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Seccin A: EL CAMPO DE LAS FINANZAS PBLICAS

1. La actividad financiera del Etad!:


Las finanzas pblicas estudian el proceso Ingreso-Gasto llevado a cabo por el Estado,
generalmente expresado en trminos monetarios, en cuanto permite determinar la forma
en que el Estado logra los fines perseguidos y las consecuencias de dico proceso!
El Estado se propone alcanzar determinados fines "defensa nacional, educaci#n, salud$
para lo cual debe realizar determinadas erogaciones "en personal, en equipos de capital,
en insumos$ y la forma de financiar estas erogaciones ser% a travs de los recursos o
ingresos que debe obtener!
La palabra &finanzas' incluye no s#lo a las operaciones de capital sino tambin las
operaciones corrientes!
El proceso Ingreso-Gasto generalmente se expresa en trminos monetarios! (el lado de
las erogaciones, el Estado adquiere bienes o servicios productivos para cumplir con sus
fines y en contrapartida entrega flu)os de dinero* por el lado de los recursos, se trata
fundamentalmente de entrega de flu)os monetarios por parte del sector privado al Estado
"pago de tributos, compra de t+tulos pblicos, etc$!
". O#$etiv! de la %!l&tica fical:
En su actividad el Estado se propone diversos fines! ,lgunos de stos pueden obtenerse
sin recurrir deliberadamente al proceso Ingreso-Gasto como instrumento principal de su
pol+tica! La consecuci#n de la mayor parte de los fines del Estado moderno requiere de
la realizaci#n de erogaciones monetarias y por lo tanto la obtenci#n de recursos para
acer frente a ellas! La forma concreta en que el Estado determina el monto total y la
composici#n de las erogaciones y de los recursos expresa la pol+tica fiscal adoptada!
Esta pol+tica fiscal puede tener diversos ob)etivos-
a$ .atisfacci#n de las necesidades sociales- ciertas necesidad se satisfacen con bienes
pblicos! /stos tienen caracter+sticas tales que el sistema de mercado "bienes privados$
no podr+a proveerlos!
b$ 0orrecciones en la asignaci#n de recursos- los bienes privados pueden ser provistos a
travs del mecanismo de mercado, pero debido a ciertas imperfecciones "monopolios,
costos decrecientes, externalidades$ el libre )uego del mercado no producir% el #ptimo
econ#mico! La intervenci#n del Estado se propone para acercar a la econom+a a ese
#ptimo!
c$ 1edistribuci#n del ingreso- el Estado puede proponerse modificar la distribuci#n del
ingreso entre los distintos grupos sociales o regiones que resultar+a del funcionamiento
espont%neo del sistema de mercado!
d$ Estabilizaci#n de la econom+a- o eliminaci#n de las fluctuaciones de la econom+a
global en sus dos aspectos! 2cupaci#n plena de los factores productivos "en especial la
mano de obra$, y estabilidad del nivel general de precios "inflaci#n, la m%s ba)a posible$
e$ (esarrollo econ#mico- lograr una tasa de crecimiento econ#mico sostenida a largo
plazo m%s elevada que la que se registrar+a espont%neamente!
f$ Independencia nacional "lograr que decisiones tomadas en otros pa+ses, afecten al
nuestro lo menos posible$
g$ Equilibrio territorial- reducir las disparidades de niveles econ#micos y de bienestar
entre regiones que componen su territorio!
Estos ob)etivos tambin pueden ser clasificados, por la propuesta por 3usgrave-
I! La rama de servicios "encargada de las asignaci#n de recursos$
II! La rama de distribuci#n
III! La rama de estabilizaci#n
'. Intr()ent! de la %!l&tica fical:
a$ Erogaciones pblicas
b$ 4ributos
c$ Ingresos no tributarios
*. +elacin entre !#$etiv! ! intr()ent!:
El caso m%s simple ser+a aquel en el cual un nico instrumento es capaz de alcanzar
simult%neamente todos y cada uno de los ob)etivos perseguidos! En la realidad, esto es
muy dif+cil! 5n caso m%s cercano a las condiciones reales, ser+a aqul en el cual cada
instrumento opera positivamente sobre uno de los ob)etivos, pero simult%neamente tiene
efectos negativos sobre los otros ob)etivos! 6or e)emplo- para reducir m%s la inflaci#n
puede resultar necesario estar dispuesto a aumentar la desocupaci#n, o viceversa!
,parece la necesidad de que la pol+tica fiscal sea un &paquete' coerente, o sea, que
est analizando el impacto con)unto de cada uno de los instrumentos aislados! (e esta
forma, ciertos aspectos negativos de un instrumento "impuesto sobre los consumos$
puede estar neutralizado por otros instrumentos "impuestos sobre la renta neta o gastos
de transferencia$!
6ara alcanzar los ob)etivos propuestos puede recurrirse, adem%s de los instrumentos
fiscales, a otros instrumentos- los de la pol+tica econ#mica, crediticia, cambiaria, etc!
1esulta necesaria la coordinaci#n de los diversos organismos pblicos, en un programa
econ#mico definido y coerente!
Seccin B: Decri%cin del Sect!r P,#lic!
1. El ect!r %,#lic!: identificacin - c!)%!icin
6or sector pblico se entiende al con)unto de organismos y unidades econ#micas que
dependen directamente del Estado, sea porque se trata de organismos integrantes del
propio Estado "3inisterios$ o aciendas productivas de bienes y servicios de propiedad,
conducci#n y7o control del Estado! El resto de las unidades econ#micas que no integran
el sector pblico componen el sector privado de la econom+a!
En el sector privado el funcionamiento se basa en el ite)a de )ercad! en que actan
las unidades econ#micas- los resultados se determinan por la interacci#n de las
diferentes decisiones individuales de cada unidad "familias y empresas$! En cambio en
el sector pblico aparece un elemento distintivo, derivado del poder del Estado, que en
principio es una nica unidad de decisi#n!
Identificado el sector pblico, se deben distinguir los nivele de .!#iern! - en un pa+s
con estructura federal, existen gobiernos con autonom+a de base territorial! El nivel
m%ximo ser+a el Gobierno 8acional o 9ederal, que cubre todo el pa+s! Luego un nivel
menos extenso territorialmente que ser+an los Gobiernos 6rovinciales, y finalmente un
ltimo nivel de Gobiernos 3unicipales o 0omunales!
En segundo trmino, se puede distinguir dentro de cada uno de los niveles de gobierno
dos grandes tipos de organismos- Gobierno General y Empresas 6blicas! Estas ltimas,
al igual que las empresas privadas, son unidades de producci#n que combinan factores
productivos para obtener bienes y servicios que venden en el mercado a los usuarios! La
diferencia fundamental radica en la propiedad, direcci#n y control de las Empresas
pblicas por parte del Estado!
I36214,84E- Los bienes que producen las Empresas 6blicas son bienes privados!
En cambio, el tipo de bien o servicio que proveen los organismos agrupados en la
categor+a de Gobierno General es que en finanzas pblicas se denomina como &bien
pblico'!
, su vez, el Gobierno General est% compuesto por- ,dministraci#n 0entral y
2rganismos (escentralizados!
". Er!.aci!ne %,#lica:
.e trata de la aplicaci#n de recursos, generalmente en moneda, efectuados por el Estado
para la obtenci#n de sus fines!
a$ 0lasificaci#n institucional "e)ecutivo, legislativo o )udicial$
b$ 6or tipo de moneda "cu%nta moneda extran)era se necesita para financiar el e)ercicio$
c$ Econ#mica! Las erogaciones corrientes se pueden dividir en gastos de consumo o en
gastos de transferencia! En los gastos de consumo el gobierno est% agotando recursos
reales de la econom+a provenientes del sector privado* los gastos de transferencia, no
tienen como contrapartida la absorci#n de recursos reales, sino flu)os monetarios que
redistribuyen recursos dentro del sector privado!
Entre los gastos de capital se distinguen la inversi#n real "o f+sica$ y otras inversiones
"bienes preexistentes o en inversiones financieras$!
d$ 6or ob)eto del gasto! :abitualmente se combina con la clasificaci#n econ#mica!
(entro de los gastos de consumo se encuentran los gastos de personal y en bienes de
consumo! (entro de la inversi#n f+sica se distingue entre bienes de capital y traba)os
pblicos "fundamentalmente construcciones$!
e$ 9uncional! .e distinguen ; escalones de desagregaci#n-
9inalidad "0ultura y Educaci#n, por e)emplo$
9unci#n "0ultura, Educaci#n elemental, educaci#n media y tcnica, educaci#n superior
y universitaria$!
6rograma "9ormaci#n de profesores para cada una de las funciones$
f$ Geogr%fica "provincia de buenos aires, provincia de c#rdoba, etc$!
0lasificaci#n institucional de las erogaciones pblicas-
Es la m%s antigua de todas debido a que resulta til y necesaria para varias etapas del
proceso presupuestario-
En la etapa de preparaci#n del presupuesto, el responsable de cada organismo est% en
me)ores condiciones de preparar el proyecto de presupuesto del mismo!
En la etapa de e)ecuci#n del presupuesto, el responsable de cada organismo es quien
toma a su cargo dica e)ecuci#n!
En la etapa de control del presupuesto, lo que se )uzgar% ser% la responsabilidad de la
autoridad m%xima del organismo en cuanto a su gesti#n presupuestaria!
'. +ec(r! P,#lic!:
.on los ingresos "generalmente en dinero$ que tiene el Estado para el cumplimiento de
sus finalidades!
a$ 0lasificaci#n tradicional- La gran distinci#n es entre los recursos &originarios' y los
recursos &derivados'! El Estado cuenta con patrimonio propio y l mismo obtiene
recursos en forma directa, sin depender del sector privado "venta o alquiler de tierras
pblicas, o super%vit de empresas pblicas$! Estos son los recursos originarios!
(entro de los recursos derivados, los m%s importantes son los tri#(tari!! Estos son los
recursos de tipo coactivo!
En el caso de los i)%(et!/ se trata de una obligaci#n establecida por el Estado sobre
cada contribuyente sin que exista ninguna contrapartida por parte del Estado respecto a
los beneficios que reciba el contribuyente por los gastos pblicos financiados por dicos
impuestos!
En el caso de las c!ntri#(ci!ne e%eciale, si bien es un tributo, se establece una
relaci#n entre los que reciben ciertos beneficios y los que pagan el tributo
El concepto m%s dif+cil de precisar es el de taa! 3odernamente se la define como una
obligaci#n tributaria nacida en ocasi#n de algn servicio que el contribuyente est%
recibiendo del Estado! ,s+, la tasa de obras sanitarias o la tasa municipal por alumbrado,
barrido y limpieza se aseme)an bastante a una contribuci#n especial!
El (! del cr0dit! %,#lic! es fuente de recurso a travs del prstamo voluntario del
sector privado al Estado! El mecanismo t+pico de uso del crdito pblico es la emisi#n
de emprstitos pblicos, ofrecidos en venta a los aorristas!
Existen otros recursos derivados, como las d!naci!ne y las )(lta, que no revisten
mayor importancia en el Estado moderno!
b$ 0lasificaci#n Econ#mica- Los recursos corrientes pueden ser tributarios y no
tributarios! Los recursos de capital pueden ser el uso del crdito pblico "aumenta
pasivo del Estado$ o venta tierras pblicas "disminuci#n activo$!
Las principales categor+as de impuestos son-
Impuestos directos "sobre los ingresos netos, sobre el patrimonio$
Impuestos indirectos "sobre la producci#n, el consumo y las transacciones* o sobre el
comercio exterior$!
c$ 0lasificaci#n institucional- puede tener importancia conocer el organismo que
recauda los fondos y aqul al cual se asignan los mismos! En principio, todos los fondos
deber+an integrar un 4esoro nico!
6ara el Gobierno 8acional, parte de las recaudaciones tributarias se asigna
autom%ticamente a las 6rovincias "por la ley de coparticipaci#n federal$, mientras que el
remanente destinado a la 8aci#n no llega en su totalidad al 4esoro 8acional, sino que
una parte por Ley se reserva a la formaci#n de determinados fondos con mane)o
independiente del 4esoro 8acional "por e)emplo- fondo nacional de vialidad, fondo
nacional de energ+a, etc!$
*. Ma.nit(de del ect!r %,#lic!
Es bastante abitual relacionar los montos absolutos del sector pblico con el tama<o de
la econom+a global* estos coeficientes permitir+an cuantificar el &tama<o' del sector
pblico!
5n criterio b%sico de consistencia en la medici#n implica que la definici#n propuesta
para medir el tama<o del sector pblico, deber+a poder ser aplicado al sector privado, y
la suma de ambos coeficientes deber+a ser igual al =>>?!
a! 6or el lado de las erogaciones-
Gasto pblico / PBI
Este es el coeficiente m%s utilizado! .i comprende nicamente al Gobierno 8acional, el
numerador registra el total de erogaciones, tanto corrientes como de capital* se aconse)a
excluir del numerador los gastos de transferencia! .i se incluyen las Empresas 6blicas,
en el numerador es necesario adicionar todas las erogaciones "tanto corrientes como de
capital$ de las mismas!
El coeficiente adolece de varios inconvenientes! El m%s importante consiste en la
eterogeneidad conceptual entre el numerador y el denominador que lleva a que el
coeficiente no sea representativo de la participaci#n del sector pblico en la econom+a
global! El &tama<o' del sector privado arro)ar+a un coeficiente cuya suma con el del
&tama<o' del sector pblico, ser+a superior a la unidad- el gasto total es superior al 6@I
pues incluye transacciones intermedias que se cancelan con el c%lculo del 6@I!
b! 6or el lado de los bienes y servicios disponibles-
0onsumo GG A Inversi#n GG A Inversi#n E6blicas
@ienes y servicios disponibles
El denominador se obtiene restando al 6@I el saldo de la balanza comercial
"exportaciones menos importaciones$ para llegar al total de bienes que pueden utilizar
los residentes en el per+odo! El numerador indica los bienes absorbidos por el sector
pblico!
c! 6or el lado del valor agregado-
Balor agregado del sector pblico
6!@!I!
Este coeficiente tambin es consistente- el denominador se obtiene por la suma de los
valores agregados de las unidades de producci#n! El numerador consiste en el valor
agregado por el Gobierno General y las Empresas 6blicas!
d! 6or el lado de la utilizaci#n de factores productivos
3enos usual, pero conceptualmente importante, es este enfoque de medici#n! 4ambin
es consistente!
6ersonal ocupado en el .ector 6blico
6ersonal ocupado en la Econom+a Global
e! 6resi#n tributaria
1ecaudaciones tributarias
6!@!I!
8o es estrictamente una medici#n del tama<o del sector pblico, pero es un indicador
importante! 8o es consistente* su complemento a la unidad no es representativo del
ingreso disponible para el sector privado!
C!)%araci!ne tranverale:
Las magnitudes de finanzas pblicas pueden compararse entre pa+ses o entre provincias,
o entre municipios!
a$ En trminos per c%pita "por abitante$
b$ En trminos del 6@I de la respectiva unidad geogr%fica
C!)%araci!ne te)%!rale:
Las series de erogaciones o recursos a utilizarse, deben ser omogeneizadas
convenientemente antes de proceder al an%lisis propiamente dico! :ay que tener en
cuenta-
a$ El efector distorsionador de la inflaci#n se corrige deflactando los valores nominales
a fin de expresar todos los valores en trminos de moneda constante, de un a<o elegido
como base!
b$ Los cambios en el tama<o de la poblaci#n pueden eliminarse para el an%lisis,
traba)ando con valores per c%pita!
Le- de 1a.ner:
6uede definirse en trminos del valor de la elasticidad ingreso del gasto pblico-
Eg,y C = donde Eg,y D Eg7g D Eg7Ey
Ey7y g7y
.i la elasticidad ingreso del gasto pblico es superior a la unidad, ello implica que la
elasticidad ingreso del con)unto de gastos privados es inferior a la unidad!
Los pa+ses subdesarrollados tender+an a tener un sector pblico relativamente peque<o
"India$ mientras que los pa+ses desarrollados tender+an a tener un sector pblico
relativamente elevado ",lemania 2ccidental$!
Lo que en realidad sucede es que un pa+s muy pobre tiene recursos totales muy escasos,
que debe dedicarlos en su mayor proporci#n a alimentaci#n y vivienda, que son bienes
privados! , medida que aumenta el nivel de desarrollo, los recursos adicionales pueden
destinarse en proporciones crecientes a otras necesidades relativamente menos
imperiosas, como educaci#n, salud y bienestar social, bienes t+picamente pblicos!
Seccin C: ASPEC2OS INS2I23CIONALES
MA+CO CONS2ICIONAL
Nivele de .!#iern!:
La organizaci#n institucional se fundamenta en el rgimen federal de Gobierno "art
8ro= 08$, que permite distinguir F niveles de gobierno, cada uno de ellos con poderes
fiscales "de erogaciones y recursos$- nacional y provincial! 5n tercer escal#n, el del
gobierno municipal, est% previsto en la 08 art 8roG!
P!dere federale:
Erogaciones- provienen de las funciones asignadas al Estado! En el caso del gobierno
nacional, la n#mina de funciones previstas para el Estado puede considerarse
sumamente amplia, si se tiene en cuenta que la 08 de =HG; fue sancionada dentro de un
predominio ideol#gico y pr%ctico del esquema liberal! ,rt IJ, inc =I!
1ecursos- ,rt K08 &los fondos del tesoro nacional, formado del producto de derecos
de importaci#n y exportaci#n, del de la venta y locaci#n de tierras de propiedad
nacional, de la renta de 0orreos, y de los emprstitos y operaciones de crdito que
decrete el mismo 0ongreso para urgencias de la 8aci#n o para empresas de utilidad
nacional'!
Los tributos deben-
a$ ser establecidos por ley, debido a su coactividad ",rt =J$
b$ no ser confiscatorios ",rt =J, la propiedad es inolvidable$
c$ ser equitativos ",rt =I, todos los abitantes son iguales ante la ley! La igualdad es la
base del impuesto y de las cargas pblicas$
5so del crdito pblico ",rt K &los emprstitos y operaciones de crdito que decrete el
mismo 0ongreso 8acional para urgencia de la 8aci#nL$
P!dere %r!vinciale:
0ada provincia aprueba aut#nomamente su propia 0onstituci#n ",rt G$
,rt =>K "Las provincias conservan todo el poder no delegado por la 08 al gobierno
federal$!
,rt =>G ".e dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas! Eligen sus
gobernadores y dem%s funcionarios de provincia$
,rt =>I "0ada provincia dicta su propia 0onstituci#n, confirme al ,rt G$
4!#iern! M(nici%ale:
4ienen su existencia asegurada a travs de lo previsto en el ,rt G de la 08!
Las constituciones provinciales an articulado el rgimen municipal de gobierno con
distintas variantes! 4+picamente se diferencian los organismos deliberativos "0onse)os
(eliberantes$ de la autoridad e)ecutiva "Intendente$, con funciones espec+ficas en el
ciclo presupuestario!