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Definicin de Regulacin Econmica

En la literatura econmica existen diferentes puntos de vista sobre lo que


se entiende por regulacin econmica. En est seccin se presentarn varias
aproximaciones para finalmente llegar a una definicin unificada de regulacin
econmica.
Inicialmente, antes de definir regulacin econmica, hay que entender la
anttesis. Lo opuesto, en este caso se refiere a un mercado libre de
intervenciones externas, es decir, lo que tradicionalmente se entiende por un
mercado competitivo. Afortunadamente, buscar una definicin de actividad
competitiva en los mercados, se simplifica enormemente pues es materia de
estudio en el primer curso de economa. Un mercado competitivo es aquel que
esta libre de ingerencias externas al sistema. Bajo ciertas condiciones la
actuacin de los diferentes agentes en procura de maximizar su beneficio propio lleva a una
situacin de eficiencia ptima. La consecuencia directa de
esto es que las firmas obtienen mximos beneficios y los consumidores
obtienen mximo bienestar. Este modelo, con unos supuestos bastantes
generales es lo que se conoce como el principio de la competencia perfecta. La
principal crtica a este modelo surge de los supuestos, excesivamente fuertes
en algunos casos, sobre los que se basan sus conclusiones. Cuando estos
supuestos se rompen, o se cumplen slo parcialmente, puede ser socialmente
deseable intervenir el mercado con el fin de mejorar el bienestar general.
Por ejemplo, en la versin bsica del modelo clsico, el papel del Estado
o gobierno se ignora2
. Sin embargo, en la vida real, el Estado resulta siendo
una pieza fundamental dentro del engranaje econmico. Se podra argumentar
que es precisamente la existencia de este poder especial del que goza el
Estado el que da origen a la regulacin econmica. El Estado, al ser el agente
econmico con mayor poder relativo, esta en capacidad de tomar decisiones
que por lo general estn fuera del alcance de los dems agentes. Dichas
decisiones no siempre van en la direccin por todos deseados. Es ms, no
necesariamente va en beneficio de todos, y en ocasiones ni siquiera van en
beneficio de la mayora de los agentes econmicos. Como bien lo dice Viscusi
et alter (1998), el gran recurso del que dispone el gobierno es su poder
coercitivo y es la utilizacin de este poder lo que genera las bases para regular
la economa. Utilizando la idea de Estado como agente coercitivo, Peltzman
(2004), presenta una definicin con un enfoque relativamente sesgado haca lo
intil que es la regulacin econmica. Asume inicialmente Peltzman (2004) un
gobierno con un papel central tanto desde el punto de vista jurisdiccional como
operacional, donde el nfasis esta en prescribir y no en complementar. Este
gobierno considera que ni las fuerzas del mercado ni las autoridades locales
ms cercanas al problema estn en capacidad de decidir cual es la mejor
alternativa dada la situacin. El gobierno central, por tanto, hace uso de su
capacidad coercitiva para imponer la visin que considera ms adecuada para
alcanzar la meta propuesta. Es esta capacidad de influir de manera decisiva y
exhaustiva sobre el cambio institucional lo que Peltzman (2004) define como
regulacin.
Una definicin ms tradicional sobre lo que se entiende por regulacin
econmica es la desarrollada por Baron (1989), quien afirma que sta tiene que
ver con la intervencin del gobierno en los mercados como respuesta a una
combinacin de objetivos normativos e intereses privados que se reflejan a
travs de la poltica. Es decir, que sin importar el objetivo del regulador, este
debe elegir unas acciones tales que se ajusten de la mejor manera posible al
problema especfico y a las caractersticas de la firma en cuestin.
Relacionando lo anterior, Joskow et alter (1989) simplifica la discusin al
afirmar que la regulacin econmica se refiere a la legislacin directa, as como
al control regulado de precios y a la entrada o salida de ciertas firmas a
determinadas industrias o mercados. Complementando lo anterior, Viscusi et
alter (1998), define la regulacin econmica como la utilizacin del poder
coercitivo del que dispone el Estado con el fin de restringir las decisiones de los
agentes econmicos, es decir, una visin similar a la expuesta por Baron
(1989) y Joskow et alter (1989). En resumen, a lo largo de este captulo por regulacin econmica
se
entender la intervencin que hace el Estado en una industria determinada.
Para que dicha intervencin sea considerada regulacin econmica, aquella
debe condicionar la fijacin de precios, la calidad del producto o la entrada (o
salida) de firmas en la industria. A lo largo del captulo se discutirn algunas
alternativas a esta definicin, particularmente en lo relacionado con las
variables de control.
Cabe anotar que existen otros tipos de actividades reguladoras
diferentes a la regulacin econmica. As, Joskow et alter (1989) distingue
entre regulacin econmica y otras formas de intervencin por parte del
gobierno, particularmente la regulacin social. sta incluye el tratamiento de
problemas ambientales, prcticas de salud, seguridad laboral, restricciones a la
publicidad e incluso polticas arancelarias y tarifaras. Al igual que la regulacin
econmica, la regulacin social tambin busca corregir determinadas fallas de
mercado, particularmente externalidades que atenten contra el funcionamiento
eficiente del mercado. Instituciones como la Unidad Administrativa Especial de
Aeronutica Civil (AEROCIVIL), el Sistema Nacional Ambiental (SINA) o el
Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) se
encargan de la regulacin social en Colombia3
. Tanto en los Estados Unidos,
como en Colombia, la tendencia del comportamiento entre regulacin
econmica y regulacin social ha sido similar, es decir, una significativa
expansin de la regulacin social, y una tendencia a contraer la regulacin
econmica. An reconociendo la importancia de la regulacin social, dado el
enfoque del libro, el resto de este captulo se centra en la regulacin
econmica.
Instrumentos de la Regulacin
Son varias las variables de las que dispone el ente regulador para
intervenir un mercado determinado. Las ms importantes, sin lugar a dudas son
el control de precios, a las cantidades producidas y la restriccin al nmero de
firmas autorizadas en el sector. Sin embargo, como se ver ms adelante, no
son las nicas. Existen otras que, en determinado momento, pueden revestir
tanta o ms importancia que las ya mencionadas.
El control de los precios de venta es quizs el tipo de intervencin
preferida por las diferentes agencias reguladoras en el mundo. El objetivo de
este tipo de regulacin es bastante directo. Busca controlar los precios o tarifas
que las firmas reguladas cobran. Especficamente, el objetivo que se persigue
con la regulacin de los precios es, o bien determinar el precio que una
empresa determinada puede fijar o bien crear un rango dentro del cual puede
fluctuar dicho precio. As, en principio, la agencia reguladora puede determinar
precios topes o precio mnimos. Estos ltimos pueden imponerse, por ejemplo,
cuando determinada empresa sea encontrada culpable de actividades
predatorias u otro tipo de discriminacin de precio que atente contra la competencia4
. El objetivo ltimo de la fijacin de precios, particularmente en
empresas de servicios, ha sido el controlar los beneficios al interior de una
industria dada, con el fin de proveer el servicio al mayor nmero de
consumidores.
Junto con la regulacin de precios, el control a la entrada y salida de
firmas ha sido el otro instrumento destacado. Viscusi et alter (1998)
argumentan que la agencia reguladora puede controlar la entrada de firmas a la
industria tal y como se hace con los servicios pblicos. Por ejemplo, en el
sector automotriz colombiano se requera de permiso gubernamental para que
una nueva empresa entrase a ensamblar o producir vehculos. No fue hasta
1991 cuando se autoriz la entrada de nuevas firmas sin necesidad de contar
con la aprobacin explcita previa del gobierno5
.
Adems de prohibir explcitamente la entrada de nuevas firmas al sector
intervenido, la agencia reguladora puede controlar la entrada por intermedio de
firmas existentes, pero reguladas con anterioridad. La idea es dificultar al
mximo la entrada de nuevas firmas a industrias donde se presupone que la
coexistencia de las nuevas y viejas firmas va a ser contraproducente para el
sector. Esta situacin, a primera vista puede parecer difcil de reconciliar con la
idea de que a mayor competencia menores sern los precios y por tanto mayor
el bienestar de los consumidores. Cmo justificar que impedir la entrada a
nuevas firmas afecte negativamente la eficiencia competitiva de una industria?
Esta situacin se explica cuando el ente regulador identifica sectores donde la
estructura de mercado ideal es la de monopolio. Claro que con libertad de
entrada, el ingreso de empresas privadas a un sector no rentable slo puede
explicarse por asimetras en la informacin que quizs el regulador pueda
ayudar a corregir.
Al igual que la entrada, la agencia reguladora puede evitar la salida de
una empresa de un determinado mercado, firma que posiblemente desee salir
de dicho mercado por no generar beneficios. El objetivo del regulador en este
caso es lograr que el servicio se ofrezca, relativo a una situacin de libre
mercado, a una base ms amplia de consumidores
Adems del precio, y la entrada y salida de firmas, otra variable
comnmente utilizada por las diferentes agencias reguladoras es el control a
las cantidades ofrecidas de un producto o servicio. La principal razn por la
cual dicha prctica se hace apetecible es por la facilidad que en principio existe
para observar las cantidades producidas por la empresa regulada. Sin
embargo, en la prctica no es necesariamente obvio poder observar lo que
efectivamente produce y comercializa una determinada empresa. Es por esta
razn que en ocasiones se utiliza este tipo de regulacin conjuntamente con la
regulacin de precios. Este tipo de mecanismos suele buscar que la empresa
satisfaga toda la demanda de manera obligatoria y al precio regulado (Viscusi et alter, 1998). Por
supuesto, en este caso, la complicacin surge al buscar una
definicin ptima de lo que es toda la demanda.
La regulacin a los precios, a las cantidades, as como los controles a la
entrada y salida de firmas son los instrumentos ms comnmente utilizados,
pero no son los nicos. Existen otros, tambin importantes, como por ejemplo,
el control a la calidad del producto o servicio ofrecido. Este tipo de regulacin
es particularmente importante en la regulacin social, pero tambin es utilizada
en la regulacin econmica6
. Sin embargo, puede resultar bastante complicada
de implementar. Por ejemplo, para implementar el control de calidad se
requiere en primer lugar determinar cual es la calidad ptima del producto, con
los problemas asociados a una definicin de este tipo. Entre otras cosas, para
evaluar el nivel ideal de calidad, el ente regulador tendra que conocer tambin
la demanda que los consumidores tendran sobre los productos de la firma.
Esta informacin es costosa de adquirir.
Una vez que se ha determinado la calidad mnima que debe tener el
producto o servicio ofrecido por la empresa, hay que tener los mecanismos y
los recursos suficientes para poder medirla. Por ejemplo, en la industria
aeronutica se puede fijar la calidad con indicadores como la puntualidad, la
seguridad, el servicio a bordo entre otros. Sin embargo, a pesar de ser posible
hacer un seguimiento de estos indicadores, el costo de hacerlo fcilmente
puede sobrepasar los beneficios.
Fallas de Mercado

Histricamente han sido los monopolios los que mayor preocupacin
generan al ente regulador. Adems de sus conocidos problemas en trminos
de bienestar, son sin lugar a dudas los ms fciles de detectar. Inicialmente el
papel de las agencias reguladoras consisti en supervisar el comportamiento
de los monopolios. Posteriormente se pas a regular otro tipo de industrias, a
pesar de no ser monopolsticas, para finalmente entrar a un proceso de
reversin, iniciado hace unos 25 aos.
Industrias que haban sido reguladas, entre otras razones, por
ineficientes, fueron desreguladas prcticamente por la misma razn: la
regulacin las haca ms ineficientes (Joskow, 2004). La discusin inicial, por lo
tanto, no fue cmo regular, sino qu regular. El consenso inicial concluy que
se deban regular los monopolios naturales. Pero para poder intervenir
eficientemente un mercado especfico se hacia necesario determinar si la
existencia de una nica firma se deba a que la industria en cuestin era o no
un monopolio natural. De esta forma surgi una pregunta aparentemente obvia
Qu es un monopolio natural? Por sorprendente que parezca hoy da la
solucin no tuvo inicialmente una respuesta clara en trminos tericos. En
trminos empricos, an hoy da es motivo de debate determinar si una
industria es o no un monopolio natural.
La definicin de monopolio natural que se va a utilizar en este captulo
es quizs la ms aceptada por la literatura sobre antitrust o antimonopolio y regulacin
econmica. El trabajo ya clsico de Panzar (1989) resume de
manera clara lo que se entiende por monopolio natural.
Pero para definir monopolio natural, se hace necesario definir con
anterioridad el concepto de subaditividad de la funcin de costos de una firma.
Siguiendo a Panzar (1989), una funcin de costos C(y) es estrictamente
subaditiva en el vector de produccin y si para uno o cualquiera de sus
vectores de produccin y y y y y i = k tal que y = y k i i , ,..., , , 1,..., , 1 2 , se cumple
que ( ) < ( )i C y C y . Esta formula es general pues supone una empresa que
produce mltiples productos.
En palabras la expresin anterior indica que de cumplirse esa
desigualdad, es menos costoso producir todos los productos bajo una sola
firma que en dos o ms empresas7
.
Una vez se dispone del concepto de subaditividad, definimos a una
industria como monopolio natural si la funcin de costos es estrictamente
subaditiva sobre todo el rango de productos. Especficamente se dice que una
industria es un monopolio natural a todo lo largo del nivel de produccin y si
C(y) es estrictamente subaditiva para todo y y
8
.
Por ejemplo, en el caso ms simple y conocido, aquel donde slo hay un
nico producto, el monopolio natural ha sido tradicionalmente asociado con la
existencia de retornos crecientes de escala y costos medios decrecientes. En
esta situacin, el mercado se define como uno de monopolio natural
independientemente de la demanda que tenga ese mercado. Por tanto, a
efectos de la presente discusin, se entiende por monopolio natural aquella
industria en la que es ms barato producir en una empresa que en dos o ms.
Los monopolios naturales tienden a existir cuando hay un componente
de costos fijos significativos en los costos totales de la industria. El ejemplo
tradicional suele ser el de empresas de servicios pblicos, como por ejemplo la
distribucin local de energa elctrica. En casos como estos el costo medio es
decreciente para un rango considerable de produccin debido a que los costos
fijos de conectar a los hogares e industrias a la red de distribucin son muy
altos relativos a los costos marginales.
Viscusi et alter (1998) argumentan que el problema con los monopolios
naturales es el conflicto que surge entre la asignacin eficiente y la produccin
eficiente. Esta ltima implica que slo puede existir una firma en determinada
industria porque solo as se minimiza el costo de utilizar los recursos
necesarios para satisfacer el mercado. La implicacin natural de una industria
monopolstica cuyo objetivo es maximizar beneficios es que los precios van a
fijarse por encima de los costos. El problema que surge entonces es que no
habr asignacin eficiente puesto que se necesitaran ms firmas con el fin de
generar la competencia suficiente para que los precios caigan hasta niveles
iguales al costo marginal. Pero si en una industria de este tipo se tiene demasiadas firmas,
entonces habr ineficiencia en la produccin puesto que
hay demasiadas firmas produciendo.
Aunque el monopolio natural es quizs el objetivo nmero uno de los
reguladores, no es el nico determinante para la intervencin del gobierno en el
mercado. As, un segundo tipo de fallas de mercado que se busca corregir
mediante la regulacin econmica tiene que ver con la presencia de
externalidades, de bienes pblicos o de informacin imperfecta.
Las externalidades se dan cuando determinados agentes econmicos
imponen costos, o generan beneficios a terceros que no participan
directamente en la transaccin. Por ejemplo, suponga que un individuo est
dispuesto a pagar una cantidad V por un determinado bien o servicio. Ese
producto tiene un costo de P, con lo cual el individuo efectivamente consumir
ese bien o servicio siempre que V P 0 , obteniendo unos excedentes
positivos en el caso que la desigualdad sea estricta9
.
Puede suceder, sin embargo, que al consumir ese producto en particular
el individuo genere algn tipo de externalidad negativa, de tal manera que se
afecte especficamente a otro individuo. Supongamos que este segundo
individuo estuviese dispuesto a pagar una cantidad W por no recibir esa
externalidad negativa. Por tanto el efecto neto sobre el bienestar de consumir
dicho producto por parte del primer individuo deja de ser V P , y en cambio es
ahora ( ) V P W . Es decir, en el caso en que W > (V P) el bienestar general
se ver reducido, an cuando el primer individuo est mejor consumiendo que
no consumiendo.
Los ejemplos tpicos de este tipo de fallas generalmente estn asociados
a temas como la regulacin ambiental y la asignacin del espectro
electromagntico. Ejemplos especficos de externalidades negativas que
podran representarse con el modelo que se acaba de exponer son el ruido o la
contaminacin del agua.
Otro ejemplo tradicional de externalidades negativas es lo que la
literatura de la organizacin industrial denomina business stealing effect o
efecto de robar negocio. Si se supone que hay libertad de entrada a una
industria especfica, las empresas van a ingresar siempre que sus beneficios
no sean negativos. Sin embargo, es posible que bajo ciertas condiciones el
nmero ptimo de empresas en el sector, aquel nmero que sale de maximizar
el bienestar social (los beneficios de la firmas ms el excedente del
consumidor), sea menor al nmero total de firmas que ingresaran con libertad
de entrada. La razn de esto es que las empresas nicamente estn
interesadas en sus beneficios, pero no toman en cuenta los intereses de los
consumidores, es decir prima el incentivo privado sobre el incentivo social. El
papel del regulador en casos como estos es buscar mejoras en los niveles de
bienestar, por ejemplo mediante impuestos que controlen las externalidades
negativas.
Otro tipo de fallas surge con informacin imperfecta. Cuando la
informacin es escasa o difcil de conseguir puede conducir a decisiones
potencialmente dainas sobre determinados bienes, servicios o trabajos. Una
situacin as puede llevar a que los productores ofrezcan de manera ineficiente
una calidad muy baja (o muy alta) de sus productos. Tambin puede suceder
que una industria adopte de manera ineficiente determinados estndares10. En
casos como este, el papel que debe desempear el regulador es el de mejorar
la calidad de la informacin. En la medida en que los diferentes agentes
econmicos tengan la mejor informacin disponible posible, se lograr mejorar
la interaccin entre demandantes y oferentes, y por tanto las ganancias en
trminos de eficiencia sern positivas. Adicionalmente, la mejora en la
informacin disponible por parte del regulador busca proteger a aquellos
actores con menor informacin imponiendo, por ejemplo, unos estndares
mnimos. De esta manera se busca, que an con informacin incompleta, los
agentes menos informados tengan acceso a productos con un nivel mnimo de
calidad. Por ejemplo es famoso el caso del teclado QWERTY frente al mucho
ms eficiente teclado Dvorak. David (1985) describe al Dvorak como un teclado
comparativamente muy superior al tradicional teclado QWERTY. Lo anterior se
mantiene incluso tomando en cuenta los costos de reeducar al personal
acostumbrado al QWERTY. Aunque hay muchas razones histricas y tericas
sobre porque no se dio el cambio, sirve como ejemplo puesto que es el
mercado el que ha elegido un producto inferior. De haber existido un regulador
de teclados, quizs el cambio hubiese podido producirse al disponer los
consumidores de mayor informacin.
Otras fallas de mercado, quizs de menor importancia econmica
(aunque con un importante peso poltico) son aquellas denominadas por Noll
(1989) como de renta escasa y competencia destructiva.
Las denominadas rentas escasas se definen como el excedente del
productor que surge en industrias con curvas de oferta creciente y que en
ausencia de dichas rentas seran mercados eficientes y competitivos. El
ejemplo clsico de este tipo de falla de mercado es el del control a la renta,
particularmente en la ciudad de Nueva Cork (Olsen, 1972). La idea del
regulador en este caso es que las rentas escasas sean socialmente
indeseables.
La competencia destructiva por su parte se define como aquella
situacin en la cual no existe un equilibrio competitivo estable, pero a pesar de
ello tampoco es un monopolio natural. La regulacin econmica en este caso
se justificaba argumentando que debido a la inestabilidad de la industria los
productores y consumidores deban asumir de manera innecesaria costos
obteniendo as resultados ineficientes. Fue bajo este argumento que se justific
en los aos treinta en los Estados Unidos la regulacin a las aerolneas y al
transporte de carga. Hoy da sin embargo este es un argumento que desde el
punto de vista econmico esta en desuso.
Lo expuesto hasta el momento no debe llevar a confusin. La regulacin
econmica no es la nica solucin ante la existencia de fallas de mercado, ni
siquiera es necesariamente la mejor solucin. Por tanto, para implementar una
medida reguladora eficaz, no slo debe detectarse con claridad la fuente de la
falla de mercado, sino que adems debe poder demostrarse que mediante la
intervencin del estado se lograr una mejora en el bienestar econmico y
adems que dicha mejora no es posible obtener de alguna otra forma.
Noll (1989) cita diferentes ejemplos que la literatura ha sugerido como
alternativas a la regulacin econmica. Por ejemplo, en lugar de regular los
precios que impone un monopolio natural, el gobierno puede intervenir fomentando la creacin
de cooperativas que provean el mismo servicio o puede
promover el uso de subastas o contratos que otorguen la franquicia de un
monopolio natural durante un perodo determinado.
Pigou, por su parte plante en los aos veinte la utilizacin de impuestos
para lidiar con ciertas fallas, como los problemas de contaminacin ambiental.
Coase en los aos sesenta argumentaba que ciertas fallas de mercado se
podan corregir simplemente redefiniendo los derechos de propiedad y creando
un mercado para ellas.
En cualquier caso, a pesar que varias de estas alternativas se han
planteado e implementado, la regulacin econmica contina teniendo una
presencia muy importante, particularmente en economas en desarrollo como la
colombiana.
Racionalidad para la Regulacin Econmica
Adems de dejar en claro la definicin y los principales instrumentos
utilizados en la regulacin econmica, la seccin anterior introdujo un elemento
fundamental que aparentemente se haba dejado de lado: la estructura de
mercado. En esta seccin se presentan diferentes argumentos que
tericamente justifican la intervencin del estado.
Aunque puede parece trivial preguntarse por qu un mercado no debe
dejarse funcionar libremente hay autores que argumentan que los efectos de la
regulacin no puede bajo ningn concepto mejorar lo que se lograra con un
mercado no intervenido. Peltzman (2004) presenta un ejemplo sobre como la
regulacin econmica rara vez tiene el poder de cambiar el equilibrio que se
generara sin dicha regulacin.
El ejemplo dice que un economista, radicado en Nueva York, alguna vez
dijo que el gobierno no tiene la capacidad real de imponer precios mximos en
los alquileres. El motivo no era que fuese difcil hacer un seguimiento a
aquellos que incumplan la ley. El motivo era, argumentaba el economista, que
incluso si la ley se cumpla eficientemente, sta no tena opciones reales de
cumplir su objetivo. La razn es que si se cumpla la ley del precio mximo a
rajatabla se estara generando un incentivo especial a los compradores para
ponerse en fila en busca de una ganga. Por supuesto, este tiempo extra
haciendo fila es valioso. Dada esta situacin, el precio real que cada
consumidor pagar por el bien ser el precio regulado ms el tiempo que se
gasta haciendo fila. Mientras la fila que se haga, continua el ejemplo, sea lo
suficientemente corta, la suma del precio regulado ms el valor de esperar en
lnea seguir siendo una ganga. Pero es de esperar que la lnea crecer hasta
el punto en el que la suma del precio regulado ms el valor extra de tener que
hacer fila (inducido por la regulacin) sea exactamente igual al precio que
prevalecera bajo un mercado libre. Es decir, es posible que an perfectamente
implementada la regulacin, sta carezca de efectividad.
Esta visin es algo extrema y en cualquier caso, la regulacin econmica
existe. Por tanto es relevante preguntar bajo qu condiciones de mercado
debe intervenir el estado, a travs de sus diferentes agencias, para mejorar el
bienestar?, Se debe intervenir en un mercado cuando hay una sola firma, o
cuando hay muchas? En sntesis, al momento de regular o no una industria, es
de particular importancia analizar su estructura de mercado con el fin de actuar
lo ms eficientemente posible. 11
El objetivo del ente regulador por lo tanto es lograr que la competencia
sea efectiva, justa y sostenible. Pero, cules son las circunstancias que se
requieren para que un mercado sea efectivo, justo y sostenible? Siguiendo esta
lgica el primer paso que todo regulador debe dar es determinar con la mayor
precisin posible cul es la estructura ideal del mercado que se pretende
intervenir.
Ya se mencion con anterioridad que histricamente la primera razn
con la cual se justific la intervencin del estado fue controlar las ineficiencias
generadas por la existencia de monopolios. En los Estados Unidos, por
ejemplo, los primeros sistemas reguladores se impusieron en sectores donde
se argumentaba la existencia de un monopolio natural. La idea bsica era
contrarrestar la consiguiente perdida de bienestar asociada a todo monopolio
con las eficiencias propias de la competencia.
A lo largo de la historia, los efectos positivos de la competencia han sido
ampliamente documentados. Igualmente, los economistas han desarrollado
una serie de principios por los cuales se debe regular un nico oferente. Sin
embargo, las razones por la cuales es preferible un monopolio regulado que un
mercado competitivo no regulado son an motivo de debate entre economistas.
En un reciente trabajo, Armstrong y Sappington (2004) exploran
precisamente eso, la eleccin entre un monopolio regulado y un sistema
competitivo no regulado. Qu condiciones se requieren para que un mercado
regulado sea preferido a un mercado competitivo no regulado?
Una de las principales dificultades a las que se enfrenta un regulador
tiene que ver con la disponibilidad de informacin. Por definicin, los
reguladores no disponen de toda la informacin sobre un mercado especfico,
ni siquiera cuando ste est regulado. Adicionalmente, como se discutir en la
siguiente seccin, los reguladores se enfrentan constantemente a presiones de
diversos tipos, particularmente polticas. En ocasiones las presiones pueden
conducir a que el regulador termine favoreciendo a las mismas empresas que
pretenden regular.
Un mercado competitivo por su parte, an libre de regulacin, tambin
presenta dificultades, particularmente cuando son pocas las empresas que
componen la industria. La razn, tema de debate desde los albores de la
ciencia econmica, es que cuanto menos firmas existan, ms probabilidades
hay que coludan y fijen los precios a niveles muy altos desde un punto de vista
eficiente. Incluso, si no hay un proceso de colusin explcito, es posible que la
competencia no sea lo suficientemente fuerte como para bajar los precios a
niveles verdaderamente competitivos.
Son varias las ventajas de un monopolio regulado sobre uno no
regulado. La ms obvia es que cuando una sola empresa opera en el mercado,
bajo economas de escala, los costos de la industria se minimizan al satisfacer
la firma la demanda total del mercado. Otra ventaja se obtiene cuando un
monopolio regulado puede atender zonas donde no sea rentable producir. Esto
ser cierto siempre y cuando la firma est tambin autorizada para atender
zonas donde s sea rentable producir. Por su parte, un mercado competitivo no regulado tambin
presenta
ventajas. Por ejemplo, los costos de monitoreo se reducen pues no hay
necesidad de incurrir en gastos asociados con la regulacin. Intervenir una
industria no slo genera costos de seguimiento, sino que tambin se generan
costos indirectos, como por ejemplo el lapso de tiempo que transcurre entre la
toma de una decisin y la implementacin de la misma. Para que el regulador
llegue a tomar determinada medida, primero ha sido objeto de lobby (lo cul
tambin es un costo), luego ha estudiado y diseado la mejor manera de
intervencin, y finalmente la implementa. Esta tardanza por supuesto puede
resultar ms o menos costosa segn las circunstancias especficas.
Pero el origen de la ventaja de uno u otro rgimen no proviene
nicamente del comportamiento terico implcito en cada tipo de mercado.
Armstrong y Sappington (2004) argumentan que los meritos relativos de un
monopolio o un mercado competitivo dependen en gran medida del tipo de
instituciones que regulen sus acciones, as como de los instrumentos de los
que el regulador pueda disponer.
Para regular eficientemente un monopolio, se requiere un conocimiento
substancial sobre el sector y el entorno en el que opera la firma. Entre los
factores institucionales que determinan la capacidad regulatoria, est el
presupuesto disponible para la agencia, la experiencia y la calidad del personal
que compone el ente regulador adems de factores como la efectividad y
habilidad de otras agencias del gobierno o la fortaleza del sistema jurdico. As,
si el gobierno comprueba que no se est en capacidad de analizar a fondo la
industria, es posible que la mejor alternativa sea dejar que el mercado
competitivo funcione sin intervenciones.
Los instrumentos de poltica que disponga el ente regulador tambin
pueden determinar si se debe regular o no un mercado determinado. Si la
capacidad para premiar o castigar el desempeo de un monopolio, segn sea
positivo o negativo, esta limitada por carencia de instrumentos para hacerlo,
puede conducir a resultados contraproducentes. Por ejemplo, puede conducir a
que el ente regulador sea incapaz de incentivar lo suficiente a las firmas del
sector para que operen de la manera ms eficiente posible, sin perjuicio de los
consumidores.
Adems el regulador debe poder tener acceso a la informacin que
genere la empresa regulada, no slo legalmente sino de facto. En caso de no
poder disponer de esta informacin, la regulacin puede dar lugar a efectos
contrarios a los esperados.
La informacin es por lo tanto un instrumento bsico para una efectiva
regulacin econmica. Por ejemplo si una firma monopolstica carece de
competencia potencial no importa que tan capaz y equipado est el equipo
regulador, siempre habr asimetras en la informacin. El monopolio que ya
opera en ese mercado, por su operacin diaria y su contacto continuo con los
clientes, siempre estar mejor informado que el regulador sobre la demanda
del producto que ofrece.
La consecuencia de una situacin como esta es que el monopolista
puede estar dispuesto a operar eficientemente, pero siempre y cuando sea
recompensado con las rentas suficientes por actuar de esa manera. Sin
embargo, otorgar a la firma una recompensa igual al excedente que sta
generara operando como monopolista implicara sacrificar parte de los
beneficios netos del consumidor. As, en una situacin como esta, es aceptable 13
que el monopolista incurra en un cierto grado de ineficiencia en sus
operaciones.
Otro factor a tener en cuenta al momento de elegir entre monopolios
regulados y mercados competitivo no regulados es la capacidad de la industria
para invertir e innovar. Arrow (1962) afirma que una industria competitiva puede
tener mayores incentivos que un monopolio no regulado a innovar pues
reduciendo costos es la nica manera de lograr beneficios, al menos en el corto
plazo. Schumpeter (1950) por otro lado afirma que cuanto ms concentrado
sea un mercado, mayores los incentivos para innovar. Por un lado las rentas
monopolsticas son recursos que pueden utilizarse para investigacin y
desarrollo y por otro, se puede invertir en investigacin y desarrollo en busca
de rentas monopolsticas futuras.
Teora de la Regulacin Econmica
La teora de la regulacin econmica busca explicar la intervencin del
gobierno y las restricciones a ciertas decisiones de los agentes en economas
de mercado. Una teora efectiva debe poder explicar de manera convincente
quien se beneficia de la regulacin, cuales son las industrias ms propensas a
ser reguladas y como ser la regulacin que se implemente.
La justificacin inicial para la regulacin econmica fue la correccin de
fallas de mercado en determinadas industrias. El anlisis normativo como
teora positiva (NPT por sus siglas en ingls) fue la primera teora que se
desarrollo para explicar la intervencin del Estado. La NPT argumenta que la
medida ms eficaz para corregir las fallas del mercado es mediante la
intervencin del mercado. Noll (1989) dice que esta teora se basa en la idea
que una falla de mercado genera unas perdidas netas a la sociedad. Para que
el Estado tome la decisin de intervenir un mercado, la presin (poltica
posiblemente) de aquellos afectados por las perdidas asociadas a la existencia
de dicha falla debe ser mayor a la presin que ejercen aquellos que prefieren el
status quo.
Sin embargo, no siempre una falla de mercado debera llevar a que se
regule un mercado. El teorema de Coase asume que si es posible la creacin
de un mercado para determinada externalidad, entonces por medio de
negociaciones se llegar a un resultado eficiente, sin importar como estn
asignados los derechos de propiedad. En este caso se hace innecesario
regular el mercado. Pero para que el teorema de Coase se cumpla debe existir
informacin perfecta y cero costos de transaccin.
Pero no siempre el supuesto de informacin perfecta es vlido. En el
caso que se rompa ese supuesto es posible asumir que aquellos que sufren las
consecuencias de la falla del mercado carecen de los recursos para informarse
correctamente sobre lo que esta sucediendo. En un caso como este pueden
surgir determinados agentes, posiblemente con algn inters poltico, quienes
en su afn por corregir las irregularidades del mercado, juegan el papel de
diseminadores de informacin hacia aquellos que carecen de la misma.
Un ejemplo clsico de una situacin como esta es el papel que jug el
Senador Kennedy en la desregulacin de la industria aeronutica en los
Estados Unidos. Basado en el trabajo de Douglas y Millar (1974) sobre la
manera de mejorar la regulacin en dicha industria, se termin encontrando
que la regulacin haba generado ms ineficiencias que las que haba 14
corregido. Se determin que, an con control de precios, la competencia tena
un papel protagnico en la industria. El efecto final de este trabajo y otros
relacionados fue el inicio por parte del Senador Kennedy en 1975 de diversas
audiencias donde se pas de cuestionarse la forma de regulacin a
preguntarse por qu era siquiera necesario regular los precios de las
aerolneas? Estas audiencias cumplieron el papel de diseminar informacin y
finalmente concluyeron con la desregulacin de la industria.
La segunda condicin del teorema de Coase es bastante restrictiva. Es
decir, generalmente los costos de transaccin no son cero, sino que hay unos
costos positivos (posiblemente importantes) en los que deben incurrir los
diferentes actores para solucionar el problema generado por la falla del
mercado. Si los costos de transaccin son lo suficientemente pequeos puede
ser ms eficiente que el gobierno intervenga regulando el mercado, en lugar de
esperar a que los agentes intenten negociar. Esto puede suceder por ejemplo
cuando un lder poltico se convierta en portavoz de determinado grupo,
posiblemente a cambio de apoyo poltico futuro. En cualquier caso, el costo de
transaccin del gobierno no puede ser nunca mayor al costo de una
negociacin directa, pues de lo contrario los beneficiarios de la falla de
mercado, previendo que sus ganancias se acaben por el poder coercitivo del
estado, podran ofrecerle a los perjudicados por la falla un negocio mejor que la
solucin poltica.
Motivada, principalmente, por la aparente incapacidad de los modelos
empricos para validar la NPT, surgi la denominada capture theory (CT). sta
argumenta que, contrario a la NPT, la regulacin existe gracias a la demanda
por regulacin de la propia industria. En unos casos puede ocurrir que los
legisladores sean controlados por la industria, en otros puede suceder que la
agencia reguladora sea absorbida por la industria misma.
Ambas teoras, tanto la NPT como la CT fueron fuertemente criticadas
en la literatura debido a sus aparentes carencias para explicar
convincentemente la existencia de la regulacin econmica12. La NPT, por
ejemplo no deja claro cual es el mecanismo por medio de cul el inters
general lleva a que se implementen medidas reguladoras.
Quizs la principal razn por la cual la NPT careci de ms adeptos es la
falta de evidencia emprica que apoyara sus preceptos. Particularmente, en los
Estados Unidos un nmero lo suficientemente grande de industrias que
claramente no son monopolio natural han sido regulados en algn momento de
su historia. El ejemplo clsico fue el control de precios, as como las barreras
de entrada a la industria de transporte por carretera. Pero no slo el hecho de
haber intervenido industrias, que segn esta teora no deban haberse
regulado, sino que adems, contrario a lo establecido por la NPT, en muchos
casos eran las mismas empresas las que apoyaban o pedan diferentes
medidas coercitivas. Nuevamente, en Estados Unidos son ejemplos
tradicionales lo sucedido con la industria de telefona local y de larga distancia
donde ATT apoyaba decididamente la regulacin pues le garantizaba
mantenerse como nica firma en el mercado.
Con el tiempo, la CT tambin fue criticada por la literatura acadmica. El
argumento bsico era que al igual que la NPT, tampoco se basa en
fundamentos tericos para explicar las razones por las cuales la industria llega
a apropiarse de la misma actividad reguladora. Adems, la evidencia emprica
existente sugera que la regulacin tenda a estar sesgada hacia pequeos
productores, ignorando en gran medida las grandes empresas del sector. Es
decir, se observ que en determinados casos la agencia reguladora autorizaba
que algunas firmas pequeas obtuviesen mayores beneficios relativos que las
grandes empresas del sector. Pero quizs la evidencia ms fuerte en contra de
esta teora sea que en muchos casos son las propias empresas de
determinada industria regulada las que hacen lobby para frenar ms decisiones
regulatorias. Por ejemplo en Colombia, la entrada de un tercer operador celular
cont con fuerte resistencia por parte de las empresas que ya operaban dicho
nicho, es decir buscaban que el regulador mantuviese las barreras de entrada
al sector.
Pero fueron dos los trabajos claves, uno de Stigler y Friedland (1962) y
el otro del mismo Stigler publicado en 1971, los que cambiaron radicalmente la
forma como los investigadores analizaran y estudiaran la economa de la
regulacin. La importancia de estos trabajos, como destacan Peltzman (1993) y
Viscusi et alter (1998) radica en las preguntas que plantearon, no en las
conclusiones que obtuvieron. Como ya se ha discutido, en ese momento el
papel del estado en trminos de actividad reguladora era corregir las fallas de
mercado que impedan que los precios se fijaran de acuerdo al criterio del
costo marginal. La falla ms importante era, por supuesto, el monopolio natural
y la discusin acadmica se centraba en buscar una definicin adecuada que
generara consenso.
Por otro lado, el anlisis emprico de la poca era bsicamente
descriptivo siendo su principal objetivo demostrar que la intervencin de las
diferentes agencias reguladoras lograban el objetivo marcado, que no era ms
que el de fijar el precio a niveles cercanos al costo marginal. Es decir, exista el
reconocimiento implcito que la regulacin no lograba situar los precios al nivel
del costo marginal. Sin embargo, era ampliamente aceptado, tanto en el frente
acadmico como entre los diseadores de poltica que sin la existencia de la
actividad reguladora, las tarifas fijadas por las empresas seran claramente
superiores a lo que se venan observando gracias a la intervencin estatal.
Hoy da puede parecer sorprendente, pero como apunta Peltzman
(1993), antes del artculo de Stigler y Friedland de 1962 este aparente
consenso no haba sido objeto de serios estudios empricos para comprobar su
veracidad. La simpleza del modelo planteado por Stigler y Friedland contrasta
con la enorme repercusin que tuvo en investigaciones futuras que pasaron de
aceptar casi ciegamente las virtudes de la regulacin a cuestionarse su
efectividad13.
Fueron los monopolios naturales los primeros objetivos de las agencias
reguladoras. Y el ejemplo clsico de monopolio natural son las empresas de
servicios pblicos, por ejemplo aquellas del sector de generacin de energa
elctrica, el objeto de estudio en el trabajo de Stigler y Friedland (1962).
Resumiendo, el modelo desarrollado por estos autores estima, utilizando una
forma reducida, el precio en funcin de la actividad reguladora y otros factores
relevantes que desplazan la funcin. El modelo se plante de la siguiente
forma: donde D representa factores que desplazan la demanda y S factores
(diferentes a la regulacin) que desplazan a la oferta14. Como indicador de
regulacin se utiliz una variable binaria o dummy. La informacin en la que
basan su trabajo Stigler y Friedland utiliza informacin de corte transversal para
un conjunto de estados de los Estados Unidos durante los aos veinte. La
informacin utilizada era ideal porque en esa poca aproximadamente un tercio
del total de los estados no estaban regulados en el sector elctrico. El resultado
del ejercicio fue una diferencia pequea y dbil en trminos estadsticos entre
los precios regulados y los no regulados15.
El hecho de no encontrar resultados que invariablemente apoyasen la
regulacin llev a un nmero indeterminado de trabajos que buscaban de
diferentes maneras los efectos de la regulacin econmica en diferentes
sectores de la economa.
La conclusin que muchos investigadores en los aos sesenta extrajeron
del trabajo de Stigler y Friedland fue que exista la posibilidad que lo que se
estaba regulando no eran monopolios naturales. El argumento conclua
diciendo que los regulados eran bsicamente sectores inmersos en economas
competitivas, pero con la suficiente movilidad de recursos en el largo plazo de
tal manera que a efectos prcticos, la regulacin era ineficiente e ineficaz.
Jordan (1972), quien realiz una revisin de esta naciente literatura
emprica sobre regulacin econmica, encontr que en la medida en que la
estructura de mercado prevaleciente antes de intervenir el mercado fuese el de
monopolio, como por ejemplo en el sector elctrico, la regulacin no cumpla su
papel y tenda a no ser efectiva. Por otra parte, en mercados donde la
competencia era norma, como por ejemplo el sector del transporte, los efectos
de la regulacin eran disminuir la produccin, incrementar el precio y generar
rentas monopolsticas.
El trabajo de Jordan (1972) refleja la visin que por entonces comenzaba
a prevalecer entre los diferentes investigadores, la idea de la CT. Es decir, en
apenas una dcada se pas de la idea generalizada en la que la regulacin era
deseable, pues buscaba mejorar el bienestar general, a una en que los propios
reguladores promovan e incluso defendan los intereses de los productores en
lugar del de los consumidores.
Es en este contexto que surge el segundo artculo de Stigler, el de 1971.
Se discuti ms arriba como una de las principales crticas surgidas a la CT era
su falta de claridad en explicar como haban llegado las industrias a lograr que
los reguladores trabajarn para ellos. La pregunta que surgi entonces fue cmo era posible
que la regulacin hubiese llegado a actuar de esta manera
tan perversa? Al igual que en el caso de Stigler y Friedland (1962) no fueron los
resultados per se los que hicieron trascender el artculo, sino fue la contribucin
metodolgica la que creo escuela. Sintetizando, el legado del artculo de Stigler
(1971) fue la capacidad que tuvo para integrar la economa de la regulacin
con la poltica econmica de tal forma que la interaccin entre oferentes con
intereses propios y demandantes diese origen a la regulacin econmica.
La idea bsica del artculo es que los agentes con intereses polticos,
bien legisladores o reguladores, tienen un producto que vender: poder. Pero
poder tangible sobre precios, control a las barreras de entrada, y en ltima
instancia sobre el bienestar de los vendedores y compradores de determinado
mercado regulado. Esta situacin genera una lucha entre oferentes y
demandantes por acceder a este poder donde el mejor postor va a ganar. Para
realizar esta transaccin por poder, hay que pagar con votos que se ofrece por
ejemplo a travs de apoyo y contribuciones a las campaas polticas o de
puestos en el futuro (cuando el poltico abandone la vida pblica). El resultado
tpico de un escenario de esta clase es el triunfo de los productores pues son
un grupo ms armado y cohesionado que los demandantes. La consecuencia
directa de esto es la transferencia de rentas desde los consumidores a los
productores. El resultado es tal, que el equilibrio planteado en el modelo de
Stigler es uno donde las minoras agrupadas imponen impuestos sobre las
minoras dispersas. La importancia de este artculo de Stigler radica en que fue
quizs el primer trabajo que plante la importancia de tener en cuenta los
grupos de poder. Para determinar las causas de la regulacin econmica haba
que reconocer que los productores poseen informacin clave, que sta es
superior y que conseguirla tiene un menor costo que lo que puede costarle a
los consumidores.
Posteriormente, y basado en el trabajo de Stigler, Peltzman (1976),
identific tres elementos cruciales en la teora de la regulacin econmica. En
primer lugar, concluy, que a pesar de los diversos objetivos que pueda tener
la actividad reguladora, uno fundamental es que redistribuye riqueza entre los
miembros de la sociedad. En segundo lugar, demostr que los diseadores de
la poltica reguladora tienen un fuerte inters en mantenerse en el cargo por lo
cual la regulacin se disea para maximizar el apoyo poltico. Por ltimo,
Peltzman (1976) mostr que los grupos de poder compiten ofreciendo apoyo
poltico, siempre a cambio de unas medidas y acciones que los beneficien o
que por lo menos no los perjudique.
El anlisis, por tanto, generaliza en buena medida lo que con el trabajo
anterior de Stigler ya se infera. La regulacin econmica tiende a favorecer a
ciertos grupos de poder que estn mejor organizados. La consecuencia directa
de esto es que la regulacin tiende a beneficiar a determinados grupos (por lo
general minoritarios), an a costa de perjudicar a grupos mayoritarios. La razn
fundamental por la cual se poda llegar a esta situacin es que los grupos de
poder, por definicin pequeos, tenan mayor facilidad para identificar cuales
eran sus necesidades. Una vez identificadas estas necesidades, el que su
nmero no sea muy amplio, facilita coordinar de manera ms eficiente las
acciones, y ejecutar de manera ms efectiva la presin necesaria a aquellos
que disean la poltica reguladora. Ayuda, adems que la contraparte, los
consumidores, suelen ser grupos ms dispersos y difciles de coordinar. Por
ltimo, el dao potencial que puede tener una accin reguladora mal ejecutada 18
se va a distribuir sobre un nmero amplio de consumidores, con lo cual el dao
unitario para cada individuo es lo suficientemente bajo como para que no
suponga la creacin de fuertes grupos de oposicin.
Por tanto, el modelo planteado por Peltzman (1976), basado
principalmente en el trabajo previo de Stigler, estaba sustentado en el inters
del regulador en maximizar el apoyo poltico a su gestin16. Un modelo
relacionado, deja de lado al regulador como figura central, y se enfoca ms en
la competencia entre los grupos de poder. Este modelo, presentado en Viscusi
et alter (1998), supone que el papel de la regulacin era utilizada para
incrementar el bienestar de los grupos de poder con mayor influencia. Concluye
el modelo que la competencia entre los diferentes grupos de inters por
conseguir el suficiente apoyo para lograr una transferencia de poder termina
utilizando una cantidad significativa de recursos econmicos, y en
consecuencia se termina con un equilibrio ineficiente en el sentido de Pareto17.
Sin embargo, del modelo tambin se deriva que aquellas polticas
reguladoras que son susceptibles de mejorar el bienestar son ms factibles de
implementarse que aquellas en las que el bienestar se empeorara. La razn es
que los grupos que potencialmente se beneficien de la regulacin econmica
tienden a obtener mayores ganancias cuando se interviene industrias con
significativas fallas de mercado que si se regula aquellas que no lo necesitan.
En industrias con fallas significativas de mercado, los grupos que se perjudican
con la regulacin se vern perjudicados relativamente menos y por lo tanto no
presionarn con la misma intensidad que si se regular mercados que
funcionan de una manera ms eficiente.
En alguna medida, por tanto, al argumentar que la existencia de fallas de
mercado justifica la intervencin de la agencia reguladora este modelo
soluciona una de las principales crticas a la teora NPT. Como resultado, la
presin de los grupos de poder para regular industrias con grandes fallas de
mercado (donde sus ganancias marginales sern relativamente mayores)
llevar a mayores eficiencias en la intervencin del ente regulador.
Las agencias reguladoras en el mundo han aceptado que la falta de
informacin es algo de lo que no pueden escapar. La informacin que un
regulador puede tener de la industria es limitada y rara vez tienen claridad total
sobre la demanda de los consumidores o incluso sobre el potencial tecnolgico
de la firma regulada.
El objetivo de los diferentes entes reguladores en la actualidad es buscar
mecanismos que induzcan o incentiven a las firmas reguladas a preocuparse,
no slo por sus propios intereses, sino tambin que se preocupen por alcanzar
otros objetivos, generalmente de tipo social, mediante el uso de la informacin
privada de la que disponen18. Son dos los puntos bsicos de la regulacin por
incentivos. Por una parte, la idea bsica es que el regulador delegue decisiones
como la fijacin de precios a la firma. Por otro, la firma debe poder obtener
beneficios si logra obtener reducciones en costos. En resumen, el regulador reduce el control
directo sobre la firma, pero a cambio premiar el
comportamiento eficiente de la firma19.
En el caso en que la firma regulada sea un monopolio, con informacin
privada, la regulacin ptima va a depender del nivel de asimetra de
informacin entre el regulador y la firma. Por ejemplo, si el regulador conoce la
valoracin que hacen los consumidores por la produccin de la empresa,
entonces ser posible lograr que la firma fije precios a niveles similares al costo
marginal. Esto sera posible en la medida en que el regulador pudiese
prometerle a la firma una transferencia exactamente igual al excedente de los
consumidores. Por supuesto, una situacin de este tipo slo es aceptable en la
medida en que el objetivo del regulador sea el bienestar total y no slo el
excedente de los consumidores.
En general, el regulador podr obtener mximos beneficios para los
consumidores, siempre que la firma opere en un rango de retornos
decrecientes. Por otra parte, el regulador no podr lograr maximizar el
excedente de los consumidores cuando la empresa regulada posea
informacin privada sobre sus costos. Sin embargo, an en este caso el
regulador con capacidad de compromiso creble y verificable puede lograr que
tanto los consumidores como la firma sean ganadores. Para lograr esto basta
con que el regulador prometa otorgar las suficientes transferencias a aquella
empresa que admita tener bajos costos. Pero es necesario que el regulador
sea incapaz de garantizar en el largo plazo un uso adecuado de la informacin
de costos que la firma eventualmente pueda darle. Sin este tipo de
compromisos el regulador no podr inducir a la firma a emplear su mejor
informacin para lograr beneficios generales.
As, Armstrong y Sappington (2003) argumentan que el hecho que la
informacin, la tecnologa, los instrumentos y las instituciones sean todas
variables claves para el diseo de una poltica reguladora hace que la mejor
poltica no sea nica, sino que vare a travs de industrias, pases y tiempo.

Mecanismos de Regulacin
Se definen los mecanismos de regulacin como la combinacin de
acciones e instrumentos que utiliza el gobierno con el fin de dar respuesta a
diferentes objetivos normativos e intereses privados. Sin importar cuales son
los objetivos del regulador, la agencia reguladora debe disear polticas que se
adecuen al marco regulatorio especfico, as como a las caractersticas de la
firma a intervenir. Al momento de disear estas polticas, el regulador debe
tener en cuenta la respuesta de la firma ante la imposicin de dichas polticas.
La estrategia que disee el regulador depender del grado de informacin que
disponga sobre los mercados y la firma a regular. Bajo informacin imperfecta,
el regulador buscar disear una poltica de transferencias haca la firma de
manera que el colectivo social logre aprovechar al mximo la informacin
privada que pueda facilitar la empresa. Consciente de esto, la poltica de
regulacin ptima bajo asimetras en la informacin en general tendr en
cuenta la necesidad de incurrir en estos costos.
El primer punto que el regulador debe resolver es como determinar los
precios de la firma controlada. La respuesta ms simple es que la agencia reguladora fije
directamente unos precios de tal manera que se garantice la
supervivencia de la empresa en el mercado, es decir precios tales que los
beneficios econmicos no sean negativos. Esto, por supuesto se alcanza
fijando un precio igual al costo medio. A pesar de lo directo de este enfoque,
hay varios problemas con el mismo. Por ejemplo, no necesariamente la firma
produce un solo bien, no necesariamente todos los consumidores son iguales,
y, muy importante, no necesariamente se conoce con exactitud la demanda a la
que se enfrenta la firma.
En particular, con el fin de lograr incrementos en la eficiencia econmica
de un monopolio natural, comnmente se han utilizado diferentes tipos de
discriminacin de precios. La idea bsica es que el regulador fije diferentes
precios para diferentes mercados, an cuando el consumidor pague el mismo
precio por todas las unidades de servicio o producto que consuma20.
Dentro de este esquema, y asumiendo que una firma produce ms de un
producto, pero que todos los productos comparten los mismos costos fijos se
desarroll el mtodo conocido como peak load pricing o precio de perodo
pico21. Este representa un problema tpico al que se enfrentan empresas de
servicios pblicos. Braeutigam (1989) describe las tres caractersticas de un
problema de este tipo. La primera es que la firma ofrezca servicios durante un
perodo significativo de tiempo posiblemente bajo diferentes condiciones de
demanda a lo largo del tiempo. La segunda caracterstica tiene que ver con que
la firma elige un tamao de planta que permanece invariable durante el tiempo
que la empresa este produciendo. Finalmente, la tercera caracterstica es la
imposibilidad de almacenar el producto. La conclusin general de los diferentes
modelos de este tipo es que el precio ptimo varia a travs del tiempo, es decir
idealmente debe discriminarse precios intertemporalmente.
La discusin terica de la regulacin econmica pronto hizo notar que lo
que estaba sucediendo era que la planta estaba en realidad siendo compartida
por diferentes usuarios en diferentes perodos de tiempo. La respuesta
tradicional, aunque dependiente de variables como la tecnologa disponible y
variaciones en la demanda, era que todos los costos de la planta deban fijarse
segn el precio que se fijar en el perodo de mxima carga.
El concepto de Ramsey pricing o fijacin de precios a la Ramsey
tambin est basado en la discriminacin de precios, pero maneja unos
supuestos algo ms laxos que los planteados por la literatura del peak load
pricing. La idea, tradicionalmente, es aplicable a un monopolio natural que
produzca mltiples productos. Una firma con esta caracterstica obtendra
beneficios negativos si fijase los precios de todos sus productos de manera
lineal e igual al costo marginal. Los precios Ramsey se definen como aquel
conjunto de precios que se impone uno a uno a un grupo de consumidores
(diferentes entre ellos) con el fin de minimizar las prdidas por los costos
muertos generados por el monopolio.
En su versin clsica, los precios Ramsey suponen que el regulador
opera conociendo tanto los costos como la demanda a la que se enfrenta la
firma. Sin embargo, diferentes autores han extendido el modelo a casos en los
cuales se tiene incertidumbre sobre la demanda a la que se enfrenta la
empresa22.
En cualquier caso, tanto en la fijacin de precios segn peak load como
Ramsey, los usuarios estn pagando precios uniformes al interior de cada
mercado. Este no tiene que ser el caso, pues por medio de tarifas no lineales
tambin se pueden lograr significativas mejoras en bienestar. Es el caso
cuando se le cobra al consumidor un precio por unidad variable segn el
nmero de unidades que consuma. El ejemplo clsico de fijacin de precios no
lineal es el de una tarifa de dos partes. En ese caso especfico, la tarifa tiene un
componente fijo y otro componente variable. Este esquema implica un
componente marginal constante y otro componente promedio no lineal23. Al fijar
tarifas en n partes, siendo n un nmero grande, tanto el componente marginal
como el promedio son variables para todo nivel de produccin.
Willig (1978) generaliz esto y demostr que un esquema de fijacin no
lineal de precios es superior en el sentido de Pareto a una situacin en la que
se fijen precios uniformes diferentes al costo marginal. El problema bsico de
implementar sistemas no lineales de fijacin de precios es que no es posible
conocer con anticipacin, de manera precisa, que tipo de consumidor est
dispuesto a pagar que tipo de precio. En este caso, el problema de informacin
asimtrica es que los consumidores tienen informacin perfecta sobre su
demanda, pero la empresa no. La solucin que se plante es ofrecer a todos
los consumidores una canasta de opciones, de tal manera que sean ellos
mismos lo que se auto seleccionen.
Los mecanismos de regulacin descritos hasta ahora los denomina la
literatura mecanismos de tasas de retorno, pues esencialmente buscan
determinar una tasa de retorno justa a la inversin que realice la empresa.
Estos mecanismos fueron criticados ampliamente en la literatura, no slo por
los problemas asociados a la asimetra en la informacin, sino tambin por los
costos en los que deba incurrir el regulador para determinar los costos de la
firma a regular24.
La primera y quizs ms influyente crtica a la regulacin por tasa de
retorno la plantearon Averch y Johnson (1962). El trabajo de estos autores
concluy que bajo el esquema de tasa de retorno la firma que maximiza
beneficios no estar minimizando costos dado cualquier nivel de produccin.
Averch y Johnson basan el mecanismo de regulacin en que los beneficios y el
stock de capital de la empresa son conocidos. Dado esto, el papel del
regulador se reduce a controlar directamente los beneficios de la empresa
como funcin del capital que utilice la firma. Esto es equivalente a decir que por
medio de la tasa de retorno, el ente regulador esta controlando indirectamente
los beneficios de la firma. Tanto la decisin para fijar precios como para
determinar la cantidad de insumos a utilizar queda en manos de la firma por lo
cul queda claro el inters de la misma de utilizar ms capital del necesario.
Segn Baron (1989), al modelo de Averch y Johnson se le pueden dar
dos interpretaciones. Una interpretacin es que el regulador y la firma tienen
informacin simtrica sobre la demanda y los costos. Bajo este supuesto, el
regulador, inocentemente, controla los beneficios por medio de la tasa de
retorno. La segunda interpretacin, ms plausible, dice que este modelo refleja
que la informacin es asimtrica, y que el regulador slo observa el capital y los
beneficios. Sin embargo, Baron (1989) cuestiona si la pregunta correcta no
debiera ser si el modelo de Averch y Johnson representa un tipo de regulacin
ptimo al cual se puede llegar como consecuencia de informacin incompleta.
Es bajo este marco que comienza a surgir la necesidad de dejar la
regulacin basada en la tasa de retorno por la regulacin basada en incentivos.
La idea bsica de este tipo de intervencin es lograr situar el precio cerca del
costo medio, pero buscando incentivos para la inversin. En general el
regulador tendr en cuenta que la informacin de la que dispondr es
incompleta y que la capacidad para recolectar informacin relevante para la
firma regulada es limitada.
La literatura moderna de regulacin por incentivos diferencia entre
mecanismos de regulacin Bayesianos y no Bayesianos. Los mecanismos de
regulacin Bayesianos estn basados en la literatura del agente y el principal.
El regulador carece de informacin pero tiene a priori unos condicionantes
sobre los parmetros que maximizan el problema de regulacin ptimo. Estos
parmetros a su vez dependen de unas probabilidades subjetivas. En otras
palabras, la eleccin ptima de poltica reguladora reconoce que la informacin
no es perfecta. Bajo este supuesto, utiliza la informacin limitada de la que
dispone para disear un conjunto de opciones, de las cuales la firma es
autorizada a utilizar una. La agencia reguladora por tanto maximiza su funcin
objetivo sujeto a dos restricciones. La primera es que la firma regulada esta
utilizando su mayor informacin para maximizar beneficios, y la segunda que la
firma regulada debe recibir un beneficio mnimo. An dependiendo del peso
que se le de a los beneficios de las firmas, a los ingresos del gobierno y al
excedente de los consumidores, en general la regulacin Bayesiana da como
resultado unas firmas reguladas que obtienen beneficios econmicos positivos.
Es precisamente la ponderacin subjetiva de estos pesos lo que la
regulacin no Bayesiana pretende corregir. La aproximacin no Bayesiana
pretende utilizar nicamente informacin verificable con el fin ltimo que el
mecanismo de regulacin sea independiente del regulador que la ejecute. El
mecanismo no es ptimo, pues al solo utilizar informacin verificable sta, por
definicin, no se puede predecir. Sin embargo, el sistema no busca ser ptimo,
sino que pretende ser una manera de progresar respecto al status quo,
eventualmente convergiendo a un punto de eficiencia ptima. En consecuencia,
el sistema no Bayesiano tpico no ofrece a la firma un abanico de opciones,
sino que por el contrario disea e implementa una poltica de regulacin nica.
Son varios los tipos de regulacin por incentivos que existen. El ms
comn, aunque no el primero en existir, quizs sea el denominado price caps o
precio tope25. Este no viene siendo ms que un contrato entre el gobierno y la
firma, donde se entiende que sta dispone de mejor informacin, tanto sobre costos como sobre
desarrollo tecnolgico. Precio tope se define como un ndice
de servicios regulados que se ajusta anualmente segn tres criterios. El
primero busca controlar por cambios en la inflacin y por lo tanto toma en
cuenta variaciones generales de precios de bienes finales o precios de
insumos. El segundo criterio se denomina el factor X. Este factor busca
compensar a la firma regulada por mejoras en sus niveles de eficiencia. El
tercer factor, conocido como factor Y, pretende compensar a la firma por
cambios en costos por razones exgenas a la misma. Dependiendo de si la
firma regulada produce uno o ms productos, el ndice de precios va a variar.
Para el caso de un producto, elegir un precio por encima o por debajo de los
costos medios, llevar respectivamente a grandes ineficiencias o a la quiebra
de la empresa. En el caso de ms de un producto la discusin es sobre como
determinar los pesos a usar en el ndice. El objetivo ltimo de los price caps es
fomentar que la firma regulada sea eficiente en sus costos.
Resumiendo, Armstrong y Sappington (2003) presentan cuatro
dimensiones sobre las cuales se diferencia los mecanismos de tasa de retorno
y el precio tope. La primera es la flexibilidad sobre la fijacin de precios, alta en
los precio tope, bsicamente inexistente en la tasa de retorno. La segunda
tiene que ver con la forma como se implementa y se revisa la poltica de
regulacin a travs de tiempo. En los mecanismos basados en tasa de retorno
el rezago entre variaciones en costos y el respectivo ajuste en precios es corto,
mientras que en los precio tope es ms largo. La tercera caracterstica que
diferencia a los mecanismos de tasa de retorno y precio tope es el nivel de
relacin entre los precios fijados y los costos. En la primera es baja, mientras
que en la segunda los precios corrientes no estn necesariamente atados a los
costos corrientes. Por ltimo, la cuarta caracterstica que los diferencia tiene
que ver con la especial discrecionalidad de que dispone la agencia reguladora
bajo los precio topes. Bajo el mecanismo de tasa de retorno el ente regulador
debe permitir que la firma se ajuste para garantizar que obtenga la tasa de
retorno objetivo.
Otro mecanismo comnmente utilizado, en especial cuando hay ms de
un empresa en el sector es el denominado yardstick competition. Hay dos
marcos generales en los que opera este mecanismo. El primero supone que las
economas de escala existentes exigen que haya slo una firma operando. Sin
embargo, el regulador puede recurrir a la competencia potencial para disciplinar
a la firma. Por ejemplo, puede condicionar la compensacin al monopolista
segn se comparen sus resultados con los resultados de otras firmas que
operen en otros mercados, generalmente parecidos.
La ausencia de un mercado comparable no es necesariamente
obstculo para que se utilice la competencia como instrumento para regular un
monopolio. Una opcin es utilizar franquicias para operar en un mercado.
Finalmente, existen otros tipos de mecanismos de regulacin basados
en incentivos. No necesariamente menos importantes, pero basados en la
misma idea de incentivar en vez de imponer, entre estos se encuentran rate
moratoria, reparticin de beneficios, tasa de retorno segn bandas, y
opciones.