El Federalismo y Las Regiones Una Persp. Municipal

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Alicia Ziccardi
El federalismo y las regiones: una perspectiva municipal
Gestin y Poltica Pblica, vol. XII, nm. 2, ii semestre, 2003
Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A.C.
Mxico
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Gestin y Poltica Pblica,
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A.C.
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Proyecto acadmico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
El federalismo y las regiones:
una perspectiva municipal
2
INTRODUCCIN
Este trabajo introduce la dimensin territorial del federalismo mexicano en el
entendido de que este pacto entre los estados que componen la federacin se
sustenta en una geografa que reconoce la existencia de regiones y municipios. Su
anlisis es de fundamental importancia para comprender como se expresa
espacialmente la heterogeneidad socio-econmica, poltica y administrativa que
poseen las entidades y los municipios del pas, as como tambin para analizar en
qu medida el gobierno federal, al cumplir su funcin compensatoria, contribuye a
disminuir las desigualdades regionales.
Para ello hemos organizado nuestra exposicin en cinco apartados: I) se
exponen las principales caractersticas del federalismo mexicano II) los rasgos ms
sobresalientes de los procesos de descentralizacin econmica y administrativa,
III) la identificacin de regiones y ciudades, as como de las desigualdades
regionales, a nivel municipal, IV) un anlisis de los ejecutivos locales, estatal y
municipal, de las ciudades capitales, segn partido poltico y gnero y V) algunas
reflexiones para el debate.
1. FEDERALISMO Y FORMA DE GOBIERNO LOCAL
El federalismo es un arreglo poltico-institucional que implica una distribucin
funcional y territorial. A pesar de las diferencias, lo comn en los Estados federales
es entonces: 1) la existencia de un pacto o arreglo institucional entre mbitos o
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Alicia Ziccardi
1
1
Instituto de Investigaciones Sociales UNAM, telfono 56227510, e-mail: ziccardi@servidor.unam.mx
2
Artculo recibido el 26 de agosto de 2002 y aceptado el 20 de febrero de 2003
G E S T I N R E G I O N A L Y L O C A L
poderes (por lo general, estatal y federal), 2) la subordinacin de poderes y
entidades a la Constitucin, cuya modificacin slo puede hacerse con la
intervencin de representantes especiales de los pueblos que integran el Estado y
3) el garantizar la autonoma y equilibrio entre mbitos de gobierno federal y estatal
en el que ningn poder est por encima de otro.
Tambin es cierto que tericamente se trata de una forma de organizacin
institucional que persigue la descentralizacin poltica y administrativa del aparato
gubernamental, creando un poder soberano (el gobierno federal), en el que las
entidades locales se encuentran representadas, a la vez que son soberanas en sus
territorios y sociedades. As, han habido federaciones tanto de carcter monrquico
como republicano, tanto en la antigedad como en la era moderna, tanto bajo
regmenes democrticos como autoritarios. Por ello, puede decirse que existen
diferentes tipos de federalismo, coexistiendo con las ms variadas formas de
gobierno, algunas de las cuales son claramente opuestas a los principios antes
enunciados, puesto que han generado centralismo, autoritarismo y/o
presidencialismo.
En Amrica Latina, particularmente en Mxico, Brasil, Argentina, los
antecedentes del federalismo, como sistema de organizacin poltica, se ubican en
el siglo XIX cuando se conformaron los estados nacionales y segn Carmanagni
(1993) exista previamente una orientacin de tipo confederal. Al respecto
sostiene:
Las tendencias federalistas se manifiestan a partir de una tensin entre
provincializacin y centralizacin del poder, representada esta ltima por el
Imperio de Iturbide en Mxico, por el Imperio en Brasil y por los directores
supremos en la Argentina. De all que los tres pases elaboren modelos
doctrinarios e institucionales capaces de dar vida a una forma de gobierno
dispuesta a conjugar tanto la provincializacin como centralizacin,
individualizndola en la federacin. Indudablemente en la definicin de un
modelo doctrinario e institucional viable, el horizonte de las ideas polticas e
institucionales era muy amplio. Las constantes referencias a la Constitucin de
Cdiz de 1812, a la Constitucin histrica de la monarqua inglesa, a la
324 Gest i n y Pol t i ca Pbl i ca VOLUMEN XII NMERO 2 II SEMESTRE DE 2003
Constitucin francesa de la Restauracin borbnica y a la del Imperio Austraco
nos dicen que los inputs externos, las fuentes normativas, representaron una
importante contribucin para definir una nueva gobernabilidad.
Es decir, en el origen mismo del federalismo los tres pases ms grandes de
Amrica Latina comparten la intencin de constituir un poder central que
subordinara a los poderes regionales. Esto se logr sin que por ello las rivalidades
entre el centro y las provincias se resolvieran, sino que por el contrario en an
medida persisten hasta la actualidad.
En Mxico, el 4 de octubre de 1824, el Congreso aprob la Constitucin de los
Estados Unidos Mexicanos que en artculo 4 dice: La Nacin mexicana adopta para
su gobierno la forma de repblica representativa popular federal, con ello el
supremo poder de la federacin se divida para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo
y Judicial, hacindose lo propio para cada estado. El 5 de febrero de 1857, el
Congreso General Constituyente jur la Constitucin Federal de los Estados
Unidos Mexicanos la que en su artculo 40 estableci Es voluntad del pueblo
mexicano constituirse en una repblica representativa democrtica federal,
compuesta por estados libres y soberanos en todo lo concerniente al rgimen
interior, pero unidos en una federacin establecida segn los principios de esta ley
fundamental. Su plena vigencia fue interrumpida, de 1858 a 1860, por la Guerra de
los Tres Aos y de 1862 a 1867 por la Intervencin Francesa y el Imperio. Durante
el gobierno de Benito Jurez, quien ese ltimo ao regres a la Ciudad de Mxico,
se estableci el orden constitucional y se reestructur el territorio nacional dividido
en 27 estados, tres territorios y el Distrito Federal.
La revolucin mexicana iniciada en 1910, que destituy al Gral. Porfirio Daz, no
reconsider esta forma de gobierno constitucional. En la nueva Constitucin el 5
de febrero de 1917, se incorporaron garantas y derechos sociales fundamentales
sin que se modificasen los artculos 40 y 41 relativos a la soberana nacional y a la
forma de gobierno. En la misma se legisl la actual divisin en 31 estados y el
Distrito Federal y se reconoci que le corresponda a la Suprema Corte reconocer
y resolver los conflictos que se suscitaran entre los poderes de la nacin y entre la
federacin y los estados (art. 106). Pero si bien el federalismo es un pacto entre
VOLUMEN XII NMERO 2 II SEMESTRE DE 2003 Gest i n y Pol t i ca Pbl i ca 325
estados, la Constitucin Mexicana en su artculo 115 reconoce que stos adoptarn
para su rgimen interior la forma de gobierno republicano, representativo
popular, teniendo como base de la divisin territorial y de su organizacin poltica
y administrativa el municipio libre.
Durante setenta aos el federalismo funcion con un rgimen de partido nico
y presidencialista, en el que el ejecutivo federal subordinaba a los gobiernos
estatales y municipales en su actuacin gubernamental.
3
Pero cuando en los
ochenta se inicia la apertura poltica, los partidos de oposicin, particularmente el
PAN, comienzan a ganar en los gobiernos municipales, en 1989, por primera vez
ese partido triunfa en las elecciones de gobernador en el estado de Baja California
y en 1997 el PRD en la Capital de la repblica. Todo esto desencadena un proceso
de acumulacin de fuerzas de oposicin que, sumadas al desgaste del partido
gobernante durante setenta aos, llevan a que finalmente, el 2 de julio del 2000, el
candidato de la Alianza por el Cambio (PAN-PVEM), Vicente Fox gane la presidencia
de la repblica.
Lo que interesa aqu enfatizar es que fue en los gobiernos locales, primero
municipales y luego estatales, donde se inauguraron en Mxico los procesos de
alternancia poltica que permitieron avanzar en la transicin democrtica.
Actualmente la federacin mexicana est constituida por tres mbitos de
gobierno:
4
el federal, el estatal (conformado por 32 estados y el Distrito Federal) y
el municipal por 2,427 municipios. Su principal rasgo es an un carcter centralista
porque si bien es cierto que el gobierno federal ha comenzado a traspasar
funciones y recursos a los estados, un buen indicador es la forma como se ejerce el
gasto pblico. As, en el ao 2000 el gobierno federal ejerci el 71.2 por ciento del
gasto pblico, el estatal el 23.7 por ciento y el municipal el 5.1 por ciento.
El ejercicio de gobierno entre estos tres mbitos es sumamente complicado y
particularmente lo es en las capitales estatales, donde conviven el gobernador con
3
En Amrica Latina el rgimen no fue disfuncional a las dictaduras del siglo XX ni se alter
sustancialmente en los procesos de transicin democrtica que desde la dcada de los ochenta se registran
varios pases de AL (Mxico, Chile, Argentina, Brasil).
4
El municipio fue reconocido como mbito de gobierno a partir de las modificaciones introducidas al
artculo Constitucional 115 en junio de 1999, hasta entonces era una instancia de carcter administrativo.
el presidente municipal. En el caso del D.F. donde estn asentados al mismo
tiempo el gobierno federal y el gobierno de la Ciudad de Mxico, a pesar de los
pronsticos, desde 1997, en que la ciudadana eligi por primera vez al jefe de
gobierno de la ciudad, las relaciones han sido bastante armoniosas. Por otra parte,
aunque se trate de diferentes mbitos de gobierno sin que exista una jerarqua
entre ellos, recin ahora ha comenzado a modificarse la forma centralista de
gobernar del ejecutivo, la cual no slo se daba entre la federacin y los estados sino
entre stos y los municipios.
Hablar de federalismo y democracia en el contexto de las ciudades mexicanas
obliga a recordar que an no se ha resuelto la nueva forma de gobierno del Distrito
Federal, territorio que forma parte de una de las metrpolis ms grandes del
mundo, y en el que habitan ms de ocho millones de personas. A pesar de las
sucesivas reformas polticas de 1986, 1993, 1996 y, en estos momentos, la forma de
gobierno de la Ciudad Capital est nuevamente a debate.
5
Como veremos ms adelante la nueva geografa de los noventa demanda una
redefinicin del federalismo centralista que prevaleci en el pas. En particular, las
demandas de los gobiernos controlados por la oposicin al PRI hasta el 2000, se
orientaron a reclamar un nuevo federalismo fiscal, que permita a los gobiernos
locales disponer de mayores recursos, y por ende, de mayor autonoma.
2. LA DESCENTRALIZACIN ECONMICA Y ADMINISTRATIVA
Ahora bien, mientras que las demandas de un federalismo que funcione de acuerdo
a los principios que lo sustentan, proviene de los estados y municipios del pas,
desde el gobierno federal, en un movimiento de arriba hacia abajo, se ha incluido
en la agenda gubernamental, desde hace por lo menos dos dcadas, la
descentralizacin administrativa. As, comenzaron a descentralizarse los servicios
de salud y educacin hacia los estados del pas y a revertirse la tendencia a la
concentracin excesiva de la inversin pblica federal, en las tres grandes reas
metropolitanas del pas: Ciudad de Mxico, Guadalajara y Monterrey. Sin duda, con
5
Aziz, Alberto y Ziccardi, Alicia (2001).
ello se intentaba cambiar una situacin de excesiva centralidad, porque no hay
mejor ejemplo de los efectos negativos que gener el centralismo en los procesos
de gestin de una ciudad, que el de la capital de la repblica: espacio que ha sido
histricamente el principal destinatario de la inversin pblica federal, y donde an
persisten grandes carencias y elevados niveles de desigualdad en el acceso a los
bienes y servicios urbanos. La inversin pblica federal se localiz principalmente
en la regin centro y norte tendencia reforzada con la firma del tratado de libre
Comercio con EUA y Canda, y en las ciudades receptoras de las actividades del
capital extranjero, principalmente para desarrollar actividades de maquila, turismo.
Por otra parte, hacia algunas ciudades medias, ms de un centenar, se canaliz una
importante inversin de recursos para la creacin de equipamientos e
infraestructuras, a travs de programas especficos.
En materia de poltica social se inici un proceso de descentralizacin del
gobierno federal hacia los estados, en materia de educacin y salud. Despus de un
centralizado y ambicioso programa de combate a la pobreza impulsado por el
presidente Carlos Salinas (PRONASOL), en las siguientes administraciones se opt
por descentralizar estos recursos a los estados y municipios (ramo 26 y 33 del
presupuesto de la federacin) y dejar en la secretaria del ramo un programa
focalizado (PROGRESA) para atender a la poblacin en extrema pobreza y
localizado en las llamadas regiones prioritarias.
Es decir, si bien se asiste desde entonces a un proceso desconcentracin
econmica, el mismo slo puede atribuirse, en parte, a la eficacia de la planeacin
institucional y/o la implementacin de polticas pblicas (Alan Gilbert, 1993). Sin
duda fue la propia dinmica de la economa nacional, la que en la misma poca,
propici un proceso de desconcentracin territorial de actividades econmicas y
de poblacin, producto de la apertura econmica, la aplicacin de modelos
econmicos neoliberales y de las decisiones del capital en materia de inversin.
En Mxico como en los dems paises del mundo se entablan nuevas redes de
localizacin industrial en muchas ciudades, mientras que otras metrpolis, como la
Ciudad de Mxico ve expandir las actividades del terciario, particularmente de los
servicios (financieros, tursticos, etc) y el comercio (formal informal). Adems,
debe decirse que en la Ciudad de Mxico ha existido una clara poltica de
desestmulo a la localizacin industrial, dados los lmites ecolgicos de este espacio
megapolitano: el alto ndice de contaminacin atmosfrica, la escasez de agua los
problemas de saturacin del espacio, precariedad y deterioro de la infraestructura.
Esto argumentos fueron suficientes para desestimular la inversin privada en la
industria y fomentar el desarrollo de actividades del terciario en la capital del pas
(Beristin, Javier, 1993). Pero debe decirse que la ciudad de Mxico es el nico
espacio urbano que rene los requisitos necesarios para cumplir el papel de ser un
espacio articulador de la economa nacional a la internacional.
Ahora bien, los resultados de proceso desconcentrador de actividades y mano
de obra en Mxico no pueden ser evaluados en s mismos positivamente, si se tiene
en cuenta que con ello se ha contribuido a profundizar las desigualdades
regionales. En una primera observacin es claro que en el territorio nacional se
advierte, un norte cada vez ms industrializado e integrado a la economa nacional
e internacional y un sur cada vez ms pobre. Pero en el interior de esta gran
divisin existe una marcada heterogeneidad que requiere ser considerada en el
anlisis. Introducir la regin y el municipio en la perspectiva del federalismo y la
descentralizacin parece til y necesario.
3. REGIONES, CIUDADES Y MUNICIPIOS
El debate actual sobre el federalismo y la democracia en Mxico exige elaborar
propuestas que permitan revertir las marcadas desigualdades que prevalecen entre
el centro y las regiones, entre el norte y el sur, entre las ciudades ricas y las pobres,
entre quienes en el interior de las mismas acceden a condiciones de vida
excelentes, comparables a cualquier metrpoli del mundo, y quienes deben
soportar carencias y deficiencias en acceso a los bienes y servicios bsicos. Es decir,
se trata de abordar la territorialidad de la democracia.
La globalizacin tiende a limitar la actuacin econmica de los estados
nacionales y otorga un nuevo y protagnico papel a las regiones y a las redes de
ciudades. La revolucin tecnolgica permite acortar las distancias y los flujos de
capital financiero condicionan el rumbo de las economas nacionales. La crisis del
modelo de estado de bienestar impulsa profundas reformas del estado y transfiere
al mbito de lo local mayores responsabilidades. Al mismo tiempo, la revalorizacin
de los sistemas de gobierno democrticos sealan al municipio como el mbito
ms prximo a la ciudadana y, por lo tanto, el espacio privilegiado para avanzar en
la construccin de la democracia social.
En Mxico, en la actualidad muchos municipios, en tanto mbitos de gobierno
del sistema poltico federal, juegan ya un papel central en el desarrollo econmico
y social del pas. Los reclamos de un nuevo o autntico federalismo ms equitativo
y, por lo tanto, descentralizado se han acompaado de la exigencia de mayores
recursos para que los gobiernos locales cumplan con las funciones y
responsabilidades de su competencia. Pero no todos los municipios pueden asumir
con eficacia las tareas que se le asignan, por el contrario la gran mayora es la que
no puede hacerlo. Las posibilidades de lograrlo, en gran medida, implica una
accin gubernamental integrada plenamente a la entidad y a la regin a la que
pertenecen, as como a la posibilidad de reclutar personal capacitado para cumplir
con las funciones de administracin y gestin de su territorio.
La pertenencia de un municipio a una regin, rural, urbana, metropolitana,
indgena, fronteriza, es un dato de fundamental importancia para conocer cul es
su vocacin econmica y su integracin en la vida poltica nacional. Interesa saber
qu caractersticas naturales y ambientales posee su territorio y su entorno?;
cules son las capacidades educacionales y culturales de sus habitantes y qu nivel
de vida prevalece? cules son las bases de su identidad cultural?; de qu manera
se han organizado y cmo han participado en la eleccin de sus representantes?.
En este sentido, debe decirse que en Mxico, desde el siglo pasado, se han
elaborado diferentes regionalizaciones, como agrupaciones de base territorial no
necesariamente coincidentes con la delimitacin poltico-administrativa estatal. Si
bien la perspectiva regional, actualmente, no es considerada con la importancia
que posee para el proceso de diseo e implementacin de la poltica econmica y,
en general, es muy limitada la incorporacin de la dimensin territorial en las
polticas pblicas. En general, en las polticas sociales de atencin a la poblacin
que se encuentra en situacin de extrema pobreza, se han incorporado criterios
regionales, estatales e inclusive de identificacin por localidad. As, hacia finales de
los ochenta se han identificado micro-regiones muy pobres en el interior de los 31
estados, a fin de dar prioridad a su atencin, en el marco de los programas de
combate a la pobreza del gobierno federal. En estas ltimas delimitaciones
regionales se identifican los municipios que las componen, aunque los programas
se operan a nivel de localidad.
Es sabido que las regiones refieren a una divisin del territorio basada en la
adopcin de diferentes criterios y/o caractersticas (naturales, socio-econmicas,
de localizacin) y el territorio, que como seala Angel Bassols, es susceptible de
dividirse de muy distinta forma dependiendo del propsito que se persigue.
6
En
este caso, interesa agrupar los estados y municipios del pas, en funcin de sus
caractersticas socioeconmicas, cuya identificacin es de fundamental importancia
en el diseo de polticas pblicas de desarrollo econmico y social.
Vale la pena recordar que durante mucho tiempo el concepto de regin estuvo
vinculado al de planeacin y al de poltica econmica. Al respecto, Juan Jos
Palacios sostiene que en funcin de la planeacin, la regin es aquella que se
define en funcin de criterios y objetivos especficos de poltica econmica para
alcanzar el mximo de eficiencia en la implementacin de programas y estrategias,
su delimitacin es totalmente arbitraria pues generalmente se busca coherencia
administrativa o congruencia entre el rea a considerar y la estructura institucional
disponible para llevar a cabo los planes.
7
En contrapartida, se afirma en la actualidad, que la dimensin regional est
disminuida y se inserta en la misma lgica del mercado que rige de manera general
los presupuestos de la asignacin eficiente de los recursos. Pero es cada vez ms
claro que para que una poltica econmica sea de naturaleza regional, debe ser
formulada y aplicada explcitamente con esa intencin. La efectividad de las
polticas regionales ha de asociarse con criterios especficos en su diseo e
instrumentacin (Bendesky).
8
Una particular importancia encierran las relaciones que existen entre las
regiones y el federalismo. Ante el debilitamiento o destruccin del estado
moderno, burocrtico autoritario, existe en la Unin Europea un movimiento
6
Cfr. Bassols Batalla, Angel (1975)
7
Palacios, Juan Jos (1983).
8
Bendesky, Len (1998)
federalista que promueve la recuperacin y la revalorizacin de las identidades y
formas de gobierno que se han dado los ciudadanos en sus regiones y/o ciudades
en las que habitan. En este sentido, se recupera el concepto de autonoma y
autogobierno regional. En Mxico, estas ideas se vinculan a las propuestas surgidas
ante el conflicto chiapaneco que reclaman la constitucin y el reconocimiento de
regiones autnomas pluritnicas, en el interior de las cuales se reconozca la
existencia de otros mbitos territoriales: las comunidades, los municipios y las
regiones mono o pluritnicas con las finalidad de proteger y promover la
integridad y el desarrollo de sus territorios, tierras, lenguas, culturas, costumbres,
recursos naturales y formas especficas de organizacin social, econmica y
poltica.
9
Tambin han existido propuestas para la creacin de regiones autnomas
como un ente territorial de la federacin con personalidad jurdica, es decir con
gobierno interno y cuya autoridad sera el gobierno regional
10
.
Si la construccin de regiones tiene una particular utilidad para el diseo de las
polticas pblicas, en las mismas debiera darse cabida a la participacin de los
gobiernos locales. Sin embargo, las polticas econmicas y sociales son diseadas
por instancias del gobierno federal, con escasa injerencia de los gobiernos estatales
y con nula participacin de los gobiernos municipales. Aunque en materia de
poltica social se ha avanzado en la descentralizacin de recursos y
responsabilidades a los gobiernos locales, la naturaleza de las mismas
principalmente su corte asistencialista y su escasa vinculacin con la poltica
econmica, le resta eficacia a la accin gubernamental.
El municipio, por su parte segn lo establecido en la Constitucin de la
Repblica, es rgano de gobierno que rene las siguientes caractersticas: a)
personalidad jurdica propia, b) patrimonio propio, c) no tiene vnculos de
subordinacin jerrquica con el gobierno del estado, d) administra libremente su
hacienda, e) tiene facultades reglamentarias, ejecutivas y judiciales y f) su gobierno
es electo popularmente.
9
Cfr. Asamblea Nacional Indgenas para las Autonomas, Mxico, D.F. 1995 p3-5 cit en: Agenda de la
Reforma Municipal (1998).
10
Poder Ejecutivo Federal, Congreso de la Unin, Memoria del Informe de resultados de la Consulta
Nacional sobre Derechos y Participacin Indgenas, Mxico, D. F.s/f p.64.
Segn su naturaleza jurdica es una comunidad natural y un organismo
descentralizado por regin, un ente autrquico territorial, un nivel o mbito de
gobierno autnomo.
11
Como entidad, el municipio tiene amplias facultades para
actuar en relacin con la planeacin territorial y ambiental y suministrar servicios
pblicos (agua potable y alcantarillado, mercados). Y precisamente para ello, el
artculo 115 prev la coordinacin entre municipios de una determinada regin e
inclusive entre entidades vecinas, en particular cuando forman parte de un rea
metropolitana: Los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus
ayuntamientos y con sujecin a la ley, podrn coordinarse y asociarse para la ms
eficaz prestacin de los servicios pblicos que les corresponda (fracc. III)
De igual forma se faculta a dos o ms centros urbanos situados en territorios
municipales de dos o ms entidades federativas que formen o tiendan a formar una
continuidad geogrfica, la federacin, las entidades federativas y los municipios
respectivos, en el mbito de sus competencias, planearn y regularn de manera
conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de
la materia (fracc. VI).
Adems, se considera al municipio como la instancia institucional receptora de
la descentralizacin administrativa y de gestin de los servicios pblicos, que acta
en determinado territorio gobernando a los mexicanos que all habitan. Por ello se
lo considera en s como un organismo descentralizado que acta o cuyo mbito de
actuacin puede ser regional y se reafirma, al mismo tiempo, que conserva el
carcter autonmico del rgimen municipal.
12
As, un reconocido municipalista,
Andrs Serra Roja, afirma que la forma ms caracterstica de la descentralizacin
regional en el derecho constitucional y administrativo mexicano, es el municipio.
13
En el marco del derecho administrativo, Gabino Fraga agrega que el municipio es
11
Cfr. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada, Mxico, Editorial Porra,
dcima edicin, 1997, pags. 1151-1167, Tomo II.
12
Las leyes de planeacin de algunos estados (por ejemplo de Chihuahua, en su artculo 8) reconocen a
los municipios la posibilidad de planear a nivel regional.
13
Serra Rojas, Andrs (1979).
una forma en que el Estado descentraliza los servicios pblicos correspondientes a
una circunscripcin territorial determinada.
14
Jaime Crdenas Gracia y Mauricio Farah Gebara,
15
en sus comentarios sobre el
artculo constitucional 115 sostienen que como organismo descentralizado por
regin el municipio se formula a partir de la idea de la descentralizacin
administrativa, cuya finalidad es el manejo de los intereses colectivos que
corresponden a la poblacin radicada en una circunscripcin territorial para
posibilitar una gestin ms eficaz de los servicios. Tambin implica una
descentralizacin poltica, que organiza una entidad autnoma hasta cierto lmite y
en atencin a ciertas necesidades, bajo un rgimen jurdico especial que
comprende un ncleo de poblacin agrupado en familias, una porcin
determinada de territorio nacional, y tambin determinadas necesidades colectivas
relacionadas con el gobierno de la ciudad y con exclusin de lo que corresponde a
otros entes.
En sntesis, el municipio es consubstancial a la descentralizacin de las
funciones de gobierno y a la actuacin gubernamental territorial, regional y local.
Nosotros consideramos que ms all de distinciones y de su diversidad, el
gobierno municipal debe cumplir con seis funciones bsicas:
La promocin de un desarrollo econmico sustentable
El cuidado del medio ambiente y los recursos naturales
16
La preservacin de la identidad cultural y tnica.
La conservacin del patrimonio histrico
El suministro de los servicios pblicos bsicos.
La promocin de la participacin de la ciudadana en los procesos de toma
de decisiones, a fin de ejercer y consolidar la democracia poltica y social en
el mbito local.
14
Fraga, Gabino (1982).
15
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada. UNAM. Editorial Porra. Dcima
edicin, tomo II 1997 pp 1154.
16
Sobre las directrices para una gestin ambiental de nivel regional y local, vese Poder Ejecutivo Federal,
Programa de Medio Ambiente 1995-2000, Mxico, 1996, pp Cap. VI.
Ciertamente, todas estas acciones encierran en s una dimensin regional. La
identificacin de macro regiones permite una primera aproximacin a las
desigualdades que presenta el territorio nacional. Las sociedades locales, son la
base territorial y poblacional necesaria para formular polticas tendientes a lograr
una mayor y mejor integracin del conjunto del territorio y un nivel de vida
adecuado para el conjunto de la poblacin.
Identificados estos elementos y estos procesos y respetando la divisin poltico-
administrativa de nuestro sistema federal, se ha optado en este trabajo por
organizar la informacin de nivel municipal disponible, a partir de una de las
regionalizaciones de CONAPO (vase mapa):
Regin I: Coahuila, Distrito Federal, Guerrero, Guanajuato, Hidalgo, Mxico,
Morelos, Nuevo Len, Quertaro, San Luis Potos y Tamaulipas.
Regin II: Chihuahua, Durango y Zacatecas.
Regin III: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Colima, Jalisco,
Michoacn, Nayarit, Sinaloa y Sonora.
Regin IV: Chiapas, Oaxaca, Puebla, Tabasco, Tlaxcala y Veracruz.
Regin V: Campeche, Quintana Roo y Yucatn.
Algunos rasgos bsicos de estas regiones segn la poblacin que las habita
(grfica 1) y las ciudades que las integran son los siguientes:
En la regin I se observa un fuerte predominio de los municipios urbanos.
Este peso de la poblacin urbana se debe a que en la misma se localiza la
Zona Metropolitana de la ciudad de Mxico, constituida por el Distrito
Federal y por 27 municipios del Estado de Mxico conurbados a la ciudad
central. De igual forma, se localiza en esta regin otra importante zona
metropolitana, la tercera en importancia poblacional, que es la zona
metropolitana de Monterrey. Sin duda, el pas presenta un intenso proceso
de urbanizacin que se expresa en la existencia de ms de 30 zonas
metropolitanas y ms de 100 ciudades medias.
En la zona II el mayor aporte poblacional corresponde a Chihuahua, siendo
Ciudad Jurez una de las ms importantes ciudades de la frontera norte. Sin
embargo, debe mencionarse que en esta zona se localizan los municipios
indgenas que forman parte de la Tarahumara, una de las microregiones ms
pobre.
En la zona III se localiza Guadalajara, el municipio ms grande del pas en
poblacin y la segunda ms importante zona metropolitana del pas, as
como ciudades de gran crecimiento poblacional, como es el caso de la
ciudad fronteriza de Tijuana.
En la zona IV se localiza Puebla que es la cuarta ciudad del pas en poblacin
pero esto no contrarresta el fuerte peso de la poblacin rural e indgena que
habita en la tercera parte de los municipios oaxaqueos.
Finalmente en la V, que es la que registra menor poblacin y menor nmero
de municipios, y se advierte una mayora de municipios rurales, aunque se
localizan aqu ciudades de gran importancia por su valor histrico y turstico
como Mrida.
Esta regionalizacin es producto de las profundas transformaciones que se han
dado en la economa mexicana y en el territorio nacional. As, se observa un
proceso de descentralizacin de la actividad industrial de la Capital de la repblica
hacia los municipios metropolitanos del Estado de Mxico y hacia ciudades del
interior (Puebla, Guanajuato, Len). Adems, en las tres principales metrpolis se
advierte un proceso de terciarizacin de la economa que se caracteriza por generar
empleo en un sector de punta al que se integra la mano de obra con mayor
calificacin servicios financieros, comercio, informtica, turismo y, al mismo
tiempo, las actividades propias de la economa informal, cuya manifestacin ms
clara son los vendedores ambulantes en los centros de nuestras ciudades. Sin
embargo, es en estas zonas metropolitanas donde se advierte un elevado nmero
de mexicanos viviendo en situaciones de pobreza extrema y moderada. Lo cierto es
que el marcado proceso de urbanizacin de la economa que experimenta Mxico
desde hace varias dcadas se expresa claramente en su territorio.
En contraste, el mayor peso de la poblacin dedicada a actividades rurales en
su mayora de origen indgena se encuentra localizada en la zona IV conformada
por Chiapas, Oaxaca, Veracruz y Puebla, que son los estados que al tiempo poseen
el mayor nmero de municipios, 858 de un total de 2,427 (vase grfica 2). Estos
estados reciben los mayores recursos destinados a la atencin de la pobreza y al
desarrollo regional, puesto que en los mismos es donde prevalecen elevados
ndices de pobreza extrema.
Uno de los principales indicadores de las marcadas desigualdades regionales
son los niveles de pobreza que se registran. As, en el 2001 se estimaba que en el
pas existan 26 millones de mexicanos que viven en condiciones de pobreza
extrema y para canalizar hacia esas familias los recursos de manera prioritaria se
identificaron 91 microregiones pertenecientes a los 31 estados, las cuales
comprenden 1,858 municipios. La idea es que en las localidades y las regiones
donde se concentra la pobreza extrema no coinciden con las delimitaciones
geopolticas de los estados y municipios, sino que conforman microregiones con
caractersticas socioeconmicas similares.
17
En estados como Chiapas 100 de sus
111 municipios forman parte de las microregiones de atencin prioritaria; en
Oaxaca 425 de un total de 570 municipios; en Puebla 163 de 217; en San Luis Potos
46 municipios de 58; en Yucatn 72 de 106; Hidalgo 50 de un total de 84
municipios.
Si consideramos la poblacin que habita en esos municipios y en las macro-
regiones del pas que se han identificado, se puede presentar una primera
caracterizacin sobre el peso de la poblacin pobre que debe ser atendida por las
polticas sociales.
En la regin I hay estados con elevado ndices de pobreza, tales como
Hidalgo, San Luis Potos o Guerrero. Cabe sealar que en esta regin se
localiza el D.F., entidad que es la Capital del pas, no considerada aqu
17
Vase Poder Ejecutivo Federal, PROGRESA, Mxico, s/s, pp. 13.
porque carece de municipios, pero que registra en algunas de sus
delegaciones elevados ndices de pobreza urbana y rural. El PROGRESA para
el 2001 incorpor a 451 municipios y 4,266 localidades, de stas 3,803 son
rurales (grfica 3).
En la regin II, Zacatecas es el estado que presenta la mayor proporcin de
poblacin en extrema pobreza. Y adems, en esta regin se localiza la
Tarahumara que es una de las 26 micro regiones consideradas prioritarias,
que se localiza en el estado de Chihuahua, el cual registra bajos porcentajes
de hogares pobres. En total son 152 municipios y 3,092 localidades.
En la macroregin III, Nayarit registra una elevada proporcin de poblacin
en pobreza extrema y Sinaloa registra ms de un 1 milln de mexicanos
viviendo en esas condiciones de precariedad. Michoacn (en particular en la
regin Purpecha) y Baja California son los estados que registran el ms bajo
porcentaje. Es importante destacar que en esta regin se localizan estados
en los que se desarrolla una intensa y/o moderna actividad primaria e
industrial; sin embargo, en la misma vive un elevado nmero de mexicanos
en extrema pobreza. En total son 335 municipios.
La regin IV es la ms pobre del pas. Los estados que mayor nmero de
pobres registran son Puebla, Chiapas y Oaxaca. Llama la atencin Tabasco,
porque sus 17 municipios son considerados prioritarios y Tlaxcala donde
ms de la mitad de su poblacin vive en la pobreza extrema. Son 858
municipios pero es la regin en la que se registra el ms elevado nmero de
localidades 9,192 de las cuales 8,771 son rurales.
En la regin V el nmero mayor de pobres se registra en Yucatn. En
Quintana Roo y en Campeche tambin se registran un nmero elevado de
municipios pobres. En total son 1,858 municipios, 386 localidades de las
cuales 351 son rurales.
4. GOBIERNO LOCAL, PARTIDOS Y GNERO
Otros datos que pueden contribuir a completar el mapa regional y municipal del
federalismo son los referidos a los partidos polticos que controlan la presidencia
municipal. Este dato es particularmente relevante cuando en el pas se ha instalado
recientemente un proceso de alternancia poltica que se inici precisamente en el
mbito municipal.
En el nivel local, las posibilidades de que se gobierne y se gestione el territorio
con una perspectiva regional y de coordinacin intermunicipal se confronta a los
intensos proceso de competitividad poltica que protagonizan los partidos
polticos. Sin duda, un signo de avance y consolidacin de la democracia es el
lograr que las autoridades municipales, independientemente de su pertenencia
partidaria, acten de manera coordinada para lograr mayor desarrollo econmico
y justicia social en el interior de los estados y regiones a los que pertenecen. Sin
embargo, esto no se ha logrado an.
Confrontar el mapa estatal al municipal es importante, puesto que si bien se
considera que el haber logrado el PAN el ejecutivo federal en el 2002 marca el inicio
de la transicin democrtica, esto se logra despus de 70 aos de partido nico. Sin
embargo, el PRI gobierna en 17 estados, el PAN en 8 estados, el PRD 4 estados y el
D.F. y la coalicin PAN-PRD en 2. Estos significa que 54 millones de mexicanos son
gobernados a nivel estatal por el PRI, 22 millones por el PAN, 15 por el PRD y 4,8
millones por coaliciones PAN-PRD (grfica 4).
Otro dato interesante es el relacionado con el gobierno de las capitales puesto
que aqu el partido que gobierna al mayor nmero de mexicanos es el PRD en tanto
gobierna la capital de la repblica, Guanajuato y Zacatecas (en total 8,7 millones).
Sin embargo, el PAN gobierna en 13 ciudades capitales (6, 1 millones de
mexicanos), el PRI en 13 (5,1 millones) y por cuatro coaliciones (2 millones) (vase,
cuadro 1).
Pero este mapa de quien gobierna es bastante diferente cuando se construye a
nivel municipal. Considerando tres fechas recientes se advierte la manera como el
PAN y el PRD fueron acumulando votos a nivel local que le permitieron consolidar
la alternancia como componente elemental de la democracia. En marzo de 1994, el
Centro Nacional de Desarrollo Municipal registraba que de un total de 2,392
municipios 2,154 eran gobernados por el PRI, 103 por el PAN, 85 por el PRD y el
resto por otros partidos. En 1997, el nmero de municipios se increment a 2,418
y los tres principales partidos controlaban 1,465, 253 y 234, respectivamente. En el
2002 de un total de 2,430 municipios corresponden a los tres partidos 1,149, 374 y
206 respectivamente (grfica 5).
Por otra parte, en cuanto a poblacin a nivel municipal el PRI gobierna
alrededor del 40% de la poblacin del pas, el PAN al 36% y el PRD al 18 %(grfica
6).
18
Si retomamos la perspectiva de las macro-regiones, y con datos a septiembre
del 2001 se observa lo siguiente:
En la regin I los tres partidos mayoritarios tienen una fuerte presencia. El
PRI en todos los estados, ya que controla el 66%de los municipios de la
regin. El PAN particularmente en, Estado Mxico, Guanajuato, San Luis
Potos y Nuevo Len y la tercera rea metropolitana ms importante del
pas: Monterrey. El PRD gobierna en un considerable nmero de
municipios en los estados de Mxico, Guerrero y Morelos. Adems, en
esta zona se encuentran municipios que controla el PT.
En la regin II Chihuahua, Durango, Zacatecas se advierte un fuerte
bipartidismo. El PRI y el PAN son los que controlan el mayor nmero de
municipios. El PRI en Durango donde controla 26 municipios. La mayor
presencia del PRD en esta macro-regin es actualmente en Zacatecas. El
PT a pesar de haber gobernado durante dos perodos la capital del estado
de Durango, controla 3 municipios y otros 2 en Zacatecas.
En la regin III, el PRI controla un elevado nmero de municipios: 226 de
un total de 378 siendo Michoacn el estado donde tiene mayor presencia
con 75, a pesar de que el PRD controla all 29 municipios. En esta regin
18
No se consideran aqu las delegaciones del Distrito Federal.
se registra la fuerza poltica del PAN en Jalisco, que controla el municipio
de Guadalajara, el ms grande del pas en poblacin, y todos sus
municipios metropolitanos.
En la regin IV la presencia del PRI es abrumadora, particularmente en
Puebla y Oaxaca. De un total de 1,192 municipios controla 484. El PAN ha
ganado posiciones en Veracruz (35). El PVEM gobierna 10 municipios. En
esta regin se registran los 418 municipios en Oaxaca, que son de origen
indgena y estn gobernados por usos y costumbres.
La regin V, que corresponde al sureste del pas, est prcticamente
gobernada por el PRI que controla 95 municipios de un total de 125. El
PAN slo tiene 15 municipios, de los cuales 14 estn en Yucatn y durante
tres periodos ha gobernado la ciudad de Mrida. Un total de 14 municipios
son gobernados en coalicin.
Debe destacarse que en el mbito municipal es donde se inauguraron y se da
con ms frecuencia la alternancia entre partidos polticos. Sin embargo, no se
advierten progresos en relacin con otorgar mayores espacios de decisin a las
mujeres, a los jvenes o a los indgenas. Es decir, el pluralismo poltico y la
alternancia entre partidos controlando ejecutivos locales, no se corresponde con
un mayor pluralismo social.
As, en relacin con las mujeres que presiden municipios, en 1994 el Centro
Nacional de Desarrollo Municipal (CEDEMUN) reportaba que sobre un total de
2,392 municipios en slo 86 gobernaban presidentas municipales, es decir el 3.%
19
.
En 1996, sobre un total de 2,412, se registraban 84 alcaldesas (3%).
20
Actualmente,
en septiembre del 2001, los datos proporcionados por el CEDEMUN indican que en
los 2,427 municipios del pas, 97 son presididos por mujeres (3.9 %).
Estos datos indican la lentitud con que se transforma esta situacin de
discriminacin y falta de igualdad de oportunidades para que las mujeres ocupen
las ms altas responsabilidades en el ejecutivo local. A la vez, la situacin de
desigualdad contrasta con el marcado avance que tanto el PAN como el PRD han
tenido en el nmero de municipios del pas que controlan. Actualmente, gobiernan
63 mujeres del PRI, siendo que el mayor nmero se localizan en la regin IV, donde
existe una marcada presencia de poblacin rural e indgena y en la regin I, la de
mayor desarrollo industrial y urbano. Un total de 11 mujeres gobiernan en igual
nmero de municipios del PAN de las cuales 8 son yucatecas. De las 5 alcaldesas
del PRD 3 son de la regin IV. Finalmente, las 6 mujeres que gobiernan por usos y
costumbres lo hacen en Oaxaca, en municipios indgenas (grficas 8 y 9).
5.CONSIDERACIONES FINALES
La dimensin territorial del federalismo es de fundamental importancia para
comprender las particularidades y el funcionamiento del federalismo mexicano,
por ello emprendimos el anlisis de las regiones, las ciudades y los municipios
En materia de desarrollo econmico regional Tonatiuh Guilln
21
ha sealado
que es necesario redisear la organizacin institucional del ayuntamiento para
permitir una intervencin eficiente del municipio en el desarrollo regional, es
decir, para que se pueda disear e implementar polticas de largo plazo. Esto
supone ampliar su capacidad de planeacin del desarrollo regional considerando la
vocacin econmica y las capacidades de los municipios y sus comunidades.
Sin duda, lo central en relacin con el desarrollo econmico regional es
disminuir las desigualdades que existen en el pas y, sobre todo, crear actividades
productivas en las regiones ms atrasadas, a fin de generar empleos y con ello
frenar la migracin campo-ciudad. Se trata de explorar tanto las posibilidades de
una poltica de promocin econmica hacia el exterior como las bases de la
economa popular, entre las cuales se pueden mencionar las empresas municipales
de produccin de ropa, de materiales de construccin, cajas de ahorro, etc., y las
posibilidades de crear o fortalecer redes regionales de produccin y consumo.
19
Cfr. Ziccardi, Alicia (coord) (1995)
20
Cfr. Massolo, Alejandra Introduccin en Barrera D. y Massolo, A , COLMEX (1998) pp 19.
21
Guilln Tonatiuh. (1996). pp.24.
Sin duda, el desarrollo econmico regional, la capacitacin de recursos
humanos y la educacin, son temas centrales y deben estar estrechamente ligados
a las necesidades de conocimientos para insertarse en las actividades productivas
locales, recuperando la experiencia que posee la poblacin en la economa de
autosuficiencia. Ahora bien cabe sealar que en Mxico, a diferencia de otros
pases, no existen autoridades de nivel regional y es bajo el grado de coordinacin
regional que existen entre las autoridades locales de cada regin. Las autoridades
municipales pueden ser asesores o supervisores en la formulacin de programas de
capacitacin y en el desarrollo de proyectos.
Adems, es claro que tanto el desarrollo regional como la provisin de los
servicios pblicos deben promover un desarrollo econmico y ambiental
sustentable. Respecto a lo ambiental, le cabe al municipio ejercer un estricto
control en la defensa y preservacin de los recursos naturales, preservando las
reas protegidas, manejando los recursos peligrosos y las emisiones txicas, etc.
Para ello se debe promover la participacin ciudadana y la participacin social en
diferentes etapas de la gestin ambiental (diseo, implementacin, evaluacin de
polticas pblicas). De igual forma, las polticas sociales, particularmente las de
atencin a la pobreza, deben orientarse a garantizar una mayor equidad en el
acceso a bienes y servicios bsicos y, en las mismas, el municipio que es la
autoridad ms prxima a la ciudadana, puede jugar un papel central.
Para ello es necesario promover la cooperacin intergubernamental, en el
interior de la cual la federacin cumpla con su funcin compensatoria de
redistribuir recursos para superar los desequilibrios regionales y traspasar a estados
y municipios mayor capacidad decisoria. Esto es parte de los procesos de
descentralizacin y de reforma del estado que estn estrechamente vinculados a los
del nuevo o autntico federalismo, y en los cuales el gobierno municipal deber
jugar un papel protagnico.
Existe una amplia coincidencia en que debe revisarse el marco legal municipal
(art. 115, 25, 26 de la Constitucin, as como la legislacin estatal) a fin de
incorporar al mismo precisiones que surgen de la diversidad municipal, para definir
de manera clara las competencias de los gobiernos locales, del sector privado y del
sector social en la promocin del desarrollo econmico y, en particular, en el
desarrollo econmico regional. De igual forma deben abordarse temas pendientes.
Como son: los municipios indgenas o los gobiernos de las reas metropolitanas.
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117.
REGIONES Y ESTADOS DE MEXICO
Fuente: Elaboracin propia con base en una de las regionalizaciones realizadas por CONAPO (1999)
CHIHUAHUA SONORA
NUEVO
LEON
COAHUILA
TAMAULIPAS
SAN LUIS
POTOSI
BAJA
CALIFORNIA
BAJA
CALIFORNIA
SUR
SINALOA
DURANGO ZACATECAS
AGUASCALIENTES
NAYARIT
COLIMA
JALISCO
MICHOACAN
TABASCO
VERACRUZ
CAMPECHE
YUCATAN
GUERRERO
OAXACA CHIAPAS
PUEBLA
HIDALGO
DISTRITO
FEDERAL
MORELOS
TLAXCALA
QUERETARO
GUANAJUATO
EDO. DE
MEXICO
QUINTANA
ROO
Regin I Regin II Regin III Regin IV Regin V
1
2
3
4
5
6
7
8
1
2
5
3
6
7
8
4
GRFICA 1. POBLACIN DE MXICO 2000
Fuente: Elaboracin propia con base en INEGI XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000
GRFICA 2. POBREZA: REGIONES DE ATENCIN PRIORITARIA POR
MUNICIPIO
Fuente: Elaboracin propia con base en datos del SNIM del CEDEMUN, INEGI 2000, SEDESOL (1999)
Regin I
45,824,592
Regin V
3,223,862 Regin IV
22,199,793
Regin III
20,379,987
Regin II
5,855,178
Total de municipios: 1,858
451
152
335
858
62
Regi n I
Regi n II
Regi n III
Regi n IV
Regin V
GRFICA 3. POBREZA: REGIONES DE ATENCIN PRIORITARIA POR
LOCALIDADES
Fuente: Elaboracin propia con base en datos de SNIM del CSEDEMUN, INEGI Censo 2000, SEDESOL (1999)
GRFICA 4. POBREZA: POBLACION GOBERNADA POR PARTIDO
POLITICO SEGUN ESTADO
Fuente: Elaboracin propia con base en datos SNIM del INAFED septiembre 2002, XII Censo General de
Poblacin y Vivienda INEGI 2000.
3803
374
89
3023
56
13
3856
328
74
8771
355
66
351
23
12
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000
Regin I
Regin II
Regin III
Regin IV
Regin V
Rurales Semiurbanas Urbanas
23%
56%
16%
5%
PAN
PRI
PRD
Otros
Fuente: Elaboracin propia con base en datos del SNIM del INAFED septiembre 2002, XII XII Censo
General de Poblacin y Vivienda INEGI 2000.
Partido poltico Poblacin
No. Ciudades
Capitales
PAN 8,238,801 11
PRI 5,132,334 13
PRD 8,870,334 3
Otros 5 2,313,284

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