Governo e administrao municipal: a experincia

brasileira*
Diogo Lordello de Mello**

S U M R I O : 1. Breve histrico sobre o municpio no Brasil; 2. O municpio

nas constituies brasileiras; 3. Outros aspectos do sistema municipal brasileiro; 4. A colaborao do governo federal nas reas de educao e sade;
5. A assistncia tcnica aos municpios; 6. A reviso do pacto federativo e
seus efeitos na receita dos municpios, na privatizao das empresas municipais e na definio das funes municipais; 7. A multiplicao dos municpios: a experincia brasileira e de outros pases; 8. Carncia de capacidade
tcnica dos pequenos municpios; 9. Regies metropolitanas, aglomerados
urbanos e municpios.
P A L A V R A S - C H A V E : administrao pblica; governo municipal.
Este artigo trata da posio do municpio no sistema governamental brasileiro, desde sua introduo durante o regime colonial at hoje. O artigo
relaciona as referncias aos governos municipais nas constituies de 1824,
1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e sua Emenda n 1, de 1969, e 1988, inclusive suas emendas. As relaes intergovernamentais, no que se refere aos
municpios, so tambm discutidas, bem como os problemas das competncias concorrentes e comuns entre os municpios, a Unio e os estados. As
fontes das receitas municipais, inclusive os problemas atualmente em discusso no Congresso Nacional, merecem especial ateno, tendo em vista as
reivindicaes dos governos municipais, com o apoio das associaes municipalistas. Essas associaes mais de 600, nacionais, estudantis e microrregionais vm desempenhando um importante papel, desde a elaborao
da Constituio de 1988. O artigo analisa a evoluo da estrutura administrativa dos governos municipais, especialmente nas cidades de grande e
mdio portes, bem como o crescente aumento de conselhos destinados a
incrementar a participao da comunidade na discusso de planos e proje-

* Artigo recebido em abr. e aceito em nov. 2000.

** Professor da EBAP/FGV.

RA P

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tos municipais. Finalmente, feita uma comparao de certas caractersticas

importantes do sistema de governo municipal brasileiro com as de outros
pases, inclusive no que se refere multiplicao dos municpios.
Government and municipal administration: the Brazilian experience
This paper deals with the status of the municipality in the Brazilian governmental system, since its introduction during the colonial regime until today.
The paper lists the references to municipal governments in the constitutions
of 1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 (and its 1969 1st amendment), and
1988 (including its amendments). The intergovernmental relations involving
the municipalities are also discussed, as well as the issues of concurrent and
common responsibilities among municipalities, states and the Union. The
municipal revenue sources, including the issues that are currently being discussed by the Congress, receive a special attention, considering the pleas
from the municipal governments, supported by the municipalist associations.
These associations over 600, national, student, and micro-regional
have played an important role since the elaboration of the 1988 Constitution.
The paper analyzes the development of the municipal governments managerial structure, especially in large and medium-sized cities, as well as the
growth of councils that increase the communitys participation in the discussion of municipal plans and projects. Finally, the paper compares some
important traits of the Brazilian system of municipal government with those
of other countries, including the features related to the multiplication of
municipalities.

1. Breve histrico sobre o municpio no Brasil

O municpio foi introduzido no Brasil no princpio do regime colonial, com
base nas Ordenaes Filipinas, que transformaram os conselhos em cmaras,
compostas de vereadores, com funes administrativas, do procurador, espcie de advogado do municpio, dos almotacs, com funes executivas subalternas, e dos juzes ordinrios, com jurisdio cvel e criminal.
Durante o perodo colonial votavam nas eleies municipais apenas os
homens bons, isto , os que possuam propriedades rurais, excludas quase
todas as demais categorias.

2. O municpio nas constituies brasileiras

A Constituio de 1824
A primeira constituio brasileira, promulgada em 1824 pelo imperador Pedro I, estabeleceu que em todas as cidades e vilas haveria uma cmara, qual

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competia o governo econmico e municipal. As cmaras eram eletivas e o

exerccio das funes municipais, no-definidas, consistia na formulao de
posturas policiais, na aplicao das rendas do municpio e na discusso das
prprias atribuies, que seriam estabelecidas por uma lei regulamentar. No
foi, porm, assegurada na Constituio, nem na legislao regulamentar, a
autonomia do municpio, no sentido que veio a ter posteriormente.

A Constituio de 1891
A segunda constituio brasileira, promulgada em 1891, depois da Proclamao da Repblica e da introduo do federalismo no Brasil, faz apenas uma breve referncia ao municpio, ao dizer, no art. 68: Os Estados organizar-se-o de
forma que fique assegurada a autonomia dos Municpios em tudo que diga respeito ao seu peculiar interesse.
No foi fcil introduzir esse artigo na Constituio, pois predominava
na Constituinte a idia de que, na federao, a questo municipal de competncia das unidades federadas modelo norte-americano, que no tinha
sentido ser aplicado ao Brasil, devido grande tradio de autonomia que tinham os governos locais nos EUA, mesmo durante o perodo colonial.
Assim, como nem a Constituio de 1891 nem qualquer lei complementar definiu o conceito de peculiar interesse dos municpios, a autonomia destes foi extremamente dbil em quase todos os estados da Federao, com
exceo notvel do Rio Grande do Sul, que, na sua Constituio de 1892, concedeu aos seus municpios o direito de adotarem suas prprias leis orgnicas.
Predominou, no perodo da Constituio de 1891 a chamada Repblica
Velha , o poder dos estados no sistema governamental do pas, o que levou
reforma constitucional de 1926. Entre outras limitaes ao poder estadual,
esta reforma estabeleceu a interveno da Unio nos estados, para assegurar
a autonomia municipal, pois os governos estaduais, principalmente os governadores ou presidentes estaduais, abusavam excessivamente de seus poderes
em relao aos municpios.

A Constituio de 1934
Em conseqncia da Revoluo de 1930, foi adotada, em 1934, uma nova
Constituio, que fortaleceu consideravelmente os governos municipais. Alm
de dizer que os municpios seriam organizados de forma que lhes ficasse assegurada a autonomia em tudo o que dissesse respeito ao seu peculiar interesse,
explicitou as formas pelas quais a autonomia se manifestaria: eletividade do
prefeito e dos vereadores da Cmara Municipal, podendo aquele ser eleito por

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esta; decretao dos impostos e taxas e arrecadao de suas rendas; organizao dos servios de sua competncia. O prefeito poderia ser nomeado pelo governador do estado no municpio da capital e nas estncias hidrominerais.
Foram tambm definidos pela primeira vez na Constituio os tributos
municipais: impostos (predial e territorial urbano, sobre diverses pblicas, sobre a renda de imveis rurais) e taxas sobre servios municipais. Outra inovao
importante foi a participao dos municpios em 50% do imposto estadual de indstrias e profisses, o primeiro caso de tributos compartidos. Finalmente, a
Constituio definiu os dois nicos casos em que os estados poderiam intervir no
municpio: para regularizar as finanas municipais, quando se verificasse impontualidade no pagamento de emprstimos garantidos pelo estado; por falta de
pagamento por dois anos consecutivos de dvida contrada.

A Constituio de 1937
Com a ditadura estabelecida pelo presidente Getlio Vargas em 1937, tanto
os estados quanto os municpios perderam sua autonomia. Foram suprimidos
os poderes legislativos dos trs nveis de governo, os governadores estaduais
passaram a ser chamados de interventores e eram nomeados pelo presidente
da Repblica. Entretanto, em matria tributria, os municpios apenas perderam o imposto sobre imveis rurais, que era de pouca importncia no conjunto da receita municipal.

A Constituio de 1946
Com a deposio do presidente Getlio Vargas, em outubro de 1945, foi convocada uma assemblia nacional constituinte para votar uma nova constituio,
restabelecendo a democracia e o federalismo e fortalecendo significativamente
os municpios, nos moldes da Constituio de 1934.
Os tributos municipais foram ampliados, compreendendo os seguintes
impostos: predial e territorial urbano; de indstrias e profisses; de licena;
sobre atos de sua economia e assuntos de sua competncia.
Quanto s taxas, os municpios poderiam cobr-las pelo exerccio de
seu poder regulamentar ou pela prestao de certos servios. Foi tambm introduzida a contribuio de melhoria, de competncia dos trs nveis de governo.
Os casos de interveno dos estados nos municpios voltaram a ser os
mesmos da Constituio de 1934.
Introduziu-se a participao dos municpios em impostos federais e estaduais: 10% do imposto federal sobre a renda, distribudos em partes iguais

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aos municpios, exceto os das capitais, que eram excludos; 12% do imposto
nico federal sobre a produo, o comrcio e a importao de lubrificantes e
combustveis lquidos ou gasosos e, ainda, no que fosse aplicvel, do imposto
sobre minerais do pas e energia eltrica, seriam entregues aos municpios,
em cotas proporcionais sua rea, populao, consumo e produo de bens.
Os estados, por sua vez, tambm partilhariam seus impostos com os
municpios (exceto o de exportao) quando a arrecadao excedesse, no municpio que no fosse da capital, o total das rendas municipais de qualquer
natureza. O repasse anual seria de 30% do excesso arrecadado.

A Constituio de 1967 e a reforma de 1969

Com o estabelecimento do regime militar, em 1964, houve profundas alteraes no processo poltico brasileiro. Os municpios foram afetados em alguns
aspectos de sua autonomia, tais como:

9 a nomeao, pelo governador do estado, dos prefeitos das capitais, das estncias hidrominerais (como na Constituio de 1946) e, tambm, dos municpios considerados de interesse da segurana nacional 195 dos 4 mil
municpios existentes (a maioria dos quais considerada de interesse da segurana nacional, principalmente os municpios de fronteira) passaram a
ter prefeitos nomeados;

9 somente poderiam fazer jus remunerao os vereadores das capitais e

dos municpios de populao superior a 200 mil habitantes;

9 os casos de interveno dos estados nos municpios passaram de dois para

seis, inclusive pela prtica de atos subversivos ou de corrupo e a noaplicao de, pelo menos, 20% da receita tributria municipal no ensino
primrio.
No que se refere receita tributria, os municpios tiveram seus impostos
reduzidos a trs: sobre propriedade predial e territorial urbana, sobre a propriedade territorial rural, e sobre servios de qualquer natureza, no compreendidos na competncia tributria da Unio ou dos estados. Quanto participao
em impostos federais e estaduais, houve inovaes, inicialmente importantes
para a receita municipal, como a distribuio de 10% do imposto federal sobre a
renda e proventos de qualquer natureza e produtos industrializados (o Fundo de
Participao dos Municpios FPM) de acordo com o nvel de populao do
municpio, dando-se s capitais um tratamento diferenciado, para compensar as
dos estados mais pobres pela eliminao do imposto estadual sobre indstrias e

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profisses. Alm dessa participao, os municpios, assim como os estados, tinham direito ao imposto de renda, cobrado na fonte, dos seus funcionrios.
Entretanto, durante o governo do presidente Mdici, no princpio da dcada de 1970, o FPM foi reduzido metade (5%). O presidente que sucedeu a
Mdici, Ernesto Geisel, restabeleceu gradualmente o FPM, na proporo de 1%
ao ano, chegando a 9% ao terminar o mandato. O presidente seguinte, Joo Figueiredo, no somente completou o restabelecimento dos 10%, mas elevou o
FPM a 11% em 1983. Em 1984 a emenda constitucional proposta pelo deputado federal Passos Porto elevou o FPM a 13,5%, chegando a 16% em 1985. Outra emenda constitucional, a de n 27, de 1985, elevou a quota do FPM para
17%, o que vigorou at setembro de 1988, antes da promulgao da Constituio de 1988.
Na Constituio de 1967 e sua emenda de 1969, os municpios participavam, tambm, dos impostos nicos federais sobre produo, importao,
circulao, distribuio ou consumo de lubrificantes e combustveis lquidos e
gasosos e sobre energia eltrica e minerais. A distribuio era proporcional
superfcie, populao, produo e ao consumo e, no de minerais, proporcional apenas produo.
Do imposto estadual sobre circulao de mercadorias, 20% eram distribudos aos municpios, 15% segundo o que neles fosse arrecadado e 5% por
deciso de governos estaduais. Esta fonte era extremamente importante para
os municpios mais prsperos.
Havia, assim, dois critrios bsicos para a distribuio dos impostos partilhados: o redistributivo, com o propsito de transferir recursos das regies mais
ricas para as mais pobres, como no caso do FPM, e o compensatrio, segundo o
qual os municpios participariam proporcionalmente sua contribuio, como
no caso do ICM e, tambm, nos dos impostos federais nicos j mencionados.

A Constituio de 1988
Os municpios foram bastantes fortalecidos, em vrios aspectos, pela Constituio de 1988, alcanando uma posio nica entre os pases em desenvolvimento.
Uma interessante inovao da Constituio de 1988 foi incluir, no art.
1, os municpios como membros da Federao, junto com os estados e o Distrito Federal, caso nico entre todas as federaes do mundo.
No que se refere s receitas municipais, a Constituio de 1988 no
apenas aumentou a participao dos municpios nas receitas federais e estaduais definidas no texto constitucional, como passou para quatro os impostos
municipais, que incidem sobre:

9 propriedade predial e territorial urbana;

9 a transmisso inter vivos, a qualquer ttulo, por ato oneroso, de bens imveis, por natureza ou acesso fsica, e de direitos sua aquisio;

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9 vendas a varejo de combustveis lquidos e gasosos, exceto leo diesel (este imposto foi extinto em 1996);

9 os servios de qualquer natureza, definidos em lei complementar e que so

mais de 100.
O Fundo de Participao dos Municpios teve seus valores aumentados
de 20%, em 1988, para 22,5%, em 1993, com base num acrscimo de 0,5% ao
ano. Os critrios de distribuio continuaram os mesmos, inclusive para as capitais, e os valores para cada categoria de municpio, por populao, mostram
que os menos populosos receberiam, em 1988, R$448.700 e os de maior populao, R$995.941. Quanto s capitais, a que menos receberia seria Florianpolis
(R$16.212.576) e a que mais receberia, Fortaleza (R$112.587.334), segundo
clculos da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda. Os municpios continuaram com o direito ao imposto de renda, cobrado na fonte, de
seus servidores.
A participao dos municpios no ICMS (estadual) foi elevada de 20%
para 25%, continuando 5% a serem distribudos segundo normas estabelecidas pelo estado.
A Lei n 1.990, de 28 de dezembro de 1989, instituiu, para os estados,
o Distrito Federal e os municpios, a participao no resultado da explorao
do petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica, bem como de outros minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva ou, ainda, a
compensao financeira por rea de explorao.
importante salientar que a transferncia dos tributos partilhados, tanto pelo governo federal quanto pelos estados aos municpios, feita automaticamente e os valores so calculados pelo Tribunal de Contas da Unio, no
caso dos tributos federais.

3. Outros aspectos do sistema municipal brasileiro

Merecem destaque algumas caractersticas do sistema de governo municipal
brasileiro, a seguir mencionadas.
Ao contrrio, por exemplo, do que acontece em vrios pases, as leis
municipais brasileiras so leis, tanto no sentido material (decretos, resolues, portarias etc.) quanto no sentido formal. Assim, uma lei municipal, em
matria de competncia explcita e exclusiva do municpio, definida na Constituio Federal, pode prevalecer sobre a lei ordinria estadual, a Constituio estadual e a lei ordinria federal. S no se sobrepe, naturalmente,
Constituio Federal ou s emendas constitucionais federais. Na Amrica Latina regra no chamar as leis municipais de leis, mas de acuerdos ou ordenanzas. Nem mesmo a expresso governo municipal aceita em alguns pases

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onde a autonomia municipal exgua ou quase inexistente diz-se administrao municipal.

O sistema de governo municipal brasileiro, com um Executivo forte e a
independncia dos dois poderes o Executivo e o Legislativo (este representado pela Cmara Municipal) , torna esses poderes obedientes apenas lei
e justia. O prefeito, por exemplo, no deve obedincia ao governador do
estado nem ao presidente da Repblica, muito menos aos secretrios estaduais e aos ministros federais, mas s leis que no violarem a Constituio Federal e as constituies estaduais.
Outra caracterstica marcante a ausncia de controle prvio dos atos
municipais pelas esferas superiores de governo. Os municpios esto sujeitos
ao controle interno pela Cmara Municipal (controle dos atos dos prefeitos) e
ao controle externo das contas municipais pelos tribunais de contas dos estados (em quatro h tribunais ou conselhos de contas somente para os municpios, e os municpios do Rio de Janeiro e de So Paulo tm seus prprios
conselhos de contas) e pelo Tribunal de Contas da Unio, quando se trata de
recursos da Unio repassados aos municpios por convnio, acordo, ajuste ou
outros instrumentos congneres. Somente as aposentadorias nos trs nveis
do governo esto sujeitas ao controle prvio.
Outro aspecto relevante do sistema municipal brasileiro o das competncias que lhe so permitidas para a prestao de servios locais (servios de
utilidade pblica, como abastecimento dgua, esgotos sanitrios, galerias pluviais, pavimentao de ruas, estradas vicinais, iluminao pblica, cemitrios,
habitao popular, e outros, como mercados, matadouros, educao, sade, recreao, esporte, transporte coletivo e a guarda municipal para proteo do patrimnio municipal). O problema que, como tais servios, exceto o de transporte
coletivo urbano e a guarda municipal, no esto mencionados na Constituio,
predomina a prtica muito disfuncional das competncias concorrentes, havendo, em alguns casos, redes municipal, estadual e federal de sade e de educao
num mesmo municpio, o que torna difcil aos cidados saberem quem o responsvel pela ausncia ou insuficincia de tais servios. No caso do fornecimento de gua e esgotos, em muitos estados o servio estadual em alguns
municpios e municipal nos demais.
Outro aspecto negativo o sistema de auxlios e subvenes que tanto
o governo federal quanto os estaduais concedem aos municpios, mediante
negociaes sujeitas a manipulaes polticas, muitas vezes de duvidosa moralidade, por atenderem a interesses eleitoreiros ou pessoais.
Os municpios podem ser divididos em distritos ou, nas grandes cidades, em regies administrativas ou subprefeituras, mas ambas as categorias
so entidades meramente administrativas, sem governo prprio. A criao de
municpios tem regras estabelecidas pela legislao estadual: geralmente um
nmero mnimo de casas (entre 100 e 300) no local que ser a sede do novo
municpio e uma populao mnima que varia de estado para estado. Alm

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disso, deve ser convocado um plebiscito em que votam os eleitores da rea

que se deseja emancipar, isto , transformar em municpio.
No Brasil h 5.507 municpios, mas, no momento, existe um forte movimento em alguns estados para a criao de novos municpios. A principal causa desse movimento a tendncia de os governos municipais concentrarem
seus recursos oramentrios na sede, abandonando os distritos em relao a
vrios servios essenciais. A Emenda Constitucional n 15, de 12 de setembro
de 1996, alterou os critrios para a criao de municpios, com o propsito de
restringi-los, estendendo o plebiscito s populaes dos municpios envolvidos, e no apenas do distrito ou bairro a ser emancipado, e exigindo a divulgao, pelo estado, da viabilidade municipal, publicada na forma da lei.
No que se refere participao popular, a Constituio de 1988 introduziu tambm, no nvel municipal, a iniciativa popular das leis, o referendo, o plebiscito e a obrigatoriedade de cooperao das associaes representativas da
comunidade no planejamento municipal (iniciativa do Instituto Brasileiro de
Administrao Municipal, Ibam, na Assemblia Nacional Constituinte). Muitos
municpios utilizam outras formas de participao popular, como as audincias
pblicas e a tribuna livre.
As associaes de municpios tm surgido com grande freqncia nos
ltimos 50 anos. Hoje h seis nacionais, sendo trs de municpios, duas de
prefeitos e uma de vereadores, das quais a mais antiga, a Associao Brasileira de Municpios, tem representaes seccionais em cada um dos 26 estados
brasileiros. Todos os estados tm, tambm, suas associaes municipais e, em
vrios deles, existem as associaes microrregionais, abrangendo os municpios mais prximos. No total, h mais de 600 associaes municipalistas no
pas, voltadas principalmente para a defesa dos interesses dos municpios junto s esferas superiores de governo e, em alguns casos, especialmente no das
microrregionais, tambm para a prestao de assistncia tcnica aos respectivos municpios, em especial nos campos contbil, jurdico e de engenharia.
H tambm um grande nmero de consrcios municipais para a prestao de certos servios que exigem uma escala financeira e econmica que muitos municpios no possuem, como a compra e a utilizao de mquinas para a
construo de estradas vicinais e a manuteno de outros servios, como de
sade, educao, proteo de meio ambiente e destino final de lixo (Fontes,
1991).

O governo municipal
Alm das referncias j feitas sobre certos aspectos do governo municipal brasileiro, h vrias outras que devem ser ampliadas. Em primeiro lugar, o governo
municipal constitudo de um Poder Executivo forte (o prefeito) e um Poder Legislativo (Cmara Municipal, constituda de vereadores), ambos eleitos pelo

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povo (assim como o vice-prefeito). Em dois municpios Rio de Janeiro e So

Paulo h tambm um conselho de contas municipais, em 20 estados as contas
dos municpios so controladas pelos tribunais de contas estaduais e em quatro,
pelos conselhos de contas dos municpios, que so, tambm, rgos estaduais.
Os conselhos de contas so rgos auxiliares do Poder Legislativo (Congresso
Nacional, assemblias legislativas e cmaras municipais).
A estrutura administrativa das prefeituras, elaborada pelo Poder Executivo local, deve ser aprovada pela Cmara Municipal, enquanto o regimento
interno no precisa desta aprovao.
Cmara Municipal compete estabelecer sua estrutura administrativa
e seu regimento interno, que independem de aprovao externa.
A estrutura administrativa da prefeitura est, de certa forma, vinculada
aos servios municipais, os quais sempre foram, no sistema governamental brasileiro, a partir do Imprio, vagamente definidos, prevalecendo, nas constituies federais de 1934, 1939, 1946, 1967 e 1988, a prtica das competncias
concorrentes entre os trs nveis de governo em diversas reas.
A Constituio Federal de 1988 menciona, no art. 30, V, como servios
municipais: organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou
de permisso, os servios pblicos de interesse local, inclusive o de transporte coletivo urbano, que ter carter essencial. Entretanto, exceto quanto
meno explcita aos transportes coletivos e criao de guardas municipais
destinados proteo de seus bens, servios e instalaes, conforme dispe o
art. 144, 8, os servios pblicos de interesse local so uma concepo muito vaga, o que tem levado prtica das competncias concorrentes, no que couber, no apenas entre os municpios e os estados, mas entre esses e o prprio
governo federal. exemplo deste caso a existncia, na cidade do Rio de Janeiro, do Colgio Pedro II, voltado para o ensino secundrio. comum, tambm, a
prestao de servios de gua e esgotos e a construo de estradas vicinais tanto pelos municpios quanto pelos estados.
Em muitos casos, isso se deve s dificuldades financeiras dos pequenos
municpios, cuja principal fonte de receita o Fundo de Participao dos Municpios (FPM), constitudo dos impostos federais sobre renda e produtos industrializados. tambm comum muitos municpios no arrecadarem suficientemente
os tributos de sua competncia, por motivos vrios, como a desatualizao dos
cadastros imobilirios, a m cobrana de impostos sobre servios e das taxas e,
como nas outras esferas de governo, a no-utilizao da contribuio de melhoria. Nos municpios de menor porte comum a presso dos contribuintes sobre o
governo municipal e, mesmo, sobre as autoridades municipais (prefeitos, viceprefeitos e vereadores).
Um outro problema que afeta consideravelmente a receita de muitos municpios para a prestao de servios adequados s necessidades da comunidade o excesso do quadro de pessoal, em muitos casos admitido sem concurso
pblico. Isso faz com que as despesas de pessoal ultrapassem significativamen-

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te os 60% da receita municipal prpria, como estabelecido na Lei Camata, problema que ocorre tambm nos estados e no governo federal.
A remunerao dos vereadores limitada pelo art. 29 da Constituio
de 1988 e no pode ultrapassar 75% da remunerao dos deputados estaduais do respectivo estado. J a remunerao do prefeito no pode ultrapassar a
dos ministros do Supremo Tribunal Federal. Entretanto, isso no tem impedido que as remuneraes de vrios prefeitos e vereadores ultrapassem os limites constitucionais.
Compete tambm aos municpios promover, no que couber, o adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupao do solo urbano (art. 30, VII). O art. 27, XIII, da Constituio
exige a cooperao das associaes representativas no planejamento municipal. O plano diretor, que deve ser aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de 20 mil habitantes. A organizao administrativa
dos municpios, sobretudo nos de mdio porte, abrange os distritos, com um
administrador prprio.
Os organogramas das prefeituras tm mudado bastante nos ltimos
anos. Antes, apenas os municpios de grande porte tinham secretarias, subdivididas em departamentos, estes subdivididos em divises e estas em sees.
Hoje, predominam as secretarias, subdivididas em departamentos e estes em
divises, como componentes essenciais de estrutura administrativa.
H, ainda, os conselhos, um dos quais o de Planejamento Urbano, em
conseqncia da obrigao de os municpios com mais de 20 mil habitantes
adotarem uma poltica de desenvolvimento urbano e de discuti-la com a comunidade; alis, uma tradio antiga, no que se refere aos conselhos de desenvolvimento urbano. So comuns, tambm, vrios outros conselhos, com o
objetivo da participao da comunidade na discusso de projetos de lei, programas e projetos. Entre outros, podem ser citados os da prefeitura de Rondonpolis, em Mato Grosso, que inclui os conselhos municipais de Defesa do
Consumidor, de Poltica de Desenvolvimento Industrial, de Educao, de Proteo dos Direitos da Criana e do Adolescente, de Assistncia Social e de Planejamento Urbano, bem como o Conselho Tutelar dos Direitos da Criana e
do Adolescente (Prefeitura Municipal de Rondonpolis, MT, 1995).
Outra forma de participao popular nas decises dos governos municipais, aquela na discusso da proposta do oramento, cuja exemplo mais interessante o de Porto Alegre, seguido por outros municpios de vrios estados.
O que distingue o exemplo de Porto Alegre de experincias anteriores seu aspecto formal e compulsrio. H um conselho de Oramento Participativo. Um
trabalho interessante sobre a experincia de Porto Alegre pode ser encontrado
em Genro e Souza (1997).
O art. 23 da Constituio Federal estabelece vrias funes de competncia comum da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios:

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Art.23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios:

9 I zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas e conservar o patrimnio pblico;

9 II cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia;

9 III proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico,

artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos;

9 IV impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte

e outros bens de valor histrico, artstico ou cultural;

9 V proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia;

9 VI proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de
suas formas;

9 VII preservar as florestas, a fauna e a flora;

9 VIII fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar;

9 IX promover programas de construo de moradias e a melhoria das

condies habitacionais e de saneamento bsico;

9 X combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos;

9 XI registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios;

9 XII estabelecer e implantar poltica de educao para a segurana do

trnsito.
Pargrafo nico. Lei complementar fixar normas para a cooperao
entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista
o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.

4. A colaborao do governo federal nas reas de educao e sade

Merece especial ateno a colaborao que o governo federal vem prestando
aos municpios a partir da Constituio de 1988, sobretudo nas reas de educao e sade.
No caso de educao, a Constituio Federal, no art. 205, estabelece
que a educao direito de todos e dever do Estado e da famlia. O art. 206
define os princpios que servem de base para o ensino, mencionados em oito

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incisos. O art. 208 diz que o dever do Estado com a educao ser efetivado
mediante garantias mencionadas em sete incisos e trs pargrafos.
No que diz respeito s fontes federais de recursos para a educao, tanto para os estados quanto para os municpios, o presidente da Repblica, por
meio de Resoluo n 12, de 12 de maio de 1995, criou o Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educao (FNDE), como autarquia federal, cujos recursos so entregues diretamente s escolas, por intermdio de seus diretores,
bem como s associaes de pais e alunos. Os recursos do FNDE so tambm
utilizados para o fornecimento de livros e de merenda escolar aos alunos.
No ano seguinte, a Emenda Constitucional n 14, de 12 de setembro de
1996, cria o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino e da Valorizao do Magistrio (Fundep), sem extinguir o FNDE. Segundo Heraldo da
Costa Reis (1998), para a manuteno das condies de funcionamento da atividade educacional, esta no pode sofrer soluo de continuidade no que se
refere tanto aos recursos humanos necessrios quanto aos recursos materiais e
tecnolgicos.
Os recursos do Fundep so transferidos diretamente ao Tesouro dos
municpios, para a aplicao exclusiva no ensino fundamental.
Alm das contribuies financeiras da Unio, os municpios, conforme
disposto no art. 212 da Constituio Federal, devero aplicar na manuteno e
desenvolvimento do ensino o mnimo de 25% de seus impostos e das transferncias que recebem dos impostos da Unio e dos estados, bem como do
Fundep. Pelo menos 60% dessa aplicao deve ser destinada manuteno e
ao desenvolvimento do ensino fundamental.
Em maro de 1999, o governo federal divulgou o relatrio sobre o primeiro ano do Fundep. Segundo o relatrio, o fundo garantiu R$2 bilhes a
2.703 prefeituras, em recursos adicionais destinados a despesas com educao
do primeiro grau, bem como ampliou para 6% o nmero de matrculas e incentivou a municipalizao da educao. Permitiu, tambm, a criao de 153 mil
novos empregos, diretos e indiretos, bem como o aumento dos salrios dos professores, entre 10% e 33%. Os estados do Nordeste foram os principais beneficirios. reivindicao dos secretrios municipais de Educao a elevao do
valor mnimo de investimento por aluno, dos atuais R$315 para R$400, mas
no se espera que o governo aumente o valor atual (O Prefeito, 1999a).

5. A assistncia tcnica aos municpios

Durante o regime da Constituio de 1946, os estados criaram e mantiveram
rgos de assistncia tcnica aos municpios.
Esses rgos, que permaneceram na vigncia da Constituio de 1967,
desempenharam papel importante para a modernizao das administraes
municipais e a capacitao de seus funcionrios, contando com a colaborao
financeira do governo federal, sobretudo por meio da Secretaria de Articulao

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com os Estados e Municpios (Sarem), extinta em 1986, no governo do presidente Jos Sarney.
Entretanto, 20 estados mantm rgos similares, com designaes diferentes, entre os quais: a Fundao Prefeito Faria Lima, (Cepam), em So Paulo; a Fundao do Desenvolvimento do Interior de Pernambuco (Fiam), que
presta assistncia a todos os municpios do estado, menos os da Regio Metropolitana do Recife; o Departamento de Ao Municipal da Bahia; a Superintendncia de Desenvolvimento e Articulao Municipal do Maranho (Seplatec); a
Secretaria Estadual de Assuntos Municipais de Minas Gerais.
Vrias instituies no-governamentais, especialmente as associaes
de municpios, inclusive as microrregionais, como j foi mencionado, tambm prestam certas formas de assistncia tcnica aos governos municipais.
Alm das associaes, distingue-se o Ibam, organizao no-governamental sem fins lucrativos, reconhecida como de utilidade pblica pelos governos federal e do estado do Rio de Janeiro, onde est situado. O Ibam foi criado
em 1952, durante o II Congresso dos Municpios, realizado pela Associao
Brasileira de Municpios, e vem atuando intensamente nos campos de: consultoria in loco sobre vrios aspectos da administrao municipal; consultoria a
distncia (resposta a consultas das prefeituras e cmaras municipais filiadas sobre assuntos jurdicos, financeiros e de contabilidade); treinamento, inclusive
cursos a distncia, nos quais j se matricularam mais de 100 mil funcionrios
municipais; planejamento urbano; mulher e polticas pblicas; desenvolvimento econmico e social; proteo s crianas e aos adolescentes; publicaes peridicas (Revista de Administrao Municipal e Noticirio do Ibam, em portugus,
alm de outro peridico em ingls e espanhol); livros e manuais para facilitar a
aplicao de normas e conceitos referentes aos governos municipais.
O Ibam j prestou assistncia tcnica a mais de 350 municpios brasileiros de todos os estados, inclusive as capitais, bem como a todos os estados, ao
Distrito Federal e vrios ministrios e outros rgos do governo federal.

6. A reviso do pacto federativo e seus efeitos na receita dos

municpios, na privatizao das empresas municipais e na definio
das funes municipais
J h alguns anos o movimento municipalista vem exigindo do governo federal a reviso do pacto federativo e seu efeito na receita municipal, bem como
uma definio mais clara das funes prprias dos municpios.
Tm sido realizadas vrias marchas a Braslia, constitudas por prefeitos,
vereadores e representantes de entidades municipalistas, exigindo a reviso do
pacto federativo. O presidente Fernando Henrique Cardoso, em ateno s demandas, nomeou, no dia 23 de setembro de 1998, uma comisso com o propsito de criar um frum para discutir, com as associaes municipalistas, a reforma

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tributria, que o Poder Executivo j havia enviado ao Congresso Nacional, bem

como as propostas para a reviso do pacto federativo e as relaes intergovernamentais.
A comisso coordenada pelo ministro dos Transportes, Eliseu Padilha,
que j foi prefeito e presidente do Conselho Brasileiro de Integrao Municipal.
Os representantes do governo federal so o secretrio-geral da Presidncia da
Repblica, o secretrio do Tesouro Nacional e o secretrio de Assuntos Internacionais do Ministrio de Planejamento e Oramento. Os municpios so representados pela Confederao Nacional de Municpios, a Frente Nacional de
Prefeitos, a Associao Brasileira de Prefeitos, a Unio dos Vereadores, a Frente Nacional de Municpios Agrcolas e o Instituto Brasileiro de Administrao
Municipal.
Nos dias 11, 12 e 13 de maio de 1999 foi realizada em Braslia a Segunda Marcha dos Prefeitos, bem como o Encontro Nacional dos Municpios. Uma
representao de prefeitos entrevistou-se com o presidente Fernando Henrique
Cardoso, que afirmou que o governo federal est disposto a rever o pacto federativo, sublinhando a necessidade de se estabelecer uma nova relao entre os
entes federados que reveja no somente atribuies e responsabilidades, mas
tambm a distribuio de recursos. O presidente prometeu, ainda, suspender
por um prazo de trs meses a aplicao da Portaria n 4.992, que impe regras
para a criao e o funcionamento dos fundos de previdncia dos servidores pblicos municipais e que entraria em vigor em 1 de julho de 1999.
O presidente informou aos representantes dos prefeitos que o governo federal iria restituir ao Fundo de Participao dos Municpios (FPM) os recursos
subtrados para o Fundo de Estabilizao Fiscal nos ltimos trs meses deste
ano e que iria repassar aos municpios R$180 milhes, como reposio das perdas provocadas pela Lei Kandir, que desonerou do pagamento de ICMS os produtos primrios e semi-elaborados. Prometeu, tambm, que a Agncia Nacional
de Energia Eltrica (Aneel) iria tentar resolver com as concessionrias de energia eltrica o problema da cobrana da taxa de iluminao pblica pelas prefeituras uma questo que tem preocupado bastante os governos municipais.

7. A multiplicao dos municpios: a experincia brasileira e de outros

pases
H vrios crticos que se opem criao de novos municpios, argumentando
que o Brasil tem muito mais que o necessrio. Esta viso no condiz com a precria situao dos distritos, em conseqncia do pouco interesse dos governos
municipais em descentralizar seus servios. Da a existncia de muitos distritos
sem os servios bsicos necessrios comunidade local ou, em alguns casos,
com servios bastante escassos. Isto ocorre principalmente nos setores de sade,
educao fundamental, transporte escolar, estradas vicinais, energia eltrica,

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telefones, esgoto sanitrio, coleta de lixo e pavimentao de ruas entre outros.

H distritos economicamente desenvolvidos que carecem de servios essenciais, por no disporem de recursos prprios, pois dependem de investimentos do
governo municipal, que costuma concentrar seus recursos financeiros na sede.
O argumento de que h excesso de municpios no Brasil no corresponde ao que acontece em muitos outros pases com rea e populao muito menores do que a nossa. A Frana, por exemplo, com uma rea de 543.965km 2 e
uma populao de 58,7 milhes, tem mais de 9 mil municpios, e a Espanha,
com uma rea de 505.954km 2 e uma populao de 39,8 milhes, possui mais
de 7 mil. Os EUA, embora com rea e populao superiores s do Brasil, tm
mais de 90 mil governos locais municpios, condados e distritos escolares ,
entidades que detm um alto grau de autonomia. Apesar das crticas que so
feitas pelos que consideram excessivo o nmero de municpios no Brasil, convm lembrar que o de Altamira, no Par, tem um rea de 161.445,9km 2, superior de 104 pases independentes (Almanaque Abril, 1999).
Outros pases, entretanto, como a Sucia e a Dinamarca, reduziram substancialmente o nmero de seus municpios, mediante a fuso, para torn-los
economicamente viveis, sobretudo na rea de servios sociais, como educao
e sade. J a Finlndia, para no diminuir o nmero de seus municpios, estabeleceu o consrcio obrigatrio entre os municpios vizinhos, quando necessrio, para tornar vivel a prestao de servios essenciais. O Uruguai se destaca,
na Amrica Latina, por ter apenas 19 departamentos, que correspondem a municpios (Almanaque Abril, 1999).

8. Carncia de capacidade tcnica dos pequenos municpios

Apesar da disponibilidade de servios de assistncia tcnica, a maioria dos pequenos municpios carece de capacitao tcnica para o correto desempenho
de suas funes. Isto se deve, em muitos casos, ao fato de os governos municipais no solicitarem assistncia tcnica aos rgos estaduais e instituies
no-governamentais especializados.
Outra causa a falta de pessoas capacitadas para integrar o corpo de
funcionrios municipais ou, em alguns casos, prestar assessoria. A ausncia de
contadores, por exemplo, comum em muitos municpios, o que torna difcil a
elaborao do relatrio anual de prestao de contas, a ser enviado Cmara
Municipal e, posteriormente, ao Tribunal de Contas.

9. Regies metropolitanas, aglomerados urbanos e municpios

Segundo Arajo Filho (1996), as regies metropolitanas surgiram, no Brasil,
antes de sua criao, com base na Constituio de 1964. Em alguns casos,

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como So Paulo, havia o Grupo Executivo da Grande So Paulo (Gegram),

criada pelo governo estadual em 29 de maro de 1967. Em Porto Alegre, por
iniciativa dos municpios da regio metropolitana, foi criado o Grupo Executivo da Regio Metropolitana (Germ), resultante de ao do Conselho Metropolitano de Municpios, em 1970. Em Belm, a prefeitura, em convnio com o
Servio Federal de Habitao e Urbanismo (Serfhau), criou uma sociedade de
economia mista, com o objetivo de gerir tecnicamente o sistema metropolitano de planejamento. Em Salvador e Belo Horizonte, foi adotado o modelo
de criao do grupo do conselho, por iniciativa dos respectivos governos estaduais.
A Constituio de 1969, estabelecia, em seu art. 164, que a Unio, mediante Lei Complementar, pode, para a realizao de servios comuns, estabelecer Regies Metropolitanas, constitudas por Municpios que, independentemente da sua vinculao administrativa, faam parte da mesma comunidade socioeconmica.
Entretanto, somente em 8 de junho de 1979 foi aprovada a Lei Complementar n 14, que estabeleceu as regies metropolitanas de So Paulo, Belo
Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba e Belm, indicando os municpios que constituiriam cada uma delas (desde 37 em So Paulo a apenas
dois em Belm). A do Rio de Janeiro foi criada em 1974, pela Lei Complementar n 20.
Uma lei complementar de 1993 estabeleceu que em cada regio metropolitana haveria um conselho deliberativo e um conselho consultivo, criados por lei
estadual. A composio dos conselhos foi, entretanto, estabelecida na lei complementar. O conselho deliberativo seria constitudo de cinco membros, de reconhecida capacidade tcnica ou administrativa, nomeados pelo governador do
estado, um dos quais escolhido entre os nomes constantes de uma lista trplice
elaborada pelo prefeito da capital e outro por indicao dos demais municpios
integrantes de regio metropolitana. J o conselho consultivo seria composto
de um representante de cada municpio integrante da regio metropolitana,
sob a direo do presidente do conselho deliberativo.
O poder decisrio do rgo metropolitano seria concentrado no conselho deliberativo, cabendo ao conselho consultivo opinar, por solicitao do
conselho deliberativo, sobre questes de interesse da regio metropolitana,
bem como sugerir ao conselho deliberativo a elaborao de planos regionais e
a adoo de providncias relativas execuo dos servios comuns.
O art. 6 da lei complementar estabelecia que os municpios que participassem da execuo do planejamento integrado do desenvolvimento econmico e social teriam preferncia na obteno de recursos federais e estaduais,
bem como de garantias para emprstimos.
A concentrao do poder decisrio no conselho deliberativo criou reaes desfavorveis nos municpios de quase todas as regies metropolitanas,
levando ao desprestgio da instituio.

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Da a extino de quase todas as regies metropolitanas a partir de

1988, embora a Constituio daquele ano, no art. 25, 3, autorize os estados, mediante lei complementar, a instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios
limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo da funo pblica de interesse comum.
Entretanto, no tem havido aes para a criao de regies metropolitanas, exceto as de Santos, So Paulo e da Grande Vitria, discutidas em seminrio realizado em Vila Velha, com a participao de representantes do governo
estadual. A idia foi rejeitada, sobretudo pela indefinio dos recursos provenientes de cada municpio e do estado para a manuteno da entidade e a realizao de projetos e programas. Ultimamente a imprensa tem feito referncia
retomada da iniciativa.

Referncias bibliogrficas
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Reis, Heraldo da Costa. Efeitos do Fundep na administrao municipal. Rio de Janeiro,
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