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ASPECTOS SOBRE
LA PLANIFICACION EN
AMERICA LATINA
Rita Mara Gamboa Conejo
Jorge Vargas Cullell
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1. PROBLEMAS CONCEPTUALES Y METODOLOGICOS DE LA TEORIA DE
PLANIFICACION EN AMERICA LATINA
a planificacin en Amrica Latina surge con un consenso fundamental: sera
el instrumento racionalizador de un proyecto desarrollista de evolucin
mica y social en los pases de la regin. Inicialmente, se esperaba que
este consenso fundamental actuara como multiplicador sobre el proceso de
elaboracin terica y tcnica, pues ofreca una base sustantiva comn a los enfoques,
conceptos y modalidades tcnicas tendientes a la elevacin de la eficacia de la planificacin
en el desarrollo.
Sin embargo, en el plano de la reflexin terica metodolgica rpidamente se reflej
tanto la ausencia de un verdadero consenso en torno al papel de la planificacin
en el desarrollo, como las diferentes respuestas ante las rigideces que sta enfrent en
el intento por modificar los obstculos econmicos y sociales al desarrollo.
Tres aspectos contribuyeron para que, contrario a lo esperado, se desarrollara
una variedad de enfoques que progresivamente fueron marcando diferencias notables
aun en relacin con la conceptualizacin de los componentes bsicos del proceso de
planificacin. Estos elementos fueron los siguientes:
1- La temporalidad de la planificacin. Este aspecto se refiere a las fases evolutivas
experimentadas por la planificacin, que plantean progresivamente nuevos
problemas y requieren la elaboracin de respuestas tericas y tcnicas novedosas.
Este es el caso de la planificacin predictiva, pionera en la actividad de planifica-
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cin en Amrica Latina, que tena requerimientos y necesidades conceptuales diferentes
a los de la planificacin normativa.
2- Las situaciones particulares de aplicacin. El espacio de la planificacin en Amrica
Latina difera marcadamente entre los distintos pases. Las particularidades
del sistema econmico y social y, en especial, el tipo de sistema poi tico vigente,
determinaban modalidades y posibilidades distintas al proceso de planeamiento
para desempearse como instrumento del desarrollo econmico y social.
3- Las concepciones en torno al tipo de relacin entre la planificacin y el poder
poltico, en lo referente a la discrecionalidad deseada de la planificacin para
orientar el proceso de desarrollo econmico y social. Si bien los contextos de
aplicacin ya eran notablemente variados, las concepciones acerca del papel de la
planificacin diferan no slo entre cada pas sino tambin segn el grupo gobernante.
Resulta evidente que la existencia de diversos enfoques tericos metodolgicos
de la planificacin en Amrica Latina, plantea la necesidad de examinar sus principales
caractersticas. No obstante, una sntesis histrica y temtica de estos enfoques escapa
a los requerimientos del presente artculo, adems de que existen textos que
efectan, con mayor o menor profundidad, esta sntesis.
El objetivo de este trabajo se orienta hacia una cuestin ms delimitada: el examen
de los enfoques y ambigedades presentes en la definicin de ciertos aspectos claves
del proceso de planificacin (concepcin, estilos y estrategias) y de su relacin con
el desarrollo econmico social.
Para cumplir con este objetivo, se ha dividido en tres acpites. En el primero se
exponen los problemas que pueden detectarse en la definicin y operacionalizacin de
conceptos bsicos. En el segundo se analiza la ausencia de una delimitacin precisa de
las poi ticas de planificacin dentro del conjunto de poi ticas econmicas y sociales
del Estado. Finalmente, se desarroll una crtica al estilo predominante de la planificacin
en Amrica Latina, la planificacin normativa.
1. Problemas en la definicin de conceptos claves
En esta parte, la atencin se centrar en el examen de los diversos criterios existentes
en la defin icin de tres aspectos claves del proceso de planificacin: concepcin,
estilos y estrategias de planificacin.
En la exposicin que sigue, se procura dejar claro dos aspectos. Por una parte, las
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distintas formas de entender un mismo concepto y, por otra, los traslapes entre los
distintos conceptos y la falta de precisin en las relaciones con otros componentes del
proceso de planificacin y del desarrollo econmico y social.
1.1. Concepcin de planificacin
El hecho de que la planificacin en Amrica Latina surgiera con un proyecto desarrollista,
como presupuesto, tiene una marcada incidencia en el consenso inicial sobre
la precaria concepcin terica metodolgica de la planificacin como mtodo para
hacer frente a una realidad social, caracterizada por la persistencia de estructuras arcaicas.
Esta delimitacin de la planeacin a un mtodo para alcanzar determinados fines
del desarrollo, fijados de antemano, genera una abundancia de definiciones en
conflicto, pues las concepciones sobre la planificacin varan, segn el tipo de alcances
y repercusiones deseadas.
1) Algunas concepciones se definieron por la naturaleza "determinstica" de la planificacin,
en el sentido de que se supona el futuro como algo seguro o fcil de
cuantificar tcnicamente. Ello ocasion profundas distorsiones en el plano prospectivo.
La concepcin de planificacin circunscrita a esta perspectiva ha sido dimensionada
como "un modelo abstracto de perfecta racionalidad en la toma de
decisiones", sin precisar el rol de la planificacin en el proceso de poi tica econmica
por medio de la intervencin estatal 1.
2) Otros autores han concebido a la planificacin como "orientacin de los cambios
dentro del sistema social" 2. Una definicin de este tipo, tan general, presenta serios
problemas, especialmente porque detrs de ella existen preconcepciones bsicas
referentes a los objetivos del desarrollo y a la competencia de la planificacin,
que no se explicitaron. En la prctica, "Ia orientacin de los cambios" se
convirti en una mera descripcin de necesidades no satisfechas, sin hacer referencia
a los procesos sociales que deban ser modificados para satisfacer estas necesidades
ni al papel y la discrecionalidad de las poi ticas de planificacin para
lograr el cambio social propuesto.
Ambas concepciones actan bsicamente en la esfera de los fines y propsitos de
largo plazo para la planificacin y son de uso generalizado en el perodo de apogeo de
la planificacin predictiva, en la medida en que sta se caracterizaba por las proyecciones
tendenciales y la anticipacin de los problemas a mediano y largo plazo, otorgando
una atencin secundaria a los obstculos del corto plazo.
3) Tratando de precisar el horizonte de tiempo, Foxley concibe a la planificacin
de la sigu iente manera:
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"un proceso imperfecto de exploracin sistemtica del futuro y de la direccin y
coordinacion de los objetivos nacionales bsicos" 3.
Esta definicin tiende a ser ms dinmica en la medida en que incorpora dentro
de lo que ser a un proceso normativo, los problemas de crecimiento de la produccin,
ingreso, consumo, etc. Algunos otros autores precisan ms en tal sentido y la conceptual
izan como un "proceso constante de interaccin entre el elemento poi tico y tcnico".
El principal problema de esta forma de entender la planificacin es que si bien
incorpora un elemento dinmico de retroalimentacin, al precisar el tipo de relacin
entre los aspectos polticos y tcnicos, cae en versiones simplificadoras, como se ver
en el apartado siguiente. En general, puede sealarse por ahora que aunque esta conceptualizacin
parte de objetivos del desarrollo que implican modificaciones ms o
menos profundas de la situacin inicial, proponen al mismo tiempo a la planificacin
como un proceso tcnico, cuya racionalidad, por s misma, es un factor decisivo para
la toma de decisiones previstas por parte del poder poi tico.
1. 2. Estilos de planificacin
La definicin de los estilos de planificacin ha sido uno de los temas ms polmicos
y controversia les en las discusiones especializadas, sobre el cual no se han logrado
acuerdos precisos.
Algunos autores, al definir los estilos, lo hacen en funcin de las siguientes variables:
1- Relaciones de la planificacin con el sistema particular que se pretende planificar.
2- Relaciones de la planificacin con el sistema general donde se inserta.
3- Seanal iza una combinacin de las dos relaciones 4
El primer tipo de variable se refiere a las posibles relaciones de la planificacin
con el objeto especfico que se va a orientar, en ese sentido se est definiendo una
imagen del problema a tratar y el posible control que se puede establecer sobre ese sistema
que se afecta. El segundo tipo de variable son aquellas que se refieren a las relaciones
de la planificacin con el sistema general en donde la plan ificacin est inserta",
lo que coadyuva a dimensionar la imagen-objetivo a la cual se aspira a nivel societal.
* Segn propuesta de Bert Helmsing.
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De acuerdo con Helmsing, las variables pueden generar posiciones diversas debido
a sus caractersticas y las combinaciones que de ello surgen pueden entenderse como
estilos de planificacin. Citando a Friedmann, seala que:
"los distintos estilos de planificacin son asociaciones con diferentes combinaciones
de variables, que incluyen el nivel de desarrollo econmico, la organizacin
poltica ... " s .
Las modalidades o estilos van a ser, por lo tanto, las distintas dimensiones de la
planificacin, producto de las combinaciones binarias establecidas, lo cual en gran medida
depende del procedimiento utilizado para planificar. Helmsing identifica las sigu
ientes modal idades:
1) Plan libro y planificacin proceso:
En la primera modalidad, el plan es el elemento medular del proceso 6. En el segundo
caso, en el transcurso del proceso de planificacin se adoptan decisiones y la
formulacin del plan no es trascendental 7.
2) Racionalismo comprehensivo e incrementalismo no coordinado:
En el racionalismo comprehensivo, los procesos a ser evaluados cubren el mayor
espacio posible de accin, definido por una delimitacin exhaustiva de problemas a
solucionar. El incrementalismo no coordinado se refiere al uso de estrategias especficas
para seleccionar y afectar especficamente a determinados problemas, sin mayor
coordinacin entre s.
3) Planificacin normativa y planificacin funcional:
La planificacin normativa es aquella -segn Helmsing- en la cual los objetivos
de la planificacin forman parte del proceso de planeamiento. La planificacin funcional,
por el contrario, tiene dada de antemano una serie de objetivos cuya pertinencia,
y necesidad no son evaluados dentro del proceso de planificacin.
La definicin de Helmsing sobre los estilos de planificacin y las modalidades binarias
presenta varios problemas que conviene sealar. Cabe indicar que Helmsing enfatiza
en la interaccin entre variables particulares y variables del contexto de la planificacin
y el desglose de estas variables "determinantes", se refiere a aspectos de orden
metodolgico acerca del tipo de planificacin deseado, como toma racional de decisiones.
Las variables econmicas y sociales, y lo que es ms sustancial, el proyecto
poi tico y la estrategia de desarrollo son cuestiones no abordadas dentro de la re-
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flexin de los estilos de planificacin. Ello parece sugerir una externalidad, no bien
fundamentada, del proceso de planeamiento en relacin con el desarrollo econmico
y social.
La definicin de los estilos como procedimiento para planificar ofrece una formulacin
demasiado general, que no precisa un aspecto clave: la relacin entre el estilo
de planificacin y la estrategia de desarrollo.
Por otra parte, la definicin de las modalidades incluye una serie de variables que
no delimitan con claridad el mbito real de cada modalidad en relacin con las restantes
combinaciones binarias. La discriminacin presentada por Helmsing se refiere a la
generalidad o particularidad de una determinada combinacin binaria, pero esto presenta
problemas como: el hecho de que una variable particular, p. ej. "Control sobre
el sistema", es, de hecho y pese a la propuesta del autor, una variable que tambin est
presentada en el sistema general o contexto de la planificacin. Lo mismo puede
decirse de otras variables tales como "extensin de la imagen" y "retraso en el tiempo
para la retroa Iimentacin".
En forma ms precisa debemos sealar que el nico criterio real para separar las
variables que corresponde a una combinacin binaria de otra, es la escala del proceso
de planificacin y no la consideracin de variables excluyentes entre cada par de modalidades
en relacin con los dos pares restantes.
En oposicin al enfoque de Helmsing, algunos autores relacionan los estilos de
planificacin con los proyectos nacionales de desarrollo, pues se entiende el estilo
como:
"el proceso mediante el cual puede racionalizarse la implementacin de un proyecto
nacional de desarrollo" 8.
El estilo de planificacin es parte intrnseca de una estrategia de desarrollo y el
proceso de planeamiento en cuanto a su forma, contenido y alcances se encuentra en
funcin de esta estrategia.
Bajo esta concepcin se definen cuatro estilos, estando su particularidad en la
forma como el proceso de planificacin decida resolver tres aspectos bsicos: el mecanismo
de asignacin de recursos (mercado libre, controlado, etc.), los actores (agentes
privados, extranacionales y el Estado) y una concepcin de planificacin.
El problema de este enfoque es que, al no trazar una separacin clara entre estrategia
de desarrollo econmico y social y estilo de planificacin, quedan insuficiente-
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mente considerados los aspectos especficos de la planificacin en tanto proceso de
toma de decisiones y orientacin de los cambios sociales y econmicos previstos. No
se trabajan consistentemente los aspectos metodolgicos referentes al procedimiento
de planificacin, como lo intenta realizar Helmsing, al sobrevaluarse el tratamiento de
la relacin entre planificacin y desarrollo econmico social.
1.3. Estrategia de planificacin
El concepto de estrategia de planificacin ha sido trmino para el cual no se ha
delimitado un mbito preciso, pese a que es muy frecuentemente empleado. En la
prctica, se han presentado dos tendencias:
1- Se lo ha entendido como sinnimo de estilo de planificacin, fundamentalmente
cuando a ste lo orienta un plan libro como elemento medular que da forma y
define al proceso de planeamiento.
2- Se lo ha homologado con el proceso nacional de desarrollo, o los objetivos ms
generales del desarrollo econmico y social.
En ninguno de los dos casos, los ms comunes, hay una claridad de lo que se entiende
por estrategia de planificacin y de su pertinencia terica.
1.4. Uso indistinto de las denominaciones de planificacin
Para ofrecer un panorama ms amplio de la ambigedad conceptual predominante
en los procesos de planificacin, se analizar en este acpite el uso indistinto que diversos
autores le dan a ciertas denominaciones clsicas dentro de la planificacin. Especficamente,
se expondr el caso de la planificacin normativa, ya sea como concepcin,
estrategia y estilo, y de la planificacin proceso:
En primera instancia, existe una tendencia recogida por Del Valle a asimilar a la
planificacin normativa como una concepcin, en la medida en que se seala que sta
se preocupa:
"por la definicin de los fines para el sistema a la luz de las probables consecuencias
que puede tener para el sistema total" 9
Para Carlos Matus, la planificacin normativa es el dominio de la norma sobre "el
clcu lo predictivo" 1o .
En ambos autores, el producto es la definicin de objetivos para un proyecto
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concreto por sobre las tendencias de la realidad, con el propsito de dominar las evoluciones
espontneas del "tiende a ser" por el "debe ser", lo que le da un carcter de
concepcin.
Otros autores sealan que este "tipo" de planificacin se ha orientado, de forma
casi inevitable, "a la formulacin de un plan libro" como hilo conductor del proceso
de planteamiento. El plan libro emerge, entonces, como un aspecto constitutivo de la
planificacin normativa 11, En ese sentido Helmsing agrega:
"el plan libro es el elemento central, es uno o ms objetivos que son traducidos
en objetivos, programas y proyectos ordenados en el tiempo" 12.
Si el plan libro es el elemento dominante en el proceso de planeamiento dominado
por la planificacin normativa, se pueden generar dos situaciones particulares:
1- Concebir el plan libro como el sustituto de una estrategia de desarrollo; y
2- entenderlo como la modalidad (tipo o estilo) de planificacin inscrita en un determinado
proceso de desarrollo.
En cuanto a definirlo como estilo, Helmsing y otros autores sealan que la planificacin
normativa es la forma de planificar en la cual:
"los objetivos mismos que definen el espacio de accin son sujetos a un anlisis,
los cuales sern revisados cuando la necesidad se presente" 1 3
Si se asimila el plan libro con la estrategia de desarrollo, se tiene, entonces, que
la planificacin normativa no slo es una concepcin de planificacin, sino, adems,
una estrategia de desarrollo, cosa que ningn autor aceptara. Por otra parte, si se define
el plan libro como estilo, se tiene que la planificacig normativa es una concepcin
y un estilo de planificacin a la vez, lo que presenta problemas anal ticos bastante claros
en la definicin real de su mbito.
Adems de los problemas sealados anteriormente, existen definiciones encontradas
de lo que se entiende por planificacin normativa. Mientras que para Helmsing,
es una modalidad (ni siquiera un estilo) bsicamente innovativa, para Matus es una
concepcin que se caracteriza precisamente por lo contrario: por el dominio de la norma
previamente establecida.
La planificacin proceso ofrece una situacin similar a la planificacin normativa
en cuanto a su ambigedad conceptual. De Mattos seala que "el plan libro no es un
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requisito indispensable" puesto que el desarrollo de la planificacin se basa en un conjunto
de poi ticas con "alto grado de coherencia entre s" y sustentada con una estrategia
"lo suficientemente dinmica" para incorporar los cambios necesarios 14.
Por ello, es preferible adherirse a la concepcin de planificacin proceso, la cual
se convierte, a la vez, en la estrategia que delimita al proyecto deseado. Del Valle agrega
que la planificacin proceso es la que define lo que "puede hacerle" a la luz de lo
que "debera hacerse" 1 5
A la planificacin proceso se le define un carcter estratgico, de incorporacin
del elemento poi tico, por contraposicin de la planificacin normativa, que enfatiza
solamente en las variables econmicas. Este carcter de proceso y de estrategia al mismo
tiempo, introduce a una complejidad mayor, para la cual se tiene un dominio tcnico
instrumental y poltico poco conocidos. Al margen de esta circunstancia, lo cierto
es que a la planificacin proceso, al asignrsele un carcter estratgico, se convierte
subrepticiamente tanto en una concepcin como en un estilo de planificacin, planteando
nuevos problemas en la relacin con los procedimientos de planificacin, el engarce
con los proyectos nacionales de desarrollo y con las estructuras del poder poi tica.
Esta situacin se puede observar con bastante claridad en la definicin que ofrece
Matus acerca de la planificacin estratgica * :
"es un proceso continuo y sistemtico de anlisis y discusin para seleccionar
una direccin que guie el cambio sttuacional y preceder y presidir las acciones
que le construyan viabilidad, venciendo la resistencia incierta y activa de oponentes"
16.
2. Indefinicin analtica de las polticas de planificacin
A pesar de la abundante bibliografa sobre planificacin y el hecho de que la realizacin
de los planes de desarrollo ha sido una actividad permanente, tiende a darse
frecuentemente cierta ambigedad respecto de los contenidos de la poi tica econmica,
los contenidos de la planificacin y las relaciones sustantivas entre ambos aspectos.
El problema puede formularse de la siguiente manera:
Si se adoptan las definiciones tradicionales de poltica econmica** y de planifi-
* La perspectiva de Matus es altamente sugerente pero no ser analizada.
** Entendiendo a la poltica econm ica como el proceso de toma de decisiones y acciones para modificar
u
orientar el comportamiento econmico de determ inada manera.
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cacin* no queda claro si toda intervencin del Estado en la esfera econmica y social
es una poi tica de planificacin o slo los aspectos de esta intervencin contenidos
en los planes de desarrollo.
En principio existen dos parmetros que, tericamente, diferencian a las poi ticas
de planificacin del resto de acciones del Estado en las esferas econmica y social:
1- El principio de racionalidad. La planificacin se convierte en parte integrante
del proceso de poi tica econmica en la medida en que se la utiliza como el instrumento
para la operacionalizacin de las decisiones de poi tica, lo cual se concretiza en
la adopcin de aquellas decisiones y acciones tcnicamente fundadas, contenidas dentro
del proceso de formulacin y ejecucin de los planes de desarrollo.
A la inversa, no seran parte de las poi ticas de planificacin todas aquellas decisiones
y acciones del Estado que no guarden el principio de racionalidad, es decir, la
fundamentacin tcnica y metodolgica en el plan de desarrollo.
2- El segundo parmetro, en estrecha relacin con el principio de racionalidad,
es el esfuerzo deliberado por introducir cambios deliberados en una situacin econmico-
social dada para alcanzar una imagen objetiva determinada. De acuerdo con este
parmetro, seran poi ticas de planificacin todas aquellas decisiones y acciones que,
adems de ser tcnicamente racionales, provoquen modificaciones en el sistema, en la
direccin de los objetivos del desarrollo.
Pese a que ambos parmetros -la racionalidad y el cambio deliberado- al parecer
delimitan formalmente el mbito de la planificacin dentro del conjunto de acciones
de intervencin estatal, en la realidad existen varios problemas que anulan esta delimitacin
formal:
1- Es bien conocido el hecho de que los planes de desarrollo han sido, en la
prctica, relegados del proceso de la poi tica estatal, tanto por una serie de deficiencias
de la planificacin, como por el escaso control del poder poi tico para hacer vinculantes
las decisiones de planificacin al conjunto de agentes de la estructura econmica
y social.
2- En muchos casos, los planes de desarrollo son parciales en la medida en que
se limitan a dictar lineamientos generales de poi tica para diversos sectores econmi-
* Entendiendo a la planificacin como un mtodo para la racionalizacin de la toma de decisiones y
acciones
de poltica estatal, tendientes a producir modificaciones en la estructura econmica y social de acuerdo
con
los objetivos del desarrollo.
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cos, sin considerar mecanismos concretos de aplicacin de estos lineamientos, excluyendo
el problema de la concentracin de poder poi tico y econmico de los grupos
sociales nucleados en torno a estos sectores.
3- La planificacin no ha sido persuasiva en cuanto a su rol en la racionalizacin
de las actividades de la administracin pblica. Con frecuencia, las distintas dependencias
gubernamentales tienen sus propios criterios para racionalizar las actividades
de su competencia, que no coinciden necesariamente con los lineamientos generales
contenidos en los planes de desarrollo. Ello genera fricciones y rigideces entre las
diversas instituciones pblicas, cada una siguiendo su propio "pian", pero provocando
en su conjunto una accin desordenada.
4- La crisis econmica ha demostrado que pese al desarrollo de las poi ticas de
planificacin tendientes a producir cambios cualitativos en el sistema econmico y social,
el Estado ha carecido de un control real sobre los ejes estratgicos de la evolucin
econmica a nivel nacional. Frente a la imagen objetivo de una sociedad modernizada,
con una econom a crecientemente autocentrada y una redistribucin ms equilibrada
del producto social, propugnada por la planificacin en los inicios de la dcada anterior,
la realidad actual es muy distinta: la grave crisis econmica, social y poi tica domina
el panorama de Amrica Latina para los prximos aos. En esta situacin, resulta
muy difci I deslindar aquellas poi ticas del Estado que tend an al cambio deliberado
para obtener la imagen objetivo descrita, pues el resultado global es altamente desfavorable
para las previsiones de la poi tica de planificacin. El cambio deliberado,
uno de los parmetros bsicos para delimitar las poi ticas de planificacin del resto de
las actividades estatales en el plano formal, se convierte en la prctica en un criterio
muy difcil de aplicar, por no decir ocioso.
Los problemas descritos plantean serias objeciones a la utilizacin de los criterios
del principio de racional idad y del cambio deliberado para acotar a las poi ticas de
planificacin en un contexto econmico, social y poltico como el de Amrica Latina.
La definicin del principio de racionalidad parece ser no tanto una cuestin formal
de adopcin de soluciones tcnicamente fundamentadas, sistemticas en el tiempo,
sino una cuestin mucho ms sustantiva referente a la capacidad de control de la
planificacin sobre los procesos sociales y de la congruencia de las decisiones y acciones
estatales con la imagen objetivo. Por otra parte, el principio del cambio deliberado
obedece, con claridad, a un problema de poder poltico y de la incorporacin de las
variables poi ticas en la formulacin y ejecucin de los planes de desarrollo.
La caracterizacin de la planificacin como un proceso de alto contenido tcnico,
en donde "se organ izan todos y cada uno de los actos econmicos del gobierno en
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forma consciente y sistemtica en persecucin de los mayores objetivos de su poi tica"
17, no parece ser un criterio del todo claro para delimitar la especificidad de la
planificacin en el contexto latinoamericano, pues casi a priori llevara a la conclusin
de la inexistencia de cualquier forma real de planificacin en esta regin, a juzgar por
los resultados (a excepcin de Cuba).
En realidad se han dado dos tentativas al respecto: por una parte, reducir la especificidad
de la planificacin a la existencia formal de un principio de racionalidad, por
va del cual se podra demostrar que en casi cualquier dependencia estatal se siguen
procesos de decisiones con algn fundamento tcnico. Por otra parte, esgrimir como
criterio para la delimitacin de la planificacin, la existencia de una congruencia real
entre el cambio previsto por las poi ticas de planeamiento y la evolucin real de la situacin
econmica y social de los pases, lo cual lleva directamente a la conclusin de
que no existe planificacin en el contexto regional.
Las dificultades sealadas apuntan hacia un problema no resuelto en la teora de
la planificacin en Amrica Latina.
3. Limitaciones de la planificacin normativa
Desde los inicios de la actividad de planificacin en Amrica Latina, el estilo predominante
ha sido "planificacin normativa", cuya accin se orienta "al clculo predictivo
sobre las tendencias dinmicas reales del sistema", del "debe ser" sobre el
"tiende a ser" II!. Esta particularidad ha generado discusiones en torno al grado de validez
y eficacia posible, puesto que el carcter tcnico predominante en el proceso,
provoca una serie de limitaciones, que se sealan a continuacin.
1- Se concibe la planificacin como una tcnica neutra aplicable a cualquier
proceso social. Este supuesto es altamente cuestionable porque al entender la planificacin
como un instrumento racionalizador de la actuacin del Estado en el sistema
econmico, se subestim la complejidad de la intervencin en un proceso social fuertemente
contradictorio, con marcadas desigualdades y tensiones sociales.
Por otra parte, este supuesto oculta el hecho de que los grupos de poder en la
conduccin del Estado definen segn sus intereses los lmites de accin de la planificacin,
y su prctica debe ser congruente con este espacio. La neutralidad tcnica y po-
I tica reclamada en el ejercicio de la planificacin normativa, no puede sostenerse al
examinar la relacin entre sta y el desarrollo econmico-social.
2- Se concibe la planificacin inmersa en un contexto armnico, de consenso,
sin oponentes.
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Si se ignora la existencia de fuerzas sociales con objetivos dismiles y frecuentemente
contrapuestos, el anl isis del problema de viabilidad poi tica no puede ser tratado
eficazmente. La planificacin normativa centra su accin en el clculo econmico
del plan. La viabilidad poi tica es un dato externo a ste, que se resuelve por medio de
la consulta del nivel tcnico al nivel poi tico, puesto que este ltimo es el que define
los lmites para el proceso de planificacin.
La viabilidad del proyecto social depende de esos lmites establecidos desde fuera.
No hay preocupacin en la prctica de planificacin por construir la viabilidad en
la medida que no hay otros actores oponentes. El Estado es el nico actor y no se
considera la existencia de proyectos alternativos. Los diferentes grupos gremiales y organizaciones
sociales pasan a ser agentes econmicos con un rol asignado y delimitado
por la actividad econmica.
Al considerar a las fuerzas sociales de esta manera, la planificacin normativa
pierde su carcter histrico: la real idad es expresin de fuerzas en oposicin y el plan
normativo (plan libro) no refleja esa dimensin. El "debe ser" se proyecta dentro de
una racionalidad formal, de "gran consenso".
3- Se concibe la planificacin como una tcnica orientada a la esfera econmica,
que no capta la complejidad del proceso real de cambio social.
Esta consideracin tiene sustento en lo anterior. La planificacin normativa, al
inspirarse en la neutralidad, el consenso y la actuacin sobre variables macroeconmicos,
no puede por lo tanto comprender fuerzas sociales contradictorias entre s.
La eficacia econmica se antepone a la eficacia poi tica, perdiendo la interrelacin
entre lo econmico y lo poi tico y sin proponer un concepto claro de totalidad
social.
En la medida en que el problema de la viabilidad poi tica no es trabajado, el mbito
de racionalidad del proceso se encuentra determinado por el espacio del inters
econmico de los sectores productivos vinculados a los grupos de poder.
4- Se concibe la planificacin normativa como un proceso que slo es practicable
desde el Estado. Al ser entendido el proceso de planificacin desde la perspectiva
de Estado, la preocupacin principal se torna en la cuestin de quin planifica y desde
qu posicin de poder lo hace. El marco de la sociedad en su conjunto resulta equivalente
a "desde el Estado", circunscribindose la planificacin normativa a un caso particular
de su prctica.
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5- La planificacin normativa no aborda el problema de los cambios estructurales.
Esto es ocasionado por la vaguedad del concepto de estructura: en las categoras
bsicas de la planificacin normativa este concepto no tiene sentido, sino en "forma
indirecta en base a supuestos sobre la estructura y el nivel de la produccin, la contribucin
del ingreso o cualquier otra relacin entre las categorias propias de la contabilidad
nacional" 19. Por ello este tipo de planificacin en su accin no puede tratar
adecuadamente "el proceso por el cual se producen las estructuras y qu condicionantes
y determinaciones tienen las mismas sobre el proceso social" 20.
Estas limitaciones de la planificacin normativa han ocasionado que diversos autores
sealen varios aspectos negativos:
1- Es una planificacin que permite administrar el rgimen econmico-social
dentro de un cierto marco de racional idad, garantizando el proceso de acumulacin y
de determinadas condiciones de estabilidad poi tica.
2- Tiende a ser atomstica en dos sentidos: por un lado, limita el mbito de su
accin al Estado. Por otro lado, reduce la accin del Estado a la esfera de lo econmico
y de la planificacin econmica para los sectores sociales vinculados al poder.
3- La construccin de viabilidad poi tica no se considera en la propuesta de
desarrollo. Esto es un dato exgeno. En buena medida ello puede ser explicado por el
espacio de accin que se propone la planificacin normativa, que elude afectar los
procesos econmicos y sociales. La planificacin normativa ve condicionada su accin
y eficacia debido a que se asla en lo tcnico, desconoce las condiciones de conflicto,
de lucha social en que se realiza. Sus conceptos no pretenden, por lo tanto, explicar la
complejidad social y poi tica como parte del fenmeno, sino dar respuesta a problemas
de ndole econmica que puedan ser descritos por la contabilidad nacional.
A manera de conclusin se puede decir que el sealamiento de estos problemas
tericos, en primer lugar, no pretende en ningn momento cuestionar la eficacia sustantiva
de la planificacin, en tanto cuente con condiciones econmicas y poi ticas
-decisin de las instancias de poder- para su formulacin e implementacin y de esa
forma provocar cambios en el desarrollo deseado; lo cual, a su vez, depende de la dimensin
ideolgica desde la cual se entiendan esos cambios. En ese sentido las posiciones
pueden oscilar desde entenderla como medio para apaciguar contradicciones al interior
del sistema capitalista funcionando dentro del "gran consenso social", hasta verla
como el instrumento para un cambio cualitativo en la relacin subdesarrollo-desarrollo,
sin tomar en consideracin la prospectiva posible en la cual se mueve.
En segundo lugar, su planteo responde a la necesidad de abrir una lnea de discu-
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sin, sobre teora de la planificacin, puesto que es un rea poco tratada no slo en
sus aspectos tericos sino prcticos a nivel de Amrica Latina y muy particular en
Costa Rica.
11. ESPECIFICIDAD DE LAS POLlTICAS ESTATALES DE PLANIFICACION
I proceso de planificacin constituye una modalidad de la intervencin estatal
en los circuitos de produccin, circulacin, distribucin e intercambio
de mercancas. Los diversos procesos de planificacin se distinguen segn el
proyecto poi tico y la estrategia de desarrollo en el que se encuentran inscritos,
por una parte; y segn el conjunto de condiciones econmicas, sociales y poi ticas,
que definen la viabilidad de ese proceso a partir de una determinada correlacin
de fuerzas y espacios poi ticos.
No obstante se plantean dos interrogantes que conviene despejar:
1- Cul es la especificidad de las poi ticas de plan ificacin dentro del conjunto
de intervenciones del Estado en los procesos econmicos y sociales?
2- Cules son los elementos componentes de las poi ticas, estatales, en general,
y de las polticas de planificacin, en particular, en tanto intervenciones en los
procesos econmicos y sociales?
Quisiramos abordar la respuesta a estos problemas desde la perspectiva metodolgica,
de construccin de criterios operativos para un anlisis emprico de las polticas
de planificacin. Resulta conveniente explicitar, sin embargo, los puntos de partida
tericos de una propuesta metodolgica para el estudio de las poi ticas estatales y
de la especificidad de las poi ticas de plan ificacin dentro de ellas. Estos puntos de
partida se exponen bajo la forma de supuestos, con el propsito de remitir a la consulta
bibliogrfica, el debate acerca del carcter del Estado capitalista y su vinculacin
con la econom a y la poi tica 21
Los supuestos de la propuesta metodolgica que se expone son los siguientes:
1- El Estado capitalista es un estado de clase y no una entidad conciliadora de
los diferentes grupos sociales. No es, por tanto, una entidad con capacidad de situarse
por encima de las determinaciones sociales y de expresar el inters comn de toda la
sociedad.
160
2- El carcter de clase del Estado capitalista se manifiesta en sus funciones vitales,
tanto en el proceso de acumulacin de capital como en la dominacin poI tica.
3- El Estado capitalista no interviene "desde fuera" en las relaciones econmicas.
"En estas sociedades, el Estado es un elemento constitutivo del conjunto de relaciones
sociales generado en el proceso de reproduccin capitalista de la sociedad" 22.
4- El Estado capitalista no es un simple instrumento pasivo en manos de una
clase o un sector de ella. Indisolublemente relacionado con su determinacin de clase,
el Estado es un espacio poI tico de confrontacin entre las distintas fuerzas sociales y
poI ticas.
Es importante sealar que la propuesta metodolgica para el anlisis de los componentes
o dimensiones de las intervenciones pblicas que se desarrollar a continuacin,
no se refiere exclusivamente a las poI ticas de planificacin, sino, en general, a
las poI ticas estatales. Lo anterior es as porque, en este nivel, la propuesta trabaja
distinguiendo
el elemento comn de las poI ticas de planificacin con el resto de las acciones
del Estado: el atributo de ser una intervencin estatal o pblica.
1. Componentes de las polticas estatales
El concepto de poI tica estatal est relacionado con la sucesin de intervenciones
pblicas en los procesos econmicos y sociales 23. Desde el punto de vista de la investigacin
emprica, la cuestin ms importante es el esclarecimiento de cmo los distintos
componentes o dimensiones de las poI ticas estatales expresan una forma especfica
de relacin con los procesos econmico-sociales y con la escena poi tica.
En el tratamiento de la cuestin anteriormente indicada, se han perfilado dos deformaciones
caractersticas, que obstaculizan un anli9is serio y riguroso de la intervencin
pblica:
1.1. La reduccin del mbito de la poI tica estatal a la esfera de su formulacin,
es decir, de la declaracin de intenciones contenidas en los documentos oficiales yen
las declaraciones pblicas de los funcionarios de gobierno. Bajo esta concepcin, la
poI tica estatal es, ante todo, el discurso referente a cmo en las entidades pblicas se
concibe la realidad social y econmica, los objetivos que dicen perseguir y la estrategia
escogida, en su nivel de formulacin.
La reduccin del concepto de poI tica estatal a los criterios poI ticos y tcnicos
que aparecen en los documentos y declaraciones pblicas (por ms que se pretenda
realizar una lectura "crtica"), comporta dos serios problemas:
161
a) excluye del anlisis el conjunto de mecanismos jurdicos, financieros y de apoyo
institucional por medio de los cuales el Estado realmente interviene en los procesos
econmicos y sociales;
b) imposibilita la indagacin acerca de la verdadera racionalidad de la intervencin
pblica -ms all de la declaracin de intenciones-, en tanto no plantea parmetros
objetivos que relativicen la racionalidad de la formulacin dentro del contexto de la
ejecucin y del impacto real de la poi tica estatal sobre los procesos en los que incide.
1.2. Una segunda deformacin es la tentacin empirista, que no jerarquiza ni
discrimina los distintos componentes de las poi ticas estatales. Esta deformacin empirista
describe los planes, la legislacin, los instrumentos de poi tica econmica y social
(inversin pblica, crdito, subsidios, barreras arancelarias, etc.) en un mismo piano,
como una sucesin de acontecimientos sin ms orden que su aparicin cronolgica.
El supuesto bsico de esta deformacin es que los datos y documentos "hablan
por s mismos" y que la tarea del investigador es localizarlos y presentarlos sin mayor
alteracin.
Esta concepcin limita cualquier intento por analizar la direccionalidad de las
poi ticas estatales, las relaciones poi ticas y tcnicas entre las distintas acciones que
convergen en una determinada intervencin pblica y el esclarecimiento de la verdadera
racionalidad de las poi ticas estatales. En resumen, la deformacin empiricista no
permite avanzar ms all de un "ordenamiento" acrtico del material recopilado.
Las dos deformaciones sealadas indican la importancia de un ordenamiento de
las distintas dimensiones de la intervencin pblica, que permita reconstruir la complejidad
de los procesos econmicos, sociales y poi ticos que inciden en las poi ticas
estatales.
Algunos autores han desarrollado sugerentes propuestas metodolgicas para el
anl isis de las poi ticas estatales.
Adoptaremos como punto de referencia, la propuesta de J. Lojkine para el estudio
de las poi ticas urbanas, pero que puede general izarse a toda poi tica estatal.
Lojkine afirma que toda poi tica urbana (para nuestro caso, toda poi tica estatal) posee
tres componentes: la dimensin de formulacin, o de los criterios decisionales e
ideolgicos; la dimensin de la "poltica real", o de los mecanismos reales de intervencin
y, finalmente, los efectos reales y no supuestos de la intervencin estatal sobre
los procesos econmicos sociales:
"En realidad (la politica urbana) tiene tres dimensiones:
162
1). . . 'los criterios decisionales e ideolgicos';
2) una dimensin operacional, que es el conjunto de las prcticas reales por las
cuales intervienen financiera y juridicamente el estado central y los aparatos
estatales locales ... ;
3) una dimensin (, . .) que condensa, mide materializa y mide, por ello mismo,
los efectos sociales (de las dimensiones anteriores)" 24.
La tesis del autor es que, precisamente, el anlisis del impacto real de las poi ticas
estatales sobre los procesos sociales y econmicos devela la verdadera orientacin
y racionalidad de la intervencin pblica, al descubrir cules relaciones son reforzadas
o modificadas -yen qu sentido- por la accin estatal.
La propuesta de Lojkine tiene cuatro aspectos positivos que importa destacar:
1- Revela la verdadera racionalidad de la poi tica estatal en contraposicin con
la racionalidad aparente, contrastando los efectos reales de la intervencin pblica con
los objetivos y efectos esperados en el nivel de la formulacin.
2- Aborda la complejidad de la intervencin estatal, examinando cada una de
sus dimensiones y caracterizando, a la vez, las relaciones especficas de coherencia o
desface entre estas dimensiones. Por tanto, plantea las siguientes preguntas:
-es coherente lo que se formu la con lo que se ejecuta?;
-son coherentes entre s las distintas acciones de ejecucin?;
-es coherente lo que se formu la y se ejecuta con los efectos reales provocados?;
-cul es la verdadera racionalidad que emerge de los efectos reales provocados?
3- Caracteriza el tipo de articu lacin de la intervencin pblica con los procesos
econmicos y sociales sobre los cuales incide, al identificar y medir los efectos reales
de las poi ticas del Estado. Con ello puede resolverse, en la prctica investigativa, el
inconveniente que significa estudiar la accin estatal como un elemento externo a los
procesos econm icos 2 S
4- El anlisis de los efectos reales hace posible trabajar, por ltimo, una cuestin
medu lar: la intervencin pblica permite corregir los problemas econmicos y
sociales que motivan la accin estatal (o por lo menos atenuarlos) o constituye un factor
que, a mediano o largo plazo, tiende a agravar estos problemas?
163
De acuerdo con el enfoque de Lojkine, es importante aclarar que la respuesta a la
pregunta anterior no remite a un simple problema de eficacia de las polticas estatales.
Por el contrario, plantea la cuestin del verdadero carcter de la intervencin en los
procesos econmicos y sociales sobre los que incide. Partiendo del anlisis de la racionalidad
que emerge de los efectos reales de las polticas estatales, puede estudiarse la
influencia especfica de factores polticos y tcnicos en la aparicin del desface entre
las intenciones y los efectos reales de la intervencin pblica.
Pese a la utilidad de la propuesta examinada, Lojkine no desarrolla metodolgicamente
el problema de cmo se relacionan las fuerzas poi ticas en su dinmica de
alianzas y confrontaciones con la intervencin pblica. Al no trabajar este aspecto
propiamente poi tico de la intervencin pblica, existe un tratamiento inadecuado de
un aspecto central en el anlisis de las poi ticas estatales: la relacin entre poi tica estatal
y lucha poltica. En efecto, toda intervencin pblica en los procesos econmicos
y sociales se desarrolla acompaada de una situacin poi tica que puede favorecer
(u obstaculizar) esta intervencin. El sealamiento de las dimensiones de formulacin,
ejecucin y efectos reales no permite entender -por s mismo- cmo el accionar de
las fuerzas poi ticas incide en las posibilidades de intervencin pblica: de qu manera
una determinada correlacin de fuerzas afecta a los diversos componentes de la poi tica
estatal.
De no reflexionarse acerca del problema anteriormente sealado, puede correrse
el riesgo de deformar el anlisis de la intervencin estatal en tres sentidos:
1- El peligro de considerar las acciones de las fuerzas polticas slo como elementos
externos a los procesos de formulacin y ejecucin de la poltica estatal, que
actan como reaccin a los efectos de la intervencin pblica, sin estudiar en qu medida
estas fuerzas actan tambin en el interior de estos procesos.
2- El peligro de entender los desfases en el interior de la intervencin pblica
simplemente como una asincron a entre los distintos componentes de las poi ticas estatales,
sin considerar que la incidencia de las fuerzas poi ticas lleva, con frecuencia, a
acciones contradictorias en el interior de las mismas instancias de formulacin y ejecucin.
De ah que en ciertas ocasiones pueda observarse el empleo de instrumentos de
poi tica econmica y social cuyos efectos son contrapuestos o, en ocasiones, documentos
oficiales con objetivos dismiles o estrategias encontradas.
3- El peligro de una carencia de elementos explicativos de las razones polticas
que subyacen a los cambios en la orientacin de las polticas estatales y en el tipo de
instrumentos de poi tica que se adoptan.
164
Los problemas apuntados sealan la necesidad de responder a la siguiente pregunta:
zcmo incide la lucha poi tica en la poi tica estatal?
La respuesta es que la dinmica de alianzas y confrontacin entre las diversas
fuerzas sociales y poi ticas incide tanto desde el exterior como del interior de la poI itica
estatal. Esta doble incidencia puede fundamentarse de la siguiente manera:
1- La lucha poi tica no puede reducirse al mbito de las intervenciones pblicas
en los procesos econmicos sociales, en tanto regulacin de dichos procesos, sean
stos a nivel sectorial, regional o global. La poi tica se refiere, en lo fundamental, al
problema del poder y de la organizacin general de la sociedad, lo que constituye una
premisa de cualquier intervencin pblica posterior. Por otra parte, las fuerzas polticas
tienen una existencia exterior al Estado y presionan desde afuera al aparato estatal
para la adopcin de determ inadas acciones o para una reorientacin global de la estructura
socioeconmica de un pas.
2- Al mismo tiempo, la lucha poltica incide desde "adentro" al proceso de
formulacin y ejecucin de las polticas estatales. Esta caracterstica se debe a dos hechos:
- las fuerzas poi ticas tambin actan en el interior del aparato estatal: sindicatos
de empleados pblicos, funcionarios intermedios que apoyan determinados proyectos
poi ticos o finalmente, los altos dirigentes del gobierno, que le imprimen una
orientacin general a la accin pblica, en concordancia con proyectos partidarios;
- las decisiones en torno a la formu lacin de determ inados objetivos y estrategias
y empleo de ciertos instrumentos de poi tica econmica y social representan, por
s mismos, opciones apoyadas o rebatidas poi ticamente por las fuerzas poi ticas que
actan dentro o fuera del aparato estatal.
La lucha poltica, entonces, no llega "hasta las puertas del Estado", sino que las
mismas poi ticas pblicas, desde el momento de su formu lacin, se convierten en terreno
para el accionar de las distintas fuerzas poi ticas, interesadas en apoyar o evitar
el desarrollo de una determinada intervencin estatal.
Precisamente debido a que la intervencin pblica es terreno poltico de las fuerzas
sociales, resu Ita necesario definir un cuarto componente o dimensin de la poi tica
estatal, que exprese y delimite el reflejo de la lucha poltica en torno a una determinada
intervencin pblica en el interior del proceso de formulacin y ejecucin de la poltica
estatal. Esta cuarta dimensin es el "campo de decisiones de la poltica estatal".
165
Toda poltica estatal es sobre un campo de decisiones, en el cual se expresan y se
sintetizan las relaciones de poder entre el Estado y los sectores sociales hacia los cuales
est dirigida esta poi tica. Por campo de decisiones de una poi tica estatal se entiende
el conjunto de opciones de intervencin estatal en la economa, o en un sector
de sta, que se encuentran apoyadas (o combatidas), con igualo diversa intensidad
por las fuerzas sociales que se enfrentan. El campo de decisiones, a pesar de ser
esencialmente
mvil, fluido, est determinado estructuralmente, porque depende de las
fuerzas sociales que efectivamente se enfrentan, cuya conformacin y desarrollo son
un resultado -y parte- de los procesos de desarrollo econmico-social.
El campo de decisiones une la determinacin estructural con el movimiento de la
lucha poltica: el giro del campo de decisiones, es decir, la predominancia de una determinada
opcin de intervencin estatal, depende de la lucha social concreta y de las
relaciones de poder.
La formu lacin y ejecucin de las poi ticas estatales se encuentran cinceladas por
el enfrentamiento poi tico con y entre las fuerzas sociales involucradas y por los espacios
que cada una de stas puedan conquistar en esa lucha. El campo de decisiones,
que se refiere tanto a las grandes opciones de intervencin estatal como a las opciones
de menor importancia, es el vncu lo que une la poi tica estatal con la lucha poi tica
porque forma parte de ambos.
La propuesta metodolgica en este aspecto para el anlisis de las poi ticas estatales,
parte de los siguientes supuestos:
1- El campo de decisiones atraviesa las dimensiones de formu lacin, ejecucin
y los efectos reales de la poltica estatal; es un componente que est presente en las
tres dimensiones mencionadas.
2- La poi tica estatal, en su conjunto, se encuentra articulada tanto con los
procesos econmicos y sociales (por medio de los efectos reales) como con la lucha
poi tica (por medio del campo de decisiones).
3- Las tensiones y contradicciones que se generan en los procesos econmicos
y sociales, en las cuales tiene incidencia la intervencin poi tica, se transmiten al plano
de la lucha poi tica, fortaleciendo o minimizando la oposicin a determinadas opciones
de poi tica estatal.
4- La poltica estatal, pese a su vinculacin con la economa y la poltica, es
un proceso autnomo, caracterizado por la formu lacin, ejecucin y el impacto ocasionado
de determinadas acciones de intervencin pblica (grfico NO 1).
166
GRAFICO NO 1
COMPONENTES DE LA POLlTICA ESTATAL y SU RELACION CON LOS
PROCESOS ECONOMICOS, SOCIALES y POLlTICOS
LUCHA POLlTICA
- - -,
I
C I
A : FORMULACION
M I
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I
D I
I
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: EJECUCION
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O I ''--!-N'-'-' -'-'-'-'
I
E :EFECTOS I S I REALES
-- ----~
r .-------- ------------- o
(ALIANZAS y ENFRENTAMIENTO
DE FUERZAS
POLlTICAS)
PROCESOS DE PRODUCCION
CIRCULACION, DISTRIBUCION y
CONSUMO
La propuesta metodolgica presentada pretende rescatar la complejidad de los
elementos relacionados con la poi tica estatal, a partir de un esquema anal tico que
ordene y que permita interpretar las intervenciones pblicas. Esta propuesta, desarrollada
aqu para el anlisis en general de las poi ticas estatales, es vlida para ser aplicada
en el estudio de las poi ticas de planificacin, en tanto stas son una modalidad especfica
de la intervencin pblica.
167
Toda poi tica estatal es real. 'ada por agentes, entendiendo por stos a los actores
que desarrollan, se benefician o s. oponen a grupos de personas representativas de las
fuerzas sociales involucradas en las f '01ticas del estado.
Cabe distinguir tres tipos de agentes, de acuerdo con el tipo de participacin en
las polticas estatales:
1- Agentes centrales: son los funcionarios pblicos encargados de formular y
ejecutar las poi ticas estatales.
2- Agentes laterales: son las personas o agrupaciones privadas que coadyuvan
en la formulacin y ejecucin de una determinada intervencin pblica, sea por presin,
negociacin o coincidencia poi tica con los agentes centrales.
3- Agentes resistentes: son las personas o agrupaciones privadas que enfrentan,
por motivos poi ticos y econm icos, la direcciona Iidad y los efectos de la poi tica estatal.
El reconocimiento de agentes posibilita trabajar, esquemticamente, la cuestin
de la correlacin de fuerzas y la intensidad de las presiones poi ticas, tanto en la formu
lacin como en la ejecucin de las poi ticas estatales.
El problema que se plantea, una vez presentada esta propuesta metodolgica, reside
en definir en qu aspectos estriba la especificidad de las poi ticas de planificacin.
En otras palabras: zOu parmetros delimitan el mbito de las poi ticas de planificacin
dentro del conjunto de acciones de intervencin estatal?
GRAFICO NO 2
ESQUEMA DE LOS AGENTES DE LA POLlTICA ESTATAL
Agente
lateral~
Agente ~ Agente
central 1 ------ resistente n
168
2. Ambito de las poi ticas de planificacin
La especificidad de las poi ticas de planificacin remite a una discusin ya clsica
dentro de la disciplina: es posible la planificacin en un pas capitalista? 26.
En la tradicin social ista, esta respuesta es claramente negativa. Bettelheim sintetiza
con claridad este punto de vista cuando afirma:
"En un pas capitalista (... ) es posible solo una programacin indicativa, puesto
que las leyes de la ganancia y del mercado predominan en el funcionamiento de
todo el sector privado, sea este monopolista o de competencia" 2 7
Maurice Dobb complementa la posicin anterior, al relacionar la posibilidad de
planificar con la socializacin de los medios de produccin:
"se puede decir (, . .J que una planificacin integral (, . .J en el sentido de una
planificacin completa de la produccin, no es posible sobre la base del capitalismo:
ella presupone, de hecho, la propiedad y la explotacin colectiva de los medios
de produccin (, .. r: 23
Resulta evidente que una posicin de este tipo comporta una respuesta a la cuestin
de la especificidad de las polticas de planificacin: dicha especificidad, en el contexto
de un pas como Costa Rica, no existira en su rasgo ms esencial, ya que no
puede hablarse de verdaderas poi ticas de planificacin en una sociedad en donde predomina
la propiedad privada y el mercado.
Desde la perspectiva del proceso concreto de investigacin, una aceptacin literal
y mecnica de este enfoque elimina de partida cualquier intento de caracterizar la especificidad
de las polticas de planificacin en un pas capitalista, pues sera como
pretender estudiar lo inexistente.
Frente a este enfoque, existen una multitud de corrientes que coinciden en entender
a la planificacin como un proceso racionalmente ordenado de decisiones para
el logro de objetivos previamente establecidos 29. Este tipo de posiciones no plantea,
por tanto, la socializacin de los medios de produccin como un requisito bsico para
la planificacin, en la medida en que la identifican con la toma de decisiones con un
criterio de "racionalidad".
Estas corrientes sealaran que el mbito de las poi ticas de planificacin en un
pas capitalista se extiende a cualquier intervencin pblica que se encuentre racionalmente
orientada por planes y presente la mejor opcin para la optimizacin de los recursos
disponibles.
169
No obstante, reducir la planificacin a una toma de decisiones es una operacin
doblemente empobrecedora: por una parte, la actividad planificadora se convierte en
una labor tcnica y formal; por otra parte, se identifica la planificacin con una de sus
fases: la de formulacin. Como se ha visto, ello conduce a excluir del anlisis los problemas
sustantivos de la coherencia y el impacto real de las poi ticas de planificacin.
En la prctica, cuando se examina la poi tica estatal en sus vinculaciones con
los procesos econmicos y con la lucha poi tica, resulta muy difcil, para no decir
ocioso, distinguir entre aquellas acciones que obedecen a "decisiones racionalmente
escogidas" de aquellas que no guardan este principio de racionalidad (entendido como
un procedimiento tcnico), si ambos tipos pueden tener efectos similares tanto en la
econom a como en la poi tica.
La breve exposicin de ambos enfoques generales y su utilidad, si se les adopta
de manera mecnica, parece sealar que el intento por delimitar el mbito de las poi ticas
de planificacin en un pas capitalista en un nivel tan general de anlisis, puede
conducir a un callejn sin salida: o no existen poi ticas de planificacin o prcticamente
cualquier poi tica estatal es una poi tica de planificacin, siempre que guarde
una serie de requisitos formales, reunidos bajo el eufemismo de "principio de racionalidad"
en la toma de decisiones.
En nuestra opinin, la definicin operativa del mbito de las poi ticas de planificacin
no se encuentra directamente ligada a uno de los enfoques generales. Aun
cuando se acepte la tesis de que las poi ticas integrales de planificacin presuponen la
capacidad real del Estado para controlar plenamente los procesos econmicos y sociales
fundamentales, la lgica de investigacin recorre un proceso inverso, pues, para llegar
a las afirmaciones generales, parte de las siguientes interrogantes:
1- Cul es la eficacia de las llamadas poi ticas de planificacin en un pas capitalista,
en relacin con las dems intervenciones estatales?
2- Existen diferencias entre las polticas de planificacin y el conjunto de acciones
de intervencin pblica?
3- Cul es la verdadera racional idad de las poi ticas de plan ificacin?, zdifiere del
resto de las poi ticas estatales?
En la actual idad, la intervencin estatal en la econom a de los pa ses capitalistas
no se limita nicamente a dar "seales" a las fuerzas del mercado. El Estado regula,
con determinada eficacia, ciertos procesos sociales y econmicos, establece lmites al
mercado, adopta decisiones vinculantes para el conjunto de instituciones y empresas
170
pblicas y, en general, constituye un agente decisivo en los procesos de acumulacin
de capital. La cuestin reside en preguntarse, entonces, cul es el papel de las llamadas
poi ticas de planificacin dentro de las fu nciones del Estado?; identificado este
papel, el punto a resolver es si el carcter de estas poi ticas de planificacin difiere del
resto de las intervenciones p bl icas.
Se adoptar el siguiente criterio operativo para delimitar el mbito de las poi Iticas
de planificacin en un pas como Costa Rica: Todas aquellas acciones del Estado y
del sector privado cuya ejecucin est prevista en los planes formulados por el sistema
nacional de planificacin y se encuentren orientadas a modificar las tendencias del sistema
econmico-social de acuerdo con la imagen objetivo definida previamente.
Es importante dejar claro que este criterio operativo identifica tentativamente el
mbito de las poi ticas de planificacin con su procedencia (sistema nacional de planificacin)
y no le asigna a estas poi ticas de planificacin un carcter y un impacto especficos
dentro del conjunto de acciones de intervencin pblica. Esto no es una casualidad,
pues responde a la necesidad de no asignar a priori una racionalidad especfica
a las poi ticas de planificacin y dejar abiertas ms bien las posibilidades, con el
propsito de caracterizar mejor a estas poi ticas*.
Lo anterior no implica, sin embargo, que se carezca de una opcin general acerca
de la racionalidad de las poi ticas de planificacin en un pas capitalista como Costa
Rica. Nosotros sostenemos una hiptesis muy general, que sirve como referencia, el
carcter de las poi ticas de planificacin en Costa Rica no difiere, en la coherencia interna
entre sus distintas dimensiones (formulacin, ejecucin, efectos y campo de decisiones)
y en sus efectos reales, del resto de las acciones de intervencin estatal. Si en
lo sustancial no difieren, las llamadas polticas de planificacin se diferencian del resto
de las poi ticas estatales en el plano de la formu lacin, por cuanto intentan desarrollar,
expl citamente, modelos de racionalidad acerca de los objetivos y las estrategias a
seguir. Siendo esto lo que les da especificidad en el contexto de las poi ticas estatales.
* Esta definicin operativa del mbito de la planificacin no ofrece una respuesta sobre la cuestin de la
especificidad
de las polticas de planificacin dentro del conjunto de acciones de intervencin estatal en un pas
capitalista como Costa Rica. Pero esto es un resultado previsto en nuestro planteamiento. Obedece a la
creencia de que la mejor manera de avanzar sobre la cuestin sealada no es tanto reiterar -en el plano
de la
generalidad- ciertas premisas tericas, sino aportar nuevos resultados para la caracterizacin de las
polticas
de plan ificacin.
171
111. PLANIFICACION y DESARROLLO ECONOMICO-SOCIAL
a planificacin surge en Amrica Latina intmamente ligada a las propuestas
desarrollistas elaboradas por la CEPAL. Desde la dcada de los cincuenta, la
CEPAL impuls el llamado modelo sustitutivo de importaciones, cuyo propsito
era superar el "atraso" econmico y social, la dependencia del mercado
externo e impulsar una modernizacin de las estructuras socioeconmicas por
medio de la expansin del mercado interno, el fortalecimiento de los procesos de urbanizacin
y de las capas medias urbanas. En la medida en que este modelo sustitutivo
de importaciones asignaba al Estado un papel primordial en la creacin de las condiciones
generales para la implementacin industrial (infraestructura de transporte, telecomunicaciones,
servicios, capacitacin de mano de obra) y en la redistribucin del
producto social por medio de poi ticas sociales, el inters en la planificacin creci,
pues se requera efectuar profundas reformas al aparato institucional heredado de la
fase agroexportadora.
"(, . .) los estudios sistemticos de la realidad econmica de algunos pases, al
trascender los factores aparentes del estancamiento, despertaron el inters hacia
ese mismo tipo de anlisis en organismos nacionales y llevaron a pensar que la
planificacin podra ser un instrumento eficaz para alcanzar un consenso alrededor
de los problemas bsicos que aquejaban al desarrollo de los pases latinoamericanos"
30.
El origen de la planificacin en Amrica Latina no es, por tanto, resultado de
preocupaciones exclusivamente tcnicas; sus races se encuentran en las necesidades
prcticas surgidas de la ejecucin de la teora del desarrollo econmico elaborada principalmente
por la CEPAL.
Desde el punto de vista conceptual, la situacin anterior implic aceptar la tesis
de que la planificacin no es ajena a los objetivos del desarrollo y que, precisamente
al contrario, tanto el proceso como los estilos de planificacin se encuentran fuertemente
influidos por el desarrollo econmico y social. En general, los diversos autores
admitieron que:
"La planificacin no puede operar sin una poltica del desarrollo definida y aceptada"
31
La afirmacin de la existencia de un estrecho vnculo entre planificacin y desarrollo
econmico exigi la elaboracin de conceptos que permitieran aprehender el ca-
112
rcter y la complejidad de la vinculacin entre ambos aspectos. Y, naturalmente, el tipo
de conceptos que fueron elaborados tuvieron como presupuesto una determinada
forma de entender la relacin entre planificacin y desarrollo econmico-social.
Tradicionalmente, en Amrica Latina se elaboraron dos enfoques acerca del carcter
de la relacin anteriormente sealada: los enfoques tecnocrtico y proyectual *,
respectivamente. Conviene presentar de manera resumida los rasgos ms importantes
de cada uno de los enfoques mencionados:
A- El enfoque tecnocrtico tuvo cierta difusin en los aos iniciales de las experiencias
de planificacin en Amrica Latina. Concibe a la planificacin como un instrumento
de carcter puramente tcnico, poi tica e ideolgicamente neutro, tanto en
la formulacin como en la ejecucin y en los efectos previstos e imprevistos del proceso
de planificacin. Bajo este enfoque, el sistema nacional de planificacin se enfrenta
a la cuestin del desarrollo econmico como un problema de maximizar la eficacia de
la intervencin del sector pblico, a travs de la coordinacin institucional y de la manipulacin
de los instrumentos de poi tica econmica y social, cuya adopcin obedece
a criterios no poi ticos. El tipo de desarrollo econmico es un presupuesto en el
anlisis, es decir, no forma parte del proceso de planificacin sino que se encuentra
previamente definido por "Ios poi ticos". Para la planificacin es una especie de cauce
natural, un curso de accin que no puede modificarse. Pero, adems, este enfoque sustenta
la tesis de que el instrumental tcnico no se encuentra condicionado, al menos
de manera significativa, por el tipo de desarrollo econmico: la tcnica tiene una independencia
real de la poi tica. El proceso que ejecuta el sistema nacional de planificacin
es independiente en cuanto a su necesidad tcnica de las decisiones poi ticas 32.
B- El enfoque proyectual tambin concibe la planificacin como un instrumento
tcnico racionalizador del desarrollo econmico. Sin embargo, a diferencia del
enfoque anterior, admite que la poi tica incide directamente sobre la planificacin y
no slo imponiendo obstculos a la necesidad tcnica de efectuar determinadas acciones
de planificacin, como podra entenderlo el enfoque tecnocrtico. El enfoque
proyectual reconoce que el proceso de planificacin se inscribe dentro de proyectos
poi ticos, que stos ejercen un claro condicionamiento en la definicin de los objetivos
de la planificacin. La planeacin se relaciona con el desarrollo econmico por
medio de proyectos poi ticos, que proporcionan un sentido al proceso de planificacin.
Sin embargo, la poi tica no influye en el interior del proceso de planificacin:
los instrumentos de poi tica econmica y social pertenecen al mbito tcnico, aunque
puedan ser utilizados para el logro de determinados objetivos poi ticos. Estos instru-
* Estos trminos son de un uso tentativo en el presente trabajo.
173
mentos podran ser empleados, con similar eficacia, por proyectos polticos diferentes.
El enfoque tecnocrtico no elabor una conceptualizacin especial destinada a
aprehender el vnculo entre planificacin y desarrollo econmico, pues dentro de esta
ptica el problema reside en una aplicacin tcnica. Es el enfoque proyectual, al plantearse
la cuestin de los objetivos poi ticos de la planificacin, el que requiere elaborar
conceptos que expliquen el vnculo entre planificacin y desarrollo econmico.
Este enfoque centr su atencin en dos conceptos claves: "proyecto poltico" y "estrategias
de desarrollo econmico-social", cuya definicin y utilidad conviene examinar
con mayor detalle.
1. Definicin del concepto "proyecto poltico"
El proyecto poi tico es la prefiguracin del tipo de sociedad deseada, es la imagen
anticipada de sociedad hacia la cual se aspira alcanzar por medio del desarrollo
econmico-social; puede entenderse como el conjunto articulado de objetivos a largo
plazo del desarrollo econmico-social para una sociedad concreta.
A diferencia de la imagen objetivo, que se mueve en el mbito de la planificacin
y de la viabilidad tcnica y poi tica de los instrumentos de poltica econmica y social
disponibles en un momento particular, los proyectos poi ticos se definen y se mueven
en la esfera del poder. Los partidos poi ticos, con sus acciones tendientes a la conquista
y administracin del poder, son los que proponen los objetivos bsicos del desarrollo.
La prefiguracin del tipo de sociedad deseada puede incluir transformaciones de
orden estructural en la economa y el Estado, que redefinan el propio mbito de la
planificacin y de los instrumentos que sta puede manipular. La viabilidad de un proyecto
poi tico depende de la capacidad de un partido o un movimiento social, de
acuerdo con las condiciones existentes, para imponer su punto de vista. En el caso de
la imagen objetivo, eslabn intermedio en el mbito de la planificacin para la cristalizacin
de un proyecto poi tico, su viabilidad depende de la indagacin de la situacin
social y de las posibilidades de alterar el curso real de esta situacin, en el marco
de un determinado proyecto poltico.
Los proyectos poi ticos otorgan una direccionalidad fundamental al proceso de
planificacin y establecen un contexto de referencia para la definicin de las imgenes
objetivo sucesivas.
2. Definicin del concepto "estrategia de desarrollo econmico-social"
La estrategia de desarrollo econmico y social es la trayectoria bsica que se irn-
174
plementa para el logro de un proyecto poi tico en particu lar 33. La estrategia se refjere
a las decisiones fundamentales en torno a la estructuracin de la economa, del estado
y de las formas de distribucin del producto social, que se estima necesario ado -
tar para la consecucin de los objetivos bsicos del desarrollo.
Al igual que el concepto- de "proyecto poi itico", el mbito de las estrategias de
desarrollo excede al de la planificacin. En su formulacin y ejecucin no slo se encuentran
involucradas las oficinas tcnicas de planificacin, pese a que stas frecuentemente
realizan la elaboracin tericamente ms acabada tanto de las estrategias como
de los proyectos poi ticos. Tambin los partidos polticos, organizaciones sociales
(sindicatos, cmaras empresariales, asociaciones profesionales, etc.) inciden en la definicin
y ejecucin de las estrategias de desarrollo, pues la dinmica social constantemente
define, dentro y fuera del Estado, el terreno poi tico sobre el cual se toman las
decisiones en torno a la estructuracin de la econom a y el Estado.
Las estrategias de desarrollo econmico y social condicionan los estilos de planificacin
en cuanto definen:
a) el papel que le compete al sistema nacional de planificacin dentro del desarrollo;
b) el campo de opciones tericas y tcnicas que son viables para alcanzar una imagen
objetivo.
3. Posibilidades y limitaciones de los conceptos de "proyecto politico" y "estrategias
del desarrollo"
La utilizacin de los conceptos de "proyectos polticos" y de "estrategias de desarrollo"
como los aspectos claves de la explicacin del vnculo entre planificacin y
desarrollo econmico, responde a tres supuestos bsicos. Estos supuestos son los siguientes:
a) La afirmacin de que el mbito de la poi tica y el poder y el mbito de la planificacin
son esferas separadas real y no anal ticamente.
El aspecto medular de esta afirmacin consiste en sealar que si bien la planificacin
se encuentra inscrita dentro de determinados proyectos poi ticos, su participacin
en la esfera poi tica no le hace perder el carcter de instrumento tcnico, racionalizador
del desarrollo econmico. Este planteamiento se encuentra sustentado en la tesis
de que la "poi tica" incide sobre la planificacin solo en el nivel de los objetivos
que le impone al proceso de planeamiento, es decir, de la direccionalidad de este pro-
175
ceso. La polm ica entre los autores que afirman que los objetivos poi ticos le son impuestos
desde afuera a la planificacin (por los poi ticos) y aquellos que demuestren
que los objetivos de la planificacin son objetivos poi ticos, pasa a un segundo plano,
por cuanto ambas posiciones coinciden en delimitar la relacin entre planificacin y
desarrollo econmico en la esfera de la direccionalidad del proceso de planificacin.
La planificacin, de acuerdo con esta visin, no constituye por s misma un proceso
social y poi tico, en el cual se efectan, abierta o veladamente, alianzas y confrontaciones
entre diversas fuerzas sociales; tampoco se concibe que los instrumentos
de poi tica econmica y social tengan un carcter y efectos poi ticos. La planificacin,
bajo el supuesto en anlisis, constituye un instrumento tcnico aunque dependiente
del proceso poi tico de administracin del Estado y de fomento del desarrollo
econmico y social.
b) La afirmacin de que es posible superar la antinomia entre una evolucin econmica
anrquica y desequilibrada (en el plano real) y la necesidad de un desarrollo
econmico armnico e integral, por medio de la accin racionalizadora desde el
mbito de la planificacin.
El postulado, frecuente en los textos de planificacin en Amrica Latina, de que
los principales obstculos al desarrollo econmico y social tienen un carcter estructural
no deja de ser un aserto ambiguo. Se reconoce, en verdad, que las estructuras obstaculizadoras
del desarrollo econmico son un resultado hasta cierto punto inevitable
de los "modelos econmicos" con los cuales Amrica Latina ha participado en el sistema
econmico mundial. Sin embargo, se considera que es posible lograr el desplazamiento
de estructuras arcaicas a travs de un ordenamiento ms racional del papel de
los sectores pblico y privado en la estructura econmica y social.
El aspecto ms importante de examinar se encuentra en la definicin de lo que
realmente se entiende por "problema estructural". En el supuesto enunciado, los problemas
estructurales no tienen la significacin que les atribuye la teora marxista, en
tanto contradicciones cuyas races se encuentran en la acumulacin capitalista que rige
a las econom as de la mayora de los pa ses latinoamericanos. Precisamente al contrario,
los problemas estructurales son conceptual izados como obstculos existentes
para el desarrollo de nuevos y ms dinmicos ejes de acumulacin de capital. Para decirlo
grficamente, son envolturas arcaicas que impiden un desarrollo econmico similar
al de los grandes pases industrializados de occidente.
Para remover los obstculos estructurales (entendidos de la forma sealada) se requiere
de la combinacin de voluntad poltica y capacidad tcnica, con el propsito
de erradicar los desequilibrios introducidos por la ausencia de regulacin de los intere-
176
ses particulares. La planificacin encarna el inters colectivo, en tanto ordena y hace
ms eficientes el aparato productivo y la distribucin social del producto.
c) La afirmacin de que la poltica es una tcnica para obtener, administrar el poder
y desarrollar proyectos poi ticos, al margen de la consideracin de la dinmica
social, la que es entendida como un aspecto aleatorio de la poltica y, consecuentemente,
del proceso de planeamiento.
Los conceptos de "proyecto poi hico" y "estrategias de desarrollo", de acuerdo
con los supuestos examinados, pertenecen a la esfera de la poltica y el poder. En esa
medida, se supone que encarnan el inters colectivo de una sociedad para alcanzar determinadas
metas econmicas y sociales del desarrollo. El problema del poder poltico
es el de poseer la capacidad para expresar de la mejor forma posible este inters colectivo,
por medio de los proyectos polticos y estrategias de desarrollo que se impulsan
desde el poder.
El reconocimiento de la necesidad social de la planificacin implica aceptar la
distincin y oposicin entre inters particular e inters colectivo, en donde la planificacin
emerge como el mecanismo idneo para canalizar y resolver esta oposicin. Si
la poi tica es la esfera del inters colectivo, lo social es entendido, entonces, como la
esfera en donde privan los intereses particulares de individuos y grupos. La poltica y
la dinmica social son aspectos concebidos no slo de manera separada sino opuesta.
De acuerdo con el supuesto que se analiza, la dinmica social incide sobre la poltica,
pues los conflictos entre grupos son frecuentes y afectan las posibilidades reales
del gobierno para interpretar el inters colectivo. Sin embargo, este elemento social
es considerado como un factor imprevisto, aleatorio, que obstaculiza la racionalidad
del proceso de planificacin'. La dinmica social no constituye, en modo, un elemento
clave para determinar el papel de la planificacin (definido en la esfera de la poltica
por los proyectos y estrategias de desarrollo) ms bien constituye un aspecto que la
actividad de planeam iento debe reducir en sus efectos.
En las formu laciones del enfoque proyectual, los conceptos de "proyecto poi tico"
y "estrategia de desarrollo econmico-social" fueron presentados como los instrumentos
tericos, claves para la explicacin del vnculo entre planificacin y desarrollo
econmico-social. La concesin de un estatuto tan singular a ambos conceptos presupon
a la aceptacin de los tres supuestos que han sido sealados: vinculacin externa
entre poltica y planificacin, superacin de la dualidad desarrollo desequilibrado, necesidad
de desarrollo armnico por intermedio de la planificacin y, finalmente, separacin
real entre poi tica y dinmica social. Slo a partir de la adopcin de estos supuestos
es posible concebir la relacin entre desarrollo econmico-social y planifica-
177
ci n como un asunto de proyectos y estrategias, esdecir, como un problema de la
direccionalidad
del proceso de planificacin.
Tales supuestos han sido rebatidos por diversos autores en los ltimos aos. A
propsito de la crtica a la planificacin normativa, Carlos Matus apunta un elemento
muy sugerente:
"Si la planificacin normativa puede tener validez en situaciones de alto predominio
del consenso entre lasfuerzas sociales o de poder absoluto de una de ellas, sta
resulta incompleta, simplista y mecnica en situaciones de conflicto (, . .J. En
consecuencia, para nosotros, superar las debilidades de la planificacin tradicional
es superar su carcter excluyente, normativo y econmico" 3 4
El sealamiento de Matus se orienta a criticar los supuestos simplificadores de la
relacin entre planificacin y desarrollo econmico, en tanto dejan de lado el anlisis
de la forma de organizacin social y el momento histrico concreto en el cual se inscriben
las poi ticas de planificacin.
Puede afirmarse, de manera general, que el principal problema de los enfoques
tecnocrtico y proyectual sobre el tema en anlisis, es el de abstraer el conjunto de
condiciones econmicas, sociales y polticas que conforman la dinmica social y que
constituyen la base real para la explicacin del vnculo entre planificacin y desarrollo
econmico-social. En este sentido, conviene destacar tres aspectos:
1- Los enfoques tradicionales (tecnocrtico y proyectual) presuponen una nocin
compartimentada y reduccionista de la sociedad. Esta nocin implica la aceptacin
de postulados muy discutibles como los siguientes:
La sociedad es concebida como la relacin entre planos o instancias separadas
("Io econmico", "10 poltico" y "10 social"), cada una de las cuales esexterior a
la otra y puede ser modificada con independencia al resto de las instancias.
La planificacin es reducida a la intervencin pblica sobre determinadas
variables macroeconmicas, al margen de la afectacin de condiciones sociales y polticas.
El mbito de la planificacin corresponde a las intervenciones pblicas sobre la
econom a 3 s, sin que el resto de los componentes de la sociedad sean considerados
adecuadamente.
El vnculo entre planificacin (instrumento tcnico) y estructura econmico-
social se realiza exclusivamente por medio de las decisiones del poder poi tico. La
voluntad poi tica de un gobierno para ejecutar un estilo de planificacin especfico
178
permite insertar, bajo esta ptica, al proceso planificador dentro de una determinada
situacin econmica y social.
El concepto de la sociedad como totalidad social dinmica, que integra las condiciones
econmicas, sociales y poi ticas en el proceso de su desarrollo, se encuentra ausente
de la reflexin. En su lugar, se utiliza expl cita o implcitamente una nocin
compartimentalizada de la realidad que presenta serios problemas para la planificacin:
" r.. .J la divisin de la realidad entre lo politico y lo econmico (, . .J ya presenta
problemas en el momento de la comprensin de la realidad, es an ms limitante
cuando se trata de un mtodo para orientar las acciones y decisiones concretas"
36.
2- Los enfoques tradicionales entienden a la planificacin como un fenmeno
tcnico aparte de los procesos sociales. Lejos de plantear que el proceso planificador
se encuentra inmerso en una dinmica social de confrontacin y alianza entre fuerzas
sociales y que, a su vez, estas fuerzas actan en el propio proceso de planificacin, se
afirma que ste se relaciona con el desarrollo econmico principalmente a travs de
los proyectos polticos y las estrategias de desarrollo.
Los estilos de planificacin y los instrumentos de poltica econmica y social son
opciones que emergen como tales a partir de un determinado alineamiento de fuerzas
sociales, que imponen su inters real en el curso de la dinmica social. La planificacin
y ejecucin se encuentra profundamente influida por las condiciones econmicas y sociales
prevalecientes as como por las caractersticas de la situacin poltica.
3- Para los enfoques tecnocrtico y proyectual, el concepto de desarrollo
econmico ocupa una posicin medular dentro de su elaboracin terica. Sin embargo,
este concepto ha venido siendo fuertemente criticado por su contenido teleolgico
y ahistrico desde finales de la dcada trasanterior, an en las formulaciones iniciales
de la teora de la dependencia. Las crticas han sealado que el concepto de desarrollo
econmico, en la versin clsica de la CEPAL, colocaba el nivel econmico y poltico
alcanzado por los pases de economa metropolitana como la meta final de las sociedades
latinoamericanas, sin reconocer el carcter perifrico y dependiente de las econom
as de estos pa ses 37.
La gravedad de la crisis econmica y social que se experimenta a partir de la dcada
de los setenta ha ido relegando progresivamente el tema del "desarrollo econmico",
de la posibilidad histrica de seguir una trayectoria similar a la de los principales
pa ses capitalistas. Los proyectos poi ticos y las estrategias de desarrollo econmico-
179
social han sido sustituidos por el surgimiento de la preocupacin por las polticas de
corto plazo para la administracin de la crisis y de los efectos sociales y polticos de
esta crisis. Ha sido la evolucin real de la situacin socioeconmica en Amrica Latina
la que ha restado vigencia a uno de los pilares de los enfoques tecnocrtico y proyectual.
En estos momentos, la disyuntiva que se plantean las polticas pblicas y, dentro
de ellas, la planificacin, no es tanto el tipo de sociedad que se aspira construir al final
del siglo XX sino el tipo de acciones que deben desarrollarse para evitar la profundizacin
a corto plazo de la crisis econmica y la emergencia de brotes de convulsin poi tica.
Los tres aspectos sealados, anteriormente, rebaten los supuestos de los enfoques
tecnocrtico y proyectual, que colocaron a los conceptos de "proyecto poltico" y
"estrategia de desarrollo" como las claves fundamentales para la explicacin del vnculo
entre planificacin y desarrollo econmico-social. Pero esta situacin abre una
nueva interrogante: carecen estos conceptos de toda utilidad anal tica?
A nuestro juicio, ambos conceptos pueden ser utilizados a condicin de que se
esclarezca adecuadamente su pertinencia terica. Puede acotarse de la siguiente manera
la pertinencia de estos conceptos:
1- No permiten explicar los determinantes estructurales y coyunturales de las poi ticas
de planificacin. Por s mismos, los conceptos de "proyecto poltico" y
"estrategia de desarrollo" no posibilitan el abordaje de la dinmica social y del
condicionamiento que ejerce la situacin poltica entre las diversas fuerzas sociales
sobre las poi ticas de planificacin, ni la indagacin de la incidencia de las
condiciones econmicas en la adopcin de un determinado estilo de planificacin.
2- Sin embargo, los conceptos permiten la investigacin de la direccionalidad del
proceso de planificacin y su correspondencia con los contenidos programticos
de la accin de los partidos polticos y otras organizaciones sociales, en el nivel
de la formulacin de las poi ticas de planificacin. La verdadera utilidad de los
conceptos de "proyecto poi tico" y "estrategia de desarrollo" reside en el hecho
de que ordenan la lectura de los documentos de planificacin y permiten comparar
-posteriormente- la congruencia entre la poltica tal como sta se formula y
la poi tica "rea 1" que ejecuta.
Las dos razones apuntadas indican que los conceptos bajo estudio pierden su poder
explicativo (vale decir, pierden el carcter de conceptos) y adquieren un valor ana-
Itico instrumental, cuya verdadera significacin se precisa en relacin con el anlisis
de la evolucin econmica y de la dinmica social y poltica.
180
NOTAS BIBLlOGRAFICAS
1. Friedmann, J. Un modalo conceptull dal comportamiento
da la planificacin. Santiago de
Chile. ILPES. (mimao). 1982.
2. Ibid.
3. Foxley, A. El proceso de planificacin. Santiago.
ILPES. (rnirneol, 1981.
4. Helmsing, Bert. Estilos de planificacin. Santiago.
ILPES. (m imao). 1982. p. 17.
5. Ibid. pp. 1718.
6. Para una defin icin ms detallada, vase 111.
1.3.
7. Para una definicin ms detallada, vase 11.
1.3.
8. ILPES. El estado de la planificacin en Amrica
Latina. Santiago. ILPES. (rnirneo). 1982.
9. Del Valle, A. Diseo del futuro: conceptos y
mtodos. Santiago. Universidad Catlica de Chile.
(mirneo). 1982.
10. Matus, Carlos et al. La planificacin posible en
la prospectiva socio politica de Amrica Latina.
Caracas. CENDES. (mirnen). 1980.
11. De Mattos, Carlos. Planes vs. planificacin en la
experiencia latinoamericana. Santiago. ILPES.
(rnlmeo). 1981.
12. Helmsing. Op. cit. pp, 9 ss.
13. Ibid. p. 16.
14. De Mattos. Op. cit.
15. Del Valle. Op. cit.
16. Matus. Op. cit.
17. Ibid.
18. Ibid.
19. Ibid.
20. Ibid.
21. Cfr. Evers, Tilman et al. El Estado en la perife
ria capitalista. Mjico. Siglo XXI. 1978.
Poulantzas, Nicos. Poder poltico y clases sociales
en el Estado capitalista. Mjico. Siglo XXI.
1978.
O' Donnel, Guillermo y Ozlak, Osear. Estado y
politicas estatales en Amrica Latina: Hacia una
estrategia de investigacin. San Jos. Cuadernos
Sociolgicos. NO. 2. UCR. Julio de 1981.
22. Arias, Angela y Mora, Jorqe, Estado, planificacin
y acumulacin de capital en Costa Rica:
1974-1982. Ponencia al Seminario Centroamericano
sobre Estado y desarrollo econmico.
CSUCA-INIES y DEUNA. Junio de 1984. p. 3.
23. Se pretende ofrecer aqu una definicin del
concepto de poltica estatal.
24. Lojkine, Jean. El marxismo, el Estado y la cuestin
urbana. Mjico. Siglo XXI. 1979. pp. 189-
190.
25. En efecto,. los efectos reales de la poltica estatal
permiten estudiar el impacto real de estas acciones
sobre los procesos econmicos, p. ej.:
los subsidios a una rama de actividad cmo
afectan a los pequeos productores?, permiten
hacer rentable la actividad?, etc.
181
26. Garca, Hctor. PllnifiAcin YS. capitalismo. 32. Este es el tipo de enfoque que critican precisa
Buenos Aires. 1975. folleto mimeo. p. lo mente Carlos Matus y Carlos De Mattos en las
En esta recopilacin de las posiciones de diver obras citadas.
sos autores en el campo de la planificacin, la
pregunta sirve de gua y respuesta precisamente 33. la definicin presentada del concepto de estraa
la posibilidad de una planificacin integral bao tegia de planificacin se basa en la propuesta de
jo el capitalismo. Carlos Matus. Op. cit. p. 106.
27. Ibid. 34. Matus, Carlos. ti pllnifiAcin posille . p. 2.
28. Ibid. 35. Prosiguiendo con la crtica de Matus en el texto
citado en la nota anterior.
29. Bromley sustenta una posicin de este tipo. Cfr.
Bromley, Raymond. El procaso de pllnifice 36. Ibid. pp. 9-10.
cin: lecciones del plSldo y un modelo pire el
futuro. Santiago. IlPES. 1978. 37. Una crtica a las posiciones de la CEPAl se encuentra
en el ya clsico libro: Paz, Pedro y Sun-
30. Matus, Carlos. Estntegils y plln. Mjico. Siglo kel, Osvaldo. Desarrollo y subdeSlrrollo en
XXI Editores. 2a. edicin. 1978. p. t l l. Amrica latina. Mjico. Siglo XXI. 1970.
31. Ibid.
182