1

Expediente 29.469
Accin Contractual
Recurso de Apelacin
3-CC-892-2014
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIN TERCERA
SUBSECCION C


CONSEJERO PONENTE: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA


Bogot D.C., doce (12) de junio de dos mil catorce (2014)


Radicacin: 25000-23-26-000-2003-00753-01 (29.469)
Actor: Mdicos Asociados S.A.
Demandado: Ministerio de Transporte
Proceso: Accin Contractual
Asunto: Recurso de apelacin


Decide la Sala el recurso de apelacin interpuesto por la sociedad Mdicos Asociados
S.A. contra la sentencia del 5 de octubre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.


I. ANTECEDENTES

1. Lo pretendido

El 4 de abril de 2003
1
la sociedad Mdicos Asociados S.A. present demanda contra el
Ministerio de Transporte solicitando la declaratoria de nulidad de la Resolucin No
005507 del 29 de junio de 2001, por medio de la cual se liquid unilateralmente el
contrato de prestacin integral de servicios mdicos asistenciales No. 0002 de 1997, as
como de la Resolucin No. 007713 del 18 de septiembre de 2001 por medio de la cual se
decidi el recurso de reposicin interpuesto contra la resolucin antes mencionada.


1
Folios 1 a 13 del c. No. 1.




2
Expediente 29.469
Accin Contractual
Recurso de Apelacin
Solicita adems que se declare que tanto el Ministerio de Transporte como las entidades
suscriptora y cedente, incumplieron el contrato No. 0002 del 15 de enero de 1997 y que
no hay posibilidad de realizar la liquidacin del contrato en razn a que transcurri un
trmino superior a los dos aos.

Pide, como consecuencia de las anteriores declaraciones, que se condene al accionado
al pago de los perjuicios materiales que resulten probados en el proceso, debidamente
actualizados.

2. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones

El 15 de enero de 1997 el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia,
en liquidacin, y Mdicos Asociados S.A. celebraron el contrato No. 0002 en virtud del
cual sta ltima se oblig a la prestacin integral de los servicios mdicos asistenciales a
los afiliados forzosos y adscritos a Colpuertos, por el periodo comprendido entre el da 16
de enero de 1997 y el 31 de diciembre de 1998.

El Decreto 1689 de 1997 suprimi el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de
Colombia, por lo cual la prestacin del servicio de salud fue asumida por el Fondo del
Pasivo de Ferrocarriles Nacionales de Colombia a partir del 1 de noviembre de 1998 y
hasta el 31 de diciembre de 1998.

El 29 de junio de 2001, mediante la Resolucin No. 005507, se liquid unilateralmente el
contrato, resultando que la sociedad Mdicos Asociados S.A. deba al Ministerio de
Transporte $122006.622 millones de pesos.

El demandante interpuso recurso de reposicin contra la liquidacin consagrada en la
Resolucin No. 005507 y sta fue confirmada mediante la Resolucin No. 007713 del 18
de septiembre de 2001.
3. El trmite procesal

Admitida que fue la demanda y noticiado el demandado del auto admisorio, el asunto se
fij en lista y el accionado le dio respuesta de forma extempornea.





3
Expediente 29.469
Accin Contractual
Recurso de Apelacin
Despus de decretar y practicar las pruebas solicitadas por la parte actora, se corri
traslado a las partes y al Ministerio Pblico para que alegaran de conclusin,
oportunidad que slo aquellas aprovecharon.




II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL


En sentencia del 5 de octubre de 2004 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
resolvi negar las pretensiones de la demanda.

Para tomar esta decisin el Tribunal expuso las siguientes razones:

La liquidacin del contrato se realizar de comn acuerdo entre las partes contratantes
dentro del trmino que se fije en el pliego de condiciones o dentro de los 4 meses
siguientes a la finalizacin del contrato, o de lo contrario la administracin cuenta con 2
meses ms para liquidarlo de manera unilateral.

Una vez vencidos los 6 meses sealados anteriormente, tanto las partes como la
Administracin conservan la facultad de liquidar el contrato estatal de forma bilateral o
unilateral durante el trmino de caducidad de 2 aos o hasta la notificacin del auto
admisorio de la demanda que pretende la liquidacin judicial.

As el acto de liquidacin unilateral contenido en la Resolucin No. 005507 del 29 de
junio de 2001, al igual que el acto que lo confirma, no presentan la causal de nulidad
de falta de competencia temporal pues el primero fue expedido dentro del trmino de
los 2 aos de la caducidad, esto es antes del 30 de junio de 2001.

III. EL RECURSO DE APELACIN


Contra lo as resuelto la parte demandante interpuso el recurso de apelacin y empieza
por sealar que no haba operado la caducidad de la accin pues si el trmino
comienza a correr a partir de la expedicin de los actos administrativos impugnados,




4
Expediente 29.469
Accin Contractual
Recurso de Apelacin
esto es el 29 de junio de 2001 y el 18 de septiembre de 2001, se tiene que el 4 de abril
de 2003 an no haba vencido el trmino de 2 aos para acudir ante la jurisdiccin.

Agrega el apelante que cuando la Administracin expidi la Resolucin No. 005507 era
incompetente para liquidar el contrato No. 0002 pues no lo efectu dentro de los 4
meses ni en los dos aos contados stos a partir de la finalizacin del contrato.

Finalmente aduce el impugnante que la Administracin en la liquidacin no poda incluir
los montos de perjuicio que a su juicio haban sido causados por el contratista, en la
medida en que la administracin no tiene la facultad para tomar decisiones al respecto
por ser sta una facultad propia del juez.


IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PBLICO


El Seor Agente del Ministerio Pblico guard silencio.


No advirtindose causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado se procede a desatar
la alzada previas las siguientes





V. CONSIDERACIONES


1. De acuerdo con lo expresado en la clusula SEXTA del contrato No. 0002 del 15 de
enero de 1997, el plazo de ejecucin era de un ao y once meses y medio ms,
contados a partir del 16 de enero de 1997.
2



2
Folio 246 del c. No 3.




5
Expediente 29.469
Accin Contractual
Recurso de Apelacin
Por consiguiente el mencionado contrato se termin el 31 de diciembre de 1998, tal
como expresamente lo dice la mencionada clusula contractual.

2. Inicialmente el artculo 60 de la Ley 80 de 1993 preceptuaba que los contratos de
tracto sucesivo, aquellos cuya ejecucin o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los
dems que lo requieran, sern objeto de liquidacin de comn acuerdo por las partes
contratantes, procedimiento que se efectuar dentro del trmino fijado en el pliego de
condiciones o trminos de referencia o, en su defecto, a ms tardar antes del
vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalizacin del contrato o a la
expedicin del acto administrativo que ordene la terminacin, o a la fecha del acuerdo
que la disponga
3


Por su parte el artculo 136 del Cdigo Contencioso Administrativo en la redaccin que
tena antes del 8 de julio de 1998,
4
sealaba en su inciso 7 que la caducidad de las
acciones relativas a contratos caducarn en dos (2) aos de ocurridos los motivos de
hecho o de derecho que le sirvan de fundamento.

De lo anterior se dedujo por ese entonces que el trmino de dos (2) aos para la
caducidad de las acciones derivadas de los contratos que requirieran de liquidacin
empezaba a correr a partir del momento en que la liquidacin se realizara o, si ella no
se hubiere hecho, a partir de la conclusin del trmino que tena la Administracin para
hacerlo unilateralmente.

As lo dijo esta Corporacin en auto de 8 de junio de 1995
5
en el que expres:

En materia contractual habr que distinguir los negocios que requieren de una etapa
posterior a su vigencia para liquidarlos, de aquellos otros que no necesitan de la misma.
En stos, vale decir, para los cuales no hay etapa posterior a su extincin, cualquier
reclamacin judicial deber llevarse a cabo dentro de los dos aos siguientes a su
fenecimiento. Para los contratos, respecto a los cuales se impone el trmite adicional de
liquidacin, dicho bienio para accionar judicialmente comenzar a contarse desde
cuando se concluya el trabajo de liquidacin, o desde cuando se agot el trmino para

3
Lo subrayado fue derogado por el artculo 32 de la Ley 1150 de 2007.
4
Este artculo fue subrogado por el artculo 44 de la Ley 446 de 1998 que entr a regir en esa fecha.
5
Expediente 10684




6
Expediente 29.469
Accin Contractual
Recurso de Apelacin
liquidarlo sin que se hubiere efectuado, bien sea de manera conjunta por las partes o
unilateralmente por la administracin.

Posteriormente esta misma Corporacin en providencia del 22 de junio de 2000
6

rememor las posiciones que ella haba asumido en punto del plazo que tena la
Administracin para liquidar unilateralmente un contrato:

En sentencia dictada en el proceso 5.334, proferida el da 11 de diciembre de 1989, la
Sala expres, haciendo referencia a otros fallos, que cuando termina un contrato,
normal o anormalmente, y no existe acuerdo entre las partes, la Administracin debe
liquidarlo unilateralmente; que si bien la ley no fija plazos para efectuarla de mutuo
acuerdo, encuentra que el trmino plausible debe ser el de cuatro meses contados
a partir de aquella terminacin.

En cuanto a la liquidacin unilateral dicha sentencia expres que si no se logra acuerdo
entre los contratantes, despus de vencidos los cuatro meses, la Administracin deba
liquidar unilateralmente el contrato dentro de los dos meses siguientes; se afirm que:

Para efecto de determinar la fecha de liquidacin del contrato, la Sala ha venido
aceptando como trmino plausible el de cuatro meses: dos, a partir del vencimiento del
contrato para que el contratista aporte la documentacin adecuada y dos para que el
trabajo se haga de comn acuerdo (Sent. Enero 29/88, Exp. 3615. Actor Daro Vargas).
A falta de acuerdo, estima la Sala que la entidad contratante debe proceder a la
liquidacin unilateral dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del trmino para
hacer la liquidacin de comn acuerdo. Aunque este nuevo plazo no est previsto
por la ley de manera especfica, coincide con el consagrado legalmente para que
se produzca el fenmeno del silencio administrativo negativo (Decreto ley 2.304
de 1989, arts. 1 y 7) y, por esta razn, lo adopta la Sala para eventos como el que
aqu se presenta (Sentencia de noviembre 9, 1989, Expedientes Nos. 3265 y 3461.
Actor: Consorcio CIMELEC LTDA-ICOL LTDA). Destacado con negrilla por fuera del
texto original.


6
Expediente 12723




7
Expediente 29.469
Accin Contractual
Recurso de Apelacin
As que en conclusin, de acuerdo con lo citado y transcrito, se tiene que antes de la
vigencia del artculo 60 de la Ley 80 de 1993 y del artculo 44 de la Ley 446 de 1998, la
jurisprudencia de la Seccin Tercera del Consejo de Estado ya tena establecido que
los contratos que requirieran de liquidacin deban ser liquidados dentro de los cuatro
(4) meses que seguan a su terminacin y que si sta no se haca en esa oportunidad,
la entidad estatal deba liquidarlo unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes
al vencimiento del trmino anterior.

Este criterio jurisprudencial fue el que finalmente se convirti en disposicin legal al
consagrar, de un lado, el artculo 60 de la Ley 80 de 1993 que los contratos deban
liquidarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su terminacin y al prever, de otro
lado, el artculo 44 de la Ley 446 de 1998 que si la administracin no lo liquidaba dentro
de los dos (2) meses que siguen al plazo establecido legal o convencionalmente para
ello, el interesado poda acudir para ese efecto ante la jurisdiccin, dentro de los dos
aos siguientes al incumplimiento de la obligacin de liquidar.

Pues bien, todo lo anterior se resume en que por la poca en que se termin el contrato
que ha dado lugar a este proceso, esto es el 31 de diciembre de 1998, las partes tenan
un plazo de cuatro (4) meses para liquidar el contrato de comn acuerdo, trmino que
ya era legal en virtud de lo dispuesto por el artculo 60 de la Ley 80 de 1993, y si no lo
lograban liquidar, la Administracin deba hacerlo dentro de los dos (2) meses
siguientes, plazo ste que haba sido elaborado jurisprudencialmente pero que luego se
convirti en legal en razn de lo preceptuado por el artculo 44 de la Ley 446 de 1998.

Una vez concluidos estos dos trminos, es decir los cuatro (4) meses iniciales y los dos
(2) meses que le siguen, empezaban a correr los dos (2) aos que la ley prevea en
aquel entonces y prev ahora como trmino de caducidad.

3. Sobre la perentoriedad de los trminos de caducidad, esta Subseccin tiene dicho:

La caducidad de la accin como fenmeno jurdico implica la imposibilidad de formular
ante la jurisdiccin unas determinadas pretensiones habida cuenta de que ha
transcurrido el trmino que perentoriamente ha sealado la ley para ejercitar la
correspondiente accin.





8
Expediente 29.469
Accin Contractual
Recurso de Apelacin
La seguridad jurdica y la paz social son las razones que fundamentalmente justifican el
que el legislador limite desde el punto de vista temporal la posibilidad de aducir ante el
juez unas concretas pretensiones y por ello se dice que la caducidad protege intereses
de orden general.

Los trminos para que opere la caducidad estn siempre sealados en la ley y las
normas que los contienen son de orden pblico, razones por las cuales son taxativos y
las partes no pueden crear trmino alguno de caducidad.

La caducidad opera de pleno derecho, es decir que se estructura con el solo hecho de
transcurrir el tiempo prefijado para ello, y por lo tanto el juez puede y debe decretarla
an de oficio cuando aparezca que ella ha operado.

La caducidad produce sus efectos frente a todas las personas sin que sea admisible
ninguna consideracin sobre determinada calidad o condicin de alguno de los sujetos
que interviene en la relacin jurdica o que es titular del inters que se persigue proteger
mediante la respectiva accin.

Finalmente la caducidad, precisamente por ser de orden pblico, no puede ser
renunciada y no se interrumpe sino en los limitados casos exceptuados en la ley.

Pues bien, de todas estas caractersticas que se han mencionado emerge que una vez
que se da el supuesto de hecho que el legislador ha sealado como comienzo del
trmino de caducidad, l indefectiblemente empieza a correr y en ningn caso queda en
manos de alguna de las partes la posibilidad de variar el trmino prefijado en la ley.

Por consiguiente si, cuando es menester la liquidacin del contrato, hay un plazo
legalmente sealado para realizarla, bien sea de comn acuerdo o bien sea de manera
unilateral, y si la caducidad de la accin contractual empieza a correr a partir de la
respectiva liquidacin, es conclusin obligada que si el plazo legalmente previsto para
realizar la liquidacin concluye sin que esta se hubiere hecho, irremediablemente el
trmino de caducidad habr empezado a correr a partir de la conclusin de este ltimo
momento y por ende ninguna incidencia tendr en el trmino de caducidad una
liquidacin posterior.





9
Expediente 29.469
Accin Contractual
Recurso de Apelacin
Sostener lo contrario sera tanto como argumentar que el trmino de caducidad puede
quedar al arbitrio de alguna de las partes.

En efecto, de no ser como se viene afirmando se llegara a la extraa e ilegal situacin
de existir un trmino de caducidad superior al previsto en la ley en virtud de la decisin
de alguna de las partes, tal como ocurrira por ejemplo en la hiptesis en que la
liquidacin del contrato viene a hacerse despus de haber transcurrido trece (13) o ms
meses desde que concluyeron los plazos legalmente previstos para liquidar el contrato.

Y es que la posicin que aqu se critica impondra la obligada pero errada e ilegal
conclusin consistente en que el trmino de caducidad ya no sera de dos aos
contados a partir del momento en que vencieron los trminos legales para liquidar el
contrato, sino de treinta y tres o ms meses (13 o ms desde el vencimiento de los
trminos legales para liquidar el contrato y 24 ms a partir de la liquidacin
extempornea), todo por decisin de quien o quienes liquidaron el contrato por fuera de
los trminos legalmente previstos para ello.
7


4. Cabra preguntarse entonces, si el trmino de caducidad de la accin contractual ya
ha operado y la administracin profiere un acto administrativo, como por ejemplo una
liquidacin unilateral del contrato, Qu accin puede promoverse para cuestionarlo?

Indudablemente no es la accin contractual porque sta se ha extinguido en virtud de
la caducidad pero como quiera que se ha proferido un acto administrativo ilegal, ya que
modifica los trminos creados por el legislador o revive los que de acuerdo con la ley se
han extinguido, y que ningn acto de la administracin puede quedar sin control, pues
de lo contrario se vulnerara el derecho al acceso a la justicia, es conclusin obligada
que el camino en este caso es la accin de nulidad y restablecimiento del derecho.

5. El contrato que celebraron las partes, como ya se ha dicho reiteradamente, se
termin el 31 de diciembre de 1998 y por consiguiente a partir de sta fecha corrieron
los cuatro (4) meses para liquidarlo de comn acuerdo y como quiera que as no se
hizo, seguidamente empezaron a transcurrir los dos (2) meses para que la
Administracin lo liquidara unilateralmente.

7
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Subseccin C, sentencia del 24 de
julio de 2013; Expediente 23136.Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera,
Subseccin C, sentencia del 30 de enero de 2013, Expediente 23136.




10
Expediente 29.469
Accin Contractual
Recurso de Apelacin

Ahora, no habindose liquidado tampoco de manera unilateral, el trmino de caducidad
de dos aos comenz a contarse al vencerse ste ltimo trmino de dos (2) meses para
la liquidacin unilateral.

Con otras palabras, habiendo terminado el contrato el 31 de diciembre de 1998, los
cuatro (4) meses que siguen vencieron el 30 de abril de 1999, los dos (2) meses
subsiguientes culminaron el 30 de junio de 1999, y la caducidad de dos (2) aos se
consolid el 30 de junio de 2001.

Si la demanda se present el 4 de abril de 2003
8
es evidente que la caducidad ya haba
operado puesto que, como ya se dijo, la liquidacin extempornea ninguna incidencia
tiene en el trmino de caducidad ya que este empez a correr de manera irremediable
desde que concluyeron los plazos legales para realizarla.

Es decir, el hecho de que la Administracin haya liquidado unilateralmente el contrato el
penltimo da (29 de junio de 2001) que restaba para que vencieran los dos aos
siguientes a la conclusin del plazo legal para liquidar de comn acuerdo (4 meses) o
unilateralmente en su caso (2 meses), esto es los seis meses siguientes a la
terminacin del negocio, no implica que entonces se tengan dos aos ms para el
ejercicio oportuno de la accin, pues, se repite, los trminos de caducidad son de orden
pblico y por consiguiente inmodificables por el querer de las partes.

Entender lo contrario conducira en este caso a que el trmino de caducidad sea de tres
aos, once meses y veintiocho das, cuando el mandato de la ley es que ella opere a
los dos aos contados a partir de la liquidacin del contrato pero, por supuesto, siempre
y cuando que esta liquidacin sea oportuna ya que si este acto no se produce en los
trminos ya mencionados, a la conclusin de estos empieza a correr irremediable e
indefectiblemente el trmino de la caducidad, sin que un acto liquidatorio posterior tenga
la virtualidad de alterar el trmino legalmente previsto para la decadencia de la accin.

El Tribunal, sin percatarse de la operancia de la caducidad, decidi de fondo el asunto
puesto que neg las pretensiones de la demanda, razn por la cual la sentencia
apelada debe ser revocada para simplemente declarar la caducidad de la accin.

8
Folios 1 a 13 del c. No. 1.




11
Expediente 29.469
Accin Contractual
Recurso de Apelacin

En mrito de lo expuesto la Subseccin C de la Seccin Tercera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre la
de la Repblica de Colombia y por autoridad de la ley,


R E S U E L V E


PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada y en su lugar DECLARAR la caducidad de
la accin.

SEGUNDO: Devolver el expediente al Tribunal de origen.



CPIESE, NOTIFQUESE Y CMPLASE




OLGA VALLE DE DE LA HOZ ENRIQUE GIL BOTERO
Magistrada Magistrado





JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
Magistrado Ponente


F.A.