Educacion Argentina Documento

LA CONSTRUCCIN DE UNA IDEOLOGA EDUCATIVA.
DIAGNSTICOS Y PROPUESTAS DE REFORMA EDUCATIVA EN

ARGENTINA, UNA REVISIN HISTRICO-CRTICA
BUILDING AN EDUCATIONAL IDEOLOGY. PROPOSALS AND DIAGNOSTIC IN
EDUCATION REFORM IN ARGENTINA, A CRITICAL HISTORICAL REVISION

Volumen 13, Nmero 3
Setiembre - Diciembre
pp. 1-30

Este nmero se public el 30 de setiembre de 2013

Romina De Luca

Revista indizada en REDALYC, SCIELO

Revista distribuida en las bases de datos:

CATLOGO DE LATINDEX, IRESIE, CLASE, DIALNET, DOAJ, E-REVIST@S,
SHERPA/ROMEO, QUALIS, MIAR

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ULRICHS, REDIE, RINACE, OEI, MAESTROTECA, PREAL, CLASCO

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Revista Electrnica Actualidades Investigativas en Educacin

_____________________________________________________________Volumen 13, Nmero 3, Ao 2013, ISSN 1409-4703
1

LA CONSTRUCCIN DE UNA IDEOLOGA EDUCATIVA.
DIAGNSTICOS Y PROPUESTAS DE REFORMA EDUCATIVA EN
ARGENTINA, UNA REVISIN HISTRICO-CRTICA
BUILDING AN EDUCATIONAL IDEOLOGY. PROPOSALS AND DIAGNOSTIC IN
EDUCATION REFORM IN ARGENTINA, A CRITICAL HISTORICAL REVISION

Romina De Luca
1

Resumen: En el presente artculo, se reconstruyen las principales intervenciones de la Argentina en la
elaboracin de un diagnstico sobre la situacin de su sistema educativo. Entre 1950 y 1970, distintos mbitos
gubernamentales generaron un estado de debate permanente sobre los problemas de la educacin
latinoamericana. Argentina intervino activamente en ese proceso y present all las luces y sombras de su
sistema educativo y los distintos cambios deseables para superar las dificultades. Aqu se evidencia cmo los
cambios proyectados fueron largamente discutidos y consensuados en el mbito local e internacional. Los
resultados que se presentan forman parte de una tesis doctoral, defendida en la Universidad de Buenos Aires,
cuyo objetivo central residi en reconstruir las principales reformas educativas que, desde el Estado Nacional
Argentino, se le imprimieron al sistema, durante la segunda mitad del siglo veinte. Se registr la existencia de dos
tendencias en curso: la descentralizacin y la regionalizacin educativa. Ambas se expresaron en la pauta
organizativa, en la administracin y en el currculum promovido en la etapa de referencia. Para arribar a esas
conclusiones se trabaj con documentos oficiales, provenientes del Ministerio de Educacin nacional o de las
principales oficinas del quehacer educativo vinculadas (o no) al Ministerio; con leyes y resoluciones, datos
estadsticos, diarios nacionales, testimonios de protagonistas, entre otros. Para el presente artculo, se
sistematizaron los principales documentos que el pas present en distintos eventos internacionales. Los
resultados muestran cmo se estructur una nueva ideologa para el funcionamiento del sistema educativo y
cmo ella se tradujo en la prctica.

Palabras clave: ARGENTINA, REFORMAS EDUCATIVAS, RENDIMIENTO EDUCATIVO, REGIONALIZACIN

Abstract: In this paper, we analyze the main interventions of Argentina in making a diagnostic of the educative
system situation. Between 1950 and 1970 different governmental offices had generated a permanent state of
debate about Latin American education problems. Argentina had have an active role in this process, it had showed
the light and shadows of its own educative system and the different desirable changes to pass-through the
difficulties. Here we show that these changes were largely debated and agreed locally and internationally. The
results that are showed in this paper are part of my Doctoral thesis (University of Buenos Aires, UBA) which main
objective was to reconstruct the most important educative reforms done by the Argentinean national State during
the Twentieth Century second half. We registered the existence of two tendencies: decentralization and
regionalization. Both had expression in the schedule, in the administration and in the curricula promoted in this
period. To arrive to these conclusions we worked with official documents from the National Ministry of Education
and from other important educative offices related or not to this Ministry; with laws, resolutions, statistical data,
national newspapers, direct testimonies of participants, among other sources. For this paper, we had systematized
a document that the country has defended in several international events. The results show how a new ideology of
the educative system work has been structured and how it has been translated in practice.

Key Words: ARGENTINA, EDUCATIVE REFORMS, EDUCATIONAL PERFORMANCE, REGIONALIZATION

1
Becaria Postdoctoral del CONICET, Argentina. Doctora con
mencin en Historia de la Universidad de Buenos Aires,
especializada en Historia de la Educacin. Profesora y Licenciada
en Historia de la Facultad de Filosofa y Letras de la Universidad
de Buenos Aires.

Direccin electrnica: romina.deluca@conicet.gov.ar

Artculo recibido: 6 de marzo, 2013
Aprobado: 12 de setiembre, 2013

2

1. Introduccin
El anlisis de los procesos de reforma educativa en Argentina suele focalizarse sobre
lo actuado en la dcada del noventa. La promulgacin por parte del gobierno de Carlos Sal
Menem de la Ley Federal, sancionada en abril de 1993, y de la Ley n 24.049 de
Transferencia a las provincias y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires de
servicios educativos constituyeron los hitos ms salientes del proceso que se denomin
transformacin educativa. Como tales, la historiografa educativa intent explicarlos y el
inters fue legtimo. La Ley Federal dejaba atrs a la vieja Ley 1.420
2
, marco normativo con
el que se fund y expandi el sistema educativo argentino entre fines del siglo XIX y el XX.
Se modific la tradicional estructura de escuela primaria obligatoria de siete aos de
duracin y secundaria (o media) optativa de cinco aos. En su lugar, instaur un ciclo de
nueve aos obligatorios (fusin del primario junto a los dos primeros aos del secundario)
con un nuevo currculum por reas. La escuela secundaria pas a constituir la enseanza
polimodal, de tres aos, con orientaciones.
El proceso de transformacin educativa se analiz desde diversas perspectivas
observables, aunque la mayor parte de los trabajos comparten un ncleo comn. Se concibe
al proceso de reforma como el resultado de la instauracin de un estado mnimo producto
de la ideologa neoliberal imperante en esos aos. Una buena parte de los trabajos entiende
que las polticas de descentralizacin educativa (la transferencia de la administracin del
servicio educativo de la Nacin a las provincias, a partir de la sesin de las escuelas
nacionales a las provincias) seran un vehculo para esa reduccin o retiro del Estado del
manejo de la cosa pblica (Puiggrs 2003, 2007; Tiramonti, 2001, 2004, 2011; Rivas, 2010;
Imen, 2005).
3
Esa premisa habra sido ejecutada por la nueva derecha (Paviglianiti, 1989,
1991)
4
o neoliberalismo. Como resultado, se pasara de un sistema educativo centralizado (al

2
La Ley 1.420, siguiendo los trazados de la Constitucin Nacional, fij a la educacin primaria (de siete aos de
duracin) como la educacin bsica y obligatoria que todo nio deba alcanzar. Por sobre ella, se elevaba el nivel
secundario (de cinco aos de duracin) educacin originalmente dirigida a la preparacin de personal
administrativo y tcnico o como pasaje a los estudios superiores universitarios. Como sostiene Guillermina
Tiramonti (2011, p. 21) la escuela media fue creada con un objetivo selectivo, formadora de cuerpos intermedios
o propedutica de los estudios superiores. Organizada en torno a un extenso currculum enciclopedista, cada
disciplina de conocimiento se correspondi con una asignatura especfica a cargo de un especialista. Su
organizacin curricular, con 11 disciplinas a cargo de 11 profesores, diferenciaba su lgica del primario con una
maestra y cuatro reas de conocimiento en los grados superiores.
3
La lista de autores podra ser ms que extensa. La mencin de los imprescindibles solo busca orientar al lector
interesado particularmente ya que los objetivos principales del artculo focalizan sobre otra problemtica.
4
En Argentina tambin ha recibido el nombre de neoconservadurismo.

3

igual que el costarricense) a otro en donde la responsabilidad recaera sobre las provincias.
Esta perspectiva, circunscribe los procesos de descentralizacin a la existencia de un
personal poltico especfico en la administracin estatal. Tambin, a la emergencia en el
mbito educativo de asesores de corte tcnico, desligados del quehacer educativo. A
menudo, se destaca que el personal poltico neoliberal habra aplicado polticas fomentadas
por organismos internacionales tales como el Fondo Monetario Mundial, el Banco Mundial, o
la Organizacin Internacional del Trabajo, entre otros (Feldfeber, Myriam, 2005; Feldfeber y
Ivanier, 2003). Por eso, para algunos autores, las polticas de reforma reeditaran nuevas
formas de dependentismo (Vior, 1999). Entre los antecedentes ms inmediatos se
encontrara lo actuado hacia fines de los setenta y algunas polticas errticas en los sesenta.
El artculo busca mostrar de qu manera se fue conformando una ideologa, de larga
data, sobre cmo deba transformarse el sistema educativo. Lejos de ser una poltica
improvisada por un personal poltico neoliberal presionado por organismos internacionales, la
propuesta de descentralizacin del sistema educativo cuaj luego de numerosos informes,
estudios, charlas y conferencias. En todos esos espacios, se debata sobre el estado del
sistema, sus problemas y las posibles formas de re-encuadrarlo. Para el caso argentino, las
propuestas fueron desarrolladas por organismos e instituciones locales. Se recurri a un
personal poltico de lo ms diverso, a diferentes expertos y especialistas del quehacer
educativo, quienes configuraron un balance sobre cmo funcionaba la maquinaria escolar
argentina y, luego, esbozaron polticas concretas de cambio. Precisamente, porque del
debate cuaj un consenso, la descentralizacin-regionalizacin educativa se consolid como
la nueva tendencia que estructur al sistema educativo argentino durante la segunda mitad
del siglo veinte. Aqu se da cuenta de cmo se fue construyendo a nivel local ese acuerdo.
Si bien sus orgenes pueden rastrearse en los debates sobre planificacin integral, logr
consolidarse luego de la prdida de vigencia de ese paradigma. El presente artculo
polemiza con quienes sostienen que las polticas de descentralizacin, durante los aos
sesenta y setenta, fueron errantes (Ruiz y Mauceri, 2010). Se reconstruye el lugar central
que le cupo a la oficina del Sector Educacin del Consejo Nacional de Desarrollo
(CONADE) en la elaboracin original de la propuesta. El artculo tambin esboza una
interpretacin posible sobre los intereses locales que permitieron que esa propuesta se
consolidara. Se reflexiona sobre cul era el inters de la burguesa local que se materializ
tras la propuesta de descentralizacin-regionalizacin educativa.

4

Forma parte de los presupuestos tericos de este artculo que la descentralizacin en
el plano administrativo-financiero y su correlato en la regionalizacin del currculum
5
(y, en
ocasiones, del calendario escolar y de la organizacin de la estructura del sistema) aparecen
como una estrategia de clase. Ambas modalidades permiten adecuar el sistema educativo a
las necesidades productivas del capital, a los distintos nichos de acumulacin y a la desigual
forma en que las calificaciones productivas se distribuyen a lo largo del pas. Esas demandas
son las que promueven la ruptura de la pauta homognea y centralizada que caracterizaba al
sistema educativo por otra de sentido contrario.
No existe una amplia serie de estudios que se ocupen sobre la planificacin educativa
en Argentina. Menciones marginales se encuentran en algunos trabajos abocados a
reconstruir, a nivel macro, la evolucin del sistema educativo. En ese sentido, Suasnbar y
Palamidessi sostienen que la planificacin y la creacin de oficinas especficas abocadas al
planeamiento respondieron al gran crecimiento de la matrcula escolar, entre 1950 y 1970.
Esa expansin tuvo correlato en el aparato burocrtico, generndose un nuevo personal
tcnico especializado en sa rea de la administracin: los especialistas en educacin
(Suasnbar y Palamidessi, 2007, p. 9; Suasnbar, 2004). La mayora de los estudios que
toman lateralmente esta problemtica tienen por observable el mbito universitario, las
polticas universitarias o bien la conformacin de un cuerpo de especialistas en el campo
cientfico de la educacin reconstruyendo sus trayectorias intelectuales (Suasnbar, 2004,
2009; Simn, 2006; Isola, 2012).
El trabajo ms exhaustivo sobre planificacin fue realizado por Guillermo Ruiz (2007).
El autor estudi el rol desempeado por el Consejo Nacional de Desarrollo en la planificacin
integral, en Argentina. Ruiz reconstruy el pasaje de las polticas de planificacin integral a
las de evaluacin de la calidad educativa en el perodo comprendido entre 1958 y la
dcada del noventa. En lo que refiere a la problemtica pertinente para este artculo, el autor
sostiene que el CONADE -mbito central de discusin y debate de poltica educativa- se vio
afectado por la situacin poltica general del pas, en particular, la inestabilidad institucional.
Su plan de educacin no habra logrado implementarse. Luego de ese momento, el
organismo perdera centralidad y, con l, las polticas de planificacin integral. En el mismo

5
Por regionalizacin del currculum nos referimos a la fijacin por parte del Estado nacional de un currculum
bsico, comn y mnimo para que el mismo fuera reformulado por las provincias o regiones acorde a las
necesidades de capacitacin-calificacin demandadas por las fuerzas productivas locales.

5

sentido interpretativo, otro autor (Galarza, 2007) argumenta que la prdida de pujanza de la
planificacin se asociara a la implementacin de polticas de descentralizacin y con el
ascenso de regmenes dictatoriales. Aqu se polemiza con esta posicin. Se mostrar cmo
la descentralizacin-regionalizacin ocup un lugar medular en las propuestas de los
organismos abocados a la planificacin integral. Por lo menos para el caso argentino, las
propuestas de polticas educativas all generadas se ensayaron durante los gobiernos
dictatoriales. Pero lograron consolidarse, a posteriori, bajo las gestiones democrticas. En
consecuencia, su recorrido atraviesa a regmenes y personal poltico de lo ms diverso.

2. Breve referente terico
Para el anlisis de este artculo, se toman, como punto de partida del anlisis, las
categoras establecidas por el materialismo histrico. Aqu se considera que ningn aspecto
de la vida social escapa a las tendencias generales de la acumulacin de capital descriptas
por Marx en El Capital (Marx, 2007). En tanto, la funcin ms importante del sistema
educativo es la creacin de los atributos tcnicos y morales de la fuerza de trabajo, la
evolucin de la acumulacin del capital (el proceso objetivo que consume esos atributos)
constituye un punto de partida necesario. En particular, aqu se reflexiona sobre una de las
tendencias que actan sobre el funcionamiento del sistema: la descualificacin de la fuerza
de trabajo. De todo el proceso, nos concentramos en la simplificacin y parcializacin de
tareas (Marx, 2007; Braverman, 1975) en la fase de agudizacin de las contradicciones del
rgimen de gran industria. En este trabajo, se explora la interrelacin entre esa tendencia
general y los procesos de descentralizacin y regionalizacin educativa implementados en
Argentina a partir de la dcada del sesenta. Como hiptesis aqu se sostiene que la
descentralizacin del currculum buscara mejorar la interrelacin entre formacin escolar y
necesidades productivas locales. La mutacin entre un proceso de formacin nica y general
para todos los alumnos a otro disperso vehiculizara las demandas locales de distintas
fracciones de clase.
Por lo expuesto, el punto de partida que se sostiene en este artculo concibe que la
realidad educativa cobra sentido dentro de un contexto social, econmico y poltico
especfico. Por ello, todas las transformaciones estudiadas deben ser interpretadas a la luz
de procesos sociales ms generales. Aqu se mostrar cmo una serie de tendencias que
comenzaron a hacerse visibles durante la dcada del sesenta permiten explicar algunas de

6

las problemticas educativas ensayadas esos aos. Durante aquella dcada, el capitalismo
argentino comenz a reestructurarse de tal manera que el conjunto de la sociedad sufri
profundas transformaciones, dando lugar a nuevas contradicciones sociales que se
profundizarn durante la ltima dictadura militar y los gobiernos democrticos posteriores.
La dictadura de Juan Carlos Ongana (1966-1970), junto a su Ministro de Economa
Adalberto Krieger Vasena, fue una de las primeras expresiones de los sectores ms
concentrados de la burguesa en el poder. Esas fracciones establecieron una alianza y
lograron llegar al poder con la dictadura de 1976. En ese momento se inici una profunda
reestructuracin del conjunto de la economa local, en el marco de una crisis del capitalismo
a nivel internacional. Aquel proceso tuvo como correlato la concentracin y centralizacin del
capital. La liquidacin de los capitales ms dbiles, el aumento de la productividad y, por lo
tanto, la expulsin de mano de obra y la proletarizacin de diversas fracciones de la pequea
burguesa fueron los sntomas ms visibles de esa reestructuracin. Sin embargo, la
productividad continu creciendo a una velocidad inferior a la imperante en el mercado
mundial. La renta agraria, pilar de la economa argentina, ya no resultaba suficiente para
sostener el proceso de acumulacin local. La deuda externa contrada en enormes
magnitudes por el pas comenz a configurarse como el mecanismo de compensacin que
pretenda suplir la baja productividad (Sartelli, 2007; 2011; Iigo Carrera, 2007). La
consecuencia de dicha poltica fue la creacin de condiciones negativas para la acumulacin
local. A partir de esa fase, breves perodos de relativa calma son seguidos por crisis
econmicas y sociales cada vez ms agudas (1975, 1982, 1989, 2001).
En este artculo se intenta dar cuenta de las maneras en que ese proceso de crisis se
expres en el sistema educativo. La bsqueda de un sistema educativo ms eficiente, la
necesidad de dar respuesta a las demandas locales y regionales, la insuficiencia de los
recursos financieros para sostener el sistema educativo y la promocin de formas
alternativas de financiamiento comenzaron a conformar parte constitutiva de la agenda
educativa al calor de la agudizacin de la crisis. Al mismo tiempo, la reestructuracin
productiva tornaba obsoleto el currculum comn ya que la fuerza productiva no posea
atributos homogneos a lo largo todo el territorio. Se deba adecuar el currculum a las
desiguales demandas de calificacin del capitalismo reestructurado. Aqu se evidencian
cules fueron los debates y las propuestas que consolidaron una nueva ideologa educativa
para la nueva etapa: la descentralizacin.

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3. Metodologa
En el presente artculo, se trabaj con fuentes de primera mano tales como
documentos oficiales de diversa ndole. Se examinaron escritos producidos por el Ministerio
de Educacin de la Nacin y por otros organismos gubernamentales locales (los
provenientes del Sector Educacin del Consejo Nacional de Desarrollo, principalmente), las
actas y documentos de discusin producidos por la Argentina para distintos encuentros
internacionales, tales como las Conferencias Mundiales para la Educacin, el Seminario
para el Planeamiento Integral de la Educacin; discursos oficiales, actas, legislacin (leyes y
resoluciones) entre otros. Se realiz una recopilacin y sistematizacin de los documentos
de referencia y se procedi al anlisis de su contenido. Se proporciona al lector/a interesado,
la mencin de otros documentos relacionados con los temas aqu tratados que, por
cuestiones de espacio, no se analizaron. En ese sentido, el examen del corpus documental
result ms amplio al incorporarse organismos que intervinieron en el estado de debate y
discusin por fuera del mbito estatal. Si bien aqu no se presenta, tambin se reconstruy
la trayectoria de los intelectuales que formaron parte del proceso de discusin y debate. Se
proporciona la mencin del lugar donde puede consultar tal informacin. La mayor parte del
acervo documental analizado en este artculo forma parte de los archivos del Centro
Nacional de Documentacin Educativa (CENIDE) del Ministerio de Educacin de la Nacin
y de la biblioteca del Ministerio de Economa de la Nacin, ambos accesibles al pblico en
general.

4. Resultados y anlisis
Educacin y recursos humanos: la ideologa mundial
La preocupacin por la elaboracin de diagnsticos sobre la evolucin, problemas y
perspectivas del sistema educativo no fue un rasgo original o privativo de la Argentina.
Desde mediados de la dcada del cincuenta, e inclusive ya desde la post-guerra, a nivel
internacional se realizaron distintas reuniones peridicas con el objetivo de indagar sobre la
marcha de la educacin. Especial inters revesta para los considerados pases
subdesarrollados en tanto, se presupona que la educacin conformaba un vector de
desarrollo. Tal preocupacin se encontraba permeada por las llamadas teoras del desarrollo
o del capital humano. Dicho paradigma conceba el funcionamiento de la maquinaria
educativa como formador de la futura fuerza de trabajo que garantizara el despegue (o

8

teoras del take off) de los pases en vas de desarrollo (Rostow, 1961). Distintas oficinas
ligadas a la Organizacin de Naciones Unidas, como la Organizacin de las Naciones Unidas
para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y la Organizacin de Cooperacin de
Desarrollo Econmico (OCDE)
6
sentaron los primeros cimientos para que la planificacin se
reflejara en las polticas pblicas. Para Amrica Latina, los aportes de la CEPAL
7
colocaron
el eje sobre la planificacin (en una primera etapa denominada programacin) y sus
tcnicas. A partir de ellas, se disearan distintas acciones tendientes a impulsar el
crecimiento econmico en la regin. Si bien originalmente la programacin contaba con un
sesgo netamente econmico, en una segunda etapa, cobraron fuerza problemticas sociales
y, en particular, la educacin. As, en sucesivas reuniones, congresos y conferencias
vinculadas al mundo de la educacin prolifer una importante cantidad de informes. Datos
cuantitativos y cualitativos mundiales, regionales o locales se acumulaban sobre las
caractersticas de los sistemas educativos de cada pas. El cmulo de las cifras que all se
obtenan ponan sobre el tapete algunos interrogantes claves: cul era el papel de la
educacin para el conjunto social, cmo se hallaban administrados los sistemas educativos;
cules eran sus xitos y fracasos; de qu forma se adecuaba lo enseado a las necesidades
productivas de aquel momento; cul era el nivel del gasto educativo, resultaba suficiente o
era necesario invertir ms? De la respuesta a esa serie de preguntas emergeran distintas
prioridades. Las propuestas giraban en torno a expandir el sistema o bien aggiornarlo
acorde a los cambios tecnolgicos, mejorar sus resultados, extender la obligatoriedad, gastar
ms, entre otros.
En los siguientes acpites se evidenciar cmo se fue conformando un consenso en
torno a cules deban ser los principales problemas a detectar. Insumos necesarios de cara a
formular un diagnsticos de base sobre la situacin educativa en los distintos pases.
Tambin se reconstruye las posibles soluciones que se fueron articulando. Argentina
particip activamente en los diferentes eventos que se realizaban. Incluso cuando no lo hizo,
dio a conocer las principales discusiones que se estaban llevando a cabo en el pas, a travs
de diversas publicaciones ministeriales elaboradas a tal fin. Todos esos espacios actuaron
como caja de resonancia en el mbito local y dispararon, a menudo, otra serie de

6
Si bien la OCDE, como tal, tiene su creacin en 1961, tomamos como su legado inmediato los trabajos
realizados previamente por la agrupacin europea OECDE creada en 1947.
7
La Comisin Econmica para Amrica Latina fue creada mediante la Resolucin n 106 del Consejo Econmico
Social el 25 de febrero de 1948.

9

reflexiones posteriores. Si bien este trabajo se centra en el caso argentino, se considera
necesario reconstruir, en primer trmino, los principales encuentros internacionales en donde
se avanz en delimitar una agenda de tareas educativas. Se evidenciar cmo Argentina
cumpli a pi juntillas las indicaciones. Avanz en la delimitacin de sus problemas, as
como en la elaboracin de una agenda propia de planificacin.

a) De cmo hacer un diagnstico educativo
Uno de los primeros eventos que reviste inters, para los fines de este artculo, tuvo
lugar en la ciudad de Ginebra durante el ao 1955. All se celebr la XVII Conferencia
Internacional de Instruccin Pblica, reunin que tuvo por objetivo debatir sobre la marcha de
la educacin. En particular, sobre la necesidad de expandir el sistema educativo presionado
por el aumento poblacional de la post-guerra. Pero, la mayor cantidad de personas en edad
escolar no constitua el nico factor a considerar. Los pases bregaban porque se avanzara
sobre otras formas de ampliacin: la necesidad de aumentar el mnimo de aos de estudio y
la inclusin de poblacin por fuera del circuito formal de educacin. Por una u otra va, el
movimiento ampliatorio haca imprescindible el desarrollo de infraestructura educativa. La
creacin de edificios escolares, la adquisicin de nuevo material escolar y la introduccin de
mejoras en las retribuciones del personal docente se colocaban a la orden del da.
Siendo ese el cuadro general, se sugeran algunas recomendaciones. Como se
demostrar en este artculo, las mismas pautas se repitieron a lo largo de toda la etapa. Se
estableci que, si se quera dar lugar a las demandas de expansin del sistema, resultaba
imperioso avanzar en una coordinacin financiera de todos los poderes pblicos encargados
de la educacin. Lo mismo deba revisarse a los efectos de simplificar los procedimientos
administrativos, tanto en lo que haca al financiamiento como a la inspeccin del gasto. Ello
implicaba examinar la distribucin de responsabilidades y tareas entre la administracin
central de la educacin -o nacional- y las autoridades locales.
Se sugiri que la reparticin de tareas ms conveniente, en materia financiera, era el
sostenimiento de la enseanza pre-escolar, la bsica obligatoria y los servicios educativos
auxiliares por parte de las autoridades locales. A cargo de la administracin nacional
quedaran el resto de los servicios educativos. Va de suyo que esa divisin implicaba, para
pases con una estructura educacional como la Argentina, en donde la escuela masiva era la
primaria y se encontraba a cargo de la autoridad central, dictaminar que el esfuerzo

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financiero principal recaera sobre las arcas provinciales. De efectivizarse se desandara la
forma en la que se haba estructurado el sistema educativo, luego de la sancin de la Ley
Lainez, en 1905.
8
Dicho encuentro result testigo de una tendencia -la descentralizacin-
que, en Argentina, se puso en marcha hacia 1956, en primer trmino como expresin de
deseo, y se consolid en las dos dcadas siguientes. Reviste inters el destacar este punto,
ya que la mayora de los trabajos data el inicio de las polticas de descentralizacin, a nivel
local e internacional, en la dcada del setenta.
Un ao ms tarde, en mayo de 1956, en Lima, Per, se desarroll la Segunda Reunin
Interamericana de Ministros de Educacin. Si, tal como se haba anunciado en la conferencia
de Ginebra, la expansin educativa era una realidad, resultaba vital acompaarla con
mayores recursos. Pero las arcas del Estado resultaban insuficientes para llevar a cabo tal
empresa. Se sugera, en este nuevo encuentro, la participacin de distintos establecimientos
e instituciones bancarias -corporaciones o fondos especiales- abocadas a la construccin y/o
el mantenimiento de los edificios educativos. Adems, los gobiernos podan recurrir a
diversos medios para aumentar los recursos. La creacin de impuestos especiales o el
aumento de los existentes, la emisin de bonos, la asignacin de partidas extraordinarias del
presupuesto o bien la toma de emprstitos configuraban caminos posibles a seguir. La
reunin reflejaba, en forma cabal, la teora de los recursos humanos y exhortaba a los
pases a que aumentaran sus partidas educativas.
Dos aos ms tarde, en junio de 1958, se realiz en la ciudad de Washington un
Seminario sobre Planeamiento Integral de la Educacin, organizado por la Unin
Panamericana. En el evento se construy un recetario con los puntos que deban
considerarse para organizar una agenda de planificacin. Se estimaba que una correcta
planificacin arrojaba efectos en el plano cualitativo, cuantitativo, en la administracin y en el
financiamiento. Cualquier plan deba contemplar el diseo de polticas educativas con
objetivos realizables a corto, mediano y largo plazo. Entre las metas, enumeraban: extender
y mejorar los servicios educativos en todos los niveles; reestructurar el sistema; revisar los
planes de estudio y los programas; capacitar al personal docente, supervisor y administrativo
en funcin de los cambios que se previeran; crear o extender los servicios de orientacin;

8
La Ley Lainez, conocida por el nombre de su autor, o Ley n 4.874 fue promulgada por el Senado de la Nacin
el 30 de septiembre de 1905. Autorizaba a las provincias, quienes por prescripcin constitucional deban
garantizar la educacin bsica en sus territorios, a pedir socorro a la autoridad nacional para la creacin de
nuevas escuelas en los territorios provinciales.

11

mejorar los mtodos de enseanza; desarrollar servicios de asistencia social-escolar y
establecer normas pedaggicas para aplicar a los libros de texto, a los locales escolares,
revisar el mobiliario, equipo y material escolar. A su vez, recomendaban que la ejecucin del
plan se llevara a cabo a travs de experiencias o ensayos. Se buscaba as, poner a prueba
la eficacia de las soluciones proyectadas, facilitando la evaluacin a travs de ensayos
piloto de demostracin y experimentacin. Tal como puede observarse, se fue generando
cierto consenso, a nivel internacional, sobre la necesidad de avanzar en un proceso de
transformacin global del sistema educativo. Pero no se trataba de cualquier tipo de cambio.
ste deba ligarse con los resultados arrojados por los diagnsticos previos. Por ese motivo,
se delineaban los puntos sobre los que la planificacin deba arrojar resultados.
Un ao ms tarde, en diciembre de 1959, se celebr en Pars el Coloquio sobre
Planeamiento de la Educacin. All se reforzaban los principios esgrimidos en el evento
anterior. Se consideraba que la asuncin de la agenda trazada en Washington resultaba
menester prioritario, sobre todo, en los denominados pases subdesarrollados. Porque si
ellos queran alcanzar la igualdad del derecho a la educacin y el acceso a la enseanza
gratuita primaria entonces, deban conocer el costo total de los objetivos que se queran
alcanzar. Ese detenido anlisis permitira fijar prioridades de acuerdo a las posibilidades
financieras. Y aunque las penurias econmicas llevaran a seleccionar algunas polticas
indicaban que, no deba perderse de vista que, la inversin educativa resultaba necesaria
siempre.
Pero si se quera promover la educacin, no deba atarse la inversin a las
posibilidades otorgadas por el crecimiento de la renta nacional o del presupuesto. Se
recomendaba que los estados preconizar[an] formas de financiamiento alternativo. Entre
las posibilidades enumeraban las contribuciones de colectividades locales y de empresas,
prestaciones en trabajo -para la construccin de escuelas, por ejemplo-, la posibilidad de
hacer pagar a las familias de los alumnos pudientes, facilitar prstamos o sistemas de
libretas para los alumnos, la obtencin de prstamos, etc. Por ltimo, proponan que cada
estado revisara la forma en la que realizaba los gastos educativos, en particular, la
composicin entre gastos fijos y de capital. De su anlisis podra llegar a observarse que de
los primeros podan liberar recursos hacia los segundos. Planificar implicaba, entonces,
conocer el gasto del sistema tal como se encontraba, pero tambin el de las propuestas que
se ejecutaran. Ambos polos del problema financiero garantizaban el xito de la tarea.

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En la seleccin realizada en este artculo sobre los principales hitos internacionales de
debate educativo no puede dejar de mencionarse la Conferencia sobre Educacin y
Desarrollo Econmico Social en Amrica Latina. El evento fue realizado en Santiago Chile
entre el 5 y el 19 de marzo de 1962 (Conferencia, 1962). Dicho encuentro marc la agenda
argentina en materia de planificacin y diagnstico. En l, Argentina sistematiz, por primera
vez, una serie de problemas cuya mencin se repetira a lo largo de toda la etapa. En primer
lugar, advirtieron la existencia de lo que denominaron un dficit organizacional del sistema
educativo argentino, a saber: la ausencia de una Ley General de Educacin. Los
especialistas argentinos consideraban que constitua una contrariedad fundacional que
explicaba la falta de coherencia e integralidad en los fines y objetivos de cada uno de los
niveles educativos. De dicha falta derivaba un segundo inconveniente: la ausencia de
coordinacin entre los diversos gobiernos que impartan educacin (Nacin, provincias,
municipios y sector privado). Un tercer problema se encontraba en la articulacin entre los
distintos niveles educativos. El pasaje del ciclo primario al medio se realizaba a travs de un
corte brusco y antipedaggico, que dejaba de lado la evolucin psicolgica del nio y del
adolescente. Todos esos puntos se conjugaban en una gran rigidez. Asimismo: []
Tampoco existe flexibilidad geogrfica o regional, planes preparados en Buenos Aires y
articulados segn las necesidades de Capital o de las grandes ciudades se aplican
rgidamente en medios rurales diferentes (Conferencia, 1962, p. 46).
Por primera vez, Argentina elaboraba un informe exhaustivo y amplio delimitando un
cuadro de situacin general del sistema educativo. Lo dicho no implica que, previamente, no
se hallaran escritos sobre el funcionamiento de aspectos parciales del sistema educativo.
Los innumerables informes elevados por los inspectores al Ministerio de Educacin de la
Nacin, desde la estructuracin del sistema, a fines del siglo XIX, refutaran rpidamente tal
afirmacin. Los trabajos elaborados por Martn Legarralde (2007) y por Kabat y De Luca
(2009) abordaron esta perspectiva de anlisis. Sin embargo, en esta oportunidad, exista una
diferencia de grado con todos los anteriores. Ahora se avanzaba en revisar, de cabo a rabo,
el sistema educativo. Al mismo tiempo se esbozaban, de manera incipiente, propuestas
concretas de solucin. En esta oportunidad, se sealaban lo que se denominaban vicios
fundacionales. Pero tambin se revisaban aspectos asociados con el rendimiento
educativo. Y ste dejaba bastante que desear. Valga de ejemplo el nivel medio, asolado por
altos ndices de desercin, con contenidos inadecuados y carentes de cualquier tipo de

13

orientacin vocacional. La formacin de docentes, que se desarrollaba en el nivel medio,
tampoco resultaba auguriosa: era corta, se acceda en edad temprana, provea una
formacin deficitaria y formaba un exceso de graduados. Cabe preguntarse, qu era lo que
haba cambiado entre la elaboracin de este informe sistemtico y aquellos parciales y
fragmentarios anteriores?
En este artculo, se argumenta que los motivos de ese cambio se originaron en
mutaciones de la coyuntura internacional (y local). En primer lugar, un ao antes, entre
marzo y agosto de 1961, Estados Unidos junto a los pases miembros de la Organizacin de
Estados Americanos (OEA) haban celebrado la Alianza para el Progreso (ALPRO). El
programa de ayuda econmica, poltica y social entre los socios buscaba afianzar las
solidaridades locales en el contexto de la Guerra Fra. Al mismo tiempo, se intentaba
disipar el peligro de la Revolucin, a travs de la promocin del desarrollo regional en el
continente. A los efectos de lo que interesa en este artculo, el documento fundacional de la
Alianza sugera a los pases miembros avanzar en la construccin de organismos que
fomentaran el desarrollo. Argentina demor menos de un mes en realizar esa proposicin. El
Decreto N 7.290 del 30 de agosto de 1961 instituy al Consejo Nacional de Desarrollo
(CONADE) como organismo dependiente de la Presidencia. Entre sus principales objetivos
se hallaban: Definir los objetivos de largo plazo, elaborar programas de desarrollo, ()
elaborar o analizar proyectos regionales, elaborar los programas de cooperacin
internacional, promover y coordinar la elaboracin de estadsticas y la ejecucin de estudios
e investigaciones econmica-sociales (Cano y Mouchet, 1963, pp. 41-42). Tambin en las
formulaciones de la Alianza se le otorg un rol central a la educacin. El CONADE fue uno
de los organismos argentinos ms prolficos en materia de elaboracin de diagnsticos de
base en materia educativa. Influencia que obtuvo incluso antes de que le destinara un sector
especfico dentro del organismo.
Pero un segundo elemento, de ndole local, favoreci el cambio de tendencia en
materia de diagnstico educativo. En Argentina, la segunda mitad del siglo veinte coincidi
con el inicio de una crisis hegemnica de la burguesa local. A nivel fenomnico, el
derrocamiento de Juan Domingo Pern, en 1955, inici dicha etapa. El golpe de Estado de la
autodenominada Revolucin Libertadora implic la proscripcin poltica de la clase obrera.
Aunque ya previamente se manifestaban sntomas de la crisis de acumulacin de capital
local (valga de ejemplo, los Congresos de la productividad organizados hacia 1952, de cara

14

a racionalizar la economa). Tambin, en la incapacidad de la renta agraria de sostener al
conjunto de la economa mediante transferencias de ese sector al industrial. La economa
argentina comenz a perder peso en el mercado mundial hacia la dcada del sesenta. Dicha
situacin se consolid hacia la dcada del setenta, cuando el pas cedi la primaca
econmica de la regin a manos de Brasil y Mxico. En ese contexto, la burguesa argentina
busc saldar su crisis hegemnica y de acumulacin. Proceso que se agudiz luego de
mayo del 69, con el inicio de un proceso revolucionario. ste se manifest bajo la forma de
una accin insurreccional de fracciones de la clase obrera y de la pequeo burguesa y la
sucesin de distintas puebladas, a lo largo y ancho del pas. El proceso abierto en 1955 se
cerr el 24 de marzo de 1976, con la llegada al poder de los sectores ms concentrados de
la burguesa local (nacional y transnacional). Ellos iniciaron la reestructuracin del
capitalismo argentino, por la va de eliminar capital sobrante. La aniquilacin de la fuerza
social revolucionaria (bajo la forma de la desaparicin de personas) que cuestionaba el
orden establecido e impeda llevar adelante el proceso de reestructuracin, result una de
las tareas necesarias de cara a saldar la crisis hegemnica.
En lo que refiere a la dinmica del sistema educativo, el golpe del 55 coincidi con el
inicio parcial de polticas de racionalizacin administrativa y de descentralizacin. Dichos
cambios se fueron apoyando en los diagnsticos que se fueron elaborando. En el contexto
del clima de poca descripto se avanz en la delimitacin de las pautas que todos los pases
deban considerar, a la hora de realizar un diagnstico integral del sistema educativo. Slo la
unificacin de los criterios permitira la elaboracin de informes comparativos entre los
distintos pases y proyectar instancias de racionalizacin. No hubo que esperar demasiado
para que ese punteo fuera consensuado. As, en diciembre de 1963, en Santiago de Chile se
realiz el Seminario para Jefes de Oficinas de Planeamiento de la Educacin. La actividad
fue organizada por el Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social y la
UNESCO (ILPES, 1963). Representando a la Argentina particip Mariano Durand,
Subsecretario de Educacin del Ministerio de Educacin y Justicia de la poca. Junto a l lo
hicieron sus pares de Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Repblica Dominicana, El
Salvador, Mxico, Nicaragua, Per, Venezuela, adems de distintos colaboradores del
Instituto Latinoamericano de Planificacin.
Cules eran los criterios que los distintos pases deban seguir? Un diagnstico
integral del sistema educativo deba recomponer las bases legales que le daban vida al

15

sistema. Los elementos esenciales previstos por el sistema normativo, la responsabilidad
asumida por los rganos pblicos en su organizacin, el grado de flexibilidad o de rigidez
prescripto por la normativa, tanto para cada uno de sus niveles y/o ramas como para el
conjunto del sistema. El tipo de formacin suministrado y su grado de articulacin con el
medio circundante no podan dejar de examinarse. Ambos aspectos implicaban revisar las
formas articulacin entre la escuela, el desarrollo individual y las necesidades del medio
socio-econmico.
Un segundo aspecto que los diagnsticos deban considerar era la organizacin misma
del sistema educativo. En este punto, se contemplara, por un lado, la estructura, dando
cuenta de las articulaciones de los distintos niveles (tanto la horizontal como la vertical). Por
otro lado, se revisaran los objetivos de cada nivel y/o rama y su respectivo contenido (su
carga horaria, articulacin, afinidad, etc.), chequeando la coherencia interna entre unos y
otros. Tambin el nivel de acceso, promocin y titulacin. En un plano cuantitativo ms
general, la cantidad de clases y nmeros de establecimientos de cada nivel y rama; el tipo de
gestin (nacional, local, pblica o privada), as como el nmero promedio de grados,
maestros y alumnos por institucin. Servicios de extensin cultural y educacin dirigida a
adultos no podan quedar por fuera del examen. Tal como se observa, el anlisis de la
estructura intentaba proporcionar una caracterizacin cuantitativa y cualitativa del sistema.
Un tercer gran elemento remita al anlisis de la matrcula escolar. Se deba atender a
su volumen, estructura y a la dinmica de la poblacin atendida. Sugeran clasificarla por
sexo, edad, nivel, rama de la enseanza, grados y cursos, tanto en lo que refera a la
matrcula inicial, final, los aprobados, el nivel de asistencia media, as como el total de
repetidores. La informacin suministrada en este rubro deba desglosarse entre poblacin
urbana y rural. Todo ello permitira comenzar a evaluar la eficiencia del sistema. Vinculado al
conocimiento de la poblacin educativa, se encontraba el anlisis de los servicios de
asistencia escolar que se brindaban, ya fuera de tipo sanitario, alimenticio, vestido, tiles o
becas. Aqu recomendaban dar cuenta del tipo de prestacin, del prestador y del nmero de
beneficiados.
El examen de los trabajadores docentes no poda quedar fuera de un diagnstico
general. Implicaba focalizar el anlisis de los recursos humanos, es decir, la estructura de
personal y su forma de utilizacin. Las sugerencias apuntaban a determinar coeficientes de
personal titulado; relacin entre personal docente y administrativo; entre personal docente y

16

directivo; la cantidad de alumnos por docente, as como la tasa de incorporacin y de
formacin del personal.
Todo anlisis quedara trunco si no se abordaba la situacin financiera del sistema,
esto era, el promedio de recursos materiales empleados en el sistema escolar. Aqu
recomendaban analizar, el estado de la infraestructura, la relacin entre presupuesto y gasto,
la capacidad operativa del sistema y su relacin con los gastos de mantenimiento, el
porcentaje del Producto Bruto Nacional destinado a educacin, as como la estructura de
costos educativos: el costo anual por alumno, el costo por egresado y la inversin por
alumno nuevo. Es decir, un abordaje integral de la estructura de costos del sistema y su
eficiencia.
Resulta interesante observar cmo, a partir de 1955, se fue avanzando en ubicar en la
agenda de discusin educativa la necesidad de elaborar diagnsticos sobre la situacin
actual del sistema. Pero no slo se bregaba por ello. En los diversos encuentros, se fijaron
los puntos que cada uno de los diagnsticos deba contemplar. Como se evidenciar en el
prximo acpite, la Argentina particip activamente en la construccin de esas herramientas.
Y tambin aport una posible solucin a los problemas que encontraba. La descentralizacin
se perfil como el camino a seguir, en primer momento, en lo que refera a la administracin
del sistema. Pero de solucin parcial fue proyectndose, en el caso argentino, como la nueva
ideologa o tendencia que estructurara de lleno al sistema de ah en ms, abarcando otras
reas como el currculum.

b) Rendimiento y eficiencia del sistema educativo argentino
Sin lugar a dudas, fue hacia fines de la dcada del sesenta cuando Argentina sintetiz
su posicin sobre el estado del sistema educativo. Si bien desde 1962 hallamos distintas
intervenciones, hacia 1968 las posiciones, que se venan dando a conocer en forma parcial,
cuajaron en un gran estudio macro. En agosto, la Secretara de Educacin del CONADE
difundi uno de los mayores informes sobre el sistema educativo argentino: Educacin,
recursos humanos y desarrollo econmico-social. Situacin presente y necesidades futuras
(CONADE, 1968).
9
El documento fue presentado como el primer estudio sistemtico sobre la

9
Aqu nos concentraremos en el anlisis del tomo I del trabajo puesto que all se realiza el anlisis del sistema y
se sugieren las bases que se deberan tener en cuenta para la formulacin de polticas. En el tomo II se
concentraron en describir las proyecciones sobre recursos humanos desde 1960 a 1980.

17

problemtica de los recursos humanos. Buscaba establecer la relacin existente entre
educacin, formacin de recursos y el desarrollo del pas. El trabajo se vena elaborando
desde, por lo menos, dos aos antes. En 1966, se dieron a conocer los primeros avances
realizados por ese equipo de trabajo
10
a nivel local. Ms tarde, en el mes de junio, otra parte
se anticip en la Conferencia de Ministros de Educacin y de Ministros encargados del
planeamiento econmico en los pases de Amrica Latina y el Caribe, realizada por la
UNESCO y CEPAL. Asimismo, desde 1964 informes parciales recompusieron la situacin
educativa local. Entonces, cul fue la novedad que introdujo el documento de 1968, para
que revista cardinal importancia en el presente anlisis? Como se anticip, all se sintetizaron
experiencias previas. Pero no se trat simplemente de una recopilacin extensa. En forma
sistemtica, por primera vez, se procedi a detallar distintas polticas pblicas posibles para
superar los problemas que en el informe se advertan. Veamos, entonces.
Un primer punto, ya repetido, que destacaba el documento del Consejo Nacional de
Desarrollo era la superposicin de autoridades en la gestin y administracin educativa. Sin
embargo, ese no era el nico problema de eficiencia. En trminos generales, se destacaba
que: [] Es evidente [que] el principal problema del sistema educativo es el del bajo
rendimiento -que se hace sentir en los niveles con pareja intensidad- tal como surge de los
anlisis cuantitativos [] (CONADE, 1968, p. 220). Ahora bien, cules eran las
manifestaciones de ese bajo rendimiento? El ndice de desercin escolar resultaba muy alto,
a lo que se sumaba un elevado nivel de repeticin entre grados. Al analizar una cohorte
escolar hallaban que ms de la mitad de los alumnos se quedaba en el camino (la desercin
alcanzaba al 51,1%). Apenas el 19% de los que egresaban, de manera efectiva, lo haca en
tiempo y forma. Adems, el sistema se caracterizaba por una gran rigidez, en tanto: Los
planes y programas de estudio son uniformes (...) y no toman en cuenta las particularidades
regionales a las que se debera atender dentro de un marco nacional que asegure un nivel
de conocimientos mnimos comunes para todas las regiones (CONADE, 1968, p. 222).
La forma de organizacin de los niveles tambin resultaba rgida, al mismo tiempo que
dismil. Los alumnos en el nivel primario contaban con un solo docente a cargo del curso.
Pero en el secundario trabajaban con ms de diez (acorde con la organizacin del currculum

10
La coordinacin del trabajo recay sobre Norberto Fernndez Lamarra, director del Sector Educacin del
Consejo Nacional de Desarrollo desde 1964. Junto a l, se desempearon los profesores David L. Wiar, Lucila
Abrigazzi, Sara R. Morgenstern de Finkel, Hebe E. Lpez, Norma Paviglianitti y Silvia Llomovatte de Weinberg,
los licenciados Silvia Berger, Mara Teresa Farrs y Ernesto Kritz y el seor Jos Andrs Martn.

18

por asignatura). El desfasaje entre una lgica organizacional y la otra provocaba momentos
traumticos para los alumnos, cuando en su trayectoria escolar se movan de una a la otra.
Todo esto ya haba sido indicado en la conferencia latinoamericana sobre educacin y
desarrollo de 1962.
Adems, el parque edilicio de todo el sistema se encontraba en malas condiciones. En
lo que refera a las escuelas dependientes de la autoridad nacional, segn los datos de 1964,
ms de un 75% del total de edificios se encontraba en estado regular o directamente malo.
En la dependencia provincial, la cifra ascenda a ms de la mitad. Ninguno de estos aspectos
resultaba novedoso. En esta oportunidad se avanzaba en la formulacin de polticas
concretas para superar la situacin descrita. El gran problema era el gasto ineficiente. Para
comenzar a revertir ese y otros problemas se deba, en primer trmino, sancionar una ley
general de educacin.
Entre otros aspectos debera contemplar:
1) efectiva igualdad de oportunidades educacionales para toda la poblacin; 2) fijacin
de los niveles mnimos de escolaridad obligatoria; 3) determinacin de objetivos
generales y especficos de los distintos niveles educacionales y de sus principales
modalidades y de la estructura acadmica bsica de los mismos; 4) delimitacin
funcional y operativa de la accin educadora del gobierno nacional, de los gobiernos
provinciales y del sector privado (...); 5) establecimiento de criterios que brinden a la
educacin un rgimen financiero que le asegure una adecuada prestacin del servicio.
(CONADE, 1968, pp. 468-469)

Ahora bien, los especialistas propusieron un tipo especfico de delimitacin de
competencias para cada autoridad: la descentralizacin del sistema educativo en lo que
refera a gestin y administracin educativa. Y aqu tambin recuperaron planteos previos:
[] Teniendo en cuenta las obligaciones que seala la Constitucin Nacional en el
artculo 5 y el hecho muy significativo del esfuerzo realizado por los gobiernos
provinciales en las ltimas dcadas (...) puede considerarse conveniente y adecuado
que las provincias asuman en forma directa la prestacin del servicio educativo de nivel
primario en sus respectivas jurisdicciones; esto posibilitar una mejor atencin de las
necesidades regionales y una ms eficiente gestin administrativa por lo tanto se debe

19

estructurar un procedimiento que posibilite una transferencia de las actuales escuelas
nacionales a las respectivas provincias [] (CONADE, 1968, p. 469)

La descentralizacin apareci en la propuesta como una forma de racionalizacin.
Revertira la inorganicidad que provocaba la duplicidad de costos educativos y el gasto
ineficiente. El informe bregaba porque esa duplicidad se resolviera a favor de las provincias.
Sin embargo, si se trataba de eliminar una duplicacin en los gastos, la solucin bien podra
haber sido otra. En ese sentido, la estructura escolar podra haber sido nacionalizada. En
buena medida, bajo esa forma se haba estructurado y masificado el sistema educativo,
durante la primera mitad del siglo veinte. Pero, en el informe, se fundament la propuesta de
provincializacin como la mejor forma de aprovechar una tendencia previa: las provincias
participaban, cada vez ms, en la gestin y administracin del sistema. Sin embargo, omitan
que ese proceso fue fruto de polticas de gobierno implementadas desde la administracin
nacional, a partir de 1961. En ese momento, se avanz en la descentralizacin del nivel
primario a travs de las primeras transferencias de escuelas bajo, la gestin de Arturo
Frondizi. Proceso que se reiter en 1968 y que, para el nivel primario, finaliz en 1978. Se
desarrollar este punto hacia el final del artculo. El CONADE propuso que la
descentralizacin alcanzara tambin al nivel medio.
11

Ahora bien, la propuesta de descentralizacin no solo alcanzaba la gestin y
administracin de escuelas. Se propona extenderla a la organizacin del calendario escolar,
a los contenidos y a los regmenes de promocin de alumnos. En relacin a ello, sugeran:
(...) es necesario estudiar la posibilidad y deseabilidad de adaptacin del calendario
escolar a las caractersticas de explotacin econmica en algunas zonas del pas, la
extensin del rgimen de promocin automtica en los primeros grados, ya adaptada
en ciertas zonas del pas, y la adecuacin de mtodos y contenidos de enseanza,
particularmente en los primeros grados () (CONADE, 1968, p. 472)

11
En cuanto al nivel de enseanza media, la responsabilidad principal en la prestacin del servicio debe
corresponder al gobierno nacional, en razn de las exigencias en lo referente a recursos humanos, edilicios y
financieros para este nivel y la necesidad de adecuar su produccin a los requerimientos del desarrollo nacional.
Sin embargo, deben considerarse diversas alternativas que posibiliten la participacin provincial en relacin a las
posibilidades de cada una de ellas y que tienda a preparar las bases para una eventual y futura responsabilidad
provincial en materia de enseanza media p. 470. Las cursivas son nuestras.

20

Llegados hasta aqu, resulta importante sealar lo siguiente: El balance de estado de
situacin enfatizaba la ineficiencia del sistema, en lo que se refera al desgranamiento
(repitencia y desercin). Tambin daba a conocer que esa realidad golpeaba en forma
desigual al territorio nacional. La sugerencia arriba expuesta incorporaba mecanismos (como
la promocin automtica entre grados) que encubra los problemas en lugar de resolverlos.
No se operaba sobre las causas que originaban la repitencia y se incorporaba una resolucin
formal que esconda un mal resultado real. Situacin que agudizara el rendimiento
desigual a lo largo del territorio.
No obstante ello, la secretara del CONADE, un mes ms tarde, insisti sobre los
mismos puntos. En otro informe, Polticas y estrategias. Sector Educacin (Argentina,
Secretara de Educacin, CONADE, 1968), destac que las tareas de la hora pasaban por:
Descentralizar la ejecucin y la administracin de todos los servicios educativos
atendiendo a las caractersticas regionales. [En ese sentido] determinar las funciones
de la Nacin, provincias, municipios, instituciones y familias (). Promover la
participacin de la comunidad por medio de todas sus instituciones y en especial de las
familias de los educandos en el proceso educativo y estimular los aportes econmicos
con ese objetivo (p.10).

En esa tnica, en 1969 se realiz la Segunda Reunin de la Comisin Ejecutiva del
Consejo Interamericano Cultural (CIC-OEA, 1969). Formaron parte del encuentro, junto a
Argentina, Estados Unidos, Mxico, Venezuela y Brasil. All se aprob el Plan Multinacional
de Investigacin, Experimentacin e Innovacin Educativa. ste fue preparado por la
Secretara General y aprobado, en primera instancia, en la Reunin Tcnica sobre
Investigacin, Experimentacin e Innovacin Educativa, celebrada entre el 31 de marzo y el
4 de abril de 1969, en Sao Paulo, Brasil. El plan apuntaba al diseo de una estrategia de
colaboracin regional para el desarrollo del sistema educativo. Una vez ms, se enfatizaba la
necesidad de conocer para racionalizar, reducir el gasto y, en tal caso, tornar ms eficiente a
la maquinaria escolar. En esta oportunidad, se reiteraban los puntos ya fijados sobre aquello
que se deba observar: quines administraban el sistema, la matrcula y su rendimiento, tipo
de currculum, formas del gasto, entre otros. Sin embargo, algo haba cambiado. Al analizar
el documento, se observa mayor nfasis por lograr un sistema educativo eficiente. Si hacia
mediados de los cincuenta se bregaba por expandir el sistema educativo, hacia fines de los

21

sesenta clamaban por la necesidad de racionalizar, de gastar mejor. Un pasaje de la ilusin
al desencanto que, en Argentina, se profundiz a mediados de la dcada del setenta.

c) De los planes a la accin
La impronta racionalizadora que en Argentina se fue perfilando a lo largo de la dcada
del sesenta tuvo su correlato en nuevas polticas educativas. En particular, el rgimen militar
instaurado en el poder en 1966, con Juan Carlos Ongana a la cabeza, puso a prueba buena
parte de las sugerencias formuladas por el CONADE. Desde su asuncin, la
autodenominada Revolucin Argentina dej sentada su voluntad de avanzar en la
racionalizacin de todo el sistema educativo argentino. As lo establecieron en las Directivas
para el Planeamiento y Desarrollo de la Accin de Gobierno, el 4 de agosto de 1966. En
ese sendero, dos aos ms tarde, en agosto de 1968, se sancion la Ley n 17.878,
autorizando al Poder Ejecutivo nacional a transferir establecimientos escolares primarios. El
documento estipulaba: Facltese al poder ejecutivo a transferir sin cargo a las provincias,
las escuelas establecidas en sus respectivos territorios [] y las escuelas primarias
existentes en los ex territorios nacionales (Anales de Legislacin Nacional, 1968, p. 3290).
La cesin implicaba que la Nacin trasladaba el control detentado sobre las escuelas, el
dominio del inmueble y sus instalaciones, junto a la planta docente, a cada una de las
provincias.
La descentralizacin de la gestin y la administracin no fue el nico proceso que
afect al nivel primario. En paralelo, fue materia de un ensayo que lo alteraba en forma
radical, introduciendo un nuevo tipo de estructura y de organizacin interna. En octubre de
1968, la Resolucin Ministerial n 994 dio a conocer un plan de reforma integral. A travs de
ste, se procedi a aumentar la obligatoriedad escolar de siete a nueve aos. Adems, se
configur una nueva estructura organizativa para los antiguos niveles primario y medio. El
primario se acortaba a cinco aos, mientras que se aada un nuevo ciclo (la escuela
intermedia), entre la primaria y el nivel medio. La escuela intermedia, de cuatro aos de
duracin, tena por fin acercar las lgicas organizacionales dispares que hasta ese momento
articulaban los dos niveles. Con la nueva estructura se buscaba, a decir de sus voceros,
atender el desarrollo fsico y psico-emocional de la poblacin estudiantil (OSDE, s.f.). La
nueva reforma buscaba dar lugar a la participacin de la comunidad en la administracin

22

escolar y en la gestin educativa. Al mismo tiempo, dotaba a las escuelas de una
organizacin, ms flexible, que les permitiera recoger iniciativas y experimentarlas.
Esas pautas no solo se expresaban en el aspecto organizacional. El currculum
apareca articulado ahora bajo un nuevo axioma. La reforma los englobaba en tres grandes
rubros: comunes, optativos y libres. Por comunes se entenda aquellos contenidos que
seran dictados en todos los establecimientos del pas; por optativos aquellos que si bien
formaban parte del currculum, su contenido poda variar segn cada una de las provincias,
zonas o establecimientos. Este tipo de conocimientos resultaban cruciales, en tanto
aseguraban la suficiente flexibilidad para adaptarlos a las distintas necesidades regionales.
Por ltimo, las actividades libres se programaran en cada escuela de acuerdo a las
necesidades de la comunidad y de los padres de familia. Puede observarse que, en sintona
con el proceso descripto en los apartados anteriores de este artculo, la impronta regional
emerga con fuerza, ahora en los diseos curriculares. El tinte regionalista no se aplicaba
slo a los contenidos. El calendario escolar tambin sera materia de intervencin local: la
Nacin fijara la cantidad de horas a cumplir y seran las regiones las que determinaran
inicio, receso y finalizacin del ciclo escolar.
La implementacin de la reforma trazaba un plan gradual de cinco aos para
reconvertir completamente el sistema. El cambio implicaba reformular la administracin
educativa, para hacerla ms flexible, y descentralizar los distintos niveles de decisin.
Tambin la reorganizacin escolar deba alterarse. En los documentos de la reforma se
destacaba:
Los cambios deben referirse a la utilizacin de los recursos humanos y edilicios del
sistema para lograr su mximo rendimiento. No es posible cumplir con la prolongacin de la
escolaridad con las actuales tasas de alumnos por maestro si al mismo tiempo se quiere
obtener una adecuada retribucin para el personal docente. La creacin de escuelas con 3 y
4 ciclo debe llegar hasta donde existan grupos de 40 alumnos. La organizacin escolar
actual con rector, vicerrector, secretario, tesorero, auxiliares y profesores no puede
mantenerse por los costos que demanda. Es preciso pensar en unidades mnimas de 3 o 4
profesores () (OSDE, s.f., pp. 36-37)
Tal como la cita pone de relieve, la reforma contemplaba nuevas configuraciones en
el espacio educativo, en la labor docente, en el currculum y en los sujetos protagonistas del
proceso educativo. El proyecto buscaba innovar pero, con especial cuidado, de que no

23

implicara mayores gastos. Por ello, la utilizacin ptima de los espacios, del tiempo de
trabajo docente, de la estructura del personal administrativo que formaba parte de las
escuelas; de los establecimientos escolares mismos (a travs de la concentracin de un
mayor nmero de alumnos), se colocaron a la orden del da. Reforma y racionalizacin
aparecan en el proyecto como una dada indisoluble.
La propuesta de reforma cuaj en un proyecto de Ley que se elev al Ejecutivo para
su aprobacin, en marzo de 1969 (Ministerio de Cultura y Educacin, 1969). El proyecto fue
aprobado y su puesta en marcha comenz un ao ms tarde. Se inici as una nueva
secuencia de intervenciones. En primer trmino, en marzo de 1970, el Decreto n 1.301
autoriz al Ministerio de Cultura y Educacin a modificar, establecer y aplicar planes de
estudio en carcter experimental. Unos meses ms tarde, en mayo del mismo ao, la IV
Reunin nacional de Ministros de Educacin, celebrada en la provincia de Santa Fe,
suscribi la nueva estructura para el sistema educativo. A partir de ese momento, el sistema
qued oficialmente configurado de la siguiente forma: el nivel pre-elemental tendra una
duracin de dos aos; la escuela elemental cinco y se ingresara a los 6 aos de edad; el
nivel intermedio se extendera por cuatro aos; el nivel medio tendra una duracin mnima
de tres aos y, por ltimo, el nivel superior tendra una extensin variable. Asimismo, se
suscriba el aumento de la obligatoriedad, anticipado ya en el esbozo de reforma y en el
proyecto elevado al ejecutivo. A su vez, se le otorg a cada una de las escuelas mayor
autonoma. Cada una deba: Caracterizar su accin, organizar su grupo profesional,
establecer el funcionamiento del equipo docente, organizar la comunidad escolar, dictar los
cdigos de convivencia y desarrollar el currculum de acuerdo con las bases aprobadas por
el Ministerio de Cultura y Educacin (p. 176).
Entre las ventajas del nuevo esquema participativo, los intelectuales que disearon el
proyecto de reforma destacaban que al mismo tiempo que creca la participacin de la
comunidad, los costos de sostenimiento globales descendan notablemente (Ministerio de
Cultura y Educacin, 1970a, p. 177).
La reforma inauguraba tambin una nueva forma de entender el currculum, acorde con
la ampliacin de los mecanismos de participacin. El currculum sera distinto en cada
escuela y respondera a las caractersticas de cada una. Porque:
Esta flexibilidad facilita la adaptacin de las Bases a cada regin, a cada comunidad, a
cada grupo de alumnos que pase por la escuela; es decir, permite centrar la

24

responsabilidad formativa en la unidad escolar, con su comunidad de familia, vecinos,
fuerzas vivas, docentes y alumnos, a travs de la socializacin y de la regionalizacin
(Ministerio de Cultura y Educacin, 1970a, p. 192).

Como efecto potencial, la reforma podra conllevar a una fragmentacin absoluta del
sistema, consolidando trayectorias educativas desiguales. Pero los reformadores no
advertan ningn inconveniente derivado de esa situacin.
La reforma se puso a prueba, en 1970, en nueve escuelas de la Capital Federal
(Ministerio de Cultura y Educacin, 1970b); amplindose a un nmero mayor de escuelas al
ao siguiente: 5.638 establecimientos a lo largo de todo el pas (Ministerio de Cultura y
Educacin, 1971). Pero la masificacin iniciara el fin de la experiencia. Desde fines del ciclo
lectivo de 1970, la docencia argentina, a travs de sus sindicatos, comenz a luchar en
oposicin no slo a la reforma en la escuela bsica sino tambin a la que afectaba a su
propia formacin: el magisterio. Ante un inminente paro de 72hs anunciado para el 2 de
junio, el da anterior se dio a conocer la Resolucin n 1.734, donde se puso fin a la aventura
reformista.
Los pocos trabajos que se han ocupado de este proceso destacan el carcter
inconsulto de la reforma. Haciendo eco de las denuncias sindicales de la poca, la
historiografa supuso que la reforma no tena ningn grado de conexin con los diagnsticos
y estudios de distintos organismos abocados al examen del quehacer educativo. Se supone
que la reforma respondera, ms bien, a los designios de un personal tecnocrtico. Como
se estableci al inicio de este artculo, el trabajo de Ruiz afirma que el legado del CONADE
no habra sido recuperado en polticas pblicas. Sin embargo, se ha demostrado aqu cmo
la reforma se sirvi de los lineamientos establecidos en todos los debates que la
precedieron, en general y, particularmente, de los del CONADE.
As, los estudios sobre los procesos de reforma en dicho pas, conciben que recin en
la dcada del noventa, se recuperara el legado de los debates aqu reseados. Tambin que
la transformacin educativa instaurada, por el gobierno de Carlos Sal Menem, a partir de
1991 y 1993 recuperara algunas dimensiones de la reforma de los sesenta, en particular de
la escuela intermedia, desandada en 1971. Sin embargo, al analizar los lineamientos
curriculares posteriores que se sancionaron a partir de 1972, se observa que buena parte de
las innovaciones que el proceso de reforma instauraba lograron perdurar. Aspectos

25

vinculados a la orientacin vocacional, a la integracin de contenidos afines as como
aspectos vinculados con la regionalizacin del currculum pervivieron.
12
En buena medida, el
ascenso del rgimen militar, en marzo de 1976, culminara el proceso, a travs de distintas
medidas. Hacia 1978, se procedi a transferir la administracin de las escuelas primarias a
territorio provincial. Tambin se impuls la regionalizacin del currculum de la escuela
primaria, luego de la sancin de contenidos mnimos y comunes para todo el pas. En el
contexto de ese proceso, la reapertura de la democracia, en 1983, coincidi con la
realizacin de diversos estudios de cara a medir el impacto de esa regionalizacin curricular
llevada a cabo por la dictadura y las formas de remediar algunos de sus desequilibrios.
Tambin se continu la serie de estudios sobre rendimiento del sistema, aunque los
resultados mostraban que poco haba cambiado con la regionalizacin.
En suma, el anlisis histrico del proceso aqu estudiado ilumina determinados
aspectos de las reformas recientes de la educacin al reconstruir sus prehistorias. Se
polemiza as con las visiones que conciben a los procesos de reforma contemporneos como
medidas inconsultas y rupturistas en la tradicin escolar local.

5. Conclusiones. La descentralizacin como nuevo paradigma educativo
El presente artculo reconstruy el proceso de conformacin de una nueva ideologa
para el sistema educativo argentino. A lo largo de la dcada del sesenta, a nivel internacional
se generaron distintos espacios de discusin sobre alcances, logros, metas y dficits de los
sistemas educativos, de los distintos pases. Se evidenci aqu que, en un primer momento,
los balances se perfilaban con gran optimismo. Si bien se detectaban problemas, las
conclusiones apuntaban a seguir expandiendo el esfuerzo en materia educativa. La
educacin era concebida como una inversin con factor multiplicador per se.
En esos mbitos de discusin y debate, se consensu que a los efectos de comparar
las realidades educativas de los distintos pases, los organismos gubernamentales
destinados a la planificacin deban sistematizar una serie de indicadores. La Argentina
particip activamente. Cre los espacios de gobierno abocados a la planificacin y elabor

12
Recomendamos la lectura de los siguientes diseos: Ministerio de Cultura y Educacin (1972) Lineamientos
curriculares. De 1 a 7 grado. Buenos Aires, Argentina; Consejo Nacional de Educacin (1972). Orientaciones
curriculares de cultura tecnolgica. Buenos Aires: Argentina; Ministerio de Cultura y Educacin (1977) Objetivos
pedaggicos del nivel primario y del nivel medio. Contenidos mnimos del nivel primario comn. Resolucin n
284/77-Nueva Serie Divulgacin. Buenos Aires: Argentina.

26

numerosos estudios sobre el estado de su propio sistema educativo, observando los
indicadores acordados internacionalmente. Entre 1961 y 1966, esos estudios abordaron
distintas problemticas en forma parcial. La ausencia de una ley educativa que organizara el
sistema, la superposicin de autoridades, el excesivo centralismo en la organizacin y
administracin escolar, la obsolescencia del currculum, problemas de rendimiento interno
(como desercin y repitencia o desmotivacin), la ausencia de orientacin vocacional, fueron
algunos de las dificultades apuntadas. Todos esos aspectos, se sintetizaran a posteriori en
una serie de macro-estudios, elaborados por el Sector Educacin del Consejo Nacional de
Desarrollo y publicados a partir de 1968.
En esa primera etapa, tanto a nivel nacional como internacional, la argamasa de
informes comenz a evidenciar lo que se denominaban fallas de funcionamiento. Ellas
hacan que resultara necesario mejorar el rendimiento. Lentamente, el nfasis de los
diagnsticos se perfil ya no a fomentar el aumento del gasto en materia educativa sino
hacia su optimizacin. Se inaugur as una segunda lnea en materia de planificacin
orientada hacia la racionalizacin y el ajuste. Esta lnea eficientista se profundiz en la
dcada del setenta y del ochenta. A partir de la dcada del setenta, la presin sobre el
sistema educativo fue mayor, en tanto creci en forma aguda la tasa de escolarizacin en un
contexto general de crisis econmica. En Argentina, la tasa bruta de escolarizacin era de
16,3 hacia 1960; diez aos ms tarde, 28,1 y, hacia 1980, de 43,5.
13

Para el caso argentino, la elaboracin de diagnsticos sirvi para el pre-diseo de
polticas educativas. Ya para 1968, los organismos gubernamentales destinados a la
planificacin esbozaron adems de diagnsticos propuestas concretas de accin. En ese
contexto, la descentralizacin cobr un lugar central en la trama educativa, otorgndosele
una doble potencialidad. Por un lado, tornara ms eficiente el sistema a travs de la
racionalizacin del gasto educativo al dejarse atrs las constantes superposiciones en los
egresos financieros. Vinculado a ello, esa forma de organizacin, y no otras, habilitara a la
introduccin de fuentes de financiamiento alternativo. A menudo, se la identific como el
mecanismo que garantizara la retencin escolar al volver socialmente relevantes los
conocimientos impartidos en la escuela.

13
Organizacin de Estados Americanos- Centro Interamericano de Estudios e Investigaciones para el
Planeamiento de la Educacin-Tedesco Juan Carlos (1982). El problema de la enseanza media en Amrica
Latina, Caracas: Venezuela. Sin numerar en el original.

27

La descentralizacin como nueva tendencia estructuradora del sistema educativo
argentino modificaba la lgica centralizadora y homognea con la que se haba estructurado
el sistema, desde fines del siglo XIX. En este artculo se evidenci que esa nueva pauta (o
ideologa) no solo se expres en distintas modificaciones introducidas en la administracin
escolar. La historiografa local detuvo su inters casi exclusivamente sobre esa dimensin.
Sin embargo, aqu se demostr como aquella atraves al currculum, a la organizacin del
calendario escolar, a las pautas de convivencia y reglamentacin interna de las escuelas, al
financiamiento, a mejorar la articulacin entre escuela y proceso productivo, entre otros.
Como se mostr aqu, la reforma integral del sistema ensayada, entre 1968 y 1971, recuper
esas dimensiones polticas esbozadas previamente, por el Consejo Nacional de Desarrollo.
La recuperacin de esta dimensin histrica-crtica en la historia de la educacin argentina
aqu realizada permite repensar los procesos de reforma contemporneos. A la luz de lo aqu
expuesto, los aos noventa, entonces, constituyeron el ltimo momento en una serie de
cambios previos. En este artculo se intent aportar, entonces, un estudio sobre la prehistoria
de esa Ley Federal.

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Una versin similar del artculo fue presentada como ponencia sin dato del evento y
puede ser recuperada de
http://enecse.com.ar/archivos/Notasparaunahistoriadelcampodeproduccion.pdf
Suasnbar, Claudio. (2004). Universidad e intelectuales. Educacin y poltica en la
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Tiramonti, Guillermina. (2011). Variaciones sobre la forma escolar. Lmites y posibilidades de
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