Santos, M. Aspectos Da Desconstrução Da Reforma Democrática Do Estado

Universidade de Braslia
Instituto de Cincias Humanas

Departamento de Servio Social
Mestrado em Poltica Social

ASPECTOS DA DESCONSTRUO DA REFORMA DEMOCRTICA DO ESTADO:
PERSPECTIVA GERENCIAL E PRECARIZAO DO TRABALHO.

Marlene de J esus Silva Santos

Braslia

2006
UNIVERSIDADE DE BRASLIA
INSTITUTO DE CINCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE SERVIO SOCIAL
MESTRADO EM POLTICA SOCIAL

ASPECTOS DA DESCONSTRUO DA REFORMA DEMOCRTICA DO ESTADO:
PERSPECTIVA GERENCIAL E PRECARIZAO DO TRABALHO.


Dissertao de Mestrado apresentada ao programa de Ps-
Graduao em Poltica Social do Departamento de Servio
Social da Universidade de Braslia/UnB, como requisito
parcial obteno de grau de Mestre em Poltica Social, sob
orientao da Professora Doutora Nair Helosa Bicalho de
Sousa.

Braslia
2006

Braslia, 07 de agosto de 2006.
Banca Examinadora:

_______________________________________________________
Orientadora - Profa. Dra. Nair Helosa Bicalho de Sousa.

________________________________________________________
Profa. Dra. Analia Laura Soria Batista.

________________________________________________________
Prof. Dr. Mrio Lisba Theodoro.

DEDICATRIA

minha me Maria Vitria de Jesus, sempre companheira, no incentivo e
no sofrimento conjunto.
A mim, pela coragem de continuar e a fora de superar.

AGRADECIMENTOS

A Deus.
Ao apoio e oraes constantes de minha me.
A Profa. Dra.Nair Helosa Bicalho de Sousa, pela coragem em assumir minha orientao e respeito
que tem pelo ser humano e pelo trabalho acadmico.
Aos componentes da banca Profa. Dra. Analia Laura Soria Batista e Prof. Dr. Mrio Lisba Theodoro
por aceitarem o convite de participao.

No diga a Deus a grandeza de seus problemas, mas sim, mostre
aos seus problemas a grandeza de Deus. Tudo posso naquele
que me fortalece.

RESUMO
Este trabalho tem como principal objetivo apontar a realidade da precarizao que hoje afeta o
servio pblico brasileiro. A discusso se baseia na anlise das principais realizaes tericas, legais
e prticas do processo de Reforma do Aparelho do Estado, iniciado no Brasil a partir do ano de 1995,
durante o governo Fernando Henrique Cardoso. Por meio da anlise do arcabouo legal, assim como
de seus textos balizadores, como a Nova Poltica de Recursos Humanos e o Plano Diretor de
Reforma do Estado, foi construdo um caminho crtico, que busca desvendar sua perspectiva
ideolgica neoliberal.
A Constituio Federal de 1988 foi um marco histrico reformador, cuja forma democrtica
rompeu com o autoritarismo vigente, propondo uma nova organizao poltica, social e administrativa,
e o processo de reforma administrativa, conduzido pelo ministro Bresser Pereira no governo de
Fernando Henrique Cardoso, tem sido uma negao destes preceitos, sobretudo, porque se localiza
como um fator relevante no processo de reestruturao produtiva que se gesta em resposta nova
crise do sistema capitalista no Brasil e no mundo.
Por conseguinte, a realidade brasileira no se desvincula das propostas mundiais de
adaptao do mercado privado s regras flexveis que se apresentaram como sada para a retomada
do lucro, aps a situao de crise ter sido instalada. Entretanto, a centralidade do estudo est na
demonstrao de que durante o governo FHC fez-se, no s uma adequao do mercado privado de
trabalho precarizao, mas ela tambm tomou o espao no mercado de trabalho do servio pblico.
A anlise do caso emblemtico da Secretaria Nacional de Assistncia Social do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome permite observar a amplitude da mudana administrativa
implementada pela reforma de 1995. Neste estudo, consta-se que este rgo pblico funciona pelas
mos de terceiros, por meio de uma relao de terceirizao precria sob todas as direes de
anlise.
Neste sentido, este trabalho aponta como principal xito da Reforma de 1995 a instituio da
precarizao do trabalho no servio pblico, nos moldes daquela instituda no mercado de trabalho
privado em resposta reestruturao produtiva dos anos 1970.
Palavras chave: Reforma do Estado; Servio Pblico; Precarizao do Trabalho.

ABSTRACT
This work has main goal to point out the process of precarization of labor that, nowadays,
affects the Brazilian public service. The debate is based on the analysis of the main theoretical, legal
and practical accomplishments, which occurred during the process of State Reform. This Reform
initiate in Brazil in 1995, during the government of Fernando Henrique Cardoso and its effects can be
felt until today. Analyzing legal changes, as well as the documents of the New Politics of Human
Resources and the Managing Plan of State Reform, a critic way that unmasks its neoliberal ideological
perspective was elaborated.
Moreover, the Constitution of 1988 is considered as a reform historical landmark, which
democratic form break with the authoritarianism, creating a new politics, social and administrative
organization, and the process of administrative reform is presented as negation of the rules, because
it is seen as an important factor in the process of productive reorganization done in reply to the new
crisis of the capitalist system in Brazil and all over the world.
Therefore, Brazilian reality is not out of the worldwide proposals that adapt the private market to
the flexible rule that was presented as an exit for the retaken of the profit, after the installed crisis
situation.
However, the center of this study is to demonstrate that during FHC government the precarious
labor was installed in the private market of work, but also it has occupied the space of the public labor
market.
The analysis of the case of the Secretaria Nacional de Assistncia Social, which belong to the
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome allows us to observe the nature of the
administrative changing implemented by the 1995 Reform. In this study, it was possible to realize that
this public agency functions by other hands, involved with the relation of a precarious out-sourcing.
In this way, the thesis point out to the fact that the main success of the 1995 Reform was
related to the precarious conditions of the public market sector as has occurred in the private labor
market because of the productive reorganization of labour in the 1970 s.
Key-words: State Reform; Public service; Precarization of labor.

LISTA DE FIGURAS E TABELAS
Figura 1 Ciclo econmico produtor da crise do Estado..................................................................... 38
Figura 2 Delimitao da rea de atuao do Estado segundo a reforma do Estado de 1995.......... 42
Quadro 1 Comparativo do texto do art. 37 na Constituio e Emenda 19........................................ 74
Quadro 2 Comparativo do art. 169 da Constituio com o art. 21

da Emenda 19............................ 75
Quadro 3 Comparao do art. 39 da Constituio com o art. 5
0
da Emenda 19............................... 78
Quadro 4 Cargos extintos pela Nova Poltica de Recursos Humanos.............................................. 86
Figura 3 - Setores do Estado e formas de propriedade segundo a Reforma 1995.............................. 87
Quadro 5 - Incentivos para a demisso do servidor com at 14 anos de efetivo exerccio................. 91
Quadro 6 - Incentivos para a demisso do servidor com mais de 14 e at 24 anos de efetivo exerccio
...................................................................................................................................................... 91
Quadro 7 - Incentivos para a demisso do servidor com mais de 24 anos de efetivo exerccio......... 91
Quadro 8 - Resumo da Lei n
0
8.745..................................................................................................... 97
0
9.962. .................................................................................................... 98
Quadro 10 - Direitos previdencirios dos servidores pblicos previstos na Constituio de 1988.... 101
Quadro 11 - Direitos previdencirios dos servidores pblicos previstos na Emenda 20................... 102
Figura 4 Relao de terceirizao. .................................................................................................. 106

Figura 5 - Composio dos Recursos Humanos na Secretaria Nacional de Assistncia Social ....... 115
Quadro 12 Nomenclatura dos cargos ocupados pelos terceirizados alocados no MDS ................ 120
Quadro 13 Tabela salarial de 2005 da categoria de vigilantes do Distrito Federal......................... 121
Figura 6 - Composio dos recursos humanos no Conselho Nacional de Assistncia Social vinculado
ao MDS....................................................................................................................................... 124
Tabela 1 Composio dos recursos humanos no Gabinete do Ministro MDS................................ 127
Tabela 2 Composio dos recursos humanos da Secretaria Executiva do MDS ........................... 128
Figura 7- Composio dos recursos humanos da Subsecretaria de Planejamento, Oramento e
Administrao do MDS............................................................................................................... 128
Tabela 3 Composio dos recursos humanos da Consultoria J urdica do MDS ............................ 129
Figura 8 - Composio dos recursos humanos da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do
MDS............................................................................................................................................ 131
Tabela 4 Composio dos recursos humanos na Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional do MDS..................................................................................................................... 132
Figura 9 - Composio dos recursos humanos da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao do
MDS............................................................................................................................................ 134
Tabela 5 Composio dos recursos humanos da Secretaria de Articulao Institucional e Parcerias
do MDS....................................................................................................................................... 134
Figura 10 Total de recursos humanos alocados no MDS................................................................. 135
Quadro 14 - Concursos Autorizados pelo Governo Lula em 2003..................................................... 141

SUMRIO
RESUMO................................................................................................................................................. 7
ABSTRACT ............................................................................................................................................. 8
LISTA DE FIGURAS E TABELAS........................................................................................................... 9
INTRODUO...................................................................................................................................... 14
METODOLOGIA.................................................................................................................................... 17
1 REFORMA DEMOCRTICA E REFORMA NEOLIBERAL DE 1995............................................... 23
1.1 Reforma democrtica de 1988: antecedentes histricos................................................................ 23
1.2 A Constituio de 1988: aspectos administrativos e de segurana social inovadores .................. 26
1. 3 O incio da reengenharia dos preceitos democrticos de 1988 .................................................... 32
1.3.1 A reverso administrativa de 1995.......................................................................................... 35
1.3.1.1 O argumento de crise....................................................................................................... 35
1.3.1.2 O gerencialismo e a fragmentao do Estado................................................................. 39
1.3.1.3 O argumento de reengenharia do mercado de trabalho pblico..................................... 43
2 TRABALHO E PRECARIZAO: A QUESTO DA ATUALIDADE .................................................. 45
2.1 O trabalho como categoria central na vida humana....................................................................... 45
2.1.1 Especificidade do trabalho humano......................................................................................... 46
2.2 A precarizao do trabalho humano: a relao capital/trabalho .................................................... 48
2.2.1 Especificidade da relao de explorao no sistema capitalista............................................ 50

2. 3 As formas de precarizao do trabalho no capitalismo................................................................. 51
2.3.1 A precarizao na Primeira Revoluo Industrial.................................................................... 51
2.3.2 A precarizao na Segunda Revoluo Industrial................................................................... 53
2.3.3 A crise dos anos 1970 e a precarizao do trabalho.............................................................. 54
2.4 O mercado precrio do Brasil: evoluo histrica e atualidade...................................................... 60
2.5 Anlise do mercado de trabalho no setor pblico brasileiro........................................................... 66
2.5.1 Estado e Administrao Pblica: a importncia da organizao administrativa estatal. ........ 66
2.5.2 Breve resgate histrico do servio pblico brasileiro.............................................................. 68
3 REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1995: ASPECTOS DA INSTALAO DO MODELO
GERENCIAL E DA PRECARIZAO DO TRABALHO NO SERVIO PBLICO BRASILEIRO........ 72
3.1 Emenda Constitucional 19: a consolidao do modelo gerencial de administrao pblica......... 73
3.2 Anlise do papel da Lei de Responsabilidade Fiscal na reduo do arcabouo estatal................ 79
3.3 Uma Nova Poltica de Recursos Humanos: as diretrizes para a precarizao do trabalho no
servio pblico....................................................................................................................................... 83
4 MEDIDAS PRTICAS DE PRECARIZAO DO TRABALHO NO SERVIO PBLICO E
MUDANA DE PERSPECTIVA NO GOVERNO LULA........................................................................ 89
4.1 A implementao dos propsitos da Nova Poltica de Recursos Humanos................................... 89
4.1.1 O papel do Programa de Demisso Voluntria....................................................................... 90
4.1.2 A flexibilizao do Regime J urdico nico dos Servidores Civis da Unio............................. 92
4.1.3 A Reforma da Previdncia Social dos Servidores Pblicos.................................................. 100
4.2 A terceirizao como ideologia e no como servio..................................................................... 104

4.2.1 A precarizao privada trazida para o mercado de trabalho pblico: o estudo do caso da
Secretaria Nacional de Assistncia Social do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome............................................................................................................................................... 110
4.3 A generalizao da terceirizao no servio pblico e a mudana de perspectiva no Governo Lula
............................................................................................................................................................. 140
CONCLUSO...................................................................................................................................... 146
REFERNCIAS................................................................................................................................... 148
ANEXO................................................................................................................................................ 159
Aspectos da Desconstruo da Reforma Democrtica do Estado: perspectiva gerencial e precarizao do trabalho.
14
INTRODUO
A cabea do pesquisador composta por um emaranhado de informaes, muitas delas
difusas, heterogneas, desorganizadas e outras sistematizadas. Todavia, a dvida o fator intrnseco
de sua atividade, e em meio aos conhecimentos adquiridos, existe sempre uma pergunta que comea
pequena vai tomando forma aos poucos e em determinado momento aflora.
s vezes advinda de um pensamento simples e outrora da indignao e inconformismo com a
realidade, quando a dvida toma forma de questo, no resta ao pesquisador outro caminho, seno o
da busca de respostas. Estas podem sossegar-lhe o pensamento, ou, trazer-lhe novas perguntas,
que aprimorem aquelas primeiramente formuladas.
Assim aconteceu no processo de concepo do presente trabalho. Ao tomar conhecimento do
fenmeno da reforma do aparelho do Estado e ter contato com seus discursos e prticas, foi
inevitvel o surgimento de inquietaes.
Diante de um entendimento e de uma formao acadmica que primavam pela defesa das
conquistas sociais historicamente consolidadas na sociedade brasileira, o contanto com a Reforma
de 1995, trazia alguns questionamentos, assim resumidos por Di pietro (2006, p. 296):
qual a razo pela qual a Constituio estabeleceu normas sobre licitao, concurso
pblico, controle, contabilidade pblica, oramento e as imps para todas as
entidades da Administrao Pblica? Ser que as imps porque se entendeu que
elas so essenciais para proteger a coisa pblica ou foi apenas por amor ao
formalismo? E se elas so essenciais, como se pode conceber que, para escapar
s mesmas, se criem institutos paralelos que vo administrar a mesma coisa
pblica por normas de direito privado, inteiramente margem das normas
constitucionais?.
A indagao principal levava ao impulso da pesquisa: se a Constituio de 1988 estava to
prxima, com seus preceitos nascidos da luta poltica ainda no complemente efetivados, que
propsitos ocultos levavam sua reforma? A realidade observada tinha desconexo com o discurso
apresentado. Havia, portanto, meandros a desvendar a respeito das intenes e realizaes, que a
reforma de 1995 queria implementar.
Era preciso desvendar o processo da Reforma de 1995 em seus objetivos e reais rebatimentos
na realidade da administrao pblica brasileira.
O processo desta pesquisa comeou com a caracterizao da reforma de 1995 como um
processo desconstrutor, tendo em vista o entendimento de que a Constituio de 1988 caracterizou-

15
se como um marco histrico democrtico. Seu principal mote estava na garantia de uma organizao
administrativa democrtica e baseada no mrito.
A Constituio cidad inovadora ao instituir mudanas poltico-institucionais no mbito do
Estado brasileiro. Cria a Seguridade Social como conjunto integrado de polticas pblicas
responsveis pela proteo social. Adicionalmente, estabelece um arcabouo burocrtico-
administrativo que consolida um Estado interventor, a se efetivar pelas mos da equipe de trabalho
formada por servidores pblicos concursados, imbudos do compromisso com o bem pblico.
Em contrapartida, o complexo arcabouo legal e a gama de textos explicativos da reforma de
1995 davam a entender que o objetivo maior era adaptar o Estado ao novo modelo de administrao
gerencial. O discurso resumia a perspectiva de incorporao de uma cultura empresarial e a idia de
um Estado cada vez mais gestor e menos interventor.
A perspectiva crtica com a qual se fez a leitura do Plano Diretor de Reforma do Estado,
permitia entend-lo apenas como uma aparncia fenomnica de um processo envolto em uma
totalidade reformista com perspectiva ideolgica definida. Entretanto, a aparncia comeava a ser
negada no discurso e na prtica decorrentes.
No discurso de crise, rasteiro e anunciado por meio de argumentos curtos e com pouca base
histrico-social havia certa aparncia da busca do bem pblico, que se desvendava na realidade da
perspectiva neoliberal de enxugamento do Estado e adaptao de suas estruturas s novas
necessidades do capital. A prtica legal, extensa, perversa e ambgua desmascarava a
implementao de uma realidade gerencial, que faz da terceirizao seu instrumento principal.
Assim traada a problematizao do tema, estava o pesquisador envolto na busca de
respostas s suas indagaes. No entanto, nunca se perdeu de vista a perspectiva de que o
entendimento dos fenmenos sempre precrio e provisrio. Por isto, deve ser delimitado e definido
de forma objetiva, para que no se perca na totalidade de possibilidades e caminhos.
Para tanto, sem perder de vista o todo (referente ao amplo projeto de Reforma do Estado
proposto pelo governo FHC), era preciso aproximar-se sucessivamente do fenmeno de reforma
administrativa. Este processo comeou a ser traado com o objetivo geral de analisar os
instrumentos legais da Reforma do Estado de 1995, de modo a compreender o processo de
precarizao do trabalho no servio pblico, especialmente, no que se refere terceirizao
implementada na Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS) do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).

16
Traado o caminho geral, passou a ser urgente explicitar a engenharia do processo
reformador que, em ltima anlise, institui uma realidade totalmente nova no servio pblico
brasileiro.
O primeiro desdobramento do objetivo geral buscava colocar sobre novas bases o discurso de
reforma e desvend-lo em sua perspectiva ideolgica neoliberal, em contraposio Reforma
Democrtica de 1988. Neste sentido foi definido como primeiro objetivo especfico a anlise da
proposta de reforma democrtica do Estado feita pela Constituio de 1988, em contraposio
mudana de concepo administrativa presente na Reforma do Aparelho de Estado do
governo Fernando Henrique Cardoso.
A efetivao deste objetivo resultou na confeco do primeiro captulo deste trabalho, intitulado
Reforma Democrtica e Reforma Neoliberal de 1995, onde os aspectos de reforma democrtica
previstos na Constituio de 1988 so confrontados com a realidade da Reforma do Aparelho do
Estado de 1995.
Seguindo a aproximao com o objeto de anlise, foi traado o segundo objetivo especfico
descrever o processo de precarizao do trabalho presente na sociedade capitalista e
agravado com a crise do capital nos anos 1970, assim como suas peculiaridades no Brasil, a
partir da adoo de polticas neoliberais nos anos 1990.
Este objetivo cumpria a funo de no perder de vista a totalidade da discusso, que tem
como base, o entendimento de que as realizaes pontuais no se encontram fora de um propsito
total e complexo. O segundo captulo apresenta esta discusso sob o ttulo TTrabalho e
precarizao: a questo da atualidade. Nesta parte, busca-se deixar claro que, embora seja
primordial entender os meandros internos e a essncia da reforma de 1995, isto no pode se dar sem
levar em considerao que seus propsitos e razes pertencem totalidade de crise e de
reestruturao afeta sociedade capitalista. Alm disso, a leitura de totalidade constri as bases da
discusso da precariedade privada que se esboa no mbito do mercado de trabalho pblico, por
meio da reforma de 1995.
Em seguida, tendo sido feito o caminho de caracterizao e entendimento mais prximo do
objeto, foi delineado o terceiro objetivo especfico, ou seja, a proposta de analisar os aspectos
legais de instalao do modelo gerencial na administrao pblica e a conseqente
precarizao do mercado de trabalho dos servidores pblicos.
A materializao da discusso advinda deste objetivo se d no terceiro captulo deste trabalho,
que se intitula Reforma administrativa de 1995: aspectos da instalao do modelo gerencial e

17
da precarizao do trabalho no servio pblico brasileiro. Nesta parte do texto, se d a anlise
aprofundada dos aspectos jurdico-prticos que formatam a reforma em sua faceta real
desconstrutora, assim como se procura desvendar seus propsitos ideolgicos.
Por fim, fechando o ciclo de discusso e trazendo sempre novos horizontes, o quarto objetivo
especfico prope analisar os aspectos de precarizao do mercado de trabalho pblico por
meio do caso prtico de generalizao da terceirizao, como forma de contratao de outros
agentes pblicos, no Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
A discusso frutificada deste objetivo se desenvolve no quarto captulo intitulado Medidas
prticas de precarizao do trabalho no servio pblico e mudana de perspectiva no governo
Lula, com dois propsitos: o primeiro, desvendar a prtica precarizadora da terceirizao como real
rebatimento prtico do processo reformador; o segundo, apontar as recentes mudanas de
perspectiva, observadas no governo atual.
Com estes objetivos orientando o processo de pesquisa, a explicao mais plausvel do objeto
de estudo foi definida da seguinte maneira: O principal xito da Reforma de 1995 foi, instituir a
precarizao do trabalho no servio pblico, nos moldes daquela instituda no mercado de
trabalho privado em resposta reestruturao produtiva dos anos 70.
Esta explicao provisria do problema da pesquisa deve guiar os passos desse estudo, de
modo a orient-lo em busca da resposta adequada ao problema colocado para reflexo.
METODOLOGIA
Aps a delimitao da pesquisa, passou a ficar clara a certeza de que investigar consiste em
arriscar-se no processo de aproximao sucessiva de compreenso da realidade, sabendo, desde o
incio, que nunca ser possvel apreender a totalidade dos fenmenos, posto que a realidade social
intrinsecamente mutvel e mais complexa do que a capacidade de compreend-la. Alm disso, a
pesquisa permite que se veja com mais clareza a realidade vivida, pois a verdade dos fatos no se
encontra aparentemente demonstrada, mas se desvenda no processo do conhecimento.
No h, portanto, a pretenso de apreender toda a realidade, mas parte deste todo complexo
e multifacetado, sem perder de vista a totalidade das mudanas atuais pelas quais passa a sociedade
capitalista brasileira.

18
Tendo clareza das possibilidades e limites de um trabalho acadmico foram escolhidos os
meios e caminhos pelos quais fosse possvel uma aproximao sucessiva das respostas buscadas.
A primeira questo refere-se forma como se faria a leitura crtica de um amplo arcabouo
legal construdo pela Reforma de 1995. Era preciso analisar a Emenda Constitucional n
0
19, a Lei de
Responsabilidade Fiscal, as alteraes no RJ U, na Previdncia do Servidor, alm de uma extensa
gama de textos expositores dos propsitos da reforma.
Este trabalho pretende utilizar a dialtica como um caminho pertinente ao seu propsito de
desvendamento da realidade da Reforma de 1995, pois como diz Konder (2000), modernamente
dialtica significa: "modo de compreendermos a realidade como essencialmente contraditria e em
permanente transformao.
Demo (2000) indica, que a dialtica deve ser observada a partir de dois planos: primeiramente,
o plano da sua concepo de realidade e um outro plano de como ela imagina o conhecimento, ou de
como se constri um conhecimento nela baseado, ou seja, a dialtica parte de um pressuposto
definidor de realidade para poder estud-la.
Para utilizar a dialtica como mtodo, segundo os dois autores, importante apreender sua
maneira de entender a realidade, a partir de alguns pressupostos:

1. Todos os fenmenos da realidade se relacionam. impossvel que um fato acontea
sem que se relacione internamente com o ambiente ou o contexto onde ele se d. Pode-se
observar um fenmeno particular, mas a sua existncia no se separa da existncia de outros
fenmenos que o cercam e das condies ambientais sua volta. Esta caracterstica dos
fenmenos relaciona-os intimamente com o movimento histrico, portanto, os fenmenos
sociais so histricos, porque influenciados pelo passar dos tempos. A historicidade da
realidade advinda deste processo relacional concretiza-se pelo processo:

Tal sntese fruto de um processo dual, como diz Demo (1989) onde uma tese, ou seja, um
fenmeno em sua forma inicial, se confronta com sua anttese, ou seja, com seu contrrio e da
dinmica de luta entre os dois resulta um processo de elevao e superao, dando origem uma

19
novo fenmeno, agora denominado sntese, que uma nova tese, posto que todo fenmeno est em
constante mutao e superao. A realidade, portanto, um todo formado no por partes isoladas,
mas por partes que se relacionam e promovem sua prpria mudana histrica (KONDER, 2000).
2. A realidade encontra-se em transformao constante e ininterrupta - a aparncia do
fenmeno revela muito pouco sobre sua essncia, pois em seu ntimo ele vive constantemente
mudanas incessantes, e a evoluo acontece como conseqncia deste processo inerente
matria. Quando a anlise da realidade se atm aparncia, perde-se a captao do
movimento. Esta mudana constante na realidade permite tambm entender que ela um todo
harmnico e mutante, ou uma totalidade, pois os fenmenos s podem ser vistos em conjunto.
No sendo a soma das partes, a viso de totalidade fruto de um processo de conhecimento
profundo do fenmeno, mas sempre provisrio, pois, como diz Konder (2000): "a viso de
conjunto (...) sempre provisria e nunca pode pretender esgotar a realidade a que ele se
refere. A realidade sempre mais rica do que o conhecimento que a gente tem dela,
principalmente, porque de todo processo que vai da tese sntese, sempre se cria uma nova
tese que dar incio a um novo processo de mudana.
3. A mudana da realidade se d por um processo que vai do qualitativo ao quantitativo
- conforme Demo (2000): "a quantidade indica o horizonte da extenso, a qualidade apresenta
a intensidade das coisas". Tudo se relaciona e como resultado tudo se transforma, processo
que vai do acmulo quantitativo mudana qualitativa. Por estarem intimamente ligadas numa
relao necessria, jamais, no pensamento dialtico, pode-se fazer a dissociao destes dois
aspectos da realidade, o acmulo dirio de experincias nunca permite aos fenmenos
comear um novo dia do mesmo jeito, pois o acmulo quantitativo produz a construo de
aspectos qualitativamente novos nos fenmenos.
4. O motor da mudana na realidade a luta de contrrios. A mudana inerente realidade
que acontece do quantitativo ao qualitativo, no acontece como fruto do acaso. O motivo
particular pelo qual a realidade muda porque os objetos e fenmenos da natureza supem
contradies internas e intrnsecas. Portanto, a contradio o motor da mudana constante e
irreversvel da realidade, a qual composta por trs caractersticas:
a) A contradio interna. Alm da aparncia do fenmeno, na sua essncia vo sempre ser
encontradas foras em contradio permanente.
b) A contradio inovadora. por meio da contradio que o velho torna-se novo. A
mudana qualitativa consiste exatamente no resultado da luta do novo com o velho.

20
c) A contradio unidade de contrrios. Uma contradio na verdade a luta de dois termos,
ela uma unidade de contrrios, que so inseparveis desta unidade, pois um depende do
outro e a contradio no se reduz a nenhum deles, mas a interao entre eles uma
"unidade indissocivel.
Em resumo, pode-se dizer que a dialtica v a realidade como uma totalidade, mutante e
histrica, que deve ser observada alm do aparente, podendo-se dela captar a essncia da mudana
representada pela unidade de contrrios a ela inerente. A realidade muda porque internamente e
intrinsecamente contraditria, muda ao longo da histria, porque evolui e acumula condies de
superao atravs da luta de contrrios.
Em relao ao plano da construo do conhecimento, destacam-se algumas caractersticas
da dialtica como mtodo cientfico de observao:
1. A dialtica no aceita que os fatos sejam observados em sua aparncia. Somente na
essncia dos fenmenos se pode encontrar a luta de contrrios e assim sua verdadeira face.
2. No se pode estudar os fenmenos desgarrados de seu contexto imediato e de seu
contexto histrico.
3. No se pode reduzir o estudo da realidade a nenhum de seus aspectos, pois ela uma
totalidade. Assim como tambm no se deve separar o quantitativo do qualitativo.
4. Devem estar presentes sempre no processo de construo de conhecimento a crtica e a
autocrtica. A crtica permite o acmulo quantitativo que vai levar mudana e a autocrtica,
permite que este processo no morra em si mesmo, pois s pela constante alimentao dos
conflitos que o processo de conhecimento tornar-se- cada vez mais profundo.
5. O conceito (ou a teoria) exprime a totalidade do objeto, pois uma construo que parte
da observao do aparente confrontando-se com ele, e negando-o no sentido de ir alm dele,
desvendando seus aspectos de conflito interno.
6. O mtodo dialtico no faz distino entre teoria e prtica (YAKHOT, 1967), a teoria,
constri observao da prtica, indo alm do seu aparente. Como explicita Demo (1989):
"Toda prtica apequena a teoria, pois no ultrapassa a condio histrica de uma verso
dela". Teoria e prtica formam uma unidade de contrrios, pois uma influencia a outra e
permite a sobrevivncia de ambas nesta luta constante.

21
7. O estudo da realidade implica num processo, nunca acabado. Como diz Yakhot (1967): a
verdade no pode ser apresentada como uma imagem final e total ou como uma fotografia de
toda a natureza. O estudo dialtico sempre um recomear a conhecer.
Em resumo, o mtodo dialtico cientfico e lgico e no se contenta com a aparncia dos
fatos, porque entende que a realidade uma totalidade dinmica. Disso serviu este trabalho para
analisar o processo de 1995, em busca de sua essncia, desvendando no discurso o seu propsito.
No entanto, cabe mencionar sua articulao com a realidade da reestruturao produtiva capitalista a
partir dos anos 1970.
Todavia o mundo das idias se refaz na prtica, ento, era preciso no s analisar os aspectos
tericos na busca dos sentidos da linguagem, mas tambm procurar relacionar o pensamento com os
rebatimentos cotidianos do discurso. Para tanto, a pesquisa documental, a pesquisa quantitativa, as
entrevistas e a observao participante foram instrumentos fundamentais.
A pesquisa documental referiu-se aos textos explicativos e legais da Reforma de 1995. O uso
desta tcnica de anlise de contedo permitiu a cobertura de uma gama de fenmenos (GIL,
1994, p. 71-73) sem necessariamente pesquisar diretamente os fatos. Os documentos foram a base
material sobre a qual se assentavam os propsitos reformadores. A anlise documental com a ajuda
do mtodo dialtico permitiu extrapolar o texto na busca dos elementos ideolgicos e capazes de
explicitar os propsitos reais da gesto Bresser Pereira a respeito da sua proposta de reforma do
Estado.
A pesquisa quantitativa foi realizada com levantamento dos dados secundrios
1
fornecidos
pela Coordenao de Recursos Humanos do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome e a partir da, teve incio o processo de relacionamento da leitura da reforma com sua prtica
de resultados. As informaes referem-se mo-de-obra institucional, definida como componente da
equipe do rgo, formada por servidores pblicos, funcionrios de cargos em comisso, funcionrios
terceirizados e estagirios.
Os dados datam de janeiro de 2006 e a pesquisa foi complementada pela observao
participante. Esta forma de coleta de dados obtida por meio do contato direto do pesquisador com
o fenmeno observado, para recolher as aes dos atores em seu contexto natural, a partir de sua
perspectiva e seus pontos de vista (CHIZZOTTI, 1995, p. 90). Neste trabalho, este processo
aconteceu durante o perodo de julho a agosto de 2005, quando a pesquisadora freqentou as
dependncias do ministrio observando o trabalho terceirizado realizado no rgo.

1 Dados secundrios (dados j existentes, anteriormente colhidos por outro pesquisador ou por outra instituio; dados de segunda mo)
(HIRANO, 1979, p. 37).

22
Os dados levantados ofereciam uma viso global e panormica dos efeitos da reforma de
1995 na estrutura dos recursos humanos da Secretaria Nacional de Assistncia Social do MDS. A
escolha do lcus de pesquisa justifica-se pelo fato deste comportar as principais aes sociais do
governo Lula e, principalmente, porque sua estrutura abriga a secretaria responsvel pela efetivao
de uma das polticas pblicas de seguridade, a assistncia social.
Esta dissertao baseou-se fundamentalmente na pesquisa documental, ou seja, no
levantamento de bibliografia vinculada ao tema e problema da pesquisa. Alm disso, foi feito um
levantamento detalhado dos documentos oficiais a respeito da Reforma de 1995, especialmente as
publicaes da ENAP (Escola Nacional de Administrao Pblica) e do MARE, rgos centrais
responsveis pela reformulao e divulgao das propostas governamentais.
Por fim, a realizao de quatro entrevistas semi-estruturadas com informantes
qualificados se justifica por ser um processo de interao social entre duas pessoas na qual uma
delas, o entrevistador, tem por objetivo a obteno de informaes por parte do outro, o entrevistado
(HAGUETTE, 2005, p. 86). Sua forma relacional permitiu traduzir de forma mais prxima e fiel a
realidade sobre a qual se debrua o estudo.
Os informantes qualificados foram trs diretoras de departamento (denominados Diretora 1, 2
e 3) e um Coordenador de regulao (ao qual se vai nominar Coordenador), componentes da equipe
da Secretaria Nacional de Assistncia do MDS. So considerados informantes especiais, tendo em
vista a posio de responsabilidade e mando administrativo, o que envolve conhecimento global da
realidade cotidiana, alm de, institucionalmente, serem agentes autorizados para o fornecimento de
informaes.
2
O uso da entrevista semi-estruturada consiste em uma srie de perguntas abertas, feitas
verbalmente em uma ordem prevista, mas na qual o entrevistador pode acrescentar perguntas de
esclarecimento" (LAVILLE & DIONNE, 1999, p. 188), serviram ao propsito de aproveitar
profundamente as informaes fornecidas pelos entrevistados, de forma contnua e natural, mas
significativamente rica em detalhes.
Nesta oportunidade, tambm relevante informar que, por questes ticas, no ser
mencionado o nome da empresa terceirizada contratada pelo MDS, nem mesmo identificados os
informantes entrevistados.
Em ltima anlise, ciente da incompletude de qualquer estudo que busca analisar parte da
totalidade, este trabalho se prope a desvendar o processo silencioso da reforma administrativa do

23
Estado brasileiro, na perspectiva de que pelo conhecimento da realidade e desvelamento de suas
caractersticas fenomnicas, possvel construir alternativas renovadoras do compromisso com o
servio pblico estatal.
1 REFORMA DEMOCRTICA E REFORMA NEOLIBERAL DE 1995
No ano de 2006, a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 completa dezoito
anos de existncia. Fato histrico comemorativo demonstra a solidez desta Carta Magna no
ordenamento da nao, mas tambm revela as mudanas e reformulaes que sofreram tanto o texto
constitucional, como a sociedade brasileira. A Constituio cidad fruto de um processo transitrio
entre o autoritarismo e a democracia, fatores que ressaltam sua importncia como um instrumento de
reforma.
1.1 Reforma democrtica de 1988: antecedentes histricos
O texto constitucional reformador de 1988 fruto de um processo constituinte com embates de
interesses de classes e, conseqentemente, na busca de consensos que culminaram em um
documento com ambigidades, posto que ao mesmo tempo, preza pela propriedade privada, e
tambm garante como dever do Estado a prestao universal de servios sociais pblicos.
Um de seus marcos significativos como reforma democrtica foi a consolidao do conceito de
Seguridade Social que engloba as reas de sade, previdncia e assistncia social e define
princpios e diretrizes para o custeio, organizao administrativa e participao popular (MOTA,
2000).
Tal texto constitucional vem sofrendo modificaes, por meio de emendas, descumprimento de
seus preceitos ou pela demora em sua regulamentao. Adicionalmente, foi alvo de um processo de
recomposio de seu contedo em seus aspectos gerais e administrativos sob forma de uma
ofensiva neoliberal no governo FHC que objetivou reordenar o pas (NOGUEIRA, 1998), trazendo
uma nova cultura administrativa para o servio pblico nacional.
Para compreender o significado da Constituio de 1988, assim como as modificaes que
sofreu, preciso anteriormente resgatar a realidade brasileira do momento de sua formulao, haja
vista que a lei suprema de 1988 consolida e amplia um Estado Social gestado no pas desde os anos
1930.

2
Tendo em vista a diretora de um dos departamentos se encontrar de frias, foi realizada a entrevista com um coordenador desta diretoria.

24
O sistema de proteo social brasileiro comea a ganhar corpo em 1923 quando a Lei Eloy
Chaves implementou a concesso de seguros sociais aos trabalhadores das ferrovias. Financiada
em parte pelos trabalhadores, e em parte pelos empresrios, oferecia, basicamente, quatro
benefcios: 1) medicina curativa; 2) aposentadoria por tempo de servio, velhice ou invalidez; 3)
penses para dependentes e 4) ajuda para funerais (IAMAMOTO, 1985). Posteriormente, outras
categorias de trabalhadores tambm tiveram acesso aos seguros previdencirios que visavam,
sobretudo, reduzir os impactos sobre a fora de trabalho que j sentia os efeitos da forte explorao
capitalista na incipiente industrializao do pas (IAMAMOTO, 1985).
Neste momento, predominou a proteo social por meio de seguros privados destinados os
trabalhadores formais
3
, sistema que viria dar forma poltica de previdncia social brasileira. A
assistncia social ainda no era uma realidade como poltica pblica
4
, ou como alternativa de
proteo social ao restante da populao no envolvida no mercado de trabalho formal. Suas aes
eram realizadas com caractersticas restritivas, imediatistas e pontuais e, na maioria das vezes, a
implementao estava a cargo das igrejas, portanto, sob a lgica da caridade. O pblico preferencial
da atuao em assistncia era formado pela populao vulnervel e incapaz ao trabalho como as
crianas, os portadores de deficincia e os idosos.
Desenvolvida durante os governos desenvolvimentistas e ditatoriais, a atuao social estatal
deste perodo pode ser resumida, segundo as seguintes caractersticas (DRAIBE, 1998):
1. O poder executivo federal exercia papel central na definio das diretrizes e formas das
polticas pblicas e a realidade local era pouco valorizada;
2. A estruturao das aes era realizada com base em seu pblico-alvo, o que resultava
em fragmentao da atuao estatal, alm de duplicidade de atendimentos em alguns casos;
3. Havia um sistema de financiamento incompatvel com as demandas sociais, uma vez que
tinha como base a contribuio de trabalhadores formais e empresas. Como no Brasil o
assalariamento e a insero formal no mercado no eram generalizadas, a base de financiamento
das polticas sociais tornava-se fraca e instvel;
4. Existia uma participao popular era pouco valorizada;

3
Segundo Fleury (s.d: 2), no modelo de seguro social a proteo social dos grupos ocupacionais estabelece uma relao de direito contratual,
na qual os benefcios so condicionados s contribuies pretritas e filiao dos indivduos a tais categorias ocupacionais que so
autorizadas a operar um seguro. A organizao altamente fragmentada dos seguros expressa a concepo dos benefcios como privilgios
diferenados de cada categoria, como resultado de sua capacidade de presso sobre o governo.
4
Segundo Fleury (s.d: 2), no modelo assistencial as aes, de carter emergencial, esto dirigidas aos grupos de pobres mais vulnerveis,
inspiram-se em uma perspectiva caritativa e reeducadora, organizam-se em base associao entre trabalho voluntrio e polticas pblicas,
estruturam-se de forma pulverizada e descontinuada, gerando organizaes e programas muitas vezes superpostas. Embora permitam o acesso
a certos bens e servios, no configuram uma relao de direitos social, tratando-se de medidas compensatrias que terminam por ser
estigmatizantes.

25
5. Ampla participao do setor privado na prestao de servios, uma vez que o aparato
estatal disponvel era ainda incipiente;
Em razo do exposto, v-se que o Brasil chega aos anos 1970 com uma atuao social estatal
j instalada, mas ainda incipiente e carente de organizao, pois um importante contingente
populacional estava fora do acesso proteo (FERREIRA, 1998).
Em contrapartida, os anos 1970, tambm so marcados como um momento de efervescncia
poltica no pas, posto que ainda sob os efeitos do regime militar e do AI-5 a populao comea a
expressar sua insatisfao poltica, mesmo s tendo como opo o voto em dois partidos: a ARENA
(partido do governo) e o MDB (partido de oposio).
Em 1974, o MDB consegue sua primeira vitria efetiva como partido que havia sido realmente
adotado pela maioria do eleitorado das grandes cidades (BIERRENBACH, 1986, p. 57), pois ganha
a maioria de votos para o Senado Federal nas eleies daquele ano. Esse fato abre caminho para a
luta democrtica, pois as classes dominantes percebem a diminuio de sua legitimidade poltica.
O resgate da dvida social passa a ser ponto central na agenda poltica brasileira. A correlao
de foras gera discusses que se mostram claramente (FLEURY, s.d.) quando teve incio o processo
de convocao da Assemblia Nacional Constituinte, pois tornou-se visvel o estabelecimento de
duas concepes opostas (BIERRENBACH, 1986, p. 70-71):
De um lado, o establishment governamental, com todo o Poder Executivo, a
maioria do Legislativo, os partidos polticos majoritrios e alguns setores do
J udicirio, convocando uma Constituinte "congressual", ou seja, composta por
senadores e deputados. Provavelmente disposta a receber, pronto e acabado, um
anteprojeto adrede elaborado por uma "Comisso de Estudos Constitucionais" de
cinqenta sbios nomeados pelo Executivo. Sbios e sabidos. De outro, toda a
sociedade civil brasileira, mais representativa do que partidos, alguns de pouca,
outros de nenhuma representatividade, exigindo participao popular.
Alm disso, no que diz respeito seguridade social, havia ainda algumas outras foras em
correlao. Os partidos polticos neutralizaram aspectos corporativistas, no momento de definio
das camadas populares que seriam atendidas pelos servios assistenciais. Os sindicatos atuavam
privilegiando o mbito da empresa como local de proteo social. Os movimentos sociais, embora um
pouco menos organizados que os partidos e sindicatos, no deixaram o debate se direcionar apenas
para a proteo da classe trabalhadora, lembrando da necessidade de amparo daqueles no
includos no sistema de seguro. A classe empresarial, que optou por reivindicar alguns de seus
interesses, mas tambm aceitar algumas reivindicaes sociais, e logo que entendeu ser preciso
ceder para no perder todo o espao poltico (MOTA, 2000).

26
Neste sentido, a Constituio de 1988 consagrou um avano social, j que foi fruto da luta entre
vrios interesses e interessados, como diz Netto (1999, p. 77, apud MONTAO, 2002, p. 35):
A Constituio de 1988 consagrou este profundo avano social, resultado das lutas
conduzidas, por duas dcadas, pelos setores democrticos: sem ferir a ordem
burguesa [...], ela assentou os fundamentos a partir dos quais a dinmica
capitalista poderia ser direcionada de modo a reduzir, a nveis tolerveis, o que os
prprios segmentos das classes dominantes ento denominavam "dvida social".
A Constituio de 1988 configurou um "pacto social" que, pela primeira vez no
pas, apontava para a construo de "uma espcie de Estado de Bem - Estar
Social".
De maneira que, o marco significante da instituio de tal "pacto social" foi a adoo, no texto
constitucional, do conceito de seguridade social, esboando um sistema de proteo social cujo
objetivo proteger nos casos de eventualidades, independentemente da capacidade laborativa do
indivduo e acabando por se constituir num verdadeiro "sistema de contingncias sociais" (VIANNA,
2002).
Com a definio de seguridade social na Constituio de 1988, a sociedade brasileira passa a
admitir, em termos legais, que o Estado o responsvel pela formulao de polticas sociais e a
prestao de servios com o objetivo de garantir o bem-estar dos indivduos independente de sua
insero laborativa devendo proteg-los das conseqncias que a explorao capitalista produz. Em
virtude disso, pode-se considerar o texto constitucional de 1988 como um documento de reforma
democrtica e de garantia de direitos novos.
1.2 A Constituio de 1988: aspectos administrativos e de segurana social inovadores
A lgica protetiva do pas sofreu importantes mudanas com o aparato institucional construdo
em 1988. Ao invs da excluso pelo seguro e pela assistncia, consolida-se a incluso pela
seguridade.
A seguridade social garantida pela Constituio de 88 um avano como um passo atrs. Ela
produz inovaes (acesso universal sade), mantendo caractersticas restritivas do passado
(previdncia restrita ao trabalhador formal), fato previsvel, pois esse texto constitucional a sntese
da correlao de foras que lhe precedeu.
Isto posto, a amplitude e novidade de tal reforma democrtica podem ser explicitadas por meio
do exame das principais inovaes do texto constitucional e de suas leis regulamentadoras.
Para tanto, inicia-se a anlise por meio de um dos aspectos mais inovadores da Constituio
de 1988: a reforma democrtica realizada no Estado Brasileiro que se expressa j em seu artigo 1
0
:

27
Art. 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos
Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico
de Direito (...).
(O grifo no original)
Este Estado Democrtico estrutura-se administrativamente, segundo princpios elencados no
art. 37. O primeiro princpio o da legalidade, que indica que o agente pblico s pode agir em nome
e em funo da lei, como explica Rigolin (1989, p.72) toda e qualquer atuao da administrao
deve, pena de ilegtima e inaceitvel, submeter-se em todos os termos autorizao legal.
Outro princpio o da impessoalidade, cujo propsito afirmar que o servio pblico composto
por agentes profissionais que no confundem o mbito pblico com suas questes pessoais. A
moralidade acrescenta fora a esse ltimo, devendo a ao do agente pblico ser sinnimo de
idoneidade, lisura, honestidade, honorabilidade (RIGOLIN, 1989, p. 72).
No arremate destes princpios est a publicidade, garantidora da divulgao de todo ato
pblico, alm de proibir que seja negada informao pblica ao cidado, salvo em caso de
documentos sigilosos, cuja divulgao possa prejudicar o andamento dos trabalhos administrativos,
mas aos quais o indivduo pode ter acesso judicial, caso esteja realmente interessado em seu
contedo (RIGOLIN, 1989).
Em resumo, o Estado e a administrao pblica so consolidados em seu carter democrtico
nos primeiros captulos da Lei Magna, observa-se, assumindo um carter reformador que pode ser
considerado um salto qualitativo no que toca Administrao Pblica no Brasil (SANTOS, 1997, p.
93).
Alm da organizao da estrutura administrativa, foi tambm importante o aspecto de reforma
do mercado pblico de trabalho feito neste texto legal. A atuao do servidor passa a ser vista como
pea fundamental na administrao pblica, sendo tratada desde o captulo referente a este tpico.
Ganha, ademais, um captulo especfico de regulamentao de suas atividades, alm de lei
completar (Regime J urdico nico dos Servidores Pblicos - Lei 8.112), que fortalece a carreira e a
atividade pblicas.
Na perspectiva de realizar um resgate das principais inovaes que a Constituio traz com
relao ao servidor pblico e suas atividades, pode-se citar:
1. A regulamentao do direito de greve em seu art. 9
0
. Fator que reconhece a relao
capital-trabalho no mbito do Estado, sendo este um espao democrtico de disputa de

28
classes e o servidor pblico um cidado legtimo para reivindicar melhores condies de
trabalho (SANTOS, 1997).
2. A garantia da irredutibilidade salarial no inciso XV do art. 37 (RIGOLIN, 1989).
3. A previso de que Unio, Estados, o Distrito Federal e Municpios instituiro no mbito de
suas competncias regime jurdico nico e plano de carreira para seus servidores. A
regulamentao do art. 39 acabaria com a multiplicidade de regimes de contratao at ento
vigentes (SANTOS, 1997).
4. A extenso de direitos dos trabalhadores em geral tambm aos servidores pblicos, tais
como: vencimento no inferior ao salrio mnimo; 13
0
salrio anual; repouso semanal
remunerado; licena gestante e paternidade; salrio-famlia e adicional de atividades penosas.
Estas garantias do 3
0
do art. 39 instituem parmetros mnimos de proteo ao servidor no
mbito da Unio, Estados e municpios (SANTOS, 1997).
5. A instituio de regime prprio de aposentadoria, que protege das imprevises do futuro,
assim como fortalece a estabilidade e o vnculo com o servio pblico.
6. E por fim, a garantia da isonomia de vencimentos para cargos e atribuies iguais ou
assemelhados do mesmo poder ou entre poderes no pargrafo 1
0
do art. 39 (RIGOLIN, 1989).
Garantia legal que respeita o servidor como investido em funo pblica, independente do
poder em que esteja lotado. Como resume Santos (1997, p. 178) tal regulamentao:
entendeu como pressuposto a necessidade que os quadros de pessoal dos
poderes sejam organizados de forma assemelhada, possibilitando a identificao
dos cargos de atribuies iguais ou assemelhadas existentes nos diversos planos
e cujos vencimentos devem ser, obrigatoriamente, iguais.
Do mesmo modo que a Constituio reorganiza o mercado de trabalho pblico, tambm
redefine as relaes entre os entes federados brasileiros (FLEURY, s.d). Inovadoramente
5
, institui-se
uma relao de interdependncia que permitiu aos municpios agir independente das determinaes
do Poder Executivo. O texto constitucional organizou a estrutura administrativa municipal, alm de
listar suas atribuies especficas no art. 30.
Ao garantir autonomia, fica clara a relao de cooperao entre os entes federados, onde a
Unio d suporte a Estados e Municpios, e esses ltimos, tm tambm o auxlio dos Estados no que
couber, fator de fortalecimento da efetividade das polticas pblicas em mbito local.

29
De modo que, para arrematar as importantes inovaes democrticas e o aspecto de reforma
de tal Constituio fundamental tratar da proteo social consolidada no conceito de seguridade
social.
A seguridade social foi construda como conjunto de trs polticas sociais organizadas de
forma descentralizada, integrada, com comando poltico nico e um fundo de financiamento em cada
esfera governamental, regionalizada e hierarquizada, com instncias deliberativas que garantissem a
participao paritria da sociedade organizada, em cada esfera governamental (FLEURY, s.d, p. 5).
O financiamento ponto crucial que permitiu ao sistema a edificao sobre bases mais fortes,
pois a previso oramentria d vida poltica pblica. Tendo em vista que at 1988 o financiamento
das polticas sociais apoiava-se decisivamente em contribuies sociais de trabalhadores e
empregadores participantes do mercado formal de trabalho (DRAIBE, 1998, p. 8), a Constituio
cidad no s diversificou a base de financiamento da seguridade, como tambm criou um sistema
oramentrio uno, no art. 195.
A seguridade no s busca garantir proteo social, como se ancora em base financeira
diversificada que funciona para garantir a sua efetividade. No entanto, por ser constituda pelo
conjunto de trs polticas pblicas, torna-se importante a anlise dos avanos de cada uma delas.
Primeiramente, a poltica de sade garantida sem a necessidade de uma contrapartida
contributiva. Desvincula-se, portanto, da lgica do seguro ao entender que todo o cidado tem direito
a servios integrados de sade (art. 196 da Constituio).
Esta perspectiva pblica universal rompe com a antiga realidade de excluso do acesso
sade, posto que at ento, somente trabalhadores do setor formal tinham acesso ao sistema pblico
de sade. Como explicitava a Constituio de 1967:
Art. 165. A Constituio assegura aos trabalhadores os seguintes direitos, alm
de outros que, nos termos da lei, visem melhoria de sua condio social:
XV assistncia sanitria, hospitalar e mdica preventiva;
Alm de garantir o acesso ao direito universal de sade, o texto legal consolidou um sistema
integrado de proteo: o Sistema nico de Sade (SUS), com descentralizao das aes e
participao do cidado na gesto da poltica (art. 198 da Constituio de 1988).

5
A Constituio de 1967 dava poder primordial Unio, tanto que seu artigo 13 diz que a elaborao oramentria, a fiscalizao oramentria
e financeira, inclusive a aplicao dos recursos recebidos sero realizados pela Unio e atribudos aos Municpios;

30
A lei regulamentadora do SUS (Lei 8.080 de 19 de setembro de 1990) entende a sade como
o resultado de um conjunto de mltiplos fatores. Concebe tambm a sade como um sistema pblico
unificado e abrangente, que cuida no somente dos aspectos corretivos, mas tambm da preveno
de todas as aes que influem em uma boa qualidade de vida aos cidados, alm de visar no s
aspectos corretivos, mas tambm a preveno, por meio da garantia da qualidade de vida do
cidado.
No que diz respeito poltica de previdncia social, ela reproduz as caractersticas de seguro
pr-existentes, pois os benefcios so cada vez mais condicionados a uma contribuio prvia e
seus montantes so proporcionais s contribuies efetuadas (BOSCHETTI, 2003, p. 69). Todavia,
tambm sofre avanos, que podem ser resumidos nos seguintes aspectos:
1. A partir da Constituio, qualquer pessoa, mesmo que no esteja exercendo atividade
remunerada pode contribuir para a previdncia como autnomo, o que rompe com o conceito
de cidadania regulada
6
(BOSCHETTI, 2002, p. 17). Fator que foi regulamentado pela Lei n
8.212, de 24 de julho de 1991:
Art. 12 - So segurados obrigatrios da Previdncia Social as seguintes pessoas
fsicas:
IV - como trabalhador autnomo:
a) quem presta servio de natureza urbana ou rural, em carter eventual, a uma ou
mais empresas, sem relao de emprego;
b) a pessoa fsica que exerce, por conta prpria, atividade econmica de natureza
urbana, com fins lucrativos ou no.
2. Incorpora-se como segurados trabalhadores de categorias at ento excludas como
empregados domsticos e trabalhadores rurais;
3. Ocorre a incorporao de pessoas que exercem atividades com ganhos no regulares e
tambm quaisquer outras que tenham interesse em contribuir como contribuinte facultativo,
posto que o acesso foi ampliado com a criao de novas categorias contributivas.

CAPTULO I - Dos Contribuintes
SEO I - Dos Segurados
V - como contribuinte individual:
a) a pessoa fsica, proprietria ou no, que explora atividade agropecuria ou
pesqueira, em carter permanente ou temporrio (...) ainda que de forma no
contnua;
b) a pessoa fsica, proprietria ou no, que explora atividade de extrao mineral -
garimpo, em carter permanente ou temporrio (...) ainda que de forma no
contnua;
c) o ministro de confisso religiosa e o membro de instituto de vida consagrada
(...);
e) o brasileiro civil que trabalha no exterior para organismo oficial internacional (...);

6
SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Cidadania e justia: a poltica social na ordem brasileira. Rio de janeiro: Campus, 1987.

31
f) o titular de firma individual urbana ou rural, o diretor no empregado e o membro
de conselho de administrao de sociedade annima, o scio solidrio (...), desde
que recebam remunerao;
g) quem presta servio de natureza urbana ou rural, (...), a uma ou mais empresas,
sem relao de emprego;
h) a pessoa fsica que exerce, por conta prpria, atividade econmica (...);
VI - como trabalhador avulso: quem presta, a diversas empresas, sem vnculo
empregatcio, servios de natureza urbana ou rural definidos no regulamento;
VII - como segurado especial: o produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatrio
rurais, o pescador artesanal e o assemelhado, que exeram essas atividades
individualmente ou em regime de economia familiar (...).
Art. 14 - segurado facultativo o maior de 14 (quatorze) anos de idade que se filiar
ao Regime Geral de Previdncia Social, mediante contribuio (...).
(Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991) (Com adaptaes).
O que se v que, mesmo mantendo aspectos do passado, a Constituio de 1988 consegue
produzir avanos democrticos na lgica do seguro. Embora a proteo ainda se direcione aos
contribuintes, estes ltimos se tornam uma categoria mais ampla de pessoas, o que permite proteger
tambm aqueles no inseridos no mercado de trabalho.
De maneira que, no conjunto das polticas constituintes da seguridade, talvez a assistncia
social seja a mais inovadora, posto que, historicamente, constituiu-se em ao estigmatizada e
desorganizada.
A assistncia social, nesta Carta Magna, assume o status de direito no contributivo e isto, por
si s, j constituiria um considervel avano. Embora ainda privilegie atendimento de determinadas
categorias da sociedade, os chamados "vulnerveis", ou pessoas que por sua natureza esto
incapacitadas para o trabalho:
Art. 203. A assistncia social ser prestada a quem dela necessitar,
independentemente de contribuio seguridade social, e tem por objetivos:
I - a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice;
II - o amparo s crianas e adolescentes carentes;
III - a promoo da integrao ao mercado de trabalho;
IV - a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a
promoo de sua integrao vida comunitria;
V - a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de
deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria
manuteno ou de t-la provida por sua famlia, conforme dispuser a lei.
(Constituio de 1988)
As contradies e as lutas de foras que conformaram o texto constitucional, se apresentam
claramente no que se refere a esta poltica pblica, na medida em que a assistncia como direito
prioriza segmentos sociais vulnerveis, mas ao mesmo tempo garante um salrio mnimo para idosos
e portadores de deficincia. Este um contraponto garantidor de renda que responde s
necessidades sociais em detrimento do mercado de trabalho, como solucionador de problemas deste
pblico-alvo.

32
A Lei Orgnica da Assistncia (LOAS) (Lei n
0
8.742 de 7 de dezembro de 1993) avana na
definio da assistncia social como uma poltica de combate s desigualdades, ao primar pelo
atendimento s necessidades sociais em detrimento da rentabilidade econmica (PEREIRA, 1996).
Art. 4
o
A assistncia social rege-se pelos seguintes princpios:
I - supremacia do atendimento s necessidades sociais sobre as exigncias de
rentabilidade econmica;
Alm disso, a LOAS consolida uma poltica pblica que prev, em seu captulo IV, benefcios,
servios, programas e projetos de assistncia social. Entre os benefcios, esto previstos, na Seo I,
o Benefcio de Prestao Continuada e na Seo II, os Benefcios Eventuais. Estes ltimos, auxlios
pecunirios concedidos, eventualmente, s famlias, em virtude do acontecimento de alguma situao
especfica; como o caso do auxlio-natalidade, auxlio-morte, entre outros que podem ser propostos
para atender situao de vulnerabilidade temporria de crianas, famlias, idosos, gestantes, nutrizes
e pessoas portadoras de deficincia.
Bem como nas sees IV e V tm-se os programas de assistncia social e projetos de
enfrentamento da pobreza, que no se restringem a nenhum pblico alvo. Eles criam um modelo de
aparato institucional protetor e abrem espao, inclusive, para a criao de novas formas protetivas no
mbito de estados e municpios, ao entender que a proteo social deve ser ampla e adaptada s
necessidades da comunidade local.
Em razo do exposto, v-se que o padro de seguridade da Constituio de 1988 avanado
at mesmo para o modelo original de seguridade, que segundo a OIT (1984) a proteo que a
sociedade proporciona a seus membros mediante uma srie de medidas pblicas contra as privaes
econmicas e sociais. A Carta Magna lana as bases para construo de um indito arcabouo
protetivo nacional, assim como realiza clara reforma democrtica em amplos aspectos da vida
nacional. Todavia tal inovao legal instala-se no pas em momento histrico adverso, e comea a
sofrer com o processo de reengenharia de seus preceitos a partir de uma perspectiva neoliberal que
se instala a partir do governo Collor de Melo em 1990.
1. 3 O incio da reengenharia dos preceitos democrticos de 1988
Diante dessa conjuntura democrtica favorvel dos anos 1990, as condies objetivas para a
implementao da perspectiva constitucional no eram certas. No momento histrico em que o Brasil
lana as bases para a implantao de um amplo arcabouo social protetivo, estava em curso,

33
internacionalmente, um processo de questionamento e negao do Welfare State
7
e da interveno
estatal na sociedade (MOTA, 2000, p. 142).
Embora, na dcada de 1990 a Constituio de 1988 deveria permitir a efetivao da
democracia e da proteo social por meio do Estado, inicia-se neste perodo, um processo de
desconstruo (NOGUEIRA, 1998) do aparato social e administrativo estatal, ainda no totalmente
consolidado, como esclarece Montao (2002, p. 36):
Inicia-se, lenta e gradualmente, o processo de reestruturao (ajuste) capitalista no
Brasil. Comea a amadurecer a idia de reformar o Estado, eliminado os aspectos
"trabalhistas" e "sociais" (...) e, particularmente, esvaziando as conquistas sociais
contidas na Constituio de 1988.
Logo, para colocar em prtica o "pacto social" preconizado na Constituio de 1988 era preciso
haver envolvimento das elites nacionais para, no plano econmico, reduzir taxas de explorao e, no
plano poltico, construir mecanismos democrticos de controle social, assim como garantir o
investimento estatal em amplo aparato de servios pblicos universais (NETTO, 1999, p. 79 apud
MONTAO, 2002, p. 37). Em contrapartida, internacionalmente, havia a negao de quaisquer
condies a este processo, posto que o novo ideal poltico propunha o mnimo de interveno estatal
para um mximo de explorao, na busca da maximizao dos lucros.
De sorte que parece ter havido uma opo dos governos, que assumiram o poder no perodo
ps - Constituio de 1988, no sentido de realizar atitudes orientadas pelo favorecimento do capital e
pela subordinao aos ajustes exigidos pelas agncias internacionais de enxugamento do aparelho
do Estado (BOSCHETTI, 2004, p. 118).
Esse posicionamento ideolgico comea a recompor a reforma democrtica por meio de
estratgias que dificultam a implantao de servios pblicos. Tal processo reconstituinte atinge boa
parte dos aspectos da vida social brasileira, mas se faz de maneira especfica no que se refere
reforma/desconstruo do arcabouo administrativo institucional.
Este trabalho explicita os fatores deste processo reconstrutor e se debrua no aspecto de
reforma administrativa, com a clareza de que este ltimo parte de um amplo processo de reverso
dos rumos da realidade brasileira traado pela Constituio de 1988.

7
Welfare State - poltica social moderna, tambm chamada Estado de Bem-Estar Social, integrante de um complexo poltico-institucional fruto de
um consenso poltico entre classes e entre partidos, visando a constituio de uma economia mista e de um amplo sistema de bem-estar
ancorado na doutrina keynesiana que, desde os anos 30, vinha pregando a interveno do Estado na economia para assegurar altos nveis de
atividade econmica. Ela recomendava tambm a construo de um novo sistema de seguridade social, mais amplo que o alemo de Bismark, o
qual contemplaria, alm do seguro social (de natureza contributiva), servios sociais afins, de natureza distributiva (PEREIRA, 2000a, p.120-
124).

34
O governo Sarney pode ser considerado o momento de passagem da perspectiva de reforma
democrtica da Constituio para a efetivao posterior da perspectiva neoliberal. As legislaes
regulamentadoras do texto constitucional foram deixadas para posterior regulamentao, alm do
fato que, concomitante ao processo de promulgao da Lei Magna, estava em curso a adeso
nacional ao Consenso de Washington
8
(ROJ AS COUTO, 2004).
Deste momento em diante, os governos democrticos que assumiram o poder (Collor de Mello,
Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso), fizeram a opo por um projeto poltico alicerado (...)
na centralizao da estabilidade econmica e no desejo de reformar a Constituio de 1988,
considerada um peso para a nao e um entrave ao projeto de crescimento (ROJ AS COUTO, 2004,
p. 151).
O governo Collor procedeu a reformas administrativas baseadas em um discurso forte.
Aproveitou-se da situao de precariedade estatal para efetivar aes de reforma substanciais, como
sintetiza Oliveira (1995, p. 25):
A eleio de Collor deu-se nesse clima, no terreno frtil onde a dilapidao do
Estado preparou o terreno para um desespero popular, que via no Estado
desperdiador, que Collor simbolizou com os marajs, o bode expiatrio da m
distribuio de renda, da situao depredada da sade, da educao e de todas as
polticas sociais. Foi esse voto de desespero que elegeu o Bismark das Alagoas.
Posteriormente, estando a populao impactada com a situao econmica de hiperinflao, e
pouco convencida pela interveno estatal precria do governo Itamar, criou-se um espao poltico
propcio para a eleio de Fernando Henrique Cardoso (FHC), ministro da fazenda desse governo,
que aparecia como nica soluo situao de crise instalada (OLIVEIRA 1995).
A "Era FHC , como chamado o perodo de oito anos que o presidente Fernando Henrique
governou o pas, foi marcado por mudanas profundas no Estado e na sociedade.
De incio, o adiamento na regulamentao do texto constitucional, principalmente, quando isso
representava um aumento de gastos (HENRIQUE, 1998). Por outro lado, a poltica econmica
passou a assumir o objetivo de atrair capitais externos de curto prazo e conquistou a estabilidade
com o Plano Real, aliado elevao da taxa de cmbio e aumento das taxas de juros, o que tornou o
pas mais atrativo a capitais financeiros volteis e no vinculados ao setor produtivo. Este ltimo, por
sua vez, na falta de uma poltica de reestruturao industrial, passou a racionalizar as atividades e
aumentar os lucros por meio da terceirizao de servios e subcontratao de trabalhadores
(HENRIQUE, 1998).

8
As orientaes do Consenso de Washington indicam a diminuio do gasto estatal em poltica sociais com o objetivo de priorizar o setor
econmico (ROJ AS COUTO, 2004).

35
Adiciona-se a isso, a mudana de paradigma na implementao da seguridade social. Ela
passou a realizar-se de forma fragmentada, em um sistema com trs polticas independentes, e, em
alguns aspectos, at contrrias. Alm disso, o financiamento se diluiu na tendncia de
predominncia da contribuio dos trabalhadores, em detrimento dos empregadores e do Estado
(BOSCHETTI, 2002, p. 19). Conseqentemente, percebe-se o constante discurso de dficit, da
necessidade de cortes oramentrios nas polticas sociais, alm do uso do recurso oramentrio para
pagamento da dvida externa e manuteno de supervit primrio (FLEURY, s.d.) se fez presente.
Em razo do exposto, v-se que a partir do governo Collor e principalmente ao longo do
governo FHC, passou-se a conviver com uma realidade de reverso dos aspectos de reforma
democrtica de 1988. Entre os inmeros fatores componentes deste processo, o presente trabalho
direcionar sua ateno para a desconstruo da estrutura administrativa nacional, por meio da
Reforma de 1995.
1.3.1 A reverso administrativa de 1995
1.3.1.1 O argumento de crise
O processo reformador da estrutura administrativa do Estado brasileiro chamado, durante o
governo FHC, de Reforma do Aparelho do Estado
9
, teve incio em 1994, com o ento ministro da
Administrao Federal e Reforma do Estado, Lus Carlos Bresser Pereira.
O principal documento de tal reforma o Plano Diretor de Reforma do Estado, que apresenta
um diagnstico prprio da situao do aparelho de Estado brasileiro e aponta suas principais
debilidades, propondo correes. Tal documento, j em seu primeiro pargrafo explicita de forma
clara suas perspectivas, como se v na apresentao do texto escrita pelo ento Presidente da
Repblica Fernando Henrique Cardoso (MARE, 1995, p. 9):
A crise brasileira da ltima dcada foi tambm uma crise do Estado. Em razo do
modelo de desenvolvimento que Governos anteriores adotaram, o Estado desviou-
se de suas funes bsicas para ampliar sua presena no setor produtivo, o que
acarretou, alm da gradual deteriorao dos servios pblicos, a que recorre, em
particular, a parcela menos favorecida da populao, o agravamento da crise fiscal
e, por conseqncia, da inflao. Nesse sentido, a reforma do Estado passou a ser
instrumento indispensvel para consolidar a estabilizao e assegurar o
crescimento sustentado da economia. Somente assim ser possvel promover a
correo das desigualdades sociais e regionais.

9
Segundo a argumentao da reforma: Entende-se por aparelho do Estado a administrao pblica em sentido amplo, ou seja, a estrutura
organizacional do Estado, em seus trs poderes (Executivo, Legislativo e J udicirio) e trs nveis (Unio, Estados-membros e Municpios). O
aparelho do Estado constitudo pelo governo, isto , pela cpula dirigente nos Trs Poderes, por um corpo de funcionrios, e pela fora militar.
O Estado, por sua vez, mais abrangente que o aparelho, porque compreende, adicionalmente, o sistema constitucional-legal, que regula a
populao nos limites de um territrio. O Estado a organizao burocrtica que tem o monoplio da violncia legal, assim como tem o poder de
legislar e tributar a populao de um determinado territrio(MARE, 1995, p.16).

36
Como se v, o documento explicita que a reforma administrativa do Estado tornou-se
necessria porque tambm era o momento propcio para o incio de uma Reforma do Estado como
um todo, justificada pelo diagnstico amplo da chamada situao de crise brasileira, que em ltima
instncia, o resultado de uma crise do Estado, caracterizada por trs fatores (MARE, 1995, p.15):
A crise do Estado define-se ento como: (1) uma crise fiscal, caracterizada pela
crescente perda do crdito por parte do Estado e pela poupana pblica que se
torna negativa; (2) o esgotamento da estratgia estatizante de interveno do
Estado, a qual se reveste de vrias formas: o Estado do bem-estar social nos
pases desenvolvidos, a estratgia de substituio de importaes no terceiro
mundo, e o estatismo nos pases comunistas; e (3) a superao da forma de
administrar o Estado, isto , a superao da administrao pblica burocrtica.
J unta-se a estas argumentaes algumas proposies, tais como: 1) A Constituio de 1988
engessou o Estado 2) O Estado gasta muito, produz crise fiscal e no sabe agir com qualidade como
as empresas privadas (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 20-41 apud MONTAO, 2002, p. 38-39); 3) A
estrutura da administrao pblica ineficiente porque: a) muito grande, b) muito burocrtica, c)
sustenta muitos servidores pblicos, a maioria deles pouco funcionais e at desnecessrios (LUZ,
2004).
Para resolver este quadro de crise o mesmo documento aponta como sadas dificuldade
fiscal, uma intensa poltica de diminuio do gasto pblico, estabilizao da moeda, diminuio do
dficit pblico e controle da inflao; para o problema da interveno estatal, a soluo a adoo de
uma poltica de privatizao de empresas pblicas e liberalizao dos mercados, deixando ao Estado
apenas com a funo de fiscalizar; no que se refere ao aspecto da burocracia, a sada a reforma do
aparelho do Estado, passando de burocrtico gerencial, este ltimo visto como mais eficiente e
condizente com a nova realidade internacional (SIMIONATTO, 2000).
O Plano Diretor assume que tal reforma da estrutura estatal no fator descolado de um
processo social mais amplo caracterizado por uma profunda reforma do Estado. No entanto, deixa de
apresentar os fundamentos de tal propalada crise, que se apresenta como instalada e resolvvel
apenas pelos aspectos expostos no texto.
Os aspectos de crise so listados separadamente (crise fiscal, crise no modo de interveno
econmica e social; crise do aparelho do Estado; crise poltica), como partes estanques dentro de
uma estrutura fragmentada, numa viso do Estado como uma juno de partes que produzem um
todo em crise (NEVES, 2001).
O texto de reforma parece abstrair a insero do Brasil numa realidade de reestruturao
produtiva internacional, assim como a sua posio marginal neste processo.

37
O documento no menciona as bases da crise dos anos 1970 nos pases capitalistas
avanados e nem menciona, que so parte de um processo de resposta realidade mundial de crise
capitalista, advinda dos aspectos apontados por Antunes (2002, p. 29):
1) queda da taxa de lucro, (...), pelo aumento do preo da fora de trabalho,
conquistado durante o perodo ps-45 e pela intensificao das lutas sociais dos
anos 60, (...); 2) o esgotamento do padro de acumulao taylorista/fordista de
produo (...), dado pela incapacidade de responder retrao do consumo que se
acentuava; 3) hipertrofia da esfera financeira, que ganhava relativa autonomia
frente aos capitais produtivos,(...) colocando-se o capital financeiro como um
campo prioritrio para a especulao (...); 4) a maior concentrao de capitais
graas s fuses entre as empresas monopolistas e oligopolistas; (...) 6)
incremento acentuado das privatizaes, tendncia generalizada s
desregulamentaes e flexibilizao do processo produtivo, dos mercados e da
fora de trabalho (...).
Esta situao de crise recebe algumas respostas institudas de imediato em pases capitalistas
avanados, e no Brasil mais tarde tambm incorporadas, como: 1) reestruturao produtiva, por meio
da flexibilizao do processo produtivo e do uso mnimo da fora de trabalho com relaes
heterogneas, fragmentadas e inseguras de trabalho (ANTUNES, 2002); 2) adoo de novas
determinaes para as polticas econmicas e industriais, priorizando a liberalizao dos mercados e
a mundializao (BEHRING, 2003); 3) mudana no padro entre Estado e sociedade, tentando
garantir o mnimo de interveno estatal na vida social, embora com um aparato estatal forte que
garanta a liberdade dos mercados de capitais (BEHRING, 2003) e 4) instituio de uma nova relao
entre esferas produtiva e financeira, onde o capital voltil priorizado (BEHRING, 2003), entre outras
aes favorecedoras da retomada da produo de lucro.
Por conseguinte, o Plano diretor no apresenta a reforma administrativa como parte de uma
realidade de mudana internacional. Por isso, o argumento de crise do Estado deve ser analisado de
forma mais cautelosa, haja vista que no consiste em realidade estanque como o texto tenta
transparecer.
A afirmao que a crise brasileira da ltima dcada foi tambm uma crise do Estado (MARE,
1995), ganha um aspecto inconsistente, pois a crise do Estado , em grande medida, uma
conseqncia dos rebatimentos da crise instalada do capitalismo.
Uma argumentao mais completa de crise precisa levar em conta que os anos 1980, no
Brasil, representam uma situao chamada paradigmtica e paradoxal por Rojas Couto (2004,
p.139), pois a retomada democrtica foi ofuscada por uma grave situao de endividamento externo.
O Estado, desde os anos 1930, foi o ponto de apoio da expanso do mercado produtivo e o incio da
Terceira Revoluo Industrial no pas, implicando em uma socializao da dvida externa feita para
financiar o setor privado em momentos de expanso (BEHRING 2003).

38
Tais aes governamentais priorizaram a impresso de dinheiro e a venda de ttulos pblicos a
juros atraentes (BEHRING 2003). Esta situao, segundo o documento do Plano Diretor, tambm foi
fator de crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do crdito por parte do Estado e pela
poupana pblica que se torna negativa (MARE, 1995). Assim o documento da reforma acerta no
diagnstico da crise, mas o apresenta de forma incompleta.
De fato, a crise tem importante ligao com a forma como o Estado se reproduz depois de
instalada a crise mundial, ou seja, uma forma de reproduo que pode ser resumida segundo o ciclo
abaixo ilustrado:

Figura 1 Ciclo econmico produtor da crise do Estado
Este quadro pode ser explicado conforme afirma Cano (1994, p. 595):
A estatizao formal da dvida externa, posta em prtica entre 1979 e 1980, minou
as bases financeiras do Estado, desencadeando o conhecido processo interativo
dvida externa/dvida interna, vulgarmente chamado de ciranda financeira.
Entretanto, para entender esta lgica interpretativa preciso comear considerando o Estado
como o histrico esteio do capital, no s na sociedade brasileira, como em pases capitalistas
desenvolvidos. Ilustrativo do caso brasileiro, a Figura 1 aponta as sadas encontradas pelo Estado
brasileiro para responder ao aumento do desemprego e diminuio da esfera produtiva nacional.
A crise dos anos 1970 teve como sada escolhida pelos governos, a priorizao do mercado
financeiro em detrimento do produtivo, fator que implicou em importante diminuio das formas
arrecadatrias de fundos para o Estado. Adicione-se a isso o resultado principal deste processo de
reestruturao produtiva: o aumento significativo do desemprego, fator que tem sobre o Estado dois
impactos: 1) diminuio da contribuio do cidado trabalhador para o Estado, em funo da

39
diminuio da renda e 2) aumento da demanda por servios sociais pblicos, principalmente, no que
se refere assistncia social e seguro-desemprego (BEHRING, 2001).
Diante da realidade de diminuio da base arrecadatria e concomitante aumento da demanda
por servios sociais, o Estado passa a manter-se com base no redemoinho ilustrado acima. Opta-se
pela emisso de ttulos pblicos no mercado financeiro e a busca de emprstimos internacionais,
aumentando as dvidas internas e externas do pas (BEHRING, 2003).
De tal processo de endividamento resulta que nos anos 1980 dois teros da dvida externa
brasileira estavam estatizados (BEHRING, 2003). Todavia, embora este fator indique uma realidade
crtica, no pode ser apontado como causa nica da crise brasileira, mas sim como um dos reflexos
do processo de reestruturao produtiva e do ajuste nacional s novas necessidades do capital
(ROJ AS COUTO, 2004).
Esta lacuna explicativa permite apontar a perspectiva neoliberal do documento de Reforma do
Estado. Logo, em contraposio ao seu argumento, pode-se afirmar que a crise no Brasil no fruto
somente de uma crise do Estado, mas mudanas significativas neste ltimo em resposta situao
da crise capitalista instalada, como resume Behring (2003, p. 197):
Em outra perspectiva a da crtica marxista da economia poltica, um patamar de
observao que busca a interao de um feixe de determinaes o mais amplo
possvel, na totalidade concreta -, tem-se que as mudanas em curso passam por
uma reao do capital ao ciclo depressivo aberto no incio dos anos 1970, que
pressiona por uma refuncionalizao do Estado, a qual corresponde a
transformaes no mundo do trabalho e da produo, da circulao e da
regulao.
Em sntese, a argumentao da Reforma do Estado de 1995, incompleta, pois, expe uma
situao de crise sem bases histricas, assim como no leva em considerao a situao brasileira
de desenvolvimento, de desigualdade e de injustia social (NEVES, 2001).
1.3.1.2 O gerencialismo e a fragmentao do Estado
Feita esta larga discusso sobre crise pertinente tambm expor outros fatores relevantes da
Reforma 1995, principalmente, o que se refere discusso de adotar o modelo gerencial na estrutura
administrativa brasileira.

40
Segundo Bresser Pereira (1996) existem trs formas de administrao pblica: 1)
Patrimonialista
10
- ineficiente porque clientelista; 2) Burocrtica
11
- insatisfatria porque muito rgida e
3) Gerencial - adotada na Reforma de 1995.
Para tal autor, a forma gerencial pressupe romper com o excesso de normas da gesto
burocrtica sem, no entanto, negar parte de sua eficincia. A diferena fundamental entre ambas
que administrao a burocrtica busca o controle dos processos e a administrao gerencial o
controle por meio dos resultados (BRESSER PEREIRA, 1996).
O modelo gerencial atrela a Reforma de 1995 a uma perspectiva neoliberal, pois este modelo
de administrao pblica peculiar a duas perspectivas: a) a negao da luta democrtica no mbito
do aparato estatal e b) a flexibilidade necessria priorizao do capital nas suas urgentes e
mutantes necessidades.
Como explica Luz (2004):
O gerencialismo consiste na adoo por parte do Estado de mudanas orientadas
melhoria da relao custo/benefcio nas atividades por ele executadas, utilizando
os mtodos gerenciais do setor privado, com a inteno de orientar suas aes
para a satisfao do cliente/usurio desses servios e o alcance de resultados
dessas aes, avaliadas dentro de critrios de eficincia racionais. Estas reformas
contemplam tcnicas de gesto relativas a: (a) introduo gradativa de flexibilidade
no emprego (perda de estabilidade e terceirizaes); (b) criao de ambientes
competitivos entre as unidades administrativas resultantes de downsizings e
reengenharias; (c) separao entre planejamento e execuo dos servios; (d)
concesso de incentivos de acordo com as responsabilidades (desenho dos
servidores medidos por indicadores); (e) mudana na cultura organizacional com
nfase para o alcance de resultados (eficincia e qualidade total) e finalmente; (f)
insero da cultura da orientao do servio prestado com foco no cliente
(qualidade total).
A perspectiva gerencial, portanto, busca adequar a estrutura estatal ao modelo utilizado no
mercado privado, no que se refere flexibilidade de atividades e de pessoal. Por conseguinte,
segundo o argumento gerencial, a estrutura flexvel deve contar com o mnimo de interferncia
externa no momento da definio de seus rumos e aes, assim como deve ser possvel redefinir a
ao estatal conforme as necessidades sociais (entenda-se as necessidades do capital). Essas
ltimas, vistas como racionalmente mensurveis e passveis de ateno com simples mudanas de
rumo.

10
Diz Batista (1999, p. 65-66): A administrao pblica no Brasil tem seu marco espacial e temporal a partir da independncia em 1822 (...)
Neste primeiro momento se instaura, na estrutura do Estado, a administrao pblica patrimonialista, envolvida por um conjunto de princpios
tericos e prticos que perduram, enquanto estrutura dominante, at o final da dcada de 20 deste sculo (...). Dentre as principais
caractersticas destacam-se: a presena do clientelismo, do apadrinhamento e do genrismo.
11
Com a revoluo de 1930 o patrimonialismo expe suas debilidades e torna-se urgente a substituio pela administrao pblica burocrtica:
lgica instrumental do poder racional legal, prope construir e implementar, na administrao pblica estatal, algumas caractersticas centrais:
profissionalizar o quadro de trabalhadores pblicos; (...) implementar o quadro de carreira; construir uma hierarquia funcional e implementar a
impessoalidade.(BATISTA, 1999, p. 68)

41
Em conseqncia desta lgica, infere-se a motivao que leva defesa da concentrao do
poder nas mos de altos funcionrios pblicos (ncleo estratgico), eliminando, desse modo, fatores
de influncia poltica. Isto implica em importante fator de diminuio da partio popular no mbito
estatal e diminuio dos canais democrticos, to bem definidos e priorizados pela Constituio de
1988.
Para instituir este arcabouo gerencial, a Reforma de 1995 traa alguns objetivos globais
(MARE,1995): 1) aumentar a governana do Estado, entendida como aumento de sua capacidade
administrativa; 2) limitar a ao do Estado funes que lhe so prprias, deixando atividades
secundrias a instituies mais competentes e organizaes da sociedade civil; 3) transferir da Unio
para os estados e municpios as aes de carter local; 4) transferir parcialmente da Unio para os
estados as aes de carter regional, de forma a permitir uma maior parceria entre estados e Unio.
A anlise de tais objetivos globais permite aportar questes importantes. Primeiramente, o
Estado pode escolher onde agir e no mbito do Estado, atualmente, existem atividades primordiais e
outras secundrias que podem ser relegadas a outros agentes no-estatais, como o caso de
servios sociais a serem prestados por organizaes da sociedade civil (BEHRING, 2000).
Ademais, clara a separao entre os entes federados, entre quais a Constituio de 1988
instituiu uma relao de complementaridade. Segundo o texto da reforma, a Unio o ente superior
que delega responsabilidades e se atm a gerenciar polticas pblicas, numa perspectiva de
desconcentrao de atividades sem a efetiva descentralizao
12
, fator considerado primordial na
relao entre entes federados, segundo a Constituio de 1988 (STEIN, 2000).
Conseqentemente, a Reforma de 1995 reduz a estrutura estatal da Unio realizao das
atividades do chamado ncleo estratgico, que segue a lgica de fragmentao do Estado como se
pode ver no texto abaixo (MARE, 1995, p. 20):
Ncleo Estratgico. Corresponde ao governo, em sentido lato. o setor que define
as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento. (...) Corresponde aos
Poderes Legislativo e J udicirio, ao Ministrio Pblico (...), ao Presidente da
Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos (...).
Atividades Exclusivas. o setor em que so prestados servios que s o Estado
pode realizar. So servios em que se exerce o poder extroverso do Estado - o
poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos tm-se: a cobrana e
fiscalizao dos impostos, a polcia, a previdncia social bsica, o servio de
desemprego, a fiscalizao do cumprimento de normas sanitrias, o servio de
trnsito, a compra de servios de sade pelo Estado, o controle do meio ambiente,
o subsdio educao bsica, o servio de emisso de passaportes, etc.
Servios No Exclusivos. Corresponde ao setor onde o Estado atua
simultaneamente com outras organizaes pblicas no-estatais e privadas. As

12
Segundo Stein (2000, p. 74) a descentralizao pode ser utilizada tanto com o significado de simples transferncia de responsabilidades,
atribuies ou tarefas (conhecida como desconcentrao), como tambm de transferncia de poder decisrio (conhecida como descentralizao
propriamente dita). Assim, como a Constituio de 1988 prev a descentralizao baseada em princpios da autonomia poltica, financeira e
administrativa das instncias de governo neste texto constitucional tem-se a proposio de uma descentralizao efetivamente democrtica e
no apenas a desconcentrao de responsabilidades para estados e municpios.

42
instituies desse setor no possuem o poder de Estado. Este, entretanto, est
presente porque os servios envolvem direitos humanos fundamentais, como os da
educao e da sade, ou porque possuem "economias externas" relevantes, na
medida que produzem ganhos que no podem ser apropriados por esses servios
atravs do mercado. (...) So exemplos deste setor: as universidades, os hospitais,
os centros de pesquisa e os museus.
Produo de Bens e Servios para o Mercado. Corresponde rea de atuao das
empresas. caracterizado pelas atividades econmicas voltadas para o lucro que
ainda permanecem no aparelho do Estado (...). Esto no Estado seja porque faltou
capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque so atividades
naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado no possvel,
tornando-se necessrio no caso de privatizao, a regulamentao rgida.
Em conformidade com esta viso da estrutura do Estado, o texto prope, adicionalmente,
alguns objetivos especficos: 1) tornar o ncleo estratgico um gerenciador de contratos, atravs das
agncias reguladoras; 2) dar mais autonomia s autarquias componentes da esfera de atividades
exclusivas; 3) publicizar
13
as aes dos servios no exclusivos, alm de 4) privatizar a produo de
bens que podem ser de interesse do mercado.
A Reforma Gerencial, portanto, consegue dividir em partes um ente eminentemente social que
o Estado e consegue tambm dividir tarefas. Exceto pelas aes do ncleo estratgico, todas as
outras esferas do Estado podem ter suas atividades repassadas a outros setores da sociedade. O
ncleo estratgico deve ser formado por servidores pblicos, imbudos de um sentimento de
compromisso com o pblico e com o servio ao cidado, recebendo altos salrios, muito bem
preparados, treinados, com um plano de carreira profissional e estabilidade (MARE, 1995).
Na prestao dos servios no exclusivos de Estado, a ao deve ser descentralizada e
autnoma, o que implica em trs possibilidades: 1) permanecerem sob o controle do Estado; 2)
serem privatizadas ou 3) serem prestadas por organizaes pblicas no-estatais, financiadas pelo
Estado nos termos de um contrato de gesto e controladas por meio dos resultados apresentados
(BRESSER PEREIRA, 2001).
Logo, segundo tal raciocnio a nova estrutura estatal deveria funcionar segundo o seguinte
quadro:
Figura 2 Delimitao da rea de atuao do Estado segundo a reforma do Estado de 1995

13
Publicizar nesta reforma significa transferir para o setor pblico no-estatal as atividades consideradas no exclusivas (MARE, 1995).

43
Fonte: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. A reforma do Estado dos anos 90: lgica e mecanismos de controle.
Braslia: MARE, 1997. (Cadernos MARE da reforma do Estado, v.1).
Em virtude do exposto, pode-se concluir que a Reforma de 1995 prope uma estrutura de
administrao pblica que fragmenta a ao do Estado, diminui seu tamanho e espao de atuao,
alm disso, institui realidades duais, no que se refere a diferentes aspectos, como: a) duas categorias
de servidores, os necessrios e os dispensveis; b) duas categorias de servios, os exclusivos e
aqueles delegveis a outrem e c) o espao pblico e o espao privado no-estatal.
Tais consideraes levam ao entendimento de que a estabilidade funcional para poucos e a
precarizao e a terceirizao so a alternativa para muitos que compe o corpo tcnico do Estado.
Ademais, a idia de Seguridade Social, presente na Constituio de 1988 vista como secundria na
estrutura de um Estado divisvel em partes a serem distribudas ao mercado privado.
1.3.1.3 O argumento de reengenharia do mercado de trabalho pblico
Silenciosa e paulatinamente, a Reforma do Aparelho do Estado instituiu uma nova realidade
para o servio pblico, atrelada mudana de concepo administrativa. Baseada em um argumento
de crise, a reforma proponha a flexibilizao pelo gerencialismo e a fragmentao como formas de
adaptao da estrutura do Estado s novas necessidades do capital. No entanto, h ainda um
argumento da reforma que d vida ao principal objetivo de anlise deste trabalho.
O argumento de crise do Estado no qual se baseia a Reforma de 1995 entende que o Estado
est em crise, principalmente, porque possui um nmero de funcionrios pblicos despreparados e
mal distribudos, o que resulta em servio pblico pouco eficiente e inflexvel (MARE, 1995).
Como resposta a esta situao considerada insustentvel, ao invs de propor um Estado que
precisa voltar a responder com eficincia s demandas sociais, utiliza o modelo gerencial atrelado

44
nova poltica de recursos humanos, fator que ter importantes rebatimentos no mercado de trabalho
pblico.
A nova poltica de recursos humanos visa, segundo o texto, organizar o servio pblico,
compondo-o com servidores bem formados, bem remunerados e alocados nos quadros do ncleo
estratgico de Estado.
Todavia, para realizar o intento de reforma, havia um fator primordial a ser resolvido: diminuir a
presena do servidor pblico, ao qual a Constituio de 1988 garantiu estabilidade no cargo e um
regime jurdico nico para reger sua atuao (MARE, 1995).
Para superar o aspecto da proteo do servidor pblico, a Reforma de 1995 aprovou
significativo quantitativo de legislaes
14
que promovem a mudana necessria para diminuir o
poder e a estabilidade do servidor, ao aumentar o tempo de estgio probatrio; facilitar a contratao
de trabalhadores temporrios, entre outros aspectos, resultando em um movimento de subordinao
do servidor ao interesse da administrao.
Alm disso, desfeita a proteo do servidor pela diminuio de seu arcabouo protetivo, a
Reforma de 1995 apresenta a terceirizao como complemento e arremate da busca da diminuio
e precarizao do arcabouo pblico de trabalho. Embora apenas mencionada pelos documentos da
reforma, a terceirizao parece ser importante fator de precarizao das atividades dos agentes
pblicos. Esta situao ser analisada neste trabalho mais detalhadamente em seu terceiro captulo,
e pode ser exemplificada pelos resultados da pesquisa Perfil dos municpios brasileiros realizada
pelo IBGE em 2005 (25-26):
A proporo de servidores estatutrios no conjunto dos servidores, entre 1999 e
2002, pouco se alterou passando de 66,0% para 64,7%; j a proporo de
celetistas caiu de 20,2% para 15,8%, enquanto a de servidores com outros tipos de
vnculo administrao municipal passou de 14% para 19%, (...). A despeito da
leve queda na fatia, o total de estatutrios apresentou um crescimento de 15,6%,
passando de 3,38 para 4,06 milhes de servidores entre 1999 e 2002. Os
celetistas apresentaram um decrscimo de 5,6%, passando de 0,68 para 0,64
milho (...). O movimento mais expressivo ocorreu com os servidores com outros
tipos de vnculos. Estes foram os que apresentaram a maior variao, 66,6%,
passando de 0,47 para 0,79 milho. Esse aumento se deve, provavelmente, s
maiores dificuldades para contratao devido regulamentao dos concursos de
admisso pelo RJ U e ao controle estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal
(Lei Complementar n
o
101, de 4 de maio de 2000) junto crescente dificuldade
financeira do setor pblico, o municipal, em particular.

14
Emenda Constitucional n
0
19 de 4 de junho de 1998; Lei n 9.515, de 20 de novembro de 1997; Lei n 9.525, de 3 de dezembro de 1997; Lei n
9.527, de 10 de dezembro de 1997; Lei n 9.624, de 2 de abril de 1998; Lei n 9.630, de 23 de abril de 1998; Medida Provisria n 1.554-29, de
18 de junho de 1998; Lei complementar n 82, de 27 de maro de 1995.

45
Em virtude dos fatos mencionados, v-se que tal reforma, embora propusesse um melhor
atendimento a um custo menor ao cidado-cliente, (BRESSER PEREIRA, 2001, p. 33), no parece
viabilizar uma estrutura para alcanar tais propsitos.
A argumentao da Reforma de 1995 se abstm de explicar as causas e efeitos de suas
afirmaes, assim como, se auto considera soluo para a crise do Estado e parte da soluo da
crise brasileira.
De maneira que a anlise da argumentao da reforma e das mudanas por ela
implementadas permitem retirar duas principais concluses: 1) a fragmentao do Estado em partes
torna-o flexvel s necessidades do capital e 2) a vitimizao do servidor pblico (principal esteio da
organizao hierrquica proposta em 1988) inaugura, no mbito pblico, condies precrias de
trabalho que consolidam o enfraquecimento do servio pblico como um todo.
Por isso, em torno da precarizao do trabalho e sua insero no mbito do mercado de
trabalho pblico no Brasil que este trabalho se deter daqui por diante.
2 TRABALHO E PRECARIZAO: A QUESTO DA ATUALIDADE
Na parte anterior foi abordada a Constituio de 1988 com uma reforma democrtica e todo o
arcabouo por ela construdo e reordenado pela Reforma de 1995 do governo FHC. A partir de agora,
este trabalho passar a analisar a categoria trabalho e sua precarizao, de modo a discutir o
aspecto considerado significativo na Reforma de 1995 do aparelho do Estado: a consolidao da
precarizao no mercado de trabalho pblico.
Para entender a realidade da precarizao, seja no servio pblico ou privado, preciso antes
se ater ao entendimento histrico da categoria trabalho e a evoluo de sua precarizao na
sociedade capitalista.
2.1 O trabalho como categoria central na vida humana
O ser humano por natureza um trabalhador. A condio objetiva da existncia humana o
trabalho, no s o simples esforo, mas tambm aquele que se traduz na produo. A atividade
humana a base de construo da vida social, pois, a forma como ela explorada no processo
produtivo determina o contorno do desenvolvimento social.

46
As comunidades humanas constroem-se desde os tempos primitivos, pela relao entre a
espcie humana e os recursos naturais que ela possui para sobreviver. A natureza o objeto geral
de trabalho humano (MARX, 1983, p. 150), ou seja, onde os sujeitos vo encontrar seus meios de
subsistncia e construir sua evoluo. O mundo material uma realidade objetiva que existe
independentemente da vontade do ser humano que a ele se apresenta para ser dominado, e ao
longo deste processo, junto com ele, se transforma (BATISTA, 2003).
Toda transformao do ambiente em favor da reproduo constitui trabalho humano. Nesse
processo, o ser humano pe em movimento as foras naturais pertencentes sua corporalidade,
braos e pernas, cabea e mo, a fim de apropriar-se da matria natural numa forma til para sua
vida (MARX, 1983, p. 145), modifica a natureza e tambm a si mesmo, pois desenvolve
potencialidades em seu corpo e mente, em seu objeto de ao e em suas relaes sociais.
Conseqentemente, no possvel humanidade evitar o desenvolvimento dos seus modos e
meios de produo, pois parte inerente de sua natureza a busca do novo e do aperfeioamento.
Qualquer que seja a sociedade, tudo que nela acontece e a maneira como acontece tem relao
umbilical com a evoluo do esforo do ser humano, pois ele condio natural eterna da vida
humana e, portanto, independente de qualquer forma dessa vida, sendo antes igualmente comum a
todas as suas formas sociais (MARX, 1983, p. 153).
2.1.1 Especificidade do trabalho humano
Logicamente, no s a espcie humana que faz a histria, mas a sua atividade, em virtude
de suas caractersticas mpares, fundamental nesse processo. A primeira, entre outras, consiste no
fato de que somente o ser humano consegue conceber o fruto de seu esforo antes mesmo de faz-
lo e, posteriormente, realiz-lo exatamente como idealizado. Nesse processo, ele constri meios e
relaes de produo que o levam a certos objetivos, tornando o avano das foras produtivas um
fato concreto, pois o ser humano no apenas efetua uma transformao da forma da matria natural;
realiza, ao mesmo tempo, na matria natural seu objetivo, que ele sabe que determina, como lei, a
espcie e o modo de sua atividade e ao qual tem de subordinar sua vontade (MARX, 1983, p. 150).
A segunda caracterstica significativa refere-se ao fato de que o processo de trabalho capaz
de transformar a matria-prima (vinda em forma bruta da natureza) em meio de trabalho, na medida
em que as foras naturais so lambidas pelo fogo do trabalho, apropriadas por ele como seus
corpos (MARX, 1983, p. 153). Nada permanece como antes aps passar pela transformao da
ao humana.

47
Alm de pensar produtos novos, soma-se uma terceira caracterstica: o ser humano agrega
valor ao que produz. Ele impe a esta forma bruta natural caractersticas qualitativamente diferentes,
que se apresentam em duas formas de valor: uma que se efetiva como resultado natural do processo
produtivo e outra que se materializa socialmente. Para melhor explicar, diz Marx (1983, p. 53):
Todo trabalho , por um lado, dispndio de fora de trabalho do homem no sentido
fisiolgico, e nessa qualidade de trabalho humano igual ou trabalho humano
abstrato gera o valor das mercadorias. Todo trabalho , por outro lado, dispndio
de fora de trabalho do homem sob forma especificamente adequada a um fim, e
nessa qualidade de trabalho concreto til produz valores de uso.
(O grifo no do original)
O trabalho concreto consiste no labor simples realizado pelos sujeitos para a efetivao de
qualquer atividade. Ele produz valor de uso como, por exemplo, quando se faz um sanduche em
casa, o seu valor de uso o consumo alimentar. No fim do processo de trabalho, toda matria natural
apresenta valor de uso e este se constitui de duas partes: uma agregada pela prpria natureza, que
fornece a matria-prima, e outra pelo dispndio de fora humana transformadora. Portanto, o
trabalho no nica fonte dos valores de uso que produz, da riqueza material. Dela o trabalho o
pai, como diz William Petty, e a terra, a me (PETTY, 1667, p. 47, apud MARX, 1983, p. 51). A
atividade humana transforma irreversivelmente algo natural em um produto til. O valor de uso uma
medida qualitativa, individualizada em cada objeto realizado.
O trabalho abstrato no se apresenta explicitamente no fim do processo de trabalho, nem o
valor por ele criado: o valor de troca. Embora presentes, eles s se materializam ou se efetivam como
resultado das relaes sociais de produo. Nos modos de produo baseados na troca, torna-se
invivel o cmbio de produtos diferenciados em espcie, famlia, subespcie, variedade (MARX,
1983, p. 50). Para que a venda se realize, preciso que os vrios valores de uso convertam-se em
mercadorias, processo que consiste na homogeneizao de produtos diferenciados, numa medida
socialmente aceita.
A mercadoria cadeira, por exemplo, a converso do valor de uso da cadeira em horas de
trabalho necessrias sua produo, portanto, a cadeira no perde seu valor de uso e sua
confeco se realiza pelo trabalho concreto, mas, na forma de mercadoria (valor de troca), transforma
esta ao especfica em algo geral e abstrato. O trabalho abstrato consiste na generalizao do
trabalho individualizado na construo de valor de troca, como diz Marx (1982, p. 32):
Diversos valores de usos so, alm disso, produtos da atividade de indivduos
distintos, portanto resultado de trabalhos individualmente diferentes. Mas, como
valores de troca, apresentam trabalho igual, sem diferenas, isto , trabalho em
que a individualidade dos trabalhadores se extinguiu. Trabalho que pe valor de
troca , por isso, trabalho abstratamente geral.
Logo, o trabalho humano ao mesmo tempo concreto e abstrato. Como concreto produz,
imediata e naturalmente, valores de uso, visveis ao final do processo produtivo em qualquer

48
sociedade. Todavia, o valor de troca tambm est presente, embora s se realize quando a
comunidade exige que se converta em mercadoria. Nesse momento, preciso que as
individualidades do produto se dissolvam de maneira geral e o esforo do indivduo nico se converta
em trabalho abstratamente geral.
Em face do exposto, v-se por que a atividade humana fundadora da vida social e por meio
dela a evoluo se realiza. uma atividade idealizada antes mesmo da execuo, que transforma a
realidade objetiva de forma irreversvel e agrega valor aos objetos produzidos, conforme as relaes
sociais necessrias. Como faculdade humana multifacetada, por meio da sua opresso que os
modos de produo vm, historicamente, construindo a sua evoluo.
2.2 A precarizao do trabalho humano: a relao capital/trabalho
A evoluo societal sinnimo de sujeio do trabalho concreto ao abstrato, devido
prioridade do valor de troca em detrimento do valor de uso. Nesse processo, o salto evolutivo
importante consiste no momento em que o modo de produo comunal dissolve-se, dando lugar
comunidade baseada na troca.
No modo de produo comunal, as comunidades no conheciam a opresso, pois tarefas e
frutos eram divididos entre todos os membros, porquanto a produo visava o uso. Entretanto, o ser
primitivo aperfeioou suas formas de produo, chegando ao ponto em que pde criar produtos no
s para a subsistncia, mas tambm excedentes. Nesse momento, desenvolve-se a propriedade
privada. O proprietrio dos meios de produo torna-se o chefe e comea a subordinar os que
possuam apenas sua fora de trabalho, dando incio submisso de um sujeito a outro.
Assim, de maneira combinada, tomam lugar a explorao e a propriedade, processo que
ocorre essencialmente pela dissoluo de um tipo de comunidade em funo de outra, como diz Marx
(1983, p. 882, apud MSZROS, 2002, p. 708-709): A troca se inicia no entre indivduos de uma
comunidade, mas antes no ponto em que a comunidade termina (...). O sistema de produo fundado
na troca privada , para comear, a dissoluo histrica deste comunismo que surgiu naturalmente.
Contudo, para que a explorao se efetive, torna-se socialmente necessrio que a atividade
individualizada se subordine a um chefe, converta-se em trabalho abstrato geral e tambm que o
produto, com caractersticas qualitativamente diferentes, transforme-se em mercadoria facilmente
valorizvel, segundo o tempo de trabalho necessrio sua produo. As relaes sociais antes
comunais assumem a forma de relao de explorao em funo do capital, que vai se reproduzir
nos modos de produo subseqentes.

49
A relao de explorao constitui-se na efetivao de quatro fatores bsicos que, juntos,
conformam o sistema orgnico do capital (MSZROS, 2002, p. 720-721):
1. Separao e alienao das condies objetivas do processo de trabalho do prprio
trabalho com sua subordinao a um chefe, o trabalho objetivado se perde no processo
produtivo, e ao trabalhador resta a execuo alienada. Como esclarece Ferreira (1999, p. 98),
o trabalho do homem se processa de modo que produza coisas que imediatamente so
separadas dos interesses e do alcance de quem as produziu, para se transformarem,
indistintamente, em mercadorias.
2. A imposio de tais condies objetivadas e alienadas sobre os trabalhadores como um
poder separado que exerce comando sobre o trabalho aqueles que dominam justificam a
opresso como algo natural e necessrio. O uso da religio nesse processo de difuso da
ideologia exploratria foi muito importante (CASTEL, 1998).
3. A personificao do capital como valor egosta que persegue a sua prpria auto-
expanso, como uma vontade prpria ao assumir uma feio natural reproduo da
explorao, torna-se parte da convivncia social como algo sem histria. Depois de
internalizado, o capital age como algo natural e perene.
4. A equivalente personificao do trabalho aparentemente, o trabalho reduz-se quele que
produz mercadoria, e perde-se a noo de que ele condio natural eterna da vida humana
(MARX, 1983, p. 153), produtor de valores teis. Torna-se estranhado e abstrato, apenas mais
um na soma daqueles necessrios reproduo da relao de explorao em funo do
capital.
Enfim, na sociabilidade produtora de mercadorias, a finalidade bsica produzir objetos com
valor de troca, mantendo-se o valor de uso apenas como condio necessria valorizao do
processo produtor de mercadorias (ANTUNES, 1999, p. 76-77). O maior prejudicado o ser homano,
alienado do controle de suas prprias faculdades laborativas, pois, como diz Mszros (2002, p.
710), a condio crucial para existncia e o funcionamento do capital que ele seja capaz de
exercer comando sobre o trabalho.
Em resumo, o capital produz uma nova sociabilidade que se reproduz de forma circular e
constante (MSZROS, 2002). O sistema orgnico do capital compatvel com todo modo de
produo baseado na troca de mercadorias, embora as formas de domnio possam variar.

50
2.2.1 Especificidade da relao de explorao no sistema capitalista
Quando a sociedade comea a desenvolver-se por meio da relao de explorao em funo
do capital, o trabalho passa a ser subalterno produo material. Todavia, comunidades antigas
desenvolveram esta relao de explorao, mas mantendo certo nvel de auto-suficincia do trabalho
concreto em relao ao abstrato, pois as pessoas possuam algum grau de liberdade na sua
produo, por mais evidente que fosse o abuso. Como esclarece Mszros (2002, p. 99-101):
nem mesmo a ordem feudal institui esse tipo de separao radical entre o controle
e a produo material (...). As unidades bsicas das formas antigas de controle
sociometablico eram caracterizadas por um grau elevado de auto-suficincia no
relacionamento entre a produo material e seu controle. Isto se aplica no apenas
s comunidades tribais primitivas, mas tambm economia domstica das antigas
sociedades escravistas e ao sistema feudal da Idade Mdia.
A explorao, at a Idade Antiga, caracterizava-se por dois aspectos primordiais:
1. A explicitude, pois as relaes eram claras e geralmente explicveis por meio da religio.
2. A manuteno de certo grau de autonomia do trabalho concreto em relao ao abstrato.
At o desenvolvimento do modo de produo capitalista
15
, mesmo as comunidades que
tiveram mercado avanado mantiveram um distanciamento entre as relaes sociais e as
econmicas at, como descreve Polanyi (2000, p. 89): Como regra, o sistema econmico era
absorvido pelo sistema social e, qualquer que fosse o princpio de comportamento predominante na
economia, a presena do padro de mercado, sempre era compatvel com ele.
Todavia, tais caractersticas vo mudar radicalmente, quando se desenvolve o capitalismo,
que defende a liberdade para criar nova forma de explorao. O diferencial desse modo de produo
a mercatilizao dos principais fatores que sustentam a vida social: a natureza e o trabalho
humano. Comercializadas em mercados especficos, tais fatores tornam-se mercadorias e entram na
produo de lucro: a natureza, sob o nome de terra, passa a ser comercializada no mercado
imobilirio e seu preo o aluguel; a atividade humana, sob o nome de mo-de-obra, colocada
venda no mercado de trabalho e seu preo o salrio (POLANYI, 2000, p. 162).
Por conseguinte, o capitalismo rompe com os laos de terra feudais como mediao do uso da
fora humana e institui o contrato e o salrio. At o sculo XVIII, o abuso do trabalho em mbito
feudal dava-se de duas formas: pelo trabalho regulado, o qual consistia na organizao dos

15
Para tratar a histria do capitalismo, seu surgimento e evoluo, a referncia emprica central a Inglaterra.

51
trabalhadores em corporaes de ofcio, e pelo trabalho forado, que era o uso da fora policial para
impor a insero dos chamados vagabundos em alguma atividade produtiva.
O trabalho livre destituiu o trabalho regulado, acabou com as corporaes de ofcio e
apresentou o salrio como forma atrativa de engajamento nas novas formas de explorao
(CASTEL,1998). Alm disso, a relao salarial perpetua o domnio e camufla a sua existncia, pois a
figura do explorador se dilui no mbito da relao contratual vista como natural e justa. Esclarece
Mszros (2002, p. 102) que a escravido assalariada permite que, no capitalismo, a opresso seja
internalizada pelas pessoas sem a necessidade da coero e tambm que o sistema seja dinmico e
extremamente competente.
Em suma, o capitalismo subordina o trabalho concreto ao abstrato, de maneira nunca antes
to avassaladora e consistente, e se torna um modo de produo com a reproduo baseada na
opresso constantemente renovada da ao humana.
2. 3 As formas de precarizao do trabalho no capitalismo
2.3.1 A precarizao na Primeira Revoluo Industrial
O sistema de produo capitalista iniciou sua opresso tendo como primeira atitude
necessria imposio das novas regras exploratrias no convencimento de que o trabalho livre
deveria ser a forma de explorao dali em diante. Para tanto, utilizou de trs argumentos: 1)
instituio em lei do fim do trabalho regulado, 2) estabelecimento da fome como alternativa ao
trabalho livre e 3) regulamentao dos abonos sociais somente para incapazes para o trabalho
(CASTEL, 1998).
Com a lei do fim das corporaes de ofcio, as pessoas acostumadas atividade, como
artesos, no tiveram opo seno se engajar nas fbricas (CASTEL, 1998), o que implicava na fome
como argumento, pois se s havia o mercado livre onde se engajar, como manter a sobrevivncia
seno com a venda da fora de trabalho? A fome era mais convincente do que oferecer altos
salrios, pois aquela populao ainda no havia internalizado valores culturais que lhes levassem a
busca de acumulao de dinheiro (POLANYI, 2000). Portanto, cada indivduo, alm de se sujeitar a
qualquer atividade, tinha tambm que aceitar receber qualquer salrio, pois, no arremate deste
processo, foi tambm extinta toda forma de assistncia s pessoas capazes para o trabalho
(CASTEL, 1998).
Em face do exposto, o trabalho livre torna-se o motor da Primeira Revoluo Industrial (1760-
1860), inaugurando a mquina a vapor e a sujeio dos indivduos ao seu ritmo. Como explica Marx

52
(1984, p. 87), a grande indstria supera tecnicamente a diviso manufatureira do trabalho, com sua
anexao, por toda a vida, de um ser humano inteiro a uma operao de detalhe (...).
A condio proletria
16
foi a forma de precarizao do trabalho no sculo XVIII. Ela consistia
no uso extensivo e exaustivo da mo-de-obra, com uma legislao organizadora mnima
(CASTEL,1998). Pela sua rudeza, esta forma de abuso foi a que melhor demonstrou o quo
degradante era o sistema (MARX, 1984).
A condio proletria agrava a situao de subordinao do trabalho ao capital e deixa cada
vez mais claro para a massa trabalhadora que a produo de riqueza capitalista sinnimo de
pobreza. Este fato novo
17
foi chamado pauperismo, termo que resume a pobreza crescente aliada
abundncia produzida pelo capitalismo.
A maior vtima do pauperismo a classe trabalhadora que diante da degradao crescente de
suas condies de vida d incio a processos reivindicatrios. Os anos 1830 so marcados por um
movimento proletrio marcante na busca da emancipao do trabalho: a questo social. Para Castel
(1998, p. 30):
Essa questo foi explicitamente nomeada como tal, pela primeira vez, nos anos
1830. Foi ento suscitada pela tomada de conscincia das condies de existncia
das populaes que so, ao mesmo tempo, os agentes e as vtimas da revoluo
industrial. (...) Momento essencial aquele em que pareceu ser quase total o
divrcio entre uma ordem jurdico-poltica, fundada sobre o reconhecimento dos
direitos dos cidados, e uma ordem econmica que acarreta uma misria e uma
desmoralizao de massa. Difunde-se ento a convico de que a h de fato uma
ameaa ordem poltica e moral, ou, mais energicamente ainda: preciso
encontrar um remdio eficaz para a chaga do pauperismo ou preparar-se para a
desordem do mundo. Entenda-se isso como o fato de que a sociedade liberal
corre o risco de explodir devido s novas tenses que so a conseqncia de uma
industrializao selvagem.
A questo social, embora seja um termo nico, alude a um processo de luta trabalhadora,
como de respostas da classe dominante a esses levantes. Este processo de correlao de foras
aconteceu no perodo entre 1830 e 1850, e produziu importantes avanos sociais e conquistas
polticas, principalmente, no que se refere interveno do Estado nas relaes de trabalho.
Todavia, em virtude das mudanas sociais provocadas pelo movimento de luta de classes a
partir de 1850, a questo social no mais se manifestou como um embate poltico que ameaava a
ordem vigente (PEREIRA, 2001), embora as motivaes inerentes ao modo de ser capitalista

16
Proletrio. [Do lat. proletariu, cidado pobre, til apenas pela prole, i.e., pelos filhos que gerava,] S. m. 1. Na Roma antiga, cidado pobre,
pertencente ltima classe do povo. 2. Homem de nvel de vida relativamente baixo, e cujo sustento depende da remunerao recebida pelo
trabalho que exerce em ofcio ou profisso manual ou mecnica. [F. red.: proleta. Cf. campons, operrio e trabalhador] Adj. 3. De, ou
pertencente ou relativo a, ou prprio de proletrio.(FERREIRA, 1999)
17
O pauperismo consistia em fato novo porque as sociedades anteriores conviveram com a pobreza resultante da escassez, pragas e doenas.
Esperava-se que uma sociedade que produzia riquezas em abundancia promovesse o fim das necessidades humanas; no entanto, produziu-se
exatamente o contrrio e em propores ainda maiores (NETTO, 2001).

53
permaneam imutveis
18
. O desenvolvimento capitalista parece ter conseguido preencher habilmente
os lapsos entre o social e o poltico-econmico, consolidando um importante arcabouo protetivo da
classe trabalhadora aliado a novas formas de opresso de seu esforo.
2.3.2 A precarizao na Segunda Revoluo Industrial
Em um segundo momento histrico, j na Segunda Revoluo Industrial (1860-1914), o
capitalismo substituiu o vapor pela eletricidade e o petrleo (MELLO, 1986). As mquinas
aperfeioam-se, mas o esforo humano nunca deixou de ser necessrio, pois o capitalismo precisa
de total dedicao do trabalhador; ao mesmo tempo, este ltimo deixou claro que no aceitaria
produzir sob condies aviltantes. O sistema se consolidou e preparou nova mudana na forma de
precarizao da ao dos sujeitos.
Para que a relao salarial se consolidasse acontecem a passagem das relaes proletrias
de explorao para as relaes operrias, estas ltimas organizadas na forma fordista. Diz Castel
(1998) que o capitalismo consolidou alguns aspectos durante este processo:
1. Consolida-se a ntida separao entre os trabalhadores efetivos e os inativos;
2. Faz-se a fixao do trabalhador em um local especfico na linha de produo e a
racionalizao do processo de trabalho;
3. Cresce o acesso, por intermdio do salrio, s novas normas de consumo operrio, nas
quais o prprio trabalhador se torna usurio da produo em massa que realiza;
4. Cresce o acesso propriedade social e aos servios pblicos;
5. Cria-se uma legislao de trabalho externa relao individual do contrato de trabalho e o
Estado entra como figura mediadora ao levar para a relao salarial um princpio legal que vai
alm do individual. Reconhece-se o trabalhador como membro de um coletivo dotado de um
estatuto social, alm da dimenso puramente individual.
Por conseguinte, na efetivao desses fatores d-se o processo de consolidao do modo de
produo capitalista como dominante, o proletrio torna-se operrio com a incorporao de uma srie
de direitos e garantias trabalhistas. A condio operria resumida por Castel (1998, p. 444):

18
Cabe ressaltar as experincias histricas da Revoluo Russa (1917), Chinesa (1949) e Cubana (1959) com caractersticas especficas
estruturais e conjunturais.

54
Seria possvel, portanto, caracterizar o lugar que a condio operria ocupa na
sociedade da dcada de 30 por uma relativa integrao na subordinao. Os
fatores de pertencimento foram sublinhados: seguros sociais, direito do trabalho,
ganhos salariais, acesso ao consumo de massa, relativa participao na
propriedade social e at mesmo no lazer. (...) Neste sentido, a condio operria
difere muito da condio proletria do comeo da industrializao, marcada por
uma vulnerabilidade de todos os momentos. E tambm nesse sentido, pode-se
falar de integrao: a classe operria foi repatriada da posio de quase
excluso que ocupava quando na margem extrema da sociedade.
Neste processo, os trabalhadores conquistam relaes mais estveis e a organizao para
luta se dilui, consideravelmente, na relao assalariada protegida (CASTEL,1998).
Alm disso, o sistema de dominao do trabalho consolida, em 1913, uma nova forma de
dominao: a relao fordista
19
de produo que, como diz Laranjeira (1997, p. 89-90):
Caracterizar-se-ia como prtica de gesto na qual se observa a radical separao
entre concepo e execuo, baseando-se esta no trabalho fragmentado e
simplificado, com ciclos operatrios muito curtos, requerendo pouco tempo para a
formao e treinamento dos trabalhadores. (...) O trabalho, nessas condies,
torna-se repetitivo, parcelado e montono, sendo sua velocidade e ritmo
estabelecidos independentemente do trabalhador, que o executa atravs de uma
rgida disciplina.
Em oposio atividade exaustiva, regulamentam-se as horas de atividade e organiza-se a
produo de maneira metdica. O processo de reformismo consolida a relao salarial como a forma
de precarizao do trabalho do homem na comunidade.
Entretanto, permanece intocada a subordinao do valor de uso ao valor de troca do trabalho
e mantm-se e acentuam-se as condies precarizadas, embora envolvidas por direitos e melhores
condies de trabalho. A evoluo do sistema capitalista acumula avanos tecnolgicos e a
deteriorao do trabalhador, o que se aplica realidade atual com ainda mais intensidade.
2.3.3 A crise dos anos 1970 e a precarizao do trabalho
Sendo o capitalismo um sistema que se desenvolve sem dar freio sua expanso, por volta
dos anos 1970, instala-se um novo momento de crise
20
e de ruptura em sua onda produtiva/evolutiva.
Ela se caracteriza pela utilizao de renovados e perversos meios de explorao da mais-valia, tanto
a absoluta quanto a relativa (MARCELINO, 2004, p. 9) e conformam a nova forma de explorao em
funo do capital: a precarizao.

19
Fordismo um termo que se generalizou a partir da concepo de Gramsci, que o utiliza para caracterizar o sistema de produo e gesto
empregado por Henry Ford em sua fbrica, a Ford Motor Co. em Highland Park, Detroit, em 1913(LARANJ EIRA, 1997, p. 89).
20
A palavra crise denota uma particularidade negativa; contudo, no sistema capitalista, no possui conotao m. Na verdade, por meio dela
que o sistema produtor de mercadorias cresce e se expande. A caracterstica expansiva do sistema leva crise que aponta algo que precisa ser
modificado ou aperfeioado.

55
Para entender a precariedade que atinge atualmente o sistema capitalista preciso resgatar
os processos que levaram crise. Primeiramente importante lembrar que seu resultado central foi a
tendncia diminuio da massa de lucro, desencadeada, entre outros fatores, pela mobilizao da
classe trabalhadora, que Antunes (2002) denomina de revolta do operrio-massa.
O operrio- massa a caracterizao do indivduo explorado sob o modelo fordista de
produo, quando o trabalhador era pensado como uma parte individual e fragmentada na produo
e como um consumidor de massa. Esta homogeinizao e individualidade faziam dele o componente
de uma massa a servio da produtividade e do consumo fordista (MARCELINO, 2004).
O modelo fordista, a partir dos anos 1960, d sinais de esgotamento por meio um processo de
crise, como diz Alves (1998, p. 114):
A nova crise do capital pode ser considerada uma crise de superproduo clssica,
apesar de ter peculiaridades scio-histricas que a distinguem das outras crises
(ou, ainda uma crise de superacumulao, segundo Harvey). Suas principais
caractersticas so o incremento da capacidade produtiva ociosa, excesso de
mercadorias e estoque, um excedente de capital-dinheiro e um nvel elevado de
desemprego, de carter estrutural.
Diante de um modelo produtivo que comea a apresentar seus sinais de esgotamento, a
classe trabalhadora comea tambm a verificar a inconsistncia de seu modo de vida alienante. Por
isso, toma lugar, nos anos de 1960, uma reao trabalhadora s relaes fordistas de produo, na
qual os trabalhadores recusam o trabalho alienante e a possibilidade de fazer dele o centro de suas
vidas (MARCELINO, 2004, p. 56).
As contradies inerentes ao sistema capitalista tomam, novamente, a forma de questo
poltica que, no entanto, no encontra no modelo fordista a flexibilidade necessria para contornar a
nova realidade de luta de classes (MARCELINO, 2004).
Some-se intensificao da luta de classes e aos impactos da superproduo, os demais
fatores apontados por Pochmann (2001) como o esgotamento do padro de industrializao norte-
americano, que interfere na hegemonia mundial deste pas sem que outros assumissem sua funo
regulatria e a desvinculao do Sistema Financeiro Internacional do acordo de Bretton Woods, que
garantia o compromisso de investimento no setor privado e a manuteno das bases das polticas
keynesianas.
O rompimento com Bretton Woods abre as portas priorizao do investimento no mercado
financeiro e fortalece a globalizao financeira, que mundializa a tecnologia e tambm a
desigualdade, pressionando a eliminao de controles cambiais, a liberao de taxas de juros e a

56
desregulamentao bancria (POCHMANN, 2001, p. 26). Como resultado deste processo, o dlar se
fortalece como a moeda chave que faz crescer o setor financeiro em detrimento do setor produtivo.
De todo o exposto, v-se que o processo que desencadeia a crise de 1970 multifacetado e
complexo e d lugar uma nova realidade, como resume Pochmann (2001, p. 27):
Em funo disso assiste-se, desde a dcada de 1970, a uma modificao
substancial na Diviso Internacional do Trabalho. Embora o comando da nova
Diviso Internacional do Trabalho pertena dimenso financeira, h
principalmente dois vetores estruturais que influenciam a partir do centro do
capitalismo mundial. O primeiro vetor est associado ao processo de
reestruturao empresarial, acompanhado da maturao de uma nova Revoluo
Tecnolgica.
A resposta crise se d pela reconverso produtiva ao nvel da organizao da produo e do
trabalho (ALVES, 1998). Para tanto, foi preciso encontrar nova forma de produo que atendesse
duas necessidades: conter a luta operria e reverter a tendncia diminuio da massa de lucro e
superproduo. O modelo de produo deveria, portanto ser mais flexvel que o fordismo e romper
com sua produo em massa.
A forma de produo flexvel que se desenvolve como propcia s novas necessidades do
capital o toyotismo. Nascido no J apo, no perodo aps a Segunda Guerra Mundial, visava
produzir de forma mais racional e lucrativa, tendo em vista a escassez de mo-de-obra, matrias
primas e tecnologia daquele momento histrico (MARCELINO, 2004).
O modelo japons passa a produzir nmero grande de mercadorias diversas com base apenas
nas demandas do mercado. Sua idia central otimizar e para isto utiliza fatores como a produo
just-in-time
21
e a flexibilizao do processo produtivo. Por conseguinte, o modelo necessita que o
trabalho atenda a esta flexibilidade, com contratos passveis de dissoluo rpida, assim como
necessita de uma fbrica adequada a este objetivo (MARCELINO, 2004).
O toyotismo
22
nasce como resposta a uma necessidade nacional de reestruturao, mas
dadas as suas caractersticas de flexibilidade, acaba se tornando adequado sob a mundializao do
capital, no apenas nova base tcnica do capitalismo (....) mas nova estrutura da concorrncia
capitalista no cenrio de crise de superproduo(...) (ALVES, 2000, p. 30).

21
Produo na medida e em resposta s demandas.
22
Sendo uma resposta crise do fordismo dos anos 1970, tal sistema de produo caracteriza-se, segundo Antunes (1999, p. 26-28), por
produo variada, diversificada e pronta para suprir o consumo (...). Para atender s exigncias mais individualizadas de mercado, no melhor
tempo e com melhor qualidade, preciso que a produo se sustente num processo produtivo flexvel, que permita a um operrio operar com
vrias mquinas. a chamada polivalncia do trabalhador japons (...). O sistema toyotista supe direitos flexveis, de modo a dispor desta
fora de trabalho em funo direta das necessidades do mercado consumidor(com adaptaes).

57
Alm de tornar-se a forma flexvel ideal s novas necessidades produtivas capitalistas,
implementou importante golpe revolta do operrio-massa. Aproveitando-se do carter
empreendedor do trabalhador, introduziu novas mquinas automatizadas nas fbricas e eliminou boa
parte dos postos de trabalho tornados inteis. Os trabalhadores passaram a assumir
responsabilidades polivalentes e houve aumento do tempo e da mutabilidade das atividades, o que
passou a exigir reciclagem e formao profissional constantes (ANTUNES, 2002).
A inteligncia operria foi utilizada como uma forma nova de explorao. O operrio-massa
passou a conviver com uma teia que o subordina s necessidades da empresa sob a forma de
participao, entendida como polivalncia e plurifuncionalidade (ALVES, 2000, p. 39), dedicao e
fidelidade, todos utilizados como mecanismos de controle (MENELEU NETO, 1998). Alm disso,
passou a ser instrumento de desmobilizao do sindicato, no sentido de trazer a luta de classe para
dentro da fbrica, rompendo assim com sua fora (ALVES, 2000).
Em contrapartida, no se pode, todavia, dizer que o processo reestruturador se resume ao
toyotismo ou a qualquer outro fator especfico. O aspecto multifacetado caracterstica intrnseca
esta realidade, portanto, pode-se listar os aspectos que so mais caractersticos, mas no finais ou
acabados:
1. Aumento do uso da tecnologia em substituio base eletromecnica do fordismo
(CARELLI, 2003);
2. Transformao da estrutura verticalizada at ento utilizada nas empresas para uma
organizao horizontalizada e descentralizada procurando eliminar do processo produtivo as
atividades suprfluas (CARELLI, 2003);
3. A nova diviso internacional do trabalho faz de pases at ento somente consumidores
tambm fornecedores de produtos industrializados (CARELLI, 2003);
4. Centralizao da ao estatal no sentido de desregular o mercado de trabalho e reduzir os
custos do trabalho (POCHMANN, 2002);
5. Reduo dos nveis de segurana do trabalho do ps-guerra, sem a plena configurao
de uma nova relao salarial e de um padro de consumo compatveis com o salto executado
pelas revigoradas foras produtivas (MATTOSO, 1994, p. 525).

58
6. Poltica econmica que favorece a acumulao (MENELEU NETO, 1998), haja vista que a
tendncia queda na massa de lucro acentua a necessidade de retorno rpido dos
investimentos. Conseqentemente, priorizar-se o mercado financeiro ao invs do produtivo, o
que provoca o veloz aumento do desemprego (ANTUNES, 2002).
O aumento do desemprego, por sua vez, importante fator de aumento da autonomia do
mercado em relao organizao dos trabalhadores. Seu efeito principal consiste no rompimento
com o movimento sindical e a recomposio do exrcito industrial de reserva, com vista a diminuir o
poder das classes trabalhadoras e intensificar a explorao e o conseqente lucro (MENELEU
NETO, 1998).
Por meio deste conjunto de fatores diversos, o sistema capitalista infiltrou-se de forma ainda
mais efetiva na vida das pessoas, intensificando a dominao do ofcio humano e diluindo seus
efeitos no cotidiano e na individualidade, permitindo a sua reproduo ainda mais devastadora
(ALVES, 2004), materializada na forma de precarizao.
Embora a precariedade do trabalho seja caracterstica intrnseca do capitalismo, percebida
desde a primeira Revoluo Industrial, a atualidade traz tona toda essa gama de precariedade
anterior, intensificada e diluda em facetas diversas nos variados campos da vida humana.
O trabalhador que dela vtima certamente tem inmeras formas de conceitu-la, no entanto,
dada sua caracterstica exacerbada da subordinao do trabalho concreto ao abstrato, a
precarizao de fcil observao, mas de muito difcil conceituao
23
, sendo encontrada em
poucos trabalhos como o de Mattoso (2001, p. 8):
Precarizao das condies de trabalho Aumento do carter precrio das
condies de trabalho, com a ampliao do trabalho assalariado sem carteira e do
trabalho independente (por conta prpria). Esta precarizao pode ser identificada
pelo aumento do trabalho por tempo determinado, sem renda fixa, em tempo
parcial, enfim, pelo que se costuma chamar de bico. Em geral, a precarizao
identificada com a ausncia de contribuio Previdncia Social e, portanto, sem
direito aposentadoria.
Precarizao das relaes de trabalho processo de deteriorao das relaes de
trabalho, com a ampliao da desregulamentao, dos contratos temporrios, de
falsas cooperativas de trabalho, de contratos por empresas ou mesmo unilaterais.
Como se v, a explorao multifacetada do sistema, no pode, portanto ser resumida em um
s fator, mas, a precarizao pode ser caracterizada por meio de inmeros fatores, entres os quais
pode-se citar:

23
Diversos autores tratam do tema precarizao, inserindo-o no contexto atual de reestruturao capitalista, sem, no entanto, arriscar um
conceito acabado para o termo. Dado sua natureza contraditria e dialtica, no permite definio acabada. Para o estudo do termo as leituras
de Antunes (1999) (2002); Alves (1998) (2000); Mszros (2002); Castel (1998); Marcelino (2004); Menelu Neto (1998); CarellI (2003) foram
importantes para demarcar o campo deste conceito nesta dissertao.

59
1. Consolidao de uma nova forma de sociabilidade baseada na fragmentao que resulta
na negao de prticas de solidariedade de classe (ALVES, 2000);
2. Uma individualizao do universo produtivo que acompanhada da concorrncia ativa
entre trabalhadores (DEDECCA, 1996, p. 70);
3. Como conseqncia dos dois fatores anteriores, ocorre um aumento da fragmentao da
classe trabalhadora, pela perda do seu poder de luta e enfraquecimento dos sindicatos e dos
grupos de presso (ANTUNES, 2002).
4. As dificuldades no processo de negociao levam ao desgaste da condio salarial do
trabalhador, aumentando a pobreza (ALVES, 2002).
5. Perda de direitos sociais e trabalhistas, aumento da jornada de trabalho,
desregulamentao das leis trabalhistas e contratos de trabalho, implicando em uma atividade
extremamente desprotegida (MARCELINO, 2004);
6. Criao de um a nova forma de excluso social advinda do desemprego estrutural
(ALVES, 2000);
7. Instabilidade da renda, muito varivel em funo dos empregos instveis e sem garantia, o
que implica tambm no aumento da desigualdade e da pobreza (MATTOSO, 1994);
8. Horrios e jornadas diferenciados geram distrbios de sade, assim como interferncia na
vida familiar dos trabalhadores (DEDECCA, 1996).
9. Diviso do mundo do trabalho em dois: o primeiro, mnimo, onde os trabalhadores so
formais, qualificados e dispostos a aceitar os preceitos do capital; e o segundo, mais amplo,
formado pelos trabalhadores precrios (ALVES, 2000);
10. Terceirizao como uma forma de precarizao to perversa quanto o desemprego
estrutural (MARCELINO, 2004).
Sob a terceirizao preciso deter ateno, tendo em vista seu papel flexibilizador e como
forma de deteriorao do trabalho humano, pois extrai mais-valia por meio do rebaixamento dos

60
salrios, mantendo-se ou at intensificando-se a explorao do trabalho, com o aumento da jornada e
da produtividade (MARCELINO, 2004).
A terceirizao mais um fator de enfraquecimento do movimento sindical, porque fragmenta
a classe trabalhadora, principalmente pela diferenciao salarial entre efetivos e terceirizados, os
quais, mesmo realizando atividades iguais s dos efetivos, so considerados de forma diferenciada e
nem sempre encontram abrigo nos sindicatos dos trabalhadores da empresa (ALVES, 2000).
A terceirizao e os fatores apresentados acima efetivam o processo de precarizao das
condies e relaes de trabalho, enfraquecendo os trabalhadores em suas lutas reivindicatrias.
De todo o exposto, a concluso mais efetiva a respeito da forma atual de explorao capitalista
materializada na multifacetada precarizao que ela no se esgota nesses fatores. Os itens
apresentados tm mltiplas determinaes e desdobramentos, exatamente porque no consistem
apenas em fenmenos caractersticos de um momento histrico capitalista, mas se aplicam tambm
realidade brasileira.
2.4 O mercado precrio do Brasil: evoluo histrica e atualidade
A precariedade presente no mundo do trabalho contemporneo, at este momento
apresentada em nveis gerais, pode tambm ser observada no que se refere realidade brasileira.
No entanto, ela se desenvolve segundo as particularidades do desenvolvimento do capital.
O Brasil um pas que se desenvolve como parte importante na consolidao do capitalismo
europeu. Nesta terra viveram primeiramente os ndios, ou seja, o primeiro modo de produo
existente no Brasil era o primitivo e/ou comunal, sendo que, as foras produtivas no se
desenvolveram em tal escala aqui como em pases capitalistas avanados. A realidade comunal
converteu-se em capitalista em funo de fatores externos, no momento em que desembarcou do
"alm mar", a modernidade, no na forma de desenvolvimento nacional, mas como explorao
colonizadora. Em resumo, o pas teve acesso modernidade pela via da opresso (MAZZEO, 1997).
Os colonizadores portugueses j conheciam o poder absolutista e rapidamente desenvolveram
os primrdios da sociedade capitalista portuguesa e transportaram para o Brasil a realidade
capitalista na forma de explorao colonial, como forma de expandir seu sistema produtivo. Como
sintetiza Mazzeo (1997, p. 59; 61):
A colonizao do Novo Mundo, a partir do sculo XVI, constitui-se num elemento
integrante da expanso capitalista (...)

61
O sistema colonial, assim visto, expressa o papel das colnias na produo
mundial, isto , na diviso internacional do trabalho, que efetivamente se estrutura.
Em virtude destes fatores, deve-se atentar para o fato de que o Brasil possui particularidades
que so de fundamental resgate quando se pretende tratar da formao de seu mercado de trabalho,
a comear pelo fato de que a primeira forma de relao capitalista de trabalho instituda no Brasil foi a
escravido.
Fala-se em relao de trabalho capitalista, porque o Brasil no conheceu perodo feudal
(BEHRING, 2003). Embora tenha se desenvolvido com base em uma realidade rural, esta estava
baseada na escravido e voltada para o mercado externo, o que caracterizava o mercado nacional
como de natureza capitalista com caractersticas do tipo rural colonial (BEHRING, 2003). Tal
argumentao reforada e explicada por Mazzeo (1997, p. 15) que diz:
(...) descartamos qualquer concepo que defina a formao social brasileira como
um modo de produo distinto do capitalista ou como um modo de produo
subsidirio ao capitalista (...). Como enfatizou Prado J r. (1908), a Amrica Latina
esteve, desde sua gnese, da descoberta, colonizao e estruturao econmica,
dialeticamente integrada ao capitalismo, sendo parte integrante e constitutiva de
seu desenvolvimento; quer dizer, da totalidade capitalista.
Assim, a forma inicial do mercado de trabalho brasileiro e sua conseqente realidade posterior,
tm fundamentao em dois fatores presentes em seus primrdios histricos: 1) a relao de
escravido que sustentava a produo agro-exportadora e 2) a existncia de um setor de
subsistncia que absorvia os trabalhadores livres nacionais.
A relao escravista de trabalho significava no formar no pas um mercado de trabalho livre,
assim como no desenvolver um mercado consumidor nacional, o que fez o Brasil torna-se capitalista
sem consolidar uma realidade, e tampouco uma mentalidade liberal (BEHRING, 2003).
Alm da relao escravista de trabalho, havia tambm trabalhadores livres que estavam
envolvidos no setor de subsistncia nacional. Diz-se que assim como a escravido foi funcional ao
avano da produo agro-exportadora e expanso capitalista europia (MAZZEO, 1997), o setor de
subsistncia teve papel de provedor no capitalismo nacional.
De maneira que a realidade produtiva nacional, como diz Delgado (2004) ao tratar da obra de
Prado J nior, estava estruturada com base em um trinmio: 1) grande propriedade rural; 2) o trabalho
escravo e 3) monocultura. Os setores de subsistncia e pecuria eram setores fora deste trinmio,
porm mantendo certa relao com ele.

62
Embora considerados residuais e pouco significantes, os setores de subsistncia e pecuria
ocupavam importante espao territorial e mantinham o grande latifndio com bens de consumo
destinados ao consumo na fazenda e no mercado interno da colnia. Passavam ao largo das
relaes comerciais de exportao, mas incorporavam significativos montantes de trabalhadores
livres nacionais (DELGADO, 2004).
O tamanho da produo costumava se resumir produo familiar, com baixo nvel tcnico e
dispersa no territrio nacional, assim como relaes de trabalho diversas, no baseadas nem na
escravido, nem no trabalho assalariado (FURTADO apud DELGADO, 2004). Ademais, abastecia
com bens de consumo a colnia, pois, essa ltima, dedicava grande parte de sua rea produtiva
monocultura voltada para a exportao (DELGADO, 2004).
O trabalhador livre envolvido no setor de subsistncia e os ex-escravos foram os primeiros a
compor o mercado de trabalho brasileiro e as principais vtimas do no - assalariamento e da
precariedade. Esse contingente de trabalhadores, embora tivesse importante papel econmico, no
compunha significativa fora de trabalho nacional. A abolio da escravido, os trabalhadores livres
nacionais, assim como os ex-escravos no chegavam nem a compor um exrcito industrial de
reserva, mas sim uma massa marginal que nem chegava a fazer parte do mercado (THEODORO,
2004).
A abolio da escravido trouxe ainda mais gravidade a este processo, pois os ex-escravos
quando no ficaram em suas fazendas de origem, trabalhando sob as mesmas condies
degradantes e sem assalariamento, foram incorporados ao setor de subsistncia tambm marcado
pela desorganizao e pelo no assalariamento (THEODORO, 2004).
Neste ponto importante resgatar o papel do Estado. Primeiramente, foi por meio da ao
estatal que a escravido manteve-se viva por importante perodo histrico, pois os grandes
latifundirios sempre contaram com o poder pblico como esteio de seus problemas produtivos. A
escravido foi, em alguns momentos, patrocinada pelo Estado e a sua extino teve efeito
desagregador e excludente para grande parte dos ex-escravos, exatamente pela ausncia de uma
poltica pblica estatal voltada para o emprego e a formao de um mercado interno (THEODORO,
2004). Some-se a isto, a opo estatal de favorecer a imigrao ao invs de utilizar o trabalhador
nacional na fase de introduo de relaes assalariadas nas fazendas agro-exportadoras.
A juno dos fatores: 1) mo-de-obra escrava; 2) trabalhadores livres subordinados ao setor
de subsistncia; 3) opo pelo assalariamento de estrangeiros e 4) manuteno do latifndio como
base produtiva, resultaram no perfil do mercado de trabalho brasileiro, baseado no baixo
assalariamento e na precariedade, realidade que se perpetua e se agrava ao longo da histria.

63
O desenvolvimento do mercado de trabalho foi deste ponto em diante marcado pela dualidade
de fatores e da convivncia mtua de duas realidades: uma de trabalhadores do mercado formal e
outros desprovidos de direitos e vivendo situaes degradantes de trabalho.
Esta situao se perpetua de forma crescente e toma novas formas em um momento de
inflexo em toda a histria brasileira: o governo Vargas. Neste governo, o setor exportador estava em
crise, tendo em vista a diminuio do mercado consumidor externo provocado pela crise de 1929. Em
funo disto, o setor industrial passa a ser o centro do desenvolvimento econmico, e mais uma vez,
a ao do Estado vai ser decisiva na formao do mercado nacional. A ao estatal deixa de ser
reguladora para tornar-se eminentemente interventora, assim como tambm reguladora das
atividades laborativas (THEODORO, 2004).
Alm de investir na industrializao nacional, o Estado passa a dar maior importncia gesto
das relaes sociais de explorao (SANTOS, 1987). Por isso, o perodo que vai das dcadas de
1940 a 1970 foi marcado por uma estruturao do mercado de trabalho brasileiro em torno do
emprego assalariado e de segmentos organizados de ocupao (POCHMANN, 2002), levando
diminuio de ocupaes no organizadas.
Para Pochmann (2002) entre os anos 1940 e 1980 a cada 10 ocupaes 8 eram assalariadas,
sendo 7 com registro e as ocupaes por conta prpria e empregadores representavam apenas 20%
do total de postos de trabalho criados no perodo. Essa estruturao do mercado de trabalho
realizou-se pela forte implementao e consolidao da indstria nacional e pela interveno estatal
na institucionalizao e regulamentao das relaes de trabalho (POCHMANN, 2002).
Alm disso, durante o governo Vargas os direitos de cidadania, principalmente direitos civis e
polticos (e sociais no que se refere a direitos do trabalho e certa organizao de servios sociais) se
consolidam, com o objetivo de facilitar a industrializao e restringir as lutas, assim como calar
algumas vozes que pudessem se contrapor ao objetivo nacional desenvolvimentista, ao mesmo
tempo em que garantiam a paz entre as categorias profissionais (SANTOS, 1987).
A sociedade passou a valorizar o pertencimento ao mercado de trabalho e, principalmente, a
uma categoria profissional. A organizao da categoria e a relao desta com o governo,
determinava a posio que se ocupava nas relaes sociais. O parmetro de pertencimento social
passou a ser a carteira profissional assinada, o pertencimento a uma profisso regulamentada e a
vinculao a um sindicato forte (SANTOS, 1987).

64
Assim, mais uma vez, o Estado foi o ator principal na determinao do rumo e do formato do
mercado de trabalho brasileiro, tendo em vista seu papel no campo das reivindicaes trabalhistas,
tais como emprego, salrios e benefcios sociais (SANTOS, 1987).
Em contrapartida, apesar de toda esta nova organizao do mercado de trabalho, o
assalariamento no se generaliza no Brasil (THEODORO, 2004). A situao de desigualdade
histrica persiste, pois a ao do Estado no se refere aos trabalhadores informais, uma vez que o
objetivo estatal visa proteger o processo de industrializao.
Em conseqncia, cria-se uma categoria de quase ou de pr cidados onde se
acomodam todos os demais indivduos: desempregados, autnomos, trabalhadores rurais, informais
e toda a gama de profissionais no protegidos ou vinculados ao Estado (SANTOS, 1987).
Como se v, a dualidade e a convivncia de realidades antagnicas ser a tnica e a raiz do
mercado de trabalho brasileiro, agravado a partir dos anos 1970/80, quanto importante inflexo no
sistema capitalista de produo teve impacto no mercado de trabalho brasileiro.
Os anos de 1970 so marcados pelo esgotamento do mercado externo consumidor dos
produtos brasileiros, posto que os pases capitalistas centrais vivem um momento de crise estrutural.
Diante da realidade de diminuio das exportaes, o Brasil v crescer sua dvida externa e o Estado
antes interventor, torna-se um gestor de problemas, tais como a inflao, a dvida externa, o comrcio
exterior, entre outros (THEODORO, 2004).
A crise da dvida externa no incio dos anos 1980 e a adoo de medidas de ajuste
macroeconmico implicaram no colapso do padro de emprego at ento observado, dado o
rompimento com o projeto de industrializao nacional (POCHMANN, 2002).
A opo poltica brasileira de resposta situao de crise passou a priorizar o aumento de
supervits atravs do fomento das exportaes, fato que implicou em substituio de importaes e
diminuiu a gerao de postos de trabalho.
Embora Pochmann (2002) lembre que no houve evoluo negativa do nmero de empregos
assalariados, ou seja, os postos j existentes no foram extintos, ocorreu importante alterao na
composio dos empregos. Estes ltimos passaram a ser caracterizados por contrataes sem
registro; ou seja, no assalariadas e por conta prpria, levando ao aumento do desemprego. Por
outro lado, as estruturas existentes foram desmontadas sem que fossem criados outros substitutos
para incorporar a mo-de-obra nacional (MATTOSO, 2001).

65
Em substituio ao modelo anterior e dando respostas nova realidade recessiva e de
reestruturao produtiva capitalista, desenvolvem-se no pas novas formas de relao no mercado de
trabalho que se caracterizam segundo Pochmann (2002) do seguinte modo:
1. Diminuio das ocupaes no setor primrio e expanso do setor tercirio, que embora
crescendo, no capaz de compensar o total de ocupaes;
2. Eliminao dos empregos com registro;
3. Desenvolvimento e crescimento de novas formas precrias no mercado de trabalho como:
a) subcontratao; b) cooperativas construdas como forma de burlar a legislao trabalhista e
permitir contratos de trabalho mais precrios; c) trabalhos temporrios; d) trabalhos em tempo
parcial e determinado e e) ausncia de cobertura previdenciria (ALVES, 2002).
4. Diminuio significativa do movimento sindical e de sua fora reivindicativa em todos os
setores econmicos (ALVES, 2002).
Desse modo, o momento capitalista atual caracteriza-se pela imbricao, cada vez mais
crescente do formal e do informal, dado que as empresas capitalistas tm introduzido caractersticas
no organizadas sua produo, assim como a terceirizao e novas formas de gesto da produo
e organizao do trabalho (POCHMANN, 2002).
A realidade do mercado de trabalho atual aponta para a convivncia cada vez mais prxima
entre os setores modernos assalariados e os setores informais e precrios, sendo muito tnue a
distncia entre um trabalhador com registro formal e o desempregado (ALVES,2002).
Um mercado de trabalho com formas contraditrias semelhantes forma da sociedade
brasileira ilustrado por Oliveira (2003, p. 133) como um Ornitorrinco:
Como o ornitorrinco? Altamente urbanizado, pouca fora de trabalho e populao
no campo, dunque nenhum resduo pr-capitalista; ao contrrio, um forte
agrobusiness. Um setor industrial da Segunda Revoluo Industrial completo,
avanado, tatibitate, pela Terceira Revoluo, a molecular-digital ou informtica.
Uma estrutura de servios muito diversificada numa ponta, quando ligada aos
estratos de altas rendas, a rigor, mais ostensivamente perdulrios que sofisticados;
noutra, extremamente primitiva, ligada exatamente ao consumo dos estratos
pobres. Um sistema financeiro ainda atrofiado, mas que, justamente pela
financeirizao e elevao da dvida interna, acampara uma alta parte do PIB (...).
Mas esta a descrio de um animal cuja evoluo seguiu todos os passos da
famlia! Como primata l j quase Homo sapiens!

66
Em contrapartida, embora a precariedade e a dualidade sejam caractersticas do mercado de
trabalho privado no Brasil, isto no se repete no que se refere ao mercado de trabalho pblico. Este
ltimo, diversamente, constituiu-se como um espao alternativo para a alocao de mo-de-obra
desde do incio da histria nacional.
Na realidade, o setor pblico de trabalho brasileiro, tem seguido ao inverso da regra do setor
privado de trabalho. Em momentos de crise do setor privado, o mbito pblico absorveu seu impacto,
como explicita Pochmann (2001, p. 117):
Apesar disso, o setor pblico foi um dos principais responsveis pela elevao
ocupacional no pas, amenizando, sobretudo nos perodos de recesso, o
desemprego. Diante do encolhimento dos empregos no setor privado, decorrente
da recesso dos anos 1990-1992, o setor pblico passou a registrar, por exemplo,
maior quantidade de empregos do que a indstria de transformao. A elevao do
emprego pblico foi acompanhada do movimento de descentralizao das receitas
e despesas nas reas de sade e educao. Assim, os estados e municpios
atuaram mais favoravelmente na elevao do emprego pblico.
Portanto, o setor pblico de trabalho vinha sendo, at os anos 1990, o local da estabilidade e
do emprego formal com salrios a nveis relativamente altos, opondo-se assim tendncia do setor
privado. Esta realidade tomou nova forma diante da opo poltica neoliberal que vem conduzindo o
pas desde os anos 1990. A perspectiva economicista implicou importantes mudanas no mercado
pblico de trabalho, como os programas de demisso voluntria, a privatizao e a ao
precarizadora realizada por meio Reforma de 1995.
2.5 Anlise do mercado de trabalho no setor pblico brasileiro
2.5.1 Estado e Administrao Pblica: a importncia da organizao administrativa estatal.
A organizao da sociedade implica em uma estrutura poltico-administrativa capaz de
encaminhar seus interesses e aspiraes. O Estado uma unidade poltica que assume o papel de
organizar as relaes sociais, principalmente aquelas baseadas na explorao (POULANTZAS,
2000).
Esse entendimento implica considerar o Estado como fruto de uma relao dialtica, que em
ltima instncia protege o modo de produo, mas que sofre diariamente com a luta entre as classes
e a ela d respostas por meio de suas aes. Assim, tambm o espao de luta, que no est
fechado a nenhum dos lados, embora a classe economicamente dominante seja hegemnica.

67
A estrutura administrativa d forma real e cotidiana ao Estado e um ambiente poltico que
agrupa funes autnomas, impessoais formalmente distintas do poder econmico (POULANTZAS,
2000).
A administrao pblica moderna tem como caracterstica especfica a autonomia, posto que a
sociedade capitalista promove a separao entre as aes polticas e administrativas, por meio da
incorporao do profissionalismo como princpio e como prtica.
Para cumprir com tais compromissos, so caractersticas especficas de funcionamento da
administrao pblica capitalista, segundo POULANTZAS (2000):
1. Funcionamento hierrquico - burocrtico;
2. Instituies eletivas e atomizadas;
3. Parcelarizao de um corpo poltico de sujeitos livres.
No entanto, sendo parte do Estado, a administrao pblica tambm o local da luta poltica e
importante meio de acesso do cidado s conquistas no mbito estatal. Desse modo, as polticas
pblicas colocadas em prtica pelo aparato administrativo so respostas s necessidades sociais e
sofrem importantes influncias das reivindicaes dos cidados.
A administrao pblica vem, ao longo da histria, sendo o espelho da luta de classes na
sociedade capitalista. O Estado liberal, caracterstico dos primrdios do capitalismo (sculo XVIII),
visava o cumprimento de funes de legitimao do mercado capitalista. Promovia por meio de sua
atuao administrativa o mximo de liberdade para a consolidao da sociedade capitalista. Contudo,
foi tambm o local onde se refletiram as primeiras lutas proletrias.
A estrutura de atuao liberal comea a ser questionada e sofre mudanas em funo da crise
econmica somada a uma crise de legitimidade do sistema, que vinha sofrendo abalos desde o fim
do sculo XIX e incio do sculo XX, principalmente no perodo entre duas grandes reivindicaes
emblemticas, as insurreies operrias de 1848 e a revoluo Russa em 1917 (ABREU, 1999),
fatores esses que so parte do processo de consolidao do Estado social.
Explica Faleiros (2000) que a resposta capitalista para reagir lei da baixa tendencial da taxa
de lucro foi a gide do Estado Social com a utilizao da tecnologia e aumento da produtividade,

68
alm de garantias sociais, ou seja, amplo envolvimento do Estado com a prestao direta de servios
pblicos e a consolidao administrativa em favor da interveno estatal.
Deste perodo em diante, as reivindicaes sociais alcanaram o mbito estatal e demonstram
a importncia do servio pblico como espao de luta e de conquista. Os servios pblicos e a
administrao pblica tm o papel na sociedade capitalista de resposta s necessidades sociais e
supe a existncia de uma misso de interesse coletivo (FADUL, 1999).
Este trabalho defende a importncia do servio pblico como local de reverso da atual crise
do capital. O desemprego e as demais conseqncias sociais da reestruturao produtiva exigem
maior interveno estatal, embora o discurso neoliberal negue esta perspectiva.
Todavia, para intervir na sociedade preciso alm de garantir recursos materiais, tambm
garantir recursos humanos, pois, como aponta Gaetani (1997, p. 13):
um lugar comum dizer que os recursos humanos constituem o maior patrimnio
de uma organizao e, mesmo, do Estado. Potencializar suas possibilidades,
investir na capacidade de as pessoas agregarem valor ao trabalho e valores aos
contedos de suas aes o desafio posto, em especial nas interfaces do servio
pblico com os excludos.
Um aparato administrativo consolidado e com meios de funcionamento indispensvel para a
poltica pblica, especialmente para a poltica de seguridade social que, segundo a Constituio de
1988, deve ser responsabilidade do Estado.
Em suma, a administrao pblica o principal espao do cidado no Estado, embora
permeada por ambigidades e distores. Portanto, a defesa das necessidades humanas implica
defender um Estado forte, com recursos materiais e humanos, que lhe permita intervir na defesa dos
direitos e implantar polticas de defesa de proteo aos cidados. Por isso, necessrio explicitar o
processo de flexibilizao do Estado para que se construam mecanismos para revert-lo.
2.5.2 Breve resgate histrico do servio pblico brasileiro
O mercado de trabalho pblico um mbito de atuao pouco observado e problematizado,
embora seja a alma de funcionamento do Estado. A Constituio de 1988 um marco organizador da
estrutura administrativa brasileira, assim como da carreira de seus agentes pblicos. Tal arranjo legal
significativo, principalmente, porque a administrao pblica no Brasil marcada historicamente
pelo patrimonialismo e o clientelismo (BATISTA, 1999).

69
O carter fragmentado e desorganizado da administrao pblica nacional faz da Constituio
de 1988 um marco, mas tambm permite pensar os motivos pelos quais a Reforma de 1995 tivesse
xito e produzisse mudanas to amplas, com to pouca reao da sociedade.
A forma historicamente ineficiente de atendimento dos interesses das elites polticas aparenta
ter levado tambm a populao brasileira a identificar-se muito pouco com o servio pblico, pois as
classes subalternas estiveram na maior parte do tempo fora das decises polticas e do espao
pblico (CARVALHO, 2003). Talvez, por isso, os efeitos nocivos da Reforma de 1995 tenha tido to
poucos opositores e argumentao terica contrria
24
.
Para ilustrar esta argumentao, importante resgatar um breve histrico da formao do
arcabouo administrativo brasileiro.
O desenvolvimento brasileiro implica uma formao poltico-administrativa particular. Pode-se
dizer que a primeira estrutura administrativa comeou a tomar forma no pas aps a vinda de D. J oo
VI para o pas (MENEZES, 1984). Com este monarca, foi dada importante autonomia estrutura
econmica e para tal avano das foras produtivas foi dado incio a organizao de uma estrutura
administrativa mais consistente e necessria para gerir o pas. Todavia, pode-se falar da
consolidao do arcabouo administrativo brasileiro aps a independncia em 1822 (BATISTA,
1999).
Com este marco histrico inicial, o servio pblico brasileiro desenvolveu-se segundo uma
estrutura que parece ser a base que se reproduzir ao longo de toda a histria e at a atualidade no
foi totalmente superada.
Em seus primrdios, o pas estava estruturado segundo uma economia agro-exportadora e o
setor rural estava reservado aos senhores de terra e seus escravos. Por conseguinte, restava aos
demais setores da elite econmica o exerccio profissional no mbito do Estado (CARVALHO, 2003).
Por conta disso, no Brasil a elite poltica confunde-se com os agentes pblicos e o servio pblico
constitua-se em uma ilha de letrados num mar de analfabetos (CARVALHO, 2003, p. 65), fator que
concorria para fazer do Estado um local pouco tangvel para as classes subalternas.
O Estado acabava sendo o nico local de trabalho accessvel aos filhos das elites, formados
nas escolas jurdicas de Portugal, e esta situao histrica um fator central para entender trs
importantes caractersticas do servio pblico brasileiro: o clientelismo, o patrimonialismo e o
parasitismo.

24
importante neste ponto explicitar a dificuldade deste trabalho em localizar referncias bibliogrficas discutindo o servio pblico, sua
importncia, assim como textos crticos Reforma de 1995.

70
Com o grande nmero de acadmicos que voltavam de seus estudos na Europa e galgavam
uma ocupao no pas, a concorrncia para fazer parte dos quadros do servio pblico era
significativa. Para ascender ao Estado eram utilizados inmeros mtodos, todos sempre
particularistas, como o favor, as amizades e o pertencimento familiar. Estas formas no
meritocrticas de recrutamento de pessoal para a administrao pblica, lanam as bases do
clientelismo at hoje observado (CARVALHO, 2003).
O adoo do clientelismo, portanto, acontece tambm porque o Estado visto como extenso
do mbito privado das famlias, a servio de seus amigos e familiares neste sentido, o mbito pblico
o local de relaes privadas e se gesta com base nelas, fortalecendo o patrimonialismo (BATISTA,
1999).
Por fim, se a grande maioria dos formados adentra o servio pblico, o excesso de
funcionrios acaba sendo uma conseqncia. O gasto com a manuteno da mquina pblica
significativo, assim como isto redundava em nmero de funcionrios excessivo em relao s tarefas
deles exigidas, dando origem s queixas sobre o parasitismo e o custo exagerado do funcionalismo
(CARVALHO, 2003, p. 161).
Do mesmo modo que abrigava a elite, a administrao pblica tinha tambm ligao umbilical
com a reproduo do capital nacional. Boa parte do financiamento do servio pblico (70%) estava a
cargo dos agro-exportadores. Estes ltimos, no tinham tempo para se dedicar funo poltica em
favor de seus interesses, portanto delegavam elite administrativa tal tarefa (CARVALHO, 2003).
Por conseguinte, a estrutura de funcionrios pblicos estava muito ligada aos interesses das
classes dominantes e pressionando o Estado para responder s necessidades do capital nacional.
Como afirma Carvalho (2003, p. 166):
O emprego pblico constitua a principal alternativa para os enjeitados do latifndio
escravista, mas, uma vez no governo, os funcionrios e a elite em geral no
podiam matar a galinha dos ovos de ouro que era a prpria agricultura de
exportao baseada no trabalho escravo, fonte da maior parte das rendas pblicas.
A burocracia era assim marcada pelo que Guerreiro Ramos chamou de dialtica da
ambigidade, j percebida tambm por J oaquim Nabuco quando via o governo, ao
mesmo tempo, como sombra da escravido e como nica fora capaz de destru-
la. Essa ambigidade marcava tambm a elite poltica e atingia o corao do
prprio Estado imperial, no podendo ser entendida apenas nos limites da
burocracia.
Por isso, a eficincia e a agilidade da estrutura administrativa nacional tambm ficaram
comprometidas em funo desta dependncia vital em relao ao setor produtivo agro-exportador.

71
Em resumo, a base de formao do servio pblico brasileiro refere-se a uma estrutura pblica
patrimonialista, clientelista e parasitria (BATISTA, 1999). Tal forma administrativa ir se reproduzir,
sem significativas mudanas estruturais, at os anos 1930.
O avano da industrializao, durante o governo Vargas, exigia do Estado respostas para o
capital e para o trabalho. O governo Vargas foi o local das respostas a estas duas demandas,
caracterizando-se pela organizao administrativa voltada para tal propsito.
O perodo 1930-1954 significou, portanto, uma modernizao do servio pblico, como resume
Brito (1988, p. 21):
O Governo Vargas foi o maior empreendedor da evoluo da Administrao
Pblica como instituio. De fato, foi quando, realmente, se legitimou o binmio
indivduo/profissional no servio pblico. E ampliou-se o panorama administrativo
da Administrao Federal.
Vargas remodelou a fisiologia do servio pblico, dentro de um senso prtico,
patritico e realismo. Implantou o sistema de mrito, proporcionando ao
funcionalismo o sentido de profissionalizao de carreiras (...).
So importantes marcos histricos deste processo: 1) Em 1938 a criao do DASP -
Departamento Administrativo do Servio Pblico e 2) o Decreto - Lei n
0
1.713 de 28 de outubro de
1939 que dispunha sobre o Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio e criava a
necessidade de concursos para ascender ao Estado (BRITO, 1988).
Contudo, aps o governo Vargas ocorreram poucos fatores significativos de avano na
estrutura administrativa a no ser o Decreto 200 de 1967 que, em meio aos governos ditatoriais,
flexibilizava a estrutura administrativa nacional (BATISTA 1999). Aps este momento, pode-se
apontar uma estagnao nesta organizao administrativa at o avano institudo pela Constituio
de 1988.
importante salientar, no entanto, que a estrutura administrativa brasileira continua sendo muito
influenciada pelas caractersticas institudas em sua gnese, tal como o clientelismo e o paternalismo,
fatores que fortalecem a distncia existente entre o arcabouo estatal e as classes dominadas.
A Constituio de 1988 pode ser considerada uma tentativa de aproximar o cidado da estrutura
pblica de Estado. Ela refora a organizao e o mrito como formas de acesso ao servio pblico,
democratizando assim sua estrutura, posto que a torna acessvel a todo cidado independente de
parentesco ou relaes clientelistas.
A Reforma de 1995 se instalou desconstruindo e negando os preceitos democrticos de 1988.
O texto do Plano Diretor de Reforma do Estado aponta como superados o patrimonialismo e a

72
burocracia, desembocando naturalmente em um modelo gerencial (LIMA J UNIOR, 1998) que ela
entendia instituir por meio de dois tipos de estratgias:
1. Reformar a Constituio e suas legislaes subordinadas, para efetivar a administrao
gerencial.
2. Precarizar o mercado de trabalho pblico com conseqente diminuio da interveno
estatal. Este processo silencioso se desmembrava em duas subdivises:
- Precarizao dos direitos dos servidores;
- Precarizao do trabalho de outros agentes pblicos, que acessavam o Estado por meio
da terceirizao, direcionada s atividades consideradas secundrias.
Enfim, o entendimento das fragilidades e das caractersticas clientelista e elitista que compe a
gnese do servio pblico brasileiro, permitem ter clareza da reforma administrativa proposta pela
Constituio de 1988 e desvendar a gravidade do discurso e dos aspectos flexibilizadores da
Reforma de 1995.

3 REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1995: ASPECTOS DA INSTALAO DO MODELO
GERENCIAL E DA PRECARIZAO DO TRABALHO NO SERVIO PBLICO BRASILEIRO
At este momento o presente trabalho argumentou a respeito da reforma do Estado de 1995,
caracterizando-a como um processo com fortes caractersticas ideolgicas de perspectiva neoliberal,
que se ope Reforma democrtica de 1988 e tenta anular os seus efeitos.
Foi feito um resgate da precarizao que vem se intensificando no mercado privado de
trabalho, assim como das particularidades, fragilidades e importncia do servio pblico brasileiro.
Diante deste diagnstico, pretende-se analisar a mudana de perspectiva no que se refere ao modelo
de administrao pblica e a precarizao do trabalho no servio pblico brasileiro.

73
O processo reformador posto a termo no governo Fernando Henrique Cardoso caracterizou-se
por um nmero considervel de atividades transformadoras vinculadas, entre outras, ao
procedimento de diminuio e mudana administrativa da estrutura estatal.
Importante xito desta reforma foi a maneira como ela conseguiu estabelecer sua ideologia e
realidade no servio pblico. Entre as formas utilizadas, destacam-se as publicaes sobre o tema e
a consolidao de um arcabouo legal que efetiva seus princpios.
Tais mudanas na legislao brasileira parecem rumar na direo oposta perspectiva
democrtica de 1998 buscando trs objetos: 1) consolidar o modelo gerencial na administrao
pblica; 2) precarizar o trabalho do servidor pblico, assim como 3) precarizar o trabalho de outros
agentes pblicos.
3.1 Emenda Constitucional 19: a consolidao do modelo gerencial de administrao pblica
O modelo gerencial foi introduzido no servio pblico brasileiro, efetivamente, por meio da
Emenda Constitucional n
0
19 de 04 de junho de 1998. Advinda de um projeto de emenda
constitucional, a PEC 173/95, que foi enviada ao Congresso em agosto de 1995 e promulgada em
junho de 1998, aps 34 meses de tramitao entre a Cmara e o Senado (SANTOS, 2000).
Sendo um dos arcabouos legais do processo de mudana de perspectiva administrativa do
governo FHC, tal emenda modificou a Constituio de 1988 com um requinte de detalhes que a
reorganizaram estruturalmente. Modificou mais de 100 dispositivos constitucionais que tratavam de
aspectos administrativos, (SANTOS, 2000), mas se ateve em mais de 40% de seus artigos ao
servidor pblico, na grande maioria das vezes, buscando aspectos econmicos e de diminuio de
direitos.
A anlise da Emenda 19 levar em conta os artigos considerados emblemticos na observao
dos aspectos de flexibilizao da estrutura pblica estatal, tendo em considerao o reduzido espao
deste trabalho acadmico.
De incio, sero analisados os aspectos que a emenda instituiu no que tange flexibilidade da
administrao pblica, ou seja, a efetivao do modelo gerencial na administrao brasileira e,
posteriormente, ser feito um esforo de resumo dos artigos precarizadores da atuao do servidor
pblico.

74
Isto posto, na anlise da Emenda 19 emblemtico o seu art. 3
0
que trata, entre outros
aspectos, da instituio no mbito do servio pblico de um princpio muito caro ao setor privado: a
eficincia.
Quadro 1 Comparativo do texto do art. 37 na Constituio e Emenda 19
TEXTO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N
0
19 TEXTO CONSTITUCIONAL
Art. 37 A administrao pblica direta,
indireta ou fundacional, de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade
(...)
Art. 3 O caput, os incisos I, II, V, VII, X, XI, XIII, XIV, XV, XVI, XVII,
XIX e o 3 do art. 37 da Constituio Federal passam a vigorar com
a seguinte redao, acrescendo-se ao artigo os 7 a 9:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta, de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia(...)
Fonte: BRASIL. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Quadro comparativo emenda constitucional n
0

19 de 04 de junho 1998. Braslia: MARE, s.d.
Como j explicitado, os princpios de impessoalidade, legalidade e moralidade so plenamente
aplicveis ao servio pblico, uma vez que democratizam a ao pblica, assim como do
transparncia e obrigam os agentes pblicos a atuar apenas em funo da lei. No entanto, a Emenda
19 adapta a administrao pblica ao princpio do mercado privado.
Logicamente, nenhum cidado pode ser contrrio eficincia do servio pblico. A crtica
introduo deste princpio no texto constitucional, refere-se caracterstica ideolgica que envolve
este processo reformatrio, posto que v o servio pblico como uma extenso do setor privado ou
algo a ele assemelhado, reforando suas caractersticas clientelsticas e patrimonialistas. Tal
situao de proximidade causa preocupao, como resume Santos (2000, p. 188):
Um dos aspectos mais importantes que decorre da adoo das premissas da Nova
Gerncia Pblica a crescente aproximao entre padres de conduta no mbito
das organizaes pblicas e as organizaes privadas do tipo empresarial. A
preocupao com o lucro, num caso, tem como paralelo a busca da eficincia, no
outro. E, na busca desses resultados quantificveis economicamente, surgem
situaes em que se caminha para a adoo de medidas de reduo de custos, ou
que se justificam nessa necessidade, dentre as quais a mais freqente a
terceirizao de mo-de-obra.
De sorte que, a crtica no se refere ao fato de sugerir a adoo de novas prerrogativas para a
administrao pblica, mas a perspectiva com a qual se institui tal princpio no servio pblico, pois
imaginar, simplificando a abordagem, que a administrao pblica possa submeter-se a regras do
setor privado desconhecer a prpria natureza dos valores e recompensas associados gesto
estatal (SANTOS, 2000, p. 83).
A idia da eficincia frente do interesse pblico pode implicar, em ltima instncia, na
dilapidao do patrimnio pblico e no fechamento dos mbitos democrticos do Estado em nome de
uma racionalidade com base no setor privado.

75
Tendo proposto o princpio do setor privado para entes pblicos, a Emenda 19 cria um estatuto
de flexibilizao das contraes no mbito da administrao pblica indireta, por meio do art. 22:
Art. 22. O 1 do art. 173 da Constituio Federal passa a vigorar com a seguinte
redao:
"Art.173..............................
1 A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de
economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade econmica de
produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios, dispondo
sobre:
I sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela sociedade;
II - a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto
aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios;
III licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes, observados
os princpios da administrao pblica;
IV a constituio e o funcionamento dos conselhos de administrao e fiscal,
com a participao de acionistas minoritrios;
V - os mandatos, a avaliao de desempenho e a responsabilidade dos
administradores.
Este dispositivo constitucional inova flexibilizando a administrao indireta em dois aspectos
graves. Em primeiro lugar, permite a adoo de regimes jurdicos diferentes para a contrao de
agentes pblicos, uma significativa precarizao do trabalho do servidor pblico. Em afrontamento
(SANTOS, 1997, p. 198) ao princpio da isonomia, considera os agentes pblicos de tais autarquias e
sociedades de economia mista, servidores de segunda ordem ou quase empregados.
Em segundo lugar, flexibiliza a forma das licitaes e contratos, por entender que as atividades
de tais entes pblicos, cujas atividades se assemelham quelas prestadas por empresas pblicas,
podem ser realizadas de forma diferenciada. No entanto, o texto no define claramente os
parmetros e formas dos novos contratos, deixando em aberto a flexibilizao da relao de tais
empresas com o setor privado.
Alm dos aspectos de flexibilizao apontados, a Emenda 19 tambm se preocupa em
promover economia de dinheiro pblico por meio de mudanas nos direitos dos servidores. Um
pargrafo que ilustra bem esta diminuio e flexibilizao da estrutura pblica por meio da
precarizao dos direitos dos servidores, refere-se ao art. 21:
Quadro 2 Comparativo do art. 169 da Constituio com o art. 21

da Emenda 19
TEXTO CONSTITUCIONAL TEXTO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N
0
19
Art. 21. O art. 169 da Constituio Federal passa a vigorar
com a seguinte redao:
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios no poder exceder os limites
estabelecidos em lei complementar.
Art. 169 A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no
poder exceder os limites estabelecidos em lei
complementar.
Pargrafo nico. A concesso de qualquer
vantagem ou aumento de remunerao, a criao
de cargos ou alterao de estrutura de carreiras,
bem como a admisso de pessoal, a qualquer ttulo,
1 A concesso de qualquer vantagem ou aumento de
remunerao, a criao de cargos, empregos e funes ou
alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso
ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos

76
e entidades da administrao direta ou indireta, inclusive
fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, s
podero ser feitas:
pelos rgos e entidades da administrao direta ou
indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas
pelo Poder Pblico, s podero ser feitas:
I se houver prvia dotao oramentria suficiente para
atender s projees de despesa de pessoal e aos
acrscimos dela decorrentes.
I - se houver prvia dotao oramentria suficiente
para atender s projees de despesa de pessoal e
aos acrscimos dela decorrentes.
II - se houver autorizao especfica na lei de diretrizes
oramentrias, ressalvadas as empresas pblicas e as
sociedades de economia mista.
II - se houver autorizao especfica na lei de
diretrizes oramentrias, ressalvadas as empresas
pblicas e as sociedades de economia mista.
2 Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar
referida neste artigo para a adaptao aos parmetros ali
previstos, sero imediatamente suspensos todos os
repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios que no observarem os
referidos limites.
3 Para o cumprimento dos limites estabelecidos com
base neste artigo, durante o prazo fixado na lei
complementar referida no caput, a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios adotaro as seguintes
providncias:
I reduo em pelo menos vinte por cento das despesas
com cargos em comisso e funes de confiana;
II exonerao dos servidores no estveis.
4 Se as medidas adotadas com base no pargrafo
anterior no forem suficientes para assegurar o
cumprimento da determinao da lei complementar
referida neste artigo, o servidor estvel poder perder o
cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos
Poderes especifique a atividade funcional, o rgo ou
unidade administrativa objeto da reduo de pessoal.
5 O servidor que perder o cargo na forma do pargrafo
anterior far jus a indenizao correspondente a um ms
de remunerao por ano de servio.
6 O cargo objeto da reduo prevista nos pargrafos
anteriores ser considerado extinto, vedada a criao de
cargo, emprego ou funo com atribuies iguais ou
assemelhadas pelo prazo de quatro anos.
7 Lei federal dispor sobre as normas gerais a serem
obedecidas na efetivao do disposto no 4.
0

O art. 21 da Emenda 19 extenso em contedo e em conseqncias de economicidade e
flexibilizao. Seu contedo sugere a subordinao do interesse pblico disponibilidade
oramentria do Estado.
A Emenda, inicialmente se refere Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei n 101, de 4 de maio
de 2000) que disciplinar, com mais cuidado, a adoo de medidas de economia do dinheiro pblico
com o pagamento de servidores.
A premissa central do artigo parece ser o equilbrio financeiro como base de sustentao de
todos os demais fatores sociais. Assim, consegue adaptar a perspectiva economicista ao servio
pblico, que passa a guiar-se pela lgica do financeiro em substituio das necessidades e do bem
pblico, que so suas vocaes (FADUL, 1999).

77
O cumprimento de metas financeiras passa a ser visto como primordial e para cumpri-lo,
optou-se pela diminuio do quantitativo de servidores, a comear pelos cargos comissionados,
seguidos por servidores ainda no estveis e por fim a prpria dispensa de servidores estveis,
rompendo com o princpio da estabilidade institudo em 1988.
A estabilidade no servio pblico tem a funo de garantir continuidade e a conseqente
qualidade das aes (SANTOS, 1997). No entanto, no sinnimo de inamovilidade e nem de
impossibilidade de demisso, desde que motivada por causas determinadas e aps processo
transitado em julgado.
Um servidor estvel implica, portanto, proteger o servio pblico das flutuaes e perenidade
das relaes privadas de trabalho, para permitir que ele atenda s necessidades sociais com
competncia e de forma continuada.
Ento, subordinar a demisso de um agente pblico s flutuaes e surpresas das
impossibilidades oramentrias, sugere romper com o interesse pblico, assim como trazer a
precariedade e a incerteza para a relao de trabalho do servidor.
Do mesmo modo que modifica as caractersticas da estabilidade, a Emenda 19 trata tambm
de dois outros aspectos centrais: os concursos e o salrio dos servidores.
Quanto aos concursos pblicos, passa-se a prever, que eles podero ser diferenciados, de
acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou do emprego a que se referem (art. 3, Inciso II).
Este dispositivo acaba por corresponder criao de meio alternativo de realizao de processo
seletivo de pessoal. Em ltimo caso, pode at ser interpretado como meio de substituio do
concurso por formas mais flexveis, como anlise curricular, entrevistas ou outros meios subjetivos,
pouco meritocrticos e clientelistas (SANTOS, 1997). O dispositivo abre uma questo deixando-a em
pendncia do bom senso e interpretao dos juristas (PEREIRA, 1998).
J no que se refere remunerao dos servidores, a Emenda trata do assunto e parece
resultar em diminuio do gasto. Esta perspectiva aparece em diferentes momentos do art. 3
0
,

nos
incisos que vo do XI (subordina a remunerao do servidor ao subsdio mensal dos ministros do
Supremo Tribunal Federal); passando pelo XIII que veda a vinculao ou equiparao de quaisquer
espcies remuneratrias para o efeito de remunerao de pessoal do servio pblico; pelo XIV (os
acrscimos pecunirios percebidos por servidor pblico no sero computados nem acumulados
para fins de concesso de acrscimos ulteriores); e pelo inciso XI quando prev a irredutibilidade do
salrio, com a ressalva de permiti-la para adequ-lo aos subsdios dos Ministros do STF.

78
A interpretao que o texto da lei permite construir que os subsdios dos servidores pblicos
sero imediatamente reduzidos, o que apresenta uma clara desobedincia regra constitucional de
manuteno do salrio de qualquer trabalhador, seja ele servidor pblico ou funcionrio privado.
Conforme resume Santos (1997, p. 275):
Vai alm a audcia reformista ao jogar por terra direitos sociais, como o direito
irredutibilidade salarial, atingindo, com isso, at mesmo as garantias da
magistratura e o ministrio pblico, comprometendo o exerccio isento das funes
polticas que lhes so inerentes. Isto porque, mediante subtetos a serem fixados
por lei, podero ser suprimidas parcelas remuneratrias, ao sabor das
convenincias polticas ou conjunturais de cada governo.
Alm da perspectiva de reduo salarial, a emenda tambm prev o uso de mltiplos regimes
de trabalho em rgos pblicos da administrao pblica direta e indireta no texto do art. 39:
Quadro 3 Comparao do art. 39 da Constituio com o art. 5
0
da Emenda 19
TEXTO CONSTITUCIONAL TEXTO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N
0
19
Art. 39 A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios instituiro, no mbito de sua competncia,
regime jurdico nico e planos de carreira para os
servidores da administrao pblica direta, das
autarquias e das fundaes pblicas.

Art. 5 O art. 39 da Constituio Federal passa a
vigorar com a seguinte redao:
Art. 39 A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios instituiro conselho de poltica de
administrao e remunerao de pessoal, integrado
por servidores designados pelos respectivos Poderes.
1 A fixao dos padres de vencimento e dos
demais componentes do sistema remuneratrio
observar:
I - a natureza, o grau de responsabilidade e a
complexidade dos cargos componentes de cada
carreira;
II - os requisitos para a investidura;
III - as peculiaridades dos cargos.
0

Assim a EC 19 implementa considervel mudana de contedo no texto constitucional e delega
cpula de dirigentes pblicos (conselho de poltica de administrao), a deciso a respeito da
contratao de servidores e do tipo de relao a ser instituda no mbito pblico. O resultado parece
ser diferenciar o indiferencivel , como diz Santos (1997), tendo em vista que os agentes pblicos
devem ser servidores respeitados, independente da peculiaridade ou complexidade do cargo
ocupado, posto que so todos responsveis pela busca do bem pblico.
Tambm so de importante impacto precarizador, os preceitos que subordinam a estabilidade
do servidor pblico avaliao de desempenho (art. 6
0
4), assim como o aumento do prazo de 2
para 3 anos (art. 6
0
) para a obteno da estabilidade. Esse ltimo, praticamente corresponde ao
tempo de um mandado poltico, o que pode implicar negativamente na avaliao de um servidor que,
por ventura, seja contrrio s perspectivas governamentais no momento de sua avaliao de
desempenho, que segundo Pereira (1998, p. 283) no deixa de envolver algum critrio subjetivo.

79
Alm do mais, a lei introduz a idia da avaliao de desempenho sem, no entanto, promover
mecanismos que impeam seu uso indevido em pocas eleitorais ou mesmo a possibilidade de
defesa, no caso da avaliao desfavorvel (PEREIRA, 1998). Infere-se, portanto, que isso implica
nos velhos problemas do patrimonialismo e clientelismo, to caros administrao brasileira, posto
que subordinam o trabalhador aos interesses polticos momentneos.
Em contrapartida, infere-se pelo contedo do art. 50, que a Emenda 19 e a Reforma de 1995
no produzem reduo de direitos em virtude da falta de clareza da importncia do servidor pblico
para promover um servio pblico eficiente. Esta argumentao se justifica, pois no 1
0
deste artigo,
o funcionrio do ncleo estratgico protegido e valorizado quando a ele so direcionados critrios
diferenciados de aumento salarial, alm da garantia do trnsito em julgado do processo demissivo.
Estas garantias especiais deixam ver que, embora proponham flexibilidade, os idelogos do
processo reformador reconhecem a importncia de valorizao da estabilidade do servidor, pois
protegem o servidor considerado como mais importante e priorizam o ncleo estratgico como o local
de relaes pblicas e estveis.
Em virtude do breve resgate dos aspectos precarizadores e flexibilizadores impetrados pela
Emenda 19, conclui-se que ela implica em radical mudana no paradigma constitucional da
Administrao Pblica brasileira (SANTOS, 2000, p. 167). Entretanto, ela no basta para realizar a
mudana de perspectiva administrativa proposta pela Reforma de 1995 e, por isto, ainda
completada, em seus preceitos flexibilizadores e redutores, pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
3.2 Anlise do papel da Lei de Responsabilidade Fiscal na reduo do arcabouo estatal
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), embora hierarquicamente subordinada Emenda 19,
tem tanto ou maior papel que a ltima no processo de diminuio do arcabouo estatal brasileiro.
A LRF figura como a segunda legislao mais importante na perspectiva de flexibilizar e
diminuir a atuao estatal. Ela tem como funes cercear o gasto pblico, abrir espao para o
privado, alm de precarizar o mercado de trabalho pblico, abrindo espao terceirizao.
A lgica de tal argumentao simples: se a lei probe e cerceia o gasto com servidores
pblicos, mas permite o gasto com terceirizaes e prestao de servios, esta ltima parece ser a
sada imediata para evitar o colapso do servio pblico.
Para comear, a lei traa como objetivo principal, enxugar o oramento dos rgos pblicos,
tal como fica claro no 1
0
de seu art. 1
0
:

80
Art. 1
o
Esta Lei Complementar estabelece normas de finanas pblicas voltadas
para a responsabilidade na gesto fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI da
Constituio.
1
o
A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o
equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados
entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a
renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e
outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por
antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.
Posteriormente, indica o seu mbito de atuao ( 2
0
), ao afirmar que esto a ela subordinados
todos os Poderes e entes da federao. Indica tambm que as Leis de Diretrizes Oramentrias,
assim como as Leis Oramentrias Anuais, so o esteio da ao estatal e que nelas deve estar
previsto todo o gasto estatal, sempre baseado em receita.
Neste sentido, o Estado deve zelar pelo bom cumprimento da sua funo arrecadadora de
impostos, como simples soluo para que as necessidades sociais sejam atendidas pelo servio
pblico.
A leitura inicial da LRF demonstra um conjunto de preceitos de economia e planejamento que
devem ser seguidos pela administrao pblica, no sendo perceptvel nenhuma punio
excessivamente taxativa ou inviabilizante do gasto pblico. As sanes previstas em funo do gasto
excessivo com outros propsitos que no o pagamento de servidores, esto presentes de forma
diluda e flexvel
25
.
Entretanto, a postura branda das punies do texto da LRF toma nova forma quando o gasto
passa a referir-se ao servidor pblico (Seo II do Captulo IV):
Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total
com pessoal: o somatrio dos gastos do ente da Federao com os ativos, os
inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funes ou
empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espcies
remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios,
proventos da aposentadoria, reformas e penses, inclusive adicionais,
gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como
encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de previdncia.
1
o
Os valores dos contratos de terceirizao de mo-de-obra que se referem
substituio de servidores e empregados pblicos sero contabilizados como
"Outras Despesas de Pessoal".
A legislao elenca todos os gastos que sero monitorados e abre um importante precedente
que parece ser um dos pontos centrais para que a terceirizao se instale no servio pblico. Prev-

25
Como explicita reportagem do Correio Braziliense de 27 de fevereiro de 2006: A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que completa seis
anos de idade em maio, insuficiente para cumprir sua principal funo: evitar a gastana dos governantes. Alm de as determinaes serem
frouxas em vrios aspectos importantes, as sanes previstas nela e na Lei de Crimes Fiscais so leves e no vm sendo aplicadas pelos
rgos responsveis, como os tribunais de contas. No h notcia de administrador punido por ferir um de seus itens. Para piorar, por causa da
completa falta de transparncia, ningum consegue saber nem ao menos se a LRF est sendo cumprida pelos trs nveis de governo federal,
estadual e municipal.

81
se que os servios terceirizados sero registrados em rubrica prpria chamada outras despesas de
pessoal.
A LRF taxativa ao impedir o gasto com pessoal, haja vista que em nenhum outro momento
da legislao h to clara definio de limites e punies como se pode ver nos itens seguintes:
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituio, a despesa
total com pessoal, em cada perodo de apurao e em cada ente da Federao, no
poder exceder os percentuais da receita corrente lquida, a seguir discriminados:
I - Unio: 50% (cinqenta por cento);
II - Estados: 60% (sessenta por cento);
III - Municpios: 60% (sessenta por cento).
Como se v, todo e qualquer dispndio referente aos servidores pblicos passa a ser
monitorado pela lei, sendo estipulada a faixa de gasto permitida para cada ente federado. No
satisfeita em determinar o gasto por ente federado, a LRF organiza tambm a realidade de cada ente,
determinando as porcentagens de gastos por poder nas esferas federal, estadual e municipal (art. 19
e 20).
Sua estrutura to detalhada de certa forma estranha uma lei geral, pois esta costuma
apenas indicar regras a serem seguidas (SANTOS, 2000) e no ser to detalhada e determinista,
tendo em vista sua funo de lanar as bases da atuao, e principalmente, respeitar a autonomia e
a realidade de cada ente federado.
Da leitura dos pargrafos que direcionam o percentual de gasto com servidores, para cada
ente federado possvel apontar o desrespeito ao princpio da descentralizao previsto na
Constituio de 1988.
O detalhamento da LRF no art. 20 rompe com a autonomia aos entes federados (SANTOS,
2000) e no art. 21 torna nulos, em qualquer esfera de poder, os atos realizados em desacordo com
suas determinaes. A descentralizao, que significa autonomia e livre gerncia de sua
administrao em Estados e municpios (STEIN, 2000), parece perder fora com a presente
legislao.
Outro importante aspecto de rompimento com o princpio da descentralizao est no
engessamento provocado pelo ato pblico que implique aumento de gastos com pessoal. O ato
administrativo que majorar os gastos com o servidor implicaram a impossibilidade de atuao da
mquina pblica at que seja sanado o excesso:
3
o
No alcanada a reduo no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o
excesso, o ente no poder:
I - receber transferncias voluntrias;

82
II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
III - contratar operaes de crdito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento
da dvida mobiliria e as que visem reduo das despesas com pessoal.
4
o
As restries do 3
o
aplicam-se imediatamente se a despesa total com
pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do ltimo ano do mandato dos
titulares de Poder ou rgo referidos no art. 20.
Em poucas palavras, a LRF parece subordinar o servio pblico e o servidor disponibilidade
oramentria e ser emblemtica no que se refere s necessidades de diminuio do arcabouo
estatal. Como resume Santos (2000, p. 181):
Nota-se, no esforo de submeter a administrao pblica aos limites de gastos
impostos pela rea econmica do governo, uma evidente incompatibilidade com as
premissas de resgate da capacidade de auto - administrao da administrao
gerencial, que por outro lado s se compatibiliza com essa medida que tais
entidades efetivamente dependam cada vez menos de recursos oramentrios,
buscando suas fontes de custeio no mercado, ou seja, privatizando a sua atuao,
se no a sua natureza jurdica.
Assim, de um lado, impede o gasto, de outro, anula qualquer ato que implique gasto no
autorizado e arremata o engessamento ao incentivar a criao de rubrica prpria para o gasto com
terceiros.
A generalizao da terceirizao como forma de manter o Estado funcionando a prova de
que esta rigidez restringe o Estado ao mnimo e subordina o social ao econmico e inviabiliza as
respostas s necessidades sociais. Esta situao foi exemplificada pela Diretora 3. Para ela, a
operao fiscalizatria de importante benefcio assistencial vem sofrendo um grave dilema entre a
necessidade de prestar o servio e a falta de pessoas habilitadas para a funo:
um outro aspecto sobre a reviso do benefcio. Ns temos um modelo que uma
ao destinada aos estados e municpios. A Lei 8.742 diz que a cada dois anos
que um beneficirio completa voc tem que revisar. E a o curioso que a gente
chegou e encontrou um modelo de reviso aonde havia convnio que o ministrio
faz com os estados e os estados conveniam com o municpio. Ns estamos diante
agora de uma situao insustentvel, que o TCU e mesmo a Controladoria Geral
da Unio no permitem mais, o tempo inteiro levantam esta questo, de que no
se pode terceirizar esta atividade. A reviso, por si, ela uma atividade de
fiscalizao.
E ai ns estamos numa situao, numa encruzilhada que eu digo que curioso.
Sistematicamente, a reviso terceirizada, ela entregue a ONGs que contratam
profissionais (...). Nos ltimos 4 anos, a Controladoria, a Secretaria Federal, o
Controle Interno e o TCU ficam dizendo para no terceirizar. E a tem hora que
voc fica assim: e a, e da, vai fazer como? Vai fazer concurso pblico como? E ai
na outra ponta, o municpio que no pode mais, que j estourou o percentual, por
conta da lei de responsabilidade fiscal. Quer dizer, uma encruzilhada uma
armadilha, como que sai dessa?
Ento esta encruzilhada de dizer: Olha, esta ao no pode ser feita por
terceirizado. E ai voc olha assim e diz: Mas como que eu fao, como que a
gente cumpre a lei? E o municpio olha para voc e diz a mesma coisa: Como
que a gente faz? Agora ns temos que, por tudo isso e pela ineficcia de como
este modelo no d certo, ns temos que mudar o modelo. Ns sabemos como,
mas no temos servidores.

83
O processo de reviso est sendo repensado, tendo em vista as dificuldades operacionais
encontradas. O engessamento da lei impede, assim, a efetividade e a realizao da poltica pblica.
Como se v, aps a instituio da LRF, a sada para a continuidade do funcionamento do Estado
parece ser, cada vez mais, o uso de formas precrias de contratao, e entre elas, a principal tem
sido a terceirizao em detrimento do concurso pblico.
Como as necessidades sociais no respondem lgica da arrecadao fiscal do Estado e
continuam a se manifestar e a pedir respostas, a precariedade parece se consagrar como forma de
mant-lo funcionando apesar da perspectiva minimalista imposta pela Reforma de 1995. Mais uma
prova da perspectiva neoliberal da reforma e tambm de que em tempos de crise, o Estado mximo,
ampliado e com muito servidores pblicos seria mais adequado para dar respostas s demandas
sociais.
3.3 Uma Nova Poltica de Recursos Humanos: as diretrizes para a precarizao do trabalho no
servio pblico
Como se procurou analisar at o presente instante, a reforma de 1995 se faz por um conjunto
de atos seqenciais e concatenados. O Plano Diretor de Reforma do Estado o instrumento e o
ponto inicial nesse processo, indicando as idias-chave e apontando uma situao de crise para a
qual o remdio reformar.
O aspecto primeiro deste tratamento consiste na instalao do modelo gerencial de
administrao pblica por meio da Emenda 19 e da LRF. Alm disso, completa-se o processo por
meio da implementao de mudanas na estrutura dos recursos humanos, de maneira a flexibilizar
as contrataes, assim como produzir economicidade no pagamento de proventos aos servidores,
trazendo assim, para a esfera pblica, as caractersticas de precariedade do mbito privado que do
resposta crise do capital.
Assim, formando o quadro de uma nova estrutura (mnima e fechada) com um novo modelo de
atuao (gerencial e flexvel) o momento final, e talvez crucial, consiste em adaptar os agentes
pblicos a uma nova estrutura estatal da qual so parte.
O documento norteador da adaptao do mercado de trabalho pblico ao novo Estado a Nova
Poltica de Recursos Humanos (MARE, 1997). Essa j se denomina nova, vista como inovadora e
solucionadora das seqelas geradas pela crise do Estado, apontada no Plano Diretor, e por ela adota
como verdade.
O documento da nova poltica parece ter duas funes centrais:

84
1. Reafirmar o Plano Diretor em seus conceitos e perspectivas;
2. Propor a adequao do servidor ao novo Estado, reafirmando o fato de que a crise do
Estado tem como causa a desorganizao e gasto excessivo com os servidores pblicos.
Este texto de aparncia simples de fcil entendimento. Seu contedo, no entanto, no
explicita a realidade que se instalou a partir de seus preceitos. A interpretao do texto assemelha-se
ao entendimento do Coordenador entrevistado, quando comenta a respeito da Reforma Bresser:
A reforma projetada no perodo FHC. Se ns pegarmos os textos do Bresser (...)
que falam sobre reestruturao, reforma administrativa, no necessariamente ns
encontramos tudo que de fato foi feito. Eu conheci a Secretaria de Estado da
Assistncia Social em diferentes momentos, na dcada de 90, voc tinha um
corpo, uma estrutura de funcionamento deste servio, que ia at o estado e que
significava uma informao mais redonda um acompanhamento, portanto voc
tinha uma estrutura. Quando eu cheguei aqui, eu acho que foi de fato feito, no sei
se a palavra desmonte correta, talvez desconstruo, porque indica alguma coisa
que nem eles sabiam muito no que ia dar.
O que se observa que, de fato, o documento da nova poltica lana, mesmo que no de forma
explcita, as diretrizes e princpios para que importantes aes pudessem tomar forma.
O texto apresenta, em diferentes momentos, a nova perspectiva a ser adotada no mercado de
trabalho pblico. Primeiro reafirma que a reformulao do gasto com pessoal primordial para o
funcionamento eficiente do Estado, eficincia exigida, segundo o documento, em funo das
demandas geradas pela Terceira Revoluo Industrial. Como frmula suficiente para responder
nova realidade, foi preciso instituir um ncleo estratgico, que organizasse um servio estatal de
melhor qualidade e despendesse menor volume de recursos (MARE, 1997).
O Estado devia, portanto, se adaptar s contingncias especficas de lugar e momento
(MARE, 1997) e passar a adotar caractersticas do setor privado para tornar-se mais eficiente e mais
prximo do cidado. Para todos estes propsitos, o modelo gerencial era, portanto, perfeito e a
reestruturao dos recursos humanos em mbito pblico necessria.
forte no texto, o discurso que garante que tal reengenharia de recursos humanos promover
um Estado mais eficiente e que da nova poltica se fundamenta na profissionalizao e na
valorizao do servidor pblico (MARE, 1997).
V-se tambm no documento, que a nova poltica parte do amplo processo de Reforma do
Estado e fica clara a reduo do mbito de atuao Estatal e o ncleo estratgico como local do
nico servidor pblico necessrio ao Estado brasileiro. Como se v (MARE, 1997, p. 12):

85
Os servidores pblicos, e, portanto integrantes de carreiras de Estado, sero
apenas aqueles cujas atividades esto voltadas para as atividades exclusivas de
Estado relacionadas com a formulao, controle e avaliao de polticas pblicas e
com a realizao de atividades que pressupem o poder de Estado. Esses
servidores representaro o Estado enquanto pessoal.
Para a realizao de atividades auxiliares como manuteno, segurana e
atividades de apoio diversas ser dada continuidade ao processo de terceirizao,
transferindo-as para entidades privadas. O monitoramento dos contratos de gesto
com as entidades do setor pblico no-estatal que absorverem as atividades
publicizadas, bem como dos contratos de servio com as empresas responsveis
pelas atividades terceirizadas, constituir uma das principais atividades a serem
desempenhadas pelos funcionrios pertencentes s carreiras componentes do
ncleo estratgico do Estado. A atuao como planejadores, avaliadores e
controladores dessa rede de atividades descentralizadas exigir destes
profissionais uma alta qualificao e capacitao gerencial, discernveis no perfil
generalista e empreendedor dos altos administradores pblicos.
Ento, a ao do servidor pblico passa a resumir-se gesto de contratos e simples
observao e controle da ao do Estado a ser realizada por outros agentes privados e pblicos no-
estatais. Rompe-se assim com as responsabilidades estatais determinadas pela Constituio de
1988, na perspectiva da privatizao.
Alm de apto para gerenciar contratos, este servidor pblico deveria tambm possuir formao
suficientemente flexvel com vistas a atuar em todos os mbitos do servio pblico. Trazem-se assim,
para o servio pblico as caractersticas de polivalncia e plurifuncionalidade (ALVES, 2000, p. 39),
exigidas no mercado de trabalho privado aps o processo de reestruturao produtiva.
Em seqncia, definidos os propsitos da nova poltica e o perfil do novo funcionrio pblico o
documento resume suas diretrizes:
- Fortalecer, por meio da criao ou reorganizao, as carreiras voltadas para
formulao, controle e avaliao de polticas pblicas, bem como, para
atividades exclusivas de Estado;
- Avanar em direo definio de atribuies mais amplas que possibilitem o
exerccio, pelos integrantes destas carreiras, nos diversos rgos do Poder
Executivo;
- Promover o recrutamento com base em perfis generalistas, tanto no que tange
formao quanto experincia profissional, exigindo-se alto nvel de
conhecimentos (formao superior em nvel de ps-graduao) e capacidade de
aprendizado e versatilidade de insero profissional do candidato;
- Disseminar e aperfeioar os sistemas de avaliao de desempenho,
associados a incentivos monetrios ou de ascenso nas carreiras;
- Planejar o ingresso de pessoal, com a previso de quantitativos anuais de
vagas a serem preenchidas por meio de concurso pblico.
- Possibilitar a permanente capacitao dos servidores a partir da elaborao de
um plano anual que reflita um diagnstico de necessidades comuns a toda
administrao pblica e especificidades de cada rgo ou entidade identificadas
em processos de avaliao de desempenho;
- Reorganizar a prestao de atividades auxiliares como manuteno, segurana
e atividades de apoio diversas por meio da extino de cargos - com
aproveitamento de seus ocupantes em outras reas - e do processo de
terceirizao, transferindo a prestao das atividades para entidades privadas
por meio de contratos.

86
Para dar vida a estes propsitos diretivos, a nova poltica de recursos humanos instituiu
algumas frentes de atuao: poltica de concursos pblicos; reviso das remuneraes e das
carreiras; reorganizao dos cargos; consolidao da avaliao de desempenho como meio de
motivar, incentivar e diagnosticar problemas e uma poltica de capacitao.
A realizao de concursos, na perspectiva da nova poltica, visa organizar o ncleo estratgico
de Estado com servidores de formao superior e com inmeras habilidades. Contudo, prioriza os
concursos de nvel superior apenas para algumas carreiras centrais, como analistas de oramento,
especialistas em polticas pblicas e gesto governamental, policiais federais, entre outros,
envolvidos nas atividades de fiscalizao e arrecadao do Estado (MARE, 1997).
Priorizando as carreiras centrais, em 2001, pela primeira vez, os servidores de nvel superior
passaram a constituir mais da metade da fora de trabalho do Governo Federal (PACHECO, 2002,
p. 80). Parece, portanto, que novamente o processo reorganizativo do Estado feito no governo FHC
torna o Estado uma nova ilha de letrados num mar de analfabetos (CARVALHO, 2003, p. 65). Ou
seja, abastece-se o ncleo estratgico com a alta cpula intelectual que elabora polticas pblicas,
situao muitas vezes distante da realidade social brasileira e o Estado permaneceria fechado aos
demais trabalhadores pouco ou nada qualificados.
No que se refere reorganizao das carreiras de Estado, a providncia inicial constituiu em
limar a permanncia, no servio pblico, de carreiras de nvel fundamental. Por meio da Lei n
0
9.632,
de 07 de maio de 1998, foram extintos inmeros cargos no mbito da administrao pblica federal
direta, autrquica e fundacional. Os alvos desta lei foram os cargos ocupados por servidores de nvel
fundamental e mdio, em atividades para as quais era possvel contratar empresas prestadoras de
servios que realizassem suas atividades de forma terceirizada.
Quadro 4 Cargos extintos pela Nova Poltica de Recursos Humanos
Agente de atividades de caf Agente de servios complementares Agente de limpeza e
conservao
Agente de servios gerais Agente de vigilncia Artfice de mecnica
Ascensorista Ajudante de Cozinha Auxiliar de Eletricista
Agente de segurana Ajustador mecnico Auxiliar de Encanador
Agente de portaria Almoxarife Auxiliar de Arquivo
Auxiliar de Limpeza Contnuo Cozinheiro
Garom Lavadeiro Motorista
Recepcionista Telefonista Servente
Fonte: Anexo da Lei n
0
9.632 de 07 de maio de 1998. (Elaborao da autora).
Como se v, o anexo da lei elenca os cargos a serem extintos em vrios rgos da
administrao pblica, o que significa a diminuio da presena de tais profissionais nos rgos
pblicos brasileiros.

87
Do exposto possvel concluir a respeito do propsito da poltica de reestruturao das
carreiras, no sentido de diminuir a presena de funcionrios de atividades consideradas menores.
Mais ainda procurou fortalecer o ncleo estratgico, por meio da organizao de atividades de
categorias tais como de analista de comrcio exterior e fiscal da defesa agropecuria. E assim, mais
uma vez ratificou o fato do Estado ter lugar apenas para profissionais de nvel superior e em funo
deles, a estrutura administrativa deveria estar organizada e em pleno funcionamento.
A segunda frente de atuao da poltica, a reviso da poltica remuneratria das carreiras de
nvel superior, no priorizou aumento salarial, mas a defesa da perspectiva da eficincia e incentivos
financeiros por produtividade, caracterstica muito usada no mercado de trabalho privado. O aumento
por meio de gratificao de produtividade passou a incentivar a concorrncia em mbito pblico e a
produzir economicidade, posto que no promove aumentos reais e duradouros aos servidores, alm
de instituir diferenciaes entre os trabalhadores.
O fortalecimento da avaliao de desempenho como frente e atuao da poltica, por sua vez,
tornou-se complementar opo pelas gratificaes na poltica remuneratria, no sentido em que
fortalece a concorrncia e a busca da eficincia como se busca o lucro no setor privado.
Alm disso, a poltica de capacitao priorizou a realizao de cursos e palestras voltadas
para os servidores do ncleo. Com a ajuda das escolas de governo, inmeros cursos trouxeram a
cultura da flexibilizao e do desempenho para o servio pblico. Este argumento se justifica, pois foi
por meio da ENAP
26
que grande parte dos textos da reforma foram produzidos e disseminados.
Em razo do exposto, conclui-se que a nova poltica de recursos humanos coloca-se como um
ponto central na construo do quadro apresentado a seguir:
Figura 3 - Setores do Estado e formas de propriedade segundo a Reforma 1995

26
A ENAP foi rgo importante na divulgao e consolidao de publicaes sobre a reforma 1995. Para uma pesquisa sobre o tema acesse:
http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=259&Itemid=257

88

Fonte: MARE. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.
Braslia: MARE, 1995.
Este quadro apresenta uma situao grave, comentada pela Diretora 3:
Ao criar as carreiras de Estado, eles reduziram as carreiras de Estado
arrecadao, defesa do Estado, que so os procuradores, e tambm a uma rea
de fiscalizao desta arrecadao, mas esqueceram que todas as polticas so e
devem ter o controle, mesmo no sentido do gasto pblico e ter fiscalizao do
governo federal que repassa esse recurso.
Isso na educao, isso na sade, na assistncia social que uma poltica
ainda nova e, eu digo que, ainda construindo seus indicadores de qualidade.
Decidir que as carreiras do Estado, as carreiras estratgicas eram somente
aquelas. Como se fiscalizar programa social (...), como se isso no fosse carreira
estratgica, quer dizer, fiscalizar a poltica social, fiscalizar as aes de sade, se
isso no fosse estratgico.
Destruiu as profisses, na medida em que a pessoa, no assistente social
analista de benefcios, analista de alguma coisa e que tambm compromete a
interveno das polticas especficas, enfim uma forma de precarizao.
A figura 3 demarca a rea de atuao do Estado, por meio de dois quadros marcados em
listras. As demais atividades so secundrias, numa perspectiva de menosprezo pelas demais
polticas pblicas, includas as polticas sociais como a assistncia social lembrada pela Diretora 3.
Parece significativa a perspectiva e as mudanas implementadas por este documento
reformador. No entanto, so ainda mais significativas as etapas posteriores realizadas com o
propsito de tonar realidade a letra do texto na perspectiva de um Estado mnimo. So exemplo disso
as diminuies de direitos dos servidores pblicos, assim como, a consolidao da terceirizao
como sada para o contnuo funcionamento estatal.

89

4 MEDIDAS PRTICAS DE PRECARIZAO DO TRABALHO NO SERVIO PBLICO E
MUDANA DE PERSPECTIVA NO GOVERNO LULA

4.1 A implementao dos propsitos da Nova Poltica de Recursos Humanos
Assim como para implementar o modelo gerencial no foi suficiente redigir o plano diretor, mas
realizar importantes mudanas legais, isto tambm se verifica para garantir um servio pblico
reduzido a um ncleo estratgico, com caractersticas de flexibilidade e seguindo preceitos
gerenciais.
Embora no previstas, diretamente, como diretrizes do texto da nova poltica de recursos
humanos, tais atividades constroem o terreno do que aqui se chama precarizao do trabalho no
servio pblico.

90
O discurso da capacitao e valorizao do servidor pblico pareceria louvvel, no fosse seu
aspecto ideolgico e rebatimentos prticos posteriores, que podem ser assim descritos:
1. Programa de Demisso Voluntria (PDV), que implicou em importante reduo do
quantitativo de servidores pblicos e conseqente economia com salrios;
2. Precarizao do trabalho do servidor pblico concursado, por meio da introduo de
flexibilizaes no Regime J urdico nico dos Servidores Civis da Unio (RJ U), a reforma da
Previdncia, que retirou conquistas histricas do servidor concursado.
3. Precarizao do trabalho de outros agentes pblicos, pelo alargamento da terceirizao no
servio pblico, como forma de manter o funcionamento da mquina pblica e driblar os
impedimentos da LRF e da Emenda 19.
Em resumo, a nova poltica defende a eficincia e a economicidade no gasto com servidores.
Este discurso perde sua perspectiva de melhoria do servio pblico, quando suas implicaes
prticas instituem a adaptao da estrutura do servio pblico s novas necessidades do capital,
reproduzindo as caractersticas precrias do mercado de trabalho privado no mbito da ao pblica.
4.1.1 O papel do Programa de Demisso Voluntria
O primeiro programa de demisso voluntria (PDV) do governo Fernando Henrique Cardoso
institudo pela Medida Provisria n
0
1530-1 de 19 de dezembro de 1996.
Este texto legal tem incio, apontando os objetivos do programa (art. 1
0
da MP n
0
1.530-1):
1. Possibilitar melhor alocao dos recursos humanos;
2. Auxiliar na modernizao da administrao pblica;
3. Auxiliar no equilbrio das contas pblicas.
A comear pela anlise do art. 1
0
do texto, v-se a perspectiva economicista e flexibilizadora
da ao estatal. fcil, ento, inferir que o propsito nico do programa promover o mximo de
demisses, que sirvam para desaparelhar o Estado na perspectiva de reduo das contas pblicas.

91
Posteriormente, o texto fala do pblico-alvo de tal programa de demisso, composto de todos
os servidores pblicos civis da administrao direta, indireta, autrquica e fundacional, ocupantes de
cargos efetivos. No texto da lei, tambm facultado ao servidor que houver feito pedido de
aposentadoria, desistir dela em favor do programa de demisso.
A anlise detalhada do texto que institui esse programa permite inferir o propsito de incentivar
a sada do servidor pblico por meio da concesso de algumas vantagens pecunirias, que, em
ltima instncia, significam economia para os cofres pblicos.
O texto da medida provisria visa demitir servidores de trs categorias diferentes: aqueles com
at 14 anos de efetivo exerccio; os que possuem entre 14 e 24 anos de efetivo exerccio e servidores
com mais de 24 anos de efetivo exerccio. As vantagens indenizatrias do programa crescem na
mesma proporo dos anos de efetivo exerccio, sendo os servidores mais velhos beneficiados com
montante maior de recursos. Esta opo plenamente inteligvel, haja vista que esses ltimos tm
mais prxima a opo pela aposentadoria, por isso o incentivo demisso implica economia com a
aposentadoria futura.
Sendo assim, so gradativos os incentivos para a demisso, segundo o tempo de efetivo
exerccio no servio pblico, conforme explicitam os quadros abaixo:
Quadro 5 - Incentivos para a demisso do servidor com at 14 anos de efetivo exerccio
Indenizao de uma remunerao
por ano.
25% sobre o valor da indenizao
para quem aderir nos primeiros 15
dias do programa.
5% sobre o valor da indenizao
para quem aderir entre o 16
0
e o 20
0

dias do programa.
Quadro 6 - Incentivos para a demisso do servidor com mais de 14 e at 24 anos de efetivo
exerccio
Indenizao de uma remunerao por ano para os 14
primeiros anos de atividade.
Indenizao de uma remunerao e meia por ano de
efetivo exerccio a partir do 15
0
at o 20
0
ano de
exerccio.
5% sobre o valor total das duas indenizaes, para
aqueles que aderirem ao programa entre o 16
0
ao 20
0
dias.
25% sobre os valores da soma das duas indenizaes
para aqueles que aderirem ao programa nos primeiros
15 dias.
Quadro 7 - Incentivos para a demisso do servidor com mais de 24 anos de efetivo exerccio
Indenizao de uma remunerao
por ano para os 14 primeiros anos
de atividade.
Indenizao de uma remunerao e
meia por ano de efetivo exerccio a
partir do 15
0
at o 20
0
ano de
exerccio.
Indenizao de uma remunerao,
mais 80% do valor do seu valor,
para cada ano a partir do 25
0
.
25% sobre o valor total da soma das trs indenizaes,
para aqueles que aderirem ao programa nos primeiros
15 dias.
5% sobre o valor total das indenizaes para aqueles
que aderirem ao programa entre o 16
0
ao 20
0
dias.

92
As regras do programa deixam claras suas intenes: excluir do servio pblico a categoria
indesejvel de servidores considerados excessivos. No entanto, o governo se coloca na posio de
escolher aqueles que podem ou no aderir a tal programa, pois o 2 do art. 2
0
diz:
2 A administrao, no estrito interesse do servio pblico, reserva-se o
direito de no aceitar pedidos de adeso ao PDV.
Escolhidos os indesejveis, dada a eles toda gama de incentivos pecunirios para que
abandonem o servio pblico apenas com uma remunerao indenizatria, aps anos de dedicao.
Os incentivos financeiros so significativos, assim como a pressa em realizar o desligamento dos
funcionrios, dando mais dinheiro a quem decidir mais rpido.
O primeiro PDV d ento incio ao que comea a ser o processo de precarizao do trabalho
no servio pblico. Os outros dois processos demissivos que o seguem, so complementares no
enxugando do contingente de servidores da mquina pblica, como resume Pacheco (2002, p. 97):
O primeiro Programa de Demisso Voluntria (PDV) foi anunciado em 1996, e teve
a adeso de 7.800 servidores; o segundo PDV foi realizado em 1999, com 5.733
adeses; no ano de 2000, o terceiro PDV obteve o desligamento voluntrio de
1.418 servidores; neste programa, houve clusula de barreira para algumas
carreiras advogados, procuradores, diplomatas, delegados e agentes da poltica
federal, e auditores fiscais. O segundo programa abriu ainda outras opes
permanentes aos servidores: reduo de jornada de trabalho com reduo de
remunerao, e incentivo licena sem remunerao.
Em virtude dos fatos mencionados, v-se que a poltica de recursos humanos comea a tomar
forma na significativa diminuio do quantitativo de servidores. Contudo, para aqueles que
permaneceriam na administrao pblica, outras atitudes de economia e diminuio de direitos
seriam ainda desenvolvidas. Assim como, para o espao vazio que se formou, a terceirizao
passou a ser importante instrumento para manter o funcionamento do pblico.
4.1.2 A flexibilizao do Regime Jurdico nico dos Servidores Civis da Unio
Alm de diminuir o quantitativo de servidores, aqueles que permaneceram no mbito estatal
perderam significativos direitos com as reformas na legislao central do servio pblico: o RJ U.
Como j explicitado, a Constituio de 1988 tem papel organizativo do servio pblico e,
conseqentemente, da carreira de servidor pblico. Contudo, uma legislao nominada Regime
J urdico nico dos Servidores Pblicos Civis da Unio (RJ U) que ser ferramenta de reforma
democrtica no que se refere ao mercado de trabalho pblico.

93
A Constituio de 1988 em seu art. 27 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
determina Unio, Estados e Municpios editar leis que compatibilizem seus quadros de servidores
nova realidade de reforma democrtica. Para tanto, em mbito federal foi publicado no Dirio Oficial
em 11 de dezembro de 1990, o Regime Jurdico nico dos Servidores Civis da Unio (RJU).
O RJ U disciplina o mercado de trabalho pblico e a conduta dos servidores pblicos de forma
indita no pas, adequando a atividade pblica aos preceitos democrticos desenhados pela
Constituio de 1988. Sendo assim, tem com ela ntima ligao. Embora considerado incompleto,
pois faz referncias a muitas normas gerais e no se atem a detalhes particulares da atividade
pblica, o RJ U sem dvida um avano com relao ao Estatuto dos Funcionrios Pblico Civis da
Unio, vigente at ento (RIGOLIN,1992).
Este Regime J urdico disciplina as formas de provimento de cargos pblicos; direitos e
vantagens dos servidores; o seu regime disciplinar; o processo administrativo disciplinar que pode,
inclusive, resultar em exonerao, e a sua seguridade social. , portanto, uma ampla legislao que
visa organizar o mbito de atuao pblica determinando direitos e deveres.
Em contrapartida, a nova poltica de recursos humanos da Reforma de 1995 vai reordenar tal
legislao na perspectiva da flexibilizao e da busca da economia, conforme explicita o texto da
Secretaria de Estado da Administrao e do Patrimnio/SEAP (1999, p. 7):
A reformulao da Lei n. 8.112/90 visou produzir os seguintes efeitos imediatos:
gerar economias nas despesas de pessoal;
corrigir distores e privilgios sem similar no mercado de trabalho;
aprimorar e flexibilizar a gesto de recursos humanos;
apoiar a implementao da administrao gerencial; e
promover adequaes de redao para a melhor compreenso e aplicao da
norma.
As mudanas no arcabouo legal protetivo da funo pblica foram realizadas de forma
gradativa por inmeras legislaes inferiores, que modificaram o contedo da a Lei 8.112 (RJ U)
flexibilizando seus preceitos de forma a adapt-la s novas necessidades do modelo gerencial
instalado. Alm de mudar o prprio texto da lei que organiza a funo pblica, as legislaes a ela
complementares tambm foram significativamente reformadas.
Dos 253 artigos do RJ U, 63 foram reformados
27
. Aqui sero citados e comentados os artigos
com pontos de mudana considerados emblemticos.

27
Para anlise completa das mudanas realizadas no RJ U ver: Brasil. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Regime
Jurdico nico Consolidado (Lei n 8.112, de 11/12/90) Braslia: MARE, 1998. (Cadernos MARE da reforma do estado; c. 14).

94
H que se comear a anlise pelo fato de que as mudanas implementadas no RJ U parecem
objetivar subordinar o servidor pblico administrao. O interesse da administrao pblica passa a
ser o parmetro principal das atividades. Disto decorrem preceitos que influenciam na vida pessoal
dos servidores, como o caso de regulamentar a transferncia de servidores e seus conjugues, at o
fator de deixar o servidor em disponibilidade caso a administrao resolva extinguir o cargo no qual
est investido.
A autonomia retirada do servidor e a importncia dada ao chamado interesse da
administrao, revivem velhas prticas clientelsticas e patrimonialistas, posto que o interesse da
administrao , em ltimo caso, definido por um chefe superior. Assim infere-se que conflitos
institucionais e polticos podem, com estas mudanas legais, tornarem-se justificativa suficiente para
injustas punies baseadas no interesse da administrao.
Sem que este termo seja definido pelo texto legal, ele utilizado como argumento suficiente
para justificar a extino de cargos. Bem como:
Art. 41. (...).
3 Extinto o cargo ou declarada a sua desnecessidade, o servidor estvel ficar
em disponibilidade, com remunerao proporcional ao tempo de servio, at
seu adequado aproveitamento em outro cargo.
(o grifo no original)
Assim, por fora da vontade administrativa, ser o servidor posto em disponibilidade sua
revelia. Um fato grave de ingerncia do Estado na funo pblica, comentado por Santos (1997, p.
201):
Finalmente, ofende o princpio da irredutibilidade salarial clusula ptrea (...) a
previso de que ao servidor estvel posto em disponibilidade sejam pagos
proventos proporcionais ao tempo de servio. No sendo o servidor culpado pela
sua colocao em disponibilidade uma vez que no tem o instituto carter
punitivo ou disciplinar no pode o mesmo ser onerado pela incapacidade ou
morosidade da Administrao em dar ao cargo ocupado melhor aproveitamento.
Sendo o trabalho valor social e princpio fundamental da Repblica Federativa do
Brasil, nos termos de seu art. 1
0
, IV, igualmente amparado pelo caput do art. 7
0
,
assim como o princpio da irredutibilidade salarial, inadmissvel a previso a
previso de reduo salarial em decorrncia da disponibilidade. A disponibilidade
mecanismo excepcional que permite que privado do direito ao trabalho em face
da desnecessidade ou extino do cargo ocupado o servidor permanea
disponvel para o aproveitamento em outro rgo ou cargo compatvel com o
original, no se admitindo, todavia, que seja privado do seu salrio ou
remunerao.
No obstante subordinar os servidores ao interesse da administrao, a reforma no RJ U vai
alm na premissa de diminuio de gastos, agora reduzindo direitos. Fator a ser analisado por meio
das mudanas implementadas no art. 67 que trata do adicional por tempo de servio.

95
Como se sabe, e at o prprio texto do plano diretor reconhece que (MARE, 1995), os salrios
pagos no servio pblico so inferiores queles praticados no setor privado. A perspectiva de 1988,
no intuito de incentivar a dedicao funo pblica, implementou algumas prerrogativas inerentes
aos servidores pblicos, que os diferenciava do trabalhador privado.
A estabilidade uma destas prerrogativas, assim como o adicional por tempo de servio,
devido ao servidor estvel na forma de 1% para cada ano de efetivo exerccio. Tal benefcio consistia
em incentivo a permanncia no servio pblico e, conseqente manuteno da memria institucional.
A Reforma redimensiona este benefcio e diminui seu alcance:
Art. 67. O adicional por tempo de servio devido razo de cinco por cento a
cada cinco anos de servio pblico efetivo prestado Unio, s autarquias e s
fundaes pblicas federais, observado o limite mximo de 35% incidente
exclusivamente sobre o vencimento bsico do cargo efetivo, ainda que investido o
servidor em funo ou cargo de confiana.
Pargrafo nico. O servidor far jus ao adicional a partir do ms em que completar
o qinqnio. (Redao dada pela Lei n
0
9527 de 10.12.97)
Infere-se da mudana no texto a perspectiva da economia com relao a este benefcio, pois o
que era devido ao servidor por ano de servio, sem que houvesse limite mximo para percepo,
passa a ser devido a cada cinco anos e com o limite de 35%, deixando clara a medida de diminuio
de direito e de conteno de gastos.
Na mesma perspectiva, pode-se fazer a anlise da mudana realizada no art. 81 do RJ U. Ele
garantia ao servidor uma licena prmio por assiduidade, que significava o gozo de um perodo de
licena em funo de sua dedicao ao servio pblico.
A nova poltica de RH transformou a licena prmio em licena capacitao, fazendo com que
o descanso do servidor reverta-se em favor da prpria administrao. O servidor ao invs de usufruir
descanso s poder, ento, utiliz-lo em funo de capacitar-se.
Art. 81. Conceder-se- ao servidor licena:
(...)
V - para capacitao; (...)
28
Mais uma vez o interesse particular se submete ao interesse da administrao, que se
complementa com o art. 87:
Art. 87. Aps cada qinqnio de efetivo exerccio, o servidor poder, no
interesse da Administrao, afastar-se do exerccio do cargo efetivo, com a

28
Redao dada pela Lei n
0
9.527 de 10.12.97

96
respectiva remunerao, por at trs meses, para participar de curso de
capacitao profissional
29
.
Note-se na anlise da mudana legal, que no se basta em substituir a licena prmio pela
capacitao, mas, essa ltima, s se far no interesse da administrao tornando o direito em
obrigao funcional.
Em seqncia anlise, v-se que alm de retirar prerrogativas dos servidores, as mudanas
no RJ U implicam tambm um fortalecimento dos cargos em comisso em detrimento do servidor
concursado.
O texto do Plano Diretor (MARE, 1995, p. 46) j dizia que os cargos em comisso eram uma
das alternativas para a manuteno do funcionamento e como forma de dar racionalidade e eficincia
ao servio pblico
30
. A mudana no art. 120 do RJ U corrobora esta prerrogativa e prioriza o cargo em
comisso mesmo sendo acumulado com o cargo efetivo:
Art. 120. O servidor vinculado ao regime desta Lei, que acumular licitamente
dois cargos efetivos, quando investido em cargo de provimento em
comisso, ficar afastado de ambos os cargos efetivos, salvo na hiptese em
que houver compatibilidade de horrio e local com o exerccio de um deles,
declarada pelas autoridades mximas dos rgos ou entidades envolvidos
31
.
Este artigo permite a acumulao de cargo pblico e cargo em comisso, desde que
compatveis os horrios. Infere-se dele a perspectiva de criar o trabalhador polivalente e incentivar os
cargos em comisso como forma de preencher as lacunas surgidas pela falta de funcionrios
efetivos. Como tambm, tornar-se forma de no criar novos postos de trabalho no servio pblico,
tendo em vista que o servidor polivalente pode agir em duas funes.
Como j se explicitou no que se refere a todas s questes reformatrias analisadas neste
trabalho, as mudanas no RJ U no poderiam tambm deixar de abranger diferentes aspectos da
precarizao do trabalho do servidor. Os artigos da lei tm tambm papel de diminuio de direitos
previdencirios.
Art. 192. (Revogado pela Lei no 9.527, de 10.12.97)
Art. 193. (Revogado pela Lei no 9.527, de 10.12.97)
Estes dois artigos de importante impacto no processo de aposentadoria do servidor so
completamente suprimidos pela reforma. O art. 192 garantia que ao se aposentar, o servidor com
tempo de servio para o benefcio integral teria seus proventos calculados com base no salrio da

29
0
9.527 de 10.12.97
30
Diz o Plano Diretor de Reforma do Estado (MARE, 1995, p. 47): Na verdade, o sistema de DAS, ao flexibilizar a estrutura rgida e distorcida
do sistema remuneratrio brasileiro, um passo na direo de uma administrao pblica gerencial.

97
classe imediatamente superior quela por ele ocupada. Caso ocupasse a ltima classe, o valor do
benefcio seria calculado acrescido da diferena entre o valor da sua classe e o valor da classe
imediatamente anterior (MARE, 1998).
J o art. 193, permitia que o provento de aposentadoria do servidor fosse calculado acrescido
da gratificao da funo, ou calculado com base na remunerao do cargo em comisso de maior
valor. Para ter direito a este benefcio, bastava que ele tivesse no mnimo dois anos de exerccio no
cargo comissionado ou exerccio de 5 anos consecutivos ou 10 anos interpolados (MARE, 1998).
Ao romper com algumas vantagens do servidor, o processo reformador abre espao para o
clientelismo e a corrupo, haja vista que a reduo de direitos implementada acaba equiparando o
servidor a um trabalhador do setor privado. Com a agravante, que a mdia de seus salrios costuma
ser inferior e inversamente proporcional s responsabilidades pblicas e sociais exigidas por sua
atividade.
grave este processo de rompimento com o RJ U, pois conforme explicita Santos (2000, p.
199), ele tem a funo de proteger o mercado de trabalho pblico:
A adoo do regime estatutrio, reiteradamente caracterizado e reconhecido como
prprio e especfico das carreiras tpicas de Estado visa dar a seus membros
garantias no exerccio de seus cargos contra o poder poltica e discricionrio, j
que inerente a tais atividades a possibilidade de contrariar interesses poderosos
no exerccio de suas atividades, identificadas com os interesses permanentes do
Estado.
A perspectiva democrtica do RJ U procurava compensar, com alguns benefcios
incentivadores, as caractersticas da atividade pblica que podem vir a corromper os agentes
pblicos. Contudo, a Reforma de 1995 parece ser contrria e negadora desta perspectiva, e continua
seu processo desconstrutor reformando ainda legislaes inferiores e complementares ao RJ U, cujas
mudanas especficas sero nos quadros apresentados abaixo.

0
8.745
Nmero da Lei Data da publicao
8.745 09 de dezembro de 1993
Ementa
Dispe sobre a contratao por tempo determinado para atender a necessidade temporria de excepcional
interesse pblico, nos termos do inciso IX do artigo 37 da Constituio Federal.

31
0
9.527 de 10.12.97

98
Contedo
Permite contratao temporria no servio pblico sob a justificativa da necessidade temporria e
excepcional interesse pblico.
Este interesse excepcional definido como casos de assistncia a situaes de calamidade; combate a
surtos endmicos; realizao de recenseamentos do IBGE; admisso de professor substituto, visitante e
visitante estrangeiro; demarcao de terras indgenas; registro de marcas e patentes; atividades finalsticas do
Hospital das Foras Armadas; pesquisa e desenvolvimento de produtos destinados segurana de sistemas de
informao; atividades relacionadas defesa agropecuria; projetos no mbito do Sistema de Vigilncia da
Amaznia - SIVAM e do Sistema de Proteo da Amaznia - SIPAM.
O processo seletivo de tais profissionais simplificado e prescinde de concurso pblico. Os contratos
so assinados por tempo determinado e improrrogvel, exceto em alguns casos especficos.
Esta lei figura como forma de institucionalizar a contratao temporria ou precria para
exercer atividades fim dos rgos pblicos elencados.
Sob a proteo do excepcional interesse pblico, abre-se o servio pblico ao trabalho de
agente pblico contratado sem concurso, pois, exceto pelos casos de assistncia a situaes de
calamidade e de combate a surtos endmicos, todas as demais consistem em funes fim dos
rgos a que se referem, como o caso de recenseamentos do IBGE ou realizao de atividades
finalsticas do Hospital das Foras Armadas.
Segundo a Constituio, as atividades pblicas devem ser exercidas pelo servidor que tem
acesso ao servio pblico por meio de concurso. A reforma do Estado na perspectiva da Nova
Poltica de RH desconsidera este fato, e institui por meio desta lei, a precariedade nas atividades
pblicas brasileiras, algumas at referentes segurana nacional, como o caso de projetos no
mbito do Sistema de Vigilncia da Amaznia - SIVAM e do Sistema de Proteo da Amaznia
SIPAM.
Outra norma que traz significativos impactos a Lei 9.962, que cria a categoria do emprego
pblico.

0
9.962.

99
Nmero da Lei Ano de publicao
9.962 2000
Ementa
Disciplina o regime de emprego pblico do pessoal da administrao federal direta, autrquica e fundacional.
Contedo
Esta lei implementa duas questes importantes na Administrao Pblica federal direta autrquica e
fundacional: 1) Permite que cargos pblicos sejam transformados em empregos; 2) Permite que a contratao
para os atuais empregos e os que vierem a ser criados, seja realizada com base na CLT, ou seja, contratos
no mbito do servio pblico, regidos por legislao trabalhista que organiza o setor privado.
Permanece a prevalncia do concurso pblico como forma de acesso ao cargo.
O contrato de trabalho assinado ser por prazo indeterminado, mas com a possibilidade de resciso
unilateral pela administrao pblica nos casos de:
1. Falta grave do servidor, ao qual no dado direito de defesa;
2. Acumulao ilegal de cargos e funes pblicas pelo servidor;
3. Necessidade de reduo dos quadros por excesso de despesa;
4. Insuficincia de desempenho do servidor.
Esta lei parece instituir o rompimento final com os preceitos democrticos de organizao do
mercado de trabalho pblico, dos quais o RJ U elemento central. Na prtica, ela declara que no
obrigatrio adotar sempre o RJ U para os contratos trabalhistas celebrados pelo Estado. Embora
permanea a previso do acesso por meio do concurso pblico, a precariedade do vnculo se faz
baseada na CLT.
A CLT foi criada para proteger o mercado de trabalho privado e para ele tem seus preceitos
direcionados. Como j ficou claro na discusso deste trabalho, a funo pblica tem peculiaridades
que lhe fazem prpria e frgil. A comear pelo fato de que os agentes pblicos organizarem e
prestarem servios sociais pblicos, que interferem diretamente na vida dos cidados. Portanto, a
perspectiva privada no mbito pblico , por natureza, incompatvel.
O regime estatutrio, portanto aquele que melhor responde aos interesses e necessidades
do servio pblico, sendo aquele que foi eleito pela Constituio para organizar as atividades
estatais.
Novamente, a lei submete o servidor ao interesse pblico, quando o demite por falta grave,
acumulao de cargos e insuficincia de desempenho, todos sem direito a processo transitado em
julgado. Alm disso, cria a real possibilidade de dispensar por insuficincia de recursos pblicos, fato
que coloca a responsabilidade fiscal acima do interesse pblico coletivo.
A lei implica em flexibilizar as relaes de trabalho no servio pblico, pois dispensa o regime
jurdico nico, alm de produzir economia e unificao das aposentadorias de servidores e
trabalhadores do setor privado. O servidor contratado pela CLT aposenta-se pelo regime geral e s
recebe segundo o teto estabelecido em lei. A instituio desta lei parece minar todos as prerrogativas
do servidor pblico, fazendo dele um funcionrio comum (MELLO, 1999).

100
Em ltima anlise, a extensa discusso aqui realizada a respeito das mudanas no RJ U, no
esgota o nmero real de alteraes implementadas na citada legislao. Todavia, o que se percebe
que apesar deste esforo ter tido importantes rebatimentos reais, como se viu, o RJ U ainda se mostra
importante na defesa do interesse pblico e da perspectiva democrtica da ao no mbito estatal.
A preocupao em reform-la, j de antemo, explicita a sua importncia e capacidade
organizativa do mercado de trabalho pblico, pois, foi preciso amplo esforo no sentido de flexibiliz-
la, assim como tambm, foi feito com o arcabouo da previdncia do servidor pblico, hora analisado.
4.1.3 A Reforma da Previdncia Social dos Servidores Pblicos
Para finalizar a anlise da precarizao do trabalho do servidor pblico concursado, faz-se
necessrio analisar as mudanas realizadas em sua aposentadoria, por meio da Emenda
Constitucional n
0
20 de 15 de fevereiro de 1998.
importante salientar que a forma sucinta da apresentao das alteraes realizadas pela
Emenda 20 inversamente proporcional aos efeitos por ela produzidos. Embora as mudanas
realizadas pela reforma se resumam a apenas um artigo e alguns incisos, so significativos seus
propsitos de precarizao.
As transformaes realizadas pela Emenda 20 sero analisadas por meio de dois quadros
comparativos, o primeiro refere-se reproduo do texto de Santos (1997) que analisa os direitos
previdencirios dos servidores pblicos antes da implementao da Emenda 20. O segundo quadro,
de minha autoria com o objetivo de destacar as principais mudanas realizadas pela referida
Emenda.
Antes de tudo, preciso lembrar a importncia do direito ao benefcio previdencirio, como
resume Santos (1997, p. 134):
A existncia da garantia de, aps cumprir com o curso de sua carreira, poder
contar com um sistema adequado de aposentadoria , segundo a Organizao
Internacional do Trabalho, caracterstica da funo pblica nos pases que adotam,
para os seus funcionrios, um regime jurdico diferenciado.
Mais uma vez salienta-se a particularidade da funo pblica justificada pela existncia de um
regime prprio de previdncia, que se baseia na lgica explicitada por Santos (1997, p. 137):
Diferentemente da aposentadoria no setor privado, porm, a aposentadoria no
setor pblico surge como um garantia, e at mesmo um prmio, atribudo em razo
da natureza de sua vinculao com a atividade estatal, e do regime jurdico que lhe
prprio.

101
A aposentadoria no servio pblico, portanto, , no s uma garantia ao trabalhador, como
tambm um garantia ao bom funcionamento da administrao pblica. Portanto, as mudanas aqui
apresentadas significam reduo de direitos, mas tambm expressam o impacto que realizaram na
estrutura de funcionamento do servio pblico, na perspectiva da reduo de custos operacionais.
O ponto de partida da anlise lembrar que at o advento da Emenda 20, o servidor contava
com cinco formas distintas de aposentadoria, alm daquela especfica para professores atuantes em
qualquer nvel educacional, como se pode ver no quadro seguinte:
Quadro 10 - Direitos previdencirios dos servidores pblicos previstos na Constituio de
1988
TIPO DE
APOSENTADORIA
PROVENTO IDADE / TEMPO DE SERVIO DISPOSITIVO
HOMEM MULHER
COMPULSRIA INTEGRAL 70 anos de idade 70 anos de idade Art.40,I
INVALIDEZ INTEGRAL Acidente em servio; molstia profissional;
doena grave, contagiosa ou incurvel.
Art.40, I

PROPORCIONAL

Demais casos Art.40, I
VOLUNTRIA INTEGRAL 35 anos/servio 30 anos Art. 40, lII,a
PROPORCIONAL 30 anos/servio 25 anos Art.40,III,c
POR IDADE Proporcional ao
Tempo de Servio
65 anos/idade 60 anos Art.40,III,d
COMPULSRIA Proporcional ao
Tempo de servio
70 anos/idade 70 anos Art.40,II
MAGISTRIO INTEGRAL 30 anos/servio 25 anos Art.40,1II, b
MAGISTRATURA e MINISTRIO PBLICO.
COMPULSRIA INTEGRAL 70 anos/idade 70 anos Art.93, VI
INVALIDEZ INTEGRAL Acidente em servio molstia profissional;
doena grave, contagiosa ou incurvel.
Art.93, VI
FACULTATIVA INTEGRAL, aps 5
anos de judicatura
30 anos/servio 30 anos/servio Art.93, VI
Fonte: SANTOS, Luiz Alberto dos. Reforma Administrativa no contexto da democracia: a PEC n
0
173/95 e sua adequao
ao Estado brasileiro. Braslia: DIAP, 1997, p.136-137.
A aposentadoria por idade e a voluntria com proventos integrais constituam-se prerrogativas
da funo pblica, alm do aspecto claro de valorizao do professor. Entretanto, esta realidade
muda com a reforma implementada como parte da nova poltica de recursos humanos de FHC.
A Emenda 20 foi resultado de um processo que se confunde com toda a discusso j realizada
neste trabalho. Sob o discurso da busca do equilbrio fiscal e do chamado dficit da previdncia, a
campanha miditica implementada como forma de culpabilizar os agentes pblicos pelo fracasso das
contas previdencirias, resultou no processo de reforma explicitado abaixo (FLEURY & BRAVO,
2004).

102
Quadro 11 - Direitos previdencirios dos servidores pblicos previstos na Emenda 20
TIPO PROVENTO TEMPO DE SERVIO DISPOSITIVO
HOMEM MULHER
COMPULSRIA INTEGRAL
Proporcional ao
Tempo de
Contribuio
70 anos/ idade 70 anos/idade Art.40,II
Art.40,I INVALIDEZ
PERMANENTE
INTEGRAL Acidente em servio; molstia
profissional; doena grave, contagiosa ou
incurvel.
PROPORCIONAL
ao Tempo de
Contribuio
Demais casos Art. 40, I
VOLUNTRIA INTEGRAL
(Requisitos 10
anos de efetivo
exerccio e 5 anos
no cargo em que se
aposenta)
35 anos/servio.
60 anos de idade
35 anos de
contribuio
30 anos
55 anos de idade
30 anos de
contribuio
Art. 40, lII, a
PROPORCIONAL
ao Tempo de
Contribuio
30 anos/servio 65
anos/idade
25 anos
60 anos/idade
Art.40,III,b
POR IDADE Proporcional ao
Tempo de
Servio
65 anos/idade 60 anos Art.40,III,d
Art.40, 5
0
MAGISTRIO
(educao infantil,
ensino fundamental e
mdio)
INTEGRAL 30 anos/servio 55
anos de idade 35
anos de
contribuio
25 anos
50 anos de idade
30 anos de
contribuio
MAGISTRATURA e MINISTRIO PBLICO.
(IGUAL AOS OUTROS SERVIDORES)
Fonte: Elaborao da autora.
A anlise desta emenda pode comear pelo fato dela extinguir a aposentadoria por idade,
levando permanncia no servio pblico de um importante contingente de servidores, assim como
garantindo economia no pagamento de benefcios. Alis, a tnica principal da reforma parece ser,
mais uma vez, a busca da economicidade, como se v na extino da aposentadoria compulsria
integral, alm da exigncia do acmulo de idade e tempo de contribuio para o acesso
aposentadoria voluntria. Como resume Santos (2000, p. 70):
Por meio da Emenda Constitucional n
0
20/98 foram promovidas radicais mudanas
nas regras relativas previdncia social, em especial, os direitos dos servidores
pblicos nas trs esferas de governo e o regime de previdncia complementar
fechada das entidades da administrao pblica, alm da criao de condies
para uma profunda excluso social no mbito do regime geral de previdncia
social, mediante restries ao gozo de benefcios e redues de seus valores. Com
o propsito de estabilizar o dficit do regime geral da previdncia social e dos
regimes prprios dos servidores pblicos, reduzindo o volume de aposentadorias a
serem concedidas, essas mudanas se enquadram no propsito de promoo do
ajuste fiscal, em vista de sua capacidade de contribuir, a mdio prazo, para a
reduo dos gastos pblicos.
As categorias profissionais foram homogeneizadas e a categoria de professores,
principalmente os universitrios, tiveram reduo de direitos, haja vista que a aposentadoria com
menor tempo de contribuio passou a ser negada, assim como tambm foi precarizada a

103
aposentadoria dos demais professores, que agora devem acumular tempo de contribuio e idade
para acessar o benefcio.
A conseqncia deste processo, conforme Fleury & Bravo (2004, p. 15) foi a ocorrncia de
uma nova leva de aposentadorias dos funcionrios pblicos, colocando em risco o funcionamento de
alguns servios, como as universidades pblicas.
As mudanas especficas para esta categoria de trabalho explicitam a perversidade desta
emenda e da precarizao do trabalho desta categoria profissional, permitindo vislumbrar as perdas
pelas quais as outras categorias tambm passaram.
Com a anlise da Emenda 20, fica concluda a exposio dos argumentos sobre a
precarizao do trabalho do servidor pblico. H certa compreenso que o tamanho da
desconstruo de direitos no foi completamente apresentado, haja vista a grandiosidade do
arcabouo reformador. De todo modo, contabiliza-se o propsito de explicitar o alcance deste
processo reformador, nos limites do objeto de estudo desta dissertao.
Do todo exposto, infere-se que a perspectiva da nova poltica de recursos humanos para o
servio pblico tem rebatimentos claros na realidade, tendo em vista os seguintes fatores:
1. Economia de recursos como fator principal;
2. Diminuio de direitos e de prerrogativas prprias do servidor pblico;
3. Precarizao do trabalho no servio pblico, na perspectiva de igual-lo ao mercado de
trabalho privado.
Estes aspectos so importantes para explicar a diminuio do arcabouo pblico e a reverso
dos preceitos constitucionais de 1988, mas no so os nicos. A perspectiva da nova poltica de RH
continua a produzir efeitos prticos, sendo que o central deles, a ser analisado, a terceirizao, que
parece ter sido adotada como forma alternativa de funcionamento do mercado de trabalho pblico.

104
4.2 A terceirizao como ideologia e no como servio
O contedo deste item analisa a ltima parte do pensamento reformador implementado por
Bresser Pereira, resumido por ele em resposta dada em uma entrevista Revista Reforma Gerencial
(1998) cujo ttulo era: Uma reforma para ficar na histria:
Reforma Gerencial: O Governo pretende criar mais um regime jurdico, institudo
em lei, com caractersticas diferenciadas em termos de estabilidade e previdncia
social?
Bresser Pereira: Eu tenho impresso que no vale a pena. Vai dar muito trabalho
e vai servir para pouca gente. Pouca gente dever ser admitida nestas condies
porque a poltica que eu tenho adotado de praticamente s admitir pessoal
para as carreiras de Estado. A sim, admitir regular e sistematicamente. O
resto, ou terceiriza, ou publiciza e transforma em Organizao Social.
Esta passagem resume o que este trabalho vem tentando explicitar, ou seja, o pretexto da
reforma do aparelho do Estado de 1995 era reduzir o Estado brasileiro ao ncleo estratgico e
privatizar, de alguma maneira, todas as demais formas de atuao estatais. As alteraes legais, a
organizao institucional, a poltica de realizao de concursos passaram a estar voltados,
exclusivamente, ao nico servidor considerado importante por esta reforma: aquele componente do
ncleo estratgico.
No entanto, este propsito explicito no implica deixar de fazer funcionar o Estado, pois as
demandas sociais no respondem perspectiva minimalista neoliberal. O Estado passa, ento, a ser
permeado por regras do setor privado e formas precrias de atuao.
Por conseguinte, a terceirizao a primeira sada indicada por Bresser para manter o
funcionamento estatal. Os servios no exclusivos do Estado so arestas pouco importantes,
tratadas como resto, e a via da terceirizao vista como soluo ideal.
A terceirizao parece ter sido a forma encontrada pelos governos, no s federais como
estaduais e municipais (IBGE, 2005) para recompor seus quadros de pessoal e manter a atuao
estatal
32
. Este fator tambm foi apontado pelo Coordenador entrevistado, ao lembrar que a poltica de
assistncia social descentralizou suas aes, resultando tambm em precarizao do trabalho ao
nvel estadual e municipal:
Outra coisa que eu quero destacar que esta poltica desceu para os municpios e
ns no estamos dando o exemplo necessrio. O governo federal no d exemplo
suficiente e no cria poltica que permita aos municpios mudar a realidade porque
se voc for ponta voc vai ver os servios terceirizados, a mesma coisa. No
estado e no municpio.

32
Segundo Gusmo (2002): A terceirizao uma das formas de privatizao que se expande em todos os rgos federais, em todas as reas
e para alm das atividades de apoio, por meio da extino e/ou substituio de servios pblicos por servios privados competitivos.

105
A anlise da implantao da terceirizao no servio pblico, portanto, parte relevante para o
entendimento dos propsitos e, principalmente, dos resultados produzidos pela Reforma de 1995.
Dando incio anlise, v-se que a lgica de reforma que leva a tal realidade resumida por
Pinto Martins (2005, p. 145):
Como a Lei Complementar n
0
82, de 27 de maro de 1995, limita os gastos com
servidores a 60% da receita, a terceirizao representa uma forma de continuidade
da prestao de servios, no pelo funcionrio, mas por empresa terceirizada.
Para o Estado muito mais fcil contratar empresas terceirizadas do que
empregados, pois no precisa limitar seus gastos com funcionrios a 60% da
receita.
O 1
0
do art. 18 da Lei Complementar n
0
101, de 4-5-200, admite a terceirizao
no servio pblico, pois menciona que os valores dos contratos de terceirizao
de mo-de-obra que se referem substituio de servidores e empregados
pblicos sero contabilizados como Outras Despesas de Pessoal.
No h dvida de que a terceirizao de servios pode ser feita na Administrao
Pblica. Entretanto, no se pode fazer a terceirizao de mo-de-obra na
Administrao Pblica, pois favorece o nepotismo e as nomeaes polticas,
ferindo a exigncia de concurso pblico.
Tal argumentao, to simples, evidentemente perversa, mas resumidora da realidade que a
perspectiva neoliberal de reordenamento do Estado produziu. Esta primeira, todavia, contraditria,
pois o autor mostra que a terceirizao na administrao pblica corre o risco de retomar as
histricas prticas clientelistas e de nepotismo nesta rea. Mas como separar a terceirizao, que
sinnimo de substituio de servidores, por outros agentes? Como impedir que o acesso privado ao
servio pblico no implique em nepotismo e clientelismo? Esta contradio deixa claro o propsito
neoliberal e o resultado da reforma: a precarizao do servio pblico e a terceirizao como um dos
seus aspectos mais perversos.
Esta parte do trabalho tratar desta questo e da gravidade desta afirmao no mbito do
servio pblico, mais precisamente, no que se refere poltica pblica de assistncia social.
A discusso de terceirizao no servio pblico difcil, pois nova e envolvida em muitos
meandros, a comear pelo fato da terceirizao no ter sido pensada como uma forma de
organizao do trabalho aplicvel ao servio pblico. Como diz Carelli (2003, p. 74), a terceirizao
um tema complexo:
Terceirizao. O nome indica tudo e indica nada ao mesmo tempo.
Indica nada, pois, se tomado ao p da letra, indicaria a entrega a terceiro de
atividades que seriam realizadas por uma empresa. Ora, se a atividade entregue
a terceiro, quem seria o segundo?
Indica tudo, pois, termo brasileiro de nascena e utilizao, demonstra a real
inteno do empresariado brasileiro no repasse a terceiro, no sentido de outro,
da posio de empregador na relao empregatcia (e conseqentemente da
responsabilidade sobre os encargos e direitos trabalhistas) com seus empregados.

106
Pinto Martins (2005) d continuidade a este entendimento do termo, dizendo que o terceiro
desta relao seria um intermedirio entre o terceirizante e o cliente. A ilustrao seguinte poderia,
portanto, indicar o local do terceiro na relao terceirizada:

Figura 4 Relao de terceirizao.
O terceirizado , portanto, o outro que est dentro e fora da relao ao mesmo tempo, tem
papel na atividade da empresa, mas no pertence a ela. Pode at realizar a mesma funo dos
funcionrios efetivos, mas com eles no se confunde. Uma srie de contradies fazem do
trabalhador terceirizado algum posicionado em dois mundos, mas em nenhum deles efetivamente
includo. Talvez por esta posio entre mundos, seja a terceirizao uma importante forma de
precarizao e de excluso destes trabalhadores (CARELLI, 2003).
Tendo sido trazida pelas multinacionais para o Brasil por volta dos anos 1970, principalmente
as empresas do setor automobilstico que buscavam dedicar-se essncia de seus negcios (PINTO
MARTINS, 2005), a terceirizao um tema, eminentemente, afeto ao setor privado.
A discusso terica sobre o tema tambm se refere ao mbito privado, sendo que a sua
relao com a administrao pblica relegada a tens, qui captulos, das bibliografias
consultadas
33
, talvez pelo simples fato de que com ela no deve, por lei, relacionar-se. Portanto,
qualquer discusso de terceirizao deve comear pela discusso de alguns conceitos selecionados
para o referencial terico desta dissertao:
Segundo Pinto Martins (2005, p. 23):

33
A discusso crtica a respeito da terceirizao no servio pblico ainda precria ou quase nula, fato que refora o xito da reforma por ter se
instalado silenciosamente.

107
Consiste a terceirizao na possibilidade de contratar terceiro para a realizao de
atividades que geralmente no constituem o objeto principal da empresa.
Envolve a terceirizao uma forma de contratao que vai agregar a atividade-fim
de uma empresa, normalmente a que presta os servios atividade-meio de outra.
O objetivo principal da terceirizao no apenas a reduo de custos, mas
tambm trazer agilidade, flexibilidade e competitividade empresa.
A terceirizao no se confunde com a empreitada, a locatio operis. Na
terceirizao, porm, a idia de parceria substancial.
Segundo Di Pietro (2006, p. 229):
Existe certo consenso entre os doutrinadores do direito do trabalho em definir a
terceirizao como a contratao, por determinada empresa, de servios de
terceiro para o desempenho de atividades-meio.
A terceirizao inseparvel da idia de parceria.
Suas principais vantagens seriam a especializao da empresa contratada, a
possibilidade de a empresa tomadora do servio concentra-se na execuo de
suas atividades-fim, a diminuio dos encargos trabalhistas e previdencirios, com
a conseqente reduo do preo do produto ou servio, a simplificao da
estrutura empresarial.
(Grifo da autora)
Segundo Miola (1998, p. 17):
Ou mais sinteticamente: a contratao, por uma determinada empresa, de servios
de terceiros para o desempenho de atividades-meio da empresa tomadora. o
processo que vem conhecido como de desverticalizao das atividades
empresariais e, de certo modo, tambm no seio da administrao.
Segundo Alves (1998, p. 143):
terceirizao, ou seja, um modo de descentralizao produtiva, voltado para a
desverticalizao das empresas e de externalizao das atividades, que
expressam a crescente importncia das relaes entre firmas, especialmente entre
grandes e pequenas empresas (...).
Das definies selecionadas para entender o tema v-se que na relao de terceirizao esto
presentes, necessariamente, os seguintes fatores:
1. Parceria - no sentido de transferncia das atividades-meio da contratante para a prestao
da contratada, sob sua conta e risco;
2. A terceirizao de atividades-meio e nunca atividades-fim da empresa;
3. A especializao da empresa contratada na prestao do servio prestado, ou seja, a
atividade-fim da empresa contratada a realizao da atividade-meio da empresa contratante;
4. O objetivo diminuir custos e aumentar a lucratividade;

108
5. Ao contratar terceira, a empresa contratante busca concentrar esforos na realizao de
sua atividade-fim.
Logo, da diversidade de conceitos pode-se arriscar um posicionamento, definindo a
terceirizao como uma relao administrativa, afeta ao setor privado de produo, que tem como
principal objetivo transferir para a empresa terceirizada a realizao de atividades secundrias da
empresa contratante. uma relao contratual de delegao de competncias, onde a primeira
empresa visa racionalidade e a segunda tem capacitao e maior eficincia na realizao da
atividade a ela delegada.
De maneira que, o tema afeto s cincias da administrao e da economia e pouco estudado
no mbito do direito, e tampouco relacionado com o mercado de trabalho pblico. No parte do
mbito do direito do trabalho, porque vista apenas como estratgia gerencial (CARELLI, 2003).
A idia de terceirizar leva concluso que a empresa privada optou por uma tcnica de
administrao, buscando repassar atividades secundrias empresa qualificada para assumi-las,
deixando assim mais espao para a produo afim da empresa. No se trata, portanto de gesto de
pessoal (CARELLI, 2003, p. 77).
A discusso de terceirizao no servio pblico muitas vezes acaba por ser confundida com os
casos lcitos nos quais a administrao pblica se relaciona com o setor privado, por meio de
atividades regulamentadas, principalmente, pela Lei n
0
8.666.
A relao do Estado com o setor privado no proibida, e usada em muitos casos, seja
repassando algumas atividades para a execuo privada, ou mesmo pelo fornecimento de insumos e
servios especficos. Conforme indica o art. 175 da Constituio de 1988 incumbe ao Poder Pblico,
na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao,
a prestao de servios pblicos. Logo, o setor privado visto como parte complementar ao fim
ltimo de atender s demandas sociais.
So numerosas as formas de relao do Estado com o setor privado, como salienta Di Pietro
(2006, p. 54):
Vrios instrumentos de parceria esto previstos no direito positivo brasileiro: (a) a
concesso e a permisso de servios pblicos, tal como disciplinadas pela Lei n
0

8.987/95; (b) a concesso de obra pblica regulada pela mesma Lei n
0
8.987/95;
(c) a concesso patrocinada e a concesso administrativa, englobadas sob o ttulo
de parcerias pblico-privadas na Lei n
0
11.079/2004; (d) o contrato de gesto,
como instrumento de parceria com as organizaes sociais de que trata a Lei n
0

9.737/98; (e) o termo de parceria com as organizaes da sociedade civil de
interesse pblico, regido pela Lei n
0
9.790/99; (f) os convnios, consrcios e outros

109
ajustes referidos no artigo 116 da Lei n
0
8.666/93; (g) os contratos de empreitada
(de obra e de servios), disciplinados pela Lei n
0
8.666/93 (...).
Como se v, o Estado no est fechado presena privada. Contudo, importante observar
que qualquer forma de relao do Estado com o setor privado deve estar baseada na letra da lei, pois
como resume Cherchglia (1999, p. 370):
a Administrao Pblica est adstrita ao princpio da legalidade (art.37 da
Constituio), s podendo fazer aquilo que a lei determina e no aquilo que a lei
no probe.
Em virtude dos preceitos legais que regem a relao estatal com as empresas conforme
apresentada acima, v-se que ela se realiza segundo algumas particularidades:
1. A relao consiste sempre na prestao de servios;
2. Em hiptese nenhuma a lei brasileira prev a alocao de mo-de-obra como uma relao
aceitvel entre o servio pblico e o setor privado;
3. Nos contratos que regem estas relaes no h objetivos econmicos, como diminuir
custos e aumentar a lucratividade, mas puramente sociais e pblicos;
4. A parceria realizada entre os entes envolvidos significa uma relao na qual o Estado
concede, mas fiscaliza e acompanha, no envolve, portanto a transferncia definitiva do
servio, mas apenas uma relao complementar;
Em virtude do exposto, no se pode nominar tais contratos como terceirizao, pois no
comportam os aspectos j enumerados como essenciais a uma relao de terceirizao, como por
exemplo, o objetivo da diminuir custos e aumentar a lucratividade. Alm disso, a terceirizao uma
relao gerencial criada em funo do setor privado.
Entende-se, portanto, que a legislao brasileira permite e regulamenta a relao do Estado
com o setor privado no que se refere prestao de servios. Em contrapartida, o intuito da anlise
de dados deste trabalho exatamente explicitar como administrao pblica vem sendo cada vez
mais permeada pela terceirizao, ou seja, a introduo da prestao privada de servios pblicos
pelas mos de terceiros.
Di Pietro (2006, p. 236) chama a ateno para o fato de no se poder chamar os contratos
terceirizados que envolvem a alocao de mode-obra de terceirizao. Entendendo que o direito

110
administrativo moderno foi invadido por termos novos para designar institutos antigos, apenas com a
diferena de que hoje vm carregados de nova ideologia.
Em vista disso, importante esclarecer que neste trabalho h duas categorias de questes
que envolvem assuntos e nomes diferentes. Uma refere-se prestao de servios ao Estado por
meio de empresas privadas - relao legal que no se confunde com terceirizao, pois no atende
aos preceitos constitutivos desta prtica gerencial; 2) a outra questo, refere-se relao de trabalho
totalmente nova, pouco explicitada e realizada de forma ilegal e sorrateira no mbito do servio
pblico, e ainda pouco conhecida, a qual se chama terceirizao.
Embora parea estranho chamar uma relao ilegal de terceirizao, foi assim que a Reforma
de 1995 a definiu no seu Plano Diretor (MARE, 1995). Assim tambm acontece na nica lacuna legal
que parece justificar esta prtica no mbito estatal, presente na LRF em seu art. 18 1
o
: Os valores
dos contratos de terceirizao de mo-de-obra que se referem substituio de servidores e
empregados pblicos sero contabilizados como Outras Despesas de Pessoal".
O termo terceirizao cabe na anlise atual da desconstruo realizada pela Reforma 1995,
porque ela mesma transporta a forma gerencial utilizada pelas empresas privadas para o servio
pblico. O termo cabe para casos ilegais de contratao pblica de trabalhadores com o setor
privado, pois os contratos legais de prestao de servios sempre existiram e tm forma conhecida. A
terceirizao, por isso, um novo nome para uma nova realidade no servio pblico.

4.2.1 A precarizao privada trazida para o mercado de trabalho pblico: o estudo do
caso da Secretaria Nacional de Assistncia Social do Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome
A terceirizao no servio pblico ser discutida na anlise dos dados deste trabalho, como
resultado prtico da desconstruo promovida pela Reforma 1995. Os dados aqui analisados
referem-se composio dos recursos humanos hoje responsveis pela poltica social implementada
pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome - MDS.
O MDS fruto da unificao de programas e aes sociais do governo Lula que at 2004 eram
realizadas de forma desorganizada e dispersa em diversos ministrios e secretarias do governo.
Criado em 23 de janeiro de 2004 ele tem as seguintes atribuies, segundo o Decreto n
5.074, de 11 de maio de 2004:

111
Art. 1 O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, rgo da
administrao direta, tem como rea de competncia os seguintes assuntos:
I - poltica nacional de desenvolvimento social;
II - poltica nacional de segurana alimentar e nutricional;
III - poltica nacional de assistncia social;
IV - poltica nacional de renda de cidadania;
V - articulao com os governos federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais
e a sociedade civil no estabelecimento de diretrizes para as polticas nacionais de
desenvolvimento social, de segurana alimentar e nutricional, de renda de
cidadania e de assistncia social;
VI - articulao entre as polticas e os programas dos governos federal, estaduais,
do Distrito Federal e municipais e as aes da sociedade civil ligadas ao
desenvolvimento social, produo alimentar, alimentao e nutrio, renda de
cidadania e assistncia social;
VII - orientao, acompanhamento, avaliao e superviso de planos, programas e
projetos relativos s reas de desenvolvimento social, de segurana alimentar e
nutricional, de renda de cidadania e de assistncia social;
VIII - normatizao, orientao, superviso e avaliao da execuo das polticas
de desenvolvimento social, segurana alimentar e nutricional, de renda de
cidadania e de assistncia social;
IX - gesto do Fundo Nacional de Assistncia Social;
X - gesto do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza;
XI - coordenao, superviso, controle e avaliao da operacionalizao de
programas de transferncia de renda; e
XII - aprovao dos oramentos gerais do Servio Social da Indstria - SESI, do
Servio Social do Comrcio - SESC e do Servio Social do Transporte - SEST.
Como se v, o referido Ministrio assume, de diferentes formas, a responsabilidade pela
proteo social no Brasil, conceito que segundo Pereira (2000b, p. 16):
um conceito amplo que, desde meados do sculo XX, engloba a seguridade
social (ou segurana social), o asseguramento ou garantias seguridade e
polticas sociais. A primeira constitui um sistema programtico de segurana contra
riscos, circunstncias, perdas e danos sociais cujas ocorrncias afetam
negativamente as condies de vida dos cidados. O asseguramento identifica-se
com as regulamentaes legais que garantem ao cidado a seguridade social
como direito. E as polticas sociais constituem uma espcie de poltica pblica que
visa concretizar o direito seguridade social, por meio de um conjunto de medidas,
instituies, profisses, benefcios, servios e recursos programticos e
financeiros. Neste sentido, a proteo social no sinnimo de tutela nem dever
estar sujeita a arbitrariedades, assim como a poltica social parte integrante do
amplo conceito de proteo poder tambm ser denominada de poltica de
proteo social.
O MDS, portanto, busca consolidar polticas que garantam a efetivao da seguridade. Ao lado
dos ministrios da sade e previdncia ele compe a estrutura que busca proteger os indivduos dos
riscos sociais, fazendo isto por meio de trs polticas que atuam de forma diferenciada, mas que se
complementam no contedo: as polticas de segurana alimentar, a poltica de renda e cidadania e a
poltica de assistncia social (MDS, 2004).
De sorte que a poltica de renda e cidadania faz a gesto de aes de transferncia de renda
em nvel federal, estadual e municipal, assim como gerencia o Programa Bolsa Famlia e o
Cadastramento nico (MDS, 2006c); a poltica de segurana alimentar, protege o indivduo
combatendo fome por meio da produo e distribuio de alimentos e a promoo de aes de
educao alimentar e nutricional (MDS, 2006a) e a assistncia social uma poltica de seguridade

112
garantida pela Constituio de 1988 como um direito do cidado e dever do Estado, este ltimo
responsvel pelo provimento dos mnimos sociais (LOAS, 1993).
A escolha da anlise da terceirizao no presente ministrio se justificaria pelo fato de que ele
realiza uma poltica pblica que busca proteger os indivduos dos riscos sociais. Outrossim, ele
especialmente importante como estrutura administrativa que abriga a poltica de seguridade mais
inovadora da reforma democrtica de 1988: a assistncia social. Para analisar os impactos perversos
da terceirizao no que se refere realizao desta poltica pblica, importante resgatar a histria
da assistncia social.
Os servios sociais pblicos, em particular aqueles referentes poltica de assistncia social
atingiram o mbito estatal somente em 1945. As aes de proteo social tiveram incio nos anos
1920, com o objetivo de proteger o mundo do trabalho. Por isso, a previdncia foi a primeira poltica a
ser implementada (SANTOS, 1987).
Fora a proteo aos trabalhadores, as demais categorias vulnerveis s contavam com aes
do setor privado ou pblico no-estatal, principalmente baseados em aes de caridade. No perodo
1945-1964, a Legio Brasileira de Assistncia (LBA) comeou a institucionalizar as aes
assistenciais para as pessoas no inseridas no mercado de trabalho (BOSCHETTI, 1998).
A LBA o primeiro organismo pblico, dotado de estrutura administrativa e de um corpo de
funcionrios prprios, expandindo-se e instalando-se em todo o pas. Realizava aes diversificadas
e estava vinculada a campos to diversos como creches, orfanatos, hospitais, centros sociais,
assistncia em espcie e em natura. Suas aes decorriam de iniciativas tecnocrticas, e no eram
asseguradas em legislao, no dispunham de oramento claramente definido e eram
implementadas por funcionrios, mas tambm por grupos voluntrios "capitaneados" a partir do apelo
humanitrio de ajuda ao prximo (BOSCHETTI, 1998).
Assim, a primeira forma institucionalizada da assistncia social permitia o uso privado dos
recursos pblicos e a ligao dos servios sociais idia de benemerncia e benevolncia privadas.
Entretanto, mesmo com caractersticas privatistas de atuao, segundo as Diretoras 1 e 3, o corpo
tcnico componente da LBA poderia ser um interessante memria institucional que servisse
consolidao atual da poltica de assistncia social como uma sistema nico mais consistente:
o problema de no ter quadro efetivo que quando as pessoas vo embora, a
histria tambm vai embora. Esse um problema muito srio, o acmulo que se
tinha, ele foi jogado fora. H um problema srio porque os 7.000 funcionrios que a
LBA tinha, eles esto ningum sabe onde.
(Diretora 1)

As outras foram extintas, a FUNABEM e a LBA quando foram extintas, as vagas ali
foram extintas. A assistente social que estava foi remanejada para qualquer lugar.

113
Tem companheira, que tinha um grande acmulo, por exemplo, na extinta
FUNABEM, profissional que acumulou e caiu na Polcia Rodoviria Federal. Eles
foram para o INSS, foram para as universidades ou foram para lugares do servio
pblico federal, ficam ali at se aposentar e depois a vaga est extinta. E isso foi
um verdadeiro crime.
(Diretora 3)
Para a Diretora 1, tal disperso do corpo tcnico da LBA mais um agravante na fragilizao
da poltica de assistncia social. Sua fala mostra que um corpo tcnico formado por servidores
pblicos tem importante influncia em uma poltica pblica, principalmente, quando se trata de uma
poltica historicamente fragilizada como a assistncia social:
E toda a histria que foi construda por este corpo de funcionrios ela tambm foi
embora, ento ns temos muito pouco acmulo de conhecimento de formao.
Este o grande problema, de fato, e alm do pequeno nmero de profissionais que
ns temos e o baixo investimento na informao e indicadores que se estivessem
mais avanados poderiam estar nos ajudando mais.
Um outro problema srio que eu vejo que se desmontou as estruturas de
acompanhamento dos estados. Antes tnhamos os escritrios da LBA nos estados
e a responsabilidade de acompanhamento dos municpios ficou para os governos
de estado e os governos de estado eles tem tambm o mesmo perfil. So
terceirizados, os tcnicos esto em cargos de confiana. Ento, tambm voc
tirou a LBA, que tinha uma presena importante nos estados e no colocou nada
no lugar, isto tambm um problema quando voc vai implantar um sistema novo,
que precisa de um monitoramento, de acompanhamento mais de perto, dessa
implantao nos municpios.
Como fica claro na fala das entrevistadas, a disperso do corpo tcnico da primeira forma
institucionalizada de assistncia social (LBA), tem rebatimentos importantes na histria desta poltica.
No ps-64 ocorreu significativa ampliao do arcabouo estatal de assistncia social, com a
criao em 1977, do Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social (SINPAS) e,
posteriormente, do MPAS - Ministrio da Assistncia e Previdncia Social. O SINPAS foi uma
tentativa de criar o embrio da seguridade brasileira, promovendo uma proteo social mais ampla e
organizada.
Todavia o SINPAS encontrou muitos problemas, como a impreciso, opacidade e fluidez das
noes de assistncia e previdncia, que acabaram por dividir o sistema segundo a funo de cada
poltica (BOSCHETTI, 1998).
Ademais, alm da desorganizao da poltica como prtica, no que se refere estrutura
administrativa, a assistncia social acompanhou uma tendncia de criar um rgo especial, parte,
para cuidar dos excludos, seja por meio de um programa ou um departamento dentro da estrutura
estatal. Marcada pela compartimentalizao, essa poltica foi por vezes transferida entre ministrios
para compor programas na rea de sade, educao e previdncia (SPOSATI et al., 1986).

114
O aparelho institucional assistencial se comporta como o submundo do Estado e atua de forma
a abafar e ocultar a excluso. A destinao dos recursos e a continuidade dos programas se fizeram
ao sabor de decises polticas e da disponibilidade financeira, concorrendo para aes emergenciais,
pontuais e descontinuadas (SPOSATI et al., 1986).
Alm da desorganizao administrativa, o trabalho precrio tambm uma constante nesta
rea de atuao, conforme expressa a Diretora 1:
Ento, voc veja que no tem greve na rea da assistncia. No tem greve porque
todo mundo terceirizado.

Este resgate histrico reafirma o carter inovador da reforma democrtica de 1988.
Adicionalmente, permite observar a gravidade do fato de que o Plano Diretor de reforma do Estado
caracteriza a assistncia como servio no-exclusivo de Estado, e portanto, passvel de publicizao
e terceirizao de suas atividades.
O Plano Diretor de Reforma do Estado em seu primeiro captulo diz que atividades como
assistncia social, sade, esporte, cultura, no so caracterizveis como pertencentes ao conjunto
daquelas cuja funo seja arrecadatria (setor de atividades exclusivas), nem mesmo no conjunto
daquelas que definem as leis e as polticas pblicas (ncleo estratgico). Alm disso, estas atividades
tambm no so passveis de privatizao, por no se caracterizarem como Produo de Bens e
Servios para o Mercado (MARE, 1995). Pela ausncia de definio e espao na estrutura traada
no Plano, acaba-se por concluir que tais atividades pertencem ao grupo de Servios No-Exclusivos.
Diante desta interpretao pode-se novamente atentar para o documento de reforma e para o
quadro construdo por Bresser Pereira (1997), indicando que para o setor de servios no exclusivos
so possveis duas formas de atuao: a publicizao ou a terceirizao das atividades.
A publicizao parece ainda no ter se manifestado como forma de atingir esta poltica pblica,
mas a terceirizao j atingiu esta rea do Estado, como ser demonstrado na anlise dos dados a
seguir.
A poltica de assistncia social implementada pela na Secretaria Nacional de Assistncia
Social (SNAS) componente da estrutura do MDS. Segundo o Decreto N 5.074, de 11 de maio de
2004, que regulamenta o funcionamento do MDS, esta secretaria tem como competncias:
Art. 11. Secretaria Nacional de Assistncia Social compete:
I - coordenar a formulao e a implementao da Poltica Nacional de Assistncia
Social e o Sistema nico de Assistncia Social, observando as propostas das
Conferncias Nacionais e as deliberaes e competncias do CNAS;

115
II - implementar e garantir o funcionamento do sistema nico nacional de proteo
social (...);
III - definir as condies e o modo de acesso aos direitos relativos assistncia
social (...);
IV - garantir e regular a implementao de servios e programas de proteo social
bsica e especial (...);
V - coordenar a gesto do Benefcio de Prestao Continuada - BPC, articulando-o
aos demais programas e servios da assistncia social, e regular os benefcios
eventuais (...);
VI - formular diretrizes e participar das definies sobre o financiamento e
oramento da assistncia social, assim como acompanhar e avaliar a gesto do
Fundo Nacional de Assistncia Social;
VII - coordenar a implementao da Poltica Nacional do Idoso (...);
VIII - atuar no mbito das polticas socioeconmicas setoriais com vistas
integrao das polticas sociais (...);
IX - implementar o sistema de informao da assistncia social (...);
X - coordenar e manter atualizado o sistema de cadastro de entidades e
organizaes de assistncia social (...);
XI - apoiar tcnica e financeiramente os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
(...);
XII - estabelecer diretrizes para a prestao de servios socioassistenciais (...);
XIII - incentivar a criao de instncias pblicas de defesa dos direitos dos usurios
dos programas, servios e projetos de assistncia social;
XIV - articular e coordenar aes de fortalecimento das instncias de participao e
de deliberao do Sistema nico de Assistncia Social;
XV - formular poltica para a formao sistemtica e continuada de recursos
humanos no campo da assistncia social;
XVI - desenvolver estudos e pesquisas para fundamentar as anlises de
necessidades e formulao de proposies para a rea (...); e
XVII - fornecer subsdios ao Gabinete do Ministro quanto aos oramentos gerais do
SESI, SESC e SEST em matria relativa assistncia social.
(Com Adaptaes)
Como se v, a Secretaria de Assistncia Social do MDS tem a funo primordial de fazer
realidade a poltica de seguridade social mais jovem e mais fragilizada. Dever do Estado que agora
vtima direta da perspectiva gerencial de Reforma do Estado de 1995, embora pertencente a uma
estrutura administrativa que lhe garante organizao institucional.
Sua estrutura administrativa composta por 268 funcionrios sendo 152 terceirizados, o que
corresponde 56% da fora de trabalho disponvel. Fazem parte ainda da equipe da secretaria 57
servidores, 29 pessoas sem vnculo e 23 estagirios.
Figura 5 - Composio dos Recursos Humanos na Secretaria Nacional de Assistncia Social

116

Fonte: Coordenao Geral de Recursos Humanos/MDS
As pessoas elencadas como servidores, so efetivos de outros rgos da administrao
pblica, cedidos para o exerccio de atividades no ministrio, em virtude do fato que o ministrio foi
criado em 2004 e no possui ainda servidores que componham seu quadro efetivo. O primeiro
concurso para compor o quadro de servidores do rgo foi recentemente realizado em maio de 2006.
Ademais, preciso tambm esclarecer o significado da expresso sem vnculo. Os
funcionrios sem vnculo so pessoas cujo acesso ao servio pblico se d por meio de cargos de
confiana e/ou comissionados. So pessoas no concursadas que prestam servio no ministrio
pagas com recurso pblico, mas sem vnculo permanente com a administrao. Em sua grande
maioria, a composio de tais cargos leva em conta critrios polticos e tcnicos.
Diante destes esclarecimentos, cabe destacar a questo da precarizao do trabalho no
servio pblico. Como se v no caso desta secretaria, o funcionamento do servio pblico atualmente
sustenta-se pela ao de indivduos terceirizados, sendo tal situao complementada, em grande
nmero, pela expanso dos cargos em comisso.
A presena de funcionrios sem vnculo uma realidade antiga e lcita no servio pblico,
garantida na Constituio brasileira. No seria, portanto, preocupante o quantitativo de funcionrios
sem vnculo, no fosse o fato de aparecerem como alternativa na composio dos recursos humanos
do Estado prejudicado pelos efeitos da Reforma de 1995. O Plano Diretor elenca os cargos
comissionados como importante sada gerencial para o servio pblico
34
e os dados parecem
mostrar que eles tm sido efetivamente utilizados para tal fim.
Empresa de
Vigilncia
56%
Estagirios
9% Servidores
21%
Sem Vnculo
11%
Vago
3%

34
Diz o Plano Diretor de Reforma do Estado (MARE, 1995, p. 46): a existncia da gratificao por ocupao de cargos em comisso DAS -,
que geralmente entendida como um grave desvio do modelo burocrtico, na medida em que permite a contratao de pessoal externo ao

117
A questo central nesta discusso se atm aos funcionrios vinculados empresa de
vigilncia prestadora de servios ao ministrio, ou seja, os terceirizados, que nesta secretaria
compe 56% da mo-de-obra disponvel. Os dados desta pesquisa retratam, portanto, a presena do
instrumento da terceirizao no servio pblico brasileiro, hoje vtima da terceirizao, apontada por
muitos autores como precarizadora (CHERCHGLIA, 1999, p. 382):
a precarizao do trabalho est no bojo de um processo mais geral de mudanas
no mundo do trabalho, no qual a terceirizao um dos aspectos, ainda que
fundamental.
A terceirizao estaria intrinsecamente ligada precarizao do trabalho, pois tem
acarretado: menores salrios, diminuio dos nveis de proteo social do trabalho,
ausncia de benefcios ou salrios indiretos (assistncia mdico-odontolgica,
lazer, alimentao, moradia, transporte) e nveis mais altos de rotatividade. Um
ponto destacado pelos sindicalistas, que a terceirizao tem provocado
fragmentao e desmobilizao dos trabalhadores, com perda de poder de
barganha dos sindicatos: as negociaes perdem seu carter coletivo para
tornarem-se localizadas e at mesmo individualizadas. Outro ponto relembrado o
ritmo acelerado de trabalho e o excesso de horas extras que estariam associados
ao aumento do stress ocupacional, de psicopatologias que se manifestam atravs
do trabalho (depresso, alienao, angstia) e de patologias ao nvel fisiolgico
(lceras, obesidade, hipertenso arterial, Leses por Esforo Repetitivo LER,
doenas ocupacionais, etc).
Como se procura aqui retratar a precarizao privada se apresenta agora no servio pblico
como um aspecto precarizador e desconstrutor do mercado de trabalho pblico. Contudo, antes de
dar continuidade anlise dos dados, importante realizar a discusso a respeito deste processo de
terceirizao no servio pblico.
Como j explicitado, a terceirizao corresponde a uma perspectiva gerencial afeta ao setor
privado na busca do lucro e da produtividade. Sua transposio para o servio pblico, na aparncia,
segue a mesma trajetria do setor privado. Entretanto, na realidade, como mostram os dados, tem a
forma de terceirizao ilcita ou intermediao de mo-de-obra.
A discusso sobre terceirizao no mbito privado costuma dividi-la em dois tipos distintos,
segundo Alves (1998, p. 143):
Muitos autores contrastam dois tipos de terceirizao no Brasil um, considerado
autntico, que integra uma estratgia relacional, com tecnologias gerenciais de
qualidade, buscando a parceria em todo fluxo produtivo, instaurando um
relacionamento tipo ganha-ganha, e outro denominado esprio, que integra uma
estratgia de confronto, buscando reduzir custos, mantendo o antagonismo com os
empregados e o movimento sindical, instaurando um relacionamento tipo ganha-
perde.
Argumenta ainda o autor (ALVES, 1998) que no Brasil, dada as caractersticas de
precariedade do mercado de trabalho, a terceirizao um instrumento utilizado como forma de

servio pblico, na verdade um elemento positivo ao dar alguma racionalidade ao sistema de remunerao e ao estabelecer um sistema de
incentivo para os servidores mais competentes.

118
precarizar a atividade laboral, podendo, na maioria dos casos, ser classificada como espria, fator
que parece se repetir na introduo desta prtica no servio pblico.
Logo, a caracterizao da terceirizao como autntica ou espria refere-se sua licitude.
Como diz Carelli (2003, p. 115), no existe legislao que proba a terceirizao, at porque sua
funo gerenciar melhor as atividades empresariais. No entanto, ela atinge o direito trabalhista
quando utilizando a terceirizao para simples fornecimento de mo-de-obra, tenta-se escapar das
prescries cogentes dos artigos 2
0
e 3
0
que, (...), determinam quem sero os sujeitos da relao de
emprego.
No mbito do Estado, a terceirizao parece assumir a funo de adaptar tambm o seu
mercado de trabalho ao capital, atravs da horizontalizao de atividades para empresas privadas,
de contrao indireta de servios (GUSMO, 2002, p. 98). Uma relao eticamente discutvel
conforme as palavras da Diretora 3:
Eu acho eticamente muito discutvel, que so, eu vou chamar de empresas de
locao de mo-de-obra. O sujeito cria uma empresa para alugar mo-de-obra
para o governo. Aqui em Braslia, especialmente aqui em Braslia, por razes
bvias, porque aqui tem um nmero muito maior de servidores pblicos, eu
imagino que esta indstria locadora de mo-de-obra. Uma hora extingue uma, ou
muda de nome para ganhar outra licitao. Enfim, eu no conheo muito, , eu
estou h pouco tempo aqui na esplanada dos ministrios e eu tenho esta outra
viso l do outro lado do Palcio do Buriti, que tambm terceiriza e eu acho que
eticamente muito discutvel. Quer dizer, o governo paga duas vezes o salrio de
um trabalhador, o trabalhador explorado e eu confesso, do ponto de vista
gerencial, de eficincia de resultado, eu diria para voc que eu no entendo, eu s
entendo do ponto de vista ideolgico, talvez, poltico, mas eu no entendo, no sei
qual a vantagem. Eu estou falando do ponto de vista gerencial, qual a
vantagem o governo terceirizando quem trabalha e no ter o servidor pblico ali
concursado. Qual , de fato, a vantagem que se ganha com isso?
A terceirizao tem sido espria no momento em que usada no para a prestao de
servios, mas como meio de locao de mo-de-obra. A forma da atividade do terceiro se perde no
fato de que ele se vincula empresa para realizar sua atividade-fim, com subordinao ao
contratante, desvirtuando, portanto, os propsitos pelos quais foi pensada a terceirizao.
A ilicitude da terceirizao, no entanto, no de fcil percepo e se d pela anlise e
comparao com seus aspectos de licitude, que so elencados por Pinto Martins (2005, p. 159):
Algumas regras, contudo, podem ser enunciadas para se determinar a licitude da
terceirizao, como: (a) idoneidade econmica da terceirizada; (b) assuno de
riscos pela terceirizada; (c) especializao nos servios a serem prestados; (d)
direo dos servios pela prpria empresa terceirizada; (e) utilizao do servio,
principalmente em relao atividade-meio da empresa que terceiriza servios,
evitando-se a terceirizao da atividade-fim; (f) necessidade extraordinria e
temporria de servios.

119
Como se v, a prtica autntica e lcita da terceirizao define a relao de parceria e fica
clara a responsabilidade empregatcia da empresa contratada com os funcionrios prestadores de
servio. Na relao de terceirizao lcita, a autonomia do terceirizado com relao empresa
contratante primordial. Como ela no est subordinada ltima, e tem competncia especfica para
a realizao da atividade-meio para a qual foi contratada, realiza seu trabalho sob total
independncia.
A terceirizao ilcita, por sua vez, caracteriza-se pelo rompimento destes preceitos,
assumindo as seguintes caractersticas da contratao, segundo Carelli (2003, p. 124):
1. Organizao do trabalho pela contratante (gesto do trabalho);
2. Falta de especialidade da empresa contratada (know-how ou tcnica
especfica);
3. Deteno de meios materiais para a realizao dos servios;
4. Realizao da atividade permanente da tomadora, dentro de estabelecimento
prprio da contratante;
5. Fiscalizao da execuo do contrato pela contratante;
6. Ordens e orientaes procedimentais por parte da contratante;
7. Prevalncia do elemento trabalho humano no contrato;
8. Remunerao do contrato baseada em nmero de trabalhadores;
9. Prestao de servios para uma nica empresa tomadora;
10. A realizao subseqente de um mesmo servio por empresas distintas,
permanecendo os mesmo trabalhadores.
Mesmo no esgotando os aspectos de ilicitude que podem ser camuflados de terceirizao, os
elementos acima elencados j apresentam forma de burla lei. Esta terceirizao ilcita porque fere
os preceitos que caracterizam a relao de emprego segundo a CLT, para a qual o empregador
assume o risco da atividade econmica e admite, assalaria e dirige a prestao de servios,
enquanto o empregado se subordina a ele, prestando servios de forma no eventual, sob a
dependncia deste e mediante salrio.
Tal caminho foi necessrio para voltar discusso dos dados a respeito da terceirizao
existente no MDS, pois os contratos terceirizados firmados por este rgo para contratar pessoal,
parecem atender a todas as atribuies de uma tpica locao de mo-de-obra camuflada de
terceirizao.
Voltando ao caso da SNAS, v-se que 56% de seu pessoal est abrigado em um contrato de
trabalho com uma empresa de vigilncia, a qual, segundo informaes propagandsticas dela
prpria
35
, tem como competncia a realizao de inmeras atividades. So especialidades desta
empresa, entre outras: vigilncia, limpeza, reformas, dedetizao, manuteno de prdios,
conservao de jardins; locao de veculos; forros de gesso, proteo contra descargas
atmosfricas e, o fornecimento e/ou locao de mo-de-obra especializada ou no, em reas
diversas.

35
Este trabalho no explicitar o nome da empresa analisada, assim como no far referncia fonte dos dados referentes ela.

120
A terceirizao realizada pela presente empresa j seria caracterizvel como ilcita pelo ltimo
tem das diversas atividades que se compromete a realizar. Sob a proteo da especializao em
vigilncia, a empresa abre seu leque de aes, podendo atuar em todas as frentes necessrias,
fornecendo mo-de-obra especializada ou no.
Some-se completa falta de especializao da empresa, o fato de que os funcionrios
alocados na SNAS e no MDS tm cargos com nomenclatura genrica, que permitem a sua alocao
em qualquer atividade solicitada.
Quadro 12 Nomenclatura dos cargos ocupados pelos terceirizados alocados no MDS
36
Nome do cargo Escolaridade exigida Salrio Bruto referente
ao cargo
Apoio Administrativo Nvel I 2 grau cursando R$ 619,00
Apoio Administrativo Nvel II 2 grau R$ 1.179,00
Apoio Administrativo Nvel III Superior - cursando R$ 1.354,00
Apoio Administrativo Nvel IV Superior cursando R$ 1.531,00
Suporte Operacional Superior R$ 2.221,00
Suporte Operacional Especializado Nvel I Superior R$ 2.848,00
Suporte Operacional Especializado Nvel II Superior R$ 3.844,00
Os funcionrios terceirizados do MDS so contratados por meio de uma empresa, abrigados
em cargos genricos, cuja diferenciao entre a ocupao dos indivduos resume-se ao quantitativo
salarial recebido. Tal situao tem importantes implicaes para o cotidiano de trabalho da Secretaria
Nacional de Assistncia Social, conforme relatam as Diretoras 2 e 3 e o Coordenador.
O primeiro ponto importante a considerar a respeito da forma de contrato dos terceirizados
sua inabilitao legal para a realizao de determinadas atividades afetas aos departamentos da
Secretaria Nacional de Assistncia Social, como se v nos depoimentos seguintes:
Uma outra questo que tambm traz comprometimento o fato de que o
departamento tem algumas aes que implicam em fiscalizao constante. Isso
implica em fiscalizaes, monitoramento e avaliaes nos estados e municpios.
At em virtude de demanda da CGU, TCU, Ministrio Pblico, ou mesmo de
denncias que chegam de outra forma, ou como caracterstica de
acompanhamento.
O que acontece (...) embora os tcnicos saiam daqui com a funo de estar
fiscalizando isso formalmente, voc no pode declarar. Ento se uma pessoa
dessas vai para o Piau, para Teresina, at na forma como voc organiza o plano
de viagem dela, voc tem que fazer uma diferenciao, voc no pode colocar que
ela est indo para uma fiscalizao, voc coloca sempre uma outra tarefa que
condiz com a questo do contrato de trabalho dela. Uma outra questo, que elas
acabam no podendo assinar, por exemplo, pareceres, notas tcnicas que elas
elaboram. Exatamente porque o contrato de trabalho, ele tem uma caracterstica
diversa das aes que so desenvolvidas aqui e isso traz problemas, at de ordem
tica inclusive, porque a pessoa faz, elabora o documento, no entanto, ela no
pode assinar. Ento esta uma questo que complica tambm o cotidiano do
departamento.

36
O quadro apresenta o esquema utilizado pelo MDS na seleo dos funcionrios. No entanto, no existe nenhuma regra estabelecida e muitas
vezes so realizadas excees, onde mesmo com formao acadmica menor pode o funcionrio ocupar cargo de alto salrio, assim como,
tambm pode se dar contratao no sentido inverso.

121
(Diretora 2)

A gente aqui ainda faz o seguinte (...) a gente manda terceirizado mesmo, entre
deixar de muitas vezes cumprir uma determinao ou uma denncia do Ministrio
Pblico e no cumprir, a gente manda terceirizado.
(Diretora 3)

Primeiro que quando voc tem um terceirizado voc no participou da primeira
seleo. Voc participa s de uma segunda seleo de entrevista. Este um
ponto, o outro a relao funcional com o servio pblico mediada por situaes
precrias. Exemplo, a prpria relao de contratao do exerccio da atividade.
Ento, por exemplo, eu tenho aqui uma assistente social que exerce a funo de
assistente tcnica, no entanto, quando ela emite um parecer ela no pode assinar,
quando ela faz uma visita tcnica, ela no pode se responsabilizar pelo relatrio,
porque a modalidade de contratao dela no permite. At porque eu imagino,
no tenho certeza, eles so contratados em funes de menor salrio com
atribuies mais limitadas, ento eles no esto aptos do ponto de vista formal da
contratao a exercer aquela atividade.
(Coordenador)
Os discursos dos informantes ilustram a precariedade do contrato feito com terceiros por meio
de empresa interposta. A contratao dos funcionrios em cargos genricos facilita a camuflagem da
relao precria de trabalho, mas traz implicaes ticas e operacionais no servio pblico. Embora,
se pague um funcionrio para exercer atividades que lhe so afetas, a relao se baseia na
ilegalidade e na precariedade.
O funcionrio tem sua atuao profissional precarizada, nunca autnoma, pois depende
constantemente da assinatura de um superior que tenha algum tipo de vnculo com a administrao
pblica, para validar sua atuao. Alm disso, a administrao prejudica suas atividades cotidianas,
pela falta de recursos humanos plenamente aptos a realizar as funes pblicas necessrias. Some-
se a isso a tica profissional que permeia todo este processo.
A questo salarial mais um fator desagregador da categoria de trabalhadores terceirizados
alocados no rgo. Como a empresa caracteriza-se como de segurana e servios especializados,
est registrada no sindicato de Vigilantes do Distrito Federal - SINDISV
37
como componente do rol
das empresas deste ramo de atividade.
Todavia, os funcionrios terceirizados do MDS, no tm funo especfica, posto que a
nomenclatura de seus cargos no se relaciona com a rea de vigilncia. Assim, nem podem compor
a categoria de vigilantes, haja vista que pela comparao entre o quadro salarial dos terceirizados do
MDS, com a tabela salarial de base dos vigilantes do DF, gritante a distncia entre as duas
categorias de trabalhadores.
Quadro 13 Tabela salarial de 2005 da categoria de vigilantes do Distrito Federal

37
http://www.sindesvdf.com.br

122
CATEGORIA SALRIO H. EXTRA DOBRA
Vigilante R$ 916,53 R$ 6,24 R$ 99,98
Vigilante Banco do Brasil R$ 1.227,78 R$ 8,37 R$ 133,93
Bombeiro R$ 1.227,78 R$ 8,37 R$ 133,93
Vigilante Banco Central R$ 1.788,99 R$ 12,19 R$ 195,16
Vigilante STJ R$ 960,19 R$ 6,54 R$ 104,64
Tquete Refeio R$ 6,97 - -
Fonte: SINDESVDF.
Alm da distncia salarial com relao categoria profissional sob a qual poderia abrigar-se, a
diversidade de contratao e ocupao dos cargos com perfis diversos daqueles necessrios aos
departamentos trazem importantes implicaes. Como se v no depoimento de duas Diretoras 1 e 2
entrevistadas:
No, muito pelo contrrio corre-se o risco de no ser os melhores. claro que tem
reas aqui que muito por quem est na direo, se quem est na direo acha
que tem que ter uma seleo, fazer uma entrevista. Teve reas aqui que seguiram
esta conduta, mas no uma conduta da instituio, no estou fazendo aqui
julgamento da rea, mas estou dizendo que a instituio permite. As regras do jogo
da terceirizao permitem que isto acontea.
(Diretora 1)

Eu acho que essas questes so questes de maior complicao. Qualificao,
embora atualmente a seleo das pessoas do quadro de terceirizados ela teve um
salto. Tenho tcnicos terceirizados aqui de excelente qualidade que esto
capacitadssimos em algumas aes, mas a porque a gente j teve possibilidade
de fazer a seleo e orientar qual era o perfil. No entanto, a maior parte aqui do
departamento elas so pessoas que j estavam h muito tempo mais voltadas para
a questo operacional.
(Diretora 2)
Pela nomenclatura dos cargos possvel contratar uma diversidade de pessoas com uma
variedade de capacidades e perfis, e isto tem tido importante implicao para o servio pblico. Se
depender da perspectiva da chefia, a equipe formada nem sempre com os melhores, nem com os
profissionais com perfil mais adequado para atuao em um departamento.
A terceirizao parece, ento, enraizar a incerteza e a desorganizao da composio dos
recursos humanos no servio pblico, alm de envolver-se em questes tico-legais significativas. O
interesse pblico passa a traduzir-se em interesse da chefia, e como diz uma das diretoras, as
regras do jogo da terceirizao permitem que isto seja possvel e se desenvolva largamente. No
existe uma preocupao com a carreira ou a consolidao de uma estrutura slida de funcionrios, e
a disperso e o improviso permeiam as selees e suas conseqncias prticas.
Alm disso, a composio dos quadros de pessoal tem ainda mais uma implicao, a
resistncia mudana, tendo em vista que nem sempre o perfil do profissional contratado na gesto
da chefia anterior se adapta s necessidades pblicas. Este funcionamento acaba se tornando um

123
obstculo para a mudana institucional, porque alm de tudo, detm importante poder de informao,
como ilustra a Diretora 2:
Estas pessoas so pessoas que j esto a algum tempo no departamento. Elas
vm de uma estrutura que era uma estrutura de programas, em questes
meramente operacionais, mesmo sendo tcnicos de nvel superior, mas eram
questes meramente operacionais. Ento, a discusso e a elaborao tcnica ela
deixa a desejar, exatamente por serem pessoas que estavam numa prtica mais
voltada para a questo de ordem operacional. Eu avalio assim que o grande
desafio do departamento, primeiro tirar, romper com esta estrutura de equipes
voltadas para programas especficos e formar equipes que tenham condio de
responder por quaisquer servios (...). Acho que essa organizao e a capacitao
na direo deste entendimento do sistema nico (...) o grande desafio.

s vezes voc tem um tcnico que voc preferiria estar trocando por um outro com
perfil mais adequado, mas como ele tem domnio de algumas atividades, aes
que s ele tem, voc fica meio que amarrado.

Ento, tem um quadro que mais resistente, que voc tem mais dificuldade de
imprimir novos conceitos e uma nova forma de execuo.
A entrevistada afirma que o terceirizado, embora componente de uma relao ambgua e
precria, possui tambm poder. Este ltimo fundamenta nas formas diversas de seleo e,
principalmente, na falta de uma orientao institucional para a seleo do perfil profissional. o
externo com poderes, muitas vezes inviabilizadores da atuao pblica. Mais uma vez, parece
reproduzir-se no servio pblico o trato privado dos interesses da coletividade.
O componente de recursos humanos alocados no rgo parece retratar bem a Figura 4 acima
apresentada, tal como indicam as palavras do Coordenador:
O terceirizado, o prprio nome j diz, eu acho at um nome pejorativo. Ele
terceirizado, ou seja, isto significa que ele no nem um, nem dois, ele o
terceiro. Tem uma mediao intermediria ai.
Eles so os terceiros que esto fora da relao, mas so ao mesmo tempo centrais ela,
tendo poder de interferncia e deciso, com importante domnio da informao.
Eles no so vigilantes, mas se subordinam a uma empresa de vigilncia e nem so
servidores pblicos, embora se caracterizem como funcionrios da administrao pblica, dominem
suas informaes e estejam nela alocados e em funo dela realizem suas atividades laborais.
Esta relao, onde o terceirizado tem algum poder, mas nenhuma raiz no servio pblico, pode
ser no mbito do MDS, o motivo da tenso que se aventa como futura:
O atrito vai comear agora quando entrarem os concursados vai comear um
grande e srio problema. Porque os concursados eles entram com um status maior
Quem concursado fala de um outro lugar, fala de um lugar inclusive que ele
conquistou. Passar no concurso uma conquista, muito rdua dependendo do
concurso. Alis, entra num outro olhar complemente diferente, muda o perfil

124
institucional, ento, sim uma relao muito tensa e ao mesmo tempo o
contratado tem gente aqui que est aqui h anos, ele tem o domnio da informao
sim.
E dentro da instituio, se ele quiser, ele segura esta informao, mas, na minha
opinio, o terceirizado nunca leva vantagem em relao nenhuma, nunca.
Entrou o concursado, voc desmonta toda uma cultura de terceirizao e constri
uma outra cultura, em alguns casos at mais perversa. Em algumas situaes,
porque tem funcionrio pblico que tambm acomoda e d para o pblico um lugar
que no deveria dar da acomodao e do descaso, mas de qualquer jeito, na
minha opinio, qualquer funcionrio pblico muito melhor que o terceirizado.
O depoimento da Diretora 1 ilustra a situao de tensionamento futuro e de um no
pertencimento que permeia a relao do terceirizado com o servio pblico. Embora com importante
poder de informao a respeito das atividades realizadas, o terceiro nunca ter o status do
funcionrio pblico, o que faz da sua relao com o pblico uma realidade extremamente precria.
Para dar continuidade discusso da terceirizao, a anlise da situao dos recursos
humanos componentes do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), rgo deliberativo de
assistncia social vinculado estrutura do MDS o primeiro passo.
O CNAS tem, o papel de atuar como fiscalizador e fortalecedor dos preceitos legais desta
poltica pblica e funciona em parceria com a SNAS na busca da melhor qualidade da poltica de
assistncia social. O corpo de funcionrios alocados no CNAS de 67 pessoas, sendo que 19 so
servidores, 11 no tem vnculo com a administrao pblica e ocupam cargos em comisso e 37
esto subordinados sua estrutura por meio de contrato com a empresa prestadora de servios.
Figura 6 - Composio dos recursos humanos no Conselho Nacional de Assistncia Social
vinculado ao MDS
Servidores
28%
Sem Vnculo
16%
Vago
0%
Empresa de
Vigilncia
56%
Estagirios
0%

Neste ponto, importante explicitar a forma de contrato dos funcionrios terceirizados do
MDS. A alocao de pessoal se d por meio de acordo de trabalho firmado entre o terceiro e a

125
empresa prestadora de servio. O documento de tal compromisso genrico e elenca, em termos
gerais, a relao de trabalho que, segundo o documento, consolidada entre a empresa de servios
e o indivduo.
Sendo contratante a empresa, e contratado o indivduo, os termos do contrato so, em linhas
gerais, os seguintes
38
:
1. O CONTRATADO trabalhar para o CONTRATANTE exercendo cargo acima
especificado e mais funes que vierem a ser objeto de ordens verbais, cartas
ou avisos, segundo as necessidades da CONTRATANTE desde que
compatveis com suas atribuies.
2. O presente contrato firmado a ttulo experimental, pelo prazo de 45 (quarenta
e cinco) dias, nos termos do Art. 443, pargrafo 2 e Art. 445 pargrafo nico da
CLT, caso no seja denunciado por escrito at a vspera de seu trmino, estar
este contrato automaticamente prorrogado ainda a ttulo de experincia por mais
45 (quarenta e cinco) dias, e no sendo denunciado por escrito at a vspera do
trmino desta prorrogao passar a vigorar por prazo indeterminado.
3. Alm dos descontos permitidos por lei, reserva-se o CONTRATANTE o direito
de descontar do CONTRATADO as importncias correspondentes aos
danos por ele causados ou aplicar-lhe punio disciplinar, conforme o caso.
clara, portanto, a subordinao do funcionrio contratante. Todavia, a forma do contrato j
indica a realidade do trabalho cotidiano, sendo ele genrico e deixando o indivduo subordinado s
ordens e necessidades do contratante.
Um outro fator relevante, refere-se ao processo de contratao destes profissionais, que,
segundo a Diretora 3, pode sempre estar carregado de posturas patrimonialistas e clientelistas:
Ns selecionamos, assim: claro que no trabalho terceirizado, as pessoas indicam
amigos, parentes, acontece isso. Voc no abre um edital pblico para dizer estou
recebendo currculo. At porque isto preciso que se entenda, o ministrio
contrata a empresa, no o trabalhador. E a, a rigor, a empresa que seleciona
para voc, mas voc pode influir no sentido de, isso do ponto de vista informal,
esta influncia quase uma determinao. Formalmente voc pede um servio, diz
qual o perfil. Enfim, este cargo, este cargo exige tal perfil para este empregado
e a empresa manda para voc, porque voc contrata a empresa que ganhou um
processo licitatrio. Mas muito comum (...) que voc j indique informalmente,
isto sempre informalmente para a empresa algum que voc acha, que voc ouviu,
entrevistou, conversou e que voc acha que preenche aquele perfil.
E essas pessoas que chegam at voc porque foram indicadas por outras,
amigos, parentes, assim mesmo e que souberam e que da, claro, um espao
restrito s pessoas que tomam conhecimento. Enfim, aqui no ministrio por
exemplo nestes cargos terceirizados, ns precisamos muito, por exemplo, de
assistentes sociais. Ento foi assim, perguntando, chegou uma hora s vezes que
a gente quase no tem mais indicao, mas a gente procura, diz que quer assim,
fala com todo mundo e as pessoas vo indicando e assim, chega essa indicao
informal empresa que voc contratou. Porque na verdade quem contrata ela, a
rigor ela que tinha que escolher e acertar exatamente o perfil que voc quer.
Agora, eu acho sinceramente, (...) que ns escolhemos melhor do que a empresa,
porque sabemos melhor do que a empresa o que temos que fazer, quais so as
atribuies. Deste ponto de vista, a gente que trabalha, que est precisando do
profissional, que entrevista, que conversa. Se a seleo no pblica, mesmo
assim restrita, so os amigos, os parentes algum e tal. Se for me perguntar, eu

38
O dados contratuais so de documento de funcionrio contratado como suporte operacional. Com adaptaes.

126
acho que a gente seleciona melhor do que dizer para a empresa que a gente
precisa de algum e ponto.
De todo modo, a empresa tambm vai sofrer influncias outras.
Como se v, a contratao privada em mbito pblico revive o patrimonialismo, pois as
indicaes e as relaes pessoais permeiam e influenciam as contrataes, formalmente realizadas
pela empresa terceira, mas realmente efetivadas na administrao pblica. O depoimento da diretora
deixa claro que o Estado o gestor do trabalho do funcionrio, sendo a empresa apenas coadjuvante
do processo e, o local de trabalho de tais pessoas o mbito pblico. Elas utilizam os recursos
materiais e os funcionrios dirigem-se cotidianamente aos prdios pblicos para a realizao de suas
atividades. Os funcionrios terceirizados so parte integrante do corpo de tcnicos do rgo,
subordinados cada um a uma chefia, conforme os departamentos das secretarias aqui analisadas.
Embora componente da estrutura do servio pblico, a prpria forma privada do contrato
destes funcionrios demonstra que o trabalho em mbito pblico apenas mais uma oportunidade de
emprego, como lembra o Coordenador entrevistado:
E a evidente a prpria relao com o servio pblico, porque na medida em que
ela no tem perspectiva de permanncia de carreira uma oportunidade de
trabalho, logo que surge uma outra oportunidade melhor, ela deixa, o que
razovel. Ento, eu acho que para o servio pblico, no para ns agora, mas para
o servio pblico, mais danosa, porque voc faz um investimento. como um
aluguel, numa comparao bem rude, um dinheiro que voc usa, que tem uma
convenincia, que voc tem um proveito, mas que ele no d permanncia
nenhuma. Ento, a mesma coisa, voc tem um investimento alto, voc forma,
muitas vezes, ou voc contribui para a formao deste profissional e ele no vai
ficar no servio pblico.
Portanto, do pondo de vista contratual e formal, o servio pblico s mais um local de
trabalho, pois o vnculo no se institui, agravando a relao precria. O servio pblico investe no
treinamento e na formao do profissional, produz com ele uma histria, que tambm com ele se
dissipa no momento em que se desvincula do cargo pblico. Este circuito se traduz em um eterno
recomear, como lembram as Diretoras 1 e 2:
um sentimento de eterno recomear a roda. Se voc no tem histria, registro da
histria, se voc no tem com quem fique, quem guarde este conhecimento isto
prejudica tambm, porque fica parecendo que voc vai ter que comear de novo
sempre.
A voc gasta um tempo enorme com uma coisa que se tivesse resguardado, se
tivesse apoio suficiente, isto j poderia ir para uma outra etapa do processo de
trabalho.
(Diretora 1)

Esta questo da continuidade do trabalho (...) Embora no seja muito comum aqui
no departamento a questo da rotatividade, mas esta sempre uma preocupao.
Porque voc qualifica, faz um empreendimento na perspectiva da qualificao e
voc no tem a garantia que estas pessoas vo estar aqui o tempo inteiro.

Isto tem reflexo na qualidade do servio, pois se voc fica trocando o tempo inteiro
os servidores, voc tem uma baixa na qualidade da ao.
(Diretora 2)

127
A situao de precariedade da estrutura pblica que se reproduz nas demais estruturas do
MDS, como se v nos dados referentes ao gabinete do Ministro e da Secretaria Executiva do rgo.
O Gabinete do Ministro tem como competncias elencadas pelo Decreto n 5.074, de 11 de
maio de 2004, entre outras:
Art. 3 Ao Gabinete compete:
I - assistir ao Ministro de Estado em sua representao poltica e social e ocupar-
se das relaes pblicas e do preparo e despacho do seu expediente pessoal;
II - acompanhar o andamento dos projetos de interesse do Ministrio, em
tramitao no Congresso Nacional;
IV - providenciar a publicao oficial e a divulgao das matrias relacionadas com
a rea de atuao do Ministrio;
V - planejar, coordenar e supervisionar o desenvolvimento das atividades de
comunicao social do Ministrio.
A equipe de trabalho disponvel neste Gabinete composta por funcionrios terceirizados
(34,65%) e tem importante quantitativo de servidores sem vnculo (30,69%). Talvez, por ser um
departamento eminentemente poltico, que envolve a relao direta com o ministro do rgo, tornam-
se necessrios cargos de confiana.

Tabela 1 Composio dos recursos humanos no Gabinete do Ministro MDS
Categoria de Recursos Humanos Quantitativo de pessoas %
Servidores 29 28,71
Sem Vnculo 31 30,69
Vago 2 1,98
Empresa de Vigilncia 35 34,65
Estagirios 4 3,96
Total 101 100,00
A Secretaria Executiva do MDS tambm possui fortes caractersticas polticas, a ela compete,
entre outras atividades:
Art. 4
o
Secretaria-Executiva compete:
I - auxiliar o Ministro de Estado na definio de diretrizes e programas e na
implementao de aes da rea de competncia do Ministrio;
II - assistir ao Ministro de Estado na superviso e coordenao das atividades das
secretarias integrantes do Ministrio;
Pargrafo nico. A Secretaria-Executiva exerce, ainda, o papel de rgo setorial
dos Sistemas de Pessoal Civil da Administrao Federal - SIPEC, de
Administrao de Recursos da Informao e Informtica - SISP, de Servios

128
Gerais - SISG, e de Planejamento e de Oramento Federal, de Contabilidade
Federal, de Administrao Financeira Federal por intermdio da Subsecretaria de
Planejamento, Oramento e Administrao.
Nesta secretaria o percentual de servidores efetivos (19%) aproxima-se do de terceirizados
(21%), mas este ainda um pouco superior. No que se refere Secretaria Executiva, importante
notar ainda a defasagem de recursos humanos disponveis, havendo 44,83% dos cargos ainda
vagos. Isto permite inferir que, apesar da tentativa de composio dos quadros com terceirizados, a
administrao pblica ainda continua carente de tcnicos para exercer suas atividades.
Tabela 2 Composio dos recursos humanos da Secretaria Executiva do MDS
Servidores 17 19,54
Sem Vnculo 10 11,49
Vago 39 44,83
Empresa de Vigilncia 19 21,84
Estagirios 2 2,30
Total 87 100,00
O quadro de composio da mo-de-obra aparece de forma um pouco diferenciada na
estrutura da subsecretaria responsvel, entre outras atividades, pelo planejamento, coordenao e
execuo das atividades de organizao e modernizao administrativa, bem como as relacionadas
com os sistemas federais de recursos humanos, servios gerais, administrao dos recursos de
informao e informtica, planejamento e de oramento, contabilidade e administrao financeira do
MDS (Decreto n 5.074, 2004).
Dos 175 funcionrios disponveis na Subsecretaria de Planejamento, Oramento e
Administrao, 74 so servidores pblicos e 69 funcionrios terceirizados. Neste caso, o nmero de
servidores excede o de terceirizados, embora a sua presena ainda seja significativa.
Figura 7- Composio dos recursos humanos da Subsecretaria de Planejamento, Oramento e
Administrao do MDS

129
Vago
4%
S ervidores
43%
S em Vnculo
12%
E stagirios
2%
E mpresa de
Vigilncia
39%

O papel eminentemente organizador da funo administrativa do rgo pode ser o motivo que
explique a presena de servidores em maioria na composio de sua equipe. Talvez isso se deve ao
entendimento de que para garantir a efetividade das aes de defesa da atividade pblica, os
servidores efetivos so a melhor mo-de-obra a utilizar.
Esta realidade de um quantitativo maior de servidores, no se repete no que se refere
estrutura responsvel pela legalidade no MDS. A Consultoria J urdica tem como funo:
Art. 6
o
Consultoria J urdica, rgo setorial da Advocacia-Geral da Unio,
compete:
I - assessorar o Ministro de Estado em assuntos de natureza jurdica;
II - exercer a superviso das atividades jurdicas do Ministrio;
III - fixar a interpretao da Constituio, das leis, dos tratados e demais atos
normativos a ser uniformemente seguida em suas reas de atuao e
coordenao, quando no houver orientao normativa do Advogado-Geral da
Unio;
IV - elaborar estudos e preparar informaes por solicitao do Ministro de Estado;
V - assistir ao Ministro de Estado no controle interno da legalidade administrativa
dos atos a serem por ele praticados ou j efetivados, e daqueles oriundos de
rgos sob sua coordenao jurdica; e
VI - examinar prvia e conclusivamente, no mbito do Ministrio:
a) os textos de edital de licitao com os respectivos contratos ou instrumentos
congneres, a serem publicados e celebrados; e
b) os atos pelos quais se v reconhecer a inexigibilidade, ou decidir a dispensa, de
licitao.
A Consultoria J urdica do MDS funciona com uma estrutura de recursos humanos formada por
significante quantitativo de funcionrios terceirizados, que ocupam mais da metade (54%) do conjunto
de 26 funcionrios, sendo apenas 19% o total de servidores efetivos, prximo ao percentual de
funcionrios sem vnculo (12%).
Tabela 3 Composio dos recursos humanos da Consultoria Jurdica do MDS

130
Servidores 5 19
Sem Vnculo 3 12
Vago 4 15
Empresa de Vigilncia 14 54
Estagirios 0 0
Total 26 100
Embora tenha como funo precpua cuidar da legalidade no MDS, a fora de trabalho que
realiza suas atividades reproduz certa ilegalidade. A anlise dos dados da Consultoria J urdica abre
caminho para a discusso legal desta questo de terceirizao.
O contrato de trabalho da empresa prestadora de servios , em sua natureza, ilegal e
caracterizador de verdadeira locao de mo-de-obra, conforme os dados explicitados at este
momento. No entanto, a contratao de tal empresa est de certa forma respaldada pela legislao
brasileira, na forma de decreto, que no por acaso, foi tambm fruto da reforma do governo FHC.
O Decreto n
0
2.271 de 07 de julho de 1997 abre o precedente no que se refere terceirizao
de servios no mbito pblico. Dizendo em seu 1
0
quais atividades devero, prioritariamente, se
realizar de forma indireta.
1 - As atividades de conservao, limpeza, segurana, vigilncia, transportes,
informtica, copeiragem, recepo, reprografia, telecomunicaes e manuteno
de prdios, equipamentos e instalaes sero, de preferncia, objeto de execuo
indireta.
Este dispositivo parece legalizar a intermediao de mo-de-obra at ento analisada por
meios dos dados, pois a empresa citada diz ter como atribuies, pelo menos trs das atividades
elencadas neste pargrafo (limpeza, vigilncia, manuteno de prdios). A caracterizao genrica
da empresa permite enquadr-la em qualquer destas atividades, abrindo espao para a locao ilegal
de mo-de-obra.
Este decreto refora a sada ilegal, usada para responder ao engessamento e diminuio do
arcabouo pblico implementado pela reforma 1995, que tratou de dar roupagem legal suas
prprias criaes ilegais.
Esta lei parece ser mais uma sada do processo de reforma para produzir mudanas no
mercado de trabalho pblico. As definies oficiais que deram suporte sua criao, justificavam sua
existncia segundo o argumento de que a terceirizao tornaria o Estado mais eficaz e econmico.

131
Alm de propor-se a atender de forma mais precisa s demandas sociais e produzir um servio com
maior aproveitamento dos recursos pblicos (GUSMO, 2002).
A forma legal, no entanto, contrasta com a realidade que se v nos dados e que Di Pietro
(2006, p. 234) resume:
Tais contratos tm sido celebrados sob a frmula de prestao de servios
tcnicos especializado, de tal modo a assegurar uma aparncia de legalidade. No
entanto, no h, de fato, essa prestao de servios por parte da empresa
contratada, j que esta se limita, na realidade, a fornecer mo-de-obra para o
Estado; ou seja, ela contrata pessoas sem concurso pblico, para que prestem
servios em rgos da administrao direta e indireta do Estado. Tais pessoas no
tm qualquer vnculo com a entidade onde prestam servios, no assumem
cargos, empregos ou funes e no se submetem s normas constitucionais sobre
servidores pblicos. Na realidade, a terceirizao, nesses casos, normalmente se
enquadra nas referidas modalidades de terceirizao tradicional ou com risco,
porque mascara a relao de emprego que seria prpria da Administrao Pblica;
no protege o interesse pblico, mas, ao contrrio, favorece o apadrinhamento
poltico; burla a exigncia constitucional de concursos pblicos; escapa s normas
constitucionais sobre servios pblicos; cobra taxas de administrao
incompatveis com os custos operacionais, com os salrios pagos e com os
encargos sociais; no observa as regras das contrataes temporrias; contrata
servidores afastados de seus cargos para prestarem servios sob outro ttulo, ao
prprio rgo do qual est afastado e com o qual mantm vnculo de emprego
pblico.
O argumento da autora retratado pela observao de mais cinco secretarias componentes
do MDS, a comear pela Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) qual compete a
realizao de importante programa social do governo Lula, o Bolsa Famlia, que distribui bolsa
mensal em dinheiro s famlias de baixa renda (MDS, 2006c).
, portanto, uma das secretarias centrais do ministrio. Sua importncia na estrutura do MDS
parece ser proporcional ao nmero de funcionrios terceirizados, pois dos 110 funcionrios da
secretaria, 55 so terceirizados e 35 servidores pblicos, sendo apenas 4 funcionrios sem vnculo, 6
estagirios e um contingente importante de cargos vagos (10).

Figura 8 - Composio dos recursos humanos da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
do MDS

132
Estagirios
5%
Servidores
32%
Sem Vnculo
4%
Vago
9%
Empresa de
Vigilncia
50%

Por seu turno, a Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SESAN)
complementa a poltica nacional de proteo social por meio de polticas de combate fome (MDS,
2006a). Portanto, num pas de desigualdades, como o Brasil, uma poltica pblica fundamental na
tentativa de reverter a situao crtica de fome vivida cotidianamente por milhares de brasileiros.
A poltica de combate fome feita por indivduos terceirizados (17%), servidores
concursados (20%), mas principalmente, por pessoas sem vnculo com a administrao pblica
(42%).
Tabela 4 Composio dos recursos humanos na Secretaria Nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional do MDS
Servidores 14 20
Sem Vnculo 29 42
Vago 3 4
Estagirios 11 16
Total 69 100
Os presentes dados podem indicar a relao ntima desta secretaria com o programa Fome
Zero, um dos mais importantes deste governo. Fruto do compromisso presidencial no combate
fome, foi primeiramente criado no mbito da Presidncia da Repblica, e, com o advento da criao
do MDS, passou a ser um componente das aes do rgo.

133
Sendo um programa de grande visibilidade governamental, justifica-se o fato de que 62% de
sua fora de trabalho composta por pessoas remuneradas pela administrao pblica, seja como
servidores (20%), seja em cargos de confiana (42%).
Esta ltima situao funcional causa certa apreenso em relao qualidade e consolidao
dos servios prestados populao.
A composio da equipe desta secretaria permite inferir certo engessamento presente no
servio pblico, em relao composio dos quadros de funcionrios. Parece claro que se possvel
fosse, o MDS teria optado por compor esta secretaria com servidores efetivos, mas, no sendo
possvel, a sada mais propcia foi lanar mo dos cargos de confiana. Disto pode ser inferido o
entendimento, no mbito pblico, de que servios e programas de grande impacto social e poltico,
devem ser prestados pelas mos de agente pblicos e, na falta de servidores, optou-se por cargos
comissionados.
O MDS um ministrio inovador, tanto na perspectiva de juntar esforos no propsito de
promoo da proteo social, como de criao de novos mecanismos na promoo de polticas
sociais.
A Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI) um exemplo desta perspectiva
inovadora, pois tem como funo disseminar a informao para que ela auxilie no acompanhamento,
na avaliao e no monitoramento das polticas sociais a cargo do Ministrio (MDS, 2006b). Esta
secretaria busca fortalecer o cidado, dando a ele arma poderosa no processo de controle da
atividade poltica dos governos. A perspectiva desta secretaria , portanto permitir que a populao
acesse a poltica pblica e seja responsvel, junto com a equipe do ministrio, pelo aprimoramento
da poltica procurando responder o melhor possvel realidade dos indivduos.
Diante de sua importncia poltica e seu papel no acesso do cidado informao, esta
secretaria tambm tem na composio de seus recursos humanos importante quantitativo de
servidores sem vnculo, ou seja, em cargos em comisso. Eles representam 15 dos 36 disponveis na
secretaria, nmero complementado por 10 servidores efetivos e 11 funcionrios terceirizados.

134
Figura 9 - Composio dos recursos humanos da Secretaria de Avaliao e Gesto da
Informao do MDS
Sem Vnculo
41%
Vago
0%
Servidores
28%
Empresa de
Vigilncia
31%
Estagirios
0%

A importncia poltica da secretaria reproduz a realidade da maioria de funcionrios
remunerados pela administrao pblica, mas no deixa, no entanto, de utilizar a locao de mo-de-
obra terceirizada em complementao s suas atividades.
A ltima etapa da anlise da composio dos recursos humanos do MDS ser feita, por meio
da observao de uma secretaria responsvel pela ao integradora das vrias secretarias deste
ministrio. A Secretaria de Articulao Institucional e Parcerias do MDS responsvel pela
construo de ajustes institucionais para garantir a melhor forma de realizar polticas, e combater a
pobreza e as desigualdades nacionais. Tem, por conseguinte, a funo de fazer com que o ministrio
funcione de forma articulada e, conseqentemente, mais eficiente.
Na anlise dos recursos humanos disponveis, v-se que esta secretaria funciona com 21%
de servidores e 21% composto por funcionrios sem vnculo ambos remunerados pela administrao
pblica e 49% por meio da terceirizao. Logo, est praticamente dividida entre a legalidade e a
ilegalidade, no que se refere composio de sua equipe.
Tabela 5 Composio dos recursos humanos da Secretaria de Articulao Institucional e
Parcerias do MDS
Servidores 9 21
Sem Vnculo 9 21
Vago 1 2
Estagirios 3 7
Total 43 100%

135
A justificativa para tal composio dos recursos humanos talvez esteja na importncia
institucional da secretaria, que busca o funcionamento harmonioso do ministrio.
De todo o exposto, v-se que o principal ministrio da rea social, atualmente funciona pelas
mos da terceirizao que camufla a locao de mo-de-obra, fato que se espraia por todas as
secretarias e departamentos, como alternativa adotada aps a Reforma de 1995.
Como explicitado ao longo de todo este trabalho, parece ser possvel apresentar esta Reforma
como um instrumento da perspectiva desconstrutora neoliberal no mbito da administrao pblica
brasileira. O arcabouo legal analisado e toda a leitura terica que subsidia o processo reformador,
tem os rebatimentos reais ora explicitados, com a instalao da precarizao no mercado pblico de
trabalho.
A figura 10 mostra que 269 (28%) do total dos 982 funcionrios do MDS so servidores.
Entretanto, conforme explicitado, so precarizados devido diminuio de salrios, direitos,
prerrogativas especficas e da clara definio funcional inferiorizada em relao ao ncleo estratgico
do aparelho de Estado.
Ademais, 425 funcionrios (44%) so terceirizados e se abrigam em um contrato formal,
realizado com a empresa de vigilncia (aparncia legal), que camufla a realidade de locao de mo-
de-obra e garante a permanncia do funcionamento do rgo.
H ainda 53 estagirios (5%) e 162 trabalhadores sem vnculo (16%), que completam o quadro
de sustentao do funcionamento do servio pblico neste ministrio importante da rea.
Figura 10 Total de recursos humanos alocados no MDS
Servidores
28%
Sem Vnculo
16%
Vago
7%
Empresa de
Vigilncia
44%
Estagirios
5%

136
Em virtude dos fatos mencionados, natural a concluso sobre a perversidade inerente ao
aspecto que parece ter sido o resultado real do processo reformador de 1995, que figura como a
maneira de trazer para o servio pblico velhas formas de sua deteriorizao, entre elas, a falta de
memria institucional.
A questo do patrimonialismo indica a gravidade do processo de terceirizao implementado
no MDS. Segundo a Diretora 1, as formas diversas de contratao e a flexibilidade permitida pelas
regras da terceirizao tem deixado o servio pblico vulnervel ao comando privado de seus
domnios:
impressionante, fico impressionada de ver como que um parente do outro. Eu
fico chocada com isto. H de fato uma indicao de pessoas pelo parentesco, um
negcio, alis, que eu nunca podia imaginar que houvesse no governo federal. Eu
fiquei muito chocada, desde que eu cheguei aqui.
Tem reas aqui, que triste. No s o monoplio de um conhecimento no, o
monoplio de um conhecimento familiar. um negcio impressionante. Isto
muito ruim. Tanto do ponto de vista do pblico, quanto do ponto de vista de que
algumas famlias podem estar tendo o domnio do conhecimento, de um
conhecimento especfico. Isto tambm para a correlao de foras muito ruim.

A inexistncia de critrios de seleo definidos institucionalmente, alm dos cargos genricos
que abrigam inmeras formaes e perfis profissionais, parecem, portanto, ser os fatores de
reavivamento do patrimonialismo no servio pblico, que historicamente lhe caracterstico.
A permanncia deste corpo tcnico, nem sempre adequado, carrega consigo a cultura
institucional do rgo. Esta presente nos depoimentos como o principal desafio e preocupao, a
manuteno da histria e a continuidade de todo o trabalho construdo pelo Ministrio nestes trs
anos de funcionamento:
Acho que a maior implicao de fato o acmulo. Nem sei te dizer se seria mais
gil, dependendo do caso at duvido um pouco, porque o terceirizado nisto ele
sabe que tem que mostrar resultado. Mas eu acho que acmulo mesmo, essa
maior implicao de quem faa avaliaes de acmulos, de acertos e erros, isto
que eu estou tentando te dizer, que um eterno recomear e como so
profissionais muitas vezes indicados, por esta ou por aquela forma, ento, tambm
chegam aqui sem saber muito da histria da rea, do acumulo que ela j tem
enquanto rea mesmo. Essa eu acho que a maior implicao e que faz uma
diferena importante.
(Diretora 1)

A minha preocupao que voc no tem uma equipe tcnica prpria do quadro e
no tem, por exemplo, uma troca de direo do ministrio, no tem a garantia de
que seriam as mesmas pessoas a permanecerem, a questo da continuidade de
voc garantir os servios enquanto servios oferecidos pelo Estado. Existe uma
interferncia direta nesta questo, principalmente a garantia, porque voc no tem
quadro, no tem realmente a garantia, pois se trocam todos, quem que segura a
onda aqui e d continuidade s aes?
(Diretora 2)

137
A poltica pblica feita pela mo de terceiros parece, portanto, correr o risco de se perder no
mbito de seus prprios formuladores, como afirma o Coordenador entrevistado:
Porque esta memria, voc sabe, ela no fica s nos documentos, ela fica tambm
nos trabalhadores, e ao mesmo tempo a equipe capaz de acompanhar este
processo, porque uma coisa formular outra coisa executar. Porque tem um
conhecimento que eu vou levar. Eu vou deixar todos os meus documentos todas
as pastas ai, tem um conhecimento que eu levo e que a rigor deveria ter
funcionrios pblicos aqui que pudessem executar o que eu fao, inclusive do
ponto de vista operacional.

Em virtude dos fatos mencionados, a histria institucional e a continuidade do trabalho
funcional, apresentam-se ameaadas pela perspectiva de composio da rea de recursos humanos
atualmente instalada.
No obstante, ainda resta a discusso para caracterizar como locao de mo-de-obra a
terceirizao ilcita, ou seja, a forma de contrato de 44% dos funcionrios alocados no MDS.
A explicitao do carter de locao presente nesta terceirizao responde de maneira direta
aos fatores listados por Carelli (2003) como caracterizadores de uma falsa terceirizao:
1. Organizao do trabalho pela contratante (gesto do trabalho);
No caso do MDS, os trabalhadores, prestam servio cotidiano no prprio rgo, sob
superviso da chefia estatal, sendo a empresa de origem apenas o local da assinatura do contrato e
recebimento de salrio mensal.
2. Falta de especialidade da empresa contratada (Know-how ou tcnica especfica);
Neste caso, a empresa listou 18 atividades completamente diferentes, caracterizando-as como
suas especialidades, e entre estas, est tambm a especialidade em locao de mo-de-obra, s se
pode concluir o que diz Carelli (2003, p. 136):
Da mesma forma, fora de cogitao a legalidade de uma empresa de terceirizao
que terceiriza-tudo. Ora, a empresa que terceiriza servios de limpeza, portaria,
manuteno, telemarketing, departamento de pessoal, etc., na verdade no
especializada em nada, indicando somente realizar a colocao de pessoal em
outras empresas, lucrando com trabalho alheio. Nada mais do que uma agncia
de colocao de pessoal, que obtm seu lucro alugando pessoas para prestao
de trabalho a outras empresas.
3. Deteno de meios materiais para a realizao dos servios;

138
A empresa terceirizada no fornece materiais de trabalho. Computadores e outros meios de
trabalho so oferecidos pelo ministrio, e utilizados tanto pelos terceirizados como pelos demais
funcionrios.
4. Realizao da atividade permanente da tomadora, dentro de estabelecimento prprio da
contratante;
A atividade-fim do Ministrio a realizao de polticas pblicas de proteo social e, como se
v, os terceirizados esto lotados nas secretarias e departamentos que atuam no sentido de
consolid-las.
5. Fiscalizao da execuo do contrato pela contratante;
a chefia imediata do terceirizado que direciona a sua atuao e a supervisiona assim como
seleciona os funcionrios conforme depoimento das diretoras, no tendo a empresa terceirizada
nenhum poder de voz nas atividades cotidianas.
6. Ordens e orientaes procedimentais por parte da contratante;
Tendo em vista que o contratado trabalha no prdio do MDS e compe, segundo a sua
coordenadoria de recursos humanos, a equipe do rgo, possvel inferir que o servio pblico que
direciona e orienta a atuao cotidiana destes funcionrios.
7. Prevalncia do elemento trabalho humano no contrato;
Em site
39
recentemente criado pelo governo federal para a divulgao dos gastos pblicos, a
empresa de vigilncia prestadora de servios terceirizados ao MDS, recebe recursos pela realizao
de dois tipos de servios de locao de mo-de-obra: 1) segurana integrada e 2) servios
especializados.
O gasto com a remunerao da empresa consta da contabilidade do Ministrio como outras
despesas correntes - locao de mo-de-obra. De janeiro a abril deste ano, ela foi remunerada com
o montante de R$ 5.433.612,58 para a prestao de servios especializados e R$ 159.879,28 para
realizar servio de segurana integrada.

39
www.portaltransparencia.gov.br

139
evidente, portanto, que faz parte da forma de contrato entre as partes o elemento humano,
to claro na expresso locao de mo-de-obra. Os dados oficiais corroboram a ilegalidade real.
Diante disso, conclui-se que inegvel, segundo os dados apresentados, a relao de
trabalho destes funcionrios com o servio pblico, pois realizam a atividade-fim do rgo e esto a
ele subordinados por meio de sua superviso e chefia.
A relao de trabalho pode no ser explcita legalmente, mas se efetiva na realidade, e como
diz Carelli (2003, p. 858), vige no Direito do Trabalho o Princpio da Primazia da Realidade, pelo qual
vale mais a realidade ftica da relao do que a forma pela qual ela se apresenta.
Todavia, o funcionrio terceirizado, no se encontra amparado pela administrao pblica.
Caso a empresa terceirizada no cumpra com suas obrigaes trabalhistas, embora em realidade
trabalhe para o Estado, este no assume responsabilidades trabalhistas por este funcionrio.
O funcionrio terceiro encontra-se assim desamparado, pois no servio pblico existem dois
impeditivos que no deixam que se caracterize a relao de trabalho entre um ente pblico e o
funcionrio no concursado (PINTO MARTINS, 2005, p. 147-148):
A administrao pblica est adstrita ao princpio da legalidade, devendo observar
a regra constitucional. O princpio da primazia da realidade no pode prevalecer
diante da regra de ordem pblica contida no inciso II do art. 37 da Constituio. A
norma constitucional est acima das regras ordinrias da CLT e dos princpios do
Direito do Trabalho, que s so aplicados em caso de lacuna da lei (art. 8
0
da
CLT).
Alm disso, conforme menciona Di Pietro (2006, p. 231):
pelo Enunciado 331, com redao dada pela Resoluo n
0
96, de 11-9-2000, o
mesmo Tribunal Superior do Trabalho definiu os seguintes pontos: (...) II - A
contratao irregular de trabalhador, atravs de empresa interposta, no gera
vnculo de emprego com os rgos da Administrao Pblica Direta, Indireta ou
Fundacional (art. 37, II, da CF).
Assim, o terceirizado, no pertence a nenhum dos mundos, nem o efetivo, nem o da empresa
contratada est desamparado pelo Estado, seu real empregador.
Em virtude do exposto, v-se que mais uma vez, a reforma do Estado de 1995 no se satisfaz
em introduzir novas regras no servio pblico, mas ela implicou tambm na precarizao. A
terceirizao hora apresentada uma forma de precarizao, pois implica em trabalho de agentes
atuantes nas atividades-fim de um rgo, por meio de um contrato privado, feito em mbito pblico.

140
Enfim, esta realidade, s prejudica a perspectiva do servio pblico e sua qualidade, pois
como diz Cherchglia (1999, p. 383):
a flexibilidade obtida pela terceirizao no deve prescindir da garantia de
continuidade das polticas institucionais, que dada pela existncia de um ncleo
permanente de funcionrios estveis e em exerccio de funes tpicas de carreira.
A realidade mostra que a relao camufla de legal o que ilegal por essncia, pois a
terceirizao fere o princpio democrtico, presente na Constituio de 1988, que rege a
administrao pblica: a legalidade.
A terceirizao no servio pblico parece consolidar o principal resultado buscado pela
Reforma de 1995: a inscrio, no mbito do servio pblico, da receita que o capital exigiu do
mercado de trabalho privado, como resultado da reestruturao produtiva: a precarizao do
trabalho.
Em ltima anlise, possvel inferir certo xito da reforma de 1995 com relao ao contedo
da reforma que se quis implantar no servio pblico brasileiro em 1988. O mercado de trabalho
pblico sai ferido pelos ataques aqui apresentados, e sua reverso depende do futuro desejo poltico,
que no ser de pouca monta, para reverter a perversidade e a realidade precarizadora do mercado
de trabalho pblico no Brasil.
4.3 A generalizao da terceirizao no servio pblico e a mudana de perspectiva no
Governo Lula

Alm da apresentao da precarizao como resultado da reforma de 1995, este trabalho
tambm tenta apresentar a realidade de forma a caracteriz-la como algo no pontual a um rgo
pblico ou uma estrutura de governo.
Como foi possvel demonstrar, a reforma de 1995 produz uma mudana fortemente
institucional, que se aplica no s ao mbito federal, como tambm aos estados e municpios, como
explicita recente levantamento do IBGE (2005).
Logo, a situao instalada pela reforma de 1995, sugere no s uma presena disseminada da
precarizao no mbito do Estado, como tambm uma situao de difcil reverso. O que se pode
concluir que o servio pblico encontra-se atualmente acusado frente as desconstrues
produzidas pelo conjunto reformador aqui apresentado. Principalmente, pelo fato de que sua
instalao se fez por meio de um arcabouo legal significativo.

141
De maneira que a reforma de 1995 parece ser uma teia feita por meio de muita vontade
poltica e talvez implique tambm na necessidade de reverso legal de alguns preceitos instalados, o
que, certamente, envolver um processo poltico muito mais complexo.
Todavia, parece que o governo Lula vem conseguindo resistir e se contrapor tal realidade,
posto que significativo o nmero de concursos autorizados por este governo, como se pode ver
pelos quadros seguintes:
Quadro 14 - Concursos Autorizados pelo Governo Lula em 2003
40
RGO/ENTIDADE VAGAS NVEL DE ESCOLARIDADE
Ministrio da Agricultura 76 Superior
Ministrio da Cincia e Tecnologia 61 Superior e Mdio
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio. 108 Superior e Mdio
Ministrio da Educao 15394 Superior e Mdio
Ministrio da J ustia 1537 Superior
Ministrio do Meio Ambiente 415 Superior
Ministrio do Planejamento 160 Superior
Ministrio da Previdncia Social 4906 Superior e Mdio
Ministrio das Relaes Exteriores 40 Superior
Ministrio do Trabalho 69 Superior
Presidncia da Repblica 932 Superior
TOTAL 23.698
Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Gesto. (Elaborao da autora)
Ministrio da Agricultura 200 Superior
Ministrio da Cincia e Tecnologia 403 Superior e Mdio
Ministrio das Comunicaes 740 Superior e Mdio
Ministrio da Defesa 1379 Superior e Mdio
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 366 Superior
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio. 30 Superior e Mdio
Ministrio do Meio Ambiente 710 Superior
Ministrio de Minas e Energia 603 Superior e Mdio
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. 1408 Superior
Ministrio das Relaes Exteriores 292 Superior e Mdio
Ministiro da Sade 31 Superior e Mdio
ANVISA 340 Superior e Mdio
ANS 310 Superior e Mdio
Ministiro do Trabalho 225 Superior
Ministrio da Cultura 218 Superior e Mdio

40
As vagas informadas por ministrio se distribuem por seus rgos subordinados e no se referem somente rea administrativa do rgo.

142
Ministrio dos Transportes 695 Superior e Mdio
ANTT 534 Superior e Mdio
ANTAQ 161 Superior e Mdio
TOTAL 11.066
Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Gesto. (Elaborao da autora)
Na anlise destes quadros, ganha visibilidade o fato da Reforma ter conseguido,
definitivamente, por meio da Lei n
0
9.632 de 07 de maio de 1998, impedir a entrada de novos
funcionrios de nvel fundamental no servio pblico. Um xito entre tantos, no sentido de fechar o
espao pblico ao do cidado com menor formao acadmica, que ter muito mais dificuldade
para compor os quadros do mercado de trabalho privado, o que fortalece a terceirizao como sada.
Ministrio do Meio Ambiente 115
Presidncia da Repblica 557 Superior e Mdio
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. 493 Superior e Mdio
Ministrio das Cidades 205 Superior e Mdio
Ministrio das Comunicaes 375 Superior e Mdio
ANATEL 255 Superior e Mdio
Ministrio da Cultura 348 Superior e Mdio
ANCINE 59 Superior e Mdio
Ministrio da Defesa 191 Superior e Mdio
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 787 Superior e Mdio
Ministrio da Fazenda 3331 Superior e Mdio
Ministrio do Desenvolvimento Indstria e Comrcio Exterior 91 Superior e Mdio
Ministrio da Integrao Nacional 143 Superior e Mdio
Superior
ANA 65 Superior
Ministrio de Minas e Energia 403 Superior e Mdio
ANEEL 200 Superior
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. 1244 Superior e Mdio
Ministrio das Relaes Exteriores 117 Superior e Mdio
Ministrio da Sade 3948 Superior e Mdio
ANS 121 Superior e Mdio
ANTAQ 40 Superior e Mdio
ANTT 98 Superior e Mdio
Ministrio do Turismo 100 Superior e Mdio
Ministrio do Desenvolvimento Social 200 Superior e Mdio
Ministrio do Trabalho 100 Superior
TOTAL 28.158
Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Gesto. (Confeco Prpria)

143
O governo Lula no prazo de trs anos autorizou o preenchimento de 62.922 postos na
administrao pblica, no entanto, a lacuna funcional ainda significativa, conforme demonstram os
dados do MDS.
Durante o governo FHC, uma das suas primeiras aes consistiu em baixar o Decreto n
0
2.983
de 05 de maro de 1999, suspendendo por um ano a realizao de concursos. Posteriormente,
voltou-se a contratar por meio da Portaria n
0
154 de 21 de julho de 2000, no entanto, na perspectiva
de abastecer somente o ncleo estratgico, com vagas para auditor e tcnico da Receita Federal, e
auditor da Previdncia Social.
, portanto, expressiva e animadora a mudana de perspectiva no atual governo, mas,
segundo os dados coletados e confirmados no depoimento seguinte, ela ainda necessita crescer,
para produzir o arranjo de recursos humanos verdadeiramente necessrio ao servio pblico pleno:
E agora a gente espera que esta coerncia continue do Tribunal de Contas da
Unio e a J ustia do Trabalho em cima destes rgos. Voc v a situao, aqui
ns estamos na seguinte situao em que o ministrio acabou de ser criado, ainda
no tem carreira, mas o Ministrio Pblico do Trabalho, j firmou com este
ministrio um termo de ajuste de conduta dizendo o seguinte: olha, fizemos
concurso para duzentos trabalhadores e proporo que eles forem entrando, (...)
uma vaga extinta no trabalho terceirizado. um esforo em cima da cobrana do
Ministrio Publico do Trabalho de acabar com a terceirizao.
Mas, nos prximos dois anos, eu acho impossvel acabar totalmente com a
terceirizao.
Se um projeto do governo ganhar, eu nem sei o que dizer. Mas se este ganhar e
ele continuar ainda como ele continua fazendo concursos, tentando ter uma
presena ativa do Estado. Mesmo assim, no capaz de dar conta das
necessidades dos servidores pblicos.
(Diretora 1)
A perspectiva de recomposio do quadro de servidores parece clara, no s priorizando o
ncleo estratgico, como tambm compondo as agncias criadas neste processo de Reforma e
outros ministrios, de servidores com formao mdia e superior, voltando a abrir o servio pblico
ao cidado por meio do mrito que o concurso pblico tenta garantir.
Do mesmo modo, embora se tenha visto que o principal ministrio social do governo funciona
pelas mos dos terceirizados, isto no tem significado incompetncia ou inrcia, pois pela primeira
vez, desde a implementao da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) em 07 de dezembro de
1993, a poltica pblica de assistncia social passou a ser implementada na perspectiva de um
sistema nico.
O sistema nico de assistncia preceito da LOAS em seu art. 6
0
Art. 6 As aes na rea de assistncia social so organizadas em sistema
descentralizado e participativo, constitudo pelas entidades e organizaes de
assistncia social abrangidas por esta Lei, que articule meios, esforos e recursos,

144
e por um conjunto de instncias deliberativas compostas pelos diversos setores
envolvidos na rea.
At o momento deste atual governo, parecia no ter havido espao poltico para a
consolidao desta perspectiva, que fortalece a descentralizao e a territorialidade como formas de
implementar uma poltica pblica de assistncia social, mais prxima do cidado, capaz de dar
respostas efetivas s suas necessidade sociais.
Alm disso, tambm significativo o fato de que tal poltica se realize abrigada em um
ministrio que organiza as aes, na perspectiva de garantir a proteo social aos indivduos. Em
contrapartida, o fator preocupante que tais avanos no se faam pelas mos de agentes pblicos
legalmente competentes para tal. tambm preocupante para um pas democrtico, que a
continuidade de polticas pblicas como esta se faa pelas mos de terceiros, tambm em estados e
municpios, fato que aparece nos depoimentos das Diretoras 1 e 3:
Eu no tenho a menor duvida disso. E a em todas as bases do sistema, voc v,
nem vamos falar s nos profissionais que esto aqui dentro da Secretaria, mas
vamos falar nos profissionais que esto no sistema todo. Por exemplo, um dos
maiores problemas hoje que a gente enfrenta fazer cursos de capacitao e
correr um grande risco de quem est l Primeira Dama, que no tem sequer
primeiro grau (...) no capaz de discutir tecnicamente nada. Esse um problema,
uma rea que tem uma presena forte de terceirizados, voluntrios e damas.
Ento, isso um problema que prejudica o sistema como um todo, voc no ter
concursados prejudica o sistema como um todo.
Quanto mais quem tem que dar direo para o sistema que o nvel nacional, que
tinha que dar o exemplo e no s, mas tambm criar condies para que os outros
entes da federao, eles tambm possam fazer concursos, ter uma poltica de
recursos humanos adequada.
(Diretora 1)

No digo a qualidade do trabalho, mas a qualidade da poltica pblica e o alcance
de seus objetivos, uma poltica pblica descentralizada, isso importante,
descentralizada, a entram algumas questes fundamentais, como as aes de
fiscalizao e controle que eu j te falei. Eu acho que prejudica os resultados, a
eficcia, entendendo que no somente distribuir dinheiro e entregar dinheiro para
o municpio.
Acho que so aes de servidor pblico, porque ele no est sujeito a nenhum
constrangimento, a nenhuma restrio, ele tem a funo de fiscalizar, ele no pode
ser ameaado, de ser demitido, por qualquer coisa, ele tem, ainda que haja
corrupo, mas eles tm deveres no seu vnculo funcional, ele pode ser punido. Se
no punido devidamente, isto outra discusso, e no porque punido
indevidamente, que eu vou dizer que as ONGs so absolutamente honestas e
ticas e que o Estado absolutamente corrupto. Eu acho que prejudica a
qualidade e desempenho das polticas pblicas, especialmente estas com as quais
a gente est lidando, as polticas sociais.
(Diretora 3)
Findo o caminho de entendimento da Reforma de 1995, restam claros seus propsitos e
permanecem seus xitos no to louvveis. Fica, todavia, a crena que os preceitos democrticos de
1988 no esto superados, posto que no foi fcil e nem pequeno o caminho realizado na tentativa
de desconstru-los. Embora se tenha conseguido importantes mudanas em seu contedo, estas
servem de prova e reafirmam sua fora, passvel de se apresentar e frutificar, desde que se faa a

145
opo poltica por fortalecer o pblico estatal como o lcus primordial da defesa do cidado, pois
como resume a Diretora 3:
Para defender direito a gente tem que defender o Estado, defender a presena do
Estado e a presena do Estado se faz com recursos humanos.
Ento eu acho que a defesa dos direitos, que so historicamente determinados, eu
tenho direitos hoje, amanh eu quero outros novos direitos, a defesa disso,
compreendendo isto como um patamar de seguridade, sem a interveno do
Estado no possvel.
E eu falo da interveno do Estado, um Estado forte, com um servio pblico com
servidores concursados, com a condio de uma mquina de Estado que funcione
e no com o Estado mnimo.
E nesta presena ativa do Estado os servidores pblicos so fundamentais.
o Estado que viabiliza o direito, o Estado que garante direito e a gente
consegue direito atravs de polticas e, para isto, a gente precisa de um Estado
organizado com servidores pblicos, fundamentalmente, servidores que tenham
tambm seus direitos como trabalhadores garantidos, e atuem livremente, sejam
concursados, pois os processos seletivos, fazem tambm parte da transparncia.

146

CONCLUSO
Este trabalho parece ter conseguido atingir o objetivo ao qual se props, ou seja, apresentar a
amplitude da Reforma de 1995, de carter neoliberal, seu principal xito: a precarizao da estrutura
do mercado pblico de trabalho, flexibilizando as atividades estatais em resposta ao processo de
reestruturao produtiva capitalista iniciado nos pases industrializados no final dos anos 1970.
Isto ocorreu sob forma de um processo silencioso complexo, bem embasado ideologicamente,
que se instalou na vida pblica primando pela proposta de reduzir o quadro de pessoal do aparelho
de Estado.
Esta concluso se constri pela recomposio do caminho at ento percorrido. De incio, pela
caracterizao neoliberal da reforma 1995, tendo em vista o seu rompimento com a perspectiva
democrtica da Constituio de 1988. Carta magna nascida da luta poltica pela superao do
autoritarismo lanou as bases de um pacto social com a sociedade brasileira. No entanto,
implementada em momento pouco propcio, teve sua desconstruo encaminhada nas propostas de
mudanas legislativas durante o governo Fernando Henrique Cardoso.
Este governo foi o lcus da desconstruo, dos direitos conquistados em 1988, entre os quais,
a reforma administrativa proposta, refletia um de seus aspectos. Inicialmente o argumento de crise foi
construdo a partir de uma leitura superficial da realidade, que permitiu caracterizar o processo de
reforma de 1995 como de perspectiva neoliberal. Depois, a estrutura burocrtica foi substituda por
uma perspectiva gerencial mais flexvel, mostrando aspectos muito menos democrticos e
participativos. E por fim, a proposio de uma reengenharia do mercado de trabalho pblico,
rompendo com construes histricas dos direitos dos servidores.
Esta desconstruo dos direitos conquistados no acontece descolada da realidade histrico-
social bem definida, e se refere reconverso produtiva iniciada nos pases industrializados nos anos
1970, com seus desdobramentos para os demais pases, atingindo no s o setor privado de
trabalho, mas tambm o setor pblico.

147
A articulao do processo de Reforma do Estado no Brasil com o movimento mundial de
reestruturao produtiva permitiu que a engenharia de suas leis e realizaes prticas, no se
separassem de uma perspectiva neoliberal, em resposta s novas necessidades do capital. Neste
trabalho, foi possvel inferir a necessidade de flexibilizar a estrutura administrativa e o mercado de
trabalho pblico de modo a torn-lo apto a responder s novas necessidades do capital.
O arcabouo tcnico e legal implementado pelo processo reformador configurou-se como um
dos aspectos exitosos desta proposta. Tendo como ponto de referncia as leis e os textos
explicativos em torno das mudanas do mercado de trabalho pblico, implementou um processo de
reduo de direitos previdencirios, retirando prerrogativas prprias dos servidores pblicos,
modificando a estrutura administrativa, a qual passou de burocrtica a gerencial, adotando a
precarizao das condies e das relaes de trabalho como um instrumento eficiente de
enxugamento do aparelho do Estado.
Neste sentido, o processo reformador conseguiu disseminar a flexibilizao por meio da
instituio de uma cultura gerencial na administrao pblica brasileira e instalou um perfil de
precariedade do mercado pblico de trabalho, pautado na precarizao das condies e relaes de
trabalho do servidor e de outros agentes pblicos.
A efetivao da terceirizao como forma de contratao de agentes pblicos, abriu espao
para a prtica de procedimentos ilcitos no interior do aparelho do Estado. Caracterizada por um novo
conceito (no se refere a servios, pois traduz uma relao ilegal), uma nova realidade
(trabalhadores privados realizando atividades pblicas) e uma nova relao de trabalho (precria,
incompleta e inadequada ao mbito pblico), a terceirizao reativa velhas prticas clientelistas,
pautadas na troca de favores e patrimonialistas, que fazem do Estado uma extenso das relaes
domsticas.
A situao de precariedade instalada no interior do aparelho do Estado mostra que a
terceirizao no servio pblico consolida o processo de precarizao iniciado com a mudana
gerencial e a reduo de prerrogativas prprias dos servidores pblicos e flexibiliza e fragiliza ainda
mais a estrutura pblica nacional, revivendo velhas prticas institucionais.
As novas prticas do governo Lula em relao ao processo de terceirizao do setor pblico,
incluindo numerosos concursos que abrem um significativo nmero de vagas, tem mostrado uma
nova postura institucional, voltada para a reconstituio de uma ao de Estado efetiva, para
combater a situao de engessamento produzida pela reforma 1995.

148
Ainda que o aparelho de Estado brasileiro se apresente atualmente fragilizado e de certa
forma engessado, a amplitude das reformas deixou marcas profundas, cuja mudana de perspectiva
adotada pelo atual governo parece tentar alcanar pequenos xitos. Em ltima anlise, a construo
de um caminho de reverso desta situao to arraigada e efetiva, enfrentando novas dvidas e
desafios na perspectiva de defesa do pblico estatal, em tempos de crise e reestruturao, vem se
mostrando cada vez mais central.

REFERNCIAS
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158
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______. Reforma Administrativa no contexto da democracia: a PEC n
0
173/95, suas
implicaes e adequao ao Estado brasileiro. Braslia: DIAP, 1997.
SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Cidadania e justia: a poltica social na ordem brasileira.
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0
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YAKHOT, V. Podosetnik O. Pequeno Manual do Materialismo Dialtico. So Paulo: Argumento,
1967.

159

ANEXO
ROTEIRO DE ENTREVISTA
Informante: Diretor/Coordenador de Departamento da Secretaria Nacional de Assistncia
Social

1. H quanto tempo a senhora coordena este departamento?
2. Quais os principais problemas existentes neste departamento? (Operacionais, no que se
refere equipe de trabalho, desafios de organizao, alm de problemas de gerncia do
negcio do departamento).
3. Como foram resolvidos? (Ou se pretende enfrent-los)
4. Quais as formas de contrato existentes neste departamento?
5. A senhora considera que h problemas de recursos humanos aqui? Quais? Por que?
6. Existe algum tipo de descontentamento com o trabalho terceirizado? Por que?
7. H dificuldades no trabalho de equipe formada por servidores e terceirizados? Quais? Por
que?
8. Existe nesta coordenao algum trabalho voltado para:
a. promover a motivao pessoal

160
b. capacitar/reciclar os funcionrios
c. monitorar a qualidade do trabalho
d. garantir um ambiente de trabalho adequado
9. A senhora acha que a concepo de um servio pblico de qualidade fica prejudicada pela
falta de servidores pblicos nos cargos? Explique.
10. A senhora acha que o fato da equipe de trabalho ser formada por pessoas com contratos
de trabalho heterogneos prejudica as atividades desenvolvidas no departamento?Por que?
11. Como o sr(a) caracteriza o perfil da sua equipe de trabalho?
(Coeso/Harmonia/Cooperao ou Tenso/Competio/Conflito)
12. Qual em mdia o tempo de permanncia dos servidores e terceirizados neste
departamento?
13. Qual a implicao disso para o desenvolvimento das atividades do departamento?
14. A senhora acha que a continuidade dos programas e aes em andamento foram ou
esto sendo prejudicadas por falta de funcionrios?Explique.
15. .A equipe de trabalho que o sr(a) dispe hoje permite realizar um planejamento a longo
prazo?
16. A senhora considera que a equipe tcnica deste departamento permite implementar uma
poltica pblica contnua e de qualidade?Por que?
17. H algum diferencial da equipe deste departamento em relao aos outros, tendo em vista
a implementao de uma poltica pblica contnua e de qualidade?Explique.
18. A senhora gostaria de dizer mais alguma coisa sobre esse assunto?

Santos, M. Aspectos Da Desconstrução Da Reforma Democrática Do Estado

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