El problema de la vivienda urbana en el Per

Dr. Julio Caldern Cockburn

Introduccin
Este artculo presenta la temtica de vivienda urbana en el Per, con nfasis en la
vivienda de los sectores populares en asentamientos irregulares formados por invasiones de
tierras. De manera que aspectos como la poltica de vivienda social hacia la clase media no ser
considerada, as como tampoco la realidad de los tugurios de las reas centrales de las
ciudades. El trabajo se centrar en los asentamientos informales su proceso de consolidaci!n
urbanstica, econ!mica social en relaci!n a la poltica pblica de otorgamiento de subsidios.
Enfoques conceptuales
El problema de la vivienda urbana de los sectores de menores ingresos tiene, en
"mrica #atina en el Per, un largo recorrido$ el cual, con cierta periodicidad, es sometido a
revisiones evaluaciones %&aramillo, '()'$ *ernnde+ ,agner, '((-$ .iccardi, '((/$ Duhau,
)--/0. El tema comprende un amplio abordaje de lo que ho se llama 1informal2, hacia la
dcada de )-3( se denominaba 1marginal2, involucrando t!picos como el tipo de proceso de
urbani+aci!n, la inserci!n laboral de la poblaci!n ocupada al margen de relaciones capitalistas, la
auto4construcci!n de la vivienda, las polticas urbanas, las acciones colectivas emprendidas por
los habitantes de los asentamientos precarios en las ciudades, entre otros.
#a discusi!n sobre la 1marginalidad2 surgi! en principio por la influencia de la Escuela de
5hicago en los enfoques sociol!gicos funcionalistas de las teoras del desarrollo %6ino 6ermani,
por ejemplo0 En la dcada de )-3( apro7imaciones culturalistas fueron planteadas por 8scar
#e9is la cultura de la pobre+a por el 5entro para el Desarrollo Econ!mico :ocial para
"mrica #atina %DE:"#0. En ambas interpretaciones, por e7plicaciones distintas, el atraso o
precariedad de los pobres o marginales obedeca a factores culturales psicol!gicos tales como
el recha+o de los valores de la vida moderna o un desajuste provisional en el paso de la tradici!n
a la modernidad que devendra en la posterior integraci!n.
:er &ohn ;urner %)-<30 quien abordar en especfico el tema de la construcci!n de la
vivienda encontrar en los pobladores aspectos positivos que las polticas pblicas deberan
seguir, apoar, antes que oponerse a ellas como era prctica habitual de muchos gobiernos. :u
obra redefinir los conceptos del urbanismo moderno de la arquitectura bajo el cual haba sido
educado, reformulando el concepto del valor de la vivienda al vincularlo a su efecto en las
personas familias, antes que a sus condiciones fsicas cuestionando la rigide+ de las lees.
Plantear cambios en las polticas pblicas de vivienda promoviendo un sistema abierto entre
pobladores Estado. #a obra de ;urner tuvo una justificada resonancia internacional su
posici!n surgi! en el debate urbanstico en el Per entre fines de la dcada de )-=( comien+os
de )-3(, que l vivi! en primera lnea pues radic! en el Per entre )-=/ )-3>. ?inculada a la
del antrop!logo ,illiam @angin, un estudioso de las estrategias de adaptaci!n de la poblaci!n
inmigrante, la obra tuvo seguidores en el Per, %5arlos Delgado, por ejemplo0 e influ! en las
polticas nacionales e internacionales de la dcada de )-<(.
1
En las dcadas de )-3( de )-<( los estudios se enriquecen con los planteamientos de
los cientficos sociales latinoamericanos sobre la urbani+aci!n dependiente la influencia de la
1nueva sociologa urbana2 gestndose en Europa Estados Anidos. #a teora de la dependencia
sus consideraciones sobre la urbani+aci!n dependiente, especialmente a travs de los aportes
del soci!logo "nbal Buijano, implicarn consideraciones de la heterogeneidad estructural de
"mrica #atina en un camino distinto a una visi!n euro4cntrica funcionalista que influir en el
pensamiento post colonial los estudios subalternos. En otra apro7imaci!n neo4mar7ista, en la
dcada de )-<( la nueva sociologa urbana o 1escuela francesa2 influirn en la investigaci!n en
"mrica #atina bajo un enfoque estructural que parte en su anlisis del proceso de acumulaci!n
capitalista conceptos claves como poltica urbana, segregaci!n social, medios de consumos
colectivos, movimientos sociales urbanos otros. Desde "mrica #atina diversos investigadores
abrirn su propio de entendimiento de la realidad urbana social %Pradilla, :chteingart, &aramillo
otros0.
En la dcada de )-/(, acompaCando el afian+amiento de la informalidad urbana en las
ciudades, surgirn nuevas apro7imaciones que pondrn nfasis aspectos jurdicos D o sus
ne7os con la economa, tales como la corriente 1democrtico E autonomista2 la perspectiva
liberal individualista %Duhau, )--/0. Para entonces haba quedado claro que los asentamientos
informales los procesos de auto4construcci!n que all se daban revelaban su carcter
estructural. Fo se trataba de situaciones transitorias que el progreso despla+ara al bal de los
recuerdos de una industriali+aci!n 1tarda2, sino que los asentamientos 1marginales2 haban
llegado para quedarse, las tareas por delante consistan en anali+ar sus causas estructurales
efectuar recomendaciones para integrarlos a la ciudad formal.
#a corriente democrtico E autonomista, estimulada por las 8F6s, que combina
algunos de los enfoques e7puestos %;urner, neo4mar7ismo0 destaca la insuficiencia del derecho
el surgimiento de la ciudad ilegal %Gardo0, la necesidad de polticas de democracia
participativa apoo a la producci!n social del hbitat %GH50. De otra parte, desde una
perspectiva de la economa neo institucional se dan los planteamientos de Gernando de :oto
%)-/30 de liberalismo individualista que pone el acento en el uso de derechos de propiedad como
una manera que los pobres obtengan los satisfactores que les permitan el desarrollo. Esta
perspectiva ser ampliamente aceptada por los gobiernos la cooperaci!n multilateral.

#o que ha resultado a lo largo de esa fructfera discusi!n es el planteamiento de la
integracin de los 1marginales2 o 1informales2 a los estndares urbanos sociales de una vida
moderna de una calidad de vida decente. #os planteamientos centrales de estas vertientes,
desde el eje de la vivienda popular, se muestran en la tabla ).
Tabla 1. Corrientes y enfoques sobre la vivienda popular
Corriente Enfoque Poltica
Cultura de la
pobreza
Cultural Estado ayuda a salir de la pobreza
Marginalidad Estructural / funcionalista.
Dualidad moderno/
tradicional
Mercado desarrollo econ!mico/ modernizaci!n
"ibertad para
construir
#rbanstico Estado apoyo autoconstrucci!n dando
localizaci!n$ ser%icios$ asistencia t&cnica y
financiamiento. 'istema abierto Estado/
pobladores (aut!nomos$ no )eter!nomos*.
Dependentismo/ +ist!rico/ estructural/ Estado productor de %i%ienda social.
2
escuela francesa Marginalidad resultado de
acumulaci!n perif&rica
,utoconstrucci!n es sobre e-plotaci!n$ contrae
el ingreso salarial.
Construcci!n de la %i%ienda capitalista$ estatal
(des%alorizado*
Democr.tico /
autonomista
Dependencia/ 0eo1
mar-ismo/ ciudadana
Estado apoyo autoconstrucci!n dando
localizaci!n$ ser%icios$ asistencia t&cnica y
financiamiento. 2eforma legal.
Democracia participati%a
"iberalismo
indi%idual
0eo1institucionalismo
econ!mico/ economa
neocl.sica
Estado debe otorgar ttulos de propiedad$
fomentar propiedad pri%ada y de3ar a soluci!n al
libre mercado. Derec)os de propiedad permitir.n
me3oras en la %i%ienda y calidad de %ida.
Este trabajo asume una perspectiva hist!rico4estructural que entiende la vivienda popular
desde el modo de acumulaci!n del sistema capitalista dependiente. Pone en discusi!n un
sistema basado en el mercado, al cual entiende como la soluci!n a los problemas, pero en el que
precisamente el mercado no puede producir la vivienda social, a no ser que el Estado acuda en
su au7ilio mediante subsidios. Estructuralmente, los costos de producci!n, alta inversi!n de
capital, formaci!n de rentas urbanas lenta rotaci!n de capital e7plican porque la vivienda social
no es rentable a los inversionistas privados. #as dificultades del sistema encuentran cruda
e7presi!n en soluciones informales estimuladas por la l!gica de la necesidad de una demanda
que no accede a los mecanismos formales. Por lo tanto, mi enfoque difiere de los postulados de
la economa neoclsica sus supuestos
)
que consideran que el libre mercado puede atender
las demandas de vivienda %Iassett :hort, )-/(J '30.
En su especificidad, el trabajo se inspira en dos aportes latinoamericanos claves. El principio
de la heterogeneidad estructural de ". Buijano %)-/-0, por el cual la l!gica del capitalismo no
cubre la totalidad social que e7isten otros patrones estructurales que definen las sociedades. K
la idea de @ilton :antos %)-<>0, aunque ubicada en otro nivel del conocimiento, de los dos
circuitos de producci!n de consumo urbano en las ciudades que autori+an a pensar, en el
lenguaje actual, que la economa formal convive se articula con la economa informal,
generando un doble circuito de producci!n consumo en las ciudades. "mbos planteamientos
son claves para abordar la vivienda urbana popular la autoconstrucci!n.
El papel del Estado, concluendo estas apreciaciones iniciales, se encuentra atravesado
por una diversidad de intereses, de objetivos de grados de poder e influencia %5orts, )--=0$ al
interior de los cuales cabe entender la discusi!n sobre el derecho elitista. El Estado es clave en
la producci!n continuidad del doble circuito, en tanto productor oficial del derecho el cual
deslinda lo formal de lo informal. El Estado construe la oferta la demanda del mercado de
vivienda a travs de normas subsidios financieros %Iourdieu, '(('J >)0, interviniendo, a la ve+,
en los mbitos formales e informales.

1
"os supuestos son i* la producci!n de bienes y ser%icios refle3a la preferencia de los consumidores$ ii*
todas las familias y firmas tienen perfecta informaci!n$ iii* sobre la base de esta informaci!n perfecta las
familias ma-imizan utilidades y las firmas ganancias y i%* la producci!n es asumida a ser fle-ible en que
los factores de producci!n (capital$ tierra y traba3o* pueden f.cilmente ser intercambiables. Para una
crtica que considera que las e-ternalidades dificultan la asignaci!n !ptima de los recursos$ que e-iste
discontinuidad en las decisiones de in%ersi!n y falta de mercado para muc)os bienes y ser%icios urbanos
(incluido el de la %i%ienda* y rigidez del mercado de suelo urbano %er 2ic)ardson (4567 47148*.
3
Historia de los asentamientos populares del Per
Desde una perspectiva hist!rico4estructural, el surgimiento, evoluci!n peso que van
adquiriendo los asentamientos informales populares se encuentra vinculado al proceso de
acumulaci!n ocupaci!n del territorio que, en el Per, ha dado lugar a una urbani+aci!n con
poca industriali+aci!n como marca de las ciudades post coloniales, a las polticas urbanas que
han tolerado la informalidad.
"l interior de las ciudades peruanas, especialmente de la costa, el predominio de las
invasiones de tierra por sobre los 1mercados pirata2 %como ocurre en @7ico o 5olombia0 ha
respondido a la estructura de la tenencia de propiedad a los procesos de acceso al suelo. Por
ejemplo, hacia )--< en #ima se estimaba que un ))L de la poblaci!n haba accedido al suelo
bajo mercados 1irregulares2 mientras que un >/L lo haba hecho por invasiones %las barriadas0
un <L en tugurios %5alder!n, '((=J ><0. "simismo, la distribuci!n de estos asentamientos en el
territorio obedeca al desarrollo econ!mico desigual del territorio marcado por una urbani+aci!n
%sin0 o con poca industriali+aci!n.
#os asentamientos informales, las barriadas %cuo nombre ha ido variando a lo largo de los
aCos0, surgen e7plosivamente a mediados del siglo MM se asientan en las ciudades costeras,
especialmente en #ima, que fue el blanco de las corrientes migratorias. :u legali+aci!n,
mediante polticas de regulari+aci!n de la tenencia de la tierra, se inicia en )-3) , con ello, el
derecho urbano acepta un acto jurdico de usurpaci!n, penado por el 5!digo Penal, amnista a
sus ocupantes les permite a la larga al acceso a una vivienda que en aCos posteriores los
censos considerarn como 1propiedad totalmente pagada2.
" partir del censo de )-<', en parte como consecuencia de la le de )-3), se detecta el
crecimiento de la urbani+aci!n informal. "unque #ima sobresalga por su magnitud poblacional,
haba ciudades como 5himbote, en que ms del /(L de la poblaci!n viva en las barriadas. En
todas las ciudades en que floreca una actividad econ!mica %e7tractiva, minera, pesquera,
industrial0, sta atraa a masas poblacionales que no encontraban manera de resolver el
problema de la vivienda sino era invadiendo o comprando ilegalmente.
En la dcada de )--( las barriadas tuvieron un e7plosivo crecimiento durante la aplicaci!n
de las polticas neoliberales el 5onsenso de ,ashington, que implicaron la reducci!n del
Estado el incremento, en el corto pla+o, de la pobre+a. An nuevo captulo del progreso
miseria juntos, que asombr! a los propulsores de dichas polticas. "unque hubo un crecimiento
econ!mico sostenido %el PIH creci! a un promedio de <L entre )-->4)--<0, el empleo informal
aument!
'
las barriadas se multiplicaron. #a ciudad de #ima ilustra bien la espiral del
crecimiento de las barriadas a lo largo del tiempo. " )-/) la poblaci!n en barriadas superaba e)
mill!n de habitantes, en )--> super! los ' millones en el '((' los tres millones.
Tabla 2. Poblacin de Lima metropolitana y poblacin en barriadas. 19562!!".
2
"a Poblaci!n Econ!micamente ,cti%a (PE,* ocupada de "ima Metropolitana$ entre 4559 y 455:$ en un
;4.8< pertenecan al sector formal y para 455=1:999 se )aba reducido al >6.8< (0unura y ?lores$ :994
>7*.

4
,@o Poblaci!n de "ima Metropolitana Poblaci!n de barriadas < de poblaci!n de
barriadas
457= 4 :=9 6:5 445 8== 5.7
4575 4 =7: 999 :>= 648 4;.>
45=4 4 8;7 549 >4= 8:5 46.:
4569 : 56: 686 6=4 677 :7.=
456: > >9: 7:> 897 446 :;.:
4584 ; 76> ::= 4 ;=9 >84 >4.5
458; 7 9:4 655 4 =46 68= >:.:
455> = ;>; >:> : 488 ;47 >;.9
:99; > 8;> :>9
?uente Meneses 455=A Calder!n$ :99=.
El nuevo modelo econ!mico e7tractivo puesto en marcha mantena los procesos de ocupaci!n
del territorio marcados por la informalidad ocurridos durante el periodo de 1industriali+aci!n por
sustituci!n de importaciones2 %H:H0. #a e7plicaci!n es que el modelo neoliberal a ultran+a
desapareci! la poltica de vivienda, privati+! empresas pblicas redujo los subsidios. Este
conjunto de medidas llevaron, en sus consecuencias prcticas, al laissez faire a las barriadas. #a
idea bsica era que el libre mercado encontrara sus nichos de demanda resolvera los
problemas de las familias que demandaban vivienda. :in embargo, las barriadas se multiplicaron
por tres %pasaron de ),)N< a >,3=> entre )--> el '(('0, aunque ms pequeCas en peores
condiciones de topografa, ocupando +onas de alta pendiente de riesgo %5alder!n, '((3J )()4
)('0. #a poltica pblica se limit! a aplicar programas baratos de titulaci!n, aunque hubo un
esfuer+o en la provisi!n de servicios.
Debido al mercado de suelo, al proceso de formaci!n de rentas del suelo que lo sustenta, los
pobres continuaron la tendencia hist!rica a ocupar los peores terrenos de las ciudades,
especialmente de propiedad pblica %arenales, quebradas, cerros, e7 E rellenos sanitarios0, los
cuales se ubicaban en la periferia de #ima. Esto llev! en distintas ciudades4 como #ima o "requipa4
a la conformaci!n de los llamados 1conos2. En trminos geogrficos demogrficos, la poblaci!n
e7pandi! las ciudades mediante mecanismos ilegales, lo cual tuvo como consecuencia el
despoblamiento del rea central por procesos de ocupaci!n E sucesi!n la e7pansi!n, en un inicio
hori+ontal, hacia la periferia.
Tabla #. Locali$acin porcentual de la poblacin de Lima %etropolitana por &randes
'reas (19"22!!")
19"2 19*1 199# 2!!5 2!!"
Cono 0orte 46$=7 :9$;: :;$6 :6$6 :6$8
Cono Este 49$45 4;$7: :9$; :4$=8 :>
Cono 'ur 4:$:> 4;$: 46$6 48$5 48$8
Brea central 75$5 79$6 >6$4 >4$7 >9$>
#.#!2.!"# +.6!*.!1! 6.#+5.*66 "."##.!*! *.+*1."5*
,uente- Cnstituto 0acional de Estadstica e Cnform.tica (C0EC*.
El peso de la ciudad informal %barriadas, especialmente0 se e7presa en la estructura de la
tenencia de la vivienda. En el '((< el stocO de vivienda urbana en propiedad totalmente pagada
era de ' -<( (/' unidades. :i se considera, de manera conservadora, que entre )--3 '((3 el
5
Estado otorg! ).3 millones de ttulos de propiedad podra decirse que poco ms de la mitad de la
vivienda en propiedad fue en su origen posesi!n informal. #a tabla N tambin muestra que la
categora propia por invasi!n se ha incrementado en el periodo de la reforma neoliberal,
sumando al stocO informal a ser regulari+ado a futuro.
Tabla +- tenencia de la vivienda a nivel nacional y urbano. 19*1199# 2!!".
0i%el 4584 455> :996
,bsoluto < ,bsoluto <
.acional # 25" 12+ 1!! + +2" 51" 1!! =;994>4 499
,lquiler ;89 79= 4;.8 ;8= 9>6 44.9 565=76 47.>
Propia por in%asi!n (,* 45; ;7: ;.; >;5 ;47 7.7
Propia pag.ndose a plazos 4>> :;9 ;.4 488 675 ;.> :5>974 ;.=
Propia totalmente pagada : :>4 =>; =8.; : 55= 965 =6.6 ;:;49;; ==.>
Cedida :;4 =76 6.; ;;6 7>; 49.9 :>= =;; >.6
Dtra forma 469 9>6 7.> 44; =7= :.= >99 >:9 ;.6
/rbano 2 !#6 "12 # !1" 6*1 + "*9 5** 1!!
,lquiler ;=4 ;>> ::.6 ;;5 999 4;.5 597>=> 48.5
Propia por in%asi!n 464 588 7.6 :6;988 7.6
Propia pag.ndose a plazos 4>4 99= =.; 477 54: 7.4 :6>;;8 7.6
Propia totalmente pagada 4 464 >65 76.7 4 86= 5=6 =:.: :56998: =:
Cedida 479 >6; 6.; :5: 48= 5.6 4;; 4:6 >.9
Dtra forma 4:: 7:9 = 64 =:8 :.; ::: ;89 ;.=
?uente C0EC$ censos de 4584. C0EC$ :998 46;1467.
0ora (,* la categora propia por in%asi!n en censo de 4584 se incluy! en propia totalmente pagada.
Desarrollo urbano de asentamientos informales y vivienda
El desarrollo urbano que lleva la consolidaci!n de los asentamientos informales de las
viviendas puede ser comprendido a travs de una secuencia. #a consolidaci!n, a su ve+,
reconoce niveles macro %asentamiento0, meso %barrio0 micro %vivienda0$ su proceso
contribue a la consolidaci!n de la ciudad en su conjunto, ms an cuando su peso demogrfico
es maoritario. Por lo mismo, los procesos de consolidaci!n densificaci!n que se producen en
la 1ciudad popular2 lo son a la ve+ de la ciudad en su conjunto. #a consolidaci!n implica mejoras
en la calidad de vida de los habitantes de la ciudad el proceso en el que esto ocurre, en el cual
se encuentra inmerso la llamada auto4construcci!n, refiere al doble circuito de producci!n
consumo en la economa urbana de sociedades estructuralmente heterogneas.
#a secuencia debe reconocer las particularidades de la sociedad peruana. Gace algunos
aCos Paul Iaross estableci! la secuencia de 8454D:45 %8cupaci!n, 5onstrucci!n de la vivienda,
Dotaci!n de :ervicios Planeamiento Eregulari+aci!n0, como e7actamente inversa a la que
ocurra en el desarrollo urbano planeado %P4Dd:45480, la e7plic! en tanto representaba fuentes
de 1ahorro2 a los pobladores relacionados con el precio del suelo, por el uso de tierra maor a la
permitida bajo +onificaciones restrictivas, precios ms bajos el no requisito de permisos previos
para ocupar el suelo %Iaross, )--/J 3-0.
Hnspirado en ese planteamiento propongo que secuencia del desarrollo urbano no planeado
ha sido alterada en el Per por la poltica de titulaci!n masiva en el Per. Antes de la masiva
titulaci!n e7ista la secuenciaJ 8cupaci!n de tierras %invasi!n, reubicaci!n pblica0 seguridad
de tenencia 5onstrucci!n de vivienda %casas0 dotaci!n de servicios planificaci!nD ttulos
de propiedad la cual, parafraseando a Iaross sera 84:;454Dd:4P. #a entrega del ttulo de
propiedad, que era el ltimo paso de la secuencia, la culminaci!n casi del desarrollo urbano en
6
las barriadas, ha pasado, despus de la masiva distribuci!n de ttulos de propiedad, ha ocupar el
segundo lugar de la secuenciaJ 84P4Dd:45.
Iajo esta consideraci!n, el ttulo de propiedad por delante de la dotaci!n de los servicios
la construcci!n de la vivienda afecta, es mi hip!tesis, el modo de producci!n del hbitat de la
ciudad popular genera las bases para una alteraci!n del doble circuito econ!mico.
"ntes de entrar a la secuencia del desarrollo urbano de las barriadas, en la cual est inserta
la problemtica de la vivienda urbana popular, conviene efectuar algunas precisionesJ
#a consolidaci!n de la vivienda en barriadas se desarrolla por iniciativa de sus
habitantes. :on ellos los que organi+an la ocupaci!n de los terrenos, efectan los
trmites para el reconocimiento pblico la posterior titulaci!n, gestionan la provisi!n de
servicios construen la vivienda. ;odas estas etapas, salvo la ltima, son llevadas
adelante por las organi+aciones vecinales. #a construcci!n de la vivienda constitue un
esfuer+o en el nivel familiar , en algunos casos, vinculados a la cultura andina, la
autoconstrucci!n se combina con la reciprocidad la contrataci!n de maestros
constructores.
#a intervenci!n pblica subsidiaria, que se ha ido configurando desde )-3), ha
acompaCado la secuencia del desarrollo urbano no planeado. Empe+! con la propuesta
de titulaci!n %)-3)0, continu! con la provisi!n de servicios con los programas
desarrollados durante el gobierno de ?elasco %)-3/4)-<=0 culmin! en )-/) con la
creaci!n del Ianco de @ateriales de apoo a la construcci!n de la vivienda asesora
tcnica. Estos hitos en la intervenci!n pblica por lo general han sido esfuer+os pblicos
aislados, no integrales, incone7os, a cargo de entidades pblicas o privadas diferentes
sin maor coordinaci!n entre ellas. ;odas han implicado el subsidio Do la provisi!n de
crditos, finalmente convertido en subsidio por las altas tasas de morosidad %tabla =0.
Tabla 5. 0ecuencia del desarrollo urbano no planeado y rol de los actores
'ecuencia Poblaci!n 'ector pEblico
Dcupaci!n Cn%asi!n/ adquisici!n ilegal/
ocupaci!n gradual
(ampliaciones*.
"eyes de amnista (tolerancia y
%ista gorda*.
2egularizaci!n /
planeamiento
,%al de propietarios de lotes a
ser regularizados
Fitulaci!n de la propiedad
Dotaci!n de ser%icios Contrataci!n de empresas
pri%adas.
Programa ,gua Para Fodos
PMCG (municipalidad*.
Mi Calle
Construcci!n %i%ienda ,utoconstrucci!n
Construcci!n por encargo
Ganco de Materiales
Construcci!n en 'itio Propio
Me3oramiento de Hi%ienda
El marco legal, del cual se requerira un estudio profundo amplio sobre el derecho
urbano, su evoluci!n, vacos contradicciones$ ha sido el instrumento que ha intentado
1ordenar2 la secuencia del desarrollo urbano cortar el crculo vicioso de la informalidad,
en especial al plantear, en )-3) en )--3, la regulari+aci!n de la tenencia de la tierra
acompaCada con programas de urbani+aci!n alternativos, descentrali+ar el Estado,
etctera. :in embargo, ha dos debilidades sustancialesJ i0 al interior de la jurdica, el
derecho se encuentra limitado por la 5onstituci!n la defensa irrestricta del derecho de
7
propiedad privada, lo cual restringe polticas de cargas beneficios a la propiedad de la
tierra, mecanismos de captura de plusvalas, e7propiaciones por necesidad social,
etctera$ ii0 la legislaci!n no ha sido acompaCada de su contraparte en las polticas
especficas. "spectos como Arbani+aciones Populares de Hnters :ocial %APH:0,
programas de vivienda o anteponer el ttulo a la provisi!n de agua potable$ se han
desbaratado por la falta de voluntad poltica para invertir los recursos necesarios Do
responder a la presi!n social$ adems, por comportamientos de clientela. @s que
orientar el desarrollo urbano no planeado el derecho parece haber respondido a la
necesidad de resolver nudos conflictivos de forma fragmentada.
1o2 1. %arco le&al de la titulacin
45=4. "ey de Garrios Marginales (0I 4>746*$ comprometi! al Estado a integrar
urbansticamente mediante infraestructura (ser%icios* y la titulaci!n.
455= Decreto "egislati%o 89>$ denominado "ey de Promoci!n del ,cceso a la Propiedad
?ormal.
4555. "ey :69;= de enero de 4555 amnista a in%asores.
4555 "ey :64>= ofrece cr&ditos del sector pEblico a ocupantes de tierras pri%adas para que
paguen por el terreno.
:994. D.'. 9971:994 de%uel%e a alcaldes potestad de titular.
:99: Decreto supremo 9:4 del Ministerio de Justicia amnista a in%asores.
:99> "ey Drg.nica de Municipalidades. 2atifica potestad de municipalidades.
:99; "ey :85>4 amnista a in%asores.
:99=. "ey :8=86 amnista a in%asores/ abre posibilidad de permuta de terrenos/ autoriza
Certificado o Constancia de Posesin Municipal.
:99= "ey :85:> establece r&gimen temporal e-traordinario de formalizaci!n y titulaci!n de
predios urbanos por un periodo de tres a@os a cargo de la CD?DP2C (nombre cambiado a
Drganismo de ?ormalizaci!n de la Propiedad Cnformal*.
:995. "ey :5>:9$ de febrero$ prorrog! r&gimen temporal al :944/ define pago de
indemnizaci!n 3ustipreciada a propietarios pri%ados afectados.
:944. Congreso de la 2epEblica ampla r&gimen temporal e-traordinario al >4 de diciembre del
:94=.
Ocupacin
El proceso de ocupaci!n popular de las ciudades peruanas tiene dos mecanismos
principales, los cuales, a su ve+, pueden concebirse como una sucesi!n que acompaCa la
pauperi+aci!n de la poblaci!nJ los alquileres de cuartos
>
las invasiones de terrenos.
5on respecto a los alquileres de cuartos no e7iste una informaci!n cuantitativa confiable
respecto al nmero de unidades, aunque se conocen aspectos elementales de sus modalidades
de operaci!n, ubicaci!n precios %5alder!n, '()'0. :e ubican en los distritos populares
centrales de las ciudades o en los 1conos2 barriales2 consolidados, como por ejemplo, las partes
antiguas de ?illa El :alvador en #ima o El Porvenir en ;rujillo. :us precios tienden a ser menores
a los de los alquileres para la clase media, aunque medido en trminos del pago por metro
cuadrado resultan ms caros. En general proporcionan espacios reducidos servicios comunes
se genera el hacinamiento. Entre el censo de )--> el de '((= el alquiler en viviendas
>
"a problem.tica de los tugurios de las .reas centrales considera$ en parte$ los cuartos de alquiler pero no
se reduce a ella. Comprende modalidades como casas de %ecindad$ calle3ones$ quintas$ corralones$ etc. .
8
urbanas pas! de )N.-L a )/.-L, aunque este dato no refleja necesariamente el peso de los
cuartos de alquiler %ver tabla N0.
#as invasiones de tierras se han continuado produciendo en el periodo inter4censal )-->4
'((< aunque su presencia se ha incrementado en trminos absolutos. #a tabla N muestra que la
modalidad de invasi!n pas! de )<) mil a '<N mil viviendas, esto es, unas )(> mil viviendas ms
%apro7imadamente unas N)' mil personas0. El estudio del @inisterio de ?ivienda, por su parte,
seCala que entre )--> '(()4'((' los 1pueblos j!venes2 censados habran crecido en un 'N<L
%@?5:, '((=J )>0.
N
Este estudio detecta <,N)/ Iarrios Arbano @arginales al '((', de los cuales
un >3.=L se locali+an en #ima @etropolitana, seguido por "requipa %-.)L0 5usco %3.-L0.
Planificacin / Titulacin/ regulariacin
#a poltica de titulaci!n, difundida por el Estado peruano considerada por el Ianco @undial
como una estrategia e7itosa de lucha contra la pobre+a, ha sido masiva. Entre )--/4'((N
entreg! )PN>-,-(( ttulos de propiedad entre '((< '()) unos 33',(3= ttulos de propiedad.
En total unos '.' millones de ttulos, a ra+!n de A:Q N- d!lares por ttulo de propiedad
entregado.

Tabla 6. T3tulos urbanos otor&ados 19962!1!
45os T3tulos Porcenta6e
19962!!! 4$9;5$4>; 79
2!!12!!6 (6ulio) ;57$948 :>.7
2!!6 (a&osto) 2!11 ((6ulio) 776$84> :=.7
Total :K494$5=7 499
?uente. CD?DP2C.

#a poltica de titulaci!n ha dado lugar a un amplio marco legal %bo7 )0 que ha consistido en
amnistas a los invasores de tierras pblicas % en el discurso sanciones a los nuevos invasores0
supuestamente promover programas de acceso al suelo %incumplido0, aspecto contenido en el
D.#. /(> de )--3, ttulo HHH denominado 1de la adjudicaci!n de tierras del Estado con fines de
vivienda2, que estableci! que la 58*8PRH debera efectuar un inventario de tierras programas
de vivienda para promover un 1acceso legal efectivo a la propiedad predial2. Dado que los
aspectos preventivos fueron incumplidos por las sucesivas gestiones, la poltica de titulaci!n ha
sido esencialmente curativa reactiva.
El aspecto positivo es que la titulaci!n ha dado como valor agregado la inscripci!n del ttulo
en el Registro Predial, lo cual, potencialmente, otorga garantas, reduce incertidumbres, permite
usos econ!micos como garanta hipotecaria, facilita herencias declaraciones de legtima entre
las familias, etctera. Fo obstante, los impactos econ!micos esperados no se han producido. El
ms notorio ha sido que la titulaci!n masiva no ha llevado a sus propietarios a acceder al crdito
de la banca privada %5alder!n, '(()$ E:"F, '((N$ ,ebb, '((3$ 5aria, '((/0 sino solo al crdito
pblico subsidiado otorgado por el Ianco de @ateriales.
Tabla ". 7o&ares que solicitaron cr8dito y tasa de aprobacin de los mismos.
;
Foda medici!n del nEmero de barriadas y de su poblaci!n es relati%a por cuanto los asentamientos
regularizados y que se consolidan %an de3ando de ser tales. Por lo tanto$ la estadstica refle3a m.s los
nue%os asentamientos formados en un periodo definido que un total acumulado.
9
2!!+
Fipo de
documentaci!n
< +ogares que
solicitaron cr&dito
< de solicitudes
de
cr&dito aprobadas
Ftulo CD?DP2C :7 78
Ftulo municipal :7 7;
Ftulo compra1%enta :7 69
Dtro documento >9 6:
'in documento :5 78
?uente CD?DP2C. Encuesta de "nea de Gase :99;. Cuadro 7.:.>14$ p 8;
Citado por Lebb$ :99= =>.

El acceso a las garantas hipotecarias ha sido limitado. "unque la tabla / muestra que el
nmero de garantas hipotecarias iba en aumento, alcan+ando '),((( a diciembre del '((>, en
trminos porcentuales s!lo haba sido accedida por el ).=L de los beneficiarios de la 58*8PRH.
El monto promedio obtenido por propietario era de A: Q 3,N<3.
Tabla *. 9elacin t3tulos de propiedad: cr8ditos e ;ipotecas (2!!!2!!5)
Ftulos Cr&ditos Personas +ipotecas Propietarios Promedio
)ip/
< uso de
millones #'D Millones
#'D
)ipotecados Propietario )ipoteca
:999 457;=96 :;5 47;999 == 49999 ==99 9.5
:994 4469:9= :67 46;999 6> 47999 ;=8= 4.:8
:99: 4:5;9>> >4; 45699 49= 45999 7768 4.;=
:99> 4>=;;>; >6: :>6999 4>= :4999 =;6= 4.7
:99; 4;>99>: ;75 :==999 8> 8999 49>67
:997 4794>>: 7=> :55999 'C 'C
?uente documentaci!n de la CD?DP2C
Elaboraci!n Julio Calder!n.
En cuanto a los aspectos sociales la vida comunitaria en los asentamientos titulados, la
poltica a promovido un comportamiento de individualismo posesivo, el cual ha afectado el capital
social la acci!n comunitaria en los asentamientos. #a titulaci!nD regulari+aci!n ha medrado el
papel de las organi+aciones vecinales de los barrios que, en la dcada de )-<(4 )-/(, ejercan
un control real sobre el territorio. #a 1juridi+aci!n2,
=
puesta en marcha, ha terminado por prohibir
que las dirigencias vecinales tengan injerencia en un asunto privado %la propiedad individual0.
Dotacin de servicios
#a dotaci!n de los servicios a los asentamientos precarios puede %debera, proponen algunos0
acompaCar la titulaci!nD planeamiento. Este fue el espritu de la #e de Iarriadas de )-3) que
fue modificado en )-3/ cuando se separaron ambas acciones por presi!n social ante la
demora en titular. Gubo, adems, otra modificaci!n importante. 8riginalmente el Estado se
plante! vincular a los pobladores con las empresas proveedoras de servicios, pero a partir del
gobierno de ?elasco %)-3/4)-<=0 asumi! una provisi!n directa a travs de programas apoados
por la cooperaci!n multilateral. "unque afectada por las privati+aciones de inicios de la dcada
de )--(, los servicios de agua saneamiento %alcantarillado0 han continuado bajo iniciativa
5
La 3uridizaci!n es la tendencia en las sociedades modernas a un aumento del derec)o escrito$ en una
dimensi!n e-tensi%a$ que consiste en regular 3urdicamente nue%os asuntos sociales$ regulados )asta
entonces de manera informal. (+abermas$ 4555 79>179;*.
10
gubernamental. #a siguiente tabla muestra la evoluci!n de la provisi!n de servicios bsicos para
el caso de las barriadas de #ima.
Tabla 9. Provisin de servicios b'sicos a domicilio en las barriadas de Lima (196#2!!2)
,@o ,gua 'aneamiento Electricidad
45=> ;.: =.6 6.=
45=6 45 :8 ;6.;
4565 >> M.i. =4
455> :5 :4 ;4
4555 7= 77 58
:99: >=.8 >=.8 ==.5
?uente 45=> a 4555 Calder!n$ Julio "os barrios marginales de "ima$ 45=41:994 en Ciudad y
Ferritorio$ 0I 4>=14>6$ :99>$ Madrid. Dato :99: MHC'$ :99;.
#a tabla - ilustra bien el anlisis que se viene siendo reali+ado. #a poltica de laissez faire a la
barriada su oleada de crecimiento e7plosivo genera regresiones en la cobertura de los servicios.
Ello se verific! en #ima hacia )--> con la disminuci!n de provisi!n de agua, saneamiento lu+
elctrica. El asunto se agudi+! a partir de la poltica neoliberal de la dcada de )--( en que el
porcentaje de poblaci!n servida en barriadas se redujo drsticamenteJ '( puntos menos en
agua, )- puntos en saneamiento >) puntos en electricidad.
3
Esto a consecuencia de la
permisibilidad a los asentamientos precarios, que formaba parte de una poltica de clientela
EstadoD pobladores.
"hora bien, considerando el criterio que los asentamientos barriales que se van
consolidando dejan de formar parte de la estadstica de barriadas %nota pie de pgina N0, la
informaci!n regresiva ms da cuenta de los procesos de ocupaci!n antes que de los esfuer+os
gubernamentales por ampliar la cobertura de los servicios. "s, por ejemplo, considerando un
total de inversi!n en saneamiento urbano entre )--N el '()( de ==/ millones A: Q, la maor
inversi!n se dio en el gobierno de *ujimori entre los aCos )--N4'((( con un monto anual de ><.
= millones A: Q. En cambio, entre '(()4'()(, bajo un nuevo periodo de democracia
representativa, la inversi!n por aCo ha sido de '-.= millones A: Q %fuente @?5:4 86EH, Anidad
estadstica, pgina 9eb0. En todos ellos los subsidios fueron altos %apro7imadamente un '=L del
costo total de la cone7i!n domiciliaria0.
!onstruccin de vivienda
#a %auto0 construcci!n de la vivienda en barriadas ha recibido, desde )-/), el apoo del
Ianco de @ateriales, el cual se ha desactivado en el '()' en el marco de irregularidades
denuncias de corrupci!n.
#a auto4construcci!n, como se ha indicado, ha sido objeto de amplios debates
internacionales en el Per mismo, dividiendo entre autores positivos crticos.
<
5omparto,
para simplificar, las ideas de Iurga %'((30 en el sentido que en los asentamiento precarios
consolidados las familias ms e7itosas han crecido por encima de sus posibilidades %hasta
convertirse en edificios de N o = pisos0, lo cual genera hacinamiento e insalubridad, elevados
costos poco valor de cambio que el barrio se deteriora prematuramente, a medio construir,
sin reas verdes ni equipamientos.
=
, esta consideraci!n debe aplicarse el criterio mencionado en la nota > respecto a las estadsticas.
6
Para considerar las posiciones %er Calder!n (4559*$ respecto a los autores positi%os (p.ginas 7:176* y
los crticos (p.ginas 8;159*.
11

El Ianco de @ateriales %creado en )-/)0 tuvo su auge durante el gobierno de "lberto *ujimori
%)--(4'(((0 otorgando ms de 3/',((( crditos por <=) millones de d!lares, aunque su tasa de
morosidad pas! de )(L en )--/ al )/L en )--- al N(L en el '(((, lo cual fue interpretado
como secuela de la poltica de clientelas puesta en operaci!n %5alder!n, '((3J '=<0. " mar+o de
'()), segn :armiento %'())0, el Ianco de @ateriales haba otorgado N(,>'- crditos cuatro
meses despus haba colocado <(,(NN crditos, es decir, casi lo mismo que en cuatros aCos
medio. El I"F@";, a lo largo de una historia vinculada a malas gestiones s!lo pudo reducir sus
tasas de morosidad debido a la aplicaci!n de condonaciones. #as lees '</)( '/'<= del
gobierno de ;oledo, la '->') de mao del '((- '-<<( de julio del '()) son muestra de una
gesti!n que transform! un crdito en un subsidio %#a Repblica (=.(-.)) pgina >0. :e estima
que de un capital inicial de :oles >,)(( millones en )-/( actualmente s!lo restara el )(L de
ese fondo %#a Repblica (=.(-.)) pgina >0.
El apoo del I"F@"; a la auto4construcci!n se locali+aba en el circuito inferior de
producci!n consumo de la economa urbana %:antos, )-<>0. Es decir, apoaba una prctica
que combinaba la reciprocidad con la construcci!n por encargo no formaba parte del circuito
moderno de la construcci!n. Esta situaci!n se viene modificando en ra+!n de la poltica de
vivienda de inters social, iniciada en el '((', la cual otorga subsidios a la poblaci!n titulada
para la construcci!n de la vivienda o su mejoramiento.
/
#a actual poltica pretende una maor
penetraci!n de la dinmica empresarial en la consolidaci!n de la vivienda %una especie de
moderni+aci!n de la actividad0.

#a poltica de vivienda social, iniciada el '((', estableci! que los programas deban
1facilitar la construcci!n de viviendas, a fin de promover el acceso de la poblaci!n a la propiedad
privada2 %decreto supremo ()(4'(('4@;5 en mar+o del '(('0. " la ve+, el Programa ;echo
Propio, Resoluci!n @inisterial FS (=N4'(('4?H?HEFD", del )= de septiembre del '((', busca
1promover la participaci!n efectiva del sector privado en la construcci!n masiva de viviendas de
inters social a la ve+ facilitar mecanismos que permitan el acceso de los sectores populares a
una vivienda digna2. Para ello, bajo un esquema de ahorro crdito, ;echo Propio articula al
capital financiero constructor bajo el subsidio pblico. #a poltica asume, sin vislumbrar
contradicciones, una articulaci!n natural entre la participaci!n del sector privado la
construcci!n de viviendas en propiedad privada para los sectores de menores ingresos. Buedan
descartados del esquema la clase alta %nivel "0 los ms pobres %nivel E0 porque no tienen
capacidad de ahorro.
Tabla 1!. Caracter3sticas institucionales de modalidad Tec;o Propio C0P
Tipo de demanda Cualitati%a
9equisito institucional 0o )aber recibido apoyo )abitacional
Tope de in&reso
familiar
Cngreso familiar mensual de 9.;7 #CF (#'N 789*.
Contrato Contrato con entidad t&cnica
,inanciero ,)orro mnimo de 9.: #CF (649 soles o #'N :78*.
8
La modalidad Construcci!n en 'itio Propio (C'P* se realiza sobre el terreno o aires independizados de
las %i%iendas y consiste en la construcci!n. "a modalidad Me3oramiento de Hi%ienda (MH* consiste en
obras de remodelaci!n$ re)abilitaci!n$ culminaci!n o ampliaci!n de la HC' (refuerzo estructural en
tec)os$ pisos$ muros$ %entanas$ instalaciones sanitarias*.
12
<alor de vivienda Presupuesto de obra m.s %alor del terreno entre ;.5 y 4: #CF
(#'N =$>:7 a #'N 47$;59*.
<alor de 1,7 G?+ es ; #CF ('oles 4=$=87 o #'N =$9=6*.
Caracter3stica
urban3stica
Ferreno con ser%icios b.sicos o aires independizados.
0ituacin le&al 'er propietario del predio$ inscrito en registros pEblicos.
?uente MHC'.
Durante el gobierno de ;oledo %'(()4'((30 la entrega de bonos para 5:P @? fue
mnima %5:P <N bonos @? < bonos0. ;ras una serie de arreglos institucionales
%despla+amiento de la oferta 1hacia arriba20, se aument! el valor m7imo de la vivienda a ser
considerada de A:Q /,((( en el '((3 a A:Q )>,)(< en el '((-. :e elev! el valor del subsidio
%I*G0 que pas! de A:Q ',/(( en el '((3 a A:Q =,)>> en el '((-. " su ve+, se redujeron las
vallas e7igidas a la demanda, siendo que el ahorro mnimo e7igido a los beneficiarios se redujo
del =L del valor de la vivienda en el '((3 %unos A: Q N((0 a A:Q ')/ en el '((-. 5omo
resultado, a partir del '((3 los bonos empe+aron a fluir. Entre '((>4 '()) se otorgaron =(,>(<
bonos 5:P. #a modalidad funcion! porque las pequeCas empresas constructoras encontraron
nichos de rentabilidad. En cambio ?F %>,3N( bonos0 no funcion! por el requisito de tener
declaraci!n de fbrica solicitado a los propietarios, trmite costoso.
:in embargo, el aCo '((- no s!lo fue el del 7ito de 5:P sino tambin el de su supresi!n. El
@inisterio de Economa cerr! la modalidad por considerar que los subsidios que otorgaba eran
mu altos. El nicho de rentabilidad de las constructoras %E;0 se haba obtenido construendo
viviendas al valor ms bajo establecido por el gobierno %unos A: Q 3,>'=0, con lo cual el bono de
A: Q 3,(3< resultaba cubriendo casi el -3L del costo total.
Tabla 1!. =tor&amiento de cr8ditos y 1,7 19992!11
45os ,%< 4<. C0P %< Total
1999 4;> 4;>
2!!! ;97 ;97
2!!1 4;;: 4;;:
2!!2 >=44 >=44
2!!# =4== >695 5867
2!!+ 65=9 455: :6 5565
2!!5 5:97 69: >: 55>5
2!!6 77;9 =:7 47 5 =485
2!!" >4:> ::=: 6=: 4=> =>49
2!!* :55; :966 499:5 5:: 4=9::
2!!9 >7:6 ;987 ::896 467> >:46:
2!1! =;>= 74;; 4:896 7;> :;5>9
2!11 ;89: >4>; >8:8 :79 4:94;
77>7; :>6>9 79>96 >=;9 4>>$9>4
MHC'$ p.gina Meb.
" pesar de la preocupaci!n mostrada por el gobierno de 6arca %'(('4'())0 por los
sectores de menores ingresos %impulso a ;echo Propio0, s!lo un >(L de los recursos se
dirigieron a ellos, el <(L para la clase media. Esto fue as porque en torno a dichos sectores el
13
capital constructor encontr! nichos de rentabilidad el capital financiero tambin se
comprometi!. Entre '((' '()) se generaron unas '3-,/=' soluciones, lo cual s!lo cubra el
)N.= L del dficit acumulado en vivienda que, segn el censo del '((<, alcan+aba )P/3(,3-'
unidades, de las cuales un <-L correspondan al dficit cualitativo generado por las barriadas.
Esta es la obra en vivienda apoada por el sector pblico en la primera dcada del siglo MMH.
!onclusin
#a problemtica de la vivienda urbana de los sectores de menores ingresos en el Per e7presa,
con toda crude+a, las dificultades estructurales de la sociedad la limitaci!n de las polticas
urbanas puestas en prctica, incluidas las del subsidio desde el '(('. #a principal limitaci!n de
la poltica es un marco legal de defensa irrestricta del derecho de propiedad que afecta la
aplicaci!n de instrumentos del urbanismo actual %mecanismos de captura de plusvalas,
distribuci!n de cargas beneficios, ajuste de tierras, urbani+aci!n asociada, entre otros0 su
apuesta por un modelo nico de facilitar la inversi!n privada.
El esfuer+o pblico se ha orientado en conjugar, sin advertir posibles contradicciones por la
ideologa que la anima, la rentabilidad del sector privado con la satisfacci!n de la necesidad de
vivienda %leda como acceso a la propiedad privada de los pobres0. El esfuer+o ha sido poco
consistente en la generaci!n de vivienda nueva , en lo que concierne, a la atenci!n a la
demanda cualitativa aparentemente las autoridades no fueron conscientes de los peligros que
encerraba la definici!n de los rangos de valores de la vivienda a construir los montos de los
subsidios. Esto podra pasar, inclusive, como una deficiencia tcnica, lo cual agrava la situaci!n.
#os esfuer+os por lograr que la construcci!n de la vivienda popular pase a formar parte del
circuito superior de la economa urbana han encontrado trabas no tanto en la poblaci!n a ser
beneficiaria del subsidio sino en las deficiencias tcnicas percibidas Do en la negativa a otorgar
maores subsidios.
El marco legal de la regulari+aci!n ha sido aplicado parcialmente lo cual genera maor
informalidad. #a nueva poltica apunta a 1ordenar2 la secuencia del desarrollo urbano no
planeado, lo cual ha sido afectado por la dialctica de la presi!n socialD clientela que lleva a
retrocesos en el marco legal. En consecuencia, se genera ms informalidad se requiere ms
subsidios para la inversi!n en infraestructura. @ientras tanto no e7isten programas s!lidos de
vivienda nueva o de acceso al suelo que propongan tierra urbani+ada.
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