
Vencido el tErmino de traslado re"erido anteriormente% se convocar a una audiencia que se celebrar en un plazo
mximo de quince 53*6 d&as contados a partir de la noti"icacin a las partesD en dic@a audiencia se escuc@ar a las
partes en sus alegatos y se adoptar la decisin a que @aya lugar.
#i la solicitud se estima procedente% el Consejo de $stado ordenar la extensin de la jurisprudencia y el
reconocimiento del derec@o a que @ubiere lugar. $sta decisin tendr los mismos e"ectos del "allo aplicado.
#in embargo% si la extensin del "allo implica el reconocimiento de un derec@o patrimonial al peticionario% que deba
ser liquidado% la liquidacin se @ar mediante el trmite incidental previsto para la condena in genere y el escrito que
lo promueva deber ser presentado por el peticionario% ante la autoridad judicial que @abr&a sido competente para
conocer la accin que dio lugar a la extensin de la jurisprudencia% dentro de los treinta 5(46 d&as siguientes a la
ejecutoria de la decisin del Consejo de $stado.
#i el mecanismo para la reclamacin del derec@o sustancial "uera el de nulidad y restablecimiento del derec@o% negada
la solicitud se enviar el expediente a la autoridad administrativa para que resuelva el asunto de "ondo% segAn las
reglas generales% si no lo @ubiere decidido con anterioridad. #i ya existiere decisin administrativa de "ondo% o si el
mecanismo judicial para la reclamacin "uere di"erente al de la pretensin de nulidad restablecimiento del derec@o%
con la ejecutoria de la providencia del Consejo de $stado se reanudar el tErmino para demandar% con"orme a las
reglas establecidas para la presentacin de la demanda.
',
extensin de los e"ectos de esas sentencias. $stos instrumentos estn
circunscritos a aquellos "allos que reconocen derec@os% y comprenden tanto
un trmite administrativo como la revisin judicial del acto que niega la
extensin de e"ectos o cuando se est ante el silencio administrativo sobre
ese particular. Con todo% debe tambiEn resaltarse que la instancia
administrativa y judicial de extensin de e"ectos di"iere del deber general de
observancia de la jurisprudencia% en tanto aquella no es o"iciosa. $llo
debido a que en los tErminos del art&culo 34' de la 7ey 3)(,33%
corresponde al interesado realizar la peticin de extensin de e"ectos de la
sentencia% cumplimentando los requisitos previstos en esa disposicin.
34. Con"orme lo expuesto% la regla de derec@o objeto de anlisis de
constitucionalidad en el presente proceso consiste en un deber general para
las autoridades administrativas de observar% en el ejercicio de sus
competencias% las decisiones de uni"icacin pro"eridas por el Consejo de
$stado% cuando deban aplicar normas constitucionales% legales y
reglamentarios% cuyo alcance en casos concretos @aya sido "ijado por dic@as
decisiones judiciales y% a su vez% la autoridad deba resolver un asunto que
guarde identidad de presupuestos "cticos y jur&dicos.
E- ca*?cte* 8inc,-ante 0e -a 7,*i51*,0encia c.n5tit,ci.na- 1a*a -a5
a,t.*i0a0e5
33. $l reconocimiento de la jurisprudencia como "uente "ormal de derec@o%
opcin adoptada por el legislador en la norma demandada% se "unda en una
postura terica del 0erec@o que parte de considerar que los textos
normativos% bien sea constitucionales% legales o reglamentarios% carecen de
un Anico sentido% obvio o evidente% sino que solo dan lugar a reglas o
disposiciones normativas% estas s& dotadas de signi"icado concreto% previo
un proceso de interpretacin del precepto.
,
$sta interpretacin% cuando es
realizada por autoridades investidas de "acultades constitucionales de
uni"icacin de jurisprudencia% como sucede con las altas cortes de justicia%
adquiere carcter vinculante.
33.3. 7a necesidad de otorgar esa "uerza obligatoria a los precedentes se
explica a partir de varias razones. $n primer lugar% el 0erec@o @ace uso del
lenguaje natural para expresarse% de modo que adquiere todas aquellas
vicisitudes de ese cdigo semntico% en especial la ambigPedad y la
7 $sta conclusin es evidente% incluso desde el positivismo jur&dico% que para el caso colombiano es
recurrentemente asimilado% de manera errnea% al "ormalismo o a la exEgesis. As&% en tErminos de Mans
Oelsen% el tribunal hace algo m#s que declarar o constatar el Derecho ! contenido en la le!, en la
norma general. ,or el contrario, la funcin de la jurisdiccin es m#s bien constitutiva4 es creacin de
Derecho, en el sentido aut*ntico de la palabra. ,ues la sentencia judicial crea por completo una nueva
relacin4 determina que existe un hecho concreto, se7ala la consecuencia jur&dica que debe enla"arse a
*l, ! verifica en concreto dicho enlace. %s& como los dos hechos 0condicin ! consecuencia@ van unidos
por la le! en el dominio de lo general, tienen que ir enla"ados en el #mbito individual por las sentencias
judicial es norma jur&dica individual4 individuali"acin o concrecin de la norma jur&dica general o
abstracta, continuacin del proceso de creacin jur&dica, de lo general en lo individual/ slo el prejuicio
segn el cual todo Derecho se agota en la norma general, slo la errnea identificacin del Derecho con
le! pueden obscurecer una idea tan evidente. Gid. O$7#$;% Mans. 5'44?6 El m*todo ! los conceptos
fundamentales de la Beor&a ,ura del Derecho. $ditorial !eus. Jaragoza% pp. +?1,4.
'2
vaguedad% esto es% tanto la posibilidad que un mismo tErmino guarde
diversos signi"icados% como la di"icultad in@erente a todo concepto para ser
precisado en cada caso concreto.
2
As& por ejemplo% solo dentro del lenguaje
jur&dico el tErmino FprescripcinG logra los signi"icados ms dis&miles% lo
que demuestra la ambigPedad o polisemia del mismo. Igualmente% existen
evidentes di"icultades para de"inir el mbito de aplicacin de conceptos que
si bien son indeterminados% tienen un uso extendido en las disposiciones
jur&dicas% tales como Fe"icienciaG% FrazonabilidadG o FdiligenciaG. $stos
debates% que estn presentes en cualquier disposicin de derec@o% solo
pueden solucionarse en cada escenario concreto mediante una decisin
judicial que es% ante todo% un proceso interpretativo dirigido a la "ijacin de
reglas% de origen jurisprudencial% para la solucin de los casos que se
someten a la jurisdiccin. $n Altimas% el 0erec@o no es una aplicacin
mecnica de consecuencias jur&dicas previstas en preceptos generales% como
lo aspiraba la prctica jur&dica de inicios del siglo QIQ% marcada por el
concepto del Cdigo% sino una prctica argumentativa racional.
33.'. Adems% este Altimo argumento permite @acer compatible la actividad
creadora de derec@o por parte de los jueces con el principio democrtico.
$n e"ecto% en las sociedades contemporneas% merced la complejidad de las
relaciones entre sus agentes% es imposible que las asambleas representativas
puedan con"igurar preceptos que solucionen% de manera espec&"ica% todos
los casos posibles. Por ende% es inevitable 5y como se ver ms adelante
incluso necesario y valioso6 que los jueces conserven la competencia para la
de"inicin concreta del derec@o% a partir de reglas de origen judicial% creadas
a partir de las disposiciones aprobadas por el legislador.
$n segundo tErmino% la solucin de controversias en sede jurisdiccional no
est sometida a la aplicacin de una sola regla de derec@o% sino que% antes
bien% existen diversas disposiciones aplicables a cada caso. $sto sucede
debido a que -i. pueden concurrir diversas reglas de la misma jerarqu&a que
o"recen distintas "rmulas de decisinD y -ii. con base en el principio de
supremac&a constitucional% el juez est obligado a aplicar% de manera
pre"erente% las normas de la Constitucin y dems pertenecientes al bloque
de constitucionalidad% en cada uno de los casos sometidos al escrutinio
judicial. Por ende% debe adelantar un proceso de armoni"acin concreta de
esas distintas "uentes de derec@o% a partir del cual delimite la regla de
derec@o aplicable al caso analizado% que en todo caso debe resultar
respetuosa de la jerarqu&a del sistema de "uentesD -iii. no todas las
disposiciones jur&dicas estn construidas a manera de una regla% es decir% el
enunciado que a un precepto determinado le otorga una consecuencia
jur&dica de"inida% sino que tambiEn concurren en el ordenamiento otros
contenidos que no responden a esa estructura% en especial los principios.
Como se sabe% estos di"ieren de aquellos en que no estn construidos bajo el
criterio precepto R sancin% sino que son mandatos de optimi"acin que
8 Acerca de estas di"icultades% agrupadas por la doctrina como el escepticismo ante las reglas jur&dicas,
Cfr... MA!< M.7.A. 5'44)6 El concepto de derecho. <rad. =enaro Carri. Abeledo Perrot. >uenos Aires.
$n especial% vid. Cap&tulo VII.
'?
deben cumplirse en mayor medida posible% de lo que se sigue que no
o"recen respuestas particulares prima facie a casos espec&"icos% como s& lo
@acen algunas de las reglas. As&% el juez que resuelve un asunto particular
debe dar lugar a estos principios en su razonamiento jur&dico% a travEs del
mencionado proceso de armonizacinD y -iv. es usual que para la solucin
de un caso concreto concurran diversas reglas que con"ieren alternativas
diversas yo encontradas de decisin% no exista una regla particular y
concreta para solucionar el asunto o se estE ante la colisin entre principios
o entre reglas y principios. $stos debates son% precisamente% el campo de
trabajo del juez% quien resuelve esa problemtica como paso previo a la
adopcin de una regla particular de derec@o o ratio decidendi% que permita
llegar a una decisin judicial que resuelva el problema jur&dico planteado.
33.(. Finalmente% el carcter vinculante de los precedentes de las altas
cortes se explica% desde la perspectiva terica expresada% de la necesidad de
otorgar e"icacia a principios bsicos del $stado Constitucional% como la
igualdad y la seguridad jur&dica. 0entro de las distintas cualidades
deseables de los sistemas jur&dicos en los $stados democrticos est su
predecibilidad y co@erencia de las decisiones judiciales.
?
7os ciudadanos
esperan que% en todo caso% ante la existencia de asuntos anlogos en sus
@ec@os jur&dicos relevantes% los jueces otorguen decisiones igualmente
similares. ;o basta% por ende% que se estE ante la estabilidad y co@erencia
de las reglas del derec@o legislado% sino tambiEn ante la ausencia de
arbitrariedad en las decisiones judiciales. $sto se logra a partir de dos v&as
principales/ -i. el reconocimiento del carcter ordenador y uni"icador de las
subreglas creadas por los altos tribunales de justicia% como la Corte
#uprema de 8usticia% el Consejo de $stado y la Corte ConstitucionalD y -ii.
la exigencia que las decisiones judiciales cumplan con las condiciones
propias de todo discurso racional% esto es% que 5a6 incorporen todas las
premisas obligatorias para la adopcin de la decisin% esto es% las diversas
"uentes "ormales de derec@o% otorgndose prevalencia a aquellas de superior
jerarqu&a% como la ConstitucinD 5b6 cumplan con reglas m&nimas de
argumentacin% que eviten las "alacias y las contradiccionesD 5c6 sean
consistentes con las dems decisiones adoptadas por el sistema judicial% de
modo que cumplan con el requisito de predecibilidad antes anotado.
3'. $stos presupuestos tericos% junto con otros% @an servido a la Corte para
resolver acerca de la constitucionalidad de reglas de origen legislativo que
reconocen el carcter vinculante del precedente jurisprudencial. :n asunto
anlogo al de la re"erencia "ue asumido por la Corte en la reciente sentencia
C1*(?33% decisin que asumi el anlisis de exequibilidad de algunos
apartes del art&culo 33) de la 7ey 3(?* de '434% normatividad que contiene
varias disposiciones destinadas a reducir la congestin judicial. Con"orme a
este precepto% KlLas entidades pblicas de cualquier orden, encargadas de
reconocer ! pagar pensiones de jubilacin, prestaciones sociales !
9 Para una explicacin ms detalladas desde la doctrina comparada% Gid. AA!;I-% Aulis. 5'4446
Derecho, racionalidad ! comunicacin social. Ensa!os sobre filosof&a del derecho. Fontamara. 9Exico.
(4
salariales de sus trabajadores o afiliados, o comprometidas en da7os
causados con armas de fuego, veh&culos oficiales, da7os a reclusos,
conscriptos, o en conflictos tributarios o aduaneros, para la solucin de
peticiones o expedicin de actos administrativos, tendr#n en cuenta los
precedentes jurisprudenciales que en materia ordinaria o contenciosa
administrativa, por los mismos hechos ! pretensiones, se hubieren proferido
en cinco o m#s casos an#logos.$
:no de los cargos propuestos en esa oportunidad "ue que la disposicin
incurr&a en una omisin legislativa relativa% en tanto impon&a a las
autoridades administrativas el deber de tener en cuenta los precedentes
judiciales en materia ordinaria y contenciosa% que se @ubieren pro"erido
sobre las materias all& previstas. #in embargo% exclu&a de ese mandato a la
jurisprudencia de esta Corporacin% lo cual era contrario a los principios de
igualdad y de supremac&a constitucional. $llo debido a que si se asume que
-i. el contenido y alcance de las normas constitucionales est de"inido por la
jurisprudencia de este <ribunal% de acuerdo a su rol de intErprete autorizado
de la CartaD y -ii. las mismas normas tienen carcter prevalente en la
solucin de los problemas jur&dicos sometidos a la jurisdiccinD se incurre en
una distincin injusti"icada y un desconocimiento de esa supremac&a cuando
el legislador con"iere "uerza vinculante% aunque no obligatoria% a otros
precedentes con exclusin del constitucional.
Como se observa% este problema jur&dico guarda unidad de sentido con el
que o"rece el asunto de la re"erencia. $n consecuencia% al estarse ante un
precedente judicial reciente% que re"leja la posicin unnime de la #ala sobre
la materia% resulta imperativo asumir las reglas all& "ijadas% a "in de ser
aplicadas en el presente proceso% labor que asume la Corte a continuacin.
3(. $n la sentencia C1*(?33% la Corte asumi tres niveles de anlisis
di"erenciados% a saber -i. el carcter vinculante re"orzado que tienen los
precedentes de las altas cortes para las autoridades administrativasD -ii. el
papel de la jurisprudencia constitucional en el "uncionamiento del $stado
#ocial y 0emocrtico de 0erec@oD y -iii. las cargas que deben cumplir las
normas legales que reconocen ese carcter vinculante para las autoridades
administrativas de los precedentes jurisprudenciales.
3). Para asumir el primero de los aspectos citados% la Corte parti de la
reconceptualizacin del principio de legalidad% al cual se encuentra sometido
la actuacin de los servidores pAblicos% la cual vincula el concepto FleyG u
Forden jur&dicoG a la jurisprudencia como "uente "ormal de derec@o. Para
esa postura% en tanto diversas normas constitucionales obligan a que la
actuacin de las autoridades administrativas estE sometida al imperio de la
ley% ello signi"ica que dic@os "uncionarios estn igualmente vinculados por
las reglas de derec@o positivo% como por las prescripciones que se originan
de la armonizacin concreta que se obtiene en sede judicial% segAn se explic
en precedencia.
(3
As&% en criterio de la #ala% todas las autoridades pblicas, de car#cter
administrativo o judicial, de cualquier orden, nacional, regional o local, se
encuentran sometidas a la Constitucin ! a la le!, ! que como parte de esa
sujecin, las autoridades administrativas se encuentran obligadas a acatar
el precedente judicial dictado por las %ltas Cortes de la jurisdiccin
ordinaria, contencioso administrativa ! constitucional. SS (a anterior
afirmacin se fundamenta en que la sujecin de las autoridades
administrativas a la Constitucin ! a la le!, ! en desarrollo de este mandato,
el acatamiento del precedente judicial, constitu!e un presupuesto esencial
del Estado 5ocial ! Constitucional de Derecho 0art.C C,@/ ! un desarrollo
de los fines esenciales del Estado, tales como garanti"ar la efectividad de
los principios, derechos ! deberes consagrados en la Constitucin 0art.:@/
de la jerarqu&a superior de la Constitucin 0art.>@/ del mandato de sujecin
consagrado expresamente en los art&culos E?, C:C ! C:; C,/ del debido
proceso ! principio de legalidad 0art.:F C,/ del derecho a la igualdad 0
art.C; C,@/ del postulado de ce7imiento a la buena f* de las autoridades
pblicas 0art.H; C,@/ de los principios de la funcin administrativa 0art.
:<F C,@/ de la fuer"a vinculante del precedente judicial contenida en el
art&culo :;< superior/ as& como de la fuer"a vinculante del precedente
constitucional contenido en el art&culo :>C de la Carta ,ol&tica$.
7o anterior conlleva necesariamente una adecuada interpretacin del
concepto Fimperio de la leyG al que re"iere el art&culo '(4 C.P. Para la
Corte% la de"inicin de las reglas de derec@o que aplican las autoridades
administrativas y judiciales pasa un proceso interpretativo previo% en el que
armoniza el mandato legal particular con el plexo de derec@os% principios y
valores constitucionales relacionados con el caso% junto con los principios
rectores que ordenan la materia correspondiente. A su vez% cuando esta labor
es adelantada por aquellas mximas instancias de justicia% que tienen la
"uncin constitucional de uni"icar jurisprudencia con carcter de autoridad%
las subreglas resultantes son vinculantes% siendo el sustento de esa
conclusin la naturaleza imperativa que la Carta con"iere a la Constitucin y
a la ley. $n tErminos simples% el deber de acatar los mandatos superiores y
legales incorpora% de suyo% el mandato imperativo de asumir como reglas
"ormales de derec@o las decisiones que uni"ican jurisprudencia yo @acen
trnsito a cosa juzgada constitucional% en tanto la ratio decidendi de esas
sentencias contienen las subreglas que% mediante la armonizacin concreta
de las distintas "uentes de derec@o% dirimen los con"lictos sometidos al
conocimiento de las autoridades judiciales y administrativas. $sta disciplina
jurisprudencial% a su vez% garantiza la vigencia de principios nodales para el
$stado Constitucional% como la seguridad jur&dica y la igualdad de trato ante
las autoridades.
7a sentencia en comento% sintetizando las decisiones de esta Corporacin
que @an asumido el tpico en comento% seHal cmo KuLna interpretacin
adecuada del imperio de la le! a que se refiere el art&culo :;<
constitucional, significa para la jurisprudencia constitucional que la
sujecin de la actividad judicial al imperio de la le!, no puede entenderse en
('
t*rminos reducidos como referida a la aplicacin de la legislacin en
sentido formal, sino que debe entenderse referida a la aplicacin del
conjunto de normas constitucionales ! legales, valores ! objetivos, incluida
la interpretacin jurisprudencial de los m#ximos rganos judiciales, la cual
informa la totalidad del ordenamiento jur&dico. SS 5obre este tema, ha
resaltado la Corte que -i. la intencin del constitu!ente ha sido darle clara
! expresa prevalencia a las normas constitucionales 0art. >? 5uperior@ ! con
ella a la aplicacin judicial directa de sus contenidos/ -ii. que esto debe
encontrarse en armon&a con la aplicacin de la le! misma en sentido
formal, es decir dictada por el (egislador, la cual debe ser interpretada a
partir de los valores, principios, objetivos ! derechos consagrados en la
Constitucin/ -iii. que por tanto es la Carta ,ol&tica la que cumple por
excelencia la funcin integradora del ordenamiento/ -iv. que esta
responsabilidad recae en todos las autoridades pblicas, especialmente en
los jueces de la repblica, ! de manera especial en los m#s altos tribunales/
-v. que son por tanto la Constitucin ! la le! los puntos de partida de la
interpretacin judicial/ -vi. que precisamente por esta sujecin que las
autoridades publicas administrativas ! judiciales deben respetar el
precedente judicial o los fundamentos jur&dicos mediante los cuales se han
resuelto situaciones an#logas anteriores/ -vii. que esta sujecin impone la
obligacin de respetar el principio ! derecho de igualdad tratando igual los
casos iguales/ -viii. que mientras no exista un cambio de legislacin,
persiste la obligacin de las autoridades pblicas de respetar el precedente
judicial de los m#ximos tribunales, en todos los casos en que siga teniendo
aplicacin el principio o regla jurisprudencial/ -ix. que no puede existir un
cambio de jurisprudencia arbitrario, ! que el cambio de jurisprudencia
debe tener como fundamento un cambio verdaderamente relevante de los
presupuestos jur&dicos, sociales existentes ! debe estar suficientemente
argumentado a partir de ra"onamientos que ponderen los bienes jur&dicos
protegidos en cada caso/ -x. que en caso de falta de precisin o de
contradiccin del precedente judicial aplicable, corresponde en primer
lugar al alto tribunal precisar, aclarar ! unificar coherentemente su propia
jurisprudencia/ ! -xi. que en estos casos corresponde igualmente a las
autoridades pblicas administrativas ! a los jueces, evidenciar los
diferentes criterios jurisprudenciales existentes para fundamentar la mejor
aplicacin de los mismos, desde el punto de vista del ordenamiento jur&dico
en su totalidad, ! optar por las decisiones que interpreten de mejor
manera el imperio de la le!$ para el caso en concreto
34
$
3*. 7a Corte tambiEn re"iri al grado de vinculacin para las autoridades
judiciales del precedente jurisprudencial emitido por las altas cortes.
!esulta vlido que dic@as autoridades% merced de la autonom&a que les
reconoce la Carta Pol&tica% puedan en eventos concretos apartarse del
precedente% pero en cualquier caso esa opcin argumentativa est sometida
a estrictos requisitos% entre otros -i. @acer expl&citas las razones por las
cuales se aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de
escrutinio judicialD y -ii. demostrar su"icientemente que la interpretacin
10 #obre estos criterios se puede consultar la sentencia C12(+ de '443.
((
alternativa que se o"rece desarrolla de mejor manera los derec@os%
principios y valores constitucionales. $sta opcin% aceptada por la
jurisprudencia de este <ribunal% est sustentada en reconocer que el sistema
jur&dico colombiano responde a una tradicin de derec@o legislado% la cual
matiza% aunque no elimina% el carcter vinculante del precedente% lo que no
sucede con otros modelos propios del derec@o consuetudinario% donde el
precedente es obligatorio% basado en el principio del stare decisis.
#in embargo% debe resaltarse que la opcin en comento en ningAn modo
@abilita a las autoridades judiciales para% en el ejercicio distorsionado de su
autonom&a% opten por desconocer el precedente% tanto de carcter vertical
como @orizontal% ante la identidad de supuestos jur&dicos y "cticos
relevantes% sin cumplir con los requisitos antes mencionados. Por lo tanto%
resultarn inadmisibles% por ser contrarias a los principios de igualdad%
legalidad y seguridad jur&dica% posturas que nieguen la "uerza vinculante
prima facie del precedente% "undamenten el cambio de jurisprudencia en un
simple arrepentimiento o cambio de parecer% o sustenten esa decisin en el
particular entendimiento que el juez o tribunal tengan de las reglas "ormales
de derec@o aplicables al caso. $n otras palabras% para que la objecin al
precedente jurisprudencial resulte vlida% con"orme a la perspectiva
expuesta% deber demostrarse a que esa opcin es imperiosa% en tanto
concurren razones sustantivas y su"icientes para adoptar esta postura% en
tanto el arreglo jurisprudencial existente se muestra inaceptable. $stas
razones% a su vez% no pueden ser otras que lograr la vigencia de los
derec@os% principios y valores constitucionales. $n cambio% cuando el
desconocimiento del precedente solo obedece a una actuacin arbitraria del
"uncionario judicial% se est ante un abierto desconocimiento del principio
de legalidad% sometido a las sanciones y dems consecuencias jur&dicas que
el ordenamiento reserva para conductas de esa naturaleza. Incluso% la Corte
@a reconocido que tales decisiones arbitrarias% que desconocen
injusti"icadamente el contenido y alcance de una regla jur&dica% "ijada con
criterio de autoridad por una alta corte% puede con"igurar el delito de
prevaricato% puesto que en esos casos no solo se est ante la ausencia de
disciplina jurisprudencial% sino tambiEn ante una decisin que se aparte
radicalmente del orden jur&dico.
33
;o sucede lo mismo cuando se trata de autoridades administrativas. $n este
caso% @abida cuenta que esos "uncionarios carecen del grado de autonom&a
que s& tienen las autoridades judiciales% el acatamiento del precedente
jurisprudencial es estricto% sin que resulte admisible la opcin de apartarse
del mismo. $llo en el entendido que la de"inicin% con "uerza de autoridad%
que @acen las altas cortes del contenido y alcance de los derec@os y% en
general% de las reglas constitucionales y legales% resulta imperativa para la
administracin. A este respecto% la sentencia analizada trae a colacin
pronunciamientos anteriores de la Corte% en los que @a expresado que (o
se7alado acerca de los jueces se aplica con m#s severidad cuando se trata
de la administracin, pues ella no cuenta con la autonom&a funcional de
11 Cfr. Corte Constitucional% sentencia C1((*42.
()
aqu*llos. ,or lo tanto, el 'nstituto de los 5eguros 5ociales debi haber
inaplicado la norma mencionada o haber justificado adecuadamente por
qu* no se ajustaba la jurisprudencia de la Corte en este punto.$
C:
5B6
F(a obligatoriedad del precedente es, usualmente, una problem#tica
estrictamente judicial, en ra"n a la garant&a institucional de la autonom&a
-C.,. art. ::H., lo que justifica que existan mecanismos para que el jue"
pueda apartarse, como se record en el fundamento jur&dico >., del
precedente. Este principio no se aplica frente a las autoridades
administrativas, pues ellas est#n obligadas a aplicar el derecho vigente -!
las reglas judiciales lo son., ! nicamente est#n autori"adas @m#s que ello,
obligadas@ a apartarse de las normas, frente a disposiciones clara !
abiertamente inconstitucionales -C.,. art. >.. De ah& que, su sometimiento
a las l&neas doctrinales de la Corte Constitucional sea estrictoG.
3(
$
Adicionalmente% la sentencia aclara que ese deber de acatamiento del
precedente cobra mayor intensidad cuando se trata de la jurisprudencia
constitucional. $llo en el entendido que% como se @a explicado% las normas
de la Carta Pol&tica tienen el mximo nivel de jerarqu&a dentro del sistema
de "uentes de derec@o% entonces las decisiones que determinan su contenido
y alcance son ineludibles para la administracin% pues lo contrario
signi"icar&a desconocer la vigencia del principio de supremac&a
constitucional y los e"ectos vinculantes erga omnes que el art&culo ')( C.P.
con"iere a esos "allos. $n tErminos de la sentencia C1*(?33 en relacin
con la obligatoriedad ! alcance de la doctrina constitucional, la
jurisprudencia de esta Corte ha aclarado que esta deviene de que la
Constitucin es norma de normas, ! el precedente constitucional sentado
por la Corte Constitucional como guardiana de la supremac&a de la Carta
tiene fuer"a vinculante no slo para la interpretacin de la Constitucin,
sino tambi*n para la interpretacin de las le!es que obviamente debe
hacerse de conformidad con la Carta, por eso, las sentencias de la Corte
Constitucional constitu!en para las autoridades administrativas una fuente
obligatoria de derecho.$
3+. $n cuanto al segundo de los ejes temticos de la sentencia analizada% se
tiene que la Corte concluye que la jurisprudencia vinculante sirve de criterio
ordenador de la actividad de la administracin. $sto en al menos en dos
sentidos/ -i. como "actor decisivo ante la concurrencia de dos o ms
interpretaciones posibles de un texto normativo constitucional% legal o
reglamentarioD y -ii. como elemento dirimente ante la ausencia o
discon"ormidad de posiciones jurisprudenciales.
!especto a la primera "uncin% se tiene que cuando la autoridad
administrativa se encuentra ante varias posibilidades interpretativas de un
precepto% deber pre"erir aquella que tenga respaldo en las decisiones de los
rganos de justicia investidos de la "acultad constitucional de uni"icacin de
jurisprudencia. $llo en tanto esa competencia de las altas cortes tiene
12 #entencia <1*++ de 3??2.
13 #entencia <1)(? de '444.
(*
precisamente el objetivo de garantizar la seguridad jur&dica y la igualdad de
trato ante autoridades judiciales. A su vez% debido a los e"ectos de cosa
juzgada constitucional% la aplicacin de la interpretacin judicial es
imperativa cuando se trata de aquella consignada en una sentencia de la
Corte pro"erida en el ejercicio del control abstracto de constitucionalidad.
Frente al segundo sentido% la Corte tambiEn @a contemplado que cuando se
estE ante la divergencia de interpretaciones de &ndole judicial% la
administracin deber optar por aquella que mejor desarrolle los derec@os%
principios y valores constitucionales. 0e igual modo% deber pre"erirse
aquella interpretacin judicial que se muestre ms razonable% en tErminos
tanto de aceptabilidad el ejercicio argumentativo realizado por la autoridad
judicial% como de grado de proteccin y vigencia de dic@os derec@os%
principios y valores. Como lo seHala el "allo en comento% la
jurisprudencia constitucional ha aclarado que en aquellos asuntos o
materias que eventualmente no ha!an sido interpretados ! definidos
previamente por la jurisprudencia, o respecto de los cuales existan criterios
jurisprudenciales dis&miles, las autoridades administrativas no go"an de un
margen de apreciacin absoluto, por cuanto se encuentran obligados a
interpretar ! aplicar las normas al caso en concreto de manera acorde !
ajustada a la Constitucin ! a la le!, ! ello de conformidad con los
par#metros constitucionales ! legales fijados por las altas Cortes, de
manera que no descono"can el sistema axiolgico de la Constitucin ! de
la le! !, los par#metros que los m#ximos tribunales ordinarios,
contenciosos ! constitucionales ha!an fijado para la interpretacin de la
Constitucin ! de la le!, interpretacin de la Constitucin ! de la le! que
debe hacerse de manera sistem#tica. 5B6 ,or tanto, en ausencia de un
precedente judicial pac&fico ! consolidado en una materia, las
interpretaciones que realicen los funcionarios administrativos deben
desestimarse si son arbitrarias o irra"onables, al encontrarse en contrav&a
de la Constitucin ! de la le!. (a arbitrariedad o irra"onabilidad de una
interpretacin reali"ada por una autoridad administrativa se evidencia si
-i. no resulta posible derivar de la norma el sentido normativo propuesto/ !
-ii. dicha interpretacin hace nugatorios los fines, principios, valores !
derechos consagrados por la Constitucin, esto es, el orden constitucional
entendido de manera sistem#tica, de manera que la administracin se
encuentra obligada tanto por los aspectos sustanciales como
procedimentales de la Carta.
C>
5B6 ,or tanto, en ausencia de un
precedente judicial pac&fico ! consolidado en una materia, las
interpretaciones que realicen los funcionarios administrativos deben
desestimarse si son arbitrarias o irra"onables, al encontrarse en contrav&a
de la Constitucin ! de la le!. (a arbitrariedad o irra"onabilidad de una
interpretacin reali"ada por una autoridad administrativa se evidencia si
-i. no resulta posible derivar de la norma el sentido normativo propuesto/ !
-ii. dicha interpretacin hace nugatorios los fines, principios, valores !
derechos consagrados por la Constitucin, esto es, el orden constitucional
entendido de manera sistem#tica, de manera que la administracin se
14 #entencia <133+ de '44).
(+
encuentra obligada tanto por los aspectos sustanciales como
procedimentales de la Carta.
CI
$
3,. Por Altimo% la sentencia resalta cmo% a partir de la recopilacin de
diversos decisiones sobre la materia% el estndar aplicable cuando se trata
del acatamiento de las decisiones pro"eridas por la Corte Constitucional%
resulta ms estricto. $n e"ecto% el art&culo ')( C.P. con"iere a las sentencias
que adopta este <ribunal en ejercicio del control de constitucionalidad
e"ectos erga omnes, @acen trnsito a cosa juzgada constitucional e implican
la pro@ibicin para todas las autoridades de reproducir el contenido material
del acto jur&dico declarado inexequible por razones de "ondo% mientras
subsistan las normas superiores que sirvieron de parmetro para el control.
$n otras palabras% los argumentos que con"orman la razn de la decisin de
los "allos de control de constitucionalidad son "uente "ormal de derec@o% con
carcter vinculante ordenado por la misma Constitucin. A este respecto% el
"allo C1*(?33% amparado en diversas decisiones sobre el particular% a"irma
que por expreso mandato constitucional, todas las autoridades pblicas
en Colombia, incluidas las autoridades administrativas ! judiciales, deben
acatar lo decidido por la Corte en sus fallos de control de
constitucionalidad. SS 5obre el nivel de vinculatoriedad de la jurisprudencia
constitucional, esta Corte ha precisado, que es necesario distinguir entre
los tres componentes b#sicos de los fallos de constitucionalidad4 la ratio
decidendi, los obiter dictum ! el decisum.
CE
5iendo estrictamente
obligatorios la decisin ! la ratio decidendi que la sustenta. %s& mismo, ha
aclarado que el desconocimiento de un fallo de control de
constitucionalidad, por las autoridades pblicas, tanto administrativas
como judiciales, por aplicacin de una norma legal que ha!a sido
declarada inexequible por la Corte, puede implicar la comisin del delito
de prevaricato, ! que es vinculante tanto la parte resolutiva como las
consideraciones que fundamentan de manera directa e inescindible tal
decisin.
CD
$
$n lo relativo a los "allos en los que la Corte ejerce el control concreto de
constitucionalidad% tambiEn se reconoce su carcter vinculante para las
autoridades judiciales y administrativas. $sto en el entendido que dic@as
decisiones% aunque son adoptadas "rente a un asunto particular% no tienen
e"ectos simplemente inter partes% puesto que en dic@os "allos la Corte
determina el contenido y alcance de los derec@os constitucionales. As&%
como se @a explicado en esta sentencia% si se parte de la base que -i. las
reglas de derec@o solo logran su armonizacin concreta luego de su
interpretacinD y -ii. la @ermenEutica adelantada por las autoridades
judiciales investidas de las "acultad de uni"icar jurisprudencia% tiene carcter
vinculanteD entonces las razones de la decisin de los "allos pro"eridos en
ejercicio del control concreto son un parmetro obligatorio para la
15 #entencia <133+ de '44).
16 #obre estos conceptos ver las sentencia #:1 4), de 3???% sentencia C1 2(+ de '443 y C1((* de '442%
entre otras.
17 #entencia C1((* de '442.
(,
aplicacin% por parte de las autoridades% de las normas constitucionales en
los casos sometidos a su escrutinio.
7o anterior trae como consecuencia necesaria que el grado de
vinculatoriedad que tiene el precedente constitucional para las autoridades
administrativas% tenga un grado de incidencia superior al que se predica de
otras reglas jurisprudenciales. $llo debido% no la determinacin de niveles
di"erenciados entre los altos tribunales de origen% sino en razn de la
jerarqu&a del sistema de "uentes y la vigencia del principio de supremac&a
constitucional. $n otras palabras% en tanto la Carta Pol&tica prevE una regla
de prelacin en la aplicacin del derec@o% que ordena privilegiar a las
normas constitucionales "rente a otras reglas jur&dicas 5Art. ) C.P.6 y% a su
vez% se con"&a a la Corte la guarda de esa supremac&a% lo que la convierte en
el intErprete autorizado de las mismas 5Art. ')3 C.P.6D entonces las reglas
"ijadas en las decisiones que ejercen el control constitucional abstracto y
concreto% son prevalentes en el ejercicio de las competencias adscritas a las
autoridades administrativas y judiciales. Por supuesto% en este Altimo caso
reconociEndose las posibilidades leg&timas de separacin del precedente
que% se insiste% estn reservadas a los jueces% sin que puedan predicarse de
los "uncionarios de la administracin.
32. Con base en lo expuesto% la Corte concluy que el art&culo 33) de la
7ey 3(?* de '434 incurr&a en una omisin legislativa relativa% en tanto
dejaba de @acer mencin a la jurisprudencia constitucional como una de las
"uentes a las que se encuentran vinculadas las autoridades administrativas
para resolver los asuntos descritos en dic@o precepto legal. $sto a pesar
que segAn las distintas razones explicadas en la presente sentencia% ese
precedente tiene carcter obligatorio para dic@as autoridades. Por lo tanto%
declar la exequibilidad condicionada de la expresin que en materia
ordinaria o contenciosa administrativa$ contenida en el art&culo 33) de la
7ey 3(?* de '434% en el sentido de que se entendiera que los precedentes
jurisprudenciales a que se re"iere la norma% deben respetar la interpretacin
vinculante que realice la Corte Constitucional.
Para sustentar este aserto% la #ala expres los siguientes argumentos% que en
razn su capital importancia para la resolucin del problema jur&dico
materia de esta decisin% conviene transcribir in extenso/
5ii6 $n el presente caso considera la #ala que se cumple con los
criterios para la con"iguracin de omisin legislativa relativa% por
cuanto/
5a6 se con"igura la existencia una norma respecto de la cual
procede predicar la omisin% en este caso la expresin Fque en
materia ordinaria o contenciosa administrativaG% en razn a que el
7egislador omiti en esta expresin incluir como precedente
judicial a ser tenido en cuenta por las entidades pAblicas% tambiEn
al precedente que en materia constitucional sea dictado por la
(2
Corte Constitucional tanto en control abstracto como en control
concreto de constitucionalidadD
5b6 se con"igura igualmente una exclusin de las consecuencias
jur&dicas que prevE la norma% en este caso% se excluye de la
consecuencia jur&dica relativa al acatamiento del precedente
judicial por parte de las entidades pAblicas o autoridades
administrativas% el caso anlogo del precedente constitucional%
respecto del cual el 7egislador omiti extender los e"ectos
jur&dicos de la norma. 0e esta manera% el 7egislador no pod&a
excluir el precedente constitucional% por cuanto constituye un
expreso mandato constitucional% contenido en los art&culos ')3 y
')( superiores% que por ser asimilable al caso del precedente
judicial en materia ordinaria o contenciosa administrativa deb&a
de estar contenido en el texto normativo demandado. 7o anterior%
con"igura una clara omisin por parte del 7egislador% que de
acuerdo con el precepto constitucional contenido en el art&culo
')3 #uperior% resulta esencial e imprescindible para armonizar el
texto legal con los mandatos de la CartaD
5c6 se cumple as& mismo con la inexistencia de un principio de
razn su"iciente que justi"ique la exclusin de los casos%
situaciones% condiciones o ingredientes que deb&an estar
regulados por el precepto en cuestin% esto del precedente
constitucionalD
5d6 as& mismo evidencia la #ala que la norma genera una
desigualdad negativa para los casos o situaciones excluidas de la
regulacin legal acusada% en cuanto se excluye a las entidades
pAblicas o autoridades administrativas de la obligacin de tener
en cuenta el precedente judicial constitucional en sus decisiones%
lo cual genera en consecuencia la vulneracin del principio de
igualdad% en razn a la "alta de justi"icacin y objetividad del
trato desigualD y
5e6 se constata la existencia de un deber espec&"ico y concreto de
orden constitucional impuesto al legislador% en cuanto los
art&culos ')3 y ')( superiores determinan que a la Corte se le
con"&a la guarda de la integridad y supremac&a de la Constitucin%
y el que las decisiones de la Corte tendrn e"ectos de cosa
juzgada constitucional% e"ecto que no solo incluye la
obligatoriedad "rente a todas las autoridades pAblicas% de la parte
resolutiva de las decisiones adoptadas% sino tambiEn la "uerza
vinculante de las consideraciones ratio decidendi que sirven de
"undamento directo e imprescindible para "undamentar el "allo.
Por tanto% la #ala constata la existencia de un incumplimiento
respecto de un deber espec&"ico impuesto por el constituyente al
7egislador.
(?
5iii6 0e igual modo% esta Corporacin reitera en este punto% que el
entendimiento del imperio de la ley a la que estn sujetas las
autoridades administrativas y judiciales debe comprenderse como
re"erido a la aplicacin del conjunto de normas constitucionales y
legales% incluyendo la interpretacin jurisprudencial de los
mximos rganos judiciales. #egAn esto% todas las autoridades
administrativas se encuentran obligadas a interpretar y aplicar las
normas legales a los casos concretos de con"ormidad con la
Constitucin y la ley. Al mismo tiempo% el respeto por el
precedente judicial por parte de las autoridades administrativas se
"undamenta en/ 5a6 el respeto al debido proceso y del principio de
legalidadD 5b6 el @ec@o que el contenido y alcance normativo de la
Constitucin y la ley es "ijado vlida y leg&timamente por las
Cortes cuyas decisiones @acen trnsito a cosa juzgada y tienen
"uerza vinculanteD 5c6 las decisiones de las autoridades
administrativas no pueden ser arbitrarias y deben motivarse de
manera objetiva y razonableD 5d6 el desconocimiento del
precedente implica la responsabilidad de los servidores pAblicos
5arts. +C y ?4 C.P.6D 5e6 las actuaciones y decisiones de las
autoridades administrativas deben respetar la igualdad de todos
ante la ley.
0e manera particular% rea"irma esta #ala que de con"ormidad con
el art&culo ')( de la Carta Pol&tica los "allos de la Corte
Constitucional @acen trnsito a cosa juzgada constitucional y
tienen "uerza vinculante para todas las autoridades pAblicas. Por
Altimo% el desconocimiento del precedente judicial de las altas
cortes por parte de las autoridades administrativas% especialmente
de la jurisprudencia constitucional% implica la a"ectacin de
derec@os "undamentales y por tanto% una violacin directa de la
Constitucin o de la ley% que puede dar lugar a responsabilidad
penal% administrativa o disciplinaria de las autoridades
administrativas.
5iv6 As& mismo% esta Corporacin evidencia que si bien es una
alternativa vlida dentro del margen de con"iguracin del
legislador% comenzar por imponerle a las autoridades
administrativas que tengan en cuenta el precedente judicial en los
mbitos de la jurisdiccin ordinaria y contencioso administrativa%
tambiEn lo es que las materias a que alude la norma igualmente
pueden ser objeto de pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional% evento en el cual su interpretacin debe ser
vinculante para las autoridades administrativas. Por tanto% el
legislador incurri en este caso en una omisin legislativa al no
tener en cuenta la obligatoriedad y los e"ectos erga omnes de los
"allos de constitucionalidad de esta Corte% consagrada en los
art&culos ')3 y ')( de la Constitucin% como tampoco las reglas
que se imponen en las sentencias de uni"icacin de jurisprudencia
)4
en materia de proteccin de derec@os "undamentales% temas en los
cuales la Corte Constitucional es rgano de cierre.
5v6 $n consecuencia% la #ala concluye que el 7egislador omiti
incluir en la norma el precedente constitucional dictado por la
Corte Constitucional tanto en control abstracto como concreto de
constitucionalidad% de manera que desconoce la competencia
constitucional 1art.')3 superior1 con"iada a la Corte
Constitucional y los e"ectos de cosa juzgada constitucional de sus
"allos seHalados en el art&culo ')( superior.G
3?. A partir de los argumentos anteriores% la Corte o"rece en la misma
sentencia C1*(?33% a partir de la s&ntesis compre@ensiva de la
jurisprudencia sobre la materia% un grupo de reglas conclusivas% Atiles para
resolver el problema jur&dico planteado por la demanda "ormulada por el
ciudadano 7ara #abogal. $stas reglas son las siguientes/
3?.3. <odas las autoridades pAblicas administrativas se encuentran
sometidas al imperio de la Constitucin y la ley% por expreso mandato
constitucional% lo cual implica el necesario acatamiento del precedente
judicial emanado de las altas cortes.
3?.'. $l entendimiento del concepto Fimperio de la leyG% al que estn sujetas
las autoridades administrativas y judiciales% debe comprenderse como
re"erido a la aplicacin del conjunto de normas constitucionales y legales%
incluyendo la interpretacin jurisprudencial de los mximos rganos
judiciales.
3?.(. <odas las autoridades administrativas se encuentran obligadas a
interpretar y aplicar las normas a los casos concretos de con"ormidad con la
Constitucin y la ley.
3?.). $l mandato constitucional reseHado implica que las autoridades
administrativas deben aplicar las normas legales en acatamiento del
precedente judicial de las altas cortes o los "undamentos jur&dicos aplicados
en casos anlogos o similares% aplicacin que en todo caso debe realizarse
en consonancia con la Constitucin% norma de normas% y punto de partida de
toda aplicacin de enunciados jur&dicos a casos concretos.
3?.*. $l respeto del precedente judicial por parte de las autoridades
administrativas se "undamenta -i. en el respeto del debido proceso y del
principio de legalidad en materia administrativa 5Arts. '?% 3'3 y 3'' C.P.6D
-ii. en el @ec@o que el contenido y alcance normativo de la Constitucin y la
ley es "ijado vlida y leg&timamente por las altas cortes% cuyas decisiones
@acen trnsito a cosa juzgada y tienen "uerza vinculanteD -iii. en que las
decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y
deben "undamentarse de manera objetiva y razonableD -iv. en que el
desconocimiento del precedente y con ello del principio de legalidad%
)3
implica la responsabilidad de los servidores pAblicos 5Arts. +C y ?4 C.P.6D y
-v. en que las actuaciones y decisiones de las autoridades administrativas
deben respetar la igualdad de todos ante la ley 5Art. 3( C.P.6.
3?.+. $n caso de concurrencia de una interpretacin judicial vinculante% las
autoridades administrativas deben aplicar al caso en concreto similar o
anlogo dic@a interpretacinD ya que para estas autoridades no es aplicable
el principio de autonom&a o independencia% vlido para los jueces.
3?.,. Inclusive en aquellos asuntos o materias que eventualmente no @ayan
sido interpretados y de"inidos previamente por la jurisprudencia% o respecto
de los cuales existan criterios jurisprudenciales dis&miles% las autoridades
administrativas no gozan de un margen de apreciacin absoluto% por cuanto
se encuentran obligados a interpretar y aplicar las normas al caso en
concreto de manera acorde y ajustada a la Constitucin y a la ley% y ello de
con"ormidad con el precedente judicial existente de las altas cortesD
3?.2. Ante la "alta de precisin o de contradiccin del precedente judicial
aplicable% corresponde en primer lugar al alto tribunal precisar% aclarar y
uni"icar co@erentemente su propia jurisprudencia. 0el mismo modo% si se
est ante la presencia de diversos criterios jurisprudenciales existentes sobre
una misma materia% las autoridades pAblicas administrativas estn llamadas
a evidenciar los di"erentes criterios jurisprudenciales existentes para
"undamentar la mejor aplicacin de los mismos% desde el punto de vista del
ordenamiento jur&dico en su totalidad% y optar por la decisin que de mejor
manera interprete el imperio de la Constitucin y de la ley% para el caso en
concreto.
3?.?. 7os "allos de la Corte Constitucional% tanto en ejercicio del control
concreto como abstracto de constitucionalidad% @acen trnsito a cosa
juzgada y tienen "uerza vinculante% tanto en su parte resolutiva 5erga ommes
en el caso de los "allos de control de constitucionalidad de leyes% e inter
partes para los "allos de revisin de tutela6 y% en ambos casos% las
consideraciones de la ratio decidendi% tienen "uerza vinculante para todas
las autoridades pAblicas. $sto en razn de la jerarqu&a del sistema de "uentes
"ormales de derec@o y el principio de supremac&a constitucional% que
obligan a la aplicacin pre"erente de las disposiciones de la Carta Pol&tica y%
en consecuencia% de los contenidos normativos identi"icados por la
jurisprudencia constitucional% en ejercicio de su labor de intErprete
autorizado del <exto #uperior.
3?.34. $l desconocimiento del precedente judicial de las altas cortes por
parte de las autoridades administrativas% especialmente de la jurisprudencia
constitucional% implica la a"ectacin de derec@os "undamentales% y por tanto
una vulneracin directa de la Constitucin o de la ley% de manera que puede
dar lugar a -i. responsabilidad penal% administrativa o disciplinaria por parte
de las autoridades administrativasD y -ii. la interposicin de acciones
judiciales% entre ellas de la accin de tutela% contra actuaciones
)'
administrativas o providencias judiciales.
S.-,ci2n 0e- ca*<. 1*.1,e5t.
'4. 7a norma acusada prevE% como se explic en el "undamento jur&dico ,
de esta sentencia% prescripciones que ordenan a las autoridades
administrativas a aplicar las disposiciones jur&dicas de manera uni"orme a
situaciones con supuestos "cticos y jur&dicos anlogos. $ste mandato%
como es "cil observar% es una reiteracin de los principios de seguridad
jur&dica% legalidad e igualdad% en los tErminos explicados en esta
providencia.
$l problema jur&dico constitucional objeto de examen radica en la segunda
disposicin contenida en el art&culo 34 de la 7ey 3)(, de '433% la cual
ordena a las autoridades administrativas a tener en cuenta% para cumplir con
su deber de acatamiento uni"orme de las reglas jur&dicas% las sentencias de
uni"icacin del Consejo de $stado que las interpreten y apliquen. Al
respecto% la #ala advierte que una regla en ese sentido desarrolla los
distintos postulados superiores% explicados en este "allo% que sustentan el
carcter vinculante de las decisiones de las altas cortes. As&% resulta
razonable y necesario que la parte primera de la ley mencionada% en tanto
regula el procedimiento administrativo% disponga que las sentencias del
mximo tribunal de lo contencioso administrativo% sean material jur&dico de
obligatoria consulta y acatamiento para las autoridades en la adopcin de
las decisiones de su competencia. $llo en razn de que corresponde a ese
alto tribunal la "acultad constitucional de delimitar% con "uerza de autoridad%
el contenido y alcance de los preceptos legales que gu&an y delimitan la
actividad de los servidores pAblicos que ejercen "uncin administrativa.
$sto% a su vez% redunda en el cumplimiento de los propsitos previstos por
el legislador% consistentes en -i. reconocer a la jurisprudencia que emiten las
altas cortes como "uente "ormal de derec@oD -ii. propiciar% a partir de ese
reconocimiento% el uso de las reglas de origen judicial por parte de las
autoridades administrativas% de modo que se uni"orme la aplicacin del
derec@o y se evite la nociva prctica de di"erir el reconocimiento de
derec@os y otras posiciones jur&dicas% su"icientemente de"inidas en las
sentencias mencionadas% al escrutinio judicial.
'3. ;o obstante% la Corte tambiEn reconoce que en la norma analizada% de
manera similar al asunto estudiado por el Pleno en la sentencia C1*(?33%
el legislador incurri en una omisin legislativa relativa al dejar de seHalar
que las autoridades administrativas deben tener en cuenta en la adopcin de
sus decisiones% no solo las reglas de derec@o expresadas por las sentencias
que uni"icacin que adopte el Consejo de $stado% asunto que resulta
plenamente compatible con la Constitucin% sino tambiEn a la
jurisprudencia pro"erida por la Corte en ejercicio del control de
constitucionalidad abstracto y concreto% merced la vigencia del principio de
supremac&a constitucional y los e"ectos de la cosa juzgada constitucional
regulados en el art&culo ')( C.P.
)(
'3.3. 7a #ala advierte% en primer tErmino% que la norma acusada prevE el
deber de las autoridades administrativas de tener en cuenta en la adopcin
de las decisiones de su competencia% las sentencias de uni"icacin del
Consejo de $stado% pero omite seHalar que estos servidores pAblicos
tambiEn estn atados en sus actuaciones a la jurisprudencia constitucional.
$n otros tErminos% se cumple con el primer requisito de las omisiones
legislativas relativas% consistente en la existencia de un deber constitucional%
dirigido al legislador% de otorgar tratamiento jur&dico similar a situaciones
igualmente anlogas. #egAn se @a expuesto% la vinculatoriedad del
precedente se predica de las decisiones adoptadas por las distintas altas
cortes% y la norma solo re"iere a una especie de jurisprudencia% con
exclusin de la pro"erida por este <ribunal.
'3.'. 0e otro lado% la inclusin del precedente constitucional en el precepto
analizado resulta obligatoria para el legislador% pues ello se colige de los
principios de supremac&a constitucional y los e"ectos de la cosa juzgada
constitucional% con"orme lo expuesto esta sentencia. As&% se cumple con la
segunda condicin para la veri"icacin de omisiones legislativas relativas.
A@ora bien% es importante destacar que la misma norma acusada determina%
como no pod&a @acerlo de otro modo% que las autoridades administrativas
estn sometidas a la aplicacin uni"orme de las normas constitucionales.
Tuiere ello decir% segAn los "undamentos jur&dicos precedentes% que ese
deber incorpora la obligacin que dic@as autoridades utilicen las reglas de
derec@o% derivadas de la jurisprudencia constitucional% que "ijan el
contenido y alcance de las normas de la Carta Pol&tica. 7o contrario
signi"icar&a desconocer el art&culo ')3 C.P.% norma que con"&a a la Corte la
guarda de la integridad y supremac&a de la Constitucin. $sto precepto%
junto con el art&culo ')( C.P.% no son "rmulas retricas del $statuto
#uperior% sino la "uente normativa del carcter autorizado y vinculante de
las subreglas jurisprudenciales creadas por esta Corporacin. Por lo tanto%
corresponde a las autoridades administrativas% en la toma de decisiones de
su competencia% realizar un proceso de armonizacin concreta anlogo al
que se e"ectAa en sede judicial% el cual identi"ique y aplique los diversos
materiales jur&dicos relevantes al caso% "undado en una prctica jur&dica
compatible con la jerarqu&a del sistema de "uentes% el cual privilegia la
vigencia de las normas constitucionales.
'3.(. #e observa% segAn lo expuesto% que no concurre una razn su"iciente
para que el legislador @aya omitido el carcter vinculante de la
jurisprudencia constitucional en el caso analizado% comprobndose con ello
la tercera condicin de las omisiones legislativas relativas. Por lo tanto% se
est ante una distincin injusti"icada% la cual se "unda en el desconocimiento
del papel que cumple dic@a jurisprudencia en el sistema de "uentes que
prescribe la Carta Pol&tica. $n consecuencia% acreditados los presupuestos
antes explicados% corresponde a la Corte adoptar una sentencia aditiva que
integre al ordenamiento jur&dico el supuesto normativo omitido por el
Congreso. As&% la #ala declarar la exequibilidad de la disposicin
demandada por los cargos analizados en esta sentencia% en el entendido que
))
las autoridades tendrn en cuenta% junto con las decisiones de uni"icacin
del Consejo de $stado y manera pre"erente% en razn de la jerarqu&a del
sistema de "uentes previsto en la Carta y la vigencia del principio de
supremac&a constitucional% las decisiones de la Corte que interpreten las
normas superiores aplicables a la resolucin de los asuntos de su
competencia. $sto% por supuesto% sin perjuicio de las sentencias que adopta
esta Corporacin en el marco del control abstracto de constitucionalidad% las
cuales tienen e"ectos obligatorios erga omnes% segAn lo prescribe el art&culo
')( C.P. y% por lo tanto% no pueden ser ignoradas o sobrese&das por ninguna
autoridad del $stado% ni por los particulares. $sto @abida consideracin que
@acen trnsito a cosa juzgada constitucional.

VII% DECISI>N
$n mErito de lo expuesto% la Corte Constitucional administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitucin%
RESUELVEA
0eclarar EBE#UILE el art&culo 34 de la 7ey 3)(, de '433 por la cual
se expide el Cdigo de ,rocedimiento %dministrativo ! de lo Contencioso
%dministrativo.$% por los cargos analizados en esta sentencia% en el
entendido que las autoridades tendrn en cuenta% junto con las sentencias de
uni"icacin jurisprudencial pro"eridas por el Consejo de $stado y de manera
pre"erente% las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las
normas constitucionales aplicables a la resolucin de los asuntos de su
competencia. $sto sin perjuicio del carcter obligatorio erga omnes de las
sentencias que e"ectAan el control abstracto de constitucionalidad.
;oti"&quese% comun&quese% publ&quese% insErtese en la =aceta de la Corte
Constitucional% cAmplase y arc@&vese el expediente.
8:A; CA!7-# M$;A- P$!$J
Presidente
9A!IA VIC<-!IA CA77$ C-!!$A
9agistrada
)*
9A:!ICI- =-;JA7$J C:$!V-
9agistrado
=A>!I$7 $0:A!0- 9$;0-JA 9A!<$7-
9agistrado
8-!=$ IVA; PA7ACI- PA7ACI-
9agistrado
;I7#-; PI;I77A PI;I77A
9agistrado
8-!=$ I=;ACI- P!$<$7< CMA78:>
9agistrado
M:9>$!<- A;<-;I- #I$!!A P-!<-
9agistrado
7:I# $!;$#<- VA!=A# #I7VA
9agistrado
9A!<MA VIC<-!IA #ACMICA 9$;0$J
#ecretaria =eneral
)+

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