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AUTONOMA DEL MINISTERIO PBLICO

DE LA FEDERACIN
*
Lic. Mauricio Reynoso Laureano
*
Licenciado en Derecho por la Escuela Libre de Derecho. Investigador
B del Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias.
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ndice
La autonoma de los organismos pblicos 53
Por qu autonoma para el Ministerio Pblico? 57
La evolucin del Ministerio Pblico en Mxico 63
Las tendencias internacionales 67
Conclusin 68
Bibliografa 68
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La autonoma del Ministerio Pblico
La autonoma de los organismos pblicos
Desde el punto de vista etmolgico, se llama autnoma a la entdad que
se rige por su propia ley, es decir, que no depende de una norma que no sea
la suya. La autonoma sin embargo, no es soberana. Los entes autnomos
gozan de la facultad de decidir sobre sus asuntos, pero estn sometdos a la
soberana estatal.
Desde un punto de vista jurdico la autonoma no es ms que un grado
extremo de descentralizacin; si bien puede haber organismos descentralizados
que no sean autnomos, no es posible que haya organismos autnomos que
no sean descentralizados. En trminos generales la descentralizacin en una
fgura jurdica mediante la cual se retran determinadas facultades de decisin
de una autoridad central para transferirlas a otra autoridad de competencia
menos general.
A ltmas fechas, en diversos pases de Latnoamrica, han surgido
rganos consttucionales con diversos grados de independencia de los tres
poderes tradicionales -Legislatvo, Ejecutvo y Judicial-. En el caso de Mxico,
encontramos que la Consttucin Federal, en sus artculos 28, 41, fraccin III;
y 102, apartado B, se refere, respectvamente, al Banco Central, al Insttuto
Federal Electoral y a la Comisin Nacional de Derechos Humanos, como
organismos autnomos.
Esta proliferacin de los denominados "rganos constitucionales
autnomos" se puede entender como un replanteamiento de la teora clsica
de la divisin de poderes, la cual ya no se debe concebir como la separacin
rgida de funciones y atribuciones como otrora, sino como una distribucin
de facultades entre rganos del Estado, los cuales requieren de relaciones,
controles e intervenciones recprocas.
Las razones por las que surgen estos rganos son diversas, pero se
pueden resumir en la necesidad de alejarlos respecto de la coyuntura poltca,
para dotarlos de mayor efciencia, efcacia y objetvidad en el ejercicio de
sus atribuciones; independizarlos respecto de consignas o instrucciones
superiores.
La consttucionalizacin de estos rganos obedece a dos razones:
Es precisamente la Consttucin la que establece la divisin de a)
poderes; y por lo tanto slo la Consttucin puede establecer excepciones
a este principio fundamental de la organizacin del Estado.
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Para garantizar que los organismos autnomos no pierdan su b)
autonoma mediante una simple reforma legal.
Se entende por rganos consttucionales autnomos aquellos que -de
manera fundamental e inmediata- se establecen en la Consttucin y que no
se adscriben con precisin a ninguno de los poderes tradicionales del Estado.
Representan una evolucin de la teora clsica de la divisin de poderes porque
se asume que puede haber rganos ajenos a los tres poderes tradicionales
sin que se infrinjan los principios democrtcos o consttucionales.
Su funcin en Europa ha sido primordialmente controlar o equilibrar a
los poderes tradicionales por la fuerte presencia que en ellos -as como en
el gobierno o en los parlamentos-, tenen los partdos. Son generalmente
rganos tcnicos que dejan de lado los intereses partdistas o coyunturales y,
para su buen funcionamiento, no slo deben ser intrpretes de los poderes
tradicionales, sino de los partdos poltcos o de otros grupos o factores
reales de poder.
Son rganos de equilibrio consttucional y poltco, y los parmetros
bajo los cuales desempean su funcin no pasan por los criterios inmediatos
del momento sino que preservan la organizacin y el funcionamiento
constitucional. En ltima instancia, son rganos de preservacin del
orden consttucional y de la democracia y, por eso, es preciso que estn
contemplados en la Consttucin a fn de que ella regule su integracin y
estructura para que su funcionamiento posterior sea independiente.
Sin duda alguna, la difcultad en la elaboracin de una teora homognea
deriva del hecho de que cada pas, consttucionalmente y a veces a travs
de su legislacin, han extendido o limitado su nmero, sus caracterstcas y
sus niveles de independencia.
En este sentdo, la doctrina distngue los organismos consttucionales
autnomos, respecto de los organismos con autonoma consttucional. Los
primeros estn previstos expresamente en la consttucin. Tal es el caso en
Mxico, por ejemplo, del Insttuto Federal Electoral. Los segundos no estn
expresamente mencionados en la Consttucin, pero su autonoma deriva de
una disposicin consttucional. Un ejemplo de estos ltmos es la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico.
Los tribunales consttucionales consttuyen el ejemplo por antonomasia
de los rganos constitucionales autnomos en el derecho continental
europeo. Sin embargo, la aparicin de otros organismos denominados
consttucionalmente "autnomos" (en el caso de Mxico, el Banco Central,
la Comisin Nacional de Derechos Humanos y el Insttuto Federal Electoral),
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nos lleva a formularnos la siguiente interrogante: qu caracterstcas debe
poseer un rgano para ser considerado "autnomo"?
En Amrica Latina, la gran diversidad de rganos constitucionales
autnomos nos muestra que existe una tendencia creciente a establecerlos,
que sus niveles de autonoma son diversos, que no hay un acuerdo de cules
y cuntos deben ser los rganos consttucionales autnomos, que tampoco
se precisan homogneamente los principios o caracterstcas que deben tener
en un Estado democrtco y, consttucional y poltcamente, no se ha defnido
el lugar que deben ocupar en la teora de la divisin de poderes.
Al respecto, la doctrina consttucional sugiere algunas caracterstcas de
estos rganos, a saber:
1. La inmediatez, es decir, estos rganos deben estar establecidos y
confgurados directamente en la Consttucin;
2. La esencialidad, pues son necesarios para el Estado consttucional de derecho;
3. La direccin poltca, toda vez que estos entes partcipan en la direccin
poltca del Estado y de ellos emanan actos ejecutvos, legislatvos o
jurisdiccionales que contribuyen a orientar de modo decisivo el proceso
de toma de decisiones;
4. La paridad de rango, dado que mantenen con los otros rganos y poderes
relaciones de coordinacin y nunca de subordinacin; y
5. La autonoma orgnica, funcional y, en ocasiones, presupuestaria.
6. Integracin de los rganos consttucionales autnomos y el estatuto de
sus ttulares. Este principio debe entenderse como la necesidad de que
la designacin de los ttulares de los organismos autnomos no refeje
la decisin de un solo poder o corriente poltca. Se buscan garantas de
imparcialidad, efciencia, efcacia y objetvidad.
7. Asimismo, se debe contar con las garantas o estatuto personal de
los integrantes de los organismos pblicos autnomos, esto es: la
seleccin justa e imparcial, la inamovilidad, una remuneracin sufciente,
prohibicin de su reduccin, y en su caso remocin.
8. Apolitcidad. Los rganos consttucionales autnomos son rganos de
carcter tcnico y nunca poltco. Sus ttulares y rganos de direccin no
deben ser miembros o militantes de cualquier partdo poltco.
9. Inmunidades.- Aspecto ntmamente ligado a las garantas judiciales.
Los ttulares de estos rganos pueden ser removidos por incurrir en
responsabilidades. Sin embargo, debern contar con cierto tpo de
inmunidades que les permitan el pleno desempeo del cargo.
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10. Transparencia y responsabilidades.- Los actos y decisiones de estos rganos,
salvo casos excepcionales deben poder ser consultados por cualquier
ciudadano Asimismo, los rganos consttucionales autnomos deben
informar peridicamente de sus actvidades al Congreso y a los ciudadanos.
Mucho se ha cuestonado a los rganos consttucionales autnomos
debido a su carcter tcnico y la relatva ausencia de legitmidad democrtca.
Al respecto, podemos argir que la legitmidad de estos rganos implica
que adopten da a da sus decisiones conforme a principios del Estado
constitucional democrtico. Uno de los principios esenciales de esa
justfcacin es precisamente la transparencia al interior de los rganos y la
discusin pblica que de ellos se genera. Tambin se justfcan los rganos
consttucionales autnomos porque los sistemas poltcos -presidenciales
o parlamentarios- suelen responder a los intereses de la mayora. Quin
controla a las mayoras cuando realizan excesos? Quin defiende los
derechos legtimos de las minoras cuando los rganos tradicionales y
principales del Estado estn dominados por las mayoras?
Es muy difcil elaborar una teora uniforme sobre los atributos de
los organismos constitucionales autnomos, puesto que su regulacin
consttucional e interpretacin de facultades suele diferir bastante entre las
consttuciones de los diferentes pases. En general podemos distnguir cuatro
mbitos de la autonoma, que al fnal confuyen en el nivel de autonoma
total. Estos mbitos son:
1. Autonoma poltca.- Implica que el organismo consttucional autnomo
no forma parte de ninguna de los tres poderes tradicionales. Aun cuando
sus funciones puedan ser materialmente administratvas, jurisdiccionales o
poltcas, el organismo consttucional autnomo ejerce su funcin de manera
independiente, sin sujecin a otro rgano. Y las leyes que rigen su existencia
le reconozcan el carcter de mxima autoridad en la materia. El rgano no
est supeditado a poder alguno y por tanto es la mxima autoridad en su
mbito material de atribuciones.
2. Autonoma fnanciera.- Se traduce en la garanta de independencia
econmica del rgano, lo que a su vez se refeja en la consolidacin de la
autonoma poltca. Es total cuando el organismo consttucional autnomo
elabora, aprueba y ejerce su presupuesto. Es parcial cuando el rgano
aprueba su presupuesto pero carece de facultades para mantenerlo ante las
decisiones del Ejecutvo o del Legislatvo; o bien, cuando est facultado para
elaborar su presupuesto, pero debe proponerlo al rgano o poder encargado
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de aprobarlo en defnitva.
3. Autonoma jurdica.- Significa que el rgano sea capaz de
autodeterminarse, a travs de la facultad reglamentaria. Es plena cuando el
rgano emite sus reglamentos, tene la facultad de iniciar leyes del mbito de
su competencia, y se erige en rgano de control de la legalidad de los actos
de los organismos inferiores. Es parcial cuando sus decisiones son sometdas
a la revisin de otro poder, y su posibilidad de reglamentar es limitada. Es
nula cuando algn otro poder le impone su propia normatvidad.
4. Autonoma administratva.- Consiste en la facultad del organismo
consttucional autnomo para establecer los parmetros de organizacin
interna del mismo, as como de los organismos que estn a su cargo. Es total
cuando tene amplias facultades de administracin de los recursos materiales
y humanos del propio organismo consttucional autnomo. Es parcial cuando
el organismo consttucional autnomo es limitado para su organizacin pero
tene ciertas facultades de nombrar personal. Finalmente, ser nula cuando
la organizacin interna del mismo dependa de otros rganos del Estado.
Por qu autonoma para el Ministerio Pblico?
El Ministerio Pblico ejerce diversas y muy variadas funciones dentro
de nuestro sistema jurdico (interviene en procesos familiares, representa
a menores de edad, es parte en todos los juicios de amparo, etc.). Pero su
principal funcin, y donde surgen los problemas que reclaman su autonoma
es por su carcter de autoridad investgadora y persecutora dentro del
procedimiento penal.
Se supone que el Ministerio Pblico es una insttucin de buena fe. Un
rgano de carcter tcnico, no poltco, cuya funcin dentro del procedimiento
penal es la averiguacin de los delitos y la persecucin de los inculpados
dentro del proceso, con estricto apego al principio de legalidad.
En Mxico, el Ministerio Pblico no es un fscal, puesto que su funcin
no es exclusivamente persecutoria o acusatoria de los procesados. Es
precisamente en este sentdo que se supone que el Ministerio Pblico es
una insttucin de buena fe, y as lo han sealado expresamente diversas
leyes orgnicas de las procuraduras de justcia en Mxico. Se supone que
el Ministerio Pblico es, ante todo un rgano tcnico, de investgacin y
persecucin. Y como tal, se supone que debe actuar con estricto apego a
la ley. As lo exige, por una parte, su naturaleza jurdica, y por la otra, las
garantas que conforman el debido proceso penal.
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La funcin del Ministerio Pblico en el procedimiento penal mexicano,
se puede resumir de manera muy sencilla:
1.- Cuando el Ministerio Pblico tiene conocimiento de un delito,
mediante denuncia o querella (notta criminis) debe proceder a investgarlo,
practcar y agotar todas las diligencias de investgacin necesarias para
la comprobacin del cuerpo del delito y la probable responsabilidad del
inculpado, con diligencia, sin dilaciones innecesarias y sin exigir ninguna
prestacin o ddiva a las personas involucradas.
2.- Si de la averiguacin previa se desprenden elementos que prueban el
cuerpo del delito y la probable responsabilidad del inculpado, el Ministerio
Pblico deber, en todo caso, ejercitar accin penal ante el juez penal que
corresponda, solicitndole que gire orden de aprehensin, retencin o
comparecencia, segn corresponda; guardando la debida reserva para evitar
que el inculpado se sustraiga a la accin de la justcia.
3.- Una vez iniciado el proceso, mediante un auto de formal prisin
o de sujecin a proceso, el Ministerio Pblico tene el deber de ofrecer y
desahogar todas las pruebas posibles y necesarias para comprobar el cuerpo
del delito y la plena responsabilidad del inculpado, as como realizar todas las
promociones y actuaciones procesales necesarias (recursos, incidentes, etc.).
4.- Una vez cerrada la instruccin el Ministerio Pblico debe formular
conclusiones acusatorias en las cuales seale precisamente qu delito
considera acreditado, y concretce su petcin punitva en contra del procesado.
5.- Una vez dictada la sentencia en la primera instancia, en caso de que
sea adversa a la pretensin punitva del Ministerio Pblico, tene el deber de
apelarla y formular agravios ante la sala penal que conozca del recurso.
6.- En caso de que el condenado presente demanda de amparo, en contra
de la sentencia de segunda instancia, el Ministerio Pblico, tendr intervencin
en el juicio de amparo, y deber formular sus propios alegatos.
7.- Finalmente, cuando en el curso de la averiguacin previa o el proceso,
el Ministerio Pblico se allega de elementos que acreditan plenamente que no
hubo delito o que el inculpado no es el responsable, tene la obligacin de:
Determinar el no ejercicio de la accin penal (en la averiguacin previa);
o bien,
Desistrse del ejercicio de la accin penal (en cualquier momento dentro
del proceso e inclusive en la segunda instancia; o bien,
Presentar conclusiones de no acusacin (una vez cerrada la instruccin).
Estas atribuciones son muy importantes, porque son precisamente las
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que se supone caracterizan al Ministerio Pblico como una insttucin
de buena fe.
1
El que acabamos de hacer es un resumen muy general de la actuacin
del Ministerio Pblico en el procedimiento penal. As debera actuar siempre,
con estricto apego al principio de legalidad, sin importar la fliacin poltca, la
fama, las relaciones de infuencia o la situacin socioeconmica del inculpado
y del ofendido; sin importar el inters poltco del caso; sin importar qu tpo
de delito se trate; sin importar la exposicin meditca del caso, etc. Es decir,
sin importar otra cosa que los aspectos tcnico-jurdicos del caso.
Sin embargo en la realidad no es as. El Ministerio Pblico, que se
supone debiera ser un rgano tcnico, de buena fe, cuya actuacin se
sujetara estrictamente al principio de legalidad, y con respeto a la garanta de
igualdad ante la ley, por lo general acta de manera diferente, dependiendo
de mltples circunstancias. En la actuacin del Ministerio Pblico, donde
debera privar la legalidad, normalmente priva la discrecionalidad.
2
As por ejemplo, el agente del Ministerio Pblico acta diferente
dependiendo de si el inculpado, o el ofendido son personas infuyentes, o
simples ciudadanos comunes; dependiendo de si el inculpado, o el ofendido,
es rico o es pobre; dependiendo de si el inculpado o el ofendido estn
dispuestos a dar dinero o alguna ddiva; dependiendo de qu tanto inters o
temor muestren el inculpado o el ofendido en el desarrollo del procedimiento;
dependiendo del tpo de delito de que se trate
3
; dependiendo de qu tan
1
De hecho, no es raro que el Ministerio Pblico concluya su averiguacin previa mediante un
acuerdo de no ejercicio de la accin penal, aunque este tipo de resoluciones suelen generar
sospecha. Sin embargo, es extremadamente raro que el Ministerio Pblico se desista del
ejercicio de la accin penal o que presente conclusiones de no acusacin, inclusive ante
la evidencia de pruebas plenas de que no se cometi delito o de que el inculpado no es
responsable. En este sentido la actuacin del Ministerio Pblico es cobarde e irresponsable.
Por temor a que se generen sospechas de corrupcin, prefere dejarle al juez la carga de la
justicia (a travs de una sentencia absolutoria o la resolucin de un incidente de libertad por
desvanecimiento de datos). Entonces el Ministerio Pblico revela que no es una institucin
de buena fe. Ms bien parece un fscal de ocasin. Cuando el Ministerio Pblico llega a
promover el desistimiento de la accin penal o conclusiones de no acusacin, normalmente es
en circunstancias sumamente sospechosas.
2
Es cierto que siempre existirn algunas cuantas excepciones de servidores pblicos honrados,
justos, objetivos, competentes, diligentes, trabajadores, etc. Sin embargo, tratndose de
agentes del Ministerio Pblico son tan escasas dichas excepciones, que realmente no afectan
la tendencia general. Pues tratndose de asuntos humanos, siempre habr excepciones. Pero
ello no obsta para que podamos sealar tendencias o reglas generales.
3
En la prctica, se distinguen los delitos de alto impacto social (por ejemplo: homicidio,
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famoso sea el inculpado o el ofendido o la exposicin meditca del ilcito
4
;
dependiendo si tene o no alguna lnea de consigna de sus superiores para
el caso partcular, etc. El grado de arbitrariedad del Ministerio Pblico es tan
grave, que hasta acta diferente dependiendo de qu tan bien o mal le caigan
los inculpados, los ofendidos, o sus abogados.
El margen de discrecionalidad con el que los agentes del Ministerio
Pblico pueden actuar en la integracin de sus averiguaciones previas es
amplsimo. Para comprobarlo basta echar una mirada a los cdigos de
procedimientos penales, para percatarnos cun escasas son las normas
que regulan la averiguacin previa. Esta situacin propicia que el Ministerio
Pblico aparezca como una insttucin corrupta.
Los agentes del ministerio Pblico solicitan dinero a las partes
involucradas en la averiguacin previa? Desde luego que no, porque no
necesitan hacerlo. Ms bien se aprovechan de sus amplsimos mrgenes de
discrecionalidad durante la averiguacin previa, para presionar y desgastar
a las partes. Vctmas del temor y la frustracin, frecuentemente terminarn
ofreciendo dinero. Es una forma de extorsin insttucionalizada.
El agente del Ministerio Pblico frecuentemente termina poniendo la
procuracin de justcia a disposicin del mejor postor. Y este es el precedente
de la impunidad o la violacin de las garantas fundamentales en materia
penal (dependiendo de quin sea el mejor postor).
En Mxico, menos del cinco por ciento de los delitos que se cometen
son castgados. El restante noventa y cinco por ciento es la cifra negra de la
impunidad. Ciertamente no todo es culpa del Ministerio Pblico: a veces los
narcotrfco, robo de vehculos o autopartes, secuestro, etc.). No existe una lista defnitiva de
este tipo de delitos, porque la distincin y el tratamiento diferenciado es algo que se defne al
margen de la ley. La ley slo distingue entre delitos graves y no graves. La lista de los delitos
de alto impacto social vara en cada poca dependiendo de los ndices de incidencia y de la
alarma social propios de cada delito. Este trato diferenciado, que en principio parece necesario
en un pas como Mxico, agobiado por la delincuencia y la impunidad, no deja de ser criticable
porque se da totalmente al margen de la ley, cuando los procuradores hacen poltica, en vez
de organizar efcientemente la funcin tcnica del Ministerio Pblico. Cuando una persona se
encuentra involucrada en un procedimiento penal por delito de alto impacto, con la calidad de
inculpado; aun cuando tenga a su disposicin todos los elementos probatorios para acreditar
plenamente su inocencia, se da cuenta que tratndose de delitos de los llamados de alto
impacto social, lo que priva no es la legalidad, sino la consigna. Tratndose de este tipo de
delitos, no existe el debido proceso penal.
4
Tratndose de delitos de alta exposicin meditica, las procuraduras hacen impresionantes
despliegues de recursos (agentes del Ministerio Pblico, servicios periciales, policas judi-
ciales, etc.) para dar la apariencia de una procuracin de justicia efciente, efcaz, diligente,
profesional. Una procuracin de justicia que no existe en la realidad cotidiana, y que jams
estar al alcance de la que la vctima u ofendido comn y corriente.
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delitos no se denuncian; a veces no se puede llegar a conocer la identdad del
responsable; o no existen elementos de prueba sufcientes para condenarlo;
o se sustrae a la accin de la justcia (se fuga). Tambin existe la corrupcin
judicial. Sin embargo, una buena parte de ese 95% de impunidad, debe ser
atribuible a la actuacin del Ministerio Pblico. No dudamos en afrmar que
el Ministerio Pblico es una de las peores insttuciones del pas.
De esta manera, la actuacin del Ministerio Pblico en Mxico
es constante, permanente y sistemticamente violatoria de garantas
fundamentales: la garanta de igualdad, la garanta de legalidad, la garanta
de acceso a la justcia, y muchas de las garantas que integran el debido
proceso penal.
Entonces necesariamente nos preguntamos: en qu medida dotar de
autonoma del Ministerio Pblico ser un remedio para todos estos problemas
que parecen no tener solucin? Qu inters tene el ciudadano comn en
que se dote de autonoma consttucional al Ministerio Pblico?
No perdamos de vista las circunstancias en las que ha resurgido, con
renovada fuerza, la propuesta de dotar de autonoma al Ministerio Pblico.
Fue con motvo del procedimiento de desafuero del ex Jefe de Gobierno del
Distrito Federal, que se cueston gravemente la autonoma, e independencia
de la Procuradura General de la Repblica.
En principio, pareciera que la autonoma del Ministerio Pblico no
sea una cuestn que interese al ciudadano comn, y que se trata de un
asunto de la poltca, que slo interesa a unos cuantos poltcos. Pareciera
incluso indignante que se diera una reforma de tal importancia, slo por
las rencillas de los poltcos; siendo que el ciudadano comn ha tenido que
soportar, durante ya ms de una dcada, una escalada creciente e incesante
de delincuencia, cada vez ms violenta y cada vez ms impune, sin que esta
circunstancia haya sido motvo sufciente como para promover una reforma
de tal magnitud.
Sin embargo nosotros opinamos que el ciudadano comn s debe estar
interesado en que se dote de verdadera y efectva autonoma al Ministerio
Pblico. Por qu? Porque suponemos que el ciudadano comn ya est
cansado de ver, con sus propios ojos, a travs de la televisin, la indubitable,
descarada y fagrante comisin de delitos por parte de poltcos infuyentes.
Suponemos que el ciudadano comn ya est harto de escuchar, a travs
de medios masivos, grabaciones sonoras que son la prueba contundente
de que se han cometdo delitos por parte de empresarios infuyentes; y los
indicios indubitables de las complicidades, encubrimientos, corrupcin y
trfco de infuencia propias de la impunidad. Suponemos que el ciudadano
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comn ya se cans de enterarse, a travs de notas periodstcas, del trfco
de infuencia cometdo por personas allegadas a poltcos de muy alto nivel.
Lo que suponemos es que el ciudadano ya est harto de que en todos estos
casos no pase nada, porque a las procuraduras de la Federacin y de las
entdades federatvas-, se les ordena que no procuren justcia.
5
Pero no slo por ese motvo debera el ciudadano comn interesarse
en la autonoma del Ministerio Pblico. Actualmente vivimos un perodo de
relatva paz social en lo que a represin de movimientos poltcos y sociales se
refere. Pero no siempre ha sido as. En pocas pasadas Mxico vivi episodios
de feroz represin de movimientos poltcos y sociales. En la segunda mitad
del siglo XX, el Ministerio Pblico fue una poderosa herramienta de control
poltco utlizada por el sistema presidencialista.
El Ministerio Pblico en Mxico, ha sido responsable histrico de una
infnidad de violaciones a las derechos humanos. Y aunque esta situacin
ha mejorado considerablemente en las ltmas dos dcadas, an hoy da
el Ministerio Pblico sigue siendo una fuente estructural de violaciones
a la ley y a la justcia y al debido proceso penal. As lo han constatado los
informes y recomendaciones de los organismos internacionales y nacionales
especializados en materia de derechos humanos.
La fgura del Ministerio Pblico ha sido usada como instrumento poltco,
para reprimir dirigentes, movimientos sociales y poltcos disidentes al sistema
presidencialista. Movimientos como el de trabajadores ferrocarrileros en
1958, de mdicos en 1966, de estudiantes de 1968 y 1971 fueron reprimidos
terriblemente, incluso cometndose graves violaciones a los derechos
humanos y delitos de lesa humanidad. Delitos que no han sido investgados,
esclarecidos y perseguidos por la Procuradura General de la Repblica de
esa poca, ni por la actual.
Esto es inaceptable aunque entendible, por la naturaleza poltica
autoritaria y de restriccin efectva de libertades democrtcas que exist en
Mxico durante la segunda mitad del siglo XX. El Ministerio Pblico obedeca
las rdenes de su jefe real, directo e inmediato que era el Presidente de la
Repblica en turno.
En aquellos casos que desde la ptca del Presidente eran relevantes, los
aspectos tcnico-jurdicos no contaban; y se resolvan de manera discrecional
e injusta para las vctmas de un sistema de impartcin de justcia sesgado.
Casos paradigmtcos de esta inaceptable situacin son los hechos de la
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Todos estos casos nos demuestran algo ms: que la falta de independencia del Ministerio
Pblico, no es un mal que slo afecte al orden Federal, sino tambin en las entidades federa-
tivas.
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matanza de estudiantes en la plaza de las Tres Culturas en Tlatelolco en 1968,
y la represin de jvenes el Jueves de Corpus en San Cosme en junio de 1971.
Muchos casos han quedado sin la adecuada intervencin del Ministerio
Pblico y todos ellos consttuyen la memoria histrica de la ignominia y la
injustcia que han padecido las vctmas del delito y del abuso de poder en Mxico.
Sin la autonoma del Ministerio Pblico y sin el debido proceso legal
en la Consttucin, no es posible contar con un aparato de justcia propio
de un modelo penal democrtco en donde las garantas y los derechos
fundamentales tanto del inculpado como los de la vctma sean garantzados
efcazmente por el Estado.
La evolucin del Ministerio Pblico en Mxico
En el ao de 1900 hubo una importante reforma consttucional que
adscribi al Ministerio Pblico dentro de la esfera del Poder Ejecutvo, de
acuerdo con la tradicin francesa. Con motvo de dicha reforma se reformaron
tambin el Cdigo Penal Federal y los cdigos penales de las entdades
federatvas, que incorrectamente otorgaron atribuciones de polica judicial
a los jueces penales. Incluso, algunos de estos ordenamientos designaron
a los jueces penales como jueces de instruccin, lo que se interpret como
facultades para conducir e inclusive realizar directamente las investgaciones
tendentes a la comprobacin del cuerpo del delito y la responsabilidad
del inculpado, dentro del proceso. Esto convirt al proceso penal en un
procedimiento de naturaleza inquisitva que se prest a muchos abusos, y
anul los evidentes benefcios de haber incorporado al Ministerio Pblico a
la esfera del Poder Ejecutvo.
A partr de la mencionada reforma penal del ao 1900 a la Consttucin
Federal de 1857, se suprimieron los cargos de Procurador General y de Fiscal,
que formaban parte de la Suprema Corte de Justcia de la Nacin (es por esto
que los consttuyentes de 1916-17 regularon la fgura del Ministerio Pblico
Federal dentro del captulo correspondiente al Poder Judicial Federal, en el
artculo 102), y se estableci a la Procuradura General de la Repblica como
una dependencia del Poder Ejecutvo Federal.
En la exposicin de motvos del proyecto de Consttucin que Don
Venustiano Carranza present al constituyente de Quertaro el 1 de
diciembre de 1916, se sealaba la necesidad de rescatar las atribuciones del
Ministerio Pblico que haban sido limitadas en los cdigos penales, tanto el
federal como los locales.
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De esta manera, en un intento por fortalecer las atribuciones del Ministerio
Pblico, el consttuyente de 1916-17 termin limitando las atribuciones de los
jueces penales. Pero adems, debido a la confusa redaccin del texto original
del artculo 21 consttucional, tanto los legisladores como la jurisprudencia
llegaron al extremo de conferir al Ministerio Pblico el monopolio del ejercicio
de la accin penal.
Conviene tener presente que los antecedentes del artculo 21
consttucional citado los podemos encontrar en el Diario de los Debates del
Congreso Consttuyente (1916-1917):
Las leyes vigentes, tanto en el orden federal como en el comn, han
adoptado la insttucin del Ministerio Pblico, pero tal adopcin ha sido
nominal, porque la funcin asignada a los representantes de aqul, tene
carcter meramente decoratvo para la recta y pronta administracin de
justcia. Los jueces mexicanos han sido durante el periodo corrido desde
la consumacin de la independencia hasta hoy, iguales a los jueces de la
poca colonial: ellos son los encargados de averiguar los delitos y buscar las
pruebas, a cuyo efecto siempre se han considerado autorizados a emprender
verdaderos asaltos contra los reos, para obligarlos a confesar, lo que, sin
duda alguna, desnaturaliza las funciones de la judicatura. La sociedad entera
recuerda horrorizada los atentados cometdos por los jueces que ansiosos
de renombre vean con positva fruicin que llegase a sus manos un proceso
que les permitera desplegar un sistema completo de opresin, en muchos
casos contra personas inocentes, y en otros contra la tranquilidad y el honor
de las familias, no respetando en sus inquisiciones ni las barreras mismas que
terminantemente estableca la ley.
6
Y ms adelante en el Diario de los Debates del Congreso Consttuyente
(1916-1917) se establece:
La misma organizacin del Ministerio Pblico, a la vez que evitar ese
sistema procesal tan vicioso, resttuyendo a los jueces toda la dignidad y
toda la respetabilidad de la magistratura, dar al Ministerio Pblico toda
la importancia que le corresponde, dejando exclusivamente a su cargo la
persecucin de los delitos, la busca de los elementos de conviccin, que ya
no se har por procedimientos atentatorios y reprobados, y la aprehensin
de los delincuentes. Por otra parte, el Ministerio Pblico, con la polica judicial
represiva a su disposicin, quitar a los Presidentes municipales y a la polica
comn la posibilidad que hasta hoy han tenido, de aprehender a cuantas
personas juzgan sospechosas, sin ms mritos que su criterio partcular. Con
6
Venustiano Carranza, en Diario de los Debates del Congreso Constituyente, tomo I, 1 de
diciembre de 1916, pp. 390 y 391.
65
la insttucin del Ministerio Pblico, tal como se propone, la libertad individual
quedar asegurada; porque segn el artculo 16, nadie podr ser detenido
sino por orden de la autoridad judicial, la que no podr expedirla sino en los
trminos y con los requisitos que el mismo artculo exige.
7
As, se redujeron considerablemente los derechos de la vctima u
ofendido en el procedimiento penal, ya que por una parte se estableci la
reparacin del dao como parte de la pena, es decir, como una especie de
sancin pblica, y no propiamente como un derecho del ofendido que pudiera
ser exigible por ste dentro del procedimiento penal. Por lo tanto, se le priv
al ofendido de la posibilidad de ser parte en el fondo del proceso. En algunos
cdigos procesales penales se le neg expresamente el carcter de parte y
slo se le permit intervenir para coadyuvar con el Ministerio Pblico en la
reparacin del dao.
Con las reformas en materia penal de diciembre de 1994, siguiendo el
modelo norteamericano, el Procurador General de la Repblica, despus
de ser nombrado por el Presidente de la Repblica debe ser ratfcado en el
cargo por el Senado. Y sin embargo, puede ser desttudo libremente por el
Jefe del Ejecutvo, con lo cual el ttular de la Procuradura contna en una
situacin de dependencia.
En ese sentdo la redaccin actual del artculo 102, apartado A, de la
Consttucin, no resuelve la dependencia estructural del Ministerio Pblico
pues se establece que: La ley organizar el Ministerio Pblico de la Federacin,
cuyos funcionarios sern nombrados y removidos por el Ejecutivo, de
acuerdo con la ley respectva. El Ministerio Pblico de la Federacin estar
presidido por un Procurador General de la Repblica designado por el ttular
del Ejecutvo Federal con ratfcacin del Senado o, en sus recesos, de la
Comisin Permanente.
Adems, la parte fnal del prrafo primero del citado precepto, no deja
lugar a dudas sobre la dependencia jerrquica y estructural, pues se establece
que: El procurador podr ser removido libremente por el Ejecutvo.
Al respecto Juventno V. Castro refere:
Hay que reconocer, sin embargo, que las funciones del Ministerio
Pblico se prestan ms que ninguna otra a ser infuidas por las autoridades
poltcas como son los Ejecutvos de la Repblica y de los estados-, para sus
fnes propios, y que esa facultad de removerlos libremente es decisiva sobre
la actuacin del Ministerio Pblico, pudiendo dar fe de esta aseveracin
tanto los mismos agentes y procuradores, como los jueces y magistrados,
7
Venustiano Carranza, en op. cit. p. 391.
66
razn por la cual es de necesidad imperiosa el estatuir la inamovilidad del
Ministerio Pblico, tal y como se ha logrado respecto de los miembros de
la judicatura, para que no puedan ser removidos de sus puestos sino por
responsabilidad grave en el cumplimiento de los deberes que la Consttucin
y leyes orgnicas le sealan (...) as como una meditada reglamentacin de
las funciones de ese organismo, para poner a salvo dichas funciones de
infuencias perjudiciales.
8
El Diagnstco de la Ofcina del Alto Comisionado para los Derechos
Humanos de la ONU en Mxico estableci que nuestro pas tene un importante
rezago en materia de justcia y derechos humanos. En consecuencia, se
impone la necesidad de que a la insttucin del Ministerio Pblico se le site
fuera de la rbita estructural y poltca del ttular del Poder Ejecutvo, para as
generar mayor confanza y credibilidad en la procuracin de justcia en Mxico.
Consideramos que la autonoma del Ministerio Pblico, es uno de los
pendientes ms importantes de la reforma del Estado. Uno de los problemas
ms acuciantes hoy da es la desconfanza y la falta de credibilidad de la
ciudadana respecto de la autoridad ministerial. En ese sentdo, la sociedad y
la opinin pblica estn convencidas de que las procuraduras son inefcaces,
tenen un alto grado de corruptbilidad y adems son usadas poltcamente
para reprimir a los adversarios y a los disidentes. Adems, la sociedad y la
opinin pblica tenen la percepcin de que la fgura ministerial y el subsistema
de polica existentes consttuyen uno de los obstculos ms importantes qu
resolver para procurar justcia en los asuntos y temas que a la sociedad ms
le importan, los que padece en su cotdiano convivir en su comunidad; es
decir, de lo que se trata en defnitva es de resolver, de una vez por todas, la
terrible impunidad que la sociedad conoce y padece da con da, y que cada
vez pone ms en entredicho la credibilidad del sistema de justcia.
Un Estado democrtco de derecho slo tene su razn de ser en la
medida que garantce la proteccin de los derechos fundamentales de todas
las personas. Por tanto, si el Ministerio Pblico es una insttucin establecida
en la Consttucin para la investgacin y persecucin de los delitos, slo
podr realizar su funcin en la medida que efcazmente procure justcia al
garantzar los derechos fundamentales en todas sus actuaciones.
Al contrastar la realidad cotdiana que la sociedad padece en materia
de justcia penal, consideramos que el Ministerio Pblico nunca ha sido la
insttucin que el Consttuyente de 1916-17 quiso que fuera. De acuerdo con
la redaccin vigente del artculo 102 de la Consttucin Poltca se vulnera la
8
Juventino Castro, El Ministerio Pblico en Mxico, Porra, Mxico, 1998, pp. 41 y 42.
67
autonoma e independencia del Ministerio Pblico, toda vez que su ttular, el
Procurador General de la Repblica, depende orgnicamente y se encuentra
en la rbita de las facultades de libre remocin por parte del Presidente de la
Repblica, lo cual afecta poltcamente su quehacer, sin priorizar sus facultades
tcnico jurdicas de persecucin de los delitos.
Las tendencias internacionales
Existe una vigorosa tendencia a nivel internacional para dotar de
autonoma consttucional al Ministerio Pblico. Esto es as inclusive en el
derecho francs, que como ya vimos estableci la tendencia de ubicarlo
dentro de la esfera del Poder Ejecutvo. Esta tendencia sin embargo, no ha
sido uniforme, pues se ha orientado en tres direcciones diferentes:
1.- Incorporar formalmente al Ministerio Pblico dentro del Poder Judi-
cial, con el fn de otorgarle los mismos derechos y prerrogatvas que los jueces
y magistrados. Sin embargo, no debemos olvidar que la doctrina desarrollada
en torno al derecho fundamental al debido proceso (derecho humano de los
llamados de primera generacin), considera que el Ministerio Pblico debe
ser, ante todo, independiente de los jueces. Ya desde principios del Siglo XX,
el jurisconsulto alemn Gustav Radbruck dijo: "El que tene a su acusador
por juez necesita a Dios por defensor". Esta opcin sin embargo, representa
el grave inconveniente de que parece retrgrada. Esta opcin, por lo tanto,
parece retrgrada a la luz del desarrollo histrico de la doctrina, ideologa y
poltcas desarrolladas en torno a los Derechos Humanos.
2.- Una segunda tendencia ha sido en el sentdo de mantener al Min-
isterio Pblico dentro del mbito del Poder Ejecutvo, pero confrindole a
sus servidores pblicos las llamadas garantas de estabilidad, remuneracin y
autoridad propias de los funcionarios judiciales. Fix-Zamudio considera que,
ante la difcultad de que actualmente se incorpore al Ministerio Pblico al
Poder Judicial o de que se le consttuya como un organismo consttucional
autnomo, al menos es necesario otorgarle las citadas garantas judiciales,
que se iniciarn con la inamovilidad, es decir, que no slo el nombramiento del
Procurador General sea objeto de ratfcacin por el Senado de la Repblica,
sino tambin su posible desttucin, la cual no podr hacerse libremente por
el Presidente de la Repblica, sino que se requerir tambin de la aprobacin
del Senado o incluso del Congreso de la Unin, por las causas de responsabili-
dad establecidas por el Ttulo Cuarto de la Consttucin, en forma parecida a
como ocurre con los Ministros de la Suprema Corte de Justcia.Estamos con-
68
vencidos de que la estabilidad del procurador general de la Repblica, como
modelo para la autonoma de los procuradores de las entdades federatvas,
incluyendo al Distrito Federal, complementadas con las garantas judiciales
otorgadas a los agentes del Ministerio Pblico y la profesionalizacin de la
polica de investgaciones, mejorar considerablemente las funciones de la
procuradura de justcia en nuestro pas, que actualmente, no obstante los
avances logrados, se encuentra bastante demeritada ante la opinin pblica,
ya que se abandonara la vinculacin directa con el Poder Ejecutvo, que
tradicionalmente ha afectado gravemente los principios de objetvidad y de
buena fe que deben inspirar las actvidades del Ministerio Pblico, puesto
que ha imperado, partcularmente en el nivel local, la discrecionalidad sobre
la legalidad.
Sin embargo, aunque pudiera mejorar en alguna medida la funcin de la
procuracin de justcia en Mxico, consideramos que esta opcin en realidad
no representara una verdadera autonoma del Ministerio Pblico respecto
del Poder Ejecutvo.
3.- Una tercera tendencia es en el sentdo de otorgarle verdadera au-
tonoma consttucional al Ministerio Pblico, consttuyndolo como un or-
ganismo consttucional autnomo separado e independiente de los dems
poderes de la Unin.
Conclusin
Estamos seguros de que la autonoma consttucional del Ministerio
Pblico no representar una solucin para la mayora de los problemas
estructurales que afectan a tan desprestgiada insttucin. Pero de cualquier
manera se trata de una reforma necesaria, que se debe dar en aras de una
mejor procuracin de justcia.
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