FUNES JURISDICIONAIS E ADMINISTRATIVAS

DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

CARLOS CASIMIRO COSTA
Procurador junto ao Tribunal de Conta!
de So Paulo
SUMRIO: Efeitos dos julgados. - Natureza das funes.
Aspecto legal. - Apoio doutrinrio. - Funes meramente
administrativas. - Orientao jurisprudencial. - Revogabili-
dade dos atos administrativos. - Concluses.
( *) Os Tribunais de Contas no so rgos do Poder Judicirio;
alis, em nenhuma parte do mundo, consoante observao feita, tais
Tribunais se integram nesse Poder. So rgos autnomos, cuja auto-
ridade e competncia derivam diretamente da prpria Constituio. No
obstante essa circunstncia, podemos afirmar que os Tribunais de Con-
tas exercem funes jurisdicionais propriamente ditas, de natureza
judicante, e funes meramente administrativas. As primeiras consis-
tem em "julgar as contas dos responsveis pelos dinheiros e outros bens
pblicos e as dos administradores das entidades autrquicas" (art. 77,
n.
o
lI, da Constituio federal; art. 70, b, da Constituio estadual
de So Paulo) ; as segundas, em "julgar da legalidade dos contratos,
aposentadorias, reformas, disponibilidades e penses" (art. 77, n.
o
1I1,
da Constituio federal; art. 70, c, da Constituio estadual).
As conseqncias dessa distino so da maior importncia: no
primeiro caso, as decises dos Tribunais de Contas passam em julgado,
sendo insuscetveis de alterao mesmo pelo Poder Judicirio; no segun-
do caso, as decises dos Tribunais de Contas no fazem coisa julgada,
podendo ser alteradas pela prpria Administrao Pblica, em deter-
minadas hipteses, atravs de ato retificatrio ou anulatrio que vir
a registro final do prprio Tribunal, ou podendo ser alteradas pelo
Poder Judicirio, atravs de recurso de qualquer interessado (art. 141,
4., da Constituio federal), sendo a sentena da Justia obrigatria,
tambm, para o Tribunal de Contas.
O nosso Direito positivo d inteiro apoio a essa distino sbre
a natureza das funes exercidas pelos Tribunais de Contas. Inicial-
(*) Tese apresentada ao I Congresso dos Tribunais de Contas. realizado em So
Paulo. em abril de 1958.
- 30-
mente, acentuemos Que a prpria Constituio federal vigente e a
Constituio de So Paulo dizem, no primeiro caso, "julgar as contas"
e, no segundo, "julgar da legalidade". No haveria a, de parte do
legislador constituinte, ntido propsito de distinguir os dois julga-
mentos? Empregando o mesmo verbo "julgar", para as duas hipteses,
no quis o legislador de nossa Carta Magna dar preposio "de",
no segundo caso, valor partitivo, para restringir o sentido do prprio
verbo julgar? tambm uma concluso que se nos afigura perfeita-
mente admissvel.
A Lei Orgnica do Tribunal de Contas de So Paulo - Lei n.O 1.666,
de 31 de julho de 1952 - distingue perfeitamente as diferentes nature-
zas das funes do Tribunal de Contas. No Ttulo III i ~ p e sbre: "Da
Competncia, Jurisdio e Atribuies". Nos arts. 24 e 25 estatui sbre
a competncia, Captulo I. No Captulo lI, arts. 26 e 27, sbre juris-
dio, dizendo:
"Art. 26. O Tribunal tem jurisdio prpria e privativa sbre as
pessoas e matrias sujeitas sua competncia, a qual abrange todos
os responsveis por dinheiros, valores e materiais pertencentes ao Esta-
do, ou pelos quais ste responda, bem como os herdeiros e sucessores
dos mesmos responsveis.
Art. 27. Esto sujeitos a prestao de contas, e s por ato do
Tribunal podem ser liberados de sua responsabilidade:
I - o gestor de dinheiros pblicos e todos quantos houverem
arrecadado, despendido, recebido depsitos de terceiros, ou tenham sob
a sua guarda e administrao dinheiros, valores ou bens do Estado;
II - todo servidor pblico, civil ou militar, ou qualquer pessoa ou
entidade estipendiada pelos cofres pblicos, ou no, que der causa
a perda, extravio ou dano de valores, materiais ou bens do Estado,
ou pelos quais ste seja responsvel;
1I1 - quem se obrigar por contrato de empreitada ou forneci-
mento e quem receber benefcio por antecipao ou adiantamento;
IV - o administrador de entidade autrquica".
Finalmente, no Captulo lU, dispe sbre "Atribuies", estatuin-
do nas diversas Sees e Subsees sbre "Fiscalizao da Administra-
o Financeira", "Exame e Registro de Documentos", "Empenho Auto-
mtico" e "Registro a posteriori". Quando volta a falar em "Tomada de
Contas", arts. 62 e seguintes, para regular o seu processo, dizendo
logo a seguir, na Seo lU, sob o ttulo, "Da jurisdio contenciosa":
"Art. 76. Quando funcionar como Tribunal de Justia, a deciso
definitiva do Tribunal ter fra de sentena judicial.
Art. 77. Compete ao Tribunal, como Tribunal de Justia:
I - julgar e rever, originriamente, ou em grau de recurso, as
contas de tdas as reparties, administraes das entidades autrqui-
cas, servidores e quaisquer responsveis, que singular ou coletivamente,
tiverem recebido, administrado, arrecadado e despendido dinheiros
pblicos, depsitos de terceiros, ou valores e bens de qualquer espcie,
inclusive em material, pertencentes ao Estado, ou pelos quais ste seja
responsvel, ou estejam sob sua guarda, bem como daqueles que deve-
rem responder pela sua perda, extravio, subtrao ou dano, seja qual
- 31-
fr a Secretaria ou rgo da Administrao Pblica a que pertenam,
ainda que essa responsabilidade resulte de contrato, comisso ou adian-
tamento;
11 - impor multas e suspender o servidor que no acudir pres-
tao de contas nos prazos fixados na notificao, quando no os
houver nas leis e nos regulamentos, e se mantiver remisso, ou omisso,
na entrega de livros e documentos relativos sua gesto ou a adianta-
mento recebido, independentemente da ao dos chefes das reparties
que devam proceder inicialmente tomada de contas;
111 - ordenar, sem prejuzo da ao imediata dos Poderes Pbli-
cos, a priso, at 90 dias, do responsvel que, com alcance julgado por
sentena definitiva do Tribunal, ou notificado para dizer sbre o alcan-
ce verificado em processo corrente de tomada de contas, procurar ausen-
tar-se furtivamente, ou abandonar a funo, emprgo, comisso, ou
servio de que se achar encarregado, ou que houver tomado por emprei-
tada; e, afinal, remeter, para procedimento criminal, ao Procurador
Geral do Estado, os documentos que justificaram a decretao da medi-
da coercitiva;
IV - julgar da legalidade da priso decretada pela uutoridade
fiscal;
V - fixar o dbito do responsvel, mesmo quando revel, que no
houver apresentado as suas contas, nem devolvido os livros e documen-
tos de sua gesto;
VI - ordenar o seqestro de bens do responsvel ou do seu fiador,
tantos quantos bastem para a garantia da Fazenda;
VII - mandar expedir proviso de quitao em favor do respon-
svel corrente em suas contas;
VIII - autorizar a liberao da fiana ou cauo, ou dos bens
dados em garantia real, do responsvel ou do contratante, depojs de
provada a execuo ou resciso do contrato;
IX - resolver sbre o levantamento de seqestro decretado pelo
prprio Tribunal e ordenar a liberao dos bens seqestrados;
X - apreciar e resolver os casos de fra maior, alegados pelo
responsvel como escusa pelo extravio de dinheiros e valores pblicos
a seu cargo, para o fim de ordenar o trancamento das respectivas
contas, quando no liquidveis;
XI - determinar, em caso especial de dificuldade, ou impossibili-
dade da exibio de comprovante original de despesa, em processos de
tomada de contas, quais os que devam ser tidos como documentos j u s t ~
ficadores;
XII - julgar os recursos interpostos contra as suas decises e a
reviso dos seus julgados".
A lei estadual nada mais fz do que seguir a orientao traada,
na esfera federal, pela Lei n.
o
830, de 23 de setembro de 1949, que
reorganizou o Tribunal de Contas da Unio, consoante se verifica clara-
mente atravs dos arts. 34 e seguintes, Ttulo 11.
Na Mensagem n.
o
445, do Sr. Governador de So Paulo nobre
Assemblia Legislativa do Estado, encaminhando o projeto n.
o
1.686,
de 1950, que veio a se converter na Lei estadual n.
o
1.666, de 31 de
- 32-
julho de 1952, encontramos essa mesma distino. L-se na justificativa
que acompanha a referida Mensagem:
"13. O captulo que se segue (arts. 81 e 91) versa o importante
tema dos recursos.
Pela lei federal, assim como pela lei estadual ainda em vigor, s
cabem recursos contra as decises do Tribunal em tomada de contas.
que, se s ento o Tribunal funciona "como Tribunal de Justia",
conforme se expressa o texto da Unio, parece que no cabe falar em
"recurso", quando o Tribunal exerce as funes de simples rgo admi-
nistrativo. Nos casos de registro de contratos, de notas de empenho de
despesa, de adiantamentos, de ttulos declaratrios de vencimentos, etc.,
o que cabe, como recurso especfico, o pedido de reconsiderao.
O Projeto segue, nesse ponto, orientao mais liberal.
No h nenhum mal em que, sempre e sempre, se possam interpor
verdadeiros "recursos" contra as decises do Tribunal, o qual, se nem
sempre decide "como um Tribunal de Justia", sempre funciona seme-
lhana dos Tribunais comuns. um ponto, ao demais, em que, pela
impreciso do Decreto-lei n.o 16.690, se viu o Tribunal mais de uma
vez em dificuldade.
Os recursos criados so os de agravo e de embargos.
A novidade, na hiptese, a criao do recurso de agravo, cuja
excelncia manifesta. Partindo da premissa de que ningum abso-
luto, devendo haver remdio contra qualquer ato que signifique arbitra-
riedade, ou rro, de bom aviso que, tambm nesse particular, se equipa-
rem aos Juzes togados os Ministros do Tribunal de Contas.
14. O outro captulo (arts. 92 a 97) trata da reviso.
A lei federal colocou a reviso entre os recursos. Mais preciso,
o Projeto prefere trat-la como questo parte, uma vez que a reviso
no um recurso, no sentido tcnico, mas participa, antes, da natureza
da ao rescisria".
Seabra Fagundes, em seu apreciado livro O Contrle dos Atos
Administrativos pelo Poder Judicirio, 2.
a
edio, pgs. 97 e 106, ensina:
"O ato jurisdicional, que se denomina especificamente sentena,
aqule atravs do qual o Estado define e determina situaes jur-
dicas individuais com o fim de remover, pela definitiva interpretao
do Direito, conflito surgido a propsito da sua aplicao".
"Conseqncia estritamente peculiar ao ato Jurisdicional a auto-
ridade de coisa Julgada. Torna-se le um pronunciamento definitivo e
irretratvel a propsito da contestao".
Por conseguinte, as decises do Tribunal de Contas, em tomadas
de contas, fazem coisa julgada, so insuscetveis de apreciao por
qualquer outro rgo, inclusive o Poder Judicirio. L-se em Seabra
Fagundes, na obra citada, pg. 166:
"No obstante isso, o art. 77 lhe outorga a atribuio de "julgar
as contas dos responsveis por dinheiros e outros bens pblicos, e as
dos administradores das entidades autrquicas", o que implica, sem
dvida, em investi-lo no parcial exerccio da funo judicante. O seu
pronunciamento, embora restrito, em amplitude, porque limitado ao
aspecto contbil (o criminal fica Justia comum), conclusi'lJo. Os
- 33-
rgos do Poder Judicirio carecem de jurisdio para reexaminr-lo".
Pontes de Miranda tambm ensina, em seus magnficos Coment-
rios Constituio de 1946, 2.
a
edio, voI. lI, pg. 340:
"Hoje, e desde 1934, a funo de julgar as contas est clarssima,
no texto constitucional. No havemos de interpretar que o Tribunal de
Contas julgue e outro Juiz as rejulgue depois. Tratar-se-ia de absurdo
bis in idem. Ou o Tribunal de Contas julga, ou no julga".
E, mais adiante, acentua (pg. 344) :
"As questes decididas pelo Tribunal de Contas, no julgamento
das contas dos responsveis pelos dinheiros ou bens pblicos, no so
simples questes prvias; so questes prejudiciais, constituem o prius
lgico-jurdico de um crime, ou, pelo menos, de circunstncia material
dsse. elemento indispensvel represso do crime de peculato, por
parte do Juiz comum, o julgamento das contas dos responsveis, e sse
julgamento somente pode ser feito pelo Tribunal de Contas. Quando
o Juiz comum despreza o julgado do Tribunal de Contas, infringindo-o,
ou modificando-o, ou tendo-o por desnecessrio, usurpa funes do Tri-
bunal de Contas, em proveito dos acusados, ou contra les. Tem-se trazi-
do balha o art. 1.525 do Cdigo Civil, que diz: "No se poder questio-
nar sbre a existncia do fato ou de quem seja seu autor, quando estas
questes se acharem decididas no crime". Trata-se de regra de Direito
Civil, que de nenhum modo poderia ter repercusso no Direito Admi-
nistrativo, a fortiori quando exista regra de Direito Constitucional
separando as competncias. O Juiz comum nunca ter a oportunidade
de invocar o art. 1.525; primeiro, porque sse artigo pertence ao Cdigo
Civil, que nada tem com a matria, e preciso, de uma vez por tdas,
corrigirmo-nos do vcio de invocar o Cdigo Civil como o Direito comum,
lastro e substrato do Direito Privado e do Direito Pblico; segundo,
porque, em virtude da Constituio, o Juiz comum no julga contas dos
responsveis por dinheiros ou bens pblicos; s as julga o Tribunal
de Contas. De modo que a existncia do fato estabelecida pelo Juiz
de Direito Administrativo, antes de se pronunciar o Juiz de Direito
Penal, donde resulta que nunca poderia haver caso em que a existncia
do fato fsse decidida no crime, antes de o ser pelo Juiz do julgamento
das contas. Nem a lei ordinria, nem a interpretao, pode inverter
o que decorre de regras de competncia, insertas na prp1'ia Consti-
tuio".
O Ministro Castro Nunes, em sua consagrada obra Teoria e Prti-
ca do Poder Judicirio, edio 1943, ao estudar os trmos em que deve
ser entendida a jurisdio de contas, ensina (pgs. 28 a 31) :
"Cumpre delimitar o que se compreende no mbito estreito dessa
jurisdio. apenas a conta, como diz Edgard Allix: a Crte julga,
a conta, e no o responsvel. A deciso que profere sbre a regulari-
dade intrnseca da conta, e no sbre a responsabilidade do exator ou
pagador ou sbre a imputao dessa responsabilidade: Dire qui la,
Cour juge les comptes et ne juge pas les comptables c'est dire qui
la Cour ne se prononce que sur la regularit intrinseque du com.pte
et non sur la responsabilit du comptable. E linhas adiante: C'edt en
realit, le compte qui se trouve condamn plutt qui le comptable.
- 34-
Nem de outro modo dispe a nossa Constituio. No se atribui
ao Tribunal de Contas seno o julgamento das contas: "Julgar das
contas dos responsveis por dinheiros ou bens pblicos".
Como observa Bielsa, um mesmo fato pode determinar responsa-
bilidades de ordens diversas: administrativa, penal e civil. A tomada
de contas da gesto financeira do agente de ordem administrativa,
o que se fixa a responsabilidade do exator ou pagador no desempenho
de sua funo pblica. Quando se diz que essa responsabilidade civi7,
como de uso na linguagem corrente, o que se quer dizer apenas
fixar a sua ndole civil em contraposio responsabilidade penal, Que
as crtes de contas no apuram, porque no exercem jurisdio ptnal.
Por isso mesmo, conclui o douto expositor argentino que as crtes
de contas no invadem nem a jurisdio civil nem a jurisdio penal,
a cargo dos Juzes comuns, quando fixam a responsabilidade do agente
por fatos ou atos de sua gesto (Rafael Bielsa, Derecho Administmtivo,
4. a ed., 1938, vol. I, pg. 764).
E limita-se a essa verificao o julgamento da conta. um .Juzo
que se institui sbre operaes administrativas, limitado aos atos ou
fatos apurados, seja para liberar o responsvel, seja para o declarar
alcanado em vista das irregularidades encontradas na sua gesto.
O Tribunal de Contas esta tu i somente sbre a existncia material
do delito, fornecendo Justia, que vai julgar o responsvel, essa
base da acusao.
No julga a ste, no o condena nem o absolve, funo da Justia
penal. Fixa-lhe apenas a responsabilidade material, apurado o alcance.
Outros aspectos da imputao pertencem por inteiro Justia comum,
que pode absolver o responsvel alcanado, contanto que no reveja
o julgado de contas, no negue a existncia material da infrao
financeira.
A jurisdio de contas o Juzo constitucional das contas. A funo
privativa do Tribunal institudo pela Constituio para julgar das
contas dos responsveis por dinheiros ou bens pblicos. O Judicirio
no tem funo no exame de tais contas, no tem autoridade para
as rever, para apurar o alcance dos responsveis, para os liberar. Essa
funo "prpria e privativa" do Tribunal de Contas, diz o decreto
orgnico em vigor, e os responsveis sujeitos tomada de contas "s por
ato do Tribunal podem ser liberados de sua responsabilidade" (Decreto-
lei n.o 426, de 12 de maio de 1938, arts. 8. e 19).
Se a lei, diz Oreste RaneIletti, referindo-se precisamente Crte
de Contas, institui um dado rgo e o incumbe de exercer determinada
jurisdio, deve-se entender que esta privativa do rgo institudo
(O. RaneIletti, Le Guarentigie della Giustizia nella Pubblica Ammi-
nistrazione, 1937, pg. 327).
O julgado da jurisdio de contas, restrito, como j ficou expli-
cado, ao elemento material do delito, ser uma prejudicial no Juzo
penal.
Mortara equipara as decises de tomada de contas s decises
proferidas nas questes de estado, atendveis no Juzo civil ulterior e no
- 35-
Juzo penal. Do mesmo modo Bielsa (Mortara, Proc. Civ., I, pg. 856'
Bielsa, ob. cit., ibd.)". '
De outro lado, em matria de julgamento da legalidade das aposen-
tadorias, reformas, disponibilidades, penses, contratos, o Tribunal de
Contas exerce funo meramente administrativa. A lio de Seabra
Fagundes, em seu citado livro, no pode deixar de ser mencionada
(pg. 165) :
"A Constituio delega tambm ao Tribunal de Contas dizer
da legalidade de contratos, aposentadorias, reformas e penses
(art. 77, III).
Mas, embora a expresso do texto constitucional seja a mesma
empregada a propsito das contas dos responsveis por dinheiros e bens
do patrimnio da Unio ou de autarquias (julgar), o Tribunal no
exerce funo judicante, quando se manifesta em tais casos. A atribui-
o que ento desempenha materialmente administrativa. Apreciando
aqules atos, o que faz a Crte de contas cooperar na sua ultimao.
O seu pronunciamento tem o carter de manifestao da vontade, por
parte da Administrao, indispensvel integrao do ato. Se favor-
vel (ordenamento do registro), o ato (e aqui a palavra empregada
em sentido genrico) se tem como perfeito ("s se reputaro perfeitos"
- art. 77, 1.0) e, portanto, exeqvel. Se contrrio, o ato se considera
nenhum. Tendo por si a manifestao da vontade do agente criador,
ter-lhe- faltado, no entanto, a do rgo de contrle indispensvel a
aperfeio-lo. Como ato complexo, no chega, portanto, a ultimar-se,
a ter vida jurdica. A interveno para registro no diz definitivamente
da juridicidade do ato. Di-lo na fase administrativa da sua prtica e
como condio da respectiva executoriedade".
E acrescenta, a seguir, pg. 167, o douto jurista:
"Melhor comprova o sentido nimiamente administrativo da apre-
ciao do Tribunal de Contas o funcionar o Congresso como instncia
de recurso, para todos os casos d8 recusa de registro a contrato e para
muitos dos casos concernentes a atos no contratuais. O sistema de
freios e contrapesos, tpico do regime presidencial, faz chamar o Parla-
mento, numa das mais altas manifestaes do seu papel fiscalizador,
a cooperar na gesto financeira a cargo do Poder Executivo. A admitir
que o Tribunal de Contas exercesse, em tais casos, funo judicante,
teramos de reconhecer natureza jurisdicional aos atos do Congresso"
conhecendo dos seus pronunciamentos. Ora, isto repugna profunda-
mente ndole do nosso regime constitucional. Significaria mesmo
uma revoluo no seu sistema, pois grande parte do contencioso da
Unio, pelo exame preliminar dessas duas instncias excepcionais, a elas
seria devolvido definitivamente. E, o que mais singular, sob forma
prvia e sem outorga ao indivduo das facilidades de discusso e prova
peculiares s vias judicirias".
No mesmo sentido a lio de Pontes de Miranda, em seus Comen-
trios Constituio de 1946, volume citado, dizendo pg. 362:
"O art. 77, n.o III, d ao Tribunal de Contas o julgamento da
legalidade dos contratos, aposentadorias, reformas e penses. O conceito
- 36-
de le:Jalidade ou de conformidade com a lei est, a, no sentido prprio:
no infringncia do texto de qualquer lei".
E, mais adiante, esclarece ainda (pgs. 364 e 365), estudando
a natureza do julgamento do art. 77, n.o IH:
"A atribuio do julgamento da legalidade dos contratos e das
aposentadorias, reformas e penses somente para eficcia adminis-
trativa. A inconstitucionalidade ou ilegalidade pode ser levada apre-
ciao do Poder Judicirio (arts. 141, 2.,3. e 4., 182, 187, 193 etc.).
O exame pelo Tribunal de Contas limita-se verificao da exis-
tncia do negcio jurdico, ou do crdito, e da 'L'alidade da regra jurdica
ou do ato jurdico. No desce ao mrito do que se estatuiu, ou da
oportunidade.
O registro dos contratos e mais negcios jurdicos sujeitos a regis-
tro somente se faz aps a verificao de serem legais (art. 77, n.o IH),
isto , aps o julgamento declaratrio, pelo Tribunal de Contas, de que
existem e valem. Legalidade, a, existncia mais validade. O registro
pressuposto da perfeio dos contratos e demais negcios jurdicos
do Estado. Isso importa em dizer-se que, no Direito brasileiro, a decla-
rao de se ter concludo o negcio jurdico sujeito a registro, questo
prvia necessria ao registro, somente significa a declarao de que
imperfeitamente existe; com o registro que passa a existir perfeita-
mente. A execuo do negcio jurdico, que precisaria de registro, sem
que sse a houvesse precedido, execuo de negcio jurdico imper-
feito. O registro posterior (art. 77, 2.) registro que depende do
exame da legalidade, como registro prvio. No se diga, como se h dito
na doutrina e na jurisprudncia, que o registro condio suspensiva;
porque to fceis assimilaes revelam que se confundem, lamentvel-
mente, "condies" e pressupostos integrativos do fundo ou da forma,
ou de ambos. Por isso que o registro posterior, como o prvio, pressu-
posto integrativo do fundo e da forma, as leis ordinrias no podem
dizer que no mais se aprecia a legalidade de contratos j executados
(evite-se a consulta literatura de pases que no possuem a regra
jurdica do art. 77, 1.0, da Constituio de 1946). Por isso que
o registro, posterior ou prvio, pressuposto integrativo do fundr. e da
forma, seriam contrrias Constituio de 1946 quaisquer regras jur-
dicas ordinrias que considerassem registrado, ou dispensassem de
registro, qualquer negcio jurdico que, dentro de certo prazo, no
houvesse logrado a verificao de legalidade por parte do Tribunal de
Contas. A lei ordinria pode estabelecer a substituio automtica dos
relatores, ou Ministros, que excedam prazos; pode estatuir que sejam
processados, criando-lhes a figura do crime de responsabilidade. No
pode dispensar, de modo nenhum, o registro".
Examinando a jurisprudncia quanto s decises do Tribunal de
Contas, em matria de tomada de contas, encontramos em Castro Nunes,
ob. cit., pgs. 31 a 33, as seguintes consideraes:
"A jurisprudncia do Supremo Tribunal ora dava maior, ora menor
eficcia s decises proferidas na verificao do alcance dos respons-
veis processados criminalmente. Algumas vzes no admitia a instaura-
o da ao penal sem a prvia tomada de contas; outras vzes entendia
- 37-
que a ao do Judicirio no estaria limitada por essa formalidade de
ordem administrativa, podendo exercer-se desde que provocada regular-
mente, feita a prova da existncia material dt! delito na instruo
criminal.
Na cobrana executiva a mesma variedade de julgados, entenden-
do-se, algumas vzes, que o julgamento prvio do alcance no seria con-
dio indispensvel propositura do executivo, nem limitada estaria a
defesa do executado por aqule prejulgamento.
No me parece indispensvel colh r na jurisprudncia os acrdos
que eu aplaudiria no ramo das idias aqui expostas. Creio mesmo que
de alguns anos a esta parte vai-se operando uma reao contra a antiga
jurisprudncia e situando o Juzo de contas no seu devido lugar, sobre-
tudo na cobrana executiva dos alcances apurados. Sirva de exemplo
o acrdo de 28 de julho de 1938, da l.a Turma, do qual foi relator o
eminente Ministro Costa Manso, que anulou certo executivo, sob
o fundamento de ser inadmissvel antes do .Julgamento das conta,,; do
responsvel, pelo Tribunal de Contas.
Vai-se firmando, assim, o princpio verdadeiro de que o julgamento
da conta, ou seja a apurao do alcance na jurisdio competente, ope-
rao prvia propositura do executivo, no podendo ser ste admitido
com ressalva de ulterior deciso do Tribunal de Contas, como se decidiu
algumas vzes, do que exemplo o acrdo de 28 de julho de 1931,
com um nico voto divergente, o do Ministro Rodrigo Otvio, sempre
luminoso e conciso".
Passa, a seguir, o emrito jurisconsulto, a examinar as dificulda-
des que ocorrem com as execues do julgado do Tribunal de Contas,
nessa matria, uma vez que a execuo no cabe ao prprio Tribunal
de Contas, como deveria ser.
Mas, ajuizada a cobrana do alcance previamente apurado, poder
o Juzo conhecer de defesa que envolva reviso do julgado do Tribunal
de Contas?
Sempre entendi que a jurisprudncia do Supremo Tribunal, supri-
mindo os bices legais amplitude da defesa nos executivos fiscais
para cobrana, no s de alcance, mas de impostos, multas, etc., era
uma exagerao que conviria ser reexaminada. Ao meu ver, a cobrana
executiva o momento judicial da arrecadao da receita pblica, trao
que conserva naquela fase culminante e que por isso mesmo teria de
comportar as limitaes existentes na legislao e que vinham do
Imprio.
Entendeu-se, porm, com Pedro Lessa, situando fora dos seus exa-
tos trmos a questo, que tais limitaes importariam em ressuscitar
o chamado contencioso administrativo, argumento que s teria razo de
ser se, limitando a defesa na cobrana fiscal, no permitisse, o Direito
constitudo, que a inscrio da dvida pudesse ser atacada pela ao
sumria da Lei n. o 221, meio prprio para, sem obstar a arrecadao
judicial do impsto, invalidar as operaes administrativas, que lhe
serviram de base, e devolver ao contribuinte o tributo indevirlamente
pago.
- 38-
No cabe aqui maior desenvolvimento dessa tese, que j hoje, alis,
tem a seu favor texto expresso de lei, que consagrou a jurisprudncia,
facultando ao executado "tda a matria til defesa" (Decreto-lei
n.O 960, de 17 de dezembro de 1938, art. 16).
"Mas, contra as decises proferidas pelo Tribunal como Juzo de
eontas no caberia nem mesmo aquela ao, isto , a ao sumria da
Lei n.o 221 ou a via ordinria que a supre, quando perempto o direito
de us-la, porque o ato no do Poder Executivo, no ato da Admi-
nistrao, enquadrada nesse Poder e a le subordinada, mas de juris-
dio situada entre Podet'es, inacessvel, pelos motivos j expostos, ao
exame do Judicirio.
Muito menos, portanto, se compreende que possa ser revisto o julga-
do de contas como matria de defesa na cobrana executiva. A ampli-
tude de defesa agora assegurada pela lei ter, pois, de comportar essa
limitao de base constitucional, em se tratando de alcance apurado
pelo Tribunal de Contas.
As decises proferidas em tomada de contas, j se entendia assim
no antigo Direito imperial, e hoje por melhores razes, "tm a autori-
dade e fra de sentena dos tribunais de justia e so executrias
desde logo contra os mesmos responsveis". Por isso mesmo, "a dvida
proveniente de alcance no precisa ser inscrita previamente" (Decreto-
lei n.o 960, art. 2., 2.).
Parece, conseguintemente, pacfica a tendncia jurisprudencial
para o reconhecimento das funes judicantes do Trbunal de Contas
em matria de tomada de contas. Relativamente, entretanto, s funes
administrativas dos Tribunais de Contas, perdura ainda acentuada
divergncia.
Em venerando acrdo de 7 de dezembro de 1955, publicado na
Revista de Direito Administrativo, voI. 46, pg. 161, o egrgio Tribu-
nal de Justia de So Paulo colocou a questo em seus exatos trmos,
a nosso ver, ao decidir: " Administrao reconhecido, pacIficamente,
o poder de revogar os prprios atos, quando convencida da sua incon-
venincia ou inoportunidade e de anul-los, quando verifique a existn-
cia de vcios que afetem a sua legitimidade".
a lio de Seabra Fagundes, que distingue um conceito de outro.
com a clareza que lhe peculiar, em estudo inserto na Revista de Direi-
to Administrativo, voI. lI, fasc. lI, pgs. 482 e seguintes, dizendo:
"Denomina-se revogao o desfazimento, total ou parcial, de um
ato administrativo pela prpria Administrao Pblica, sob motivos
de convenincia ou oportunidade. A revogao (gnero) se desdobra
em espcie: revogao prpriamente dita, reforma, resciso, encampa-
o ou resgate, reviso, etc.".
"Mas no s pela revogao pode a Administrao Pblica desfazer
ol'!\ atos administrativos. Tambm o pode pelo anulamento, quando se
trate de atos praticados com violao da lei. O anulamento consiste,
pois, na invalidao do ato administrativo, por ilegitimidade. Enquanto
na revogao se apreciam defeitos de mrito, aqui se considera a situa-
- 39-
o do ato ante prescries legais taxativas (sbre competncia,
forma, etc.)".
Para confirmar o seu "critrio de distino", o autor invoca a auto-
ridade de Arnaldo de Valles (Validit degli Atti Amministrativi, 1917,
pg. 387), Rui Cirne de Lima (Princpios de Direito Administrativo
Brasileiro, 1939, pg. 78), Tito Prates da Fonseca (Lies de Direito
Administrativo, 1943, pgs. 339-340), Orosimbo Nonato (voto no Su-
premo Tribunal Federal, in Revista de Direito Administrativo, voI. I,
pgs. 179-185) e Alcino Salazar (Comentrio "in' "Revista" citada,
voI. I, pgs. 174-187).
Admitida tal faculdade, pergunta-se: pode a Administrao, ex
olficio, anular ou retificar aposentadorias, reformas, disponibilidades
e penses j registradas pelo Tribunal de Contas, quando eivados tais
atos de erros, fraudes, falsidades, ilegalidades?
A ns se nos afigura que sim, por diversas razes, uma vez que
a estabilidade das situaes jurdicas no pode basear-se em atos mani-
festamente nulos, de pleno direito. H at um argumento de ordem
legal. A Lei Orgnica do nosso Tribunal prev, no art. 28, n.O n, b,
o julgamento da legalidade das prorrogaes, alteraes, suspenses ou
rescises dos atos, contratos, ajustes, acordos ou "quaisquer obrigaes
que derem ou possam dar origem a despesa de alguma natureza".
Estudando um processo de rro na contagem de tempo de servio
de um militar, assim transferido para a reserva, antes de completar
o tempo legal, Temstocles B. Cavalcnti, como Consultor-Geral da
Repblica, teve oportunidade de emitir abalizado parecer publicado na
Revista de Direito Administrativo, voI. 42, pg. 409, nestes trmos:
"2. Apurado o rro na contagem, pretende-se anular o ato, sendo
neste sentido as opinies emitidas no processo.
3. Estou de inteiro acrdo com a soluo, por ser jurdica e bem
fundada.
4. Os atos administrativos, isto , os atos da Administrao que
produzem efeitos jurdicos, podem sempre ser revogados pela Admi-
nistrao, desde que no afetem situaes jurdicas definitivas, e devem
sempre ser revogados quando atingidos por qualquer vcio que os torne
ineficazes.
~ s s s vcios so os de incompetncia, ilicitude, descumprimento de
exigncias legais, a fraude e tambm o rro, principalmente o rro
de fato.
5. A nomeao de um menor, de um incapaz, a admisso de quem
no dispe de requisitos especiais, quando exigidos por lei, a nomeao
de um estrangeiro para cargo pblico, o contrato com um falido, cuja
situao era desconhecida, so motivos de nulidade, que se resolvem
com a revogao pura e simples do ato pela Administrao.
6. Da mesma forma, se a contagem aritmtica do tempo de servi-
o computou um perodo a mais, e que sse rro na contagem coloca
o militar aqum do prazo mnimo para a passagem para a reserva, o ato
que se baseou no rro no pode produzir efeitos jurdicos.
a doutrina pacfica (Cammeo, I Vizi di Errare, Dolo e Violenza
negli Atti Amministrativi; A. de Valles, La Validit degli Atti Ammi-
- 40-
nistrativi; Reggi, L' Atto A mministrativo e la sua Revocabilit; e Seabra
Fagundes, O Contrle Jurisdicional).
7. Deve, pois, a Administrao revogar o ato, restabelecendo a
situao anterior, retroagindo a revogao, portanto, data da passa-
gem para a reserva (J. M. Tuby, L'Inexistence des Actes Adminis-
tratifs) .
8. Parece-me que, na hiptese, a soluo mais acertada, com a
aplicao de um procedimento normal da Administrao, que s admite
excees nos casos chamados de rro comum, quando o intersse pblico
exige a convalncia do ato".
O Colendo Supremo Tribunal Federal teve ensejo de se pronunciar
sbre um caso de anulamento, pela Administrao, por vcio inicial
(documentos falsos), de penso devidamente registrada pelo Tribunal
de Contas. Sustentou o relator, Ministro Anbal Freire, que o ato,
embora registrado pelo Tribunal de Contas, continuava a ser um ato
administrativo, verificado legal pelo rgo competente. "Diante de novos
elementos de informao, Administrao Pblica era facultado rever
tal ato, submetendo a reviso ao conhecimento do Tribunal". Conferir
Revista de Direito Administrativo, vol. 7, pgs. 201 e seguintes, acrdo
datado de 3 de julho de 1944, com a seguinte ementa, no ponto em que
interessa ao presente trabalho: "O Tribunal de Contas, desde a sua
criao sob a primeira Constituio Republicana, tem carter de insti-
tuto psto de permeio entre os poderes, para fiscalizao do oramento
e das leis de despesa e receita, intervindo em matria de tomada de
contas, que uma forma concernente execuo do oramento, de modo
assemelhadamente judicirio - e, somente nessa parte, le cO'Mide-
rado Tribunal de Justia".
Gonalves de Oliveira, como Consultor Geral da Repblica, profe-
riu, em 9 de setembro de 1954, longo parecer, publicado na Revista
citada, vol. 39, pg. 302, sob a seguinte ementa:
"A deciso do Tribunal de Contas, a propsito de aposentadoria,
no de natureza jurisdicional; pode, portanto, ser revogada, como
todo o ato administrativo, desde que assente em falsos pressupostos,
ou por violao manifesta da lei".
Encontramos nesse erudito parecer as seguintes consideraes
(pgs. 305-306) :
"IV - Resta examinar, agora, se a deciso do Tribunal de Contas,
no caso de que se trata, ou no passvel de reviso pelo prprio Tri-
bunal. Sem dvida que o pelo Poder Judicirio, em face mesmo do
preceito da Constituio federal, segundo o qual nenhuma leso de direi-
to poder ser excluda da apreciao dsse Poder (Constituio federal,
art. 141, 4.).
Em regra, como escreveu Seabra Fagundes, "no so revogveis
nem anulveis os atos de contrle. A autoridade que ratifica um proce-
dimento (caso, por exemplo, de aprovao), no exerccio de misso
fiscalizadora, confere-lhe o cunho de autenticidade definitiva, pois esta
a razo de ser de sua interferncia. A revogao, dependente, necess-
Tiamente, de iniciativa do rgo fiscalizador, importaria em negar a pr-
- 41-
pria misso dsse rgo" (Revogao e Anulamento do Ato Adminis
trativo, "Revista de Direito Administrativo", voI. HI, pgs. 6-7).
Mas o ato do Tribunal, no sendo de natureza jurisdicional, revo-
gvel como todo o ato administrativo, quando assente em falsos preSRU-
postos ou por violao manifesta de lei.
Os atos administrativos, com efeito, so passveis de anulamento
quando inequivocamente ilegais ou, na frase de Recaredo F. de Velasco,
cuando los que anulan o modifican contienen alguna injracin manifesta
de ley (El Acto Administrativo, 1929, pg. 225) e tambm quando fun-
dados em rro ou falsa causa (voto do Ministro Orosimbo Nonato na
apelao cvel n.o 7.704, Revista Forense, voI. 96, pg. 312).
O ato de contrle, porm, s se pode desfazer pela ao conjugada
do rgo que solicitou e do que deu a autorizao (Vitor Nunes Leal,
Valor das Decises do Tribunal de Contas, "Revista de Direito Admi-
nistrativo", voI. 12, pg. 433; Seabra Fagundes, liv. cit., loco cit.).
"O Supremo Tribunal reputou jurdica uma revogao dessa natu-
reza: o Tribunal de Contas, depois de haver registrado a concesso de
montepio militar a uma pessoa, aprovou mais tarde o ato do Tesouro
que a transferiu a outrem (acrdo na apelao cvel n.O 8.442, de 3 de
julho de 1944, Revista de Direito Administrativo, voI. 7., pg. 201;
ver votos dos Ministros Anbal Freire e Castro Nunes)".
Do mesmo eminente Consultor Geral da Repblica, Gonalves de
Oliveira, encontramos, na Revista citada, voI. 41, pgs. 481 e seguintes,
excelente parecer sob a epgrafe: " sempre possvel a anulao do ato
administrativo contrrio lei, do ato ilegal, embora tenha criado situa-
o jurdica concreta para o particular". E lemos nesse parecer as
seguintes consideraes, pgs. 482-483) :
"Sem dvida que sempre possvel a anulao do ato contrrio
lei, do ato ilegal, embora tenha criado situao jurdica concreta para
o particular, ou "une situation juridique subjective", como lhe prefere
chamar Lon Duguit (Leons de Droit Public Gnral, 1926, pg. 67).
O ato ento ser invlido pela inobservncia, na sua origem, das pres-
cries essenciais exigidas por expresso texto legal: l'invalidit derivi
dalla sua non rispondenza alle norme giuridiche, como conclui Santi Ro-
mano, em obra notvel (Scritti Minori, 1950, voI. H, pg. 330).
O anulamento, como escreve Renato Alessi, da Universidade de
Parma, expressa a reao da ordem jurdica contra a medida enfermada
de invalidez e se efetiva pela sua eliminao do mundo jurdico: A sua
volta, pertanto, l'annulamento se presenta come il mezzo onde si realizza
la reazione dell'ordinamento contro i provvedimenti affetti da invaU-
dit, e si realizza atraverso una eliminazione del provvedimento inva-
lido dal mondo giuridico (Diritto Amministrativo, 1949, voI. I, p-
gina 229).
E pouco importa tenha o ato se constitudo, como na espcie, por
rro de Direito, baseado numa falsa interpretao da norma legal.
O ato nasce invlido, a invalidez perdura e pode ser declarada a qual-
quer tempo (Vameo, Osser7Jazioni Sull'Errore come Viz'o degli Atti
Amministrativi, in Giurisp. Italiana, 1918, IH, 286).
- 42-
Ao cabo de contas, o que existiu foi o exerccio irregular do poder
por parte da autoridade administrativa, foi violao dos direitos e inte-
rsses da Administrao Pblica, do que no resulta o convalescimento
do ato. Chi eserciti illegittimamente l'autorit, viola singoli diritti o
potest degli amministrati, non gi un obbligo inerente all'autorit eomo
tale, discursa o Prof. Massimo Severo Giannini, em lio lcida e exata
(Lezioni di Diritto Amministrativo, 1950, pg. 101).
Da decorre o poder de reviso, de anulamento, a qualquer tempo,
desde que descoberto o vcio do ato administrativo.
Em notvel acrdo do Supremo Tribunal Federal, o Ministro Oro-
zimbo Nonato referiu-se, a propsito de revogao e anulao do ato
administrativo, lio de Arnaldo de Valles: aquela, a revogao, se d
por motivos de convenincia, funda-se em consideraes de oportuni-
dade, enquanto que, no caso de anulamento do ato enfermado de vcio,
a Administrao o elimina, lo riNra stabilendo, di regola, che talle atto
deba considerarsi como non mai esistito.
A distino que clara, escreve o eminente mestre e preclaro Juiz
do Supremo Tribunal Federal, no se faz pelo prazer de dividir e clas-
sificar, corresponde, em real verdade, a valores lgicos, para concluir:
"Adotado o critrio do monografista italiano, permitido Admi-
nistrao anular o ato ilegtimo que antes expedira, ficando, sempre,
naturalmente, salvo ao particular pleitear em Juzo a restaurao do
ato anulado, se provar o infundado da anulao, doutrina contra a qual
no existe, em nosso Direito, lei ou princpio, e que concilia o intersse
pblico com o particular" (Re1'ista Forense. vol. 96, pg. 311; Revista
de Direito Administrativo, vol. l, pg. 186).
Era o que Pedro Lessa antes j assentara, no mesmo Tribunal,
em veneranda declarao de voto: "No h disposio de lei, nem prin-
cpio de Direito que vede Administrao a reforma ou cassao dos
seus atos ilegais, visto como de atos tais nenhum direito pode emanar
para as pessoas em benefcio das quais foi realizado o ato ilegal" (in
Estudos de Direito Fiscal, do Prof. S Filho, 1942, pg. 261). No mes-
mo sentido, Seabra Fagundes, (estudo citado, loco cit.) ; Guimares Me-
negale, Direito Administrativo, vol. l, pg. 103) ; Paulo Neves de Car-
valho, Da Revogao no Direito Administrativo, 1951, pg. 123).
O egrgio Tribunal de Justia de So Paulo, em veDcrando acr-
do do Tribunal Pleno, datado de 3 de fevereiro de 1954, publicado na
Revista dos Tribunais, vol. 224, pg. 360, tambm decidiu:
"4. A revogabilidade do ato administrativo, pela prpria Admi-
nistrao, encontra bice, apenas, quando dela resulta uma situao
adquirida. A revogao, nessa hiptese, na esfera administrativa s se
verifica pelo vcio da ilegalidade. Assim vem proclamando a doutrina,
tendo na sua esteira a jurisprudncia. A propsito, de apontar-se o
acrdo dste Tribunal Pleno, proferido no mandado de segurana
n.o 60.249 e do qual foi relator o eminente Des. Barros Monteiro (Revis-
ta dos Tribunais, vol. 205-359).
5. N o caso especfico de aposentadoria, sustenta Francisco Cam-
pos (v. Pareceres, vol. lI, 1935-1936, pg. 189), a sua concesso no
cria direito, limitando-se, to-somente, a declar-lo. No se poder falar
- 43-
em direito adquirido do funcionrio a vantagens sbre as quais no
lhe assista ttulo legtimo. Verificada a ilegalidade do ato da aposen-
tadoria, a prpria Administrao que o expediu pode, ex officio, re-
vog-lo".
Em venerando acrdo de 2 de setembro de 1953, publicado na
mesma Revista (voI. 217, pg. 368), o mesmo egrgio Tribunal Pleno
j havia decidido: "No possvel pretender-se que o Poder Pblico,
tendo verificado que praticou um ato ilegal (sobretudo unilateral), no
possa corrigi-lo, voltando atrs, e fique obrigado a mant-lo, no obstan-
te evidente a postergao da lei". Essa mesma Revista, pg. 29 usqlle
63, publica pareceres dos ilustres juristas Prof. Vicente Ro, Des. Anto
de Morais, Ministro Castro Nunes e Ministro Seabra Fagundes, sbre
a tese da revogabilidade dos atos administrativos, pareceres sses aos
quais nos reportamos, data venia, por exaurirem completamente a ma-
tria, com farta citao de doutrina e jurisprudncia nacional e estran-
geira.
Em veneranda deciso de 6 de abril de 1953, publicada no Dirio
da Justia da Unio, em 14 de janeiro de 1957, proclamou o Colendo
Supremo Tribunal Federal:
" facultado Administrao Pblica anular os seus prprios atos,
quando praticados com infrao da lei, pois s na hiptese de ter sido
esta obedecida que dles poderia haver nascido um. direito pblico
subjetivo; ao pronunciar-se o Judicirio, se provocado, sbre a legali-
dade do ato anulado, dir sempre a palavra final e estender o seu
exame ao mesmo: se ste era legal, gerando o direito subjetivo, o Judi-
cirio restabelec-lo-; se, porm, era ilegal, mant-lo, apesar disso, s
porque a Administrao o rescindiu, seria falhar o Judicirio a sua,
miss.o de contrle da legalidade dos atos administrativos" (cf. Revista
dos Tribunais, voI. 258, pg. 591).
Sob o ttulo "Reviso ex officio de Atos Administrativos", a Flha
da Manh desta Capital publicou, em 24 de abril de 1957, a seguinte
notcia:
"No recurso de mandado de segurana n.
o
3.777, o Supremo Tri-
bunal Federal afirmou, o que pacfico, que assiste Administrao
Pblica a faculdade de rever os prprios atos. Advertiu, porm, que
" somente admitida quando se tratar de nulidade patente, clara e
grave". Acentuou, ademais, a alta Crte, que "o princpio restrito:
s os atos administrativos nulos de pleno direito, ou contaminados de
vcios graves, e os elaborados em conflito patente com os preceitos legais,
podem ser revogados por iniciativa da prpria Administrao que os
haja expedido. O poder de reviso que se concede Administrao h
de conformar-se ao uso legtimo do poder de anular, em face exclusiva-
mente da ilegalidade do ato que ela mesma praticou".
Em acrdo de 3 de outubro de 1956, no mandado de segurana
n.
o
3.598, relatado pelo Ministro Ari Franco (Dirio da Justia da
Unio, de 15 de abril de 1957, pg. 1.129, apenso), o Pretrio Excelso
tambm decidiu:
"Ato administrativo irregular no gera direito subjetivo, e sua
reviso no pode ser tolhida. No discrepa a jurisprudncia dsse enten-
- 44-
dimento, sendo, pois, direito da Administrao Pblica a revogabili-
dade do ato administrativo, atravs de seu anulamento".
O Egrgio Tribunal de Alada de So Paulo tambm j teve opor-
tunidade de decidir, em venerando acrdo de 4 de setembro de 1957,
da sua Primeira Cmara Civil (apelao n.o 20.314, de Palmital) :
"Os atos administrativos nulos podem ser, via de regra, direta-
mente declarados tais pela Administrao Pblica. Por isso mesmo. em
julgamento no egrgio Supremo Tribunal Federal, o Ministro Nlson
Hungria teve oportunidade de frisar que, naquela mais alta Crte de
Justia do Pas, tem prevalecido, antes e depois da Constituio de 1946,
o princpio segundo o qual "a Administrao pblica pode retratar ou
retirar, de ofcio, jure proprio, atos que ela mesma expediu, quando
eivados de nulidade, seja absoluta, seja relativa".
"O que a Justia faz com a sentena, acentuou o Ministro Nlson
Hungria, a Administrao faz com o ato administrativo, embora ste,
ao contrrio daquela, no possa adquirir o prestgio de coisa fulgada,
no sentido processual civil, precisamente porque no se exime, mesmo
quando definitivo, ao contrle ou censura da Justia, se provocada esta
pelas pessoas que o ato administrativo atingiu (Revista Jurisprudn-
cia, D. I. N., voI. lI, pg. 268)". "Por conseguinte, nenhuma arbitra-
riedade cometeu o agente atual da Administrao, cassando um ato
eivado de nulidade. Se o agente anterior expediu ato, sem determinados
pressupostos legais indispensveis, o atual responsvel pela Adminis-
trao no est obrigado a respeit-lo. Ao revs, em princpio, at
de seu dever declar-lo sem efeito, a fim de ser cumprida a lei. O ato
egal, eivado de nulidade absoluta, pela simples circunstncia de haver
sido pratica,do pelo antecessor da atual autoridade administrativa, no
pode adquirir fra de lei; no pode fazer coisa julgada material".
Encontramos, tambm, inmeras decises do egrgio Tribunal de
Justia de So Paulo, no mesmo sentido. Em venerando acrdo de 8 de
fevereiro de 1956, no mandado de segurana impetrado por assistentes
da Faculdade de Farmcia e Odontologia da Universidade de So
Paulo, decidiu sse Colendo Tribunal (Revista dos Tribunais, yoI. 253,
pg. 331):
"Ao Poder Executivo facultado rever o prprio ato, deixando
de lhe dar execuo, embora o Tribunal de Contas o tenha julgado
legal".
Por serem manifestamente procedentes, transcreveremos a seguir
algumas consideraes dsse venerando acrdo, do seu relator Desem-
bargador Paulo Barbosa de Campos Filho (pgs. 333-334) :
"2. Trata-se de saber, portanto, se a aprovao pelo Tribunal de
Contas do Estado, dos decretos que puseram os impetrantes em dispo-
nibilidade, imprimiu a sses mesmos decretos o cunho de definitivos, ou
intangveis, ou se ainda conservava a Administrao estadual, mesmo
em relao a les, o poder que naturalmente lhe compete de rever os
seus prprios atos, anulando-os se inquinados de vcio substancial. Vcio
sse que adviria, no caso, de no os autorizar o preceito mesmo da
Constituio, a que se arrimaram, tornando-se, por isso, inconstitu-
cionais.
- 45-
Ora, de parte maiores consideraes sbre o papel do Tribunai
de Contas na vida jurdico-administrativa do Estado, e de parte, tam-
bm, o estudo, que aqui encontraria oportunidade, do valor das deci-
ses daquele Tribunal, nas diferentes matrias de sua competncia,
possvel dizer-se, com atinncia estrita ao ponto em debate, que o Tri-
bunal de Contas do Estado, ao aprovar os decretos que puseram os
impetrantes em disponibilidade, exerceu funo puramente administra-
tiva, e no funo jurisdicional.
Exerceu le, com efeito, a do art. 70, c, da Constituio estadual
vigente, reproduzida no item III do art. 24 da lei que recentemente
o reorganizou (Lei n.o 1.666, de 31 de julho de 1952), ou seja a de
"julgar da legalidade dos contratos, aposentadorias, reformas, disponi-
bilidades e penses". E julgar da legalidade dos contratos, aposenta-
dorias, reformas, disponibilidades e penses, no dizer dos direitos
que dsses atos resultem para os possveis interessados na sua execuo
- caso em que a funo seria jurisdicional - mas somente apreciar-lhes
a regularidade tanto quanto baste para que possam, se aprovados, pro-
duzir os seus efeitos, realizando a Administrao a despesa correspon-
dente.
Funo, portanto, de ndole administrativa, ou de contraste da
administrao financeira, tanto assim que como tal a qualifica a citada
Lei n.o 1.666, de 31 de julho de 1952, a ela depois se referindo, no
item lI, c, do art. 28, debaixo da epgrafe: "Da fiscalizao da admi-
nistrao financeira". E isso aps haver disposto, nos arts. 26 e 27,
sbl'e tudo o que entende com as contas dos responsveis por dinheiros,
valores e outros bens pblicos, matria que subordinou ao ttulo: "Da
jurisdio".
Assim, a prpria lei que reorganizou o Tribunal de Contas do
Estado, definindo-lhe as atribuies e demarcando-lhe as linhas de com-
petncia, que, de um lado, separa, como representando exerccio de
"jurisdio", tudo o que respeita aos responsveis por dinheiros, valo-
res e outros bens pertencentes ao Estado (arts. 26 e 27), e, por outro,
se refere, como representando "fiscalizao de administrao finan-
ceira", a tudo o que concerne ao exame dos atos de que derive receita
ou possa resultar despesa, entre les as aposentadorias, reformas, dispo-
nibilidades ou penses (art. 28, item lII, c).
Nem se objete que as expresses "julgar da legalidade" tradu-
zam, necessriamente, o exerccio de funo jurisdicional. Esta, como
excelentemente ensina Seabra Fagundes, distinguindo-a da administra-
tiva, qual por traos se assemelha, s se caracteriza e entende exer-
cida quando, em havendo conflito a respeito da aplicao de normas de
Direito, tenha por objetivo especfico remov-lo e alcance tal finali-
dade pela fixao definitiva da exegese (O Contrle dos Atos Adminis-
trativos pelo Poder Judicirio, edio Freitas Bastos, de 1941, n.o 7,
pg. 20). Ou, ainda, acolhida sempre a autorizada lio do citado escri-
tor, quando concorram os trs seguintes elementos especficos: a) como
"momento" do seu exerccio, uma situao contenciosa, surgida no pro-
cesso de realizao do direito; b) como "modo" de alcanar a sua finali-
dade, a interpretao definitiva do direito controvertido; c) como f i n a ~
- 46-
lidade" do seu exerccio, o trancamento da situao contenciosa, conse-
qncia necessria da interpretao fixada (ob. e loco cits.).
"Ora, ao "julgar da legalidade de aposentadoria, reforma, disponi-
bilidade ou penso", no se defronta o Tribunal de Contas com situao
alguma, contenciosa, surgida no processo de realizao do direito, nem
se prope, por isso mesmo, a interpret-lo, de sorte a poder trancar,
com essa interpretao, uma situao contenciosa, que no existe. No
se prope, qual se disse linhas acima, a dizer dos direitos que dsses
atos resultem para os possveis interessados na sua execuo, mas
apenas - e por isso que se trata de funo administrativa - a apre-
ciar-lhes a regularidade para que possa a Administrao execut-los,
realizando a despesa dles decorrente".
Em venerando acrdo de 22 de agsto de 1956, o egrgio Tribu-
nal de Justia de So Paulo manteve a mesma orientao, ao decidir:
"A apostila no cria direito algum. lcito Administrao Pblica
revogar os prprios atos, quando eivados de ilegalidade". L-se nessa
veneranda deciso publicada na Revista dos Tribunais, voI. 257,
pg. 364:
"No h dvida que Administrao facultado revogar os pr-
prios atos, quando verifique, posteriormente, que no esto conformes
lei: "No h disposio de lei, nem princpio de Direito - diz o egr-
gio Supremo Tribunal Federal em recente julgado - que vede Admi-
nistrao a reforma ou cassao de seus atos ilegais, visto como. de
atos ilegais nenhum direito pode emanar para as pessoas em benefcio
das quais foi realizado o ato ilegal" (Arquivo Judicirio, voI. 103,
pgs. 16-32).
Mas h decises jurisprudenciais que no sufragam sse entendi-
mento. Recentemente, os jornais desta Capital noticiaram a deciso do
colendo Supremo Tribunal Federal dando provimento ao recurso inter-
posto pelos assistentes da Faculdade de Farmcia e Odontologia da
Universidade de So Paulo, contra o venerando acrdo do egrgio
Tribunal de Justia de So Paulo, acima referido (publicado na Revista
dos T1'ibunais, voI. 253, pg. 331), e sustentando a tese de que no
cabe ao Poder Executivo anular, ex officio, os atos registradcs pelo
Tribunal de Contas. do seguinte teor o voto do relator Ministro Nlson
Hungria (mandado de segurana n.o 3.881) :
"Tenho para mim que a tese acertada a defendida no voto ven-
cido do Sr. Des. Ferreira de Oliveira e que, no prprio Tribunal a quo,
em caso idntico ao de que ora se cogita, passou a ser vencedora.
O art. 70, c, da Constituio paulista dispe que ao Tribunal de
Contas compete "julgar da legalidade das ... disponibilidades".
Ora, "julgar da legalidade", no apenas apreciar a regularidade
formal do ato administrativo, como parece entender o acrdo recor-
rido: julgar de tdas as condies intrnsecas e extrnsecas da sua
legalidade. Assim sendo, a deciso do Tribunal de Contas, quando
aprobatria, no apenas d executoriedade ao ato, como cria uma situa-
o definitiva na rbita administrativa.
Depois dela, no pode o Executivo, que no tem hierarquia sbre
o dito Tribunal, declarar, unilateralmente, a nulidade do ato. O que se
- 47-
apresenta na espcie um ato complexo, isto , como acentua Vitor
Nunes Leal (Valor das Decises do Tribunal de Contas, in "Revista
de Direito Administrativo", vol. 12, pg. 422), um ato "que s se aper-
feioa pelas manifestaes convergentes de vrias autoridades, no sen-
do admissvel que qualquer delas, por si, possa desfazer uma situao
criada por sua ao conjunta.
E precisamente isto que reconheceu o prprio Tribunal a quo em
acrdo mais recente: "H atos complexos. H "procedimentos" admi-
nistrativos. Ora, no exato que em qualquer dsses atos qualquer
das autoridades participantes de sua elaborao possa, indistintamente,
revog-lo.
A entender-se de outro modo, chegar-se-ia ao absurdo: tda a vez
que o Tribunal de Contas desatendesse as impugnaes de recursos da
Procuradoria da Fazenda, o Poder Executivo, sumriamente, anular.ia
o ato, como se fsse Alexandre a cortar o n grdio. Dizer que anular o
ato no anular a deciso do Tribunal de Contas no passa de jgo de
palavras, pois que, anulado o ato, a aprovao do Tribunal ficar no
vcuo.
Para demonstrar a inaceitabilidade do acrdo recorrido, estava
a calhar o prprio caso vertente, em que parece ter-se confundido cargo
efetivo com cargo estvel, ou cargo cujo titular conservado during
good behaviour, ou enquanto fr conveniente ao servio pblico, com
cargo em comisso, a Administrao paulista entendeu, sumriamente,
de negar aos recorrentes o benefcio da disponibilidade remunerada,
ut art. 24 das Disposies Transitrias da vigente Constituio federal.
Admita-se, no entanto, que realmente no coubesse na espcie
o benefcio constitucional. Sem a concordncia do Tribunal de Contas
ou sentena judicial declaratria da nulidade argida, no podia ser
suprimida a disponibilidade remunerada dos recorrentes.
Isto psto, dou provimento ao recurso, para conceder a segurana".
O que preocupou o grande penalista, pelo que se v das conside-
raes expendidas em seu voto, foi a possibilidade de resciso unilate-
ral do ato administrativo, por parte do Executivo, aps a aprovao do
Tribunal, sem a concordncia do mesmo Tribunal. No atentou o em-
rito jurista para a circunstncia de que o ato anulatrio tambm s
teria eficcia aps a aprovao do Tribunal de Contas, pois le tambm
um ato complexo, que somente se completaria depois dessa manifes-
tao. No h, assim, que falar em revogao ou resciso unilateral,
sem a ao conjunta dos rgos que intervieram no ato complexo.
A veneranda deciso do Pretrio Excelso teve intensa repercusso
entre os adeptos da teoria da intangibilidade dos atos administrativos,
quando registrados pelo Tribunal de Contas, merecendo na egrgia
Crte de Contas de So Paulo uma referncia especial do seu ilustre
Presidente, a qual ficou constando na ata da sesso de 10 de fevereiro
dste ano. Lendo-se, no entanto, as notas taquigrficas dos debates na
Suprema Crte, verifica-se que a matria no ficou completamente
esclarecida, no se sabendo, sem sombra de dvida, se aqule Excelso
Pretrio concedeu a segurana pela preliminar suscitada pelo ilustre
- 48-
relator, ou pelo mrito, consoante expressamente se l no voto do revi-
sor, Ministro Lus Gallotti, verbis:
"Estou de acrdo com o eminente relator, Ministro Nlson Hun-
gria, pelo segundo fundamento do seu brilhante voto. No se mostra
que fssem ilegais os atos da Administrao Pblica que foram por
ela anulados. O art. 24 das Disposies Constitucionais Transitrias,
de 1946, exige, para os efeitos do favor que concede, que se trate de
cargo efetivo. Se exigisse cargo est'l.'el, teria razo a autoridade coato-
ra; mas exige apenas que o cargo seja efetivo. E no se demonstrou
que efetivos no fssem os cargos dos recorrentes. Reconhece-se at
que a lei usou, em relao a les, sse adjetivo, embora pretendendo
que se trata de denominao infeliz usada pela lei. Esta, pois, ampara
os recorrentes.
Dou, tambm, provimento ao recurso".
Tambm o egrgio Tribunal de So Paulo j havia decidido, em
venerando acrdo de 12 de junho de 1956, publicado na mesma revista,
vol. 253, pg. 301: "Os funcionrios que tenham passado inatividade
e que se encontravam no regime de tempo integral, cuja aposentadoria
foi julgada legal pelo Tribunal de Contas, no podem ter os proventos
da mesma reduzidos, e privados das vantagens do tempo integral pelo
rgo da Administrao".
L-se nessa veneranda deciso (pg. 303) :
"A aposentadoria do funcionrio pblico se completa, se torna per-
feita e acabada, depois de registrado, no Tribunal de Contas, o decreto
que a concedeu, pois compete ao Tribunal de Contas julgar da legali-
dade da concesso de proventos de aposentadoria (Constituio do
Estado, de 1947, art. 70, c; Lei n.O 1.666, de 31 de julho de 1952, art. 28,
n.o lI, c). Assim, depois de haver o Tribunal de Contas julgado legal
a aposentadoria e determinado o registro do ato que a concedeu, no
pode a Administrao, por ato unilateral, torn-lo ineficaz. Se ver-
dade, como observou o impetrante, que a jurisprudncia e a doutrina
no tm admitido a revogao do ato administrativo, pela prpria
Administrao, quando se trata de ato manifestamente, evidentemente
nulo, no admissvel a revogao unilateral de um ato jurdica e legal-
mente perfeito, embora anulvel. Os atos anulveis s podem ser decla-
rados ineficazes pelo Poder Judicirio".
O jurista Vitor Nunes Leal, em estudo publicado na Revista de
Direito Administrativo, vol. 12, pg. 421, sbre o Valor das Decises
do Tribunal de Contas tambm sustenta:
"Da posio peculiar do Tribunal de Contas no mecanismo do
Estado resulta que as suas decises so obrigatrias para os rgos
administrativos (ressalvada a hiptese de registo sob 1'eserva, ordenado
pelo Presidente da Repblica, com recurso ex officio para o Congresso).
Conseqentemente, no pode a Administrao rever aquelas decises".
Mas, mesmo nesse trabalho, o citado jurista proclama a natureza
administrativa de decises do Tribunal de Contas, porque subordina-
das ao Congresso, erigido em instncia de recurso, dizendo (pg. 428) :
"Tendo, pois, a Constituio subordinado as decises do Tribunal
de Contas sbre a legalidade de contratos, aposentadorias, reformas
- 49-
e penses, a um rgo poltico, parece evidente que no as tornou imunes
reviso judiciria, pois prpria lei (ainda que na sua promulgao
colaborem o Congresso e o Chefe do Executivo) no foi permitido
subtrair apreciao do Poder Judicirio qualquer leso de direito
individual (art. 141, 4.).
Mesmo admitindo-se que ste fundamento, por si s, no seja
suficiente, pois as Casas do Congresso exercem funo judicante nos
casos dos arts. 88 e 92 - crimes do Presidente da Repblica, - no
se lhe pode negar eficcia, quando conjugado com outro argumento,
extrado do art. 141, 38, que instituiu a ao popular.
~ s t dispositivo, ao permitir que qualquer cidado pleiteie "a anula-
o ou a declarao de nulidade de atos lesivos ao patrimnio da
Unio ... ", etc., no limita o exerccio da ao a determinada fase da
formao dos atos administrativos. Como a quase totalidade dos atos
que interessam ao patrimnio da Unio, depende de registro no Tribu-
nal de Contas, a ao popular resultaria inteiramente incua, se o pro-
nunciamento dste rgo vedasse o reexame da questo pelo Poder
Judicirio. Ante a latitude da disposio constitucional, qualquer ato
lesivo do patrimnio federal pode ser apreciado pelo Judicirio, mesmo
que se tenha completado com o julgamento favorvel de legalidade profe-
rido pelo Tribunal de Contas.
A invocao dste argumento parece-nos decisiva para corroborar
a tese de que as decises do Tribunal de Contas sbre a legalidade dos
contratos, aposentadorias, reformas e penses, embora qualificadas de
julgamen;os pelo texto constitucional, no escapam ao contrle judici-
rio, desde que se no tenha consumado a prescrio, matria sbre a
qual o prprio Judicirio dir a ltima palavra".
O Dr. Azor Montenegro, ilustre Procurador da Justia em So
Paulo, opinando no mandado de segurana n.o 74.820, teve ocasio de
acentuar o seguinte:
"O colendo Tribunal de Justia, apreciando matria semelhante,
no mandado de segurana n.o 65.015, teve oportunidade de decidir, por
sua maioria, no ser possvel Administrao rever atos seus que
passaram pelo crivo do julgamento do Egrgio Tribunal de Contas,
que, os mandando registrar, lhes reconheceu a legalidade e lhes deu
executoriedade.
Parece-nos que a melhor doutrina est com essa veneranda deciso.
Ali se diz: "Em sua atividade no contenciosa, mas na fiscalizao
da administrao financeira, entre outras funes, cabe ao Tribunal de
Contas julgar da legalidade de aposentadoria, reforma, disponibilidade
ou penso". , alis, o que est escrito na Constituio estadual,
art. 70, c. E o julgamento do Tribunal de Contas no pode ser anulado
pelo Executivo.
Sob outro aspecto, se o Tribunal de Contas julga a legalidade do
ato administrativo, aprovando-o, e se sse ato produz direitos adquiri-
dos ou situaes jurdicas definitivas, como a aposentadoria ou a dispo-
nibilidade, esta s nas condies legais modificvel, como falar-se em
nulidade evidente e incontendvel, na expresso do eminente Ministro
- 50-
Orosimbo Nonato, citado no venerando acrdo, in Revista dos Tri-
bunais, voI. 205, pg. 359, que autorizaria a reviso pelo Executivo?
"Desde que ao propsito se adensem dvidas graves, seu desfazi-
mento deve ser deferido ao Poder Judicirio", - o que ensina aqule
eminente Ministro do egrgio Supremo Tribunal Federal."
Impe-se aqui uma observao: no cogita a Administrao de
anular um julgamento do Tribunal de Contas; trata ela, simplesmente,
de anular o seu prprio ato, submetendo o ato anulatrio aprovao
ou no do Tribunal de Contas, que se manifestar na plenitude de suas
atribuies sbre o novo ato da Administrao! A remessa do ato
retificatrio ou anulatrio a exame e registro do Tribunal de Contas,
obedece ao que se poderia denominar de "princpio de simetria da for-
ma" (Revista dos Tribunais, voI. 217, pg. 62, item 21) e resguardaria
amplamente as atribuies constitucionais da Crte de Contas; seria
providncia obrigatria e imprescindvel complementao jurdica do
ato complexo.
Em rumoroso mandado de segurana impetrado contra o Gover-
nador do Estado de So Paulo e o Tribunal de Contas por diversas
funcionrias pblicas, pleiteando a constitucionalidade da Lei estadual
n.o 2.019, de 23 de dezembro de 1952, que lhes concedera aposentado-
ria com vencimentos integrais, aos 25 anos de efetivo exerccio, lei que
o Tribunal de Contas, em boa hora, considerara inconstitucional, lemos
o seguinte no venerando acrdo do egrgio Tribunal de Justia, dene-
gando a segurana:
"O art. 76 da Lei estadual n.O 1.666, de 31 de julho de 1952, que
reorganizou o Tribunal de Contas do Estado, assim dispe: "Quando
funcionar como Tribunal de Justia, a deciso do Tribunal de Contas
ter fra de sentena judicial".
"A expresso da lei est evidentemente errada. No pode qual-
quer rgo, estranho ao Poder Judicirio, proferir decises com fra
de sentena judicial. Nem cabe ao Tribunal de Contas funi'.o judi-
cante no sentido de equipararem-se suas decises ao ato judicial, que
privativo dos rgos do Poder Judicirio.
O Tribunal de Contas julga e suas decises tm autoridade na
esfera administrativa, como outros Tribunais julgam,
por exemplo, o Conselho de Contribuintes, o Conselho de Tarifas, o Con-
selho de Terras, etc., na rbita federal, e o Tribunal de Impostos
e Taxas, dentro do Estado" (Revista de Direito Administrativo, voI. 38,
pg. 301).
Nessa veneranda deciso, o egrgio Tribunal de Justia negou
at ao Tribunal de Contas funo judicante na tomada de contas, o que
no nos parece acertado, data venia.
No podemos negar aos juristas e magistrados eminentssimos que
defendem a tese da irrevogabilidade do ato administrativo, por deciso
unilateral da Administrao, quando aprovado tal ato pelo Tribunal de
Contas, a evidente preocupao de proteger a continuidade administra-
tiva e os direitos individuais.
Orientam-se pela conhecida impugnao do Prof. Francisco Cam-
pos: "A Administrao, sendo um corpo organizado que representa no
-51-
Govrno o pso da tradio, tem de se conduzir, para a eficcia de
sua atividade, com prudncia, continuidade e reflexo; assim, "desde
que se institua a revogabilidade como princpio, estimular-se-ia, na Ad-
ministrao, a versatilidade, a irreflexo, a certeza de que as decises
podero ser removidas ao seu talante, ao seu arbtrio, perdendo neste
caso, a Administrao, aqule psoindispensvel a que ela constitua,
no Govrno, a tradio, a continuidade, ou o sentimento de certeza dos
jurisdicionados, no sentido de que a mesma Administrao s chegara
deciso de carter administrativo depois de pesar, moderadamente, as
circunstncias, a convenincia e a utilidade da sua ao" (Revista de
Direito Administrativo, vol. 39, pg. 24).
Todos les tambm ressalvam, expressamente, por fra do dispos-
to no art. 141, 4., da Constituio federal, a possibilidade de recurso
ao Poder Judicirio, para a revogao ou anulamento do ato ilegal,
fraudulento, falso, vicioso. Num ponto estamos, assim, todos concordes:
a impossibilidade da permanncia do ato ilegal no campo do Direito.
A nossa divergncia , portanto, mais de forma e de meios do que
propriamente de objetivo.
Desde que se considere pacfica a natureza judicante das decises
do Tribunal de Contas somente em matria de tomada de contas e,
conseqentemente, se declare a natureza meramente administrativa das
decises do Tribunal de Contas no julgamento das aposentadorias, refor-
mas, disponibilidades, penses, - a concluso que se impe a possi-
bilidade da anulao dstes ltimos atos pela Administrao, ex officio,
nos casos de ilegalidade, falsidade, etc. Uma vez que a melhor doutrina
e a melhor jurisprudncia permitem Administrao Pblica revogar
ou anular ex ofticio tais atos, sob que fundamento jurdico lrIamOS
negar essa faculdade, quando o rro da Administrao teria deixado
de ser corrigido at mesmo pelo Tribunal de Contas?
A enorme avalancha de servio que recai hoje sbre os Tribunais
de Contas, a complexa e contraditria legislao moderna em mat-
ria de pessoal, podem acarretar - como efetivamente tm acarre-
tado - enganos e erros nos atos administrativos pertinentes inati-
vidade do pessoal. Como corrigir tais enganos? Sempre e sempre
atravs de aes judiciais, propostas pela Fazenda Pblica, com grande
dispndio de tempo, dinheiro e trabalho? Ou, mais simplesmente, atra-
vs de atos administrativos anulatrios ou retificatrios, atos sses
que tambm viriam, para a sua completa formalizao, a exame e regis-
tro do Tribunal de Contas? No essa a soluo mais prtica, que
concilia o intersse pblico e o individual, num mundo cada vez mais
rpido e mais apressado, s vsperas de lanar-se na extraordinria
aventura das viagens interplanetrias? Parece-nos, evidentemente, que
sim. No se deve olvidar a sugesto do Prof. Mrio Masago, quando
constituinte em 1946, propondo a criao de um Tribunal de Contas com
a finalidade exclusiva de fiscal da execuo oramentria, eliminando-se
as funes estranhas, a le atribudas indebitamente pelas leis ordin-
rias, e encampadas pela Constituio de 1934, "de maneira que no
fique sobrecarregado com servios que competem aos funcionrios do
Ministrio da Fazenda, e possa ocupar-se exclusivamente da tomada
- 52-
de contas do Poder Executivo" (Dirio da Assemblia Constituinte,
ano I, n.o 53, pg. 1.250). V-se, a, claramente, a natureza d m i n i s ~
trativa de tais funes do Tribunal de Contas.
E que dizer ainda dos atos fraudulentos, que a Administrao
aprovou de boa f e tambm de boa f o Tribunal de Contas registrou?
Descoberta posteriormente a fraude, mesmo assim, conscientemente,
o ato deve ser agora mantido, at a final deciso da Justia, como
aconteceu recentemente, em So Paulo, com a fabulosa fraude das
contagens de tempo de servio que teria sido prestado ao Correio
Paulistano (Leis ns. 153, de 16 de setembro de 1948, e 421, de 17 de
agsto de 1949)? Por que, ao invs de se obrigar a pblica Adminis-
trao aos percalos de uma ao judicial, protegendo-se claramente
o infrator e a fraude, no se permite, como aconselha a melhor doutri-
na, a anulao pura e simples do ato vicioso, restando ento ao
infrator - ste sim - o recurso s vias ordinrias?
acertada a observao de Castro Nunes (Revista dos Trib;mais,
voI. 217, pg. 50): "O que no possvel pretender que o Poder
Pblico, tendo verificado que praticou um ato ilegal (sobretudo unila-
teral), no possa corrigi-lo, voltando atrs, obrigado a mant-lo, no
obstante evidente a postergao da lei". Teve por isso manifesta razo
o Pretrio Excelso, quando decidiu, em 21 de novembro de 1956 (Revis-
ta dos Tribunais, voI. 266, pg. 811) : "Ilegtimo o ato administrativo,
praticado com inobservncia de disposies expressas de lei, le
passvel de revogabilidade por iniciativa do prprio Poder Executivo,
que, induzido em rro, o praticou".
Uma pergunta final se impe: frente ao nosso sistema legal vigen-
te, poderia realmente o Poder Pblico ter a iniciativa de comparecer
a Juzo para pleitear, sponte sua, a anulao de um ato ilegal por
le mesmo praticado? A resposta afirmativa extremamente duvidosa.
Citando Bielsa, assim se manifesta Castro Nunes sbre essa impor-
tante questo (Revista citada, pg. 50) :
El fundamento iurdico de la potestad que el poder administ'rador
tiene de revocar SUB actos est, pues, en el deber que el tiene de confor-
mar actos (decisiones) com el inters publico o la utilidad general
(conveniencia), y de observar la ley (legitima). Si en un acto falta
alguno de estos supuestos el debe ser 'revocado.
El Poder administrador ejerce mediante la revocatoria una potestad
de policia directa sobre SUB propios actos. Comprobada la inconveniencia
o ilegalidad seria antijuridico mantenerlo. Cuando se trata de ilegalidad
de un acto, es evidente que el poder administrador no tiene que deman-
da?' su extincin en via jurisdicional, que seria por una acin de nulidad,
sino que el mismo extingue el acto.
Observa a seguir que seria at incurial o ingresso, em Juzo, da
Administrao, para postular o pronunciamento de uma nulidade por
ela mesma praticada. Compreende-se que terceiros atingidos pelo ato
nulo, no intersse legtimo da defesa do seu direito, promovam em
Juizo a invalidao do procedimento administrativo. No, porm, a pr-
pria Administrao Pblica, diz le, que estaria at impedida de ir
- 53-
a Juzo para alegar a infrao cometida - N emo admittitur propriam
turpitudinem suam allegans. E acrescenta:
Es decir que la Administracin publica no podra demandar la
anulacin de sus actos, y como estos no pueden subsistir legalmente
- pues seria monstruosa una situacin tal en un poder juridico deZ
Estado, rgano del derecho - no queda otro recurso que la revocatori
por la propia Administracin publica (Bielsa, Derecho Administrativo,
4.
a
edio, pgs. 260-261, nota).
E conclui o douto Ministro Castro Nunes (pg. 51) :
"Do mesmo modo Raneletti, que, depois de observar que uma
das caractersticas do ato administrativo a sua revogabilidade pela
prpria autoridade de que emanou, acrescenta:
La revoca pua essere fondata anzitutto sulla illegitimit dell'atto,
cioe su un vizio iniziale di legitimit, che ne p7'oduce l'annullabilit ..
II privato, per fare annullare un negozio giuridico 'l:iziato, contro la
volont dell'altra parte, deve chiede7'ne l'annullamento all'autorit
giudiziaria. L'autorit amministrativa non ha bisogno di seguire questa
via (La Guarentigie della Giustizia nella Pubblica Amministrazione,
pgs. 136 e 137). Na mesma ordem de idias os autores citados atrs.
"Em se tratando de contratos, v l que no possa a prpria Admi-
nistrao desfazer o ato, rompendo o vnculo contratual. H preceden-
tes judiciais admitindo a ao. Os princpios so um pouco diversos
nesse p!ano de atuao do Estado. Mas quando ste age como Poder
Pblico na expedio de atos unilaterais, no sei mesmo se poderia ser
admitida ao anulatria que propusesse, vista do expresso no art. 273,
n.o li, do Cdigo de Processo, Fechar-lhe-iam as portas do pretria com
"nem o de improbitate sua conseguitur actionem, ne ex dolo suo
lucretur" .
Da a justa observao do Prof. e Desembargador Jos Frederico
Marques, em sua notvel conferncia Da revogao dos atos adminis-
trativos, proferida no VI Congresso Jurdico Nacional, realizado em
So Paulo (O Estado de So Paulo, 19 de janeiro de 1955, pg. 12).
"Em alguns pases, prescreve-se o uso de remdios jurdicos prvios
para submeter-se o ato sem validez a um contrle jurisdicional a priori.
Nos Estados Unidos, em virtude da clusula constitucional do "devido
processo legal", criaram-se os processos sumrios administrativos
(summary administrative proceedings). Na Espanha, h o recurso con-
tencioso interposto pela Administrao com o nome de processo admi-
nistrativo de lesividad. E, em nossa legislao, alm do remdio comi-
natrio previsto no art. 302, n.o XI, do Cdigo de Processo Civil, que
j se entendeu constituir uma limitao atividade administrativa
(Revista dos Tribunais, vol. 221, pg. 273), tambm existe a ao anu-
latria de patente de inveno (Cdigo de Propriedade Industrial,
art. 84, e Cdigo de Processo Civil, art. 332, n.o li)",
"No se pode, porm, impor Administrao sse contrle judi-
cirio prvio, sal'lJo nos casos expressos em lei".
No tendo sido previsto, assim, pela nossa legislao positiva atual,
um processo adequado para submeter-se o ato da Administrao, a ser
anulado, ao contrle jurisdicional prvio, alm das hipteses referidas
- 54-
pelo eminente jurista, perduram integralmente, as dvidas assinaladas
pelo ilustre Ministro Castro Nunes quanto possibilidade de ingredso
da Pblica Administrao em Juzo, para tal fim, alegando a ilega-
lidade.
Como soluo conciliatria das correntes divergentes, j se preten-
deu criar, a exemplo da "reviso" permitida "das decises definitivas
do Tribunal em processo de tornadas de contas" (art. 90 da Lei
n.o 1.666-52), dentro de um prazo, "em regra, de 5 anos, a contar da
data em que tiver passado em julgado a deciso", consoante o art. 13
da Lei estadual n.o 2.972, de 4 de maio de 1955, uma espcie de "ao
rescisria" dos julgados do Tribunal de Contas, em matria adminis-
trativa. Tal hiptese j foi aventada no Egrgio Tribunal de Contas de
So Paulo, sem que o respectivo projeto de lei merecesse, entretanto,
at hoje, o beneplcito da nobre Assemblia Legislativa (cf. o pi'O-
cesso TC).
Trata-se, no h dvida, de uma soluo prtica. Mas deixa de
atentar para a realidade profunda da questo, conforme os melhores
princpios de Direito. Ou cabe Administrao rescindir o ato nulo,
ilegal, viciado, fraudulento, ou no lhe cabe essa faculdade. Assim deve
ser o problema enfrentado e discutido, para sua soluo. Do ato admi-
nistrativo nulo, maculado de vcios ou erros graves, elaborado em des-
conformidade com os preceitos legais, no pode resultar direito adqui-
rido ou situao jurdica merecedora de respeito! "Ato ilegtimo no
pode gerar situaes jurdicas inatingveis ou direitos adquiridos. Nulo
o ato administrativo, sem validez so os seus efeitos, pois a existncia
de um Direito Pblico subjetivo no pode alicerar-se em ato no
legtimo" (Revista de Direito Administrativo, conferncia citada, volu-
me 39, pg. 23).
* * *
No VI Congresso Jurdico Nacional, a tese do Prof. e Magistrado
Jos Frederico Marques teve a seguinte concluso:
"Parece-nos mais consentneo com os princpios que regulam a
atividade jurisdicional, no poder admitir-se, sem lei que o institua,
o procedimento contencioso da Administrao para anular um ato de
si emanado, pelas vias judicirias. Se ela pode anul-lo sem a interven-
o jurisdicional, falta-lhe uma condio para o exerccio do direito
de ao; que o legtimo intersse processual. Salvo se se tratar de
ao declaratria para que o Judicirio proclame, com a fra de pre-
ceito, a existncia das condies imprescindveis para o ato ser tido
como ilegtimo.
De jure condendo, no entanto, devem ser estabelecidas limitaes,
no domnio dos atos apenas anulveis, faculdade revisora do poder
administrativo. Essa restrio autodefesa que outorgada Admi-
nistrao, constitui providncia de extraordinrio relvo para uma
tutela mais eficaz aos direitos pblicos subjetivos do indivduo.
Diante da crescente interveno estatal no campo dos intersses
privados, cumpre ao legislador regular sse autocontrle da atividade
administrativa sbre a legitimidade de seus atos, para que se resguar-
- 55-
dem com mais eficincia os sacrossantos Direitos do Homem. A inter-
veno a posteriori dos rgos judicirios, mesmo quando realizada
atravs de procedimentos rpidos como o mandado de segurana, no
oferece o mesmo amparo e garantia que a prvia apreciao da legiti-
midade ou ilegitimidade do ato que a Administrao pretenda desfazer.
Entendemos, por isso, que a legislao ordinria deve regulamentar
a revogao dos atos simplesmente anulveis, submetendo o poder admi-
nistrativo, em casos especialmente determinados, a um prvio contrle
do Poder Judicirio. Para tanto, a lei poderia criar procedimentos de
rito sumrio, e de cognio limitada, para no entravar a atividade
administrativa. Desta forma, o intersse pblico ficaria resguardado,
tanto mais que o supremo intersse do Estado se encontra em garantir,
de maneira eficaz, a intangibilidade dos direitos individuais.
As nossas "concluses" podem ser assim resumidas, para o alto
exame do I Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil:
I - Os Tribunais de Contas exercem funo judicante em matria
de tomada de contas; as suas decises fazem assim "coisa julgada",
sendo insuscetveis de apreciao por qualquer outro Poder, inclusive
o Judicirio.
H - Os Tribunais de Contas, ao julgarem da legalidade dos atos
de inatividade dos servidores pblicos, exercem funo meramente admi-
nistrativa; as suas decises no fazem assim "coisa julgada", podendo,
por conseguinte, os atos por les julgados ser anulados como os demais
atos administrativos em geral, atravs de provocao dos particulares
perante o Poder Judicirio ou pela prpria pblica Administrao,
ex officio, nos casos de fraude, vcio, rro ou ilegalidade.
IH - Os atos anulatrios ou retificatrios expedidos pela pblica
Administrao, em tais casos, devero tambm vir a registro dos Tri-
bunais de Contas, para a sua perfeita configurao jurdica, como
atos complexos que so.
IV - Em caso de negativa definitiva do registro dos atos anulat-
rios ou retificatrios, caber Administrao o recurso previsto no
3., in fine, do art. 77 da Constituio federal, e art. 70, 3., in fine,
da Constituio de So Paulo, ou o recurso ao Judicirio, e, nesta
hiptese, contra a deciso denegatria de registro do Tribunal de Con-
tas e opondo-se, assim, s razes em que se fundamentou tal deciso.
V - O legislador poderia prever, para determinados casos, proce-
dimentos especiais, "de rito sumrio, e de cognio limitada, para no
entravar a atividade administrativa", submetendo-se a Administrao
ao contrle jurisdicional prvio; antes de tal disposio legal, expressa,
torna-se impossvel vedar Administrao a anulao ex officio dos
atos ilegtimos, mesmo quando aprovados pelo Tribunal de Contas.
VI - O legislador poderia, tambm, estabelecer prazo especial de
prescrio, nessa matria, "para evitar tardias anulaes de atos apro-
vados pelo Tribunal de Contas na sua misso de Juiz da legalidade
da administrao financeira (Revista de Direito Administrativo, volu-
me 12, pg. 431), anulaes tanto pelo Poder Judicirio como pela
prpria Administrao, ex officio".