PARTE I.

ARTIGOS DOUTRINRIOS

AGNCIAS REGULADORAS
Eurico de Andrade Azevedo
Advogado, Professor Universitrio e Procurador de Justia aposentado.
Sumrio: 1. Introduo. 2. Autarquias sob regime especial. 3. Agncias
Reguladoras Federais. 4. Agncia Reguladora dos Servios de Energia do
Estado de So Paulo. 5. Concluses.
1. INTRODUO
A poltica do Estado intervencionista em contraposio ao Estado liberal
gerou duas consequncias graves: a) o crescimento desmesurado do
aparelho administrativo estatal, sobretudo de empresas pblicas e
sociedades de economia mista e suas subsidirias; b) o esgotamento da
capacidade de investimento do setor pblico, ocasionando a deteriorao
dos servios pblicos em geral. Tais circunstncias levaram o Governo a
implantar o Programa Nacional de Desestatizao (Lei n. 8.031/90,
reformulado pela Lei n. 9.491/97), tendo como uma de suas metas
reordenar a posio estratgica do Estado na economia, transferindo
iniciativa privada todas as atividades que por ela possam ser bem
executadas, de forma a permitir que a Administrao se dedique
principalmente ao atendimento das necessidades fundamentais da
populao.
Esta nova viso da atuao do Estado na economia, com a diminuio de
sua participao direta na prestao de servios, impe, por outro lado, a
necessidade de fortalecimento de sua funo reguladora e fiscalizadora. E,
para esse fim, indispensvel que reestruture a sua administrao, de
maneira a poder controlar eficientemente as empresas privadas que
venham a assumir a prestao dos servios pblicos. Como observa Juarez
Freitas, "as empresas vm se reestruturando, de forma que o Poder
Pblico, por igual, v-se obrigado a faz-lo."
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Nesse sentido, algumas premissas bsicas devem ser firmadas para que o
rgo regulador possa atuar eficazmente no exerccio das funes
reguladora e fiscalizadora do Estado:
- necessidade de possuir ampla autonomia tcnica, administrativa e
financeira, de maneira a ficar, tanto quanto possvel, imune s injunes
poltico-partidrias, aos entraves burocrticos e falta de verbas
oramentrias;
- necessidade de expedir normas operacionais e de servio, de forma a
poder acompanhar o ritmo extraordinrio do desenvolvimento tecnolgico
e o atendimento das demandas populares;
- necessidade de aplicar sanes com rapidez, respondendo aos reclames
da populao e s exigncias do servio.
- necessidade de associar a participao dos usurios no controle e
fiscalizao do servio.
Diante dessa realidade, escolheu o Governo a figura da autarquia para criar
as denominadas Agncias Reguladoras, outorgando-lhes, entretanto,
privilgios especficos, motivo pelo qual denominou-as de autarquias sob
regime especial.
2. AUTARQUIAS SOB REGIME ESPECIAL
Nos termos do Decreto-Lei n. 200/67, a autarquia definida como "o
servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e
receita prprios para executar atividades tpicas da Administrao Pblica,
que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e
financeira descentralizada." (art. 5, I).
A definio legal peca por deixar de explicitar que a personalidade jurdica
de direito pblico caracterstica bsica da autarquia mas deixa claro
que se destina a exercer atividades tpicas da Administrao de forma
descentralizada, que exijam autonomia administrativa e financeira.
Na lio de Hely Lopes Meirelles, "A autarquia no age por delegao, age
por direito prprio e com autoridade pblica, na medida do jus imperii que
lhe foi outorgado pela lei que a criou. Como pessoa jurdica de Direito
Pblico interno, a autarquia traz nsita, para a consecuo de seus fins, uma
parcela do poder estatal que lhe deu vida. Sendo um ente autnomo, no
h subordinao hierrquica da autarquia para com a entidade estatal a
que pertence, porque, se isto ocorresse, anularia seu carter autrquico. H
mera vinculao entidade matriz que, por isso, passa a exercer um
controle legal, expresso no poder de correo finalstica do servio
autrquico."
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Lamentavelmente, porm, no decorrer dos anos o controle finalstico das
autarquias (controle de resultados) foi sendo substitudo pelo controle dos
meios de sua atuao (admisso de funcionrios, folha salarial, licitaes
etc.), resultando no engessamento de suas atividades, de tal sorte que
pouco se distinguiam as autarquias de um departamento da administrao
direta. Da a necessidade de se encontrar novos caminhos para escapar
dessas restries genricas que, visando a coibir determinados abusos,
acabaram por emperrar a entidade descentralizada.
A soluo encontrada foi a criao da autarquia sob regime especial, que
se distingue da autarquia comum apenas por lhe conferir a lei maiores
privilgios, de modo a ampliar a sua autonomia e possibilitar o
cumprimento adequado de suas finalidades.
No mbito federal, a autarquia de regime especial mais conhecida o
Banco Central do Brasil (Lei n. 4.595/64) e agora surgem as Agncias
Reguladoras, criadas para o controle e a fiscalizao dos servios pblicos
concedidos atividades tpicas do Estado mas atuando de forma
descentralizada, com autonomia tcnica, administrativa e financeira.
3. AS AGNCIAS REGULADORAS FEDERAIS
3.1. A Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL
A Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL (Lei n. 9.427, de 26.2.96) foi
a primeira autarquia sob regime especial instituda pelo governo federal,
nesta fase de privatizao dos servios pblicos, no sentido de transferir a
sua execuo para o setor privado, porque o servio no deixa de ser
pblico. Embora o concessionrio explore o servio em seu nome, por sua
conta e risco, a titularidade do mesmo continua a ser do Poder Pblico, que
poder retom-lo a qualquer tempo, obedecidos os trmites legais.
O setor de energia eltrica bastante complexo e no foi tratado em uma
nica lei, como as telecomunicaes. Uma primeira parte veio cuidada na
Lei n. 9.074, de 7.6.95, resultante da converso da Medida Provisria n.
890, de 13.2.95, da mesma data da Lei n. 8.987/95, a Lei Geral das
Concesses. Posteriormente, foi promulgada a Lei n. 9.427/96, que instituiu
a ANEEL, e mais recentemente a Lei n. 9.648, de 27.5.98, que introduziu
vrias modificaes naqueles trs primeiros diplomas, em especial no setor
eltrico. Agora, foram editados o Decreto n. 2.655, de 2.7.98, que
regulamenta o mercado atacadista de energia eltrica (MAE) e ainda a
Resoluo n. 233, de 14.7.98, da prpria ANEEL, que aprova os
procedimentos decisrios da Agncia e os respectivos recursos. Esta norma
de fundamental importncia para os agentes econmicos do setor e os
usurios dos servios, porque os atos da Agncia so atos administrativos,
sujeitando-se aos mesmos princpios e controles dos atos administrativos
em geral.
A finalidade da ANEEL regular e fiscalizar a produo, transmisso,
distribuio e comercializao de energia eltrica, em conformidade com as
polticas e diretrizes do governo federal. Alm de ficar responsvel pelos
encargos do poder concedente previstos nos artigos 29 e 30 da Lei n.
8.987/95, a ela incumbe:
- expedir os atos regulamentares necessrios ao cumprimento das normas
legais pertinentes ao setor eltrico;
- promover as licitaes, efetuar as concesses, permisses e autorizaes
no mbito de sua competncia, bem como celebrar e gerir os respectivos
contratos;
- definir o aproveitamento timo do potencial hidreltrico, sem o que no
poder ser licitado;
- dirimir as divergncias entre concessionrias, permissionrias,
autorizadas, produtores independentes e autoprodutores, bem entre esses
agentes e seus consumidores;
- zelar pelo cumprimento da legislao de defesa da concorrncia, podendo
estabelecer restries para impedir a concentrao econmica nos servios
e atividades de energia eltrica;
- declarar a utilidade pblica, para fins de desapropriao ou instituio de
servido administrativa das reas necessrias aos concessionrios,
permissionrios e autorizados de energia eltrica.
Como se v, os poderes da ANEEL so amplos e, para esse fim, sua
Diretoria, composta de um Diretor Geral e quatro Diretores, goza de
autonomia, com mandato de quatro anos, nomeados pelo Presidente da
Repblica, mediante prvia aprovao do Senado Federal (CF, art. 52, III,
"f"). A administrao da Diretoria ser objeto de contrato de gesto, cujas
clusulas serviro de referncia para o controle de sua atuao.
A autonomia financeira resguardada basicamente pelos recursos oriundos
da taxa de fiscalizao dos servios de energia eltrica, instituda pela
mesma Lei n. 9.427/96.
Outro ponto importante a possibilidade de descentralizao de suas
atividades, mediante convnios de cooperao com os Estados e o Distrito
Federal. Da por que So Paulo j criou a sua Comisso de Servios Pblicos
de Energia, cujo diploma examinaremos abaixo.
3.2. A Agncia Nacional de Telecomunicaes - ANATEL
A organizao dos servios de telecomunicaes e a criao da respectiva
entidade reguladora foram objeto de uma lei nica, redigida com maior
exao e juridicidade, j que resultou de minuta preparada pelo eminente
administrativista Carlos Ary Sundfeld, em que os variados aspectos da
matria so cuidados com a devida ateno (Lei n. 9.472, de 16.7.97).
Merece referncia especial a distino feita a propsito do regime jurdico
que preside a organizao daqueles servios, entre regime pblico e regime
privado: o primeiro o prestado mediante concesso ou permisso, com
atribuio sua prestadora de obrigaes de universalizao e de
continuidade; o segundo prestado mediante autorizao e se insere entre
as atividades baseadas nos princpios constitucionais da explorao
econmica livre e competitiva. A autorizao mencionada, contudo, ato
administrativo vinculado e no ter sua vigncia condicionada a termo
final, extinguindo-se nos casos previstos na lei.
A Agncia Nacional de Telecomunicaes criada sob a forma de autarquia
de regime especial, caracterizada pela independncia administrativa,
ausncia de subordinao hierrquica, mandato fixo e estabilidade de seus
dirigentes e autonomia financeira. A sua extino somente poder ocorrer
por lei especfica.
A autonomia financeira assegurada pela administrao do Fundo de
Fiscalizao das Telecomunicaes - FISTEL, criado pela Lei n. 5.070, de
7.7.66, cuja receita composta de vrias origens, inclusive por aquelas
decorrentes do exerccio do poder concedente. No campo da execuo
oramentria, a Agncia no poder sofrer limites na movimentao de
seus valores e empenhos, o que de suma importncia para a execuo do
programa da autarquia, mas no impede os cortes gerais de verbas no
exerccio financeiro, desde que aprovados por lei.
O rgo superior da Agncia o Conselho Diretor, composto por cinco
membros, todos com mandato de cinco anos, nomeados pelo Presidente
da Repblica, com aprovao prvia pelo Senado Federal (CF, art. 52, III,
"f"). Prev-se ainda a existncia de um Conselho Consultivo, integrado por
representantes do Congresso Nacional, entidades de classe das prestadoras
de servios de telecomunicaes, entidades representantes dos usurios e
entidades representativas da sociedade, na forma que dispuser o
regulamento.
A Agncia possui poderes normativos, dentro da esfera de sua competncia
e exercer todas as atribuies afetas ao Poder Executivo no mister de
regular, controlar e fiscalizar os servios de telecomunicaes.
3.3. A Agncia Nacional de Petrleo - ANP
A situao da Agncia Nacional do Petrleo (Lei n. 9.478, de 6.8.98)
diferente das demais quanto ao seu objeto. Ela no regula, nem controla ou
fiscaliza um servio pblico. A pesquisa, lavra e refinao do petrleo no
constituem servio pblico, mas sim atividades econmicas monopolizadas
pela Unio. Antes da Emenda Constitucional n. 9, de 9.11.95, no podia a
Unio ceder ou conceder qualquer tipo de participao, em espcie ou em
valor, na explorao das jazidas de petrleo ou gs natural. A Partir daquela
Emenda, foi facultado Unio contratar com empresas estatais ou privadas
a realizao das atividades previstas nos incisos de I a IV do artigo 177 da
CF. Para esse fim, foi editada a Lei n. 9.478, de 6.8.98, estabelecendo as
diretrizes gerais da poltica energtica nacional e criando a Agncia
Nacional do Petrleo, isto porque, embora no constituindo servio
pblico, a explorao da indstria do petrleo absolutamente essencial
economia da sociedade.
Por essa razo, a ANP foi criada tambm sob forma autrquica especial,
com todas as caractersticas de independncia das outras duas Agncias j
referidas, mas com a finalidade bsica de promover a regulao, a
contratao e a fiscalizao das atividades econmicas integrantes da
indstria do petrleo. Embora no constituindo funo tpica do Estado
por se tratar de atividade econmica o legislador entendeu instituir uma
agncia reguladora poderosa, para poder controlar uma atividade que, por
sua relevncia econmica, a Constituio reservou ao Estado.
O regimento da ANP dever dispor sobre os procedimentos a serem
adotados para a soluo dos conflitos entre os agentes econmicos e entre
estes e os usurios e consumidores, com nfase na conciliao e no
arbitramento. Ao mesmo tempo, assegurado a qualquer deles o acesso s
gravaes eletrnicas das Reunies da Diretoria que decidirem tais
questes.
4. A AGNCIA REGULADORA DOS SERVIOS DE ENERGIA DO ESTADO DE
SO PAULO
O Estado de So Paulo, por meio de suas empresas (CESP, CPFL e
ELETROPAULO), era praticamente o nico concessionrio da produo,
transmisso e distribuio de energia eltrica no territrio do Estado. Com
a poltica de privatizao traada pelo Governo Federal e a proposta de
descentralizao efetuada pela Lei criadora da Agncia Nacional de Energia
Eltrica, o Governo do Estado tomou a iniciativa de instituir a sua entidade
autrquica reguladora, fazendo-o pela Lei Complementar n. 833, de
17.10.97, com a denominao de Comisso de Servios Pblicos de Energia
CSPE, regulamentada pelo Decreto n. 43.036, de 14.4.98.
So Paulo no adotou a denominao de Agncia, preferindo utilizar o
nome de Comisso, constituda por um Conselho Deliberativo, e uma
diretoria executiva chamada de Comissariado e composta de um
Comissrio Geral (o representante da entidade) e dois Comissrios-Chefes,
um para a rea comercial e de tarifas e outro para a rea tcnica e de
concesses. Talvez a inteno tenha sido fugir da padronizao das
autarquias, mas a lei falhou em no mencionar expressamente o seu
carter especial, embora lhe tenha outorgado satisfatria autonomia
tcnica, administrativa e financeira.
O Conselho Deliberativo tem poderes bastante amplos e considervel
representatividade: alm do Comissrio Geral e trs membros de livre
escolha do Governador, integram o Conselho: um representante do
PROCON; um da sociedade civil; dois das empresas prestadoras de servios
de energia no Estado (um do setor eltrico e outro do gs canalizado); dois
dos trabalhadores naquelas empresas; um dos servidores da prpria CSPE;
um da Federao das Indstrias; e um da Federao do Comrcio.
Tanto os membros do Comissariado como os do Conselho possuem
mandato de quatro anos, s podendo ser reconduzidos uma nica vez.
de notar que a competncia da CSPE compreende a regulamentao, o
controle e a fiscalizao de dois ramos da distribuio de energia: eltrica,
por delegao da ANEEL, por se tratar de servio pblico de competncia
federal (CF, art. 21, XII, "a"); e gs canalizado, de competncia originria do
Estado por fora do artigo 25, 2, da Constituio Federal.
A lei paulista d especial relevo proteo ao consumidor, adotando as
seguintes diretrizes: a) proibio de discriminao no uso e acesso
energia; b) proteo no que diz respeito aos preos, continuidade e
qualidade dos servios; c) aplicao de metodologias que proporcionem a
adoo de tarifas adequadas ao padro econmico da populao; d)
garantia de amplo acesso da sociedade a informaes sobre a prestao
dos servios pblicos de energia e sobre as atividades da autarquia.
Paralelamente, a CSPE dever criar um Servio de Ouvidoria, para atender
as queixas dos consumidores.
Bem de ver, contudo, que as atribuies da CSPE com relao ao controle
dos servios de energia eltrica restrita delegao de poderes recebidos
da ANEEL. H de se examinar sempre o convnio entre as duas entidades
para verificar se a matria em debate se encontra entre as atribuies
delegadas.
A autonomia financeira da autarquia assegurada no s pelas dotaes
oramentrias que lhe forem transferidas, como tambm pelos recursos
oriundos da taxa de fiscalizao (criada pela prpria lei, art. 13), a ser paga
pelos concessionrios, permissionrios e autorizados dos servios de
energia, taxa essa fixada anualmente pelo Conselho Deliberativo e que no
poder exceder a 0,5% (cinco dcimos por cento) da receita bruta anual
obtida da explorao do servio. bvio que essa taxa se refere aos
servios de gs canalizado, visto que os servios de energia eltrica j so
tributados pela Lei criadora da ANEEL. Para os servios delegados CSPE
pela ANEEL, esta dever repassar autarquia paulista um percentual da
taxa recolhida por aquela Agncia federal dos agentes do setor de energia
eltrica que atuam no Estado de So Paulo (clusula convenial).
5. CONCLUSES
5.1. As Agncias Reguladoras federais foram criadas como autarquias sob
regime especial, regime este caracterizado pelo conjunto de privilgios
especficos que a lei outorga entidade para a consecuo de seus fins.
5.2. Esses privilgios caracterizam-se basicamente pela estabilidade de seus
dirigentes (mandato fixo), autonomia financeira (renda prpria e liberdade
de sua aplicao) e poder normativo (regulamentao das matrias de sua
competncia, sem invadir as chamadas reservas da lei).
5.3. Entendeu-se indispensvel a outorga de amplos poderes a essas
autarquias, tendo em vista a enorme relevncia dos servios pblicos por
elas regulados, para o desenvolvimento global do Pas, como tambm do
envolvimento de poderosos grupos econmicos (nacionais e estrangeiros)
que assumiram a prestao daqueles servios.
5.4. Essas trs Agncias Reguladoras possuem aspectos comuns e alguns
especficos, em face da natureza dos servios ou atividades por elas
controlados, podendo ser destacados os seguintes:
- os administradores possuem mandato, s podendo ser destitudos por
condenao judicial transitada em julgado; improbidade administrativa; ou
descumprimento injustificado das polticas estabelecidas para o setor ou
pelo contrato de gesto;
- nomeao dos dirigentes pelo Presidente da Repblica, com prvia
aprovao dos nomes pelo Senado Federal, nos termos do artigo 52, inciso
III, alnea f, da Constituio Federal;
- edio de normas sobre matrias de sua competncia;
- vedao ao ex-dirigente, at um ano depois de deixar o cargo, de
representar qualquer interesse perante a Agncia, ou de prestar servios a
empresas sob sua regulamentao;
- recursos prprios oriundos de taxa de fiscalizao, ou de participaes
governamentais decorrentes do contrato de concesso;
- submisso a regime prprio de licitaes (ANATEL);
- declarao de utilidade pblica, para fins de desapropriao ou servido
administrativa, das reas necessrias aos concessionrios, permissionrios
e autorizados de energia eltrica (ANEEL).
5.5. Como ensina Hely Lopes Meirelles, a autarquia, sendo um
prolongamento do Poder Pblico, uma longa manus do Estado, executa
servios prprios do Estado, em condies idnticas s do Estado, com os
mesmos privilgios da Administrao-matriz e passveis dos mesmos
controles dos atos administrativos. A Agncia Nacional do Petrleo tem por
finalidade regular e controlar a indstria do petrleo que, embora no
constitua funo tpica do Estado, a Constituio reservou Unio, pela
enorme relevncia econmica que representa para a sociedade.
5.6. O Estado de So Paulo criou a sua Agncia Reguladora dos servios
pblicos de energia sob a denominao de Comisso de Servios Pblicos
de Energia - CSPE. Deu-lhe forma autrquica, mas, sem falar em regime
especial, conferiu-lhe os elementos indispensveis para assegurar a sua
autonomia tcnica, administrativa e financeira.
5.7. A competncia da CSPE compreende a regulamentao, o controle e a
fiscalizao de dois ramos da distribuio de energia: eltrica, por
delegao da ANEEL, por se tratar de servio pblico de competncia
federal; e gs canalizado, de competncia originria do Estado por fora do
artigo 25, 2, da Constituio Federal.
5.8. A legislao de todas as Agncias confere especial relevo proteo ao
consumidor, instituindo inclusive uma ouvidoria para o recebimento de
queixas dos usurios.

1. FREITAS, Juarez. Estudos de direito administrativo. 2. ed. So Paulo:
Malheiros, 1997. p. 37.
2. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 23. ed.
atualizada por Eurico de Andrade Azevedo e outros. So Paulo: Malheiros,
1998. p. 298.


EXERCCIOS

RETA FINAL MPU - PARTE II - Correo das questes
Muito bem pessoal, conforme combinado na postagem anterior, segue a correo e os
comentrios sobre as questes sobre Administrao Pblica cobradas na prova da CESPE para o
concurso do SERPRO (Cargo 27 - Tcnico Suporte Administrativo).
No que se refere administrao pblica direta e indireta, julgue os itens a seguir.
26 Pessoas jurdicas que integram a administrao indireta federal so criadas ou autorizadas por
lei especfica e possuem patrimnio e personalidade prprios.

(CERTO, o caso das autarquias e fundaes autrquicas, ambas criadas por lei, e as fundaes
hbridas, empresas pblicas e sociedades de economia mistas, estas ltimas autorizadas por lei,
todas com patrimnio e personalidade jurdica prprios)
27 As sociedades de economia mista e as empresas pblicas sujeitam-se ao regime jurdico
prprio das empresas privadas, inclusive no que diz respeito a obrigaes trabalhistas e
tributrias, assim como desenvolvem atividades administrativas atpicas e acompanham o plano
geral do governo, sob superviso ministerial.

(CERTO, as empresas estatais possuem personalidade jurdica de direito privado, contratando
seu servidores pelo regime da CLT e no possuindo qualquer imunidade tributria caracterstica
do regime de fazenda pblica)
28 De acordo com o princpio da moralidade, os atos e as atividades da administrao pblica
devem estar de acordo com a lei e com preceitos morais.

(CERTO, no basta um ato ser legal, ele dever estar em consonncia com os demais princpios
da administrao pblica, dentre os quais a questo destacou a moralidade)
29 Os estados-membros, os municpios e o Distrito Federal so pessoas jurdicas de direito
pblico que integram a estrutura constitucional do Estado, sendo dotados de soberania e
autonomia poltica, administrativa e financeira.

(ERRADO, somente a Repblica Federativa do Brasil soberana. Os demais entes (estados-
membros, DF e Municpios) possuem personalidade jurdica de direito pblico e so dotados de
autonomia poltica, administrativa e financeira, mas no detm soberania.
Julgue os itens seguintes, relativos organizao da administrao pblica.
30 As entidades paraestatais esto sujeitas realizao de licitao para a contratao de obras,
servios e compras.

(CERTO, entidades paraestatais no integram a Administrao Indireta, mas em razo da
atividade que desenvolvem recebem recursos pblicos, de forma que devero se submeter regra
da licitao. Exemplo de entidade paraestatal so os servios sociais autnomos, as Oscips e as
Organizaes Sociais)
31 As autarquias agem por delegao do ente pblico que as instituiu.

(ERRADO, autarquias agem por OUTORGA, hiptese em que transferida a titularidade e a
execuo do servio. Na delegao transferida somente a execuo do servio, como o caso
das concessionrias de servio pblico )
32 Os atos lesivos ao patrimnio autrquico so passveis de anulao por ao popular.

(CERTO, pois o patrimnio das Autarquias um patrimnio pblico)
33 As autarquias no gozam das mesmas prerrogativas processuais outorgadas fazenda pblica.

(ERRADO, gozam as autarquias do "Regime de Fazenda Pblica", de forma que possuem
prerrogativas processuais, como o prazo em dobro pra recorrer e em qudruplo pra contestar,
imunidade tributria recproca e pagamento pelo regime de precatrios)
34 Os contratos celebrados pelas fundaes pblicas no se sujeitam licitao prvia.

(ERRADO, as fundaes pblicas, sejam autrquicas ou hbridas, so entidades integrantes da
Administrao Pblica Indireta, submetidas, portanto, obrigatoriedade de licitar)