BRADESCO

AG 1911
CC 32048-0
EBX
69,70
A longa batalha pelo financiamento do SUS
quilas Mendes
Professor Doutor Livre-Docente de Economia da Sade da Faculdade de Sade Pblica da USP e do
Departamento de Economia da PUC-SP
A histria do Sistema nico de Sade (SUS) marcada pelos problemas de financiamento. Os recursos
pblicos envolvidos sempre foram insuficientes para garantir uma sade pblica, universal, integral e de
qualidade. Em 2011, o gasto pblico brasileiro em sade (Unio, Estados e municpios) foi de 3,84% do
Produto Interno Bruto, enquanto a mdia dos pases europeus com sistemas universais foi de 8,3% do PIB, o
que evidencia a dificuldade de recursos do SUS para realizar suas aes e servios.
O Projeto de Iniciativa Popular, conhecido como Movimento Sade+10, que tramita no Congresso Nacional,
assinado por mais de 2 milhes de brasileiros, contempla defesa histrica na rea da sade por ampliao dos
recursos pblicos, especialmente por parte da Unio, indicando que esse nvel de governo aplique 10%, no
mnimo, da sua Receita Corrente Bruta (RCB). Se aprovado, o projeto garantir ao SUS um acrscimo ao
oramento do Ministrio da Sade, em 2013, em torno de R$ 40 bilhes, sendo 0,8% do PIB.
Esse projeto importante para a sobrevivncia do SUS, mas temos conscincia de que no resolve por
completo o subfinanciamento histrico da sade pblica no Brasil. Esse foi problemtico desde a criao do
oramento da Seguridade Social na Constituio de 1988, que indicava 30% dos recursos desse oramento
(impostos e contribuies sobre a folha de salrios, lucro e faturamento s reas da sade, previdncia e
assistncia social) ao gasto federal do SUS para 1989, estabelecido no art. 198 da CF e nas suas disposies
transitrias. Para os outros anos, a definio desse percentual ficaria a cargo da Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO). Na prtica, a sade nunca contou com esses recursos.
Para se ter uma ideia da perda de recursos desde ento, em 2012 o oramento da rea da seguridade social
foi de R$ 590,5 bilhes. Desse total, se destinados 30% sade, considerando os gastos do governo federal, o
setor receberia R$ 177,2 bilhes, bem superiores aos gastos dos trs nveis de governo (incluindo Estados e
municpios) que em 2011 registraram R$ 154 bilhes.
Na realidade, ao longo dos 25 anos de existncia do SUS, vrios foram os constrangimentos sofridos no
mbito do financiamento. Na perspectiva de Mendes (2012), destacamos alguns dos aspectos desse quadro,
de forma resumida:
a) a partir de 1993, a previdncia deixou de repassar recursos para o SUS (regulamentado na reforma
previdenciria do governo Fernando Henrique Cardoso);
b) a criao do Fundo Social de Emergncia, em 1994, que posteriormente denominou-se Fundo de
Estabilizao Fiscal e, a partir de 2000, intitulou-se Desvinculao das Receitas da Unio (DRU)
denominao at o momento mantida, definiu, entre outros aspectos, que 20% da arrecadao das
contribuies sociais seriam desvinculadas de sua finalidade e estariam disponveis para uso do governo
federal, longe de seu objeto de vinculao: a seguridade social. Esse mecanismo vem provocando perdas de
recursos para a seguridade social;
c) aprovao da CPMF, em 1997, como fonte exclusiva para a sade, mas a retirada de parte das outras fontes
desse setor, no contribuindo assim para o acrscimo de recursos que se esperava;
d) aprovao da Emenda Constitucional -29 (EC-29), em 2000, vinculando recursos para a sade, porm com
indefinies sobre quais despesas deveriam ser consideradas como aes e servios de sade e o que no
poderia ser enquadrado nesse mbito, alm de dispor de mtodo conflitante de clculo para aplicao dos
recursos da Unio isto , o valor apurado no ano anterior corrigido pela variao nominal do PIB e, ainda,
no esclarecer a origem dos recursos no tocante seguridade social, ignorando o intenso embate por seus
recursos;
e) investidas da equipe econmica do governo federal em introduzir itens de despesa no considerados gastos
em sade no oramento do Ministrio da Sade, como o pagamento de juros e aposentadoria de exfuncionrios desse rgo, entre outros;
f) pendncia da regulamentao da EC-29 durante oito anos no Congresso (entre 2003 a 2011), provocando
perdas de recursos para o SUS e o enfraquecimento do consenso obtido quando de sua aprovao;
g) permanncia da insuficincia de recursos para o financiamento do SUS na regulamentao da EC-29 (Lei
Complementar n 141/2012), que manteve o mtodo de clculo da participao do governo federal o valor
apurado no ano anterior corrigido pela variao nominal do PIB , rejeitando o projeto de regulamentao que
se encontrava no Senado (PLS 127/2007), o qual definia uma aplicao da Unio de 10%, no mnimo, da
Receita Corrente Bruta (RCB).
Assim, iniciamos a dcada de 2010 sem resolver os grandes conflitos do financiamento, medida que a Lei
141/2012 (regulamentao da EC-29), indicando a participao das trs esferas de governo no SUS, manteve

o clculo anterior da participao da Unio (valor apurado no ano anterior corrigido pela variao nominal do
PIB), no tendo sido aprovada a introduo de um percentual de 10% sobre a RCB, conforme defendido h
anos pelas entidades associadas luta por uma sade universal e pelo Movimento Sade+10, mais
recentemente. Em 1995, o governo federal gastou com aes e servios de sade o equivalente a 1,75% do
PIB; passados 17 anos (2012), essa proporo praticamente se manteve. Os gastos federais com aes e
servios pblicos de sade diminuram em relao Receita Corrente Bruta da Unio. Em 1995,
representavam 11,7% dessa receita, em 2011, registravam apenas 7,5% da mesma base. O montante de
recursos perdidos durante os anos 2000 registrou aproximadamente R$ 180 bilhes, quando comparado com a
indexao receita corrente bruta e variao do PIB nominal.
Sabe-se que o governo federal fez de tudo para que a base de clculo de 10% da RCB no fosse aprovada.
Tudo em nome de que no possui uma fonte especfica para sustentar tal montante, embora h anos o
Oramento da Seguridade Social (sade, previdncia e assistncia social) evidencie supervits. Contudo,
grande parte direcionada ao pagamento de juros da dvida, a fim de manter supervit primrio uma poltica
econmica restritiva em termos de cortes dos gastos sociais. Esse direcionamento tem nome: Desvinculao
das Receitas da Unio (DRU), em que 20% das receitas da seguridade social so dirigidas a outras finalidades.
Esse mecanismo vem provocando perdas de recursos para a seguridade social da ordem de R$ 578 bilhes,
entre 1995 a 2012, tendo sua continuidade assegurada at 2015 (ANFIP, 2013).
Apesar dessas evidncias sobre fontes de recursos disponveis, o governo federal retorna com os mesmos
argumentos para o Movimento Sade+10. Primeiro, afirma que vem aumentando o investimento em sade
entre 2003 a 2011, passando de um gasto per capita de R$ 244,80 para R$ 407,00, correspondendo a um
acrscimo de 66%. Contudo, no esclarece que no primeiro ano do Governo Lula, em 2003, o gasto per
capita com sade foi o menor entre os anos de 1995 e 2011. Segundo, o governo federal insiste em comentar o
seu quadro de rigidez oramentria. Do total do seu oramento para 2013 (R$ 2,2 trilhes), 46% esto
comprometidos com as despesas financeiras (pagamento de amortizao e juros da dvida). Interessante que
aqui no fica explicitado que se trata de uma escolha prioritria h anos. Os demais 54% do oramento esto
comprometidos com as despesas primrias, incluindo as despesas obrigatrias e despesas discricionrias
(com reas protegidas educao, sade, "Brasil sem misria", PAC e inovao , com as outras obrigatrias
benefcios dos servidores , com cortes efetuados e todas as demais reas). Diante desse quadro, o governo
afirma que o correspondente aos 10% da RCB da Unio para a sade em 2013 (R$ 40 bilhes) ultrapassaria o
total das reas no protegidas, R$ 36 bilhes. Bem, todos esses nmeros servem ao seu argumento de rigidez
oramentria, reforando a sua defesa de que para ampliar recursos para a sade preciso conseguir nova
fonte de financiamento. Em nenhum momento o governo questiona as suas prioridades de gasto que, como
vimos, distanciam-se dos gritos das ruas.
Alm disso, o argumento do governo federal pela inviabilidade da Receita Corrente Bruta enquanto base de
clculo para aplicao na sade. Diz o governo que a Unio tem de descontar dos recursos da RCB aqueles
que j esto predefinidos, como as transferncias constitucionais para Estados e municpios (FPM, FPE), o
Fundeb, osroyalties, o salrio-educao, as contribuies previdencirias e outros. Porm, no est definido no
Projeto de Iniciativa Popular que os 10% devem ser retirados de cada uma das fontes, mas sim o
correspondente ao "montante igual ou superior a 10% da RCB". A base dessa receita busca distanciar-se, de
forma mais direta, das variaes cclicas da economia, mensuradas pelo PIB, que no vem crescendo no
mesmo patamar do esforo de arrecadao da Unio (impostos e contribuies). Trata-se de valorizar o
investimento da sade correspondente capacidade de arrecadao do governo federal (RCB), que cresceu
65,5% entre 2000 a 2012, enquanto o PIB aumentou apenas 5,9% (valores deflacionados pela mdia anual a
preos de dezembro de 2012, conforme o IGP-DI/FGV). Por sua vez, a Receita Corrente Lquida da Unio ,
base de clculo defendida pelo governo teve um incremento inferior ao da RCB, 56,6%, nesse mesmo
perodo.
Sabe-se que o Movimento Sade+10 est ciente de que a RCB constitui base de clculo que contribui para a
busca de uma sustentabilidade financeira para o SUS, recuperando em parte os recursos perdidos ao longo
dos seus 25 anos de existncia (ABRASCO e col., 2013). Entende o movimento, tambm, que a metodologia
de aplicao da Unio deve ficar compatvel com as bases de clculo de aplicao dos Estados e municpios,
medida que essas ltimas correspondem ao total das receitas de impostos, compreendidas as transferncias
constitucionais, o que significa o esforo prprio de arrecadao. Assim, a utilizao de percentual da RCB da
Unio visa assegurar a isonomia no trato do financiamento da sade nas trs esferas de governo.
Ainda, cabe lembrar que a defesa pelo valor correspondente RCB decorre de sua visibilidade nas contas
pblicas federais e de difcil manipulao, como seria o caso da Receita Corrente Lquida com diferentes
conceitos. Alm disso, trata-se de dado de menor possibilidade de interpretao, o que levaria a menores
questionamentos jurdicos. Aps quase dez anos da EC-29, conhecida a celeuma em torno do que deveria ou
no ser considerado como despesas com aes e servios e sade. Por fim, a defesa da RCB tem o apoio de
2 milhes de assinaturas dos brasileiros, o que justifica a sua no alterao por todos os que desejam ouvir as
manifestaes das ruas.
Esse contexto da problemtica do financiamento do SUS torna-se importante para o pano de fundo mais geral
a respeito das discusses apresentadas neste nmero da Sade e Sociedade. De certa forma, os artigos
apresentados no poderiam ser mais atuais, medida que ressaltam o compromisso dos municpios com o
financiamento do sistema pblico de sade e o papel de fiscalizao e controle dos recursos aplicados nesse
setor.

Ribeiro e Bezerra, em "O protagonismo dos gestores locais de sade diante da Emenda Constitucional n o 29:
algumas reflexes", apresentam reflexes sobre a importncia dos municpios no comprometimento com o
financiamento do SUS. J Sobrinho e Esprito Santo, em "Participao dos entes federados no financiamento
da sade bucal de ateno bsica: estudo no municpio da Vitria de Santo Anto, Pernambuco", mensuram o
percentual de participao da Unio, do Estado e do municpio no financiamento das aes e servios de
sade bucal na ateno bsica em Vitria de Santo Anto, Pernambuco, estimando aindo o custeio por
absoro desses servios por nvel de esfera de governo. Gonalves e colaboradores, em "Conselhos de
Sade e controle social: um estudo comparativo dos relatrios de prestao de contas das Secretarias
Estaduais de Sade", tratam de explicitar o acompanhamento das contas da rea da sade pelos conselhos
em cinco Estados, evidenciando os problemas na execuo dessa importante tarefa constitucional.
Entendemos que a leitura desses artigos contribuiu para a problematizao do financiamento e da gesto dos
recursos do SUS, discusso fundamental para assegurar o direito sade universal em nosso pas.
Referncias
ABRASCO - ASSOCIAO BRASILEIRA DE SADE COLETIVA. et al. Universalidade, igualdade e
integralidade da sade: um projeto possvel. Belo Horizonte: Abres, 2013. Disponvel em:
<http://abresbrasil.org.br/universalidade-igualdade-e-integralidade-da-saude-um-projeto-possivel.html>. Acesso
em: 27 out. 2013.
[ Links ]
ANFIP - ASSOCIAO NACIONAL DOS AUDITORES FISCAIS DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL. Anlise
da Seguridade Social em 2012. 13. ed. Braslia, DF: ANFIP, Fundao ANFIP de Estudos da Seguridade Social,
2013. Disponvel em: < http://www.anfip.org.br/publicacoes/20130619071325_Analise-da-Seguridade-Social2012_19-06-2013_Anlise-Seguridade-2012-20130613-16h.pdf> . Acesso em: 27 out. 2013.
[ Links ]
MENDES, . Tempos turbulentos na sade pblica brasileira: impasses do financiamento no capitalismo
financeirizado. So Paulo: Hucitec, 2012.
[ Links ]