ARTIGOS JURDICOS

As dvidas pblicas e a Lei de Responsabilidade Fiscal

Ziegle de So!"a
Analista Judicirio e Professor
As dvidas pblicas e a Lei de Responsabilidade Fiscal
Ziegle de So!"a
Ultimamente tm espocado nos jornais alguns interessantes fatos envolvendo a
Administrao Pblica Brasileira, traendo ao con!ecimento da opinio pblica situa"es
#ue, sem a menor dvida, al$m de naturais not%cias & da% o interesse da m%dia &, possuem
contornos jur%dicos importantes, dignos de uma anlise t$cnica mais circunstanciada'
Um #ue se destaca $ a tentativa de diversos prefeitos, em fim de mandato, de renegociao
com o (overno )ederal das d%vidas pblicas de seus respectivos munic%pios, diante da
e*istncia de cerca de + mil munic%pios sem condi"es do cumprimento do preceituado no
art' +, da -ei de .esponsabilidade )iscal & i#pedi#en$o de $ans%ei dvidas aos se!s
s!cessoes& co# a a#ea'a de p!ni'(o de a$) *!a$o anos de ecl!s(o &, conforme
levantamento da /onfederao 0acional dos 1unic%pios 2/013, o #ue proporcionou um
verdadeiro mutiro de prefeitos rumo ao Planalto, buscando f4rmulas para abrandar o
problema'
A Lei de Responsabilidade Fiscal, #ue o jornalista e consultor Joelmir Beting, muito
apropriadamente, prefere c!amar de Lei de Responsabilidade +oal, surgiu ap4s
calorosos debates e imensa presso da sociedade no sentido de evitar a falncia do setor
pblico brasileiro' 5al diploma encerrou com 6fec!o de ouro7 todas as tratativas e reformas
adotadas pelo atual governo para disciplinar, de uma ve por todas, os gastos pblicos'
0o obstante a pree*istncia de diversos mecanismos legais #ue obrigam ao administrador
pblico a dar um trato correto e !onesto ao din!eiro pblico, sempre atendendo aos
princ%pios da raoabilidade, eficincia, moralidade e probidade administrativa, tm se
mostrado inoperantes os 4rgos de controle no sentido de efetivamente e*igirem o real
cumprimento dessas regras'
5amb$m o 1inist$rio Pblico, nesse particular, mostra8se pouco efica, embora bastante
atuante em outras reas'
/arradas de rao possui o administrativista Benedicto de 5olosa )il!o #uando destaca #ue
o cerne da #uesto do descontrole das contas pblicas repousa, fundamentalmente, na falta
de regras claras para a formulao do oramento pblico, com a fi*ao de metas e planos
#ue obrigatoriamente devem sair do papel para seu efetivo cumprimento, sob pena de
responsabiliao severa de seus gestores, pois, da forma #ue $ atualmente elaborado,
nada mais significa #ue uma fico e uma farsa contbil' 9
Assim, como instrumento efetivamente controlador da gesto fiscal responsvel, o
:*ecutivo encamin!ou ao /ongresso 0acional o Projeto de -ei /omplementar n; 9<=>> #ue,
ap4s detal!adas altera"es, transformou8se na -ei /omplementar n; 9?9, de + de maio de
,???, #ue recebeu a denominao de -ei de .esponsabilidade )iscal 2-.)3, a #ual
estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, o
#ue, em outras palavras, obriga ao administrador pblico ao 4bvio@ o irrestrito cumprimento
das metas preestabelecidas na -ei de Airetries Bramentrias e nos oramentos anual e
plurianual, alicerando8se no /ap%tulo CC, 5itulo DC, da /onstituio )ederal'
:sse diploma permite a total transparncia da gesto pblica, determinando a publicidade
dos atos atrav$s de relat4rios e demonstrativos da e*ecuo oramentria, de modo #ue
toda a populao ten!a real con!ecimento dos recursos auferidos atrav$s de contribui"es
de toda ordem'
Aestacam8se, dentre os de cap%tulos da -.), os seguintes temas@
a3 gastos com pessoal, limitados em relao E receita corrente l%#uida para os trs Poderes
2:*ecutivo, -egislativo e Judicirio3 e para todos os n%veis governamentais 2Unio, :stados,
A) e 1unic%pios3F
b3 endividamento pblico, estabelecido pelo Genado seguindo proposta presidencialF
c3 metas fiscais anuais, com projeo para os trs e*erc%cios posterioresF
d3 despesas permanentes, #ue s4 podero ser criadas para despesas de trato sucessivo,
por prao superior a dois anos, com indicao da fonte de recursos ou com reduo de
outra despesaF e
e3 controle de despesas em ano eleitoral, com o impedimento de contrata"es de opera"es
de cr$dito por antecipao de receita oramentria 2A.B3 no ltimo ano de mandato de
governantes, al$m de proibio de aumento de despesas com pessoal nos ltimos 9<? dias
de mandato'
:sse ltimo, previsto no art' +, da -.), assim disp"e, verbis:
6Art' +, & H vedado ao titular de Poder ou 4rgo referido no art' ,?, nos ltimos dois
#uadrimestres do seu mandato, contrair obrigao de despesa #ue no possa ser cumprida
integralmente dentro dele, ou #ue ten!a parcelas a serem pagas no e*erc%cio seguinte sem
#ue !aja suficiente disponibilidade de cai*a para este efeito'
Pargrafo nico' 0a determinao da disponibilidade de cai*a sero considerados os
encargos e despesas compromissadas a pagar at$ o final do e*erc%cio'6
5al dispositivo, #ue no sofreu muitas ressalvas #uando das longas discuss"es sobre o
tema no /ongresso 0acional, agora vem colocando os prefeitos em polvorosa, diante da
pro*imidade do fim de seus mandatos, com a realidade batendo E porta, em face da
constatao de #ue no tero condi"es de satisfaer a regra legal e, com isso, fatalmente
alcanados pela -ei n; 9?'?<?=,???, #ue dispIs sobre crimes e penas concernes ao
assunto, alterando no s4 o /4digo Penal Brasileiro, como outros diplomas de naturea
penal'
/omo bem asseverou Jess$ 5orres Pereira Jnior, a -.) desenvolveu um te*to e*tenso e
por demais comple*o #ue desafia a anlise e a interpretao de seus aplicadores,
por#uanto demanda contribui"es de ramos variados do direito pblico e da cincia da
administrao, aplicadas especificamente E gesto financeira e patrimonial do Poder
Pblico ,
:merge, para perfeito entendimento dos contornos do #ue se pretende interpretar, #ue,
ap4s a sano presidencial da -.), pendente ficou a necessidade de lei espec%fica #ue
estabelecesse os crimes e as penas para os #ue infringissem seus dispositivos'
:m conse#Jncia, em outubro de ,'??? foi sancionada a -ei n; 9?'?<?, j mencionada,
denominada 6-ei de /rimes )iscais7, #ue altera o /4digo Penal 2Aecreto8-ei n; ,'<+<, de K
de deembro de 9>+?3, disciplinando os crimes e as penas espec%ficas, al$m de alterar a a
-ei n; 9'?K>, de 9? de abril de 9>L?, e o Aecreto8-ei n; ,?9, de ,K de fevereiro de 9>MK'
/onforme li"es de /arlos 1a*imilianoN, preceito preliminar e fundamental da !ermenutica
$ o #ue manda definir, de modo preciso, o carter especial da norma e a mat$ria de #ue $
objeto, e indicar o ramo de Aireito a #ue a mesma pertence, uma ve #ue variam os crit$rios
de interpretao e as regras aplicveis em geral, conforme a esp$cie jur%dica de #ue se
trata'
Aessa maneira, disposi"es de Aireito Pblico no so interpretadas da mesma forma #ue
as do Aireito Privado' .elembra o jurista #ue 6em um ou outro, ainda os preceitos variam
conforme o ramo particular a #ue pertencem as normas@ os utiliveis no /onstitucional
diferem dos empregados no /riminalF no /omercial no procede e*atamente como no
/ivil'''7+
0o #ue di respeito Es leis penais, de regra, como norma interpretativa, E impossibilidade do
au*%lio da analogia ou da paridade, por#uanto compreendem to8somente os casos #ue
especificam' 5amb$m, como caracter%stica importante, no possuem efeito retroativo, em
face da impossibilidade de alcanarem atos pret$ritos, em consentaneidade com o princ%pio
da legalidade, pedra angular do pr4prio estado de direito e tamb$m de todo direito penal
#ue aspire E segurana jur%dica' 0a /onstituio )ederal, o princ%pio da legalidade est
previsto no rol de direitos e garantias individuais 2art' L;, inciso OOOCO@ No h crime sem
lei anterior que o defina, nem pena sem prvia cominao legal 3 e, no /4digo Penal
Brasileiro, no art' 9P @ 6No h crime sem lei anterior que o defina. No h pena sem prvia
cominao legal 7' B criminalista 0ilo Batista, tratando o assunto, relembra #ue o princ%pio
da legalidade, visto pelo prisma de garantia individual, pode ser desmembrado em #uatro
fun"es, sendo a primeira delas & e, talve, a mais importante & a de 6proibir a
retroatividade da lei penal 2nullum crimen nulla poena sine lege praevia37, em face da funo
!ist4rica do princ%pio da legalidade, 6#ue surgiu e*atamente para reagir contra leis e* post
facto7@ 65udo #ue se refira ao crime Q'''R e tudo #ue se refira E pena no pode retroagir em
detrimento do acusado7'L
A rubrica leis penais, pautando8se mais uma ve nos ensinamentos de 1a*imiliano,
compreende todas as normas #ue imp"em penalidades, e no somente as #ue alvejam os
delin#Jentes e se en#uadrem em c4digos criminais' 6Assim $ #ue se aplicam as mesmas
regras de e*egese para os regulamentos policiais, as posturas municipais e as leis de
finanas'''7M
Derifica8se, pois, #ue, por se tratar de norma tipicamente penal, as regras #ue emanam da
-ei de /rimes )iscais devem, obrigatoriamente, ser avaliadas e aplicadas a partir das
m*imas apontadas' Aeflui8se, portanto, #ue a citada -ei no $ aplicvel para ci#es de
ges$(o %iscal praticados at$ 9> de outubro de ,???, uma ve #ue o diploma mencionado s4
entrou em vigor ap4s a sua publicao, ocorrida em ,? de outubro, somente abarcando, em
conse#Jncia, os crimes ocorridos a partir dessa data'
Assim, independentemente dos aspectos morais #ue possam ser suscitados & os atuais
prefeitos, segundo levantamento, devem dei*ar para seus sucessores uma conta coletiva de
.S L bil!"es em d%vidas e restos a pagar &, afirmamos, com convico, #ue, juridicamente,
a -ei de /rimes )iscais, para a situao apresentada, no $, sob nen!uma !ip4tese,
aplicvel'
Por outro lado, fi*ando8se agora to8somente na -.), um diploma de cun!o administrativo e
financeiro, voltando os ol!os para o art' +, j transcrito, vislumbra8se algo #ue, pelo #ue
temos observado, vem passando um pouco despercebido da maioria@ o cumprimento da
obrigao do administrador pblico 2#ue $ o pagamento do servio ou obra3 depende
e*clusivamente do adimplemento da obrigao pelo contratado'
A -ei n; +'N,?=M+, #ue estabelece normas direito financeiro, e*pressa, em seu art' M,, #ue o
pagamento da despesa s4 ocorrer ap4s sua regular li#uidao' /omo li#uidar a despesa
significa a verificao da adimplncia da e*ecuo, poder ocorrer essa despesa
contratada, mas li#uidvel to8somente em ,??9, situao no alcanada pelo art' +, da
-.)'
Cvan Barbosa .igolin, em 4tima s%ntese, e*plica, de forma clara e definitiva, a rao dessa
concluso@ 6Ge o contrato pode ser interrompido pelo novo mandatrio ap4s assumir, ento
no precisar ser conclu%do como fora contratado, nem pago em ,??9, mas se a despesa
foi totalmente li#uidada em ,'???, sob o mandato do dirigente anterior, ento ao novo
mandatrio somente restar pagar o #ue seu antecessor realiou, algo como uma cortesia
com c!ap$u al!eio, #ue tanto mal8estar !istoricamente vem causando aos agentes pol%ticos
#ue !erdam pesadas d%vidas de seus antecessores'7 K
:m resumo, conclui8se, face ao todo e*posto, #ue@
a3 a -ei de /rimes )iscais 2-ei n; 9?'?<? =outubro= ,???3, por ser um diploma legal de
carter eminentemente de direito penal, no pode ser aplicada retroativamente, diante dos
aspectos !ermenuticos #ue envolvem a aplicao de normas desse ramo do AireitoF e b3 o
art' +, da -ei de .esponsabilidade )iscal 2-ei /omplementar n; 9?9 =maio= ,???3, avaliado
em conjunto com as regras prescritas na -ei nP +'N,?=M+, norma t%pica de direito financeiro,
permite #ue o governante, em final de mandato, contrate e li#uide uma despesa 2com,
evidentemente, a adimplncia do contratado3, ficando para o novo governante a tarefa de
ordenar e realiar o pagamento respectivo'