Desenvolvimento territorial rural: narrativas e controle social

JORGE R.
MONTENEGRO GMEZ
DESENVOLVIMENTO EM (DES)CONSTRUO
NARRATIVAS ESCALARES SOBRE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
RURAL
PRESIDENTE PRUDENTE
2006
JORGE R. MONTENEGRO GMEZ
Narrativas escalares sobre desenvolvimento territorial rural
Tese apresentada ao Programa de Ps-
Graduao em Geografia da Faculdade
de Cincias e Tecnologia da Universidade
Estadual Paulista, Campus de Presidente
Prudente, para obteno do ttulo de
Doutor.
Orientador:: Prof. Dr. Antonio Thomaz Jnior
PRESIDENTE PRUDENTE
2006
Ficha catalogrfica elaborada pelo Servio Tcnico de Biblioteca e
Documentao UNESP FCT Campus de Presidente Prudente
M783d
Montenegro Gmez, J orge R.
Desenvolvimento em (des)construo: narrativas escalares
sobre desenvolvimento territorial rural / J orge R. Montenegro
Gmez Presidente Prudente : [s.n.], 2006
438 f. : il.
Tese (doutorado) - Universidade Estadual Paulista, Faculdade
de Cincias e Tecnologia
Orientador: Antonio Thomaz J nior
1. Geografia. 2. Geografia agrria. 3. Geografia
econmica. 4. Polticas pblicas de desenvolvimento rural. 5.
Ps-desenvolvimento. 6. Controle social. I. Montenegro
Gmez, J orge R. II. Thomaz J nior, Antonio. III. Ttulo.
CDD (18.ed.) 910.13
JORGE R. MONTENEGRO GMEZ
Narrativas escalares sobre desenvolvimento territorial rural
COMISSO JULGADORA
Tese para obteno do grau de doutor
Prof. Dr. Antonio Thomaz Jnior
Presidente da Banca Orientador
(UNESP/Pres. Prudente)
Prof. Dr. Paulo Roberto Raposo Alentejano
1 Examinador (UERJ)
Prof. Dr. Marcelo Rodrigues Mendona
2 Examinador (UFG)
Prof. Dr. Elson Luciano Silva Pires
3 Examinador (UNESP/Rio Claro)
Prof. Dr. Bernardo Manano Fernandes
4 Examinador (UNESP/Pres. Prudente)
Presidente Prudente, 31 de maro de 2006
Dedico este trabajo a mis padres,
por su ejemplo de generosidad y por
el respeto con que siempre me
trataron
AGRADECIMENTOS
Esta pesquisa deve tudo a muita gente. Muita gente com nome e muita gente
annima que no percurso me ajudaram, me apoiaram e me ofereceram exemplos a seguir.
Nos meus dois pases, Espanha e Brasil. Para todos, vai meu agradecimento sincero,
esperando que a cada dia sintam meu carinho e meu respeito.
FINANCIAMENTO
Esta pesquisa contou com o financiamento de uma bolsa do Programa de
Demanda Social, da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
(CAPES).
RESUMO
*
Nos primeiros anos do sculo XXI, comea a tornar-se hegemnico, no Brasil, um novo
enfoque nas polticas pblicas de desenvolvimento rural: o desenvolvimento territorial
rural. Apesar de sua suposta originalidade, esse enfoque representa a continuidade, por
um lado, do tipo de poltica de desenvolvimento que toma conta do meio rural brasileiro,
a partir de meados da dcada de 1990, e que se caracteriza por: integrao no mercado
dos pequenos proprietrios e sem-terra, atravs das polticas para a agricultura familiar,
substituio da questo agrria por uma questo do desenvolvimento, que assume um
paradigma de consenso para resolver os entraves estruturais do campo e reformulao do
papel do Estado, deixando mais espao regulao mercantil e assumindo funes
assistenciais, como o alvio da pobreza. Por outro lado, continuidade do mesmo ncleo
duro do desenvolvimento, que surge no mundo em finais dos anos 1940: expanso e
aprofundamento da lgica de mercado, progresso material medido pelo consumo,
crescimento econmico como pr-condio para o desenvolvimento e homogeneizao e
mercantilizao da cultura. Porm, simultaneamente a esse continusmo, o
desenvolvimento territorial rural assume um discurso ornamentado segundo as diretrizes
do marketing social mais atual: sustentabilidade, participao, entrosamento das
instituies pblicas e privadas, num projeto comum de desenvolvimento, dimenso
territorial etc. A partir da desconstruo dos discursos e das prticas que levam associadas,
propomo-nos mostrar, neste trabalho, a face de controle social que o desenvolvimento,
em geral, e o desenvolvimento territorial rural, em particular, comportam, e que os
capacita idoneamente como estratgias sutis para manter a ordem social capitalista. Para
tanto, recuperamos a leitura crtica do desenvolvimento, empreendida pela corrente
terica do ps-desenvolvimento, os apontamentos que Michel Foucault apresenta sobre a
questo do poder e a releitura que sobre estes realiza Gilles Deleuze, e, ainda, lanamos
mo de uma metodologia escalar, a qual nos permita analisar como se constri esse
enfoque territorial, em diferentes escalas, por diferentes instituies, estabelecendo
relaes diversas entre elas. Dessa forma, depois de tecer uma urdidura terico-
metodolgica entre desenvolvimento, controle social e escala, a partir da temtica
concreta das polticas de desenvolvimento rural, no Brasil, implementadas entre 1995 e
2005, abordamos a desconstruo das narrativas escalares que sustentam a elaborao e
implementao do desenvolvimento territorial rural, nas escalas global, regional (Amrica
Latina), nacional (Brasil) e local (Pontal do Paranapanema, oeste do Estado de So Paulo).
Palavras-chave: desenvolvimento; controle social; escala; desenvolvimento territorial rural;
ps-desenvolvimento; narrativa escalar; polticas pblicas de desenvolvimento rural.
*
MONTENEGRO GMEZ, Jorge R. Desenvolvimento em (des)construo. Narrativas escalares sobre
desenvolvimento territorial rural. 2006. 438 f. Tese (Doutorado em Geografia) Faculdade de Cincias e
Tecnologia, Universidade Estadual Paulista, Presidente Prudente, 2006.
RESUMEN
*
Durante los primeiros aos del siglo XXI comienza a tornarse hegemnico en Brasil un
nuevo enfoque para las polticas pblicas de desarrollo rural: el desarrollo territorial rural.
A pesar de su supuesta originalidad, este enfoque representa la continuidad, por un lado,
del tipo de poltica de desarrollo que se despliega por el medio rural brasileo a partir de
mediados de la dcada de 1990 y que se caracteriza por: integracin en el mercado de los
pequeos propietarios y de los sin tierra por medio de polticas para la agricultura familiar,
substitucin de la cuestin agraria por una cuestin del desarrollo que asume un
paradigma de consenso para resolver los problemas estructurales del campo y
reformulacin del papel del Estado, dejando ms espacio a la regulacin mercantil y
asumiendo funciones asistenciales como el alivio de la pobreza. Por otro lado,
continuidad del mismo nucleo duro del desarrollo que surge en el mundo a finales de
los aos 1940: expansin y profundizacin de la lgica de mercado, progreso material
medido por el consumo, crecimiento econmico como precondicin para el desarrollo y
homogenizacin y mercantilizacin de la cultura. Sin embargo, simultneamente a este
continuismo, el desarrollo territorial rural asume un discurso odornado segn las
directrices del marketing social ms actual: sostenibilidad, participacin, interrelacin de
las instituciones pblicas y privadas en un proyecto comn de desarrollo, dimensin
territorial, etc. A partir de la desconstruccin de los discursos y de las prcticas que lleva
asociadas, nos proponemos mostrar en este trabajo el lado de control social que el
desarrollo en general y el desarrollo territorial rural en particular comporta, y que los
capacita idneamente como estrategias sutiles para mantener el orden social capitalista.
Con este sentido, recuperamos la lectura crtica que la corriente terica del post-desarrollo
realiza del desarrollo, las aproximaciones de Michel Foucault a la cuestin del poder y la
relectura que Gilles Deleuze realiza de las mismas y planteamos una metodologa escalar
que nos permita analizar cmo se construye este enfoque territorial en diferentes escalas,
por diferentes instituciones, estableciendo relaciones diversas entre ellas. De esta forma,
despus de tejer una urdimbre terico-metodolgica entre desarrollo, control social y
escala a partir del tema concreto de las polticas de desarrollo rural en Brasil
implementadas entre 1995 y 2005, abordamos la deconstruccin de las narrativas escalares
que sustentan la elaboracin e implementacin del desarrollo territorial rural en las escalas
global, regional (Amrica Latina), nacional (Brasil) y local (Pontal do Paranapanema, oeste
del estado de So Paulo).
Palabras clave: desarrollo; control social; escala; desarrollo territorial rural; post-desarrollo;
narrativa escalar; polticas pblicas de desarrollo rural.
*
MONTENEGRO GMEZ, Jorge R. Desenvolvimento em (des)construo. Narrativas escalares sobre
desenvolvimento territorial rural. 2006. 438 h. Tesis (Doctorado en Geografa) Faculdade de Cincias e
Tecnologia, Universidade Estadual Paulista, Presidente Prudente, 2006.
SUMRIO
Pg.
APRESENTAO............................................................................................................................ 19
INTRODUO. O DESENVOLVIMENTO QUE DESCONSTRUMOS................ 25
O duplo subdesenvolvimento do rural....................................................................................... 29
As continuidades do desenvolvimento a despeito de seu discurso de mudana.................. 33
O marco terico da pesquisa: o desenvolvimento como estratgia de controle social....... 36
Uma aposta metodolgica como hiptese de trabalho: a anlise escalar................................ 40
O debate possvel entre uma Geografia do desenvolvimento e uma Geografia para o
desenvolvimento................................................................................................................................... 44
A ordem do discurso: traando a linha argumentativa do trabalho......................................... 49
PARTE I. DESENVOLVIMENTO, CONTROLE SOCIAL E ESCALA: O
TRIP TERICO-METODOLGICO DA PESQUISA............................ 55
CAPTULO 1. DISCURSOS E PRTICAS DO DESENVOLVIMENTO A
PARTIR DO MEIO RURAL BRASILEIRO........................................... 59
1.1. A reformulao da poltica agrria em poltica de desenvolvimento rural nos anos 1990... 61
1.2. As continuidades do desenvolvimento rural no Brasil (1995-2005)............................ 74
1.3. O territrio do desenvolvimento territorial....................................................................... 89
1.3.1. Terceira Itlia: o territrio como fator de
desenvolvimento.............................................................. 92
1.3.2. Um territrio medida do desenvolvimento: territrio sem
conflito?....................................... 97
CAPTULO 2. A LEITURA DO DESENVOLVIMENTO COMO
ESTRATGIA DINMICA DE CONTROLE SOCIAL................... 117
2.1. A leitura ps-estruturalista do desenvolvimento como controle social: proposta e limites. 119
2.1.1.
Os temas do ps-desenvolvimento: desconstruir o (absurdo)
desenvolvimento.................................. 121
2.1.2.
O ps-desenvolvimento no mbito das teorias do
desenvolvimento.................................................. 150
2.2. Paradigmas de desenvolvimento rural: mudar para no mudar.................................... 183
2.2.1.
Revoluo Verde: o discurso do crescimento como objetivo
184
central..................................................
2.2.2.
Desenvolvimento rural integrado: a incorporao de novos pblicos ao
desenvolvimento......................................... 188
2.2.3.
Desenvolvimento rural com base local: uma alternativa espacial para o mesmo
desenvolvimento... 195
2.2.4.
Desenvolvimento territorial rural: o territrio como fator de valorizao
econmica...................................... 203
2.3. As modulaes do controle social........................................................................................ 210
CAPTULO 3. ANLISE ESCALAR DO DESENVOLVIMENTO:
AVANANDO NA CONSTRUO DE UMA
METODOLOGIA ANALTICA................................................................. 231
3.1. O debate escalar ou, de que escala falamos quando falamos de escala?..................... 232
3.1.1. Poder, diferena e capitalismo: focos da anlise
escalar................................................................... 233
3.1.2. As escalas que analisamos e as escalas em debate: apropriando-nos do debate dos
anos 1990-
2000............................................................................................................................................. 240
3.1.3. A anlise escalar: complexidade para alm da dicotomia local-
global............................................ 253
3.2. As escalas prioritrias de atuao dos programas de desenvolvimento...................... 262
3.3. O Territrio Rural como escala do desenvolvimento territorial rural no Brasil....... 268
PARTE II. DESCONSTRUINDO A NARRATIVA ESCALAR DO
DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL RURAL........................................ 281
CAPTULO 4. ESCALA GLOBAL: O CONTROLE DO DESENVOLVIMENTO.. 289
4.1. A ingerncia do Banco Mundial no Brasil.......................................................................... 291
4.2. A poltica rural do Banco Mundial: panorama a partir do caso brasileiro.................. 307
CAPTULO 5. ESCALA REGIONAL: A ESPECIFICIDADE DA PROPOSTA
LATINO-AMERICANA................................................................................ 313
5.1. A persistncia da pobreza e da desigualdade na Amrica Latina: pedra de toque
para o desenvolvimento territorial rural.............................................................................. 314
5.2. A ancoragem institucional do desenvolvimento territorial rural na Amrica
Latina: um poderoso controle trans-escalar....................................................................... 325
5.3. Projetos de sucesso(?) no desenvolvimento territorial rural: novas lendas rurais..... 334
CAPTULO 6. ESCALA NACIONAL: PLATAFORMA DE FORMULAO
DE UMA POLTICA PBLICA................................................................. 343
6.1. Magnitude da pobreza e da desigualdade no Brasil no contexto de polticas de
ajuste estrutural......................................................................................................................... 344
6.2. PRONAT: a face brasileira do desenvolvimento territorial rural................................. 355
CAPTULO 7. ESCALA DO TERRITRIO RURAL: A
DESCENTRALIZAO DO CONTROLE SOCIAL........................ 371
7.1. O Pontal do Paranapanema: um perfil a partir dos critrios da poltica de
desenvolvimento territorial rural........................................................................................... 373
7.2. A construo do Territrio Rural do Pontal do Paranapanema: brincando de
casa de bonecas....................................................................................................................... 385
7.2.1.
Participao formal, limitada e
escassa.......................................................................................... 386
7.2.2.
Continusmo na proposta com formato
atualizado........................................................................ 388
7.2.3.
O territorial do desenvolvimento rural esvaziado de
contedo..................................................... 391
7.2.4.
O controle social sutil das polticas
incuas.................................................................................... 393
CONSIDERAES FINAIS. CAIXA DE FERRAMENTAS CONTRA O
POSSVEL.......................................................................................................................................... 397
Ferramenta 1: ps-desenvolvimento............................................................................................... 398
Ferramenta 2: desenvolvimento como reproduo do capital e controle social.................. 400
Ferramenta 3: modulaes do controle social............................................................................... 402
Ferramenta 4: anlise escalar.............................................................................................................. 404
Nas prises do desenvolvimento possvel................................................................................. 408
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS......................................................................................... 413
LISTA DE FIGURAS
Pg.
FIGURA 1. Artigos da Declarao sobre o Direito ao desenvolvimento............. 28
FIGURA 2. Distribuio dos Territrios Rurais, 2005............................................. 91
FIGURA 3. Caractersticas do territrio do desenvolvimento territorial rural..... 115
FIGURA 4.
Mapa da crtica ao desenvolvimento realizada desde a
perspectiva do ps-desenvolvimento.................................................... 124
FIGURA 5. Teorias do desenvolvimento a partir do ps-desenvolvimento........
173
FIGURA 6.
Direes do controle social no desenvolvimento................................
181
FIGURA 7. O desenvolvimento rural numa perspectiva histrica e terica....... 184
FIGURA 8.
Representao grfica da sociedade disciplinar e da sociedade de
controle.......................................................................................................
223
FIGURA 9.
Caractersticas da escala seguindo o debate que se d depois da
dcada de 1990..........................................................................................
261
FIGURA 10. As quatro escalas do desenvolvimento territorial rural....................... 279
FIGURA 11. As logomarcas do desenvolvimento territorial rural....................... 326
FIGURA 12.
Organograma do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio com os
principais rgos dedicados ao desenvolvimento territorial rural.....
358
FIGURA 13. Territrios Rurais no Brasil, por regies e estados.............................. 359
FIGURA 14. Implementao do PRONAT................................................................ 361
FIGURA 15. Processo geral de operacionalizao do PRONAT............................. 364
FIGURA 16. Municpios do Pontal do Paranapanema.............................................. 374
LISTA DE GRFICOS
Pg.
GRFICO 1. Evoluo da pobreza extrema no mundo (1981-2001)................... 316
GRFICO 2.
Desigualdade na Amrica Latina, Estados Unidos e Itlia..............
318
GRFICO 3. Evoluo da pobreza urbana e rural na Amrica Latina (1980-2002)..
320
GRFICO 4.
Pobres rurais nos pases latino-americanos.......................................
322
GRFICO 5. Renda no meio rural dos pases latino-americanos.......................... 323
GRFICO 6.
Evoluo da pobreza no Brasil (1976-2002).....................................
344
GRFICO 7.
Evoluo das desigualdades no Brasil (1979-1999)..........................
345
GRFICO 8.
Distribuio estadual da pobreza metropolitana, urbana e rural no
Brasil (1999)............................................................................................................. 347
GRFICO 9. Distribuio regional e estadual do ncleo duro da pobreza (1999)..... 349
GRFICO 10.
Perfil dos municpios do TR do Pontal de Paranapanema e do
Estado de So Paulo em funo do IPRS (2002)............................. 376
GRFICO 11. Municpios do Territrio do Pontal no ranking de IDH................ 377
LISTA DE QUADROS
Pg.
QUADRO 1.
Comparao entre as linhas principais das propostas de
desenvolvimento rural nos governos Fernando Henrique
Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva ..................................................
83
QUADRO 2.
A venda da cultura e da identidade como estratgia de
desenvolvimento territorial.................................................................. 113
QUADRO 3. Principais temas abordados pelo enfoque do ps-desenvolvimento...
148
QUADRO 4. Perspectiva histrica e sentidos do desenvolvimento...................... 150
QUADRO 5.
Crticas do ps-desenvolvimento a outros enfoques sobre o
desenvolvimento....................................................................................
172
QUADRO 6. Produo e caracterizao da escala segundo Neil Smith............... 258
QUADRO 7.
Lista dos projetos pblicos financiados pelo Banco Mundial no
Brasil (2005)............................................................................................
292
QUADRO 8.
Lista dos projetos privados financiados pelo Banco Mundial no
Brasil (2005)............................................................................................
294
QUADRO 9. Instituies que formam o Grupo Banco Mundial e seus objetivos.... 297
QUADRO 10. Metas de Desenvolvimento do Milnio............................................. 306
QUADRO 11.
Caractersticas e propostas das instituies do Grupo
Interagencial...........................................................................................
330
QUADRO 12.
Estratgias nacionais de desenvolvimento rural com enfoque
territorial..................................................................................................
336
QUADRO 13.
Propostas ganhadoras do concurso desenvolvimento territorial
rural, do Fondo Minka de Chorlav, 2002......................................
339
QUADRO 14.
Localizao das aes do IICA no desenvolvimento local
sustentvel do Brasil..............................................................................
354
QUADRO 15.
Fases na metodologia de apoio ao desenvolvimento territorial
rural dentro do PRONAT....................................................................
362
QUADRO 16. Proposta de roteiro para o PTDRS.................................................... 366
QUADRO 17. Definio e escolha dos Territrios Rurais........................................ 372
LISTA DE TABELAS
Pg.
TABELA 1. ndice de Desenvolvimento Humano no mundo (2003)..................... 317

LISTA DE ABREVIATURAS
AECI Agncia Espanhola de Cooperao Internacional
AMAPP
Associao dos Municpios com Assentamentos do Pontal do
Paranapanema
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento
CAPES Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
CDR Conselho de Desenvolvimento Rural
CEGeT Centro de Estudos de Geografia do Trabalho
CEPAL Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe
CIAT Comisso de Implantao das Aes Territoriais
CMDR Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural
CONDRAF Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel
DESER Departamento de Estudos Socioeconmicos Rurais
DTR Desenvolvimento territorial rural
EUA Estados Unidos de Amrica
EZ/EC Empowerment Zones and Enterprises Communities
EZLN Ejrcito Zapatista de Libertacin Nacional
FAO Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e a Alimentao
FIDA Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrcola
FMI Fundo Monetrio Internacional
FODEPAL
Projeto Regional de Cooperao Tcnica e Formao em Economia e
Polticas Agrrias e de Desenvolvimento Rural na Amrica Latina
GATT Acordo Geral de Tarifas e Comrcio
GTZ Sociedade Alem de Cooperao Tcnica
IDH ndice de Desenvolvimento Humano
IICA Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura
ILPES
Instituto Latino-americano e do Caribe de Planificao Econmica e
Social
INCRA Instituto de Colonizao e Reforma Agrria
IPARDES Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social
IPRS ndice Paulista de Responsabilidade Social
ITESP Fundao Instituto de Terras do Estado de So Paulo
LEADER Integrao das Aes para o Desenvolvimento da Economia Rural
MDA Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
MST Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
NEAD Ncleo de Estudos Agrrios e de Desenvolvimento Rural
NOEI Nova Ordem Econmica Internacional
OCDE Organizao de Cooperao e de Desenvolvimento Econmico
OEA Organizao de Estados Americanos
OIT Organizao Internacional do Trabalho
OMC Organizao Mundial do Comrcio
ONG Organizaes No Governamentais
ONU Organizao das Naes Unidas
PIB Produto Interno Bruto
PLANAF Plano Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
PMEs Pequenas e mdias empresas
PNB Produto Nacional Bruto
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PPA Paridade de poder aquisitivo
PROCERA Programa de Crdito Especial para Reforma Agrria
PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
PRONAT
Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios
Rurais
PTDRS Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel
RIMISP
Rede Internacional de Metodologia de Investigao de Sistemas de
Produo/Centro Latino-americano para o Desenvolvimento Rural
SAF Secretaria de Agricultura Familiar
SDT Secretaria de Desenvolvimento Territorial
SEADE Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados
SEBRAE Servio de Apio s Micros e Pequenas Empresas
TEH Metodologia territorial escalar hierarquizada
UDR Unio Democrtica Ruralista
UE Unio Europia
UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro
UNESP Universidade Estadual Paulista
UNIPONTAL Unio dos Municpios do Pontal do Paranapanema
UPM Universidad Politcnica de Madrid
USAID Agncia dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional
APRESENTAO
19
APRESENTAO
[...] Seremos compatriotas de todos os que
tenham aspirao de justia e aspirao de
beleza, tenham nascido onde tenham
nascido e tenham vivido quando tenham
vivido, sem que importem nem um pouco
as fronteiras do mapa ou do tempo.
(Eduardo Galeano, Patas arriba. La
escuela del mundo al revs, 1998)
o final da nossa pesquisa de mestrado, encontramos um livro intitulado
Dicionrio do desenvolvimento. Guia para o conhecimento como
poder, organizado por Wolfgang Sachs (2000 [1992]). Nele,
descobrimos uma crtica arrasadora da idia de desenvolvimento, que
se definia como ps-estruturalista e que depois soubemos que era denominada
genericamente de ps-desenvolvimento. Verbete a verbete, os autores iam desmontando
o admirvel mundo novo do desenvolvimento, confrontando seu discurso de
progresso, melhora, positividade etc. com os prejuzos que vinha provocando, na sua
prtica. Em conjunto, o livro apresentava uma crtica aprofundada e slida, que em
muitos casos recorria ao paradoxo e ironia para mostrar o empreendimento
megalomanaco e absurdo que o desenvolvimento.
Naquela poca, entre 2000 e 2002, o foco da nossa anlise se dirigia a entender a
mudana de paradigma, tanto na leitura dos problemas do meio rural brasileiro como na
implementao de polticas pblicas para resolv-los, na segunda metade dos anos 1990.
Para tanto, recorramos ao estudo comparativo entre a poltica de Reforma Agrria,
encaixada dentro de uma poltica de desenvolvimento rural do governo de Fernando
Henrique Cardoso, e a proposta de Reforma Agrria, encaixada num projeto societrio
alternativo do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), tudo isso a partir
de um recorte territorial: a regio Noroeste do Estado do Paran. Nesse sentido,
percebamos que a questo agrria como leitura dos entraves existentes do meio rural, em
N
20
termos de conflito, era marginalizada e substituda desde o Estado, por uma questo do
desenvolvimento que propunha um consenso de todos os estamentos sociais rurais, a fim
de promover um desenvolvimento baseado no aprofundamento das relaes mercantis.
Com esse quadro, o livro organizado por Sachs nos ajudou a compreender melhor
esse desenvolvimento que, via Estado, servia de cavalo-de-tria para acabar com outras
propostas de pensar e solucionar os problemas do meio rural. Permitiu-nos fortalecer a
idia de que o desenvolvimento funcionava como uma estratgia de controle social que
reduzia o campo do possvel, daquilo que, segundo os discursos e as prticas do Estado
e do capital, era factvel.
Por outro lado, na mesma poca, durante um seminrio que realizamos no nosso
grupo de pesquisa, o Centro de Estudos de Geografia do Trabalho (CEGeT), a partir de
algumas obras de Neil Smith, entramos em contato com a literatura sobre escala
geogrfica. Concretamente, foi no trabalho intitulado Contornos de uma poltica
espacializada: veculos dos sem-teto e a produo de escala geogrfica (2000 [1997]), que
pudemos perceber a potencialidade da anlise escalar para estudar as relaes de conflito,
de dominao etc., na sociedade capitalista.
Na dissertao de mestrado, no conseguimos capturar a vasta discusso sobre
escala, acumulada desde meados dos anos 1980, porm apontamos para uma leitura do
meio rural necessariamente conflituosa, em que as tentativas de propor/impor consensos,
dentro do mbito do capital, s refletem os interesses dos grupos dominantes.
Com a inteno de continuar pesquisando os conflitos do meio rural, sua
dinamicidade e reformulaes, preparamos um projeto de pesquisa para o doutorado, que
continuava atrelado s diretrizes gerais do que foi o mestrado (conflito, controle social,
movimentos sociais, questo agrria, Estado etc.), com um recorte territorial maior: o
Brasil.
Intitulado Consensos globais e conflitos locais: desdobramentos atuais da questo
agrria no interior do sistema de metabolismo do capital, aquele projeto j incorporava,
ainda que de forma incipiente, uma ateno questo das escalas. Naquele momento,
apenas trabalhando com a dicotomia entre local e global atravessada por outra
dicotomia fundamental entre consenso e conflito. A proposta era estudar os consensos
APRESENTAO
21
estratgicos da sociedade capitalista, na escala global, e como so enfrentados por conflitos
localizados, arraigados num lugar. Especificamente, no meio rural, isso se concretizava na
anlise dos consensos forjados em torno das polticas de desenvolvimento (da idia de
desenvolvimento capitalista em si) e das estratgias instrumentadas para controlar os lugares.
Mas, tambm, consistia em mapear as respostas oferecidas desde os lugares. As lutas e
resistncias locais que se contrapunham ao projeto de dominao global.
Baixada a poeira do processo de seleo para o curso de doutorado e com o incio
das aulas e das leituras, foram-se perfilando melhor alguns temas, outros mudando o
enfoque e outros saindo da pesquisa: a) as questes relacionadas ao desenvolvimento, ao
controle social e escala foram ganhando maior peso e aprofundamento, na pesquisa; b)
o tema do controle social, depois de cursar uma disciplina sobre Michel Foucault, na
UNESP de Marlia, ministrada pelo prof. Marcos Csar Alvarez, passou a ter um enfoque
mais centrado nas questes do discurso, da produo de saber, da modulao do controle,
que complementava uma perspectiva mais focada no trabalho de Istvn Mszros, sobre
o controle social do capital; c) as dicotomias sobre as quais se baseava o projeto perderam
sua centralidade, expandindo a anlise escalar para outras escalas alm da local e da global,
e revendo a relao dialtica entre os conflitos e os consensos.
Nessa ltima questo, a pesquisa teve sua reformulao mais acentuada.
Substituindo a leitura detalhada dos consensos e dos conflitos em torno das polticas de
desenvolvimento para o meio rural, que contemplava um estudo atento dos atores que
participavam de ambos, foi ganhando espao a desconstruo de um s lado. Velhas
perguntas, como quem l os trabalhos que produzimos?, ou para que e para quem
servem nossas pesquisas?, minavam desse tempo atrs a iniciativa de conhecer melhor a
dinmica dos movimentos sociais e usar isso como objeto de pesquisa. Assim, com a
deciso de no aprofundar a caracterizao desse lado do conflito, colocamo-nos como
prioridade fortalecer um discurso crtico sobre o outro lado, sobre o lado das
instituies que formulam e promovem o desenvolvimento.
Com essa questo definida, a crtica do desenvolvimento e da parafernlia que o
acompanha, no primeiro momento, parecia demasiado bvia. No era absolutamente
claro que as polticas de desenvolvimento acumulam fracassos contnuos, desde sua
22
origem? No existia um acordo generalizado sobre o papel de controle e de expanso da
acumulao capitalista dos pases centrais, por meio de instituies como o Banco
Mundial e das ajudas ao desenvolvimento? No estaramos tentando dizer coisas muito
simples (o desenvolvimento no desenvolve ningum, serve s como estratgia de
controle de pases e pessoas), mediante circunlquios complicados?
As leituras que fomos realizando nos revelavam, em primeiro lugar, que, se bem
existiam inmeras crticas sobre o desempenho das polticas de desenvolvimento e sobre
as instituies que as impulsionam, em muitos poucos casos as crticas colocavam a
dinmica perversa do capitalismo como responsvel mxima da situao e, em menos
casos ainda, pensava-se que o desenvolvimento, como instrumento desenhado medida
desse sistema, no era um projeto reformvel que pudesse ser reorientado para melhorar
realmente a qualidade de vida das pessoas e reduzir as desigualdades sociais. Dessa forma,
vimos a pertinncia de somar-nos a esse debate sobre o desenvolvimento, mostrando a
absurdidade do seu empreendimento.
Por fim, fomos entendendo que as questes da pesquisa no podiam reduzir-se a
decidir se o desenvolvimento bom ou ruim, ou a definir quem eram os mocinhos e
quem eram os viles dessa histria toda. Tinha muito mais interesse percorrer os
discursos e as prticas do desenvolvimento para entender como se constroem, como
ganham legitimidade, quem os elabora e quem os sanciona, quem so as instituies que
os respaldam e os convertem em norma etc. A base da proposta foi sendo constituda no
como uma diatribe contra o desenvolvimento, mas sim como uma panormica de como
funciona.
Para tanto, aqueles textos iniciticos de Sachs (2000 [1992]), Smith (2000 [1997]) e
os correspondentes disciplina de Foucault, foram sendo ampliados, ganhando mltiplos
desdobramentos em torno da idia de ps-desenvolvimento, de escala geogrfica e de
controle social. A construo desse quadro panormico precisava perseguir alguns
desses desdobramentos, um tanto fora do ncleo da pesquisa, para poder entender
algumas questes de forma mais ampla.
Com isso, a pesquisa ganhou uma dimenso eminentemente terico-metodolgica.
Com o objeto de estudo definido, as polticas de desenvolvimento rural, no Brasil, entre
APRESENTAO
23
1995 e 2005, a urdidura construda entre desenvolvimento, controle social e escala, e os
desdobramentos necessrios para situ-los num contexto mais amplo, passavam a
constituir-se na principal contribuio da tese, uma aposta terico-metodolgica de
anlise do desenvolvimento.
Dessa forma, a tese acabou se desenhando como uma rede articulada por trs
temticas interconectadas (desenvolvimento, controle social e escala), entre as quais no
existiria uma hierarquia vertical, que definisse uma nica linha que desse coerncia ao
trabalho, e sim conexes possveis entre elas, que no esgotam as possibilidades de
explicao do objeto, apenas oferecem uma leitura possvel.
Para dar conta dessa proposta, centramo-nos de sada na abordagem do objeto, o
desenvolvimento rural, no Brasil, em relao a uma compreenso mais ampla de
desenvolvimento e de controle, e mediada pela possibilidade de uma anlise mais acurada,
atravs da escala. Acomodamos toda essa proposta terico-metodolgica, que parte da
anlise do objeto concreto, numa primeira parte (Parte I). J na segunda parte (Parte II),
apropriamo-nos dessa ferramenta terico-metodolgica configurada na Parte I, para
elaborar uma anlise direcionada a um tipo de desenvolvimento rural, aquele mais recente
e que incorpora a sofisticada bagagem de controle social e reproduo do capital de mais
de meio sculo de desenvolvimento: o desenvolvimento territorial rural.
Nesse sentido, a Parte II no representa um estudo de caso habitual, com um
recorte territorial definido. Pensamos a Parte II mais como um teste do instrumental
proposto na Parte I, onde escolhemos um objeto concreto (o desenvolvimento territorial
rural) e buscamos apreend-lo, em diversas escalas. Por isso, entendemos nossa pesquisa
como um ponto de partida de outras possveis anlises, no campo do desenvolvimento,
sejam modelos, territrios ou projetos concretos, e no como um resultado final e
conclusivo.
No final do seu trabalho A poltica agrria do Banco Mundial: ofensiva neoliberal
em marcha, Joo Mrcio Mendes Pereira (2005a) faz a seguinte afirmao:
O Banco Mundial hoje o principal organismo internacional no mbito
da elaborao de polticas voltadas ao espao agrrio. Ocupando uma
24
posio de vanguarda, exerce enorme gravitao e influncia na
formulao de polticas adotadas por governos nacionais e subnacionais.
Sua ascendncia intelectual lastreada pelo suporte financeiro, mas de
modo algum a ele restrita no apenas se resume a propor programas e
projetos especficos: vai alm, atingindo as prprias categorias de
pensamento que estruturam os termos do debate poltico e lhe conferem
inteligibilidade. Por isso, toda luta social contra a ao do Banco Mundial
precisa ser acompanhada de uma crtica terico-epistemolgica prpria
produo de conhecimento sobre o agro e as polticas pblicas a ele
dirigidas. (PEREIRA, 2005a)
Com o trabalho que segue, pretendemos nos somar a esse debate e a essa luta, no
s contra o Banco Mundial, mas contra o desenvolvimento possvel, que, entre outras
instituies, ele tenta impor; contra o melhor dos mundos possveis que a sociedade
capitalista se arroga o direito de representar.
INTRODUO: O DESENVOLVIMENTO QUE DESCONSTRUMOS
25
INTRODUO: O DESENVOLVIMENTO
QUE DESCONSTRUMOS
[...] pensar reagir frente ao intolervel [...]
se pensar no permite ver o intolervel,
no tem sentido pensar. Pensar significa
sempre pensar sobre os limites de uma
situao.
(Gilles Deleuze, El intelectual y la poltica, 2002
[1985], traduo nossa)
m junho de 1997, desde las montaas del Sureste Mexicano, o
Subcomandante Insurgente Marcos, do Exrcito Zapatista de Libertao
Nacional (EZLN), assinava um comunicado intitulado 7 piezas sueltas del
rompecabezas mundial (El neoliberalismo como rompecabezas: la intil
unidad mundial que fragmenta y destruye naciones), no qual propunha sete temticas, a
partir das quais desfechar uma crtica ampla ao neoliberalismo dominante. Eram elas:
1. A concentrao da riqueza e a distribuio da pobreza: sobre a crescente
polarizao entre ricos e pobres.
2. A globalizao da explorao: sobre a reduo dos salrios e o aumento do
desemprego e da precarizao do trabalho
3. Migrao, o pesadelo errante: sobre o deslocamento de milhes de pessoas
buscando melhores condies de sobrevivncia (trabalho, paz etc.)
4. Mundializao financeira e globalizao da corrupo e do crime: sobre os laos
cada vez mais freqentes e intensos entre o poder financeiro e o mundo do
crime.
5. A legtima violncia de um poder ilegtimo?: sobre a funo policial que o
Estado mnimo neoliberal mantm.
E
26
6. A Megapoltica e os anes: sobre a aparente contradio entre a globalizao
em curso, dirigida por interesses mundiais baseados no mercado e no lucro e a
fragmentao das naes.
7. Os bolses de resistncia: sobre as resistncias que o neoliberalismo encontra,
apesar de tudo, no mundo tudo.
Sete peas que nos falam do mal-estar provocado por um capitalismo, que, na sua
fase neoliberal e globalizante, mostra-se ainda mais descontrolado, cnico e
inconseqente. Sete peas, que no so as nicas (o Subcomandante Marcos prope,
tambm, a mdia, a cultura, a poluio ou pandemias), para constatar o absurdo de um
sistema que se impe como bvio, natural.
Oito anos depois, em junho de 2005, o EZLN, atravs da Sexta Declaracin de la
Selva Lacandona, e, especialmente na parte III, intitulada De como vemos el mundo,
constata a continuidade catastrfica da sociedade capitalista: [...] resumindo, o
capitalismo da globalizao neoliberal se baseia na explorao, na rapina, no desprezo e na
represso daqueles que no se submetem. Ou seja, como foi sempre, mas agora
globalizado, mundial (EZLN, 2005, traduo nossa).
Podemos encontrar essa mensagem de mal-estar, de desassossego s vezes
desafiante, s vezes amedrontado, espalhada por muitos lugares no mundo e verbalizado
por muitas vozes. A globalizao capitalista neoliberal que estabelece as grandes diretrizes
da nossa sociedade acumula as crticas dirigidas a outras fases do capitalismo,
aumentando-as e espalhando-as, nesta nova fase, na velocidade da revoluo das
tecnologias de processamento da informao e da comunicao.
Os crticos que se somam a esse descontentamento com o sistema social existente
procedem de experincias e discursos muito diversos. So ultraconservadores que se vem
deslocados de seus cada vez menos slidos privilgios, pobres sempiternos novamente
atropelados pelos interesses alheios, trabalhadores condenados precariedade instalada
como consigna da globalizao, intelectuais que se esforam em pensar estratgias para
domesticar o capitalismo, movimentos sociais que se organizam para oferecer primeiro
resistncias e, de acordo com as possibilidades de cada um, lutas que forcem a blindagem
27
neoliberal e permitam pensar que mudanas estruturais so necessrias e factveis. So
muitos e muito diversos os que querem acabar com esse descontrole capitalista da
globalizao neoliberal. Todavia, nesse espectro de crticas e crticos, uma grande maioria
apenas pretende ajustes, respeito a certos interesses, reduzir no possvel a crueldade da
pobreza extrema, que cria errantes perigosos, porque no tm nada a perder.
A globalizao capitalista neoliberal mantm seu status hegemnico, em funo de
sua diuturna pretenso de capturar as crticas, de integr-las, de faz-las digerveis ou, se
no consegue, de marginaliz-las, desprez-las, reduzi-las a rudos que no podem ser
decifrados. Nesse sentido, as crticas light, baixas em calorias, fazem um timo servio ao
af legitimador do capitalismo, possibilitando-lhe variantes de discursos e prticas que o
sintonizam com os anseios diversos e mutveis da sociedade.
Complementarmente, lana mo de outras estratgias que lhe permitam
reproduzir-se e seguir no comando social. Podemos pensar nas formas fetichizadas de
Democracia, Justia ou Direitos Humanos, as quais a globalizao neoliberal afirma
salvaguardar em cada um de seus atos, ou em projetos que capturem os anseios de
melhora da sociedade como no caso do tema que abordamos no nosso trabalho: o
desenvolvimento. O desenvolvimento como uma estratgia completa e complexa de
legitimao do capitalismo, seja na sua fase keynesiana (sua origem, dos anos 1940 at os
anos 1970), seja na sua fase neoliberal (passageiramente em crise, nos anos 1970-1980) ou
de globalizao neoliberal (fortalecida como paladino contra a pobreza, a partir de 1990).
O desenvolvimento como estratgia, ao mesmo tempo, de reproduo do capital e de
controle social, que, segundo o discurso oficial, serviria para concertar os transtornos
temporais provocados pela dinmica natural do sistema, permitindo que os pobres
(subdesenvolvidos) possam desfrutar, num futuro muito prximo, das benesses que os
ricos (desenvolvidos) j desfrutam. Dessa maneira, as polticas de desenvolvimento seriam
a preocupao e a conscincia do sistema, saindo em ajuda dos mais necessitados.
O desenvolvimento, nessa perspectiva ardilosa do capitalismo, vira um direito ancorado
na Declarao Universal dos Direitos Humanos, um direito humano inalienvel (Organizao
das Naes Unidas, 1986). Na Figura 1, podemos ver em que termos o desenvolvimento se
enuncia como um direito, no marco do legado liberal assumido pelo capitalismo.
28
Figura 1. Artigos da Declarao sobre o Direito ao desenvolvimento
Fonte. Organizao das Naes Unidas (1986). Disponvel em: <www.dhnet.org.br/direitos/sip/onu/spovos/lex170a.htm>.
Artigo 1
1. O direito ao desenvolvimento um direito
humano inalienvel em virtude do qual toda
pessoa humana e todos os povos esto
habilitados a participar do desenvolvimento
econmico, social, cultural e poltico, a ele
contribuir e dele desfrutar, no qual todos os
direitos humanos e liberdades fundamentais
possam ser plenamente realizados.
2. O direito humano ao desenvolvimento
tambm implica a plena realizao do direito
dos povos de autodeterminao que inclui,
sujeito s disposies relevantes de ambos
os Pactos Internacionais sobre Direitos
Humanos, o exerccio de seu direito
inalienvel de soberania plena sobre todas as
suas riquezas e recursos naturais.
Artigo 2
1. A pessoa humana o sujeito central do
desenvolvimento e deveria ser participante
ativo e beneficirio do direito ao
desenvolvimento.
2. Todos os seres humanos tm
responsabilidade pelo desenvolvimento,
individual e coletivamente, levando-se em
conta a necessidade de pleno respeito aos
seus direitos humanos e liberdades
fundamentais, bem como seus deveres para
com a comunidade, que sozinhos podem
assegurar a realizao livre e completa do
ser humano, e deveriam por isso promover e
proteger uma ordem poltica, social e
econmica apropriada para o
desenvolvimento.
3. Os Estados tm o direito e o dever de
formular polticas nacionais adequadas para
o desenvolvimento, que visem o constante
aprimoramento do bem-estar de toda a
populao e de todos os indivduos, com
base em sua participao ativa, livre e
significativa no desenvolvimento e na
distribuio eqitativa dos benefcios da
resultantes.
Artigo 3
1. Os Estados tm a responsabilidade
primria pela criao das condies nacionais
e internacionais favorveis realizao do
direito ao desenvolvimento.
2. A realizao do direito ao desenvolvimento
requer pleno respeito aos princpios do
direito internacional relativos s relaes
amistosas e cooperao entre os Estados em
conformidade com a Carta das Naes
Unidas.
3. Os Estados tm o dever de cooperar uns
com os outros para assegurar o
desenvolvimento e eliminar os obstculos ao
desenvolvimento. Os Estados deveriam
realizar seus direitos e cumprir suas
obrigaes de modo tal a promover uma
nova ordem econmica internacional
baseada na igualdade soberana,
interdependncia, interesse mtuo e
cooperao entre todos os Estados, assim
como a encorajar a observncia e a
realizao dos direitos humanos.
Artigo 4
1. Os Estados tm o dever de, individual e
coletivamente, tomar medidas para formular
as polticas internacionais de
desenvolvimento, com vistas a facilitar a
plena realizao do direito ao
desenvolvimento.
2. necessria a ao permanente para
promover um desenvolvimento mais rpido
dos pases em desenvolvimento. Como
complemento dos esforos dos pases em
desenvolvimento, uma cooperao
internacional efetiva essencial para prover
esses pases de meios e facilidades
apropriados para incrementar seu amplo
desenvolvimento.
Artigo 5
Os Estados tomaro medidas resolutas para
eliminar as violaes macias e flagrantes
dos direitos humanos dos povos e dos seres
humanos afetados por situaes tais como
as resultantes do apartheid, de todas as
formas de racismo e discriminao racial,
colonialismo, dominao estrangeira e
ocupao, agresso, interferncia estrangeira
e ameaas contra a soberania nacional,
unidade nacional e integridade territorial,
ameaas de guerra e recusas de
reconhecimento do direito fundamental dos
povos autodeterminao.
Artigo 6
1. Todos os Estados devem cooperar com
vistas a promover, encorajar e fortalecer o
respeito universal pela observncia de todos
os direitos humanos e liberdades
fundamentais para todos, sem distino de
raa, sexo, lngua ou religio.
2. Todos os direitos humanos e liberdades
fundamentais so indivisveis e
interdependentes; ateno igual e
considerao urgente devem ser dadas
implementao, promoo e proteo dos
direitos civis, polticos, econmicos, sociais e
culturais.
3. Os Estados devem tomar providncias para
eliminar os obstculos ao desenvolvimento
resultantes da falha na observncia dos direitos
civis e polticos, assim como dos direitos
econmicos, sociais e culturais.
Artigo 7
Todos os Estados devem promover o
estabelecimento, a manuteno e o
fortalecimento da paz e segurana
internacionais, e, para este fim, deveriam
fazer o mximo para alcanar o
desarmamento geral e completo do efetivo
controle internacional, assim como assegurar
que os recursos liberados por medidas
efetivas de desarmamento sejam usados
para o desenvolvimento amplo, em particular
o dos pases em via de desenvolvimento.
Artigo 8
1. Os Estados devem tomar, a nvel nacional,
todas as medidas necessrias para a
realizao do direito ao desenvolvimento e
devem assegurar, inter alia, igualdade de
oportunidade para todos em seu acesso aos
recursos bsicos, educao, servios de
sade, alimentao, habitao, emprego e
distribuio eqitativa da renda. Medidas
efetivas devem ser tomadas para assegurar
que as mulheres tenham um papel ativo no
processo de desenvolvimento. Reformas
econmicas e sociais apropriadas devem ser
efetuadas com vistas erradicao de todas
as injustias sociais.
2. Os Estados devem encorajar a
participao popular em todas as esferas,
como um fator importante no
desenvolvimento e na plena realizao de
todos os direitos humanos.
Artigo 9
1. Todos os aspectos do direito ao
desenvolvimento estabelecidos na presente
Declarao so indivisveis e
interdependentes, e cada um deles deve ser
considerado no contexto do todo.
2. Nada na presente Declarao dever ser
tido como sendo contrrio aos propsitos e
princpios das Naes Unidas, ou como
implicando que qualquer Estado, grupo ou
pessoa tenha o direito de se engajar em
qualquer atividade ou de desempenhar
qualquer ato voltado violao dos direitos
consagrados na Declarao Universal dos
Direitos Humanos e nos Pactos
Internacionais sobre Direitos Humanos.
Artigo 10
Os Estados devero tomar medidas para
assegurar o pleno exerccio e fortalecimento
progressivo do direito ao desenvolvimento,
incluindo a formulao, adoo e
implementao de polticas, medidas
legislativas e outras, a nveis nacional e
internacional.
Assemblia Geral das Naes Unidas, 1986
DI REI TO AO DESENVOLVI MENTO
29
Os artigos insistem em que o desenvolvimento deve ser incentivado, as pessoas
priorizadas, os pases em desenvolvimento especialmente apoiados etc. Tudo numa
linguagem formal, enftica e repetitiva que, entretanto, no se preocupa em definir de que
tipo de desenvolvimento se fala. Ambigidade que se encaixa perfeitamente na estratgia
perptua de legitimao com que o sistema capitalista utiliza os Direitos Humanos de
todo tipo e que lhe permitem intervenes contraditrias com total impunidade.
O desenvolvimento tem servido como estratgia de paz (imediatamente depois da
Segunda Guerra Mundial), para combater o comunismo (por exemplo, ao longo da
Guerra Fria), para combater os nacionalismos progressistas (por exemplo, na Amrica
Latina, nos anos 1960 e 1970), para aliviar a pobreza que o prprio neoliberalismo
provoca, com seus ajustes estruturais etc. Atropelando os Direitos Humanos, a Justia ou
a Democracia, o capitalismo se impe em muitas ocasies como falacioso guardio maior
do desenvolvimento dos pases e dos povos. Tudo pelo desenvolvimento, brada,
enquanto cerceia democracias incipientes, reduz oramentos em programas sociais, libera
emprstimos para os pases pobres, que beneficiam empresas dos pases ricos ou
bombardeia civis em nome da liberdade.
Sobre esse desenvolvimento e sua funo de fiel sustentador da ordem capitalista,
centrou-se a pesquisa que estamos apresentando. Concretamente, sobre seus discursos e
suas prticas no meio rural de um pas como Brasil, que, segundo o padro estabelecido,
faz parte do grupo dos pases subdesenvolvidos.
O duplo subdesenvolvimento do rural
O meio rural brasileiro um duplo candidato ao desenvolvimento: por ser
brasileiro e por ser meio rural. De um lado, por ser o Brasil um pas considerado
subdesenvolvido, os diferentes espaos que o integram (entre eles, o meio rural), seus
setores produtivos, sua organizao social e at sua cultura, precisariam de uma
reestruturao que os equipararia aos dos pases desenvolvidos, sempre segundo o
discurso amplamente difundido pelas instituies que promovem o desenvolvimento. De
outro lado, o meio rural, seja nos pases desenvolvidos, seja nos subdesenvolvidos,
30
sempre aparece como o parente pobre do meio urbano, o mbito em que os benefcios
do desenvolvimento so menores ou inexistentes.
Nveis de renda baixos, padres de vida e de consumo restritos, processos
produtivos menos intensivos em capital, pior remunerao nos empregos, acessibilidade
reduzida a certos bens e servios, difuso precria das novas tecnologias, limitada
mobilidade social, cultura tradicional e conservadora so caractersticas gerais que
qualificariam tanto um pas subdesenvolvido, em comparao com um pas desenvolvido,
como o meio rural frente ao meio urbano.
O rural, ainda mais o rural de um pas considerado subdesenvolvido, como o
Brasil, seria a representao paradigmtica do atraso. Utilizando a vvida e um tanto
zombeteira imagem esboada pelo escritor Gabriel Garca Mrquez, o meio rural
continuaria sendo esse horrvel lugar por onde os frangos passeiam crus.
A rede de discursos e prticas que consolida esse tipo de representao sobre o
desenvolvimento repassa a idia de um meio rural em persistente desvantagem, afetado
por mltiplas deficincias, necessitado de ajuda e de um planejamento racional, que
consiga incorpor-lo trilha de desenvolvimento atingido pelo meio urbano e pelos pases
desenvolvidos.
Apesar da fortaleza e da ampla difuso dessa representao que se consolida como
senso comum, no significa que seja a nica. Nos ltimos anos, vem-se firmando uma
outra viso sobre o meio rural, construda e difundida na escala global e que, no Brasil,
vem conseguindo visibilidade sob os auspcios de polticos, tcnicos e acadmicos
dedicados a propor opes para solucionar os impasses do meio rural: o rural como
lugar de oportunidades. Nesse sentido, atravs de uma reconverso dos defeitos em
virtudes, o rural aparece como um lugar carregado de potencialidades, as quais,
devidamente articuladas, lhe permitiriam atingir estgios mais elevados de
desenvolvimento.
O isolamento tradicional do meio rural se tornaria um atrativo, quando pensado
como alternativa ao estresse vivido nas grandes aglomeraes urbanas. A menor
remunerao da fora de trabalho viraria vantagem comparativa, na hora de instalar novos
empreendimentos produtivos. O tradicionalismo que impregna as relaes sociais
31
ofereceria o contraponto de relaes sociais e pessoais mais estreitas, maior conhecimento
e laos de confiana e solidariedade entre as pessoas. Enfim, todos eles importantes
fatores de atrao, tanto para fixar residncia como para a localizao de
empreendimentos empresariais, no meio rural, dentro das novas formas de produo mais
flexveis e descentralizadas.
O meio rural reabilitado como lugar dinmico, susceptvel de promover um
desenvolvimento de caractersticas particulares, porm com possibilidades de integrar-se
plenamente, na dinmica produtiva da sociedade.
Como imagem referencial desse novo rural, poderamos escolher o caf colonial de
um hotel fazenda. O rural ideal do novo desenvolvimento aquele da mesa farta de
produtos tradicionais, dos tempos demorados, do contato prximo com e o respeito
natureza, do desfrute de relaes pessoais mais prximas, das oportunidades para aqueles
que consigam resgatar o melhor das tradies e servi-las com esmero ao mercado, tudo,
certamente, em troca de uma boa remunerao.
Associado a esse rural dedicado a oferecer ilhas de sossego, sua representao se
completa com um campo que produz intensivamente. A partir de um modelo de grande,
mdia ou pequena propriedade, o campo, nessa viso otimista, se caracterizaria por
priorizar a exportao de seus produtos, incorporar os produtores a formas de gesto
empresariais, diversificar a produo e os servios prestados pelas unidades produtivas,
enfim, integrar-se de forma profunda, e independentemente do tamanho da propriedade e
do volume de produo, ao mercado, ao agronegcio.
A lgica dos discursos e das prticas, associada ao rural identificado com o atraso,
pode parecer diametralmente oposta quela do rural das oportunidades. Uma com a idia
de um rural que no tem jeito e a outra afirmando que o rural possui as potencialidades
necessrias para que tudo acontea. Uma pensada como esttica e arcaica, a outra como
portadora de um novo dinamismo. No entanto, ambas circulariam no interior do mesmo
mbito de discursos e prticas. Num paradoxo apenas aparente, a representao de um
rural empantanado no atraso est intimamente relacionada com a representao de um
rural que se oferece como um lugar timo para viver, trabalhar e, sobretudo, ganhar
dinheiro.
32
Na primeira, no rural do atraso, o termo de comparao para qualificar o meio
rural brasileiro de atrasado o meio urbano do pas, o rural de um pas desenvolvido ou
mesmo o meio urbano de um pas desenvolvido. Essa comparao se estabelece a partir
de uma imagem do que o desenvolvimento, que se difunde por todos esses espaos e
que encanta tanto aos atores sociais, dedicados a pensar e atuar em prol da melhora da
qualidade de vida da populao, como populao em geral. Um desenvolvimento que
remete ao padro de vida atingido pelos pases mais avanados, nessa corrida pelo
desenvolvimento. Um desenvolvimento marcado principalmente pela capacidade de
consumir, pelo acesso a um conjunto de bens e servios ilimitados, pela acumulao de
riqueza e pelo dinamismo das mudanas.
Na segunda, no rural das possibilidades, a leitura de um rural carregado de
potencialidades est referenciada mesma idia de desenvolvimento. No existe um nico
padro sob o qual considerar-se desenvolvido, ainda que, em qualquer caso, o modelo se
espelhe igualmente no exemplo marcado pela diversidade de desenvolvimento dos pases
desenvolvidos. Somados a isso, os meios atravs dos quais se consegue o fim ltimo do
desenvolvimento foram ampliados: j no s por meio da industrializao, da ampliao
do comrcio e do investimento em tecnologia intensiva, que o desenvolvimento se
lograria. Aspectos como a participao, a solidariedade, a confiana, os recursos
endgenos, o empreendedorismo de pequenos empresrios dinmicos ou a identidade
territorial convertem-se nesses novos meios que permitiro ao meio rural transformar-se
num espao altamente produtivo, rentvel e inserido na mesma dinmica e similar padro
de consumo.
Em ambos os casos, o termo de comparao um desenvolvimento baseado tanto
na colonizao do social pelo econmico, universalizando comportamentos ocidentais
alicerados na lgica de mercado e na reproduo e acumulao do capital, como na
implementao de estratgias de controle que permitam um governo do social capaz de
garantir a reproduo do sistema socioeconmico vigente. No fundo, sob o juzo
categrico de que o rural seria o beco sem sada do atraso, subjaz a mesma lgica que na
posio, aparentemente oposta, de que o rural possui aptides apropriadas para sediar um
tipo de produo e de forma de viver em sintonia com demandas novas que surgem de
um capitalismo mais plural. Os dois posicionamentos compartilham a opinio de que o
33
meio rural precisa adotar uma poltica de desenvolvimento que o insira mais
profundamente na dinmica mercantil.
Essa mensagem, para aqueles que enxergam no meio rural apenas um bolso de
atraso, traduz-se na necessidade de um projeto de desenvolvimento que substitua o rural-
agrrio por um rural-agroindustrial, um projeto que adote uma estratgia de demolio e
construo ex novo. Seguindo estratgias de desenvolvimento mais tradicionais, aponta-se
para o desencadeamento de um crescimento econmico de base industrial, que
praticamente independe das particularidades do territrio. Nesse sentido, a proposta para
desenvolver o meio rural se orienta por um modelo urbano-industrial, reconvertendo o
rural num prolongamento esparso das aglomeraes urbanas. Dessa maneira, o meio rural
seria aplainado e reconstrudo como modernos plos de desenvolvimento, descontnuos
arremedos urbanos de porte reduzido, os quais complementariam o sistema produtivo
urbano de grandes e mdias cidades.
Desde o ponto de vista dos que defendem o rural carregado de possibilidades, com
as novas reformulaes dos discursos e das prticas do desenvolvimento (local, territorial,
humano, sustentvel, endgeno...), surge a necessidade de entender esse desenvolvimento
a partir de uma perspectiva plural, aceitando que no acontece sobre um espao com
caractersticas homogneas, nem sobre comunidades com construes socioculturais
idnticas. Assim, sem se desviar nem um milmetro de sua finalidade de um
desenvolvimento com base no mercado, na homogeneizao profunda, ainda que
revestida de pluralidade, e na acumulao e reproduo do capital, outras formas de
atingir o cobiado desenvolvimento entrariam em cena, embora destinadas aos mesmos
fins.
As continuidades do desenvolvimento a despeito do discurso de mudana
A percepo dessa identidade fundamental que existe entre discursos
aparentemente opostos sobre o rural percorre nosso trabalho como inquietude, como o
fato intolervel que alavanca o pensamento, na linha da citao inicial de Gilles Deleuze.
Nossa pesquisa oferece uma leitura de como os discursos e as prticas do
desenvolvimento rural, atualmente, no Brasil, apesar das propaladas mudanas, da
34
aparente pluralidade, da existncia de vrias formas de entender o rural (pelo menos,
como atrasado e como repleto de potencialidades), correspondem ao mesmo regime de
discursos e prticas do passado e esto atrelados a entendimentos sobre o
desenvolvimento que reproduzem, com pequenas variaes, os modelos aceitos e
impostos pelos rgos de controle internacional (Banco Mundial, Fundo Monetrio
Internacional, Organizao Mundial do Comrcio, Organizao das Naes Unidas...).
Nesse sentido, a continuidade e a homogeneidade so as caractersticas que
definem a essncia da evoluo dos modelos de desenvolvimento, mesmo que,
aparentemente, as mudanas e a heterogeneidade possam parecer as marcas fundamentais
do processo.
Essa continuidade e essa homogeneidade, disfaradas de mudanas (por exemplo,
desenvolvimento local ou territorial) e heterogeneidade (por exemplo, a nfase em
promover o desenvolvimento, a partir dos recursos endgenos e com as caractersticas de
um lugar determinado), reforam uma outra caracterstica importante do
desenvolvimento: sua duplicidade. Existe uma distncia importante entre o que mostra e
o que esconde, entre o que promete e o que oferece, entre o que faz e o que diz que faz.
A fora e a legitimidade da idia de desenvolvimento reside no tanto nas suas conquistas
e resultados, como na sua capacidade de articular discursos e prticas capazes de
marginalizar e at fazer desaparecer os erros, os fracassos e, em geral, a crua ineficcia de
suas estratgias. Assim como de integrar, contra-restar ou ignorar as crticas recebidas.
Essa manobra de tergiversao possvel pelo amplo domnio que o projeto do
desenvolvimento exerce sobre o discurso que trata do rural e sobre as aes que, em seu
nome, se realizam, no meio rural. Um rural que passa a ser construdo a partir da leitura
(da fala) que o desenvolvimento faz, da sua comparao com o que desenvolvido, de
traduzir suas carncias, em termos de necessidades humanas fundamentais pretensamente
universais, de interpretar as relaes que nele se originam como potencialidades de lucro.
A representao hegemnica do rural, em boa medida, acaba sendo uma representao
construda pelos discursos, as prticas e as instituies do desenvolvimento.
Concretamente, desde a poca da Revoluo Verde, nos anos 1950, a colonizao
do rural pelo discurso do desenvolvimento se faz mais intensa. Nesse momento, o rural, o
35
lugar do atraso atvico, devia ser aplainado pela industrializao (incorporao de
maquinrio, de adubos qumicos etc.) e urbanizao do agrrio, o qual representava o
progresso. J na dcada de 1960 e 1970, a representao do rural muda, quando comeam
a serem implementadas polticas de desenvolvimento rural integrado, que tomam como
pblico-alvo o pequeno produtor e tentam incorpor-lo ao mercado, como produtor e
como consumidor. Em ambos os casos, essa leitura cria um rural que esperaria
avidamente pelas receitas prescritas pelo desenvolvimento como instrumento de
salvao
1
.
A suposta racionalidade, a ptina de cientificidade que o discurso do
desenvolvimento se arroga, legitima essa representao at o ponto de naturaliz-la. O
possvel do pensvel se circunscreve a ver, no meio rural, um lugar com necessidades
impreterveis, num estgio inferior de desenvolvimento, propcio para acolher novas
formas de atividade econmica, suscetvel de se integrar eficientemente no movimento
econmico geral da sociedade.
Algum se colocaria contrrio em ter mais sade, educao, possibilidades de
lazer? Algum teria objees a um aumento de sua qualidade de vida, de sua capacidade
de consumo? Algum seria, enfim, contrrio a viver num lugar que oferecesse mais
oportunidades econmicas, sociais e culturais? O desenvolvimento promete tudo isso,
portanto, quem se colocaria contra o desenvolvimento? O natural acreditar na esperana
que o desenvolvimento traz, encantar-se com sua promessa tipicamente capitalista de
oferecer o melhor dos mundos possveis e desejar todas as benesses que parece
proporcionar.
A leitura do desenvolvimento como um conjunto de discursos e prticas, que
possuem uma continuidade e uma homogeneidade, complementa-se no nosso trabalho
com o esforo de entender como, apesar dos fracassos do desenvolvimento, sua leitura
continua sendo hegemnica a ponto de que acreditar nas suas promessas de uma vida
melhor se acabou naturalizando e no enfrentando os questionamentos que seriam
coerentes, em funo do seu desempenho. Nesse sentido, lanamos mo da idia de que o
1
Nos captulos 4 e 5 do livro La invencin del Tercer Mundo. Construccin y deconstruccin del
desarrollo, de Arturo Escobar (1998 [1995]), encontramos uma ampla exposio nesse sentido.
36
desenvolvimento, alm de uma estratgia de reproduo do capital, consolida-se como
uma afinada estratgia de controle social.
O marco terico da pesquisa: o desenvolvimento como estratgia de controle social
Como veremos, principalmente nos Captulos 1 e 2, o ingente saber produzido
para legitimar o desenvolvimento, a forma reificada com a qual incorpora a participao
ou a constatao de sua ineficincia geral, afiana nosso posicionamento terico de
entender que o desenvolvimento, contraproducente como instrumento de melhora geral
da qualidade de vida, socialmente imposto mediante subterfgios que o fazem desejvel e
culturalmente naturalizado, se justifica essencialmente como modo de manter certa ordem
social, ou seja, como estratgia de controle social.
O desenvolvimento, tal como ns o entendemos, configura-se pela rede de
saberes, de prticas e de poderes que aglutina. Saberes que se concretizam nos objetos,
conceitos, teorias etc. que a ele se referem e que ele produz. Prticas em que se
materializam esses saberes. Poderes que o sustentam, por meio de instituies polticas,
acadmicas, econmicas etc.
No , portanto, um ente personificado (num pas, numa instituio, menos ainda,
numa pessoa) que atua de forma homognea e decide autonomamente sobre os rumos da
humanidade. Nem s uma estratgia econmica orientada reproduo do capital. O
desenvolvimento abordado por este trabalho de pesquisa se refere a uma urdidura de
saberes, prticas e poderes caracterizados por: a) serem instrumentos eficazes de controle
social que ganharam o status de verdade incontestada, atravs de uma propaganda
insistente e efetiva; b) fortalecerem os princpios econmicos, sociais, polticos e
culturais da sociedade capitalista, consolidando-a como nica opo possvel de
articulao social; c) serem funcionais reproduo e acumulao desigual do capital e,
em nenhum caso, por melhorar a situao econmica ou o bem-estar social da maioria
da populao.
No desenvolvimento que nos propomos analisar, por conseguinte, continua tendo
um papel importante sua dimenso de instrumento de aquecimento econmico, para
permitir a acelerao da reproduo do capital. As subvenes, emprstimos ou
37
incentivos propostos para a construo de infra-estruturas, para dinamizar um certo setor
produtivo, para melhorar o desempenho de certo territrio, para reduzir os nveis de
pobreza etc., so injees de recursos que aceleram a circulao, a reproduo e a
acumulao do capital. Tanto o setor produtivo da economia como o financeiro so
beneficiados pelo ingente volume de fundos que circula associado s polticas de
desenvolvimento.
O desenvolvimento um esplndido negcio para as empresas fornecedoras dos
bens e servios articulados nas polticas de desenvolvimento, para as instituies
financeiras que gerenciam os fundos e as dvidas de que os programas de
desenvolvimento precisam e geram, para os institutos de pesquisa e universidades que so
contratadas para realizar estudos, para as ONGs que, cada vez mais, so parceiras nos
programas de desenvolvimento, para as instituies internacionais (Banco Mundial,
Organizao das Naes Unidas etc.), que apresentam o desenvolvimento como uma
ajuda altrusta, para os governos dos pases destinatrios dos recursos, que dispem de
liquidez para executar suas polticas sem responsabilizar-se pela dvida que vai
aumentando. Enfim, o desenvolvimento um empreendimento vantajoso para muitos,
mas um negcio nefasto para a grande maioria da populao dos pases que recebem
ajudas para o desenvolvimento.
Com contundncia, Arturo Escobar aponta para o fracasso do desenvolvimento:
[...] em vez do reino da abundncia prometido por tericos e polticos
dos anos cinqenta, o discurso e a estratgia do desenvolvimento
produziram o contrrio: misria e subdesenvolvimento massivos,
explorao e opresso inenarrveis (ESCOBAR, 1998 [1996], p. 21,
traduo nossa)
Para poder se manter como beneficio para uns poucos, o desenvolvimento cada
vez mais refora e aprimora seu vis de controle social. A reproduo do capital que
comporta o desenvolvimento se garante, atravs de hbeis estratgias de mascaramento
que ocultam seus verdadeiros objetivos. Ao mesmo tempo, precisa fortalecer uma certa
ordem social que seja funcional aos interesses dos grupos dominantes, que mantenha uma
38
certa estrutura de dominao. Enfim, a estratgia de controle social se hipertrofia,
possibilitando a reproduo e a acumulao desigual do capital e, acima disso, a
manuteno da ordem social.
Com base em tudo isso, entender o desenvolvimento como um conjunto de
discursos e prticas funcionando como estratgias de controle, para manter a ordem
social, permite-nos esse questionamento profundo do desenvolvimento para alm do
econmico, subsidia-nos na interpelao da sua representao como o melhor dos
mundos possveis, d-nos sustentao para desconstruirmos sua naturalizao, a partir da
articulao entre saber e poder.
Deixamos claro, ento, que compreendemos o controle social como a tarefa de
ordenar a sociedade, impondo-lhe as normas, as funes e os limites apropriados para
consolidar o sistema socioeconmico e poltico vigente. Um entendimento que se
fundamenta nas construes tericas de autores como Michel Foucault, Gilles Deleuze,
Dario Melosi ou Istvn Mszros, portanto, e, apesar das diferenas entre eles, sempre
assumindo que o controle social uma forma de ordenar a sociedade
2
e no ao contrrio,
como a literatura sobre desenvolvimento vem utilizando.
Numa reverso interessada e que desconsidera a discusso acumulada, at o
momento, sobre controle social, no mbito do desenvolvimento se trata de controle social
como aquele que a sociedade civil exerceria sobre as instituies, a fim de exigir um
melhor desempenho na sua atuao. Ou seja, um sentido totalmente oposto, que no s
representa um mal-entendido conceitual, mas a tentativa de desativar um conceito que
tenta captar as relaes de poder na sociedade em clave de conflito, de dominao.
Com o foco da nossa pesquisa nesse controle exercido sobre a sociedade, atravs
de uma rede de saberes, prticas e poderes, pois, direcionando a anlise para o mbito
onde se exerce a dominao, no estaramos nos limitando a um lado s da relao,
2
Nesses autores, encontramos um leque diverso de aproximaes ao conceito de controle social, mas, ao
mesmo tempo, coerente com uma viso do controle como exerccio de domnio sobre a sociedade. Nos
seguintes textos, podem ser aprofundadas as diferentes propostas dos autores: Nuevo orden interior y
control social, de Michel Foucault (1991 [1978]), Post-scriptum sobre as sociedades de controle, de Gilles
Deleuze (1992, [1990]), El Estado del control social. Un estudio sociolgico de los conceptos de Estado y
control social en la conformacin de la democracia, de Dario Melosi (1992 [1990]), e A necessidade do
controle social, de Istvn Mszros (2002 [1971]).
39
perdendo assim a rica perspectiva do conflito entre quem consegue exercer a dominao e
quem a sofre?
Somos cientes de que a existncia do controle social no paira no vazio, como
alguma coisa suprema e inquestionvel. As tentativas de controle enfrentam resistncias
passivas e ativas por parte daqueles que sentem esse controle como uma imposio
indesejvel. Este outro lado do controle, o da reao, da resistncia, da luta, no est
explicitamente presente, no nosso trabalho, mas tambm no est absolutamente ausente.
Nosso recorte para a anlise d prioridade a esmiuar as formas pelas quais as
organizaes internacionais (como Banco Mundial ou Organizao das Naes Unidas),
os Estados nacionais, com suas ramificaes regionais e locais, as universidades e centros
de pesquisa, e, ultimamente, tambm algumas ONGs, implementam o desenvolvimento
como forma de controle. Entretanto, assumimos que toda imposio de poder provoca
uma resposta, seja ela ativa, seja passiva, e, portanto, frente s imposies do
desenvolvimento existem lutas e resistncias que as confrontam.
Por exemplo, no meio rural brasileiro existem diversos movimentos de luta pela
terra, que se colocam na resistncia de certas imposies implementadas como polticas
de desenvolvimento e mesmo na luta a favor de alternativas contrapostas ao
desenvolvimento que est colocado. No entanto, neste momento, nossa opo no seria
mapear o conflito em todas suas partes
3
, e sim focar o lado do poder (como dominao),
o lado de quem dirige, de quem se dispe a controlar, das instituies (internacionais,
Estado, centros de pesquisa, algumas ONGs etc.) que assumem essa tarefa.
Nosso objetivo, com esta pesquisa, no realizar a radiografia do conflito entre as
posies divergentes no campo do desenvolvimento, mas construir uma metodologia de
anlise que nos ajude a entender como funcionam os mecanismos de construo,
implementao e consolidao do controle social exercido pelo desenvolvimento, a partir
3
Na nossa dissertao de mestrado, intitulada Polticas pblicas de desenvolvimento rural e o projeto de
reforma agrria do MST no Noroeste do Paran: uma contribuio ao entendimento do conflito capital x
trabalho, da gesto territorial do Estado e do controle social do capital, optamos por abordar o mapa do
conflito no mbito do desenvolvimento do meio rural, escolhendo o embate entre a proposta de
desenvolvimento rural provinda do Estado brasileiro e a reforma agrria concebida pelo MST. Ver
Montenegro Gmez (2002).
40
de diferentes escalas, porm, tomando como piv o que acontece no mbito da poltica
de desenvolvimento rural, no Brasil.
No se trata, portanto, de que o estudo dos antagonismos no campo do
desenvolvimento nos revele alguma sntese esclarecedora sobre o desenvolvimento.
Nossa metodologia de estudo se prope desarmar o desenvolvimento, a partir dos seus
efeitos de saber e poder, portanto, expondo-o como uma construo histrica e
contingente. No pretendemos desvendar, a partir da contraposio de contrrios, alguma
verdade fundamental, que consideraramos o trunfo da pesquisa. O que nos propomos
uma tarefa de desmonte da rede de saberes, prticas e poderes que conformam o
desenvolvimento para conhecer os mecanismos que lhe servem para sua estratgia de
controle.
[A] verdade no existe fora do poder ou sem poder (FOUCAULT, 1988a [1977],
p. 12). Isto nos parece essencial, quando nos enfrentamos com o construto naturalizado
do desenvolvimento. Assim, o recorte da nossa anlise, a direo do nosso olhar se
orienta a entender os procedimentos que regulam a produo, a circulao e o
funcionamento da verdade que sustenta o desenvolvimento, o sistema de poder que a
produz e apia, os efeitos de poder que ela induz e que a reproduzem
4
. Enfim, para
entender o desenvolvimento na sua urdidura de saberes, prticas e poderes, fixamos a
anlise no lado das instituies dedicadas ao desenvolvimento, no lado daqueles que
se servem do desenvolvimento como estratgia de controle social.
Uma aposta metodolgica como hiptese de trabalho: a anlise escalar
Para levar a cabo toda essa tarefa, incorporamos outro elemento fundamental na
nossa pesquisa: a escala. Os alicerces de nosso estudo (e de nosso marco terico) se
4
No trabalho Verdade e poder, de Michel Foucault (1988a, [1977]), podemos aprofundar essa relao
entre verdade e poder: A verdade deste mundo; ela produzida nele graas a mltiplas coeres e nele
produz efeitos regulamentados de poder. Cada sociedade tem seu regime de verdade, sua poltica geral de
verdade: isto , os tipos de discurso que ela acolhe e faz funcionar como verdadeiros; os mecanismos e as
instncias que permitem distinguir os enunciados verdadeiros dos falsos, a maneira como se sanciona uns
e outros; as tcnicas e os procedimentos que so valorizados para a obteno da verdade; o estatuto
daqueles que tm o encargo de dizer o que funciona como verdadeiro (p. 12).
41
constroem a partir da idia de desenvolvimento, como a estamos apresentando, nesta
Introduo, e, sobretudo, das possibilidades interpretativas de entend-lo como controle
social. Ambos os aspectos, desenvolvimento e controle social, tanto em separado, como
na relao eleita como marco terico deste trabalho, possuem desdobramentos territoriais
evidentes, os quais podem ser mais bem apreendidos, a partir de uma anlise escalar.
Os discursos e as prticas do desenvolvimento levam meio sculo oferecendo s
reas denominadas de subdesenvolvidas instrumentos para reestruturarem seu espao
produtivo, enchendo os lugares de equipamentos (barragens, estradas, escolas...), para
torn-los mais eficientes e supostamente desenvolvidos, modificando as paisagens, para
normaliz-las dentro de um padro ocidental de progresso. Enfim, os impactos territoriais
so to importantes e intensos como outros impactos provocados pelo desenvolvimento
(econmicos, sociais, polticos ou culturais). O papel do territrio como expresso de
todo esse processo, assim como ator e depositrio das polticas de desenvolvimento,
fundamental.
Da mesma forma, o controle social apresenta uma dimenso territorial relevante,
constatada por duas vias, relacionadas dinamicamente entre si: a) as estratgias de controle
se adaptam a um tipo de territrio, dependendo da conjuntura, dos recursos dedicados ao
governo do social, do sistema social vigente, das tecnologias disponveis etc.; b) ao mesmo
tempo, as estratgias de controle tentam delinear territrios que sejam mais facilmente
controlveis. Nesse duplo movimento de adaptao ao territrio e de modificao do
territrio, vai sendo conformado tambm um desenho territorial dinmico
5
.
O desenvolvimento entendido como controle social tem desdobramentos
territoriais profundos e especficos. No intuito de apreend-los, na sua complexidade,
propomos a categoria escala geogrfica como instrumento terico-metodolgico de
anlise. Especificamente, ns nos serviramos da literatura que adota, a partir dos anos
5
Podemos encontrar um exemplo dessa dinmica territorial, associada ao controle social, no trabalho La
espacialidad del Ojo miope (del Poder). (Dos ejercicios de cartografa postsocial), de Pablo de Marinis
(1998), onde o autor aponta para as mudanas que estariam se produzindo no desenho territorial do
controle social, desde um diagrama em forma de grade, prprio de uma sociedade disciplinar, definida por
um controle exaustivo e igualmente distribudo, para um diagrama em forma de espiral, prprio de uma
sociedade de controle, definida por um controle modulado, exaustivo em certas reas e relaxado em
outras. No Captulo 2, especificamente na pgina 223, voltaremos a esse tema.
42
A partir de um entendimento do desenvolvimento como instrumento de
reproduo do capital e estratgia de controle social, utilizar uma
metodologia escalar para entender melhor como se articula esse controle.
1980, a escala como ferramenta privilegiada para estudar as relaes de poder na nossa
sociedade. Assim se completaria a formulao essencial da nossa pesquisa:
A teorizao que se vem fazendo sobre a categoria escala geogrfica, desde finais
dos anos 1980, oferece-nos um instrumental acurado para abordar a anlise do
desenvolvimento, atravs do exame minucioso das diferenas com que se expressa, em
mbitos espaciais diversos. Isto , exprimir atravs de escalas diferentes como o
desenvolvimento entendido como controle se articula, se promove, os efeitos de poder
que lhe so prprios, as instituies que o sustentam, os discursos e as prticas que
comporta etc.
Apesar de o debate sobre a questo da escala geogrfica ainda ser incipiente, aberto
e estar longe de ter atingido uma coerncia interna slida, trata-se de uma ferramenta
adequada ao nosso trabalho, em funo dos temas que aborda, tambm essenciais para
esta pesquisa: controle, poder, diferena territorial.
Nesse sentido, quando um autor, como Neil Smith, afirma, no seu trabalho
Contornos de uma poltica espacializada: veculos dos sem-teto e a produo de escala
geogrfica, que a escala geogrfica que define as fronteiras e limita as identidades em
torno das quais o controle exercido e contestado (2000a [1997], p. 144, grifo do autor),
ele nos alerta para pensar numa metodologia escalar no momento de entender como o
controle realmente exercido atravs dos discursos e das prticas do desenvolvimento e
em diferentes escalas.
Ao mesmo tempo, esse autor assevera que um obstculo bsico nessa reafirmao
[contempornea] do espao [no discurso social] encontra-se na falta de qualquer
43
linguagem articulada da diferena e da diferenciao espacial (SMITH, 2000a [1997], p.
138) e que
a construo da escala geogrfica um meio primrio mediante o qual
ocorre a diferenciao espacial (...) uma compreenso da escala
geogrfica poderia nos proporcionar uma linguagem mais plausvel da
diferena espacial. (SMITH, 2000a [1997], p. 139)
Em ambos os casos, induz-nos a pensar na pertinncia de abordar um tema como
a natureza diversa do desenvolvimento, com seu leque amplo de impactos econmicos,
sociais, polticos, culturais e territoriais, a partir de uma metodologia, como a escalar,
que prima pela compreenso da diferena espacial, ou seja, o entendimento das
qualidades, relaes etc. que fazem diferentes os espaos.
Igualmente, quando Sallie A. Marston, no seu trabalho The social construction of
scale, identifica que a escala no deve ser uma forma de ordenar hierarquicamente o
mundo, por meio de uma distino entre o local, o regional, o nacional e o global, mas o
resultado de tenses existentes entre foras estruturais e as prticas dos atores (2000, p.
220), a abordagem do desenvolvimento desde o ponto de vista das relaes de poder que
aglutina, dos mecanismos de dominao que articula, de todas essas tenses que o
desenvolvimento produz e reproduz, pareceria apropriado realiz-la a partir de uma
anlise escalar, se bem que, em nenhum caso, uma anlise escalar que tome as escalas como
dadas, mas se questione a sua construo tambm como resultado de relaes de poder
6
.
Assim sendo, quando um autor, como Richard Howitt (1998), no seu trabalho
Scale as a relation: musical metaphors of geographical scale, argumenta que a escala no
s tamanho (escala da localidade, da provncia, da sub-regio etc.) ou nvel (segundo uma
hierarquia escalar piramidal, a qual iria do mais simples ao mais complexo), mas,
sobretudo, relao, e entende esse aspecto como a necessidade de considerar um amplo
6
Existe um rico debate sobre a natureza da escala, sua essncia de construo social e as relaes entre as
escalas (hierarquia, encaixamento etc.). No trabalho, j citado, de Marston (2000), em Nests, webs and
constructs: contested concepts of scale in political geography, de Richard Howitt (2000), e em The limits
to scale? Metodological reflections on scalar structuration, de Richard Brenner (2001), podemos encontrar
os desdobramentos desse debate.
44
nmero de relaes, para dar conta da totalidade geogrfica, analisada em cada escala
7
,
isso nos leva a estabelecer um paralelismo com a complexidade do desenvolvimento e a
apropriada interpretao que essa escala relacional pode trazer, para aprofundar sua
anlise. O desenvolvimento, estudado a partir das escalas que produz, ganha com esse
enfoque relacional a necessria incorporao de aspectos diversos que o formam, o
complementam ou o delimitam.
Essa escala relacional, produto de relaes de poder, marco de controle e elemento
fundador de uma gramtica da diferena espacial, na teoria social, apresenta-se como uma
ferramenta poderosa para questionar a naturalizao do desenvolvimento e, em especial,
para compreender as articulaes da sua dimenso territorial, isto , os efeitos territoriais
que produz, as estratgias de que lana mo para o controle do territrio, a adoo de
idias sobre territrio que renovam seu discurso etc.
Essa rica relao entre territrio e desenvolvimento, que nos ltimos anos, alm de
intensificar-se, incorpora novos elementos (como os denominados desenvolvimento local
e desenvolvimento territorial), constitui-se no debate de fundo do nosso trabalho. Atravs
do trip desenvolvimento-controle social-escala, queremos nos incorporar a um debate
que consideramos essencial: a leitura do desenvolvimento a partir da Geografia, com seu
corolrio, a forma pelas quais so utilizados os cada vez mais presentes aspectos
territoriais. Essa nossa aposta metodolgica. A hiptese que construmos no Captulo 3
e testamos na Parte II.
O debate possvel entre uma Geografia do desenvolvimento e uma Geografia para o
desenvolvimento
A crise peridica dos modelos de desenvolvimento, questionados por suas
limitaes e seus parcos resultados, impelidos a adaptar-se realidade cambiante,
desemboca, nas ltimas duas dcadas, numa vinculao explcita a referenciais espaciais. A
7
Howitt utiliza a escala nacional para exemplificar esse aspecto relacional: quando lidamos com
geografias nacionais complexas (totalidades geogrficas analisadas numa escala nacional), precisamos
considerar um bom nmero de relaes entre geopoltica, territrio, estrutura, cultura, histria, economia,
meio ambiente, sociedade e assim por diante (1998, p. 52).
45
nfase no local, a conformao de um territrio que seja o ponto de apoio das propostas
de desenvolvimento ou a incorporao da diversidade territorial, como forma de intervir
mais eficientemente, constituem uma nova via de escape do atoleiro em que o
desenvolvimento vinha se empantanando, depois de dcadas de estratgias que tomavam
o espao como plano, esterilizado, depositrio de investimentos que serviriam como
impulsores do progresso.
Com o desenvolvimento local, a partir do final dos anos 1980, e o
desenvolvimento territorial, desde os primeiros anos da dcada de 2000, d-se
explicitamente esse reconhecimento da necessidade de atentar-se para a diversidade
territorial, nas estratgias de desenvolvimento. Com isso, complementa-se a ateno para
a diversidade humana e cultural, que vinha sendo realizada, a partir da dcada de 1970
8
.
Assim, como j vinha acontecendo em dcadas anteriores para os estudos
antropolgicos direcionados a elevar o conhecimento das necessidades humanas ou das
diferenas culturais, produz-se um substancial aumento dos estudos territoriais (desde
abordagens diversas, como a econmica, a sociolgica ou a geogrfica), visando a
conhecer a diversidade do territrio.
Mas, como se inserem a Geografia e os gegrafos no interior dessa profuso de
anlises territoriais, associadas ao desenvolvimento? Alm do grau de participao dos
gegrafos ou da forma pela qual participam, interessa-nos levantar, neste momento, quais
so as reflexes sobre o desenvolvimento e sobre as variveis espaciais que circulam na
abordagem geogrfica.
8
Ns nos referimos, exatamente, a: a) a mudana que supe, nos anos 1970, a substituio como alvo do
desenvolvimento de um homem economicus (mensurado em funo da sua renda), por um homem
carregado de necessidades diversas (alimentao, educao, sade, moradia etc.); b) as progressivas
incorporaes dos camponeses ou das mulheres, no mbito do desenvolvimento; ou c) a preocupao da
participao das comunidades locais na formulao das polticas de desenvolvimento, como forma de
incorporar as especificidades culturais no planejamento do desenvolvimento. Em trabalho j citado de
Escobar (1998 [1995]) e nos trabalhos Necessidades, de Illich (2000 [1992]), e Participao, de Rahnema
(2000 [1992]), podemos encontrar um debate mais aprofundado, respectivamente, sobre a incorporao
dos camponeses e das mulheres, sobre o enfoque das necessidade humanas bsicas e sobre a participao
no desenvolvimento.
46
Se, na Histria, existe uma abordagem que analisa de forma muito crtica a
construo do desenvolvimento
9
, ou, na Antropologia, encontramos um debate acirrado
sobre a participao dos antroplogos, no desenvolvimento
10
, na Geografia no
observamos uma produo acadmica no sentido de questionar os discursos e as prticas
em relao ao desenvolvimento, como construto histrico que tenta ser naturalizado,
como se sempre tivesse existido.
No intuito de avanar nessa direo, a seguir, aproveitamos o debate travado na
Antropologia. Uma cincia com vrias dcadas de envolvimento profundo, em relao
planificao do desenvolvimento, e que nos pode iluminar sobre os caminhos que a
Geografia comea recentemente a percorrer de forma mais intensa. Para tanto, valemo-
nos do estado da questo, levantado por Arturo Escobar, em 1997, no seu texto
Antropologa y desarrollo.
Segundo Escobar (1997), podemos encontrar duas perspectivas nos estudos
antropolgicos sobre o desenvolvimento. Por uma parte, estudos que assumem um
compromisso com as instituies dedicadas a promover o desenvolvimento, e que
poderiam inscrever-se sob a denominao de Antropologia para o desenvolvimento.
Por outro lado, estudos que se distanciam e criticam radicalmente esse desenvolvimento
institucionalizado, e que conformariam uma Antropologia do desenvolvimento.
A corrente antropolgica para o desenvolvimento, seguindo o raciocnio de
Escobar (1997), ganha fora com a percepo, em instituies como o Banco Mundial, de
que um enfoque puramente econmico no dava os resultados esperados. Desse modo,
introduz-se a diversidade racial, a cultura, a participao, a soluo da pobreza como
elementos que vo abrir as portas para os antroplogos participarem do processo de
elaborao de polticas de desenvolvimento que incorporaro um conhecimento maior e
mais profundo das populaes a quem vo destinadas.
No outro extremo, os antroplogos do desenvolvimento questionam a
existncia mesma do desenvolvimento, que, desde seu incio, foi considerado como um
9
Ver, por exemplo, o livro Dicionrio do Desenvolvimento. Guia para o conhecimento como poder, organizado
por Wolfgang Sachs (2000 [1992]), ou o livro El desarrollo: historia de una creencia occidental, de Gilbert Rist (2002).
10
Como no artigo de Arturo Escobar, Antropologia y desarrollo (1997), abordado a seguir.
47
instrumento vlido para descrever a realidade, uma linguagem neutra que possa aplicar-se
inofensivamente e usar-se para distintos fins dependendo da orientao poltica e
epistemolgica de seus usurios (ESCOBAR, 1997, p. 8, traduo nossa), como se fosse
uma categoria ontolgica, essencial, inerente ao devir humano e, portanto, pudesse
assumir-se como um processo social absolutamente natural. Assim, a partir de uma crtica
ps-estruturalista, formulam-se algumas perguntas para esse desenvolvimento que,
supostamente, sempre esteve a:
Como surgiu este modo concreto de entender e de construir o mundo,
ou seja, o desenvolvimento? Que graus de veracidade, que silncios
acompanharam a linguagem do desenvolvimento? Em relao com a
antropologia do desenvolvimento [...] no se trata de oferecer novas
bases para melhor-lo, mas para examinar os mesmos fundamentos
sobre os que se construiu o desenvolvimento como objeto de
pensamento e de prtica. Seu objetivo? Desestabilizar aquelas bases com
o fim de modificar a ordem social que regula o processo de produo da
linguagem. (ESCOBAR, 1997, p. 9, traduo nossa)
As principais crticas que esse enfoque traa, para desmascarar essa naturalizao
do desenvolvimento
11
, apontam para vrios aspectos: a) a necessidade de abordar o
desenvolvimento, no como natural ou inevitvel, mas como produto de processos
histricos identificveis; b) o entendimento de que os objetivos do desenvolvimento so
muito concretos e nada neutros; c) a permanncia de um ncleo duro de elementos e
relaes, apesar de os discursos variarem (por exemplo, desde a nfase na industrializao
at a ateno no meio ambiente ou no gnero).
Entre ambas as correntes, as acusaes revelam argumentos que tambm aparecem
na Geografia, quando, por exemplo, se discute a participao dos gegrafos na elaborao
ou no de polticas pblicas. Por exemplo, nesse sentido, podemos ler a acusao dos
antroplogos para o desenvolvimento sobre os antroplogos do desenvolvimento e a
defesa e contra-ataque destes: os primeiros acusam os segundos de falta de compromisso
com um mundo que necessita de sua contribuio, centrando-se apenas em questes
11
Ou, segundo outras expresses utilizadas por Escobar, desfamiliarizar o familiar ou converter a
linguagem do desenvolvimento em impronuncivel (1997, p. 9).
48
discursivas, quando questes como o poder, a pobreza, o subdesenvolvimento e a
opresso (que no seriam do mbito da linguagem, mas sim questes histricas, polticas e
econmicas) ficariam desatendidas; j os segundos se defendem, argumentando que eles,
sim, se dedicam s condies materiais do poder, da histria, da cultura e da identidade e
acusam os primeiros de ajudarem a impor a poltica cultural de domnio sobre o Terceiro
Mundo, que a modernidade capitalista reproduz.
Como concluso do seu trabalho, Escobar (1997) intui um certo caminho de
sntese de ambos os posicionamentos antagnicos, no trabalho de alguns antroplogos
que partem de uma viso crtica de sua prpria prtica e que propem um contexto
conceitual e terico complexo, uma etnografia relevante e um forte compromisso
poltico
12
, como alicerces de uma antropologia de marcado carter poltico.
Nesses termos, o debate retratado por Escobar (1997), no campo da Antropologia,
pode iluminar um debate que deve crescer, na Geografia, em funo de uma maior
participao dos gegrafos na elaborao e implementao de polticas de
desenvolvimento: o debate entre uma Geografia para o desenvolvimento e uma Geografia
do desenvolvimento.
Ao mesmo tempo, esse debate nos permite situar, num marco mais complexo e
rico, algumas questes que habitualmente se esgrimem diante de uma leitura crtica sobre
o desenvolvimento: as instituies que promovem o desenvolvimento esto repletas de
tcnicos honestos que sentem que, apesar das falhas, devem continuar tentando levar o
desenvolvimento para os pobres do mundo, mediante os programas das instituies em
que trabalham, porque, no melhor fazer isso que apenas criticar? No melhor
utilizar os fundos financeiros dessas instituies, com a maior boa vontade possvel, em
vez de abandon-las em mos de outros planejadores menos sensveis?
12
O contexto terico ultrapassa a noo de realizao social que os antroplogos tm sobre o
desenvolvimento e se dedica a conceituar as condies de modernidade, globalizao, mobilizao coletiva
e identidade; a etnografia deve basear-se, ento, no exame das negociaes locais sobre as condies que
vo alm do projeto de desenvolvimento e das situaes concretas e o compromisso poltico deve partir
da premissa de alentar o desenvolvimento ainda quando as consideraes culturais pudessem contribuir a
mitigar o impacto do desenvolvimento at alcanar as condies que coadjuvem o protagonismo cultural e
poltico dos afetados (ESCOBAR, 1997, p. 20, traduo nossa).
49
Estas questes pretendem fechar o debate a favor de uma interveno
desenvolvimentista com um perfil mais humano, impor, atravs do possvel como
irremedivel, a necessidade da participao no construto do desenvolvimento. No
entanto, nossa porta de entrada para a anlise do desenvolvimento, por meio do seu
entendimento como controle social, v-lo e mostr-lo como uma urdidura de saberes,
prticas e poderes, questionando-nos sua naturalizao e duvidando da sua necessidade.
Precisa-se com urgncia de uma Geografia do desenvolvimento, que interpele esse
desenvolvimento que se prope como condio indispensvel para a melhora da
qualidade de vida da sociedade, no seu conjunto. Mais ainda, a forma fetichizada,
esvaziada e acrtica com a qual os discursos e as prticas do desenvolvimento aambarcam
algumas categorias amplamente utilizadas pelos gegrafos, como territrio ou lugar,
revela, no fundo, a importncia de reconsiderar a relao entre desenvolvimento e
Geografia.
No nosso caso, pensar o desenvolvimento significa pensar o intolervel, significa
analisar um construto que, apesar de seu rotundo fracasso, continua aparecendo como
legtimo salvador dos pobres do mundo. Desmontar seus argumentos, mostrar seus
limites, reduzi-lo ao absurdo, so diretrizes do nosso trabalho. Fazer tudo isso, no mbito
da Geografia, nosso desafio.
A ordem do discurso: traando a linha argumentativa do trabalho
Partindo do objetivo general da pesquisa, de analisar escalarmente o
desenvolvimento rural, no Brasil da ltima dcada, como estratgia de controle social,
desenhamos nossa pesquisa em duas partes. Na Parte I, intitulada Desenvolvimento,
controle social e escala: o trip terico-metodolgico da pesquisa, vai-se construir a caixa
de ferramentas terico-metodolgica que deve servir, na Parte II, intitulada
Desconstruindo a narrativa escalar do desenvolvimento territorial rural, para analisar o mais
novo modelo de desenvolvimento, aquele que sintetiza os princpios essenciais do
desenvolvimento e adota suas ltimas atualizaes: o desenvolvimento territorial rural.
Essa separao em duas partes no pretende reproduzir a tradicional separao
entre parte terica e emprica, entre sustentao terica e estudo de caso. No. A Parte I,
50
mediante trs captulos dedicados respectivamente ao desenvolvimento, ao controle social
e escala, prope-se aprimorar ferramentas terico-metodolgicas de anlise, mas sempre
a partir de e imbricado com o objeto de estudo, que o desenvolvimento rural, no Brasil.
Os enfoques de desenvolvimento rural brasileiro, principalmente na ltima dcada,
aparecem ao longo de toda a Parte I, ainda que, em certos momentos, precisemos abstrair
a anlise para questes mais gerais, relacionadas com desenvolvimento, controle social e
escala, visando a situar essas categorias, a perspectiva atravs da qual as inserimos no
nosso estudo e as relaes que observamos entre elas.
Com esse ponto de partida, o primeiro captulo da Parte I, intitulado Discursos e
prticas do desenvolvimento a partir do meio rural brasileiro, oferece uma leitura do
desenvolvimento rural na ltima dcada, no Brasil, como chega a consolidar-se como
paradigma primordial de atuao, substituindo a poltica agrria, as continuidades que
podem perceber-se, a despeito das mudanas polticas dos ltimos dez anos e a guinada
territorial que vem acontecendo, sobretudo, com a chegada ao governo de Luiz Incio
Lula da Silva. Na parte final do captulo, propomos tambm uma reflexo sobre as
caractersticas do territrio que tomam como referncia as polticas de desenvolvimento
territorial, estabelecendo, atravs do dilogo com a literatura que defende essa
abordagem, o que consideramos algumas limitaes da mesma.
No Captulo 2, intitulado A leitura do desenvolvimento como estratgia dinmica
de controle social, aprofundamos a relao entre desenvolvimento e controle social. As
continuidades percebidas, no captulo anterior, as mudanas de paradigma que, no fundo,
nada mudam etc., vistas nesse primeiro captulo, reforam essa idia de que o
desenvolvimento serve fundamentalmente como estratgia de controle social. Nesse
sentido, dedicamos o Captulo 2 a esmiuar os argumentos e os conceitos da corrente
terica que nos fornece um subsdio melhor para abordar o desenvolvimento nessa
perspectiva: o ps-desenvolvimento.
Assumindo esse enfoque ps-desenvolvimentista como ferramenta consistente
para analisar o desenvolvimento como controle social, realizamos, na primeira parte do
Captulo 2, uma leitura do desenvolvimento desde sua gnese, em finais dos anos 1940, e
estabelecemos um dilogo entre o ps-desenvolvimento e outras correntes tericas
51
dedicadas ao desenvolvimento, para entender melhor seus argumentos, suas crticas e at
suas limitaes. J na segunda parte do captulo, aproveitamos toda essa discusso para
desconstruir especificamente os principais enfoques de desenvolvimento rural, desde os
anos 1950 at o desenvolvimento territorial rural vigente, na atualidade.
Para finalizar o Captulo 2 e objetivando qualificar esse controle social do qual
falamos, analisamos brevemente sua dinmica histrica e nos detemos nas conexes
existentes entre as mudanas do enfoque sobre desenvolvimento e as mudanas nas
formas de controle social.
Para completar a Parte I, o Captulo 3, intitulado Anlise escalar do
desenvolvimento: avanando na construo de uma metodologia analtica, centra-se no
terceiro p do trip fundamental da pesquisa: a escala. O captulo comea com um
percurso pela literatura dedicada escala, nos ltimos 20 anos, de modo a mostrar como
os elementos principais do debate sobre escala se ajustam ao tipo de anlise que estamos
propondo sobre o desenvolvimento. Depois disso, abordamos como as escalas de
implementao do desenvolvimento mudam historicamente, ou seja, como se produz um
re-escalamento, fortemente influenciado pela dinmica geral da sociedade. Para finalizar o
captulo, tratamos da construo escalar especfica atrelada poltica de desenvolvimento
territorial rural, no Brasil.
A Parte I depositria do ncleo central do nosso trabalho. Por meio da reflexo
terica nos campos do desenvolvimento, do controle social e da escala, imbricada com a
temtica do desenvolvimento rural, no Brasil, na ltima dcada, propomos uma
perspectiva de anlise que nos permita expor os excessos do desenvolvimento e sua
conformao como alicerce da sociedade desigual e injusta em que vivemos.
A rede de relaes que tecemos, na Parte I, entre desenvolvimento, controle social
e escala, na tentativa de fortalecer nossa leitura crtica do desenvolvimento e da sociedade
que o preserva, no evidente nem notria, se temos em conta a literatura sobre
desenvolvimento rural, no Brasil, a que tivemos acesso ao longo da pesquisa. Por isso,
sentimo-nos na obrigao de compor uma Parte I que desse conta de apresentar o leque
amplo e diverso de leituras e intuies que compem os fundamentos do nosso estudo.
52
A Parte II, intitulada Desconstruindo a narrativa escalar do desenvolvimento
territorial rural, j responde a outra necessidade e se resolve com outro tipo de recurso de
pesquisa. Depois do percurso terico-metodolgico da Parte I, a Parte II serve como
laboratrio do enfoque e das ferramentas de anlise conformadas na Parte I. A anlise
escalar sobre o desenvolvimento, que propomos como objetivo bsico de nossa pesquisa,
toma forma atravs da desconstruo da narrativa escalar atrelada ao desenvolvimento
territorial rural. Isto , desmontamos o re-escalamento associado ao mais novo enfoque
do desenvolvimento, dedicamo-nos a apreender as novas funes de cada escala, o
discurso que as fundamenta, as reestruturao das relaes que existem entre elas etc.
A Parte II, portanto, no est pensada como estudo de caso da Parte I, mas sim
como teste, prtica, experimento da viabilidade dos argumentos e ferramentas terico-
metodolgicos, construdos na Parte I, para abordar um desenvolvimento que vai
mudando e que atualmente revela um vis assumidamente territorial. De igual forma, no
pretende realizar uma avaliao do desenvolvimento territorial rural, em virtude de sua
elaborao e implementao serem muito recentes.
Os Captulos 4 a 7, que formam a Parte II, esto dedicados cada um a uma escala
diferente. Foram selecionadas as quatro escalas mais relevantes, para entender o enfoque
do desenvolvimento territorial rural e de forma especfica, ainda que sempre traando
pontes entre elas, examinadas em funo dos temas recorrentes desse enfoque.
Dessa forma, o Captulo 4, intitulado Escala global: o controle do
desenvolvimento, aborda a importncia da escala global, para orientar o que se pode e no
se pode fazer, no campo do desenvolvimento. O Captulo 5, que leva por ttulo Escala
regional: a especificidade da proposta latino-americana, mostra como , na escala da
Amrica Latina, onde o desenvolvimento territorial rural atinja uma definio mais precisa
e uma plataforma mais slida para expandir-se. O Captulo 6, com o ttulo Escala
nacional: plataforma de formulao de uma poltica pblica, dedica-se a analisar o papel
do Estado brasileiro, na conjuntura do governo de Luiz Incio Lula da Silva, como
formulador de uma poltica de desenvolvimento que, em sua maior parte, uma cpia da
proposta realizada na escala regional. Por fim, o Captulo 7, de ttulo Escala do Territrio
Rural: a descentralizao do controle social, recupera o funcionamento da figura-chave do
53
planejamento de desenvolvimento territorial rural, o Territrio Rural, a partir da
experincia acontecida na construo do Territrio Rural do Pontal do Paranapanema, no
extremo oeste do Estado de So Paulo.
Alm da Parte I e II, o trabalho se completa com as Consideraes Finais, que
reforam os liames entre essas duas partes e esboam uma releitura do trabalho, em
funo da mensagem de possibilidade que o desenvolvimento subliminarmente
apresenta. Como arauto do mundo tacanho que o capitalismo conforma, o
desenvolvimento, com suas correntes tericas diversas, com suas prticas que vo
mudando, reitera a imagem de que o capitalismo dos pases supostamente desenvolvidos
o melhor dos mundos possveis, para toda a populao mundial. Nesse momento final de
reflexo sobre o conjunto da pesquisa, propomos, mais que solues ou concluses, abrir
o debate sobre a nossa sociedade. Essa sociedade em que o desenvolvimento se instala
como discurso e prtica hegemnica da dominao.
Vejamos agora, na Parte I, o esforo por pensar os limites do desenvolvimento,
partindo de uma leitura do desenvolvimento rural brasileiro.
54
PARTE I. DESENVOLVIMENTO, CONTROLE SOCIAL E ESCALA...
55
PARTE I
DESENVOLVIMENTO, CONTROLE
SOCIAL E ESCALA: O TRIP TERICO-
METODOLGICO DA PESQUISA
56
omo vimos afirmando, nossa pesquisa assume uma orientao terico-
metodolgica para subsidiar a anlise do desenvolvimento rural, no
Brasil, entre 1995 e 2005. Esse nosso ponto de partida. E a Parte I
concentra essa elaborao que imbrica objeto, teoria, mtodo e
metodologia, erigindo-se na proposta essencial do nosso trabalho.
O fortalecimento de um trip sobre o qual analisar o desenvolvimento rural, no
Brasil, objetivo desta Parte I, foi realizado incorporando dois debates primordiais:
1. A crtica que o ps-desenvolvimento realiza sobre o desenvolvimento, e o
debate que, a partir da dcada de 1990, estabelece com outras correntes da
teoria do desenvolvimento. Um debate travado entre autores que se colocam
no campo do ps-estruturalismo (principalmente) e autores de um leque muito
amplo de correntes tericas (marxistas, neoclssicos, estruturalistas etc.). A
geografia desse debate inclui autores espalhados por todo o mundo.
2. O prolfico debate em torno da escala geogrfica, a partir da dcada de 1980,
mas intensificado a partir da segunda metade da dcada de 1990. Trata-se de
um debate majoritariamente realizado no mbito anglo-saxo das cincias
humanas, que muito pouco a pouco vai percolando em outras comunidades
cientficas.
A eles, incorporamos uma outra temtica bsica: as releituras dos trabalhos de
Michel Foucault sobre o poder, de finais dos anos 1970, sobretudo a de Gilles Deleuze,
de incios dos anos 1990, em que prope uma leitura da sociedade atual como uma
sociedade de controle.
Por serem debates e enfoques que no encontramos habitualmente, nas cincias
humanas brasileiras, especialmente na Geografia, optamos por retrat-los no nosso
texto, tanto apontando qual o estado da arte de cada um deles, como relendo-os a partir
do nosso objeto de estudo principal.
C
PARTE I. DESENVOLVIMENTO, CONTROLE SOCIAL E ESCALA...
57
A soma de tudo isso se desdobra numa proposta de mtodo que atravessa toda
essa primeira parte: entender o desenvolvimento como controle social e analis-lo
escalarmente. Sendo assim, nos dois primeiros captulos, aprofundamos as relaes entre
desenvolvimento e controle social, priorizando a desconstruo dos seus discursos e suas
prticas, porm, sem deixar de entend-lo tambm como instrumento para a reproduo
do capital. J no terceiro captulo, o foco lapidar aqueles conceitos e metodologias
provenientes da abundante produo sobre escala geogrfica, que nos permitam uma
abordagem mais certeira do desenvolvimento, instrumento de controle afinado com a
reproduo do sistema capitalista.
Todavia, a seguir, no Captulo 1, vamos delimitar nosso objeto. Apresentamos uma
leitura sobre o desenvolvimento rural, no Brasil, na ltima dcada.
58
CAP. 1: DISCURSOS E PRTICAS DO DESENVOLVIMENTO...
59
CAPTULO 1
DISCURSOS E PRTICAS DO
DESENVOLVIMENTO A PARTIR DO MEIO
RURAL BRASILEIRO
O desenvolvimento como uma estrela
morta, da qual at hoje se percebe a luz,
ainda que esteja apagada h muito tempo e
para sempre.
(Gilbert Rist, El desarrollo: historia de una
creencia occidental, 2002, traduo nossa)
poltica pblica de desenvolvimento rural, no Brasil, a partir da segunda
metade dos anos 1990, ganha uma abordagem explicitamente territorial
com as referncias ao desenvolvimento local. Busca-se incorporar s
novas polticas de desenvolvimento aquelas especificidades que cada
territrio apresenta, suas potencialidades e carncias especficas e suas relaes peculiares.
Com isso, o desenvolvimento rural se reestrutura e se revitaliza, na tentativa de superar os
entraves criados pelas polticas de tipo setorial.
Se, em meados dos anos 1970, teve lugar uma transformao significativa no
conceito de desenvolvimento, trazendo ao primeiro plano a considerao de fatores
sociais e culturais nos projetos de desenvolvimento (ESCOBAR, 1997, p. 4, traduo
nossa) e foram incorporados numerosos profissionais da rea das Cincias Sociais (em boa
parte antroplogos), com a finalidade de captar a diferencialidade dos povos destinatrios
das polticas de desenvolvimento, teremos que esperar at a dcada de 1990, quando
parece chegar a vez de reconhecer a diferencialidade dos espaos onde promover o
desenvolvimento e assim melhorar a eficcia dos instrumentos desenvolvimentistas.
A
60
No Brasil, essas mudanas espaciais no enfoque surgem sob a noo de
desenvolvimento local, na primeira metade dos anos 1990, ainda que s sejam
incorporadas na formulao de polticas pblicas, na segunda metade dos anos 1990
13
, e
se prolongam, nos primeiros anos da dcada de 2000, atravs da idia de desenvolvimento
territorial.
A preocupao com a dimenso territorial, que se observa nos discursos e nas
prticas do desenvolvimento do pas, nestes ltimos 10 anos, inscreve-se num processo de
mudanas aparentes, as quais apenas disfaram o que na verdade so: meras
continuidades. Mudanas, por exemplo, na escala prioritria de atuao (do nacional para
o local), no enfoque das propostas (j no mais setorial
14
e sim territorial) ou na
incorporao de mecanismos de participao. Mudanas que, no fundo, apenas tentam
maquiar as continuidades de um desenvolvimento que se mantm economicista e
mercantil, apesar das novas nomenclaturas (local ou territorial) e da mudana na
orientao poltico-partidria do governo (da coligao de partidos liderada pelo Partido
da Social Democracia Brasileira, de Fernando Henrique Cardoso, quela liderada pelo
Partido dos Trabalhadores, de Luiz Incio Lula da Silva).
Ao longo deste primeiro captulo, analisamos essa relao entre continuidades e
mudanas que caracteriza a dinmica do desenvolvimento, no Brasil, nos ltimos dez
anos, uma poca em que se reformula no s a maneira de implementar as polticas
pblicas para o meio rural, mas tambm a forma de interpretar sua dinmica e seus
problemas.
13
Em 1999, no segundo governo de Fernando Henrique Cardoso, o Ministrio de Desenvolvimento
Agrrio (MDA) lana uma proposta de programa de desenvolvimento para o meio rural com o seguinte
nome: Agricultura Familiar, Reforma Agrria e Desenvolvimento Local para um Novo Mundo Rural.
Poltica de Desenvolvimento Rural com Base na Expanso da Agricultura Familiar e sua Insero no
Mercado (MDA, 1999), denominado simplificadamente como Novo Mundo Rural. Trata-se de um
documento que incorpora as linhas de atuao que j vinham sendo implementadas por diferentes
polticas (PRONAF, Banco da Terra...). Essa proposta desatou um intenso debate, mas nunca resultou
num projeto ou numa lei que fossem aprovados.
14
Nas palavras do Novo Mundo Rural: [...] a proposta defende a revalorizao do mundo rural firmando-
se numa nova concepo do desenvolvimento scio-econmico, formulada mais num quadro territorial
do que setorial. O rural no se confunde com o agrcola e a perspectiva setorial deve ser substituda pela
perspectiva territorial, tendo como elemento central as potencialidades especficas de cada local,
valorizadas pela dinmica da globalizao (MDA, 1999, p. 1).
61
Para tanto, no prximo subitem, abordamos como se consolida, no governo de
Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), o discurso de desenvolvimento para o meio
rural, ocupando o espao da poltica agrria num duplo objetivo de integrar mais
profundamente o meio rural ao circuito mercantil e de combater os movimentos sociais
rurais crticos. Num segundo momento, analisamos as continuidades desse discurso, nos
trs primeiros anos do governo de Luiz Incio Lula da Silva (2003-2005), confrontando
alguns documentos dos dois governos e estabelecendo algumas comparaes. Por ltimo,
no terceiro subitem, centramo-nos no tipo de desenvolvimento que vem se consolidando
na ltima dcada, no pas, dando uma nfase especial ao modo em que se incorporam as
noes espaciais, seja no desenvolvimento local, seja no desenvolvimento territorial rural.
1.1. A reformulao da poltica agrria em poltica de desenvolvimento rural, nos anos
1990
Em 31 de julho de 1994, o Banco Mundial publica o relatrio n 11783-BR
intitulado Brazil: the management of agriculture, rural development and natural resources.
Esse relatrio avaliava alguns convnios sobre agricultura que o Banco vinha mantendo,
nos anos anteriores, com o Brasil e sua importncia reside em que suas recomendaes e
diagnsticos sero utilizados, um ano depois, para reformular a poltica agrria do
governo de Fernando Henrique Cardoso, eleito apenas trs meses mais tarde.
Em sntese, o relatrio afirma que, diante das distores criadas pelas polticas em
funcionamento at o momento, seria necessria uma mudana no enfoque, colocando
num primeiro plano o mercado e o senso empresarial como elementos diretores da nova
dinmica e reduzindo o papel do Estado, nas futuras propostas de desenvolvimento para
o meio rural. Nas prprias palavras do Banco Mundial:
O Banco Mundial v uma agricultura emergindo no futuro como dirigida
pela empresa privada, que oferece oportunidades para novos
concorrentes e est regulada por um conjunto mnimo e neutro de
intervenes governamentais. (BANCO MUNDIAL, 1994, p. 41)
62
Nesse sentido, uma forma de avanar nessa orientao mercantil seria, segundo o
relatrio, modificar a poltica de Reforma Agrria, abandonando a desapropriao e
adotando mecanismos de mercado
15
.
No lugar de uma reforma agrria administrada pelo governo, uma
melhor abordagem seria a reforma atravs do mercado. Os beneficirios
seriam providos com doaes para auxili-los na compra de terra.
(BANCO MUNDIAL, 1994, p. 30)
Ao mesmo tempo, o Banco considerava esse sistema de compra-venda entre
proprietrios e demandantes de terras um caminho para reduzir o conflito, j que, em sua
opinio, poderia haver apoio poltico a tais programas entre aqueles que se opem a uma
reforma agrria por desapropriao (proprietrios rurais e conservadores em matria
fiscal) e entre os representantes do pobre rural (BANCO MUNDIAL, 1994, p. 34).
Outro aspecto abordado pelo relatrio, tambm nessa linha de fomento do senso
empresarial, no campo, seria a promoo da figura da agricultura familiar. Criticando as
distores provocadas pelas polticas anteriores, baseadas em instrumentos fiscais (como
isenes no imposto de renda) e crditos subsidiados, que favoreciam basicamente os
grandes proprietrios, o Banco Mundial prope no relatrio uma ao em favor da
integrao no mercado dos pequenos e mdios proprietrios familiares, os quais seriam os
atores principais dessa revitalizao econmica do meio rural: [e]liminar estes desvios
15
O Banco Mundial, a partir dos anos 1970, j vinha fazendo propostas nesse sentido e, nos anos 1990,
comeou a implementar essa poltica, em pases como Filipinas, frica do Sul e Colmbia. Uma leitura
detalhada e crtica das propostas do Banco Mundial para uma Reforma Agrria de mercado e sua posterior
adoo pelo governo brasileiro pode obter-se nos seguintes trabalhos: O modelo de reforma agrria de
mercado do BM em questo: o debate internacional e o caso brasileiro. Teoria, luta poltica e balano de
resultados, de Joo Mrcio Mendes Pereira (2004); Os impactos negativos da poltica de reforma agrria de
mercado do Banco Mundial, de Flvia Barros, Srgio Sauer e Stephan Schwartzman (2003); O Banco
Mundial e a terra: ofensiva e resistncia na Amrica Latina, frica e sia, de Mnica Dias Martins (2004);
A terra por uma cdula: A reforma agrria de mercado do Banco Mundial no Brasil e A proposta de
Reforma Agrria de Mercado do Banco Mundial no Brasil, de Srgio Sauer (2003 e 2001,
respectivamente); Movimentos sociais, disputas polticas e reforma agrria de mercado no Brasil, de
Leonilde Srvolo de Medeiros (2002); Poltica agrria do governo FHC: desenvolvimento rural e A Nova
Reforma Agrria, de Jos Juliano Carvalho Filho (2001); e Qual poltica para o campo brasileiro? (Do
Banco Mundial ao PRONAF: a trajetria de um novo modelo?), de Srgio Vilela (1997).
63
[provocados pelas polticas anteriores] contra os interesses dos pequenos agricultores e
trabalhadores rurais ser a chave para um desenvolvimento rural vigoroso (BANCO
MUNDIAL, 1994, p. 37).
Segundo o prprio Banco, os agricultores familiares seriam o pblico alvo idneo.
Por um lado, seriam mais eficientes na produo e, por outro lado, os recursos utilizados
atingiriam um grupo que concentra uma percentagem importante dos pobres rurais.
Assim, no contexto de profundas desigualdades que assola o meio rural brasileiro, uma
estratgia de combater mais eficazmente a pobreza rural deveria centrar-se, segundo os
argumentos do Banco Mundial, em melhorar as condies de subsistncia e reproduo
dos agricultores familiares. O desenvolvimento no meio rural, portanto, se assentaria na
promoo de uma agricultura familiar empresarial integrada no mercado.
Paralelamente a essa hipertrofia do mercado, nas propostas de desenvolvimento
para o meio rural, o Banco Mundial sugere a limitao das funes do Estado, em matria
de interveno no campo.
O papel ideal do governo nestes casos o de restringir as intervenes
de todos os tipos, exceto aquelas que satisfaam critrios estritos de bens
pblicos, falhas de mercado e proteo ambiental (BANCO MUNDIAL,
1994, p. 41-42).
Nesse sentido, depois de criticar a atuao do Estado brasileiro em matria de
poltica agrria, pelo dispndio de fundos, a inoperncia e desmedida corrupo da
poltica de Reforma Agrria, o fomento grande propriedade e mecanizao, a
legislao que desestimula a contratao de mo de obra etc., o Banco Mundial prope
para o futuro que o aparelho burocrtico estatal, no meio rural, excessivamente grande e
ineficiente, reduza sua atuao apenas ao financiamento do
[...] crescimento dos bens pblicos, principalmente na pesquisa agrcola,
extenso rural, sade pblica e infra-estrutura rural [...] e [da] reduo da
pobreza atravs de melhor educao primria rural, servios de sade e
nutrio, alm de programas direcionados de desenvolvimento rural
(BANCO MUNDIAL, 1994, p. 50)
64
Segundo as recomendaes do Banco Mundial, as funes do Estado deveriam
limitar-se, por um lado, a melhorar a infra-estrutura e preparar melhor sua populao
(mais sade, mais educao...), com o objetivo de oferecer iniciativa privada a
possibilidade de maiores retornos, nos seus investimentos, e, por outro lado, reduzir as
distores e falhas criadas pelo prprio funcionamento do mercado.
Tudo isso significa o reconhecimento mais que implcito de que no possvel
integrar a todos satisfatoriamente na economia capitalista, sob a lgica do mercado.
Oferecer a toda a populao meios de subsistncia adequados e uma qualidade de vida
digna no so conseqncias diretas da prpria evoluo do sistema, frutos naturais do
seu desenvolvimento. Ao contrrio, assume-se que necessria a participao do Estado,
ainda que seja mnima, que socializa os custos gerados pelas falhas do mercado e mantm
um lado assistencial para oferecer alguns servios sociais aos mais pobres
16
, de forma a
assegurar sua integrao social, ainda que marginal, e evitar que a degradao das suas
condies de vida, seu crescimento descontrolado e a falta de expectativas possam gerar
uma instabilidade social insustentvel.
Ao mesmo tempo, a proteo do meio ambiente, a outra tarefa que o Banco
Mundial recomenda deixar nas mos do Estado, insiste na mesma linha de privatizao,
desta vez, privatizando os lucros conseguidos com a explorao dos recursos naturais,
mas socializando os custos que gera esse aproveitamento de forma privada (esgotamento,
poluio, destruio etc.). Em conseqncia, refora-se a idia de que a auto-regulao
baseada no mercado incapaz de gerir com eficcia a explorao da natureza.
Com todo esse discurso sobre a ineficcia do Estado e a necessidade de reduzir
suas funes, somado ao aprofundamento na mercantilizao do meio rural (ainda que
minimizando as falhas do mercado e socializando seus custos como algo natural), o
relatrio n 11783-BR, de 1994, pode ser visto como uma aula magistral da orientao
16
O relatrio analisado aborda tambm a proviso de servios pblicos para a populao rural mais pobre,
especificamente em relao a sade, educao e nutrio, desde a perspectiva, no da universalizao e
incremento desses servios, mas de sua proviso mnima por um Estado que ganhe eficincia atravs do
controle e da ajuda de organizaes sociais, como associaes de pais, ONGs etc. (BANCO MUNDIAL,
1994, p. 38-41).
65
neoliberal que as receitas do Banco Mundial propem para o desenvolvimento rural, neste
caso brasileiro.
Oportunamente, esse relatrio foi publicado trs meses antes das eleies
presidenciais de 1994 e o candidato vencedor, Fernando Henrique Cardoso, assumiu
plenamente, j desde o primeiro ano do seu mandato, todas essas indicaes do Banco
Mundial. O lema principal do relatrio do Banco Mundial, Mais mercado, menos
Estado, converge e se solapa com a orientao do governo de Fernando Henrique
Cardoso, ao longo dos seus dois mandatos (1995-1998 e 1999-2002). Da escala global em
que o Banco Mundial opera e sugere, o governo de Fernando Henrique Cardoso
retoma e reformula uma poltica de desenvolvimento rural com abrangncia nacional.
No entanto, encontramos uma ruptura entre tantas continuidades: as propostas do
Banco Mundial insistiam na ao complementar do Estado, para aliviar a pobreza rural
existente e criada pelas prprias polticas implementadas; contudo, nas polticas do
governo de Fernando Henrique Cardoso, apenas se prioriza a nfase no mercado atravs
da figura do agricultor familiar, mas se dispensam os mecanismos corretores desses
efeitos perversos, como se se esperasse, talvez, que a ao do mercado, por si s, pudesse
corrigir e at eliminar a situao de pobreza do campo brasileiro.
Sem tradio nos estudos sobre as polticas pblicas para o agro brasileiro, essa
categoria de agricultor familiar
17
que o governo de Fernando Henrique Cardoso vai
escolher para canalizar sua poltica para o meio rural ser criada medida das propostas
que o Banco Mundial realiza no relatrio de 1994. Nesse sentido, sero realizados vrios
estudos no marco de um convnio entre a Organizao das Naes Unidas para a
Agricultura e a Alimentao (FAO) e o Instituto de Colonizao e Reforma Agrria
(INCRA), assinado em 1994, e que vai dar seus primeiros frutos em 1996, com o
documento Perfil da Agricultura Familiar no Brasil.
17
O trabalho familiar na agricultura uma questo de longa data, nos estudos agrrios, por ser uma
realidade que atinge a um importante contingente de populao no campo, desde os primrdios da
agricultura. Contudo, a relevncia do estudo da agricultura familiar, no Brasil, nessa linha de sua
participao no mercado e como motor de desenvolvimento, aparece de forma incipiente na primeira
metade dos anos 1990 e, com muita maior profuso, na segunda metade.
66
A elaborao desse documento, a partir de 1994, e sua publicao, em 1996,
provocar uma extraordinria expanso dos estudos sobre a agricultura familiar, no pas
18
.
Ex novo, um sem nmero de contribuies terico-metodolgicas ou de estudos de caso
comeam a adotar essas categorias de agricultor familiar e agricultura familiar. Em 2000,
fruto do mesmo convnio entre FAO e INCRA e aproveitando os numerosos estudos
voltados para essa rea, aparece um novo estudo sobre a agricultura familiar no Brasil,
intitulado, Novo Retrato da Agricultura Familiar. O Brasil Redescoberto.
Esse documento de 2000 parte da mesma metodologia utilizada, em 1996, para
definir o que seria a agricultura familiar, se bem que neste so aprofundadas as variveis e
os instrumentos estatsticos empregados
19
. Assim, a delimitao do conceito de agricultura
familiar continua tendo como base principal a gerncia da explorao e o tipo de trabalho
empregado:
O universo familiar foi caracterizado pelos estabelecimentos que
atendiam, simultaneamente, s seguintes condies: a) a direo dos
trabalhos do estabelecimento era exercida pelo produtor; b) o trabalho
familiar era superior ao trabalho contratado (PROJETO DE
COOPERAO TCNICA INCRA/FAO, 2000, p. 10).
18
Convertida, no Brasil, em campo de disputa conceitual, tcnica e, acima de tudo, poltica, a definio de
agricultura familiar tem dinamizado um debate to prolfico como acirrado entre sindicalistas, militantes
de movimentos sociais, pesquisadores etc. Alm dos estudos produto do convnio entre a FAO e o
INCRA, Perfil da Agricultura Familiar no Brasil e Novo Retrato da Agricultura Familiar. O Brasil
Redescoberto (1996 e 2000, respectivamente), nos quais podemos encontrar uma leitura pretensamente
mais tcnica da agricultura familiar, no pas (ainda que com desdobramentos polticos evidentes), outros
trabalhos nos permitem aprofundar o que seria essa agricultura familiar de novo cunho, por exemplo,
Delimitando a Agricultura Familiar, de Jos Eli da Veiga (1995), Agricultura familiar e desenvolvimento
territorial, de Ricardo Abramovay (1999a) e Impasses sociais e polticos em relao reforma agrria e
agricultura familiar no Brasil, de Jos de Souza Martins (2001), como defensores da nova categoria;
Agricultura familiar: a construo de um conceito, de Jos Paulo Pietrafesa (2002) e Sem Terra,
Assentados, Agricultores familiares: consideraes sobre os conflitos sociais e as formas de
organizao dos trabalhadores rurais brasileiros, de Leonilde Servolo de Medeiros (2001), tentando
descrever o debate; e Poltica pblica e agricultura familiar: uma leitura do PRONAF, de Maria Jos
Carneiro (1997), Espaos agrrios de incluso e excluso social: novas configuraes do campo brasileiro,
de Bernardo Manano Fernandes (2002), e A agricultura familiar e o claudicante quadro institucional, de
Delma Pesanha Neves (2001), j numa perspectiva crtica.
19
Este trabalho [o estudo de 2000] uma evoluo e um aprofundamento da metodologia anteriormente
elaborada [...] A concepo bsica que norteou o estudo anterior mantida: trata-se de caracterizar os
agricultores familiares a partir de suas relaes sociais de produo (INCRA/FAO, 2000, p. 8).
67
Todavia, utiliza como corretor das possveis distores um tamanho mximo da
propriedade, uma rea mxima regional de 15 vezes o mdulo mdio regional (PROJETO
DE COOPERAO TCNICA INCRA/FAO, 2000, p. 11) e no mais a propriedade
dos meios de produo, como na definio do estudo de 1996
20
.
Da mesma forma, para estabelecer uma diferenciao no interior da agricultura
familiar, emprega-se a Renda Total
21
, de modo a captar os vrios aspectos de sua
atividade produtiva, entre os quais se destacam a insero no mercado, a transformao e
o beneficiamento de produtos agrcolas no interior do estabelecimento e o auto-
consumo (PROJETO DE COOPERAO TCNICA INCRA/FAO, 2000, p. 39).
Em todo caso, as variveis para definir e diferenciar o que seria essa agricultura
familiar, no pas, esto centradas, nos dois estudos, em questes exclusivamente
econmico-quantitativas. Enfim, essa definio economicista de agricultura familiar segue
a mesma orientao econmico-mercantil que substancia a proposta de poltica pblica
para o meio rural
22
. Ambos, alvo e objetivo, complementam-se dentro do horizonte
estreito das relaes capitalistas. Uma agricultura familiar integrada no mercado para uma
poltica de desenvolvimento rural de base mercantil. Como afirmava um dos autores que
abraaram esse novo paradigma, nesta quadra da histria, o padro econmico e o
regime poltico que sustentam a sociedade brasileira estariam ancorados no capitalismo e a
sua superao, sequer remotamente, encontra-se no horizonte (NAVARRO, 2001, p.
94). O capitalismo, como fim da histria, eliminaria a possibilidade de pensar em
alternativas de superao, de resistncia ou simplesmente de fuga. Essa a mensagem
que, com insistncia, apresentam os pregoeiros do possvel, como o Banco Mundial,
20
[...] a agricultura familiar pode ser definida a partir de trs caractersticas centrais: a) a gesto da unidade
produtiva e os investimentos nela realizados feita por indivduos que mantm entre si laos de sangue ou
de casamento; b) a maior parte do trabalho igualmente fornecida pelos membros da famlia; c) a
propriedade dos meios de produo (embora nem sempre da terra) pertence famlia e em seu interior
que se realiza sua transmisso em caso de falecimento ou de aposentadoria dos responsveis pela unidade
produtiva. (PROJETO DE COOPERAO TCNICA INCRA/FAO, 1996, p. 4)
21
No clculo da Renda Total, intervm diversas variveis. Nas pginas 14 e 15 do citado estudo de 2000,
podemos ver efetivamente a forma de clculo.
22
[...] este trabalho objetiva subsidiar o desenho e a implementao de polticas pblicas (fundirias e
agrcolas) para o meio rural e de fortalecimento da agricultura familiar (PROJETO DE COOPERAO
TCNICA INCRA/FAO, 2000, p. 9).
68
com suas sugestes de polticas pblicas e aqueles que aceitam acriticamente seus
postulados.
No caso da situao colocada para o campo, tudo isso se mantm. A agricultura
familiar, nova via para o desenvolvimento rural, nasce para reforar um
desenvolvimento rural capitalista. A agricultura familiar que o Banco Mundial incentiva,
atravs de suas polticas de desenvolvimento e que o governo de Fernando Henrique
Cardoso decide incorporar, uma agricultura familiar apropriada aos fins de
desenvolvimento capitalista que tanto um como o outro pretendem. Nada do qual
surpreender-se ou nada que no guarde uma total coerncia.
No entanto, interessante observar como essa categoria de agricultura familiar,
lapidada nos moldes do desenvolvimento capitalista, vai desconsiderar as mltiplas
dimenses que a agricultura de base familiar realmente mostra, no campo brasileiro, por
exemplo: o problema da luta pela terra diante da extrema concentrao fundiria
existente; a agricultura de subsistncia a que muitos pequenos produtores se vem
impelidos, por falta de uma poltica integradora; a existncia de formas de vida camponesa
relutantes, no tanto s mudanas per se, mas quelas que as ignoram e at as tentam
anular; a existncia de movimentos sociais que lutam e resistem aos embates do
capitalismo. Enfim, poderamos enumerar um amplo leque de aspectos que a estreita
viso econmico-mercantil, tomada para definir oficialmente a agricultura familiar,
despreza e que, em geral, so os aspectos caractersticos da populao mais pobre, no
meio rural, aquela que mais precisa de polticas pblicas que a ajudem a sair dessa
situao.
Diante de tudo isto, podemos entender esse processo de construo da categoria
da agricultura familiar como uma iniciativa que visa a produzir um certo saber sobre o
produtor rural, possibilitando seu controle pelas instituies detentoras do poder e
servindo, tambm, para promover um desenvolvimento rural capaz de permitir um
aprofundamento das relaes capitalistas, no campo brasileiro. Em nenhum caso, um
processo de construo de uma poltica pblica destinada a reduzir realmente a pobreza,
nem de uma categoria que conseguisse incluir todas as categorias de trabalhadores rurais
que fazem do trabalho familiar seu fundamento.
69
As polticas pblicas que o governo de Fernando Henrique Cardoso vai elaborar,
desde o primeiro ano do seu mandato, iro nessa linha de promover as relaes
capitalistas, no meio rural, sem considerar a pobreza existente nem a pobreza futura que
mais mercado e mais concorrncia provocam. Como exemplos dessas polticas, podemos
listar o Plano Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PLANAF), de 1995,
que um ano depois se transforma no Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (PRONAF)
23
ou o Banco da Terra
24
. O primeiro, dedicado a
financiar a agricultura familiar tanto individualmente como atravs de melhoras nas infra-
estruturas dos municpios com forte presena do agrrio, e o segundo, com uma proposta
de Reforma Agrria atravs de mecanismos de mercado.
Em ambos os casos, seus objetivos se centram em converter o pequeno produtor
em pequeno empresrio, empreendimento que, segundo essa nova proposta, seria
suficiente para resolver os problemas de uma desigual estrutura fundiria, de uma injusta
distribuio da renda e da riqueza, de uma organizao do trabalho que penaliza
fortemente os trabalhadores, enfim, para solucionar a questo agrria brasileira pelas vias
do mercado. Erro? Falcia? Pirueta discursiva objetivando mudar os termos em que se
formula a questo agrria
25
?
Depois de serem implementados vrios programas nessa linha, em 1999 o governo
de Fernando Henrique Cardoso, atravs do MDA, apresenta para o debate o documento
Agricultura familiar, reforma agrria e desenvolvimento local para um novo mundo rural.
Poltica de desenvolvimento rural com base na expanso da agricultura familiar e sua
insero no mercado, tambm conhecido como Novo Mundo Rural, no qual se
encaixam todos os programas que vinham funcionando dentro de uma proposta geral que
23
A descrio e o funcionamento do PRONAF podem ser consultados no site
<http://www.mda.gov.br/saf/>. Uma anlise sobre o programa pode encontrar-se no trabalho Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF): concepo, abrangncia e limites observados,
de Lauro Mattei (2001). Para uma viso crtica, ver as obras j citadas de Carneiro (1997) e Vilela (1997).
24
Segundo Pereira (2005b), Banco da Terra foi substitudo pelo programa Consolidao da Agricultura Familiar,
no site <http://www.creditofundiario.org.br/principal/index>, podemos encontrar mais informaes. Uma
aproximao crtica pode ser vista no trabalho Banco da Terra: anlise econmica e exemplos de financiamentos,
de Gilson Alceu Bittencourt (1999), As condies de financiamento do Banco da Terra, de Gerson Teixeira
(1999), e nas obras j citadas de Carvalho Filho (2000), Medeiros (2002) e Sauer (2003).
25
Sobre a atualidade da questo agrria, ver A questo agrria no limiar do sculo XXI de Bernardo Manano
Fernandes (2001), Desenho societal dos sem terras no Brasil, 500 anos depois, de Antonio Thomaz Jnior
(2001), e A questo agrria e o fundamentalismo neoliberal no Brasil, de Horacio Martins de Carvalho (2004).
70
sintetiza e sistematiza a orientao governamental para a poltica agrria, agora, como
aparece no ttulo do documento, convertida em poltica de desenvolvimento rural
26
.
Utilizando os prprios termos do documento, seu objetivo principal se centra em
[...] promover o desenvolvimento socioeconmico sustentvel, em nvel
local e regional, por meio da desconcentrao da base produtiva e da
dinamizao da vida econmica, social, poltica e cultural dos espaos
rurais que compreendem pequenos e mdios centros urbanos,
usando como vetores estratgicos o investimento na expanso e
fortalecimento da agricultura familiar, na redistribuio dos ativos terra e
educao e no estmulo a mltiplas atividades geradoras de renda no
campo, no necessariamente agrcolas (MDA, 1999, p. 2).
A essa declarao de intenes, que resume muito bem o teor do documento
completo, acrescentamos dois itens listados nos objetivos gerais do programa: Contribuir
para a erradicao da pobreza rural e reduo dos ndices gerais de pobreza no Brasil e
Proporcionar as condies necessrias para que os agricultores familiares desenvolvam
atividades produtivas em nveis de competitividade, dentro da realidade e das perspectivas
do negcio rural num mundo globalizado (MDA, 1999, p. 7). A partir desses objetivos,
fica reforada a idia de que resolver a pobreza dentro do mercado seria possvel e
compatvel com uma estratgia que eleva a agricultura familiar ao papel de protagonista.
Vemos, portanto, que, na estratgia do governo de Fernando Henrique Cardoso, o
agricultor familiar vira facttum para resolver todos os entraves do meio rural. Dessa
forma, a luta dos movimentos sociais parece ficar sem sentido. Como insistia uma
propaganda oficial veiculada na televiso no incio de 2001, para que forar a entrada se a
porteira est aberta? Para que sofrer ocupando, se voc pode conseguir a terra que deseja
negociando diretamente com os proprietrios? Para que fazer caminhadas ou ocupar
prdios pblicos em busca de liberao de recursos, quando o PRONAF o tornar um
26
Em A Nova Reforma Agrria de FHC, de Jos Juliano Carvalho Filho (1999), e em Comentrio sobre
o "Novo Mundo Rural" ou a "Nova Reforma Agrria" do Governo FHC, de Eliano Srgio Azevedo
Lopes (1999), podemos encontrar uma crtica a essa proposta.
71
agricultor familiar capaz de concorrer no mercado e far do seu municpio um lugar
harmnico com um alto grau de desenvolvimento?
As polticas pblicas para o campo, implementadas a partir da metade da dcada de
1990, tm uma orientao implcita muito forte de combate aos movimentos sociais rurais
reivindicativos e, em geral, de controle social. Aps ter conquistado alguns programas que
atendiam especificamente seus interesses, como o Programa de Crdito Especial para a
Reforma Agrria (PROCERA) ou o programa de assistncia tcnica LUMIAR, os
movimentos sociais assistem a sua eliminao, no caso deste ltimo, ou a sua substituio
por programas que, alegando direcionar-se ao conjunto da agricultura familiar e no s
aos assentados da Reforma Agrria, na verdade, dificultam o acesso a recursos e os
encarecem, como no caso da substituio do PROCERA pelo PRONAF.
Paralelamente, o governo de Fernando Henrique Cardoso lana mo de medidas
judiciais que buscam criminalizar as aes dos movimentos sociais
27
, em particular aquelas
aes que lhes do mais fora, visibilidade e organicidade, como as ocupaes de terras
improdutivas. Amplificado pela grande imprensa por meio de deliberadas campanhas de
desprestgio dos movimentos sociais, diante da sociedade
28
, o governo revela uma dupla
estratgia de controle social. Por um lado, o controle mais sutil, apoiado no discurso
veiculado atravs de supostos especialistas, experts, expertos, legitimado pela crena no
progresso frente ao atraso e misria, respaldado pelas polticas pblicas de
desenvolvimento rural. Por outro lado, o controle estrito e contundente pela via da
criminalizao, da impunidade das milcias privadas armadas pelos fazendeiros, sustentado
pela violncia de Estado e socialmente aceito, em virtude da difuso de um discurso que
rebaixa a soluo da questo agrria a caso de polcia.
Em todo caso, a finais dos anos 1990, assistimos a um investimento macio, por
parte do governo de Fernando Henrique Cardoso, para acabar com o conflito no meio
27
Especialmente daqueles mais combativos, como o MST. Sobre a criminalizao do MST, ver
Judiarizao da luta pela terra: criminalizao e fraude, de Bernardo Manano Fernandes (s. d.).
28
Para um estudo sobre a forma em que a imprensa aborda os temas referentes ao MST, ver Imprensa e
"leitura" da luta pela terra no Pontal do Paranapanema, O MST entre o fato e a notcia e Discursos em
confronto no territrio da luta pela terra no/do Pontal do Paranapanema: MST e imprensa, de Snia
Maria Ribeiro de Souza (2002, 2003 e 2005 respectivamente) e A ao poltica do MST, de Bruno Konder
Comparato (2001).
72
rural (ainda que sem resolv-lo). Investimento econmico, poltico, militar e discursivo
para enfraquecer o protesto dos trabalhadores sem-terra, eliminando a organicidade
atingida por esses trabalhadores e desestimulando sua luta. A esse respeito, Jos Juliano
Carvalho Filho (2001) assevera que
[o] Banco da Terra tem o objetivo estratgico de desqualificar os
movimentos sociais organizados especialmente, deslegitimar o MST
atuando diretamente no mbito econmico dos trabalhadores
desorganizados. Assim, provocaria mudanas na correlao das foras
polticas e ideolgicas envolvidas na luta pela terra, beneficiando os
interesses dos latifundirios e subordinando os trabalhadores rurais. As
invases seriam retidas, os latifundirios receberiam dinheiro vista por
terra e benfeitorias, e os trabalhadores ficariam sob o domnio das
oligarquias locais, liberadas do respeito funo social da propriedade
rural. Assim o governo FHC! A reforma agrria e o desenvolvimento
rural com base na agricultura familiar fazem parte da retrica. (p. 223)
A participao ativa de uma parte da academia, nesse processo, situando-se ao lado
dessa idia de agricultura familiar que o governo prope, a partir das recomendaes do
Banco Mundial, mostra a forte relao existente entre poder e saber. Torna-se majoritria,
dentro da intelligentsia dedicada ao estudo do meio rural, a defesa de uma resoluo dos
conflitos estruturais do campo via polticas de desenvolvimento e consenso, portanto,
reformulando a conflituosa questo agrria em termos do consensual desenvolvimento
rural
29
. A aceitao de que qualquer ao para resolver os problemas do meio rural deve
realizar-se dentro dos limites do capitalismo e que o nico consenso vlido deve ser o
promovido e legitimado pelo Estado so os argumentos principais dessa corrente
majoritria. Dessa forma, qualquer tentativa de superar os estreitos limites da regulao
mercantil, no campo, e de forar o Estado a superar seu papel de instrumento de
29
Nesse sentido, o nmero 43 da revista Estudos Avanados, da Universidade de So Paulo, representa
um bom exemplo (ESTUDOS AVANADOS, 2001). Em 2001, publicou um dossi dedicado ao
desenvolvimento rural, no entanto, apesar da abrangncia de temas, abordagens e perspectivas ideolgicas,
que a revista confessa no editorial, boa parte dos artigos (as excees so pontuais) aderem aceitao de
um paradigma que suprime a questo agrria e o conflito que a acompanha da sua abordagem.
interessante observar que, em 1997, o nmero 31 da mesma revista foi dedicado questo agrria, o que
mostra a mudana nos objetos de interesse e de estudo na academia (ESTUDOS AVANADOS, 1997) .
73
salvaguarda e promoo do capital so denunciados como inviveis e ilegtimos por essa
voz dos expertos
30
.
As propostas que ocupam boa parte da literatura empenhada em pesquisar os
processos sociais, no meio rural, instalam-se dentro dos limites estabelecidos pelo sistema
dado
31
. Nesse sentido, a possibilidade de ruptura, de mudana estrutural e de construo
de alternativas, alm do capital, so opes desconsideradas por essa parte da intelligentsia
que, mediante o discurso do pragmatismo, enfatiza a inrcia do sistema reinante e a
perpetuao da dominao social instalada no capitalismo.
Em resumo, a questo agrria, impossvel de se resolver, no interior do sistema
capitalista, desconsiderada, e se substitui, como paradigma de implementao de
polticas pblicas e de interpretao dos problemas do meio rural, por uma questo do
desenvolvimento
32
, que se enuncia em termos muito diferentes: diversificao produtiva,
pluriatividade, transformao do pequeno produtor em empresrio rural, capacitando-o
para contribuir melhor com a acumulao do capital, implementao de polticas de
desenvolvimento baseadas em mecanismos de mercado, busca de consensos entre classes
sociais, participao popular e substituio de enfoques setoriais por outros territoriais. Se
essa transformao na questo muda ao longo dos dois mandatos de Fernando Henrique
Cardoso, no prximo subitem mostramos como a questo do desenvolvimento se
prolonga, no governo seguinte. A administrao de Luiz Incio Lula da Silva estabelece
uma srie de continuidades no modelo, que avanam no mesmo sentido de consolidar o
desenvolvimento como parmetro fundamental dos discursos e das prticas sobre os
processos e os rumos do meio rural. Esse desenvolvimento que serve como mecanismo
de reproduo do capital e como estratgia de controle social, que oferece uma
oportunidade impar ao capitalismo para legitimar-se.
30
Sobre essa questo, destacamos os trabalhos Reforma Agrria. O impossvel dilogo, de Jos de Souza
Martins (2000) e Desenvolvimento rural no Brasil: os limites do passado e os caminhos do futuro, de
Zander Navarro (2001).
31
Alm dos dois trabalhos citados na nota anterior, ver: Agricultura, diferenciao social e desempenho
econmico e O capital social dos territrios: repensando o desenvolvimento rural, de Ricardo Abramovay
(2000a e 1999b, respectivamente), Fuga para o futuro. Novos Movimentos Sociais Rurais e a concepo
de Gesto Pblica, de Rud Ricci (2002), e O Brasil rural precisa de uma estratgia de desenvolvimento, de
Jos Eli da Veiga et al. (2001).
32
Para um aprofundamento da idia de uma transposio da questo agrria para uma questo do
desenvolvimento, ver Montenegro Gmez (2000), especialmente o captulo I.
74
1.2. As continuidades do desenvolvimento rural no Brasil (1995-2005)
Em outubro de 2003, o MDA elabora, com o apoio do Instituto Interamericano
de Cooperao para a Agricultura (IICA), um texto para o debate, intitulado: Referncias
para o desenvolvimento territorial sustentvel. Posteriormente, a partir dessas referncias,
ser elaborado o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios
Rurais (PRONAT), que articula a poltica de desenvolvimento territorial do governo de
Luiz Incio Lula da Silva.
Na apresentao do documento Referncias..., o Secretrio de Desenvolvimento
Territorial desse Ministrio, Humberto Oliveira, expe a importncia que o territrio tem
para o desenvolvimento, apesar de reconhecer que no se sabe exatamente em que
consiste essa importncia
33
, j que a preocupao da Cincia Econmica [sic] pela
dimenso territorial ainda recente. Em todo caso, o Secretrio defende um
desenvolvimento rural
[...] concebido num quadro territorial, muito mais que setorial: nosso
desafio ser cada vez menos como integrar o agricultor indstria e,
cada vez mais, como criar as condies para que uma populao valorize
um certo territrio num conjunto muito variado de atividades e de
mercados. (MDA, 2003a, p. 4)
No mesmo sentido, afirma que uma especfica, ainda que no conhecida,
configurao de relaes econmicas, sociais, polticas e naturais que comporta [...]
provavelmente aspectos como a identidade regional, um clima favorvel ao esprito
empreendedor, a existncia de redes pblicas e privadas ou a atrao do meio ambiente
cultural e natural (MDA, 2003a, p. 4), faz com que certos territrios consigam um bom
desempenho, na sua dinmica produtiva.
33
Os territrios so mais do que simples base fsica. Eles tm vida prpria, possuem um tecido social,
uma teia complexa de laos e de relaes com razes histricas, polticas e de identidades diversas, que vo
muito alm de seus atributos naturais, dos custos de transporte e de comunicaes, e que desempenham
funo ainda pouco conhecida no prprio desenvolvimento econmico (MDA, 2003a, p. 3).
75
Para pr em marcha uma dinmica desse tipo, no meio rural brasileiro, Humberto
Oliveira prope a formulao de polticas pblicas que sejam capazes de construir, nas
escalas local e regional, uma articulao entre os atores dinmicos que possam
impulsionar o desenvolvimento.
Assim, segundo afirma o Secretrio, a direo que deve tomar essa proposta ter
que ir contra a viso tradicional das elites de que um meio rural mais fraco sinnimo de
maior desenvolvimento para o pas. Portanto, o novo caminho passaria pela valorizao
das mltiplas possibilidades que o meio rural pode oferecer, para incrementar e
diversificar o crescimento econmico e contrabalanar o problema do inchao das
grandes cidades, com o fortalecimento das cidades mdias.
Nos argumentos utilizados por Humberto Oliveira e, em geral, ao longo do
documento, podemos perceber uma ampla sintonia com os novos paradigmas
desenvolvimentistas que vm sendo difundidos nos ltimos anos, na Amrica Latina, a
partir de instituies como o IICA, a Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe
(CEPAL), a Rede Internacional de Metodologia de Investigao de Sistemas de
Produo/Centro Latino-americano para o Desenvolvimento Rural (RIMISP) etc., com a
mesma denominao: desenvolvimento territorial rural
34
.
Igualmente, esses paradigmas se alinham com modelos de desenvolvimento
implementados na Europa, seja com aqueles que sustentam as polticas de
desenvolvimento rural da Unio Europia, seja com o difundido desde o nordeste da
Itlia, com o nome de Terceira Itlia. Em todos os casos, falamos de um desenvolvimento
cuja nfase se coloca na combinao que um territrio possa apresentar de oportunidades
de concorrer no mercado, de dotao de recursos locais, de capital social
35
e de identidade
34
O trabalho Desarrollo territorial rural, de Alexander Schejtman e Julio A. Berdegu (2004), oferece um
amplo panorama do que o desenvolvimento territorial rural, seus antecedentes, caractersticas e
propostas, a partir dessa perspectiva latino-americana. Ao longo deste mesmo subitem e com maior peso
no prximo, incorporamos suas contribuies mais importantes.
35
A base desse conceito so os trabalhos Foundations of Social Theory, de James Coleman (1990), e
Comunidade e Democracia. A experincia da Itlia Moderna, de Robert Putnam (1996[1993]). No
trabalho O capital social dos territrios: repensando o desenvolvimento rural, de Ricardo Abamovay
(2000b), podemos encontrar uma aprofundada aproximao a esse conceito. Assim mesmo, no prprio
documento do MDA que estamos analisando, encontramos uma definio: Capital social refere-se s
instituies, relaes e normas que moldam a qualidade e a quantidade das interaes sociais (PAIVA e
ROSA apud MDA, 2003a, p. 11).
76
territorial. Na perspectiva de um meio rural carregado de possibilidades de que falvamos
na introduo.
Mercado, identidade, recursos endgenos, capital social e territrio, por
conseguinte, comporiam essa urdidura fundamental que as experincias europias, e
destacadamente as italianas, consagram como via para um novo tipo de desenvolvimento.
Diante de uma situao social e econmica profundamente diferente, a proposta de
desenvolvimento territorial rural, na Amrica Latina, prope-se como estratgia de
combate pobreza:
Definimos o Desenvolvimento Territorial Rural (DTR) como um
processo de transformao produtiva e institucional de um espao rural
determinado, cujo fim reduzir a pobreza rural. [...] A transformao
produtiva tem o propsito de articular competitiva e sustentavelmente a
economia do territrio com mercados dinmicos, o qual supe
mudanas nos padres de emprego e produo de um espao rural
determinado. O desenvolvimento institucional tem como objetivo
estimular a parceria dos atores locais entre si e entre eles e os agentes
externos relevantes, assim como modificar as regras formais e informais
que reproduzem a excluso dos pobres nos processos e nos benefcios
da transformao produtiva. (SCHEJTMAN; BERDEGU, 2004, p. 31,
traduo nossa)
Dessa forma, o desenvolvimento territorial rural mistura questes to variadas,
como combate pobreza, mercado, identidade, territrio etc. O documento da Secretaria
de Desenvolvimento Territorial (SDT) que adota esse enfoque para o Brasil uma boa
prova. Nesse sentido, vejamos como so apresentados os principais desafios para mudar
o enfoque das polticas pblicas para o meio rural, segundo essa nova orientao
territorial proposta no governo Lula:
[...] reconhecer a importncia da agricultura familiar e do acesso terra
como dois elementos capazes de enfrentar a raiz da pobreza e da
excluso social no campo, mas tambm compreender que uma nova
ruralidade est se formando a partir das mltiplas articulaes inter-
setoriais que ocorrem no meio rural, garantindo a produo de
alimentos, a integridade territorial, a preservao da biodiversidade, a
conservao dos recursos naturais, a valorizao da cultura e a
multiplicao de oportunidades de incluso. (MDA, 2003a, p. 11)
77
Ao mesmo tempo, o pargrafo seguinte avisa: Mas, para ser valorizado, o rural
precisa cumprir com os requisitos da produo, da otimizao de seus recursos e da
gerao de riquezas (MDA, 2003a, p. 11). Em geral, esta vai ser a dinmica do texto, ou
seja, o destaque para o combate fome e misria, e a construo de uma orientao para
o desenvolvimento territorial do meio rural em que um leque amplo de aspectos (cultura,
recursos naturais, biodiversidade, territrio, incluso social) entram como promotores
privilegiados de um desenvolvimento econmico que se deve conseguir via gerao de
riquezas, isto , via crescimento econmico.
As idias de mercado e pobreza aparecem de novo inter-relacionadas, no enfoque
do desenvolvimento territorial rural, como j apareciam nas propostas do Banco Mundial
de 1994 ou na orientao (no na implementao) das polticas pblicas do governo de
Fernando Henrique Cardoso. No entanto, ao longo do texto, insiste-se que a orientao
territorial do desenvolvimento completamente inovadora e avanada
36
e que servir para
enfrentar, de forma mais direta e com maior chance de sucesso, os graves problemas do
meio rural, especialmente a pobreza. Dois aspectos merecem destaque, nessa dupla
pretenso de novidade e de capacidade de resolver os problemas das populaes mais
desfavorecidas: o discurso de valorizao do territorial e a importncia dada
participao.
Em primeiro lugar, os argumentos com que se caracteriza o desenvolvimento
territorial repetem idias prprias da caracterizao do modelo de desenvolvimento que
os programas do governo de Fernando Henrique Cardoso preconizavam, sob a
nomenclatura de desenvolvimento local (desenvolvimento endgeno, participao das
populaes locais, reconhecimento das especificidades dos territrios locais). O
documento elaborado em 1999, conhecido como Novo Mundo Rural, j utilizava idias
como revalorizao do mundo rural firmando-se numa nova concepo do
36
Nada mais inovador do que estimular o desenvolvimento endgeno dos territrios rurais, partindo da
ampliao da capacidade de mobilizao, organizao, diagnstico, planejamento e autogesto das
populaes locais. Nada mais avanado do que orientar polticas pblicas segundo as demandas
expressadas pelas comunidades e organizaes da sociedade, reconhecendo as especificidades de cada
territrio e ofertando instrumentos de desenvolvimento que atendam a essas caractersticas. (MDA,
2003a, p. 13).
78
desenvolvimento scio-econmico, a nfase mais num quadro territorial do que
setorial, a valorizao das potencialidades especficas de cada local (MDA, 1999, p. 1).
O ponto de partida, portanto, da nova proposta de modelo de desenvolvimento, o
desenvolvimento territorial, feita pelo MDA, no governo de Luiz Incio Lula da Silva,
continua muito prximo da poltica de desenvolvimento rural com base no
desenvolvimento local, promovida pelo governo de Fernando Henrique Cardoso, apesar
da crtica que se faz s polticas pblicas anteriores, no pargrafo que encabea as
justificativas do documento de 2003, Referncias...:
[...] as polticas pblicas implementadas nas ltimas dcadas para
promoo do desenvolvimento rural no Brasil ou foram insuficientes, ou
no foram efetivamente focadas no objetivo de generalizar melhorias
substanciais na qualidade de vida e nas oportunidades de prosperidade
das populaes que habitavam o interior brasileiro. (MDA, 2003a, p. 9)
Em segundo lugar, o texto repete uma mistificao habitual nas justificativas dos
documentos oficiais e, em geral, dos estudos que defendem a participao da sociedade na
discusso e deciso das polticas de desenvolvimento a serem implementadas. Associam-
se as idias de participao da sociedade e descentralizao administrativa, comuns a esses
enfoques de desenvolvimento local ou territorial, a uma maior ateno para os problemas
das populaes mais pobres e para a soluo dos problemas estruturais que as afetam.
A contundente crtica de Mattos (1990), no seu trabalho La descentralizacin, una
nueva panacea para impulsar el desarrollo local?, que trata sobre as supostas vantagens, na
Amrica Latina, da descentralizao e da participao associadas ao desenvolvimento
local, trazem-nos uma aguda reflexo nesse sentido. As concluses desse autor podem
resumir-se em:
1. As reformas relacionadas descentralizao dificilmente conseguiro o
aumento da democratizao, da participao, da justia social e o
desenvolvimento local, j que se orientam a satisfazer necessidades colocadas
pela reestruturao capitalista de orientao neoliberal, que busca a limitao
79
das funes do Estado como forma de incrementar a acumulao e o
crescimento econmico.
2. A estrutura socioeconmica, poltica e ideolgica do capitalismo no pode ser
modificada por uma simples reorganizao territorial da administrao do
poder, em uma sociedade de classes. S com certa ingenuidade se pode pensar
que a descentralizao, oferecendo condies para uma democracia de base,
possa promover algo que seria uma verdadeira revoluo social.
3. No existe evidncia terica ou emprica para pensar que uma maior nfase na
escala local possa trazer para um primeiro plano os interesses dos setores
populares, permitindo transformaes econmicas baseadas na eqidade. Isto
suporia que os capitalistas abdicassem de seu objetivo de valorizao do capital,
em favor do interesse geral.
4. Em sociedades fortemente integradas e/ou dependentes, parece pouco
provvel que se possam impulsionar, na escala local, polticas pblicas com um
formato muito diferente das que existem, na escala nacional ou internacional.
5. A fragmentao das estruturas decisrias pode levar ao agravamento de
situaes de in-governabilidade.
A tentativa de mudana inscrita dentro dessa orientao territorial (ou local) do
desenvolvimento fica muito aqum das verdadeiras necessidades da maioria da
populao
37
.
Voltando ao texto do MDA de 2003 sobre o desenvolvimento territorial, essa
questo sobre o alcance das mudanas fica clara quando, por um lado, defende a
necessidade de que a poltica de Reforma Agrria seja uma medida estratgica de
37
As perguntas que Mattos se faz sobre o sentido e a validez do enfoque local para o desenvolvimento
questionam a capacidade desse enfoque para solucionar todos os problemas que se prope: [...] possvel
que um suposto interesse geral local homogeneze a constelao de interesses que se desdobram no
mbito local? possvel que os interesses dos setores populares consigam ter uma representao
significativa nas estruturas dominantes de poder que tero de se constituir e se fortalecer no mbito local?
Ficar superado ou atenuado desta maneira o conflito social prprio de uma sociedade de classes? (1990,
p. 61, traduo nossa).
80
expanso e fortalecimento da agricultura familiar (p. 18), e, por outro lado, o elemento
central de correo das desigualdades sociais (MDA, 2003a, p. 14).
Nos termos meramente mercantis em que se promove a agricultura familiar, desde
o governo anterior e continuando no atual, o processo de excluso via concorrncia
alimenta as desigualdades sociais. Se bem uma poltica de acesso massivo terra, contaria
com o apoio de numerosos movimentos sociais
38
, como se afirma no documento do
Ministrio, a tentativa de utilizar a poltica de desenvolvimento territorial para integrar o
pblico da poltica de Reforma Agrria
39
na categoria de agricultor familiar, nos moldes
que vm sendo forjados desde a proposta do Banco Mundial, em 1994, no melhoraria a
situao dos pequenos agricultores ou sem-terras e, portanto, no teria esse esperado
respaldo entre os movimentos sociais.
Segundo o texto, essa agricultura familiar tem um imenso espao para crescer e
desenvolver-se, pois apenas 20% dos estabelecimentos familiares so muito integrados
ao mercado, enquanto que 40% so pouco integrados, restando outros 40% que quase
no geram renda (MDA, 2003a, p. 14). No seguinte pargrafo do documento se explicita
que se deve atuar decididamente no revigoramento dos 80% dos estabelecimentos
familiares com espao para desenvolver-se (MDA, 2003a, p. 14), ou seja, com
possibilidades de maior integrao no mercado.
Existe, no documento analisado, como vemos, um reiterado exerccio de
amnsia sobre os efeitos negativos provocados historicamente por polticas de
38
O caminho para a extirpao da pobreza endmica dessa sociedade [...] garantir o acesso terra e aos
servios pblicos essenciais aos agricultores e suas famlias, de tal forma que possam ter oportunidade de
usufruir de polticas pblicas capazes de acelerar transformaes que suplantem as assimetrias sociais e
regionais existentes. Estes elementos indutores combinados no atuam apenas sobre a questo econmica,
mas fertilizam todo um processo de diferenciao social, cujo elo mais relevante a garantia do acesso
terra, poltica pblica prioritria para o Pas e que conta com expressiva colaborao dos movimentos
sociais organizados. (MDA, 2003a, p. 13)
39
O II Plano Nacional de Reforma Agrria (PNRA), de 2003, considera que o pblico alvo da Reforma
Agrria formado por: trabalhadores rurais sem terra, pblico potencial de novos assentamentos; atuais
assentados, que necessitam de infra-estrutura e apoio produo; imenso setor da agricultura familiar que
ainda no se integrou aos mecanismos do Plano Safra; posseiros, cuja situao instvel dificulta o acesso s
polticas agrcolas; pelas populaes ribeirinhas; comunidades quilombolas, que demandam o
reconhecimento e a titulao de suas reas; agricultores que ocupam terras indgenas, que precisam ser
reassentados; pelos extrativistas, que lutam pela criao e reconhecimento de reservas extrativistas;
agricultores atingidos por barragens; juventude rural; mulheres trabalhadoras rurais; entre outros pobres
do campo. (MDA, 2003b, p. 11)
81
desenvolvimento que enfatizaram o mercado e criaram um crculo vicioso at hoje no
resolvido: pobreza rural implementao de polticas de desenvolvimento de base
mercantil aumento da concorrncia aumento das desigualdades mais pobreza
rural. Nada novo sob o sol do desenvolvimento!
Conforme percebemos, apesar da insistncia na novidade desse enfoque territorial,
as continuidades com projetos anteriores so mais que evidentes. Alm da nfase numa
viso territorial do desenvolvimento, abandonando qualquer enfoque setorial, que j
vimos anteriormente, as semelhanas entre esses projetos so numerosas. Por exemplo,
alguns dos programas emblemticos do governo de Fernando Henrique Cardoso, como o
Banco da Terra e o PRONAF, continuam, ainda que sob um contexto diferente, no
governo de Luiz Incio Lula da Silva.
Segundo o trabalho Continuidades e descontinuidades no governo Lula de
programas orientados pelo modelo de reforma agrria de mercado do Banco Mundial, de
Joo Mrcio Mendes Pereira (2005b), o Banco da Terra, como Fundo de Terras, continua
durante o novo governo, por ser um instrumento permanente criado pelo Congresso
Nacional, portanto, s revogvel por uma deciso que envolva a maioria da Cmara. J
como programa, o Banco da Terra foi substitudo pelo programa Consolidao da
Agricultura Familiar (CAF). Modificou-se o nome do programa, ampliou-se os itens
financiveis e reformulou-se as condies de financiamento, mas a lgica do CAF
permanece a mesma do Banco da Terra, afirma Pereira (2005b, p. 1)
40
.
No caso do PRONAF, o governo de Luiz Incio Lula da Silva vai separar a linha
dedicada a melhorar a infra-estrutura da escala municipal e, mediante uma resoluo de
fevereiro de 2004, vai destinar seus recursos como complemento ao PRONAT.
40
Pereira (2005b) analisa a continuidade de outro programa entre os dois governos: o Crdito Fundirio
de Combate Pobreza Rural (CFCP), embora tenha sido criado pelo governo Cardoso, efetivamente ser
executado pelo governo Lula, que o renomeou de Combate Pobreza Rural. Alm da fase atual, cuja
concluso foi adiada para 2006, j foram aprovadas pela diretoria do Banco [Mundial] mais duas outras
fases. Se efetivamente executadas, o programa seria concludo apenas em 2012 portanto, teria uma
dcada de durao e financiaria a compra de terras por cerca de 250 mil famlias. Para realizar as trs
fases, o Brasil teria de tomar um emprstimo total do Banco Mundial da ordem de US$ 1 bilho,
aportando quantia igual como contrapartida nacional atravs do Fundo de Terras. Trata-se de emprstimo,
e no doao, o que significa dizer que as quantias devero ser devolvidas ao Banco com juros vigentes no
mercado internacional. (p. 1)
82
Alm dessas continuidades pontuais, nos programas, interessa-nos ressaltar as
continuidades nos eixos de poltica de desenvolvimento rural entre um e outro governo,
no intuito de mostrar como o projeto de desenvolvimento se mantm,
independentemente dos governos que o promovem. Para tanto, retornamos ao
documento de 1999, o Novo Mundo Rural, e o comparamos com o documento
Referncias.... Os objetivos gerais e especficos do projeto de 1999 e as linhas bsicas do
texto de 2003 refletem claramente essa continuidade. No Quadro 1, apresentamos mais
detalhadamente a comparao entre ambos os documentos.
83
Quadro 1. Comparao entre as linhas principais das propostas de desenvolvimento rural nos
governos Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva
41
Novo Mundo Rural
Governo Fernando Henrique Cardoso, 1999
Referncias para o Desenvolvimento Territorial
Sustentvel
Governo Luiz Incio Lula da Silva, 2003
Objetivos gerais
Desconcentrar a economia e melhorar a qualidade de
vida da populao rural; dinamizar a vida econmica,
social, poltica e cultural dos espaos rurais; contribuir
para a erradicao da pobreza rural; promover a
mudana educacional no meio rural do pas e
incentivar os agricultores familiares a serem
competitivos
Objetivos especficos
Criar uma nova institucionalidade dedicada ao
desenvolvimento rural; ampliar oportunidades de
renda para as famlias na agricultura familiar; expandir
e fortalecer a agricultura familiar; assegurar a
sustentabilidade social e ambiental; elevar a eficincia,
eficcia e efetividade dos programas e instrumentos de
Reforma Agrria; ajudar a formar e consolidar
mercados de qualidade; aumentar a participao dos
agricultores familiares nos ganhos das cadeias
produtivas; gerar mais empregos; incrementar a
capacidade tcnica de apio agricultura familiar e
fomento ao desenvolvimento e atrao de capital
humano
Desafios
Banir a fome e a misria mediante garantia de acesso
terra e aos servios pblicos essenciais; reforma
agrria; desenvolvimento da agricultura familiar
Dificuldades
Baixa qualificao do capital humano; baixo
desenvolvimento do capital social; capital natural de
escassos recursos ou desigualmente apropriados;
concentrao fundiria; superar o enfoque setorial no
desenvolvimento; falta de recursos do poder pblico
Linhas de ao estratgica
Expanso da agricultura familiar; ampliao e
desconcentrao do capital humano; ampliao e
desconcentrao do capital fsico; ampliao e
desconcentrao do capital social; desenvolvimento
das atividades produtivas
Linhas de atuao
Prioridade para a educao formal, acesso aos servios
de sade e oportunidades de trabalho, de tal forma a
reconstruir o capital humano no espao de uma
gerao; mobilizao, organizao, valorizao
cultural, capacitao, participao e desenvolvimento
institucional, para construir o capital social; renovao
das prticas polticas e garantia de acesso s polticas
pblicas, para reduo da dependncia e avano da
gesto social; e inovaes com tecnologias
apropriadas e ecologicamente amigveis, valorizao
dos recursos locais, difuso de conhecimentos
contextualizados, saber fazer democratizados,
diversificao econmica, para melhor usar os
recursos naturais e preservar o ambiente.
41
Por serem documentos de carter e formulao diferente (o de 1999, quase uma proposta final de
poltica pblica, o de 2003, apenas uma declarao de intenes), a comparao no pode se estabelecer
em termos idnticos, contudo, tentamos certa equivalncia nos itens cotejados na elaborao do quadro.
84
Novo Mundo Rural
Governo Fernando Henrique Cardoso, 1999
Referncias para o Desenvolvimento Territorial
Sustentvel
Governo Luiz Incio Lula da Silva, 2003
Diretrizes
Distribuio do ativo terra como parte central de uma
estratgia de desenvolvimento sustentvel do Brasil;
desenvolvimento da agricultura familiar como parte
central da estratgia de desenvolvimento rural; expanso
da agricultura familiar por meio dos assentamentos de
Reforma Agrria
Diretrizes
Ampliao e fortalecimento da agricultura familiar,
Reforma Agrria, incluso social e combate pobreza
rural; promoo do desenvolvimento sustentvel
Fonte. MDA (1999 e 2003a).
Diante de todas essas caractersticas, podemos concluir que h mais continuidades
do que rupturas, nas propostas de polticas pblicas para o meio rural, nos ltimos 10
anos. Sejam aquelas resultantes dos oito anos de governo Fernando Henrique Cardoso,
sejam as indicaes iniciais de um ano e meio de governo de Luiz Incio Lula da Silva,
observamos que o modelo de desenvolvimento em que se baseiam essas propostas no
difere, no essencial, das sugestes que o Banco Mundial fez ao governo brasileiro, no
incio da dcada de 1990, para modificar a poltica agrria, e que analisamos no subitem
anterior. Como afirma Sauer (2003), citando um artigo de Deininguer e Binswanger, na
verdade, o Banco Mundial levaria mais de 20 anos com as bases tericas inalteradas e
defendendo os mesmos princpios:
1) a importncia da propriedade familiar em termos de eficincia e
eqidade; 2) a necessidade de promover os mercados para facilitar a
transferncia de terras para usurios mais eficientes, e 3) a necessidade de
uma distribuio igualitria de bens e uma reforma agrria redistributiva
(DEININGUER e BINSWANGER apud SAUER, 2003, p. 82)
No relatrio de 1994, como j percebemos, as indicaes do Banco Mundial
seguiam essas mesmas diretrizes: prioridade para o pequeno e mdio produtor, alvio da
pobreza existente no meio rural e predomnio do papel regulador dos mecanismos de
mercado sobre a atuao do Estado. Com maior ou menor nfase, esses trs elementos
vo se converter na base da elaborao das polticas pblicas para o meio rural dos dois
85
ltimos governos do pas, tanto de Fernando Henrique Cardoso como de Luiz Incio
Lula da Silva.
Sobre o primeiro aspecto, esse pequeno e mdio produtor que o Banco Mundial
toma como pblico alvo ser redefinido como agricultura familiar, nos governos de
Fernando Henrique e Lula. No caso do governo Fernando Henrique, seguindo quase ao
p da letra o teor do relatrio de 1994 do Banco Mundial, o documento Novo Mundo
Rural (depois de qualificar a agricultura patronal como pouco empregadora e promotora
de maior concentrao de renda e excluso social) destaca que a agricultura familiar exibe
[...] um perfil, essencialmente distributivo, alm de ser
incomparavelmente melhor em termos scio-culturais. E seus sistemas
poliprodutivos de cultura e criao, aliados maior maleabilidade de seu
processo decisrio, tambm trazem imensas vantagens comparativas sob
o prisma ambiental. (MDA, 1999, p. 3)
No caso do governo Lula, os argumentos no so muito diferentes. No II PNRA,
de 2003 (outro documento que retrata a linha de desenvolvimento para o meio rural),
como ponto de partida se faz uma crtica ao modelo de agricultura promovido desde os
anos 1970, em que a modernizao tecnolgica beneficiava as unidades de grande porte e
estimulava a concentrao de renda, o aumento da pobreza rural e os impactos sobre o
meio ambiente. Seguidamente, destaca a capacidade da agricultura familiar como
empregadora e sua eficincia produtiva, acrescentando uma vaga considerao sobre sua
funcionalidade a respeito do territrio: [a] agricultura familiar promove uma ocupao
mais equilibrada do territrio nacional e por meio de sua multi-funcionalidade e da
pluriatividade integra diferentes contribuies ao territrio e diferentes atividades
econmicas (MDA, 2003b, p. 10).
O segundo aspecto que salientvamos do relatrio do Banco Mundial, o alvio da
pobreza existente no meio rural, aparece como uma situao de desigualdade e
desequilbrio to intensa, que impossvel no levar em conta e tentar resolver, ou no
mnimo aliviar, nesse mbito da formulao de polticas pblicas. No entanto, o governo
Fernando Henrique, ao longo dos dois mandatos, tentou resolver essa situao sem criar
nenhum instrumento especfico, apenas confiando que os programas concebidos para
86
promover a agricultura familiar (PRONAF, Banco da Terra ou Programa de Acesso
Direto Terra
42
) conseguiriam reduzir, ao mesmo tempo, a pobreza no meio rural. S no
final do penltimo ano de governo (2001), ser criado o programa denominado Crdito
Fundirio e Combate Pobreza Rural
43
, que, alm de receber crticas por ser um
instrumento que no permite grandes mudanas
44
, ter um tempo muito curto para
conseguir enfrentar um problema da magnitude da pobreza rural, de modo que ser no
governo de Luiz Incio Lula da Silva quando ser realmente implementado, como
afirmvamos anteriormente a partir do trabalho de Pereira (2005b).
J o governo de Luiz Incio Lula da Silva vai comear seu mandato com uma
poltica de atuao sobre a pobreza que vai ter desdobramentos no meio rural, por sua
condio de bolso de pobreza: o programa Fome Zero
45
.
Alm disso, tanto o II PNRA como o documento Referncias..., ambos de 2003,
abordam repetidamente o tema da pobreza, mostrando como aumentou o nmero de
pobres e a incidncia da pobreza, nos ltimos 20 anos, e de que forma esse tema se torna
42
Tambm conhecido como Reforma Agrria pelo Correio, consistia no cadastramento de futuros
beneficirios de programas de reforma agrria atravs das agncias dos Correios, para agilizar os trmites
burocrticos. Bastaria preencher os impressos disponveis nas agncias de Correio e esperar a chamada
dos rgos competentes. O programa comeou a funcionar em dezembro de 2000 e, segundo um estudo
da Associao Brasileira de Reforma Agrria (ABRA), tomando dados da Coordenao Geral de
Monitoramento do INCRA e citado por Joo Pedro Stdile, no documento 2001: Balano de uma reforma
agrria que no existiu (2002), das 575.000 famlias inscritas, em poucos meses, apesar da promessa do
governo de no demorar mais de 90 dias em liberar as terras, nenhuma delas foi assentada em 2001.
43
Esse projeto nasce em 2001, com o seguinte objetivo: incorporar ao Programa Nacional de Reforma
Agrria, atravs do financiamento da compra de terras e do apoio a projetos comunitrios, reas que no
poderiam ser contempladas por outros mecanismos, em particular propriedades inferiores a 15 mdulos
fiscais ou propriedades produtivas (MDA, 2001, p. 8).
44
Sauer (2001) traz uma interessante crtica sobre essa questo, a partir da anlise da terminologia utilizada
nos documentos oficiais. Segundo esse autor, enquanto nos documentos do Banco Mundial, em ingls, se
usa a palavra alleviation (alvio) para os nomes dos programas (por exemplo, land-based poverty
alleviation project), em portugus, emprega-se a palavra combate. Segundo Sauer (2001): A traduo
livre de alleviation project para projeto de combate levanta no mnimo, questionamentos sobre o
domnio das duas lnguas. Obviamente essa traduo no revela uma falta de domnio, mas uma tentativa
de evitar uma das crticas ao projeto, ou seja, que esse instrumento no foi desenhado com o objetivo de
provocar mudanas no cenrio social, poltico e econmico que produz a pobreza no meio rural, mas
apenas aliviar seus efeitos nefastos.
45
Segundo aparece na pgina institucional do programa (<http://www.fomezero.gov.br>), O Fome
Zero uma poltica pblica que visa a erradicao da fome e da excluso social. uma poltica porque
expressa a deciso do governo de enquadrar o problema da fome como uma questo nacional, e no como
uma fatalidade individual. uma poltica pblica porque, alm do Estado, envolve toda a sociedade
(PRESIDNCIA DA REPBLICA, 2003).
87
prioritrio como eixo para pensar todas as polticas pblicas destinadas ao
desenvolvimento do meio rural. Em particular, o II PNRA anuncia a re-ordenao do
programa Crdito Fundirio, mantendo o Banco Mundial seu financiamento e
subdividindo-o em trs linhas destinadas aos mais pobres:
Subdivide-se em trs linhas que vo beneficiar os trabalhadores rurais
mais pobres, em especial do Semi-rido nordestino (Combate Pobreza
Rural), os jovens de 18 a 24 anos (Nossa Primeira Terra) e os
agricultores familiares com terra insuficiente (Consolidao da
Agricultura Familiar), pblicos prioritrios das polticas de combate
fome e de incluso social do Governo Federal. (MDA, 2003b, p. 21)
Por ltimo, o terceiro aspecto de convergncia entre os governos de Fernando
Henrique e de Lula da Silva com o Banco Mundial o papel do Estado e do mercado, nas
polticas de desenvolvimento rural. Muito claramente, os oito anos de governo Fernando
Henrique Cardoso foram de reduo das funes e do patrimnio do Estado
46
. No caso
da poltica para o meio rural, percebe-se a nfase em apresentar o Estado como criador
das condies (servios e infra-estruturas) para que a agricultura familiar consiga
consolidar-se como motor de desenvolvimento
47
, e em reduzir sua funo na poltica de
acesso terra, atravs de programas como o Banco da Terra, baseados na negociao
direta entre proprietrio e demandantes de terras, que tm no Estado apenas um rgo de
controle administrativo e intermediao com os fundos providos pelo Banco Mundial
48
.
No caso do governo Lula, o seguinte trecho do documento Referncias... mostra o
equilbrio entre o peso do Estado e do mercado, na poltica de desenvolvimento rural:
Somente aps a maturao dos investimentos pblicos e a dinamizao
das economias e sociedades territoriais ser possvel pensar em um
46
Para crticas sobre o governo de Fernando Henrique Cardoso nesse sentido, ver O Brasil privatizado I e
II de Aloysio Biondi (1999 e 2000).
47
Um dos objetivos gerais do Novo Mundo Rural consiste em Proporcionar as condies necessrias
para que os agricultores familiares desenvolvam atividades produtivas em nveis de competitividade,
dentro da realidade e das perspectivas do negcio rural num mundo globalizado (MDA, 1999, p. 7)
48
Especificamente sobre o modelo de Reforma Agrria, nos governos de Fernando Henrique Cardoso e
de Luiz Incio Lula da Silva, ver: Pereira (2005b).
88
processo generalizado de desenvolvimento sustentado por investimentos
privados, por iniciativas autnomas, por competncias locais, pela
dinmica dos mercados, pelos conhecimentos acumulados e pelas
oportunidades dos negcios. (MDA, 2003a, p. 19 - 20)
Igualmente, em momento posterior, chama-se a ateno para a relao entre
iniciativa privada e pblica: as polticas pblicas, para serem efetivas, devem estimular a
cooperao entre agentes pblicos e privados, nacionais e locais (2003a, p. 30). Por tudo
isso, entende-se necessrio redefinir o papel do Estado, especialmente quanto proviso
de bens pblicos, direo e regulao da economia, construo da democracia e da
institucionalidade rural (2003a, p. 30). Na mesma linha que o Banco Mundial ou o
governo de Fernando Henrique, o governo Lula insiste na reduo do papel do Estado
apenas cobertura da iniciativa privada
49
, em confiar a regulao socioeconmica a
mecanismos de mercado, enfim, em consolidar o paradigma neoliberal que domina o
discurso e a prtica tanto dos organismos internacionais de regulao e controle como dos
governos locais, neste caso, adotando algumas correes e exibindo algumas
preocupaes que, sob o pretexto de impor limites lgica do capital, na realidade
legitimam uma prtica que se insiste em ser a nica possvel.
Concretamente, referimo-nos preocupao exibida pela integrao de grupos
tradicionalmente marginalizados em modelos produtivos e de regulao com base no
mercado, como o pblico alvo para a reforma agrria que anteriormente apontamos,
incorporando-os num novo projeto de nao, atravs do discurso da cidadania. Com
essas tentativas de humanizar o capitalismo e reconstru-lo com um carter integrador,
no entanto, desconhece-se seu carter destrutivo, amplificador de desigualdades e gerador
de excluso, sob a promessa, nunca cumprida, de que, estabelecendo certos mecanismos,
49
Nesse sentido, uma das virtudes que o documento Referncias... encontra, na adoo de um modelo de
desenvolvimento territorial, refere-se adequao do Estado s restries oramentrias: [o novo
paradigma para o desenvolvimento] dever ater-se s limitantes impostas pelas restries oramentrias,
financeiras e humanas, que reduzem a capacidade de interveno convencional, lanando mo de
estratgias de descentralizao, de participao da sociedade, de planejamento ascendente e de valorizao
dos recursos locais, fatores que, combinados, obrigam reinveno de processos de articulao,
ordenamento e apoio ao desenvolvimento, e do prprio papel do Estado (MDA, 2003a, p. 21).
89
a redistribuio da riqueza e a melhora geral da qualidade de vida possvel via mercado
50
.
Esquece-se de que tanto a teoria como a experincia acumulada caminham em sentido
oposto: a integrao no mercado no melhora a situao da maioria da populao, em
funo da concorrncia excludente que se origina; ao contrrio, no processo, boa parte
sofre uma marginalizao crescente.
Como mais mercado pode resolver o problema da insero social de grupos
tradicionalmente excludos? Como a construo de uma identidade territorial e de uma
nova institucionalidade conseguiria reverter o modelo de sociedade? Que modelo de
sociedade se pretende, sob essas novas(?) diretrizes de desenvolvimento?
No captulo 2, tentamos responder a essas questes, a partir da leitura do
desenvolvimento como uma estratgia de controle social que, longe de conseguir os
objetivos que explicita (aumento e complexificao da produo, maior disponibilidade de
recursos e tcnicas, melhora na qualidade de vida etc.), na prtica, produz uma srie de
mecanismos que mantm a ordem social vigente. Antes disso, no entanto, completamos o
Captulo 1 com uma reflexo sobre a relao entre desenvolvimento e Geografia, no
sentido de pensar a forma com que a guinada territorial do desenvolvimento utiliza certas
categorias amplamente trabalhadas, no mbito da Geografia.
1.3. O territrio do desenvolvimento territorial
Como mostramos, at agora, os rumos da poltica de desenvolvimento rural vm
convergindo em torno de questes territoriais, desde incios da dcada de 1990, com
nfase, a partir dos primeiros anos da dcada de 2000, na noo de territrio incorporada
no desenvolvimento territorial rural.
50
Reproduzimos um fragmento da declarao final do Seminrio Internacional sobre os impactos
negativos da poltica de reforma agrria de mercado do Banco Mundial, realizado em Washington D.C.,
de 15 a 17 de abril de 2002, que insiste nessa questo: Por seus impactos consideramos que as polticas de
terra do Banco Mundial buscam fundamentalmente fazer da terra uma mercadoria e, em ltima instncia,
coloc-la em funo dos interesses do comrcio internacional e das transnacionais. Tais polticas no so a
reforma agrria que os movimentos sociais tem exigido ao longo de sua luta histrica, e, portanto, no vo
conduzir a melhoras significativas nas condies de vida dos pobres, nem vo conduzir a um
desenvolvimento integral. Por natureza os mercados de terra no ajudam aos necessitados, aos pobres. Os
mercados respondem ao dinheiro, no s necessidades humanas (BARROS, SAUER e
SCHWARTZMAN, 2003, p. 411).
90
O MDA, por exemplo, atravs da SDT, promove, desde 2003, e inserida no
PRONAT, a organizao de Territrios Rurais como forma de impulsionar o
desenvolvimento rural. Os Territrios Rurais esto formados por aglutinao de
municpios de forte perfil rural, geralmente contnuos e pertencentes a um mesmo estado
da Federao (existem poucas excees a essas duas regras), que, segundo o assessor da
Coordenao de Aes Territoriais da SDT, Paulo Csar Arns, seriam a base para
[p]romover o planejamento, a implementao e a auto-gesto do processo de
desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais e o fortalecimento e dinamizao da
sua economia (ARNS, 2005).
At dezembro de 2005, existiam 106 Territrios Rurais espalhados em todos os
estados do pas (ver Figura 2)
51
e inseridos nessa poltica de desenvolvimento territorial
rural, denominada PRONAT, que toma como ponto de partida, no mais o assentamento
rural, o agricultor familiar ou uma cadeia produtiva especfica (leite, cana de acar etc.),
mas a heterogeneidade que acumula um territrio composto de vrios municpios, com
diferentes atividades produtivas, com diversas potencialidades, com uma populao que
apresenta caractersticas, necessidades e demandas mltiplas etc.
51
Na pgina 359, Figura 13. podemos ver os Territrios Rurais por regies e estados.
91
Figura 2. Distribuio dos Territrios Rurais, 2005*
Fonte: MDA, 2005. Disponvel em:
<http://www.mda.gov.br/sdt/ index.php?sccid=478>.
(*) As diferentes cores do mapa no representam diferentes
informaes, apenas identificam os diversos Territrios Rurais.
92
Nesse sentido, toma-se o Territrio Rural como piv de uma poltica de
desenvolvimento baseada na pequena e mdia produo, na promoo de arranjos
produtivos e institucionais, que permitam oferecer uma sada produtiva para esses
territrios eminentemente rurais, no fortalecimento de atividades com alto nvel de
criao de empregos para lutar contra a pobreza rural, no aproveitamento de sinergias,
economias de aglomerao, externalidades positivas, que resultem da proximidade
geogrfica e da coeso social em torno de um projeto de desenvolvimento etc.
A aposta pelos Territrios Rurais feita pelo MDA compartilha muitas
caractersticas em comum com o modelo de desenvolvimento forjado na Itlia, a partir
dos denominados distritos industriais. Apesar de pautar-se em atividades produtivas
diferentes e com todas as divergncias derivadas das condies sociais, econmicas,
polticas, culturais etc. existentes no nordeste da Itlia e no Brasil rural, os Territrios
Rurais parecem nascer sob a inspirao do modelo italiano. A seguir, apresentamos
resumidamente em que consiste esse modelo e quais seriam as linhas de convergncia
com o que acontece no rural brasileiro e, por ltimo, centramo-nos na importncia que
esses enfoques do para o territrio, analisando a categoria de territrio que os atravessa e
sua relao com o tipo de desenvolvimento que propem.
1.3.1 Terceira Itlia: o territrio como fator de desenvolvimento
Para uma breve apresentao das principais caractersticas desse modelo, tomamos
o trabalho de Paolo Gurisatti
52
, O nordeste italiano: nascimento de um novo modelo de
organizao industrial (1999). Segundo esse autor, a regio nordeste da Itlia, mais
conhecida como Terceira Itlia, reconhecida como uma das regies mais
industrializadas e dinmicas do mundo (GURISATTI, 1999, p. 77), com nveis de renda
per capita, de desemprego e de emprego industrial, que a colocam muito acima da mdia
de outras regies europias.
52
Para ampliar a anlise sobre o modelo da Terceira Itlia, sua gnese e suas principais caractersticas,
podem ser consultadas algumas obras clssicas: La construzione sociale del mercato. Studi sulli sviluppo di
picola impresa in Italia, de Arnaldo Bagnasco (1988), Mercato e forze sociali. Il distretto industriale, sob a
edio de Giacomo Becattini e The second industrial divide: possibilities for prosperit de Michael Piore e
Charles Sabel (1984).
93
Apesar de constituir-se numa proposta produtiva muito diferente do hegemnico
fordismo do ps-guerra, o modelo da Terceira Itlia, junto com regies contguas de
outros pases europeus, conseguiu ter sucesso a partir de trs aspectos pouco ortodoxos:
a) uma indstria baseada em setores e produtos tradicionais (vesturio, calado, mveis
etc.); b) a predominncia das pequenas e mdias empresas (PMEs) no crescimento do
emprego e dos investimentos; e c) uma rede de pequenas cidades que garante bens e
servios pblicos apropriados para o bom funcionamento das indstrias locais
(GURISATTI, 1999, p. 79).
No entanto, esse tipo de indstrias reunidas em torno do que se denominou
distritos industriais, conseguiu uma estabilidade frente s rpidas mudanas impostas pela
globalizao, que as empresas fordistas mais tradicionais no tiveram e que, em muitos
casos, as levou a desaparecer. Questes como os menores custos e seguros sociais
daqueles que o modelo fordista tinha, em relao ao fator trabalho, a flexibilidade frente a
mudanas no mercado e a necessidade de um menor volume de capital para ser investido
so algumas das vantagens do modelo da Terceira Itlia, diante do modelo fordista
(GURISATTI, 1999, p. 88-91).
Para finalizar, Gurisatti defende a importncia da comunidade e das instituies
locais, que estabelecem as bases para a criao de bens pblicos essenciais (como a
confiana, a harmonia social, certos padres tecnolgicos e de mercado e uma cultura
difusa de trabalho e risco) (GURISATTI, 1999, p. 95).
O modelo da Terceira Itlia, portanto, oferece um caminho para o
desenvolvimento, articulando questes como uma base cultural e territorial coesa,
instituies dedicadas a oferecer as condies necessrias para o sucesso do projeto, uma
rica cultura empresarial, uma elevada mobilidade social e contatos fortes com o mercado
global, entre outros elementos
53
. Aspectos que, mais ou menos adaptados para o Brasil e
53
Numa palestra do prof. Luca Queirolo Palmas, da Universidade de Gnova, oferecida no I Seminrio
Internacional O Desenvolvimento Local na Integrao, realizado em Rio Claro-SP, em maio de 2004,
pudemos escutar uma crtica a esse modelo, colocando em questo a confiana e a harmonia como valores
de peso para o seu sucesso, mostrando como a identidade territorial no to slida como se mostra,
quando, em alguns setores, mais de 60% das empresas migram para pases do leste europeu, onde os
custos de produo so muito mais baratos, ou sinalizando as dificuldades que o modelo encontra para
reproduzir-se (problemas sucessrios, compra das pequenas e mdias empresas familiares por empresas
transnacionais etc.). No trabalho El afecto y el trabajo: la nueva economia, entre la reciprocidad y el capital
94
para seu meio rural, servem como eixos fundamentais das polticas de desenvolvimento
territorial que vm sendo elaboradas e implementadas, especialmente sob a figura dos
Territrios Rurais.
Todavia, pensar que possvel reproduzir a experincia da Terceira Itlia em
outras zonas no tem o acordo dos tericos do modelo. De novo Gurisatti (1999) nos
apresenta esse debate. Por uma parte, alguns autores insistem na dificuldade de exportar o
modelo, por tratar-se de um modelo complexo, que se constituiu em tempos muito
longos e s aprofunda suas razes em regies que, durante um perodo histrico
absolutamente casual, se apossam de um DNA especfico (GURISATTI, 1999, p. 95).
Por outra parte, h autores que sugerem a existncia de frmulas para avanar no
caminho de criar ex novo um distrito industrial atravs da
aplicao de prxis empresariais baseadas em uma mistura de cooperao
e competio, pblico e privado; em um comprometimento dos atores;
na diviso dos lucros; no trabalho com objetivos determinados e na
autonomia de cada unidade econmica. (GURISATTI, 1999, p. 82)
Em todo caso, o modelo da Terceira Itlia, em funo de no precisar de grandes
capitais e por sua capacidade de gerao de emprego, coloca-se como objeto de desejo de
muitos propositores de polticas pblicas, tambm no meio rural, onde tanto a escassez de
capitais como a necessidade de criar novos postos de trabalho para reduzir a pobreza so
patentes.
Giuseppe Cocco, Alexander Patez Galvo e Mirela Carvalho Pereira da Silva, no
seu trabalho Desenvolvimento local e espao pblico na Terceira Itlia: questes para a
realidade brasileira (1999), identificam as caractersticas mais abrangentes e universais do
modelo da Terceira Itlia e argumentam sobre a possibilidade de replic-lo, no Brasil.
Nesse sentido, e pensando na esfera urbana, os autores apostam em uma poltica
de promoo de PMEs, no centradas num s setor, mais integradoras tanto das

social, de Susana Narotzky (2001), podemos encontrar tambm uma crtica desse modelo, a partir da
realidade do litoral sudeste espanhol, onde as prticas so muito similares ao caso italiano.
95
capacidades produtivas, como dos diferentes segmentos populacionais existentes
(notadamente, da ampla franja populacional na informalidade). No final, a concluso dos
autores que o que h de realmente generalizvel no modelo clssico dos distritos
italianos justamente a transferncia do lugar da produo da fbrica fordista para o
territrio das cidades (COCCO; GALVO; SILVA, 1999, p. 31).
Ou seja, enquanto a localizao da fbrica, no fordismo, responde a uma lgica
puramente privada, no distrito industrial, em funo da produo passar a referenciar-se
na cidade ou no territrio, adota certa conotao pblica, segundo Cocco, Galvo e Silva
(1999). J no estaramos frente a um local apropriado e organizado privadamente pela
fbrica fordista verticalmente integrada, mas diante de um territrio que integra produo
privada, preocupao pblica por dot-lo das necessrias infra-estruturas fsicas e
econmicas e estrutura social orientada a consolidar e reproduzir o distrito industrial, e
que, no caso brasileiro, poderia (e deveria) servir para oferecer cidadania a segmentos da
populao que permanecem na informalidade e, geralmente, na excluso.
O lugar da fbrica fordista seria privado, o territrio dos distritos industriais
pblico. Esse territrio rene as diferentes atividades produtivas, os anseios e a identidade
da populao, a dotao de bens pblicos, a ampliao e consolidao da cidadania. A
produo estabelece vnculos estreitos com o territrio e com a cidadania. Nessa viso, a
produo, apesar de sua apropriao privada, seria quase um bem pblico, por oferecer
desenvolvimento a um territrio e cidadania a seus habitantes. Essa a mensagem do
incrvel mundo novo da Terceira Itlia, recheada de conceitos amistosos, como
capital social, governana, comunidade de produtores, etc. O territrio como
materializao do pblico, e o pblico, como anseio comum de uma pacfica apropriao
privada em troca de um desenvolvimento e uma cidadania sob suspeita, que oferecem, na
realidade, muito menos do que prometem.
A transposio desse discurso para o meio rural se faz patente nas propostas do
desenvolvimento territorial rural. O documento Referncias... do MDA (2003a), que
analisamos com profundidade, no subitem anterior (1.2), uma prova disso para o Brasil.
Em particular, no item 5, intitulado O enfoque territorial no desenvolvimento sustentvel,
podemos encontrar afirmaes como as seguintes: a heterogeneidade dos territrios leva
necessidade de se formularem polticas com objetivos mltiplos e integrais (p. 27); os
96
investimentos pblicos no se esgotam no investimento de carter econmico. O
investimento social decisivo (p. 27); estabelecer mecanismos institucionais que
promovam sistemas participativos abertos (p. 27); o foco das polticas o territrio,
pois ele combina a proximidade social, que favorece a solidariedade e a cooperao (p.
30); compartilhamento de uma identidade cultural, que fornece uma slida base para a
coeso social e territorial, verdadeiros alicerces do capital social (p. 30); as polticas
pblicas devem estimular a cooperao entre agentes pblicos e privados (p. 30);
apoiar a formao de infra-estruturas sociais e econmicas [...] promover a diversificao
econmica (p. 31); [dimenso] poltico-institucional, em que ressalta o conceito de
governabilidade democrtica e a promoo da conquista e do exerccio da cidadania (p. 31).
Estamos diante do receiturio do modelo da Terceira Itlia. Por um lado, adaptado
ao contexto rural de um pas do denominado Terceiro Mundo, onde a pobreza e as
desigualdades so a norma, e, por outro lado, enfatizando a questo da participao. As
PMEs urbanas, no meio rural, seriam as pequenas propriedades (a nfase que se d nesse
documento, para a realizao de uma Reforma Agrria que crie pequenos proprietrios,
clara), que devem estabelecer arranjos produtivos entre elas e com redes de agroindstrias
prximas. Junto a tudo isso, necessria a conformao (e utilizamos o jargo do
documento) de novas institucionalidades que permitam uma governabilidade democrtica
(ou governana
54
) e a promoo da conquista e do exerccio da cidadania (MDA, 2003a, p. 31).
De acordo com Cocco, Galvo e Silva (1999), sob esse paradigma da Terceira
Itlia, o lugar da produo do pequeno, mdio ou grande produtor j no seria mais
apropriado, privadamente. Atravs de um Territrio Rural promovido pelo MDA, esse
lugar da produo se inseriria num territrio pblico que busca seu desenvolvimento
54
A governabilidade democrtica, governana, boas prticas de governo etc., so diferentes formas de
expressar o tipo de gerenciamento social, tambm empresarial (ou a mesma coisa?), associado a esse tipo
de modelos como a Terceira Itlia, e suas variantes. No trabalho Geography and development: critical
ethnographies, de Gillian Hart, podemos encontrar que esses termos estariam relacionados
(erroneamente) com o conceito de governamentalidade acunhado por Michel Foucault (que ser abordado
no subitem 2.3.). Este ltimo, definindo formas de governo, que utilizam instrumentos cada vez mais
refinados, para um melhor controle da populao. Aqueles primeiros, definindo governos carregados de
parafernlias consensuais, participativas etc.
97
econmico e social, numa imbricao vigorosa entre instituies pblicas, agentes
privados e populao em geral.
Apesar de esse discurso estar cada dia mais consolidado e sustentar a prtica das
polticas pblicas para o desenvolvimento do meio rural, no Brasil, o territrio com o qual
trabalham um territrio que dificilmente evoca o territrio real, repleto de conflitos, de
apropriaes privadas etc. No prximo subitem, analisamos esse territrio possvel dos
modelos com inspirao na Terceira Itlia, que um territrio improvvel e inatingvel.
1.3.2. Um territrio medida do desenvolvimento: territrio sem conflito?
Os trabalhos de Srgio Schneider, A abordagem territorial do desenvolvimento
rural e suas articulaes externas (2004), do mesmo autor junto com Roni Blume, Ensaio
para uma abordagem territorial da ruralidade: em busca de uma metodologia (2005) e
tambm de Scheneider junto com Ivn G. Peyr Tartaruga, Do territrio geogrfico
abordagem territorial do desenvolvimento rural (2005), ajudam-nos a situar o debate
sobre a forma em que comparece a categoria territrio, nas polticas de desenvolvimento
rural atuais. Polticas que, insistimos, recebem uma forte inspirao do modelo de
desenvolvimento denominado Terceira Itlia.
Schneider (2004) destaca que foi na segunda metade dos anos 1990, quando se faz
patente a necessidade de reorientar o modelo de desenvolvimento rural adotado, no
Brasil, sobretudo atravs da proliferao de idias e noes que foram importadas para o
Brasil por pensadores e estudiosos (SCHNEIDER, 2004, p. 88). Segundo esse autor,
essas idias importadas, como sustentabilidade, enfoque local e territorial, atividades rurais
no agrcolas e inter-relaes entre o rural e o urbano, junto aos temas genuinamente
domsticos, como agricultura familiar (que, na nossa opinio, est tambm fortemente
atrelada ao debate, principalmente, nos pases europeus), Reforma Agrria e setor agro-
exportador marcariam a pauta sobre o rural e o agrrio na atualidade, no Brasil.
Segundo Schneider (2004), fora do pas, o debate sobre desenvolvimento rural se
centraria em quatro elementos principais: a erradicao da pobreza rural, a questo do
protagonismo dos atores sociais e sua participao poltica, o territrio como unidade de
referncia e a preocupao central com a sustentabilidade (p. 94). Seguindo os
98
argumentos do autor, no Brasil, dois autores sintetizariam o esforo por definir o que
seria o desenvolvimento rural.
Por um lado, Jos Eli da Veiga, para quem o desenvolvimento rural estaria ligado
valorizao e fortalecimento da agricultura familiar, diversificao das economias dos
territrios, ao estmulo ao empreendedorismo local e formao de arranjos institucionais
locais, fruto do impulso do Estado (SCHNEIDER, 2004, p. 97).
Por outro lado, Zander Navarro, para quem a noo de desenvolvimento rural se
circunscreveria ao seu uso prtico e normativo, apenas caracterizando as estratgias e
aes do Estado, para melhorar as condies de vida no meio rural (SCHNEIDER, 2004,
p. 97).
Em todos os casos, tanto no Brasil como no exterior, o enfoque territorial assume
um importante destaque, no debate sobre o desenvolvimento rural.
A emergncia da abordagem territorial do desenvolvimento rural
pressupe que o nvel adequado de tratamento analtico e conceitual dos
problemas concretos deva ser o espao de ao em que transcorrem as
relaes sociais, econmicas, polticas e institucionais. Esse espao
construdo a partir da ao entre os indivduos e o ambiente ou contexto
objetivo em que esto inseridos. Portanto, o contedo desse espao
entendido como o territrio. Mas no se trata apenas do entendimento
terico e abstrato, pois esta perspectiva tambm prope que as solues
e respostas normativas aos problemas existentes nesses espaos
encontram-se nele mesmo. (SCHNEIDER, 2004, p. 97)
O territrio passa a ser a unidade de referncia para o desenvolvimento rural
dentro de um Estado que sofre intensos questionamentos acerca das suas aes, que
reorienta suas funes e que reorganiza, descentralizando, os poderes que lhe competem.
Ao mesmo tempo, o territrio serve como ncora diante da fluidez caracterstica da
globalizao.
O territrio como elemento importante do desenvolvimento ganha impulso
tambm com os estudos sobre a Terceira Itlia, os quais mostram como seu sucesso
reside, em boa parte, na forte identificao das empresas e dos agentes econmicos, com
99
os territrios em que estavam localizados [...] os territrios passam a ser agentes de
transformao social e no um mero suporte de recursos fsicos (SCHNEIDER, 2004, p.
104).
Por conseguinte, os territrios se entenderiam como
[...] espaos organizadores de funes econmicas, onde se iniciam,
desenvolvem-se e se potencializam processos relacionais de estruturao
produtiva, originando materialidades econmicas particulares em cujo
contexto de funcionamento as referncias de ordem local podem ser
significativas. (REIS apud SCHNEIDER, 2004, p. 104)
Todo este debate percola as discusses sobre o desenvolvimento rural, nos ltimos
anos, substituindo os enfoques setoriais e dando maior relevncia complexidade social e
econmica do meio rural acima da tradicional diviso entre urbano e rural, ou seja,
tomando o territrio como mbito privilegiado para buscar uma nova forma de
desenvolvimento para o meio rural.
Mas, como esse territrio do desenvolvimento territorial? Schneider aponta que
o territrio teria um sentido conceitual e heurstico, relacionado com a apropriao e
dominao que os indivduos fazem do espao onde transcorre sua sociabilidade, porm,
com esse sentido, no poderia ser utilizado para fins normativos e operacionais, uma
vez que
[...] o uso normativo do territrio requer ponderaes. Primeiro, deve-se
reconhecer que no possvel uma adaptao pura e simples do seu
sentido conceitual e analtico para fins normativos e operacionais, h que
fazer mediaes e adequaes. Segundo, como referido, o pragmatismo
prudente parece recomendar aos usurios no-acadmicos que deixem de
lado as questes tericas e heursticas e passem a utilizar o territrio ou a
abordagem territorial na perspectiva do desenvolvimento rural. Nessa
perspectiva [...] a abordagem territorial assume a funo de uma
ferramenta para se pensar o planejamento e a interveno no tecido
social a partir de alguma escala, quer seja local, regional, microrregional,
etc. Neste caso, o territrio passaria a ser uma unidade de referncia, um
nvel de operao e agregao adequado para operar o planejamento de
aes governamentais e polticas pblicas que promovam mudanas e
transformaes mltiplas no espao social. Esta definio conferiria
utilidade normativa e prtica ao territrio, passando-se a entend-lo
100
como a unidade de referncia para a implementao e gesto das aes
intervencionistas. (SCHNEIDER, 2004, p. 110)
Em outro texto, Schneider e Roni (2005) retomam essa idia da cesura entre o
conceito de territrio e seu sentido normativo. Nas palavras dos autores:
Como se sabe, o conceito de territrio tem um sentido terico definido
na geografia e, nesta disciplina, pelo menos mais recentemente, o seu
retorno e uso corrente no tem um sentido instrumental emprico ou
normativo. Isto no significa que sua utilizao por outras disciplinas ou
finalidades esteja interditado, apenas requer que o uso do territrio seja
realizado observando-se as mediaes adequadas e apontando os
indicadores e mtodos utilizados na sua operacionalizao. Neste
sentido, vale salientar que neste trabalho o emprego do termo territrio
ou abordagem territorial no tem o mesmo sentido daquele que os
gegrafos lhe atribuem, pois est sendo empregado de modo
instrumental visando operacionalizar um recorte que poder ser utilizado
futuramente como subsdio anlise territorial. (SCHNEIDER; RONI,
2005, p. 10)
Percebemos o esforo por mostrar que, no campo do desenvolvimento, o
territrio, o territorial, uma abordagem que no poderia carregar com o peso
heurstico e conceitual do territrio utilizado pela Geografia, j que o propsito da
abordagem territorial ser funcional como poltica de planejamento. Em Schneider e
Tartaruga (2005), no marco de uma discusso ampla e profunda sobre a categoria
territrio na geografia
55
, os argumentos so similares:
Na perspectiva disciplinar da geografia, contudo, o territrio assume uma
conotao menos instrumental e se liga inequivocamente discusso da
projeo espacial do poder. Percebe-se assim, que a forma como
55
Uma discusso que podemos encontrar tambm, de forma muito ampla e sistemtica, no trabalho O
mito da desterritorializao. Do fim dos territrios multiterritorialidade, de Rogrio Haesbaert (2004),
especialmente no captulo 2. Para complementar esse panorama sobre o territrio em sua relao com os
movimentos sociais, consultar os diversos artigos agrupados na seo Debates, da revista OSAL n 16 de
2005, dedicada ao tema Territrio e movimentos sociais (2005, p. 249-306).
101
tratado o territrio diferencia-se substancialmente do debate sobre a
abordagem territorial do desenvolvimento rural. (p. 2)
E mais adiante, no mesmo texto, os autores salientam que
[...] o territrio passa a ser utilizado numa perspectiva de
desenvolvimento; ou seja, como uma varivel a ser considerada quando
se pretende fazer algum tipo de interveno sobre o espao e as
populaes que resultem em alteraes do quadro existente. Desse
modo, a abordagem territorial do desenvolvimento pressupe a ao
sobre o espao e a mudana das relaes sociais nele existentes.
Portanto, seus objetivos so, prioritariamente, instrumentais e prticos e,
por esta razo, no se pode reivindicar ou reclamar das perspectivas ou
abordagens territoriais por serem a-tericas, pois foi exatamente com
esta finalidade que foram elaboradas. (p. 15)
56
Os trs textos apresentados expem com clareza o estado do debate sobre a
abordagem territorial do desenvolvimento rural. Alm disso, ilustram diafanamente os
termos em que se incorpora a noo de territrio no tipo de desenvolvimento rural que
vem sendo elaborado e implementado, no Brasil e na Amrica Latina, em geral, e que se
admite tributrio de modelos de desenvolvimento como o da Terceira Itlia.
O territrio do desenvolvimento territorial rural seria, nessa viso, um territrio
que se entende como instrumento base para a elaborao e implementao de polticas
pblicas. O planejamento territorial demandaria categorias geis e funcionais, para
promover o desenvolvimento rural. Categorias afinadas com a dinmica scio-econmica
vigente. Isso o que transparece, na tentativa de desarraigar a abordagem territorial do
territrio como categoria. Numa sociedade em que o desenvolvimento no representa
nenhuma mudana expressiva, somente a reproduo do sistema, as categorias que lhe
56
Apesar de sua aposta pela diferenciao entre territrio e abordagem territorial, ao longo do texto, no
final do trabalho os autores afirmam que [...] possvel recorrer ao territrio como conceito e, ao mesmo
tempo, reter algumas das sugestes que advm da abordagem territorial para empreender a anlise de
processos de mudana social. Trata-se de uma tentativa de promover um dilogo entre a acepo
heurstica que vem da geografia e a noo instrumental das abordagens territoriais (SCHNEIDER;
TARTARUGA, 2005, p. 19). No entanto, no se apontam caminhos claros sobre como isso se
materializaria. Talvez novas pesquisas por parte desses autores possam nos trazer esclarecimentos acerca
da tentativa de aproximar esses dois aspectos.
102
do consistncia so buriladas para esse fim, eliminando as faces que no se ajustam a esse
objetivo.
O territrio normativo do desenvolvimento territorial rural uma categoria
aplainada, reduzida a instrumento tcnico de planejamento. A multiplicidade de sentidos
que expressa, de facetas que incorpora e de interpretaes que acumula faz do territrio
uma categoria analtica muito rica e complexa, no entanto, segundo os autores
trabalhados, uma categoria imprestvel para a elaborao e implementao de polticas
pblicas.
O(s) conflito(s) que indispensavelmente atravessa(m) e explica(m) o territrio (que
podemos defini-lo sumariamente como espao em disputa) no (so) funcionais,
segundo a concepo do desenvolvimento territorial rural, para planejar um
desenvolvimento que serve para a reproduo do capital e para manter a ordem social. O
capital se reproduz com e sem conflito
57
, todavia, o planejamento para o desenvolvimento
leva embutida a consolidao de certa ordem social, o que requer certa estabilidade. Para
traar uma poltica de desenvolvimento, preciso (ou como mnimo desejvel) esterilizar
os conflitos que possam questionar a legitimidade e a absurdidade da lgica capitalista. O
territrio instrumental da abordagem territorial est cortado medida das necessidades de
controle social e reproduo capitalista.
Voltemos aos textos e, principalmente ao texto de Schneider e Roni (2004), para
ver com detalhe como esse territrio normativo que os autores apontam como
instrumento prioritrio para o desenvolvimento rural. Nesse documento, os autores
preconizam uma metodologia que incorpora aspectos territoriais para uma definio do
rural mais acurada e capaz de melhorar a eficincia das polticas de desenvolvimento rural.
Nesse sentido, propem a metodologia territorial escalar hierarquizada (TEH).
Trata-se de uma metodologia inspirada nos trabalhos da Organizao de Cooperao e de
Desenvolvimento Econmico (OCDE) e de Jos Eli da Veiga, a qual, segundo os autores,
deve ser tomada como preliminar, porm, em funo dos resultados obtidos na sua
57
No trabalho Rivalidad imperialista en frica? el Control Caltan, la guerra del Congo y el Geniocidio
Rwands, Juan Arellanes (2005) mostra como o capital se reproduz no meio de diversas guerras africanas.
103
aplicao, para os estados do Rio Grande do Sul e do Paran, com um demonstrado
potencial explicativo (SCHNEIDER; RONI, 2005, p. 31). Em que consiste a TEH?
A TEH seria uma metodologia para, a partir de critrios territoriais, diferenciar
municpios e microrregies rurais das urbanas, de forma a poder implementar polticas de
desenvolvimento rural sobre os territrios mais adequados. Dessa forma, os autores
partem da diviso municipal vigente e estabelecem dois parmetros de corte para um
municpio ser considerado rural: uma densidade demogrfica de menos de 80 hab/Km,
combinada com uma populao inferior a 100.000 habitantes. Numa segunda etapa,
tomam a diviso microrregional e somam a quantidade de populao rural que tem uma
determinada microrregio, classificando o resultado em microrregio essencialmente
rural (mais de 50% da populao habitando municpios rurais), microrregio
relativamente rural (entre 15% e 50% da populao habitando em municpios rurais) e
microrregio essencialmente urbana (menos de 15% da populao habitando em
municpios rurais)
58
.
O que os autores nos apresentam, com a construo da metodologia TEH, resulta
paradigmtico de uma das faces do processo de elaborao de polticas pblicas de
desenvolvimento: os indicadores escolhidos, na sua pretensa objetividade e simplicidade,
perdem a relao com o real, tornando-se variveis e instrumentos facilmente
equacionveis, nas anlises e propostas que acrescentam a distncia com os processos e as
necessidades do mundo real. A simplificao das categorias de partida gera polticas
pblicas que no abordam os problemas mais decisivos. Isso acontece com o territrio
59
.
Contudo, segundo os autores,
[...] a presso antrpica, percebida a partir da varivel densidade
demogrfica, constitui-se em indicador judicioso acerca do que ocorre na
dinmica social, ocupacional, econmica, poltica e cultural de um dado
territrio, possvel acreditar que se esteja delineando uma referncia
importante para resolver, a um s golpe, o desafio de superar os limites
analticos-conceituais e prtico-normativos que permitiro a utilizao da
58
Essa metodologia est muito prxima da que utiliza a SDT, no Brasil, para delimitar o que seriam os
Territrios Rurais: uma densidade de at 80 hab./km e uma populao total mdia por municpio de at
50.000 habitantes.
59
Sobre a palavra escalar do nome, os autores no abordam o que significaria, ou como eles a entendem.
104
abordagem territorial nos estudos e nas aes de desenvolvimento rural.
(SCHNEIDER; RONI, 2005, p. 33)
O territrio se simplifica em mera presso antrpica. A dinmica social,
ocupacional, econmica, poltica e cultural de um territrio, segundo essa viso, poderia
ser captada pela densidade demogrfica. Atravs da utilizao desse indicador da
densidade demogrfica, o territrio analtico-conceitual complexo, cheio de facetas
(econmica, cultural, poltica etc.) seria apreendido e colocado disposio da eficincia
das polticas pblicas, revelando seu potencial prtico e normativo.
O reducionismo que sofre a categoria de territrio, nessa perspectiva, induz
elaborao de polticas pblicas para o meio rural que tomam o territrio como simples
depositrio da interveno, como receptor de uma ao mais bem direcionada, j que
agora se conheceria melhor onde se localiza, graas aos indicadores utilizados, o
verdadeiro meio rural. Mero receptor, porque o territrio definido a partir da densidade
demogrfica no um territrio carregado de interaes homem-meio, porque perde a
mirade de relaes entre a sociedade e a natureza, no considera que o territrio est no
cerne da dinmica social.
Existe outra dimenso que se perde nessa considerao normativa do territrio: o
conflito. O territrio est relacionado com disputa na apropriao do espao, portanto,
com interesses conflitantes que convergem num mesmo espao. A apropriao do espao
por um grupo ou indivduo entra em disputa com as aspiraes de outro grupo ou
indivduo.
No meio rural brasileiro, os conflitos envolvendo a apropriao da terra so
inumerveis e se retrotraem poca da colonizao. Mais tarde, a criao da propriedade
privada da terra, em 1850, com a promulgao da Lei de Terras, marca um salto
qualitativo na expanso dos conflitos. Os conflitos vo mudando de protagonistas nesses
mais de 150 anos (sem-terra, proprietrios, posseiros, grileiros e Estado), no entanto,
continuam a se multiplicar por todo o pas.
105
Nos ltimos 20 anos, a criao de uma ingente quantidade de movimentos sociais
rurais, que lutam por terra, revela a vigncia dos conflitos no campo
60
. Conflitos que
perpassam as relaes de propriedade, o domnio poltico, o controle econmico, o
reparto dos lucros etc. Conflitos que definem a dinmica do meio rural muito mais que a
busca conjunta pelo desenvolvimento atravs de uma participao esvaziada de sentido e
de objetivo.
O territrio definido por critrios demogrficos como rural, o qual vai ser o fulcro
das novas polticas de desenvolvimento rural, um territrio que esconde o conflito, que
o elimina da anlise, sem resolv-lo. O territrio vira uma varivel tecnicamente impoluta
que responde bem planificao no sentido de oferecer uma localizao melhor definida
e mais exata e no sentido de oferecer espaos homogneos, para receber as polticas
pblicas elaboradas previamente.
No trabalho de Schneider e Tartaruga (2005) anteriormente citado, o otimismo
acerca de um desenvolvimento territorial rural que assuma o territrio como abordagem
territorial instrumental no deixa de apontar algumas limitaes a esse enfoque. Entre
elas, encontramos uma relacionada com o conflito.
O ltimo obstculo em relao abordagem territorial do
desenvolvimento diz respeito ao conflito, considerado como um
resultado do modo de interao entre indivduos, grupos ou
coletividades que pressupe divergncias em relao ao acesso a recursos
e embates nos processos decisrios. Mesmo que existam situaes
incontornveis, o que no raro, a abordagem territorial do
desenvolvimento rural deve ser capaz de criar e proporcionar instncias
para o debate das demandas entre os diversos atores de um territrio.
Pior do que tentar evitar e suprimir o conflito social no perceber que
sua existncia faz parte do processo. (p. 23)
Pela brevidade do apontamento, que no est mais amplamente trabalhado ao
longo do texto, resulta difcil pronunciar-se sobre o que os autores entendem por conflito.
No entanto, retomamos outra passagem que nos ajuda a esclarecer esse particular,
60
Nos trabalhos de Bernardo Manano Fernandes, A formao do MST no Brasil (2000), e de Edvaldo
Carlos de Lima, Os movimentos sociais de luta pela terra no Pontal do Paranapanema: disidncias e
dinmica territorial (2006) podemos ver essa profuso de movimentos.
106
relacionando participao e conflito. Quando analisam a questo da participao referente
ao desenvolvimento rural, Schneider e Tartaruga (2005) se situam ao lado de diversos
autores (Zander Navarro, Jos de Souza Martins e Ricardo Abramovay), que consideram
que a participao no atinge os resultados esperados em funo da debilidade poltica das
organizaes representativas dos atores do meio rural, da tendncia anomia nos
movimentos sociais ou pela existncia de configuraes de poder j existentes (p. 22).
Podemos entender, portanto, que a participao est travada fundamentalmente por culpa
da inoperncia ou da falta de disposio dos movimentos sociais e outras organizaes.
Com esse entendimento da participao, o que os autores admitem a
possibilidade de um foro de discusso onde o conflito possa ser exposto e resolvido com
a boa vontade de todas as partes. Em nenhum caso, na ordem social vigente, pode existir
uma arena desse tipo, onde fosse possvel resolver questes como a subjugao e a
explorao de uns grupos sociais sobre outros. O desenvolvimento no um instrumento
revolucionrio, um instrumento de controle social e reproduo do capital, de sorte que
qualquer participao proposta mergulha no horizonte achatado do possvel, que
tentaria resolver conflitos superficiais (onde fazer uma estrada, propor um projeto para
iluminao de um bairro rural ou para instalar resfriadores de leite etc.), em nenhum caso
conflitos estruturais relacionados com as estruturas de dominao existentes na sociedade.
Na anlise que fazemos, no Captulo 7, do Territrio Rural que se cria no Pontal
do Paranapanema, extremo oeste paulista, percebemos isso com clareza. O foro de
discusso criado para debater o rumo do desenvolvimento, no Territrio, est integrado
s por uma parte dos atores sociais do Pontal, notadamente instituies pblicas,
sindicatos de trabalhadores rurais e movimentos sociais, e no se coloca em pauta um dos
entraves maiores na regio, o conflito fundirio. Que tipo de desenvolvimento pode levar-
se a um Territrio como o Pontal, se no se discute o que fazer com as inmeras terras
griladas e improdutivas l existentes? Trata-se apenas de um exemplo concreto, mas nos
parece indicativo de como se subtrai o conflito dos foros participativos do
desenvolvimento.
A participao neles, portanto, podemos afirmar que no est orientada
transformao social, nem menos emancipao social, porque no se pensa nem se
107
permite antagonistamente. Se os foros de participao que os novos modelos de
desenvolvimento promovem poderiam ser lugares onde discutir projetos diversos e, em
alguns casos, antagnicos, na verdade, esses foros chocam contra mltiplos empecilhos
financeiros, polticos, administrativos e culturais, que os esvaziam de sentido. Apenas a
legitimao do status quo vigente, ou de reformas mnimas que o atualizam, sobrevive a
todos os entraves existentes. Qualquer reforma estrutural no tem visos de surgir de uma
participao que decide sobre temas restritos, inofensivos para o sistema, e que mantm a
assimetria de correlao de foras que existe na sociedade em geral, se no de iure, sim de
fato.
O territrio do desenvolvimento territorial rural aplaina os conflitos entre grupos,
entre classes, substituindo-os por uma suposta comunho de interesses, que tem no
desafio do desenvolvimento seu principal elemento aglutinador. O desenvolvimento do
territrio (seja um municpio, uma regio, um estado ou at a nao) vira divisa para
todos, superando a dissenso entre interesses divergentes, em geral. Essa a utopia
reificada do desenvolvimento territorial: uma sociedade afinada com seu territrio, sem
conflitos essenciais entre os grupos que a formam, que se proponha dotar esse territrio
de qualidades insuperveis, para concorrer no mercado (local, nacional ou internacional)
com outros territrios.
O paroxismo dessa viso se atinge na confuso entre pblico e privado provocada
pelo desenvolvimento territorial. No subitem anterior, a partir do trabalho de Cocco,
Galvo e Silva (1999), j apontvamos como o territrio do desenvolvimento territorial
ganha uma conotao de espao pblico que no tinha a empresa fordista anterior.
O deslocamento da empresa fordista, como eixo organizador do desenvolvimento,
para o territrio dos distritos industriais, significaria, ao mesmo tempo, o deslocamento da
apropriao do espao privadamente para uma valorizao do territrio de forma pblica.
O territrio, base das novas estratgias produtivas, seria um novo bem pblico que
contribui para o desenvolvimento, mobilizando a populao em torno de uma identidade
territorial existente ou criada.
Produzir, concorrer, submeter a identidade territorial ao processo de produo
capitalista, numa excelente manobra de prestidigitao, transformam-se, segundo essa
viso, em questes do mbito pblico. A esfera tradicional do privado coloniza quase
108
totalmente a esfera do pblico, numa mistificao interessada. Unir a populao em prol
de um desenvolvimento capitalista que se funda na concorrncia e na busca do lucro, e,
portanto, no aprofundamento das diferenas e das desigualdades, converte-se
inopinadamente na nova face do pblico. A reinveno do pblico se alicera num
territrio cerceado, palco de um arremedo de pacto social que entrega lgica e aos
interesses privados a organizao e controle da sociedade, em troca de promessas,
geralmente no cumpridas, de mais produo, mais emprego, mais consumo, melhor
qualidade de vida.
A utopia reificada do desenvolvimento territorial aprofunda, pois, a colonizao da
poltica, do espao pblico, pela economia, pelo privado. Os conflitos, o debate, as
alternativas verdadeiramente diferentes, os antagonismos, segundo tal interpretao,
devem ser ignorados em funo de um destino mais elevado, o desenvolvimento do
territrio. Isso seria um anseio geral da populao, por conseguinte, uma questo pblica.
As estratgias de controle social que constituem e perpassam o discurso e as
prticas do desenvolvimento (e que veremos, com especial ateno, no prximo captulo)
conseguem, num passe de mgica, que esse desejo pblico da populao seja
apropriado privadamente: o desenvolvimento, longe do sentido que se constri,
relacionado com progresso, com avano positivo, dista muito de ser uma estratgia de
melhora geral da qualidade de vida, para configurar-se como uma forma de controle social
que mascara estratgias privadas de reproduo e acumulao do capital.
Nesse contexto, o territrio integrado como mais um recurso econmico. Tanto
no desenvolvimento territorial rural como nos seus antecedentes (especialmente a
Terceira Itlia), podemos ver que o territrio incorporado como uma varivel que deve
valorizar-se, para obter um bom desempenho econmico e capacidade de concorrer no
mercado.
Vejamos alguns trabalhos nesse sentido. Nos textos O capital social dos territrios:
repensando o desenvolvimento rural, Desenvolvimento territorial rural e capital social e
Representatividade e inovao, Ricardo Abramovay (2000b, 2002 e 2005,
respectivamente) apresenta uma concepo de territrio, que, apesar de incorporar
aspectos diversos, orientada exclusivamente para melhorar o desempenho econmico
109
do territrio, como se isso bastasse para assegurar a reduo de desequilbrios ou um
reparto eqitativo dos lucros.
Segundo este autor, [u]m territrio representa uma trama de relaes com razes
histricas, configuraes polticas e identidades que desempenham um papel ainda pouco
conhecido no prprio desenvolvimento econmico (ABRAMOVAY, 2000b, p. 388).
Somente com os estudos da Terceira Itlia comea a ser examinado o territrio como
resultado de formas especficas de interao social, da capacidade dos indivduos, das
empresas e das organizaes locais em promover ligaes dinmicas, capazes de valorizar
seus conhecimentos, suas tradies e a confiana que foram capazes, historicamente, de
construir (ABRAMOVAY, 2000b, p. 388).
O territrio, portanto, aparece claramente na viso de Abramovay como uma
construo social que vai alm do fsico
61
, para priorizar as relaes sociais, as instituies
ou a identidade e sua imbricao com o territrio. Nessa perspectiva, o territrio se
constri em funo da
capacidade dos atores de estabelecer relaes organizadas mercantis e
no mercantis que favoream no s a troca de informaes e a
conquista conjunta de certos mercados, mas tambm a presso coletiva
pela existncia de bens pblicos e de administraes capazes de
dinamizar a vida regional. (ABRAMOVAY, 2002, p. 9)
Ou seja, a prioridade na construo do territrio melhorar sua capacidade para
competir com outros territrios, para promover a produo, o emprego, para vender mais
e melhor. O territrio se converte num recurso que deve ser valorizado e vendido.
No caso dos territrios rurais, especialmente, existem ativos e processos
especficos cuja valorizao supe uma ao coordenada: o caso tanto
do aproveitamento de amenidades naturais e do patrimnio histrico,
como da colocao em mercados dinmicos dos produtos, dos
conhecimentos produtivos tradicionais, das habilidades artsticas,
culinrias e da prpria tradio folclrica de uma certa populao.
(ABRAMOVAY, 2005, p. 3)
61
[u]m territrio no consiste simplesmente em atributos naturais (ABRAMOVAY, 2002, p. 9).
110
Quanto mais identidade, institucionalidade, cultura ou capital humano, mais
possibilidades de desenvolvimento. Porm, que tipo de desenvolvimento? Aquele baseado
na concorrncia, no consumo, no lucro. Aquele que no enfrenta as assimetrias existentes
(de poder, de recursos, de dinheiro) e que vem fracassando h 50 anos.
Outro autor destacado no estudo do enfoque territorial do desenvolvimento, no
Brasil, Jos Eli da Veiga. Abordamos trs dos seus textos, com o intuito de apreender o
sentido que ele d ao territrio: Desenvolvimento territorial do Brasil: do entulho
varguista ao zoneamento ecolgico-econmico (2001), A face territorial do
desenvolvimento (2002a) e O Brasil rural tambm precisa de aes afirmativas (2002b).
Um dos argumentos que percorrem os textos analisados consiste na necessidade
de rever o territrio rural brasileiro para lhe oferecer uma estratgia de desenvolvimento
acorde com sua importncia, dimenso e localizao. Nesse sentido, em Veiga (2001),
encontramos um esforo por explicitar como o meio rural brasileiro muito maior do
que as estatsticas oficiais mostram e com dinmicas que so pouco conhecidas, mas que
permitem pensar que o meio rural muito mais ativo do que se pensa.
Frente a essa constatao, Veiga (2001) aponta a necessidade de conhecer bem
essas dinmicas, para poder propor estratgias de desenvolvimento rural que ofeream
possibilidades para a sobrevivncia dos municpios de predomnio rural. Contudo, essas
estratgias devem partir de um aprofundado conhecimento do territrio, da articulao
entre as diferentes administraes (municipal, regional, estadual e federal) e de um apoio
pblico que ajude a desencadear o processo de desenvolvimento. Com efeito,
[...] [necessrio] um arranjo institucional que ajude as iniciativas de
articulao intermunicipal a diagnosticar os principais problemas rurais
de suas respectivas microrregies, planejar aes de desenvolvimento
integrado, e captar recursos necessrios sua execuo. Trata-se de
encorajar os municpios rurais a se associarem com o objetivo de
valorizar o territrio que compartilham, fornecendo s associaes os
meios necessrios ao desencadeamento do processo. Ou seja, o papel do
governo federal e dos governos estaduais deve ser o de estimular
iniciativas que no futuro possam ser auto-financiadas, mas que
dificilmente surgiro, ou demoraro muito para surgir, se no houver
empurro inicial. (VEIGA, 2001, p. 18)
111
Apesar da dificuldade em conhecer por que alguns territrios tm xito nas suas
estratgias de organizao e produo (VEIGA, 2002a), a importncia do territrio em
exemplos bem sucedidos de desenvolvimento, como o caso da Terceira Itlia, ou em
certas polticas de desenvolvimento consolidadas, como da OCDE ou da Unio Europia,
leva ao autor a considerar pertinente a abordagem territorial, ainda que com algumas
ressalvas sobre se o desenvolvimento territorial seria apenas uma nova moda (VEIGA,
2002a, p. 17-18).
Segundo o autor, o territrio dentro dessa estratgia de desenvolvimento seria
como uma marca, um produto que deve ser bem desenhado e publicitado, para ser bem
vendido. Portanto, seria importante a
[...] construo de uma imagem de marca de identificao do territrio,
da mesma forma que uma empresa elabora cuidadosamente um smbolo
que a ajude a fidelizar uma clientela, ou conquistar um novo segmento de
mercado. Por isso, a valorizao do patrimnio natural e histrico-
cultural muito mais um processo de construo do que uma herana.
fundamental que o maior nmero de atores se engaje nessa valorizao.
No somente as pessoas, mas, sobretudo, as empresas, que devem ser
incentivadas a investir no plano simblico como forma de ancor-las ao
territrio. (VEIGA, 2004b, p. 90)
De novo, encontramos essa identificao do territrio com um produto, um
recurso. A proposta de definir melhor o que rural e de localiz-lo com maior fidelidade
acaba numa proposta de desenvolvimento centrada no fomento de um
empreendedorismo capaz de explorar as vantagens comparativas e competitivas dos
territrios (VEIGA, 2002b, p. 93). Uma reduo do que comporta o territrio apenas
para sua face econmico-mercantil.
Muito prximos das concepes de Abramovay e Veiga, Schejtman e Berdegu
(2004) estabelecem um roteiro quase idntico, a partir da complexidade que a
incorporao da categoria territrio traz para a elaborao e implementao de polticas
de desenvolvimento at uma articulao normativa do territrio apenas na sua face
mercadolgica.
112
O territrio como construo social [...] significa conceber o territrio
no como um espao fsico objetivamente existente, mas como um
conjunto de relaes sociais que do origem e, ao mesmo tempo,
expressam uma identidade e um sentido de propsito compartilhados
por numerosos agentes pblicos e privados (ainda que tal construo
supe muitas vezes transitar por processos de conflito e negociao).
essa identidade a que permite dar sentido e contedo a um projeto de
desenvolvimento de um espao determinado, a partir da convergncia de
interesses e vontades. (SCHEJTMAN; BERDEGU, 2004, p. 29,
traduo nossa).
Como em todas as acepes que estamos analisando, o territrio considerado
para alm de sua dimenso fsica. Existe um esforo generalizado por entender o
territrio como parte integrante das relaes sociais e no apenas substrato fsico. O
territrio uma construo social, so relaes sociais, aglutina uma identidade,
segundo nos dizem Schejtman e Berdegu, na citao anterior.
Todavia, esse esforo por apresentar um territrio com uma dimenso ampla
conduzido em direo a um horizonte estreito: a reproduo e acumulao de capital. O
territrio e os elementos que aglutina so encaixados num modelo de desenvolvimento
capitalista que reduz seu significado a termos mercantis. O exemplo que Schejtman e
Berdegu (2004, p. 33) oferecem sobre a relao entre cultura e identidade territorial deixa
claro a orientao que o territrio obtm, nesse enfoque do desenvolvimento territorial
(Quadro 2).
113
Quadro 2. A venda da cultura e da identidade como estratgia de desenvolvimento territorial
Fonte. Ray apud Schejtman e Berdegu (2004, traduo nossa).
O territrio e sua cultura, vendendo-se embutido nos produtos que oferece, ou a
construo de uma identidade territorial (marca) para se auto-promocionar melhor, so
estratgias destacadas para atingir o sucesso nas cartilhas de desenvolvimento territorial
rural. Uma retrica da complexidade e da inovao (territorial) combinada com uma
CULTURA E IDENTIDADE TERRITORIAL
Ray (1998) introduz o conceito de economia da cultura (culture economy) como um
possvel enfoque do desenvolvimento rural baseado na (re)valorizao de um espao dado, a
partir de elementos de sua identidade cultural. Trata-se de iniciativas nas quais atributos
culturais de uma localidade determinada se constituem no elemento chave para melhorar as
condies de vida rural. Esses atributos (markers) incluem: alimentos tradicionais, idiomas
regionais, artesanatos, folclore, artes visuais e teatro, referncias literrias, lugares histricos
ou pr-histricos, paisagem e sus flora e fauna associadas, entre outros. Nesse marco,
existiriam dois roteiros atravs dos quais a economia da cultura pode constituir-se num
elemento do desenvolvimento territorial:
No roteiro 1, o territrio consegue inserir a cultura/territrio dentro de produtos, como no
caso da denominao de origem controlada que converte origem geogrfico em identidade
de produto. A mediao de entidades reguladoras externas (governo, acordos comerciais)
converte esse produto em propriedade intelectual do territrio. No roteiro 2, os atributos
existentes ou a serem descobertos constituem a base da construo da identidade territorial
que, uma vez consolidada, permite promover o territrio e impulsionar suas iniciativas
estratgicas a respeito do mundo exterior com maior efetividade que como parte das
estruturas poltico-administrativas formais das que formam parte. Sob determinadas
condies, pode ser um roteiro intermdio na direo de conseguir resultados similares aos do
roteiro 1.
1
Territrio com
identidade
2
Identidade de
produo
O territrio
controla o
impacto
econmico
Territrio com
atributos
culturais
prprios
Identidade
territorial
construda
Promoo
extralocal do
territrio
114
prtica da mesmice (de mercado). A pluralidade cultural e territorial ao servio da
monotemtica reproduo e acumulao do capital.
Observando as contribuies desses autores, todos eles na linha de um
pensamento otimista com o futuro do meio rural, percebemos com clareza quais so as
referncias que serviram para elaborar o tipo de desenvolvimento territorial rural que se
promove, a partir do MDA, atravs de sua SDT, que expusemos amplamente, nos
subitens anteriores.
A definio de territrio oferecida pelo documento Referncias... (2003a) e as
propostas prticas para o desenvolvimento, que adotam um enfoque territorial, como o
PRONAT, repetem a mesma divergncia entre aproximao terica complexa (territrio
conceitual e heurstico) e uso de um territrio-recurso na prtica (territrio normativo e
operacional).
A definio de territrio (teoricamente impecvel) apontada por esse documento :
[Territrio] um espao fsico, geograficamente definido, geralmente
contnuo, compreendendo cidades e campos, caracterizado por critrios
multidimensionais, tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a
cultura, a poltica e as instituies, e uma populao, com grupos sociais
relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por
meio de processos especficos, onde se pode distinguir um ou mais
elementos que indicam identidade e coeso social, cultural e territorial.
(MDA, 2003a, p. 34)
Articulado com ela, um tratamento do territrio na elaborao de polticas de
desenvolvimento que considera a integrao produtiva e a utilizao competitiva dos
recursos produtivos como meios que permitem a cooperao e co-responsabilidade ampla
de diversos atores sociais, que promove a diversificao econmica dos territrios,
reconhecendo que a importncia dos encadeamentos de agregao de valor, mas sempre
quando articulados ao territrio em uma economia que intrinsecamente multisetorial
(MDA, 2003a, p. 31-32), isto , um tratamento meramente operacional, o que acaba
querendo dizer: funcional ao controle social e reproduo do capital.
115
Sob esse territrio cheio de desdobramentos dos discursos, temos o territrio
tcnico da prtica, restringido valorizao do capital sob parmetros novos. Na Figura 3,
recopilamos diversas caractersticas do territrio do desenvolvimento territorial rural.
Figura 3. Caractersticas do territrio do desenvolvimento territorial rural
Fonte. Organizao prpria (2005).
A distncia entre os discursos e as prticas do desenvolvimento no pode
justificar-se como erros que podem ser solucionados, como fracassos imputveis a falhas
no planejamento ou a imprevistos conjunturais. Essa distncia reflete uma sistemtica e
minuciosa construo de saber que funciona como estratgia de controle social, ou seja,
com desdobramentos claros de dominao. A qualidade do discurso construdo no
mbito das instituies internacionais e transmitido por instncias de poder de todas as
escalas tamanha, que os resultados ficam em um segundo plano, permitindo a seus
responsveis eludir qualquer responsabilidade no processo.
No prximo captulo, centramo-nos nessa dimenso de controle social do
desenvolvimento, a partir da rede de saberes e poderes que se tecem em torno dele.
ncora diante da
fluidez do global
Esterilizado de
conflitos
Recurso econmico
de localizao e
produo
O TERRITRIO DO DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL RURAL
Varivel tcnica
distanciada do real
Proposta no
setorial
No contexto de um
Estado em
reformulao
Sim normativo
No conceitual
Arena de consensos que
no desafiam a estrutura
de dominao existente
Vendido junto cultura
no artesanato, folclore,
gastronomia, festas
populares etc.
Identidade territorial
sem conflito entre
grupos sociais
Definido por
critrios estatsticos
116
CAP. 2: A LEITURA DO DESENVOLVIMENTO COMO ESTRATGIA...
117
CAPTULO 2
A LEITURA DO DESENVOLVIMENTO
COMO ESTRATGIA DINMICA DE
CONTROLE SOCIAL
Se eu tivesse certeza de que uma pessoa
estava vindo a minha casa com a inteno
consciente de me fazer bem, correria o
mais depressa possvel para me salvar...
com medo de que alguma parte desse bem
realmente me fosse feito
(Henry David Thoreau, Walden, 1854)
omo vimos, no captulo anterior, as estratgias de desenvolvimento rural,
nos ltimos 10 anos, no Brasil, apresentam continuidades significativas.
Sob conjunturas polticas, sociais e econmicas diferentes, o
desenvolvimento rural continuou fortemente arraigado na mesma slida
rede de alicerces que o desenvolvimento em geral: capital, mercado, crescimento,
modernizao e tecnologia, com a progressiva incorporao de novas dimenses, como a
identidade e o territrio.
O desenvolvimento prossegue mantendo sua fora, tanto no imaginrio coletivo
como na essncia das polticas pblicas, a despeito da seguinte espiral nada virtuosa:
implementao de estratgias de desenvolvimento promessas de melhora geral da
qualidade de vida fracassos reformulaes novas estratgias novas
promessas novos fracassos. Apesar de tudo, o desenvolvimento continua
representando uma esperana concreta e possvel. Como afirma Esteva (2000 [1992]):
C
118
O desenvolvimento ocupa o centro de uma constelao semntica
incrivelmente poderosa. No h nenhum outro conceito no pensamento
moderno que tenha influncia comparvel sobre a maneira de pensar e o
comportamento humanos. Ao mesmo tempo, poucas palavras so to
incapazes de dar substncia e significado ao pensamento e ao
comportamento (p. 61)
Ao longo deste captulo, abordamos esses paradoxos: um desenvolvimento
baseado no discurso cientfico que, no entanto, se refere a um objeto dbio, impreciso,
historicamente construdo e no naturalmente existente, marcado pelas presses do poder
e por uma racionalidade especfica (ocidental e dos pases ricos); um desenvolvimento
que, apesar de mostrar-se como instrumento eficiente, exibe uma conta de resultados com
mais perdas que ganhos, mais expectativas no cumpridas que cumpridas.
Com o foco nesses aspectos, estruturamos o captulo da seguinte forma:
considerando que o desenvolvimento uma refinada e continuamente atualizada
estratgia de controle social, apresentamos historicamente seus discursos e suas prticas,
primeiro, no mbito do desenvolvimento em geral (subitem 2.1), num segundo momento,
trabalhando especificamente o desenvolvimento rural (subitem 2.2), e finalizamos o
captulo com uma reflexo sobre as modulaes apresentadas por esse controle social,
exercido atravs do desenvolvimento (subitem 2.3).
No entanto, antes de abordar essas questes, reafirmamos nossa compreenso do
conceito de controle social como uma estratgia de dominao, de ordenao, de
fiscalizao, de adoutrinamento, enfim, de normalizao do corpo social, por meio de
mecanismos diversos, que vo desde a represso e a punio, at a sutileza do incentivo a
uma participao desprovida de sentido na res publica.
Estamo-nos referindo, portanto, ao controle social trabalhado por autores como
Deleuze (1992 [1990]), Foucault (1991 [1978]), Melosi (1992 [1990]), ou Mszros (2002
[1971]). Autores que, como veremos com maior aprofundamento, no ltimo subitem
deste captulo, desde perspectivas diversas, adotam a interpretao de um controle social
exercido verticalmente e de cima para baixo, mas atravessado, em alguns casos, ou
disfarado, em outros casos, de certa horizontalidade.
119
Parece-nos necessrio este esclarecimento inicial, j que, na literatura que aborda o
tema do desenvolvimento, assistimos recentemente a uma inverso muito sintomtica do
sentido dado ao controle social. Existe um novo paradigma de entendimento e
implementao do desenvolvimento que investe num rosto mais humano para o
desenvolvimento, prestando ateno na participao da populao, na sua identidade, no
territrio em que vive ou nos valores que a configuram.
Neste paradigma, o controle social, aproveitando a ambigidade semntica da
expresso
62
, entende-se como o controle exercido pela sociedade sobre o Estado, sobre as
polticas pbicas de desenvolvimento, enfim, controle pela sociedade e no controle sobre
a sociedade, como vinha sendo o sentido tradicional, utilizado nas cincias humanas. Em
todo caso, uma inverso conceitual que subtrai a perspectiva da dominao de cima para
baixo, e coloca no seu lugar, ancorada numa suposta construo de baixo para cima, a
co-responsabilizao de todos os grupos sociais nos rumos da sociedade, nas normas que
a regem.
Identificada essa divergncia, a seguir, oferecemos uma panormica sobre as
diferentes correntes tericas dedicadas ao desenvolvimento, sempre em referncia idia
do controle social.
2.1. A leitura ps-estruturalista do desenvolvimento como controle social: proposta e
limites
O desenvolvimento profundamente contraditrio. Contraditrio entre os
discursos e as prticas, entre as prticas e os resultados, entre discursos, prticas,
resultados e anseios da populao etc. O desenvolvimento assume um nobre objetivo, a
melhora nas condies de existncia da humanidade; todavia, os meios utilizados para sua
consecuo obstaculizam atingir tal objetivo (RIST, 2002, p. 31). O desenvolvimento
promovido na sociedade capitalista pretende a reduo das desigualdades, atravs de um
62
O controle social, no senso comum, pode significar o controle sobre a sociedade ou o controle
realizado pela sociedade.
120
sistema que se fundamenta na concorrncia entre desiguais. No mnimo, um contra-
senso, seno uma cruel impostura.
Diante dessa constatao, uma das perguntas iniciais da pesquisa o que o
desenvolvimento? ganhou rapidamente um corolrio: o desenvolvimento realmente
aquilo que o discurso generalizado coloca? A idia que o senso comum reproduz?.
A necessidade de mergulhar no desenvolvimento alm do seu discurso
institucional, de observar suas prticas alm da lgica social, econmica e poltica
colocada, enfim, de conhecer tanto o que o desenvolvimento (suas presenas), como o
que o desenvolvimento no (suas ausncias), levou-nos a examinar o desenvolvimento
desde um ponto de vista no essencialista, tomando-o como uma construo histrica,
percebendo-o como um campo de saber construdo no cerne da dinmica capitalista, para
legitim-la, ao mesmo tempo, que funcional sua reproduo, porm no limitando-nos
perspectiva econmica, mas tambm incorporando aspectos polticos, sociais e culturais.
Dessa forma, buscamos entender as dinmicas que gera e no apenas aquelas que diz
gerar, procurando compreender como consolida sua ascendncia, seu saber e seu
domnio, como consegue se impor.
Nesse sentido, a crtica feita ao desenvolvimento pelo ps-estruturalismo nos ajuda
a fortalecer essa ligao entre desenvolvimento e poder, consolidando a interpretao do
desenvolvimento como estratgia de controle social. O ponto de partida foi a anlise de
algumas das principais obras dessa corrente de pensamento, com ttulos to reveladores
quanto: Dicionrio do desenvolvimento: guia para o conhecimento como poder,
organizado por Wolfgang Sachs (2000 [1992]); La invencin del Tercer Mundo.
Construccin y deconstruccin del desarrollo, de Arturo Escobar (1998 [1995]) e El
desarrollo: historia de una creencia occidental, de Gilbert Rist (2002).
Em Escobar (1998 [1995]), podemos encontrar um denominador comum a todas
essas obras, um ponto de partida que reflete o que esses autores se propem nas suas
pesquisas, enfim, um breve manual de pesquisa no campo do ps-estruturalismo:
[No meu livro] me proponho falar do desenvolvimento como uma
experincia histrica singular, como a criao de um domnio do
121
pensamento e da ao, analisando as caractersticas e inter-relaes dos
trs eixos que o definem: as formas de conhecimento a ele referidas,
atravs das quais consegue existir e elaborado em objetos, conceitos e
teorias; o sistema de poder que regula sua prtica; e as formas de
subjetividade fomentadas por este discurso, aquelas por meio das quais
as pessoas chegam a reconhecer-se a si mesmas como desenvolvidas
ou subdesenvolvidas. (p. 31, traduo nossa).
Conhecimento, poder, subjetividade e discurso, como vemos, so algumas das
palavras-chave na abordagem ps-estruturalista, ainda que, alm desse mnimo
denominador comum, as derivaes propostas por cada autor mudem. A seguir,
apresentamos as linhas fundamentais do que o pensamento ps-estruturalista em relao
ao desenvolvimento, ou ps-desenvolvimento, segundo a denominao preferida por
alguns autores. Em primeiro lugar, expomos quais so os temas e os enfoques propostos
(subitem 2.1.1), em segundo lugar, ns os colocamos em relao com outras correntes
tericas dedicadas a estudar o desenvolvimento (2.1.2).
2.1.1. Os temas do ps-desenvolvimento: desconstruir o (absurdo) desenvolvimento
Sob a denominao ampla de ps-desenvolvimento, articula-se uma profunda
crtica ao desenvolvimento, a seus motivos e suas premissas, a seus discursos e suas
prticas. No se trata de uma crtica que pretenda mudar o foco do desenvolvimento, ou
incorporar nele um carter mais popular e participativo, como apontam outras tendncias
tericas. uma crtica que o rejeita absolutamente.
Por conseqncia, ela se distancia de outras correntes crticas, como a teoria da
dependncia (com sua nfase na crtica das desigualdades que provoca o desenvolvimento
capitalista), do desenvolvimento alternativo (que prope maior participao popular), ou
do desenvolvimento humano (sugerindo maior investimento nas pessoas)
(NEDERVEEN PIETERSE, 2001, p. 100).
Frente a elas, Wolfgang Sachs, um dos representantes dessa crtica ps-
estruturalista, afirma que o conceito de desenvolvimento tornou-se obsoleto, no deu
122
certo
63
, e preconiza romper as bases conceituais que do sustento ao desenvolvimento
profissional, [para que] possamos incapacit-lo (2000 [1992], p. 16).
Essa ruptura com o desenvolvimento marca a denominao comum de ps-
desenvolvimento, que ganharam os estudos realizados pelos autores englobados na crtica
ps-estruturalista ao desenvolvimento. Apesar das limitaes que resultam de agrupar um
elenco de autores diversos, dentro de categorias estanques como ps-estruturalismo ou
ps-desenvolvimentismo, continuaremos servindo-nos desse artifcio, com o objetivo de
oferecer, neste subitem, um panorama geral do que a crtica ps-estruturalista do
desenvolvimento, ou o ps-desenvolvimento, significaram na anlise do desenvolvimento,
e como as bases dessa crtica nos servem de alicerce para entendermos que, inserida nos
discursos e nas prticas do desenvolvimento, existe uma componente fundamental de
estratgia de controle social.
Nesse panorama da crtica ps-desenvolvimentista, focalizamos basicamente trs
aspectos:
1. A anlise do discurso: a leitura que o ps-desenvolvimento realiza do
desenvolvimento prioriza a anlise do seu discurso. Esta seria sua caracterstica
principal, aquela mais difundida e compartilhada por um nmero maior de
autores. Entretanto, trata-se de uma anlise do discurso, no mnimo nos
autores que estamos trabalhando, que no se abandona a meras anlises
lingsticas, semnticas ou semiolgicas
64
, mas se afirma como uma anlise que
no perde de vista sua materialidade, nos objetos e aes nos quais se fixa e que
lhe do sentido. Nesse sentido, podemos entender a afirmao de Escobar
63
O conceito de desenvolvimento como uma runa na paisagem intelectual. Iluses e reveses, fracassos
e crime foram seus assduos companheiros e todos eles relatam uma mesma estria: o desenvolvimento
no deu certo. Alm disso, as condies histricas que lanaram o conceito proeminncia se esvaeceram:
o desenvolvimento ficou defasado. E, sobretudo, as esperanas e ambies que lhe fizeram alar vo esto
hoje exaustas: o desenvolvimento tornou-se obsoleto (SACHS, 2000 [1992], p. 11).
64
A anlise do discurso proposta por Michel Foucault, que serve de inspirao a boa parte da anlise ps-
estruturalista do desenvolvimento, est resumida no texto Verdade e poder (1986 [1977], p. 5): [...] recusa
das anlises que se referem ao campo simblico ou ao campo das estruturas significantes, e o recurso s
anlises que se fazem em termos de genealogia das relaes de fora, de desenvolvimentos estratgicos e
de tticas. Creio que aquilo que se deve ter como referncia no o grande modelo da lngua ou dos
signos, mas sim da guerra e da batalha.
123
(1998 [1995]) sobre a anlise do desenvolvimento em termos de discurso:
[p]ensar o desenvolvimento em termos do discurso permite concentrar-se na
dominao [...] e, ao mesmo tempo, explorar mais produtivamente as condies
de possibilidade e os efeitos mais penetrantes do desenvolvimento (p. 23,
traduo nossa). Dominao, condies de possibilidade e efeitos nos remetem,
certamente, materialidade do discurso do desenvolvimento. Para entender a
pluralidade de aspectos que a anlise do discurso do desenvolvimento aborda,
centramo-nos em quatro: a) a anlise do discurso do desenvolvimento
propriamente dita; b) o desenvolvimento como um campo terico e prtico
historicamente construdo; c) o desenvolvimento como instrumento de difuso
da modernidade ocidental; e d) o desenvolvimento visto como uma nova
religio ocidental.
2. O fracasso do desenvolvimento: associado a esse vis materialista da anlise do
discurso, analisamos as promessas no cumpridas do desenvolvimento, seus
erros, seus elefantes brancos, as mazelas que provocou e provoca, nos pases
denominados subdesenvolvidos
65
.
3. A colonizao da vida pela economia (economizao): desde uma dupla
perspectiva, o ps-desenvolvimentismo denuncia como o desenvolvimento
continua e aprofunda a economizao da vida moderna, tanto na
consolidao de uma linguagem, a econmica, que busca aambarcar todos os
discursos sobre a realidade, como na forma em que se mercantilizam cada vez
mais todos os mbitos das relaes humanas.
65
Uma das estratgias discursivas realizadas pelas instituies internacionais, que monopolizam o tema do
desenvolvimento, consiste na elaborao de uma terminologia ad hoc, que sublinha, em todo momento, a
idia de inferioridade de certos pases, e do desenvolvimento como algo realmente existente, possvel e
desejvel. Atrs de termos simples, porm sugestivos, subjaz a dominao exercida atravs do
desenvolvimento. Por no contar com denominaes geralmente aceitas e conhecidas que sejam mais
adequadas realidade dos pases pobres, perifricos, do Sul, do Terceiro Mundo,
subdesenvolvidos, em vias de desenvolvimento, no industrializados etc., lanamos mo de todas
elas, indiferenciadamente, o que no reflete concordncia, apenas aceitao de um fato.
124
Figura 4. Mapa da crtica ao desenvolvimento realizada desde a perspectiva
dops-desenvolvimento
1. Anlise do discurso do desenvolvimento
O ps-desenvolvimento dedica uma ateno especial a desconstruir o discurso do
desenvolvimento. A obra La invencin del Tercer Mundo. Construccin y deconstruccin
del desarrollo, de Arturo Escobar (1998 [1995]), um dos seus principais referenciais. No
prefcio, Escobar j define sua orientao terico-metodolgica:
[o] enfoque do livro ps-estruturalista, no sentido que parte do
reconhecimento da importncia das dinmicas de discurso e poder na
criao da realidade social e no estudo da cultura. O desenvolvimento
[...] deve ser visto como um regime de representao, como uma
inveno que resultou da histria do ps-guerra e que, desde seu
incio, modelou inelutavelmente toda possvel concepo da realidade e a
ao social dos pases que a partir de ento so conhecidos como
subdesenvolvidos. (p. 14, traduo nossa)
Os trabalhos de Michel Foucault sobre a dinmica do discurso e do poder, na
representao social, referenciam a obra de Escobar, no momento de abordar a anlise do
1. Anlise do
discurso
2. Construo
histrica
4. Religio moderna
3. Contra a
modernidade
6. Economizao
5. Fracasso do
desenvolvimento
ANLISE DO
DISCURSO
CRTICA PS-DESENVOLVIMENTISTA AO
DESENVOLVIMENTO
125
discurso do desenvolvimento
66
. Nesse sentido, Escobar se debrua sobre os mecanismos
mediante os quais certos discursos, no mbito do desenvolvimento, aparecem como
verdadeiros ou falsos, sobre o status daqueles que detm o poder do discurso verdadeiro
(as instituies, os expertos), ou sobre os efeitos de poder e saber que esses discursos
incorporam e que conformam uma sutil teia de controle.
Dessa forma, Escobar
67
(1998 [1995]) identifica que o desenvolvimento vai se
consolidando como discurso desde que, nos anos 1940 e 1950, se configura um leque de
certezas, o qual, na raiz, se mantm at hoje. Entre elas: a confiana no papel da
modernizao para destruir as supersties e relaes arcaicas; a industrializao como via
segura para essa modernizao; e o desenvolvimento material garantindo o progresso
social, cultural e poltico.
Diante desse quadro, a inverso de capital (principalmente fornecido atravs da
ajuda externa, no caso dos pases subdesenvolvidos) se erige como a varivel fundamental
para conseguir o crescimento econmico e o desenvolvimento. Mas no s. Escobar
revela os elementos principais que vo sustentar a teoria em que se fundamenta o discurso
do desenvolvimento:
1. Fatores relacionados com a formao de capital: tecnologia, populao e
recursos, poltica fiscal e monetria, industrializao e desenvolvimento
agrcola, intercmbio e comrcio.
2. Fatores culturais: nvel de educao e uma cultura orientada a incorporar os
valores da cultura moderna.
3. Criao de instituies para gerenciar o processo: organizaes internacionais
(FMI, Banco Mundial ou certas agncias tcnicas das Naes Unidas), oficinas
de planejamento nacional e agncias tcnicas de outros tipos.
66
O discurso no simplesmente aquilo que traduz as lutas ou os sistemas de dominao, mas aquilo por
que, pelo que se luta, o poder do qual nos queremos apoderar (FOUCAULT, 2001 [1970], p. 10).
67
Para uma abordagem detalhada da formao do discurso do desenvolvimento, ver Escobar (1998
[1995], p. 86-111).
126
O desenvolvimento, portanto, constri-se, teoriza-se e se implementa, atravs de
uma rede que inclui variveis macroeconmicas, questes culturais, a participao de
certas instituies e, sobretudo, a partir das relaes que se estabelecem entre elas e de
como essas relaes se sistematizam.
O discurso do desenvolvimento no esteve constitudo pela organizao
dos possveis objetos que estavam sob o seu domnio, mas pela forma
em que, graas a este conjunto de relaes, foi capaz de criar
sistematicamente os objetos dos que falava, agrup-los e disp-los de
certas maneiras, conferindo-os unidade prpria. (ESCOBAR, 1998
[1995], p. 87-88, traduo nossa)
O conjunto de relaes entre esses elementos (econmicos, sociais, polticos,
culturais, institucionais etc.) e a fora de quem fala permite ao discurso do
desenvolvimento criar aquilo do que fala e estabelecer-se como discurso da verdade. Os
expertos (especialistas, experts) do desenvolvimento, atrelados a certas instituies, so
os detentores da verdade, capazes de forjar a realidade, ao mesmo tempo em que falam
dela. Termos como Terceiro Mundo, subdesenvolvimento, pobreza, necessidades, ajuda,
e tantos outros, foram construdos no interior desse conjunto de relaes, sob as rgidas
normas do que podia ou no ser dito acerca do desenvolvimento
68
.
[essas] relaes estabelecidas entre instituies, processos scio-
econmicos, formas de conhecimento, fatores tecnolgicos, etc.
definem as condies sob as quais podem incorporar-se ao discurso
objetos, conceitos, teorias e estratgias. Ou seja, o sistema de relaes
estabelece uma prtica discursiva que determina as regras do jogo: quem
pode falar, desde que ponto de vista, com qual autoridade e segundo que
qualificao; define as regras a serem seguidas para o surgimento,
denominao, anlise e eventual transformao de qualquer problema,
teoria ou objeto num plano ou poltica. (ESCOBAR, 1998 [1995], p. 88,
traduo nossa)
68
O Dicionrio do desenvolvimento: guia para o conhecimento como poder, organizado por Wolfgang
Sachs (2000 [1992]), constri-se como projeto contra esse controle exercido pelo desenvolvimento.
127
Com a consolidao progressiva do poder do discurso desenvolvimentista, os
problemas que assolavam o mundo, a partir da metade do sculo passado, foram sendo
incorporados ao campo de viso do desenvolvimento, criando-se uma densa rede de
saberes sobre esses problemas, controlada desde as organizaes internacionais ou os
governos dos pases mais ricos.
Novos elementos e formas de atuao foram sendo incorporados com o tempo
(preocupao com o meio ambiente, com questes de gnero, com a participao das
comunidades etc.), no entanto, so mantidas as mesmas relaes entre eles, sustentadas
pelas prticas discursivas das mesmas instituies e permitindo que o discurso do
desenvolvimento se adapte, sem mudanas importantes, s novas circunstncias.
Essa caracterizao, feita por Escobar, de como se conforma e se consolida o
discurso do desenvolvimento, no implica que esse discurso seja esttico, uniforme,
inelutvel. O prprio autor admite que [a] produo de novos discursos no um
processo unilateral; pelo contrrio, pode criar condies para a resistncia (1998 [1995],
p. 297, traduo nossa). Nesse sentido, outros discursos influenciaram o discurso do
desenvolvimento: o comunismo, o anti-colonialismo, o feminismo, ou o ambientalismo,
entre outros, foram enfrentados, adotados ou deglutidos, segundo cada caso, pelo
discurso do desenvolvimento, que teve que ir se adaptando s circunstncias de cada
momento, para poder manter seu ncleo duro, e continuar exibindo seu halo de
legitimidade.
Da mesma forma, as opes tomadas em cada momento (por exemplo, privilegiar
a produo agrcola para a exportao e no a produo para o consumo, ou apoiar mais
as solues intensivas em capital e no em trabalho) ou a conformao da hierarquia
circunstancial, que vai gerir um determinado problema (por exemplo, a voz dos
expertos ou dos polticos, as solues industriais ou agrrias), mostram como a
fortaleza e a coerncia do discurso do desenvolvimento residem, em grande medida, na
sua capacidade de integrao e de adaptao. Segundo Escobar, no obstante, detrs dos
rumos que o desenvolvimento vai tomando no deve ver-se alguma mente maquiavlica:
128
A coerncia dos efeitos do discurso do desenvolvimento no deveria
equiparar-se com nenhuma intencionalidade. Como os discursos
analisados por Foucault, o desenvolvimento deve tomar-se como uma
estratgia sem estrategistas no sentido de que ningum o dirige
explicitamente. o resultado de uma problematizao histrica e uma
resposta sistematizada ante esta. (1998 [1995], p. 110, traduo nossa)
Com o passar do tempo, as modificaes no desenvolvimento foram no sentido de
aumentar suas formas de controle, fazendo-se mais sutil e ampliando seu alcance. Ao
mesmo tempo, a materialidade sobre a qual atua foi degradando-se (os desequilbrios, de
forma geral, aumentaram em boa parte dos pases denominados subdesenvolvidos) e
sendo substituda por uma outra materialidade construda pelo discurso do
desenvolvimento. Uma materialidade apresentada de tal forma, que as solues do
desenvolvimento seriam a nica sada para seus problemas.
Recorremos de novo a Escobar (1998 [1995]), para ampliar a idia de como se
produz essa disputa pela apropriao da materialidade que o discurso evoca e molda, ao
mesmo tempo, o que se constitui numa estratgia de controle poderosa.
Como discurso, o desenvolvimento , portanto, uma formao histrica
muito real, porm articulada ao redor de uma construo artificial
(subdesenvolvimento) e sobre uma certa materialidade (as condies
denominadas como subdesenvolvimento), que devem ser conceituadas
em forma distinta se se quer questionar o discurso. Certamente, existe
uma situao de explorao econmica que deve reconhecer-se e tratar-
se. O poder cnico demais no nvel da explorao e deve opor-se-lhe
resistncia em seus prprios termos. Tambm existe certa materialidade
muito preocupante, as condies de vida da maioria, que requer muito
esforo e ateno. No entanto, aqueles que procuram entender o
Terceiro Mundo atravs do desenvolvimento perderam de vista sua
materialidade, edificando sobre ela uma realidade que, como um castelo
no ar, rondou-nos durante dcadas. Entender a historia do revestimento
do Terceiro Mundo por formas ocidentais de conhecimento e poder
equivale a remover um pouco os cimentos do discurso para que
possamos comear a ver sua materialidade com outros olhos e sob
categorias distintas. (1998 [1995], p. 109-110, traduo nossa)
A anlise do discurso do desenvolvimento, focando aspectos, tais como a
construo da verdade, atravs de uma rede de saberes e de instituies que privilegiam
129
certo modo de vida ou como a forma em que se apropria ou rechaa outros discursos,
busca desvendar essa relao fundamental entre o discurso e a materialidade que enuncia.
O ps-desenvolvimento critica a maneira como o discurso desenvolvimentista
cria o Terceiro Mundo, o subdesenvolvimento, a pobreza. Apesar de suas dificuldades
serem inquestionveis e de sofrer uma explorao evidente, existem formas diversas de ler
os problemas dos pases denominados subdesenvolvidos e de enfrent-los. O discurso
do desenvolvimento, com seu elevado poder de alcance e sua pretenso de hegemonia,
oferece uma interpretao dessa realidade que a crtica ps-desenvolvimentista se prope
abordar, mostrando a parcialidade e incoerncia de seus pressupostos, para permitir outra
leitura da materialidade dos pases chamados subdesenvolvidos. No fim das contas, o
discurso do desenvolvimento no tem nada de ontolgico, de essencial, mas se revela uma
construo histrica.
2. Construo histrica do desenvolvimento: historicidade x naturalizao
Como a ltima citao ressalta, o desenvolvimento uma formao histrica
muito real. A crtica ps-estruturalista do desenvolvimento se centra em demonstrar o
desenvolvimento como historicamente criado, isto , construdo sob circunstncias muito
definidas e por atores muito determinados. Prolongando a anlise discursiva do
desenvolvimento, o objetivo da crtica consiste em contrapor-se naturalidade do
desenvolvimento como um discurso e uma prtica que surge naturalmente pelo
progresso da razo humana e que bom para todos.
Com tais premissas, alguns autores datam o incio dessa hegemonia do discurso do
desenvolvimento no dia 20 de janeiro de 1949, quando o presidente dos Estados Unidos
(EUA), Harry S. Truman, pronuncia o discurso de posse do seu segundo mandato. Nele,
especificamente no Ponto IV e ltimo
69
, menciona concisamente a necessidade de levar o
69
Interpretaes da importncia desse Ponto IV podem ser encontradas em Rist (2002, p. 84-95), Escobar
(1998, p. 19-21), Esteva (2000 [1992], p. 59-60 e 66-67), Illich (2000 [1992], p. 159-161) e Sachs (2000
[1992], p. 12-15). O discurso original pode ser consultado em <http://www.yale.edu/lawweb/
avalon/presiden/inaug/truman.htm>.
130
conhecimento tcnico e o progresso industrial dos EUA a todos os pases
subdesenvolvidos.
Apesar de sua brevidade e sua simplicidade, esse discurso inicia a corrida pelo
desenvolvimento, no mundo, reafirmando a hegemonia dos EUA e estabelecendo uma
linha, pela primeira vez, entre pases desenvolvidos e subdesenvolvidos. Mas, no num
sentido de contraposio entre eles e sim de continuidade, em que os subdesenvolvidos
apenas estariam numa fase mais atrasada.
Existem controvrsias sobre se as origens do desenvolvimento foram realmente
essas mesmas. Os autores ligados ao ps-desenvolvimento
70
afirmam categoricamente que
o desenvolvimento, tal como o conhecemos, hoje, a era do desenvolvimento, comea
com aquele aparentemente andino discurso do presidente Truman, mas que, na verdade,
se trata de uma obra-prima, porque sintetiza um certo nmero de idias que [...]
correspondiam com o esprito do seu tempo; inova no terreno conceitual e prope uma
nova forma de entender as relaes internacionais (RIST, 2002, p. 87).
Entretanto, podemos encontrar outras abordagens que consideram que o discurso
e as prticas do desenvolvimento nascem no final do sculo XIX, com as medidas
implementadas pelo Imprio Britnico nas suas colnias e, nessa mesma poca, na
Europa Central e Oriental, com as polticas de industrializao que buscavam recuperar o
atraso que sofriam alguns desses pases (atrasados)
71
.
Em ambos os casos, no entanto, o que podemos constatar que a conformao
do desenvolvimento recente. Ainda que os referenciais tericos que o sustentam e a
idia de mudana social positiva que carrega sejam questes de longa data
72
, em nenhum
70
Em vrios verbetes do Dicionrio do desenvolvimento, editado por Wolfgang Sachs, podemos
encontrar abordagens sobre essa questo, principalmente: Ajuda, de Marianne Gronemeyer (2000 [1992]),
Desenvolvimento, de Gustavo Esteva (2000 [1992]), e Padro de vida, de Serge Latouche (2000 [1992]),
alm do j citado Illich (2000 [1992]).
71
Tanto a obra Development Theory. Deconstructions/Reconstructions, de Jan Nederveen Pieterse
(2001), como Doctrines of development, de Michael P. Cowen e Robert W. Shenton (1996), oferecem
argumentos nesse sentido.
72
Jos Manuel Naredo (1996), no captulo 22 da sua obra La economia en evolucin: historia y
perspectivas de las categoras bsicas del pensamiento econmico, fornece um detalhado estudo sobre a
evoluo da teoria econmica, no mbito do desenvolvimento. Cowen e Shenton (1996), igualmente,
relacionam, ao longo de sua obra, os autores, idias e prticas que sustentam historicamente o
131
caso se justifica a legitimidade que o desenvolvimento parece ter, apresentando-se como
uma verdade indiscutvel, o perfeito e nico caminho para melhorar a qualidade de vida
das pessoas.
Em vez disso, e seguindo a crtica ps-estruturalista, o desenvolvimento se
configura claramente com as caractersticas da poca em que foi conformado e mediado
pelos interesses daqueles que lhe deram forma.
O desenvolvimento que comea a conformar-se a partir do Ponto IV do discurso
do presidente Truman pressupe um contexto histrico determinado: a) a luta contra o
comunismo encabeada pelos EUA e a precria estabilidade mundial da Guerra Fria; b) a
necessidade de matrias-primas baratas para a reconstruo do ps-guerra e para um novo
ciclo expansivo da indstria, nos EUA e Europa; c) a percepo do crescimento
populacional do Terceiro Mundo como perigo para o equilbrio mundial; e c) a f na
racionalidade cientfica e no desempenho tecnolgico.
Posteriormente, as transformaes de toda ndole, que vo acontecendo no
mundo, foram modificando esses pontos de apoio histricos do desenvolvimento, porm,
e como vimos anteriormente, o desenvolvimento conseguiu manter sua aparente
coerncia apesar das mudanas, conseguiu incorporar ou superar os sucessivos
questionamentos aos que foi submetido, salvaguardando sua legitimidade.
No reverso da moeda, o subdesenvolvimento ficou fixado como aquele estado
caracterizado por uma srie de necessidades, determinadas necessidades; situado num
estgio inferior, dentro de um determinado escalo; demandante urgente de ajuda, uma
determinada ajuda:
1. Determinadas necessidades. Segundo Illich (2000 [1992]), nos anos 1970, o
presidente do Banco Mundial, Robert McNamara, formou um grupo de
especialistas para traduzir as normas de dignidade humana mnimas para uma
pessoa viver, em termos de necessidades isoladas e especficas, computveis em
termos monetrios. A implementao de programas para satisfazer essas

desenvolvimento. Tambm no sentido de construir a historicidade do desenvolvimento, Rist (2002), nos
captulos 2 e 3, retrotrai-se at Aristteles e Santo Agostinho, para mostrar a naturalizao do
desenvolvimento, atravs da apropriao de uma ampla tradio envolvendo a idia de mudana social.
132
necessidades levaria ao desenvolvimento, distanciando-se dos programas que
apenas buscavam o crescimento econmico, mas no conseguiam parar a
degradao da vida das pessoas. O estabelecimento das necessidades, segundo
critrios aparentemente cientficos, redefine a natureza humana em funo dos
interesses daqueles que realizam essa tarefa. Ao mesmo tempo, uma poltica de
desenvolvimento baseada na satisfao cientfica dessas necessidades, por um lado,
ganha uma enorme legitimidade diante da opinio pblica e, por outro lado, coloca
essa cincia a servio do controle social do homem necessitado (ILLICH, 2000
[1992], p. 168).
2. Determinado escalo. O subdesenvolvimento sempre foi apresentado como um
estado anterior ao desenvolvimento. Como dizia Truman, no Ponto IV do seu
discurso, a ajuda dos pases denominados desenvolvidos (com os EUA na frente)
permitiria elevar substancialmente o nvel de vida das regies insuficientemente
desenvolvidas (TRUMAN, 1949). Em 1960, Walt W. Rostow oferece a ptina de
cientificidade necessria para esse pensamento que entendia o desenvolvimento
como etapas sucessivas, como fases que os pases deviam completar, para passar
do subdesenvolvimento para o desenvolvimento. Dessa forma, Rostow aponta que
as sociedades esto numa das seguintes fases: a sociedade tradicional, as
condies prvias para o despegue; o despegue, o progresso maturidade e a era
do consumo de massas (ROSTOW apud RIST, 2002, p. 112, traduo nossa). A
teoria da modernizao ganhava seu maior alicerce e a idia do desenvolvimento,
como um caminho nico, apesar das crticas posteriores, obteve o status de dogma
indubitvel, at os nossos dias.
3. Determinada ajuda. A ajuda que mediaria a transformao dos subdesenvolvidos
em desenvolvidos no uma ajuda qualquer, afirma Gronemeyer (2000 [1992]), ao
longo de sua aguda crtica sobre a ajuda do desenvolvimento. Se a ajuda , na
verdade, uma ajuda que oferecida sem que se leve em considerao o tipo do
necessitado, a situao, a probabilidade de sucesso [...] a instncia anmala,
momentnea, espontnea e no planejada (p. 19), hoje, no mbito do
desenvolvimento, abertamente calculista (p. 19), tornou-se hipcrita e foi
133
deturpada a ponto de ficar irreconhecvel (p. 18). A ajuda que Truman oferece, no
Ponto IV, se inspira na ajuda oferecida aos pases europeus para sua reconstruo
sob o denominado Plano Marshall
73
, em realidade, ajuda por razes de segurana
nacional do doador, com o propsito de manter sua prpria prosperidade, e como
uma obrigao moral que demonstra ao mundo as bnos que uma nao
recebeu (p. 31, grifos da autora). Com tudo isso, sob essa concepo de ajuda, o
antigo colonialismo que tomava se transforma num colonialismo que
supostamente d (p. 20), ganhando legitimidade e produzindo uma relao com
os pases subdesenvolvidos de arrogncia (da parte de quem d) e vergonha (da
parte de quem recebe), de desigualdade de poder que no se d na ajuda individual
porque no ajuda em caso de necessidade, e sim para superar um dficit (p.
34). Essa ajuda faculta para exigir certo comportamento em quem a recebe.
Veremos de novo tais questes, quando abordarmos a ingerncia do Banco
Mundial, na elaborao e implementao da poltica pblica brasileira para o meio
rural, principalmente no captulo 4.
O subdesenvolvimento, portanto, caracterizado por tudo aquilo que lhe falta para
ser desenvolvimento , na verdade, uma construo histrica, consolidada atravs de
discursos e prticas amplamente difundidas, que gozam de grande legitimidade. Sob a
formatao precisa e supostamente cientfica do que necessita, dos passos que deve
seguir para chegar a ser desenvolvimento e de quem e como deve receber ajuda,
estabelece-se sobre os pases denominados subdesenvolvidos um controle ferrenho,
porm, sutil, j que aposta na interiorizao de certos valores que se apresentam como
verdades e que todos devem seguir. Como observa Esteva (2000 [1992]), com agudeza e
certo sarcasmo:
73
No livro Estados Unidos: poder e submisso. Uma histria da poltica norte-americana em relao
Amrica Latina, Lars Schoultz (2000), especialmente nos captulos 17 e 18, focaliza o surgimento do Plano
Marshall e as diferenas com os planos de desenvolvimento para os pases subdesenvolvidos,
especificamente, Amrica Latina.
134
O subdesenvolvimento comeou, assim, a 20 de janeiro de 1949
[discurso do presidente Truman]. Naquele dia, dois bilhes de pessoas
passaram a ser subdesenvolvidas. Em um sentido, muito real daquele
momento em diante, deixaram de ser o que eram antes, em toda sua
diversidade, e foram transformados magicamente em uma imagem
inversa da realidade alheia: uma imagem que os diminui e os envia para o
fim da fila; uma imagem que simplesmente define sua identidade, uma
identidade que , na realidade, a de uma maioria heterognea e diferente,
nos termos de uma minoria homogeneizante e limitada. (p. 60)
O desenvolvimento prope (impe) um modelo a seguir: o modelo dos pases
desenvolvidos, que, ao mesmo tempo, o modelo da racionalidade cientfica superando o
obscurantismo supersticioso do atraso, o modelo da f no progresso como algo
acumulativo, o modelo da universalizao de padres econmicos, sociais, polticos e
culturais ocidentais. O desenvolvimento, segundo a crtica ps-estruturalista, serve de
instrumento para manter uma certa ordem social arraigada no modelo de modernidade
ocidental.
3. Contra a modernidade do desenvolvimento
Uma das crticas mais representativas do ps-estruturalismo ao desenvolvimento
consiste em denunci-lo como cavalo de tria da modernidade. Com o
desenvolvimento chegaria junto a racionalidade moderna ocidental, na sua dupla
dimenso, com suas promessas de progresso e sua lgica instrumental que domina e
empobrece.
Nesse sentido, a crtica ps-estruturalista do desenvolvimento partilha com o ps-
modernismo essa crtica ferrenha da modernidade. No nosso objetivo, neste trabalho,
traar as linhas de separao entre essas correntes de pensamento, at porque, em vez de
fronteiras entre correntes perfeitamente definveis e vedadas, deveramos falar de umbrais
onde se encontram e misturam seus argumentos
74
. Todavia, de forma breve, oferecemos
74
No trabalho, Ps-estruturalismo e filosofia da diferena (uma introduo), Michael Peters afirma que as
sobreposies filosficas e histricas entre ambos os movimentos so manifestas, inclusive,
freqentemente so tomados como idnticos, porm, eles se distinguem por preocupaes tericas
135
uma caracterizao do que ps-estruturalismo, no intuito de apreender em que consiste
sua crtica modernidade (as diferentes faces que oferece, as implicaes que gera), o que
nos servir tambm, no prximo item (2.1.2.), para entender e situar melhor as crticas
realizadas e recebidas por essa corrente de pensamento, no mbito da teoria do
desenvolvimento.
Partimos de uma simples definio de modernismo, na filosofia: movimento
baseado na crena no avano do conhecimento, desenvolvido a partir da experincia e
por meio do mtodo cientfico (PETERS, 2000, p. 13), que se destaca com a filosofia
crtica de Immanuel Kant e com a idia de que o avano do conhecimento exige que as
crenas tradicionais sejam submetidas a operao crtica (PETERS, 2000, p. 13).
O estruturalismo, por sua parte, j supe uma reao contra o modernismo, no
sentido de colocar em questo a formao de um conhecimento universal produzido por
um sujeito racional, objetivo, autnomo e livre. Nascido com os estudos de Ferdinand de
Saussure, no campo da Lingstica, nos primeiros anos do sculo XX, mas tendo seu
momento de auge na dcada de 1960, na Frana
75
, Peters define o estruturalismo como
abordagem estruturo-funcional de investigao cientfica dos fenmenos, cuja tarefa
bsica consistiria em revelar as leis internas de um sistema determinado (2000, p. 22). As
estruturas socioculturais, portanto, exerceriam uma influncia importante, na formao do
sujeito e sua forma de racionalizar.
No passo do estruturalismo ao ps-estruturalismo, segundo Peters (2000),
continuam existindo pontos em comum: o ceticismo para com a concepo que v a
conscincia humana como autnoma, como diretamente acessvel e como a nica base da
compreenso da ao (p. 35), um enrgico ataque aos pressupostos universalistas da
racionalidade, da individualidade, da autonomia e da auto-presena que esto subjacentes
ao sujeito humanista (p. 36) e uma nfase comum no inconsciente e nas estruturas ou
foras scio-histricas subjacentes que constrangem e governam nosso comportamento
[...] uma dvida direta para com Freud (p. 37).

diferentes, as quais esto mais claramente visveis em suas respectivas genealogias histricas (PETERS,
2000, p. 9).
75
Peters (2000) situa esse momento de apogeu entre a publicao de um artigo de Claude Lvi-Strauss sobre
antropologia e estruturalismo, em 1958, e o livro O estruturalismo, de Jean Piaget, de 1968 (p. 23-24).
136
No entanto, o ps-estruturalismo, que se vem forjando a partir dos anos 60,
distancia-se do estruturalismo no otimismo cientificista que este propugnou, nas cincias
humanas, atravs do conhecimento das estruturas profundas que sustentam o devir da
humanidade.
O movimento ps-estruturalista questiona o racionalismo e o realismo
que o estruturalismo havia tomado do positivismo, com sua f no
progresso e na capacidade transformativa do mtodo cientfico,
colocando em dvida, alm disso, a pretenso estruturalista de identificar
as estruturas universais que seriam comuns a todas as culturas e mente
humana em geral (PETERS, 2000, p. 39).
O ps-estruturalismo, ao contrrio do estruturalismo, no busca abolir o devir
histrico, analisando sincronicamente as estruturas que o sustentam e que lhe serviriam de
padro mais ou menos repetitivo; sua aposta est numa histria crtica, diacrnica,
preocupada com a descontinuidade das estruturas, com desvendar, no seu fundamento,
mas sim sua genealogia
76
, as condies que em cada momento a fazem possvel. A
ontologia no ps-estruturalismo se faz histrica. No h uma essncia primeira e
perdurvel, mas construes histricas que vo sofrendo mutaes, descontinuidades,
transformaes, repeties.
Peters (2000) completa essa caracterizao do ps-estruturalismo com outras trs
caractersticas que so abordadas ao longo do nosso trabalho: o tratamento da diferena,
como crtica s dicotomias da dialtica hegeliana (diferena espacial, no nosso caso); o
estudo das configuraes polticas contemporneas e suas formas de governo
(capitalismo); a preocupao com a anlise do poder, sua relao com o saber e as formas
de dominao (controle social). Todavia, voltamos questo da genealogia, da ontologia
histrica, para examinar a relao entre modernidade, desenvolvimento e ps-
estruturalismo.
76
Genealogia entendida no sentido que Foucault, a partir de Nietzsche, lhe deu: uma forma histrica que
d conta da constituio dos saberes, dos discursos, dos domnios de objeto, etc., sem ter que se referir a
um sujeito, seja ele transcendente com relao ao campo de acontecimentos, seja perseguindo sua
identidade vazia ao longo da histria (FOUCAULT, 1988a [1977], p. 7).
137
A crtica ps-estruturalista do desenvolvimento empreende a compreenso da
ontologia histrica do desenvolvimento. O desenvolvimento no como algo natural,
consubstancial ao devir da humanidade, necessrio dentro da dinmica social, e sim como
um objeto construdo historicamente, segundo condies concretas de possibilidade,
legitimado por certos discursos, sancionado por determinadas pessoas ou instituies,
expressado em determinadas prticas.
Essa insero no campo do desenvolvimento prolonga, alis, um tema central do
ps-estruturalismo: a forma em que o capitalismo se transforma, para superar seus
limites
77
. O desenvolvimento como discursos e prticas que fazem parte do instrumental
capitalista, para dinamizar sua reproduo, encontra no ps-estruturalismo o interesse por
compreender sua genealogia, por desvendar seus fundamentos, seus mitos fundacionais,
e, de essa forma, critic-los.
A racionalidade moderna seria um deles. O desenvolvimento, devidamente
resguardado pelo parapeito da cincia moderna, enfrentaria os problemas, as
desigualdades, as mazelas associadas pobreza. Mas, essa cincia se impe mediante o
apelo a uma razo universal e acumulativa, o que limita a possibilidade da melhora das
condies de vida, pois elimina, pelo desprezo, formas de racionalidade, de entendimento
dos problemas, de percepo da realidade, que no esto sob o padro ocidental
capitalista.
As teorias do desenvolvimento, tanto do ponto de vista da economia
poltica clssica, como do marxismo ou das prprias teorias weberianas
da modernizao, se fundamentam numa mesma idia de razo que se
pretende universal tendem a recluir a especificidade na generalidade.
(ESCOBAR, 1998 [1995], p. 26, traduo nossa)
77
Peters (2000), retomando uma anlise de Jameson sobre Deleuze e o marxismo, destaca que j a
primeira gerao de ps-estruturalistas (Foucault, Derrida ou Deleuze) considera a anlise do capitalismo
como um problema central: [...] eles tentam compreender a forma pela qual o capitalismo se transforma
para no ter que agir contra suas prprias limitaes, decodificando a nova axiomtica capitalista que
governa um sistema financeiro global, claramente evidente nas sociedades de controle baseadas em uma
economia simblica (JAMESON apud PETERS, 2000, p. 27).
138
O desenvolvimento se assume como existente, cientificamente comprovado, como
um ponto de partida dado, como algo desejvel por todos. Isso, como aponta Escobar
(1997), j desde imediatamente depois da Segunda Guerra Mundial:
[O desenvolvimento o] processo dirigido a preparar o terreno para
reproduzir na maior parte de sia, frica e Amrica Latina as condies
que se supunha que caracterizavam as naes economicamente mais
avanadas do mundo industrializao, alta taxa de urbanizao e de
educao, agricultura tecnificada e adoo generalizada dos valores e
princpios da modernidade, incluindo formas concretas de ordem, de
racionalidade e de atitude individual. (p. 1, traduo nossa)
78
Quando, anos depois (nas dcadas de 1950 e 1960), a proposta desenvolvimentista
comea a apresentar fracassos e contradies, at as teorias crticas, como a latino-
americana teoria da dependncia, continuam compartilhando o mesmo espao discursivo,
a mesma lgica de pensamento moldada nessa modernidade entendida
unidirecionalmente, porm, desde o lado contrrio, formando um par dialtico que se
sustenta mutuamente.
Como aponta Esteva (2000 [1992]), os tericos da dependncia afirmavam que o
subdesenvolvimento era uma construo do desenvolvimento, que a situao dos pases
atrasados ou pobres era devida colonizao, tanto histrica como contempornea. Essa
crtica eficiente que fizeram da ambigidade e da hipocrisia dos promotores do
desenvolvimento em ocidente (p. 66) acabou sustentando ainda mais o construto do
desenvolvimento. O subdesenvolvimento, a outra face do desenvolvimento,
78
Apesar de passado mais de meio sculo, surpreende como o discurso e as prticas dos primeiros anos da
era do desenvolvimento continuam tendo vigncia, continuam fundamentando muitas polticas
econmicas, continuam configurando a imagem dos que no so desenvolvidos. Nesse sentido,
reproduzimos outra citao dessa poca (1951), tambm apresentada por Escobar: H um sentido em
que o progresso econmico acelerado impossvel sem ajustes dolorosos. As filosofias ancestrais devem
ser erradicadas; as velhas instituies sociais tm que desintegrar-se; os laos de casta, credo e raa devem,
romper-se; e as grandes massas de pessoas incapazes de seguirem o ritmo do progresso devero ver
frustradas suas expectativas de uma vida cmoda. Muito poucas comunidades esto dispostas a pagar o
preo do progresso econmico (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS apud ESCOBAR, 1998
[1995], p. 20, traduo nossa).
139
[...] aceito como algo real, concreto, quantificvel e identificvel [...]
Ningum parece suspeitar que o conceito no se refere a um fenmeno
real. Ningum parece compreender que subdesenvolvido um adjetivo
comparativo cuja base de apoio a premissa, muito ocidental, mas
inaceitvel e no demonstrvel, da unicidade, homogeneidade e
linearidade da evoluo do mundo. (ESTEVA, 2000 [1992], p. 66)
Ocidentalismo, modernidade, universalidade autoritria e estreita. Esses so os
alicerces que sustentam a crtica ps-estruturalista do desenvolvimento. Desse modo, ela
avana no descentramento de certos temas pertencentes a esse tipo de pensamento
moderno que busca a normatizao e reduz a diversidade, esse desenvolvimento
entendido como mecanismo de eliminao da diferena (ESCOBAR, 1997, p. 2).
Assim, depois de ter sua origem atrelada intelectualidade francesa, o ps-
estruturalismo vai se enveredando por diferentes caminhos, colocando em primeiro plano
temas como o gnero, a raa, os estudos ps-coloniais e questionando a suposta primazia
da voz do homem branco, do sexo masculino e do Primeiro Mundo, como era a marca do
discurso da modernidade.
Enfim, o ps-desenvolvimento desfecha sua contundente crtica sobre esse
desenvolvimento formulado segundo critrios ocidentais, que nasce imagem e
semelhana da situao e do processo histrico de um pas rico, seguindo tcnicas de
planejamento supostamente cientficas, racionais, eficientes, que, na verdade, procuram
dominar e controlar para estabelecer uma imagem ordenada do mundo, tal qual a
pretenso da modernidade.
4. A moderna religio do desenvolvimento
A anlise discursiva do desenvolvimento, como estamos vendo, compreende
vrios tipos de interpretao e focos de interesses diversos. Depois de apresentar as linhas
gerais dos elementos que o discurso do desenvolvimento mobiliza, de caracterizar o
desenvolvimento como um construto histrico que carrega at hoje as marcas de sua
origem e de abordar a forte ancoragem que o desenvolvimento tem na modernidade,
debruamo-nos, agora, na rica metfora descrita por Rist (2002), a qual prolonga a anlise
140
do desenvolvimento em termos de modernidade: o desenvolvimento como religio
moderna.
Esse autor aponta a hiptese de que o desenvolvimento seria uma espcie de
religio moderna, uma crena compartilhada por todos os responsveis dos Estados-
nao (e, portanto, por todas as organizaes internacionais), por quase a totalidade dos
tecnocratas da economia e uma parte importante das populaes (RIST, 2002, p. 274,
traduo nossa). Uma crena que se completa com uma srie de prticas, em muitos
casos, contraditrias, porm com quem forma um todo inseparvel.
Continuando com sua argumentao, Rist afirma que os problemas relacionados
com o desenvolvimento se inscrevem no mais profundo do imaginrio ocidental (2002,
p. 273, grifos do autor, traduo nossa), se no primeiro momento nesse imaginrio que
toma fora a idia de que o crescimento ou o progresso baseado na produo de bens
pode continuar indefinidamente, atualmente, em virtude do domnio militar, econmico e
tcnico que o ocidente vem exercendo, essa idia sem fundamento se estendeu por todo o
mundo.
Rist (2002) caracteriza essa religio do desenvolvimento a partir de quatro
aspectos:
1. Conseqncia da arrogncia ocidental, que considera a sociedade moderna
distinta por ser racional e secularizada, como se no tivesse suas prprias
crenas e tradies.
2. Fundamentada em crenas e no em ideologias que poderiam ser
questionadas
79
, formuladas de forma simples e nas quais se acredita porque se
pensa que todo mundo acredita, porque no se pode fazer outra coisa que
acreditar, porque todo mundo diz a mesma coisa (p. 33, traduo nossa), ou
79
[u]ma ideologia se discute algum pode ser, por exemplo, liberal, social-democrata ou comunista e
admitir a pluralidade de perspectivas sociopolticas , todavia, as crenas sociais por exemplo, os direitos
humanos ou o desenvolvimento constituem um tipo de certeza coletiva cujas modalidades so
discutveis, ou das que se pode duvidar, em privado, mais sua legitimidade inconveniente discutir em
pblico (RIST, 2002, p. 33, traduo nossa).
141
em funo de alguma obscura autoridade como os expertos ou as pesquisas
de opinio.
3. Crenas que so eficazes, porque obrigam a atuar de uma determinada forma,
sem opo.
4. Crenas que se reforam atravs de certos rituais e signos, como os fruns, as
exposies, a inaugurao de uma barragem ou uma escola, as cimeiras
polticas, as rodadas de negociaes comerciais, as reunies do G8, as sesses
da Assemblia Geral de Naes Unidas etc
80
.
S como crena, afirma uma e outra vez Rist, poderia explicar-se que o
desenvolvimento continue existindo, frente ao tamanho dos erros cometidos. A crena
estaria auto-imunizada contra tudo aquilo que a questione, inclusive seus fracassos.
Da mesma forma que os cristos no ignoram a multido de crimes
cometidos em nome da f, sem por isso renegar dela, os expertos em
desenvolvimento reconhecem cada vez com mais freqncia os erros
cometidos, sem, no entanto, pr em questo suas razes para perseverar.
(RIST, 2002, p. 35, traduo nossa)
E, um pouco mais frente, reforando a mesma idia, o autor acrescenta que
[a] crena [...] no surge de uma iluminao pessoal. Cria-se
coletivamente, seguindo o fio de uma histria, relaciona-se com verdades
antigas e indiscutveis, sela a adeso ao grupo, autoriza o discurso
legtimo, permite aceitar medidas sabendo que vo contra o objetivo
esperado, sob pretexto de que, porm, esto na ordem das coisas.
(RIST, 2002, p. 36, grifos do autor, traduo nossa)
80
Acostumam a errar os uns e os outros sem que o respeito que rodeia seu ministrio seja diminudo. Sua
autoridade no depende do resultado obtido, porm da ateno que pem em cumprir com seu ofcio
(RIST, 2002, p. 34 35, traduo nossa).
142
Enfim, a metfora oferecida por Rist para entender como funcionaria realmente o
desenvolvimento sob essa ptina de eficincia, cientificidade, rigor e modernidade, seus
argumentos afiados para gritar o rei-desenvolvimento est nu! e sua clareza a respeito
dos intrincados mecanismos de forjamento e manuteno da crena-desenvolvimento
endossam a constatao, amplamente colocada pela crtica ps-desenvolvimentista, de que
o desenvolvimento no cumpre com os objetivos propostos no seu discurso.
5. O fracasso do desenvolvimento
Uma anlise da dinmica do desenvolvimento, a partir dos anos 1950, permite
verificar uma sucesso de ajustes, nos discursos e nas prticas, como resposta aos
sucessivos fracassos nos resultados, s contnuas crticas enfrentadas ou s necessrias
adaptaes ao contexto socioeconmico e poltico que vai mudando.
O desenvolvimento vai sofrendo modulaes que o ajustam ao esprito de cada
momento, na tentativa de apresentar-se sempre como instrumento racional-cientfico-
competente-eficaz para promover o progresso social em todos os mbitos (economia,
bem-estar, necessidades humanas fundamentais, cultura, gnero, meio ambiente, etnia, ...)
e em todas as latitudes (ajudando aos pases subdesenvolvidos a somar-se
prosperidade que desfrutam os pases desenvolvidos e consolidando nestes o bem-estar
de que desfrutam).
Contudo, essa deriva do desenvolvimento, disfarada de aperfeioamento, nunca
ruma para uma auto-crtica integral que mude radicalmente (na raiz) os objetivos que
promove e os interesses que salvaguarda. Insiste-se na defesa e manuteno de um ncleo
duro associado consolidao do sistema capitalista, que soma 50 anos de fracassos.
Todavia, os erros no so considerados como resultado de possveis deficincias nesse
ncleo duro, porm erros imputveis a outros fatores, geralmente deficincias dos pases
ou do pblico destinatrio das estratgias ou, em todo caso, acontecimentos imprevisveis
que modificaram o entorno econmico, gerando novos cenrios. Como salienta Rist
(2002), surpreendente como cinqenta anos depois de que sua extenso aos pases do
Sul aparea na ordem do dia da comunidade internacional, no se tenha conseguido o
desenvolvimento ainda (p. 35, grifos do autor, traduo nossa).
143
O desenvolvimento, apesar da generalizao da misria, da ampliao das
desigualdades e desequilbrios, da explorao e da opresso que gera
81
, continua sendo
discutido, planificado, financiado e tem um lugar destacado na agenda internacional... Por
qu? Como questiona Rist (2002), as promessas se repetem incansavelmente e os
experimentos se produzem continuamente. Como explicar que cada fracasso seja a
oportunidade para uma nova prorrogao? (p. 35, traduo nossa).
A nossa resposta que, alis, perpassa todo nosso trabalho : o controle social. A
persistncia dos discursos e das prticas do desenvolvimento se justifica como estratgia
de controle social que, por intermdio de diversas tcnicas, constri uma iluso capaz de
mobilizar e normalizar a sociedade, de esconder seus fracassos e apresentar-se como
soluo. Controle social para disciplinar e controle social para conseguir mascarar esse
disciplinamento. Uma espiral de controle que sustenta o discurso e a prtica do
desenvolvimento.
Mas, e no futuro? Com o acmulo de experincia e de estudos realizados, no seria
possvel conseguir consolidar o desenvolvimento para todos? Como toda crena, o
desenvolvimento mistura o verdadeiro e o falso. Por um lado, resulta inquestionvel que o
sistema capitalista providenciou uma ingente quantidade de bens e servios, que o
progresso da tecnologia faz mais fcil a existncia e que a esperana de vida, globalmente,
aumentou. Por outro lado, tudo isso est reservado ao desfrute de uma parte muito
pequena da humanidade e, em todo caso, no generalizvel para a grande maioria.
Resulta inimaginvel fisicamente que o padro de vida de um cidado mdio de um pas
desenvolvido possa (e no discurso do desenvolvimento, deva) ser o padro de vida de
todos os cidados dos pases subdesenvolvidos
82
.
81
Os informes realizados por Jean Ziegler para o Conselho Econmico e Social das Naes Unidas sobre
o direito alimentao, so agudas e inquietantes panormicas sobre a degradao social no mundo. Ver
Ziegler (2002, 2004 e 2005).
82
Celso Furtado, em 1974, j apontava para essa impossibilidade, no seu trabalho O mito do
desenvolvimento econmico: [...] o estilo de vida criado pelo capitalismo industrial sempre ser o
privilgio de uma minoria. O custo em termos de depredao do mundo fsico, desse estilo de vida de tal
forma elevado que toda tentativa de generaliz-lo levaria inexoravelmente ao colapso de toda uma
civilizao, pondo em risco a sobrevivncia da espcie humana [...] o desenvolvimento econmico - a idia
de que os povos pobres podem algum dia desfrutar das formas de vida dos atuais povos ricos
simplesmente irrealizvel. Sabemos agora de forma irrefutvel que as economias da periferia nunca sero
144
Apesar de a propaganda do desenvolvimento insistir em que as diferenas entre os
pases iro se reduzindo e, no futuro, todos atingiro o desejado desenvolvimento, a
teimosa realidade insiste em mostrar que as diferenas entre pases aumentam, que a
trajetria dos pases no justifica pensar numa futura convergncia, e sim numa situao
de desequilbrios e divergncia acentuada
83
.
Os erros do desenvolvimento no so o resultado inesperado e anmalo de um
projeto cabal, mas o resultado iniludvel de um projeto absurdo que serve muito bem aos
interesses de manter uma ordem social que permita tambm a reproduo do capital. Os
fracassos do desenvolvimento so fracassos desde o ponto de vista dos objetivos que o
discurso se coloca, mas no tanto desde a perspectiva das estratgias para manter a
dominao. Um projeto empolgante, ainda que falido, encaixa-se perfeitamente na
manuteno sutil da ordem social.
Uma das vias desse controle o economicismo que acompanha o
desenvolvimento, na sua consolidao, com uma prtica que coloca em primeiro lugar os
lucros e um discurso que tenta traduzir e explicar a vida em termos econmicos. Em
ambos os casos, ajudas para recriar a infalibilidade do desenvolvimento, apesar das
evidncias.
6. Economizao: a colonizao do mundo pela economia
Os discursos e as prticas do desenvolvimento, na perspectiva ps-
desenvolvimentista, portanto, destacam uma dupla colonizao do mundo pela economia,

desenvolvidas, no sentido de similares s economias que formam o atual centro do sistema capitalista.
Mas, como desconhecer que esta idia tem sido de grande utilidade para mobilizar os povos da periferia e
lev-los a aceitar enormes sacrifcios para legitimar a destruio de formas de cultura arcaicas, para explicar
e fazer compreender a necessidade de destruir o meio fsico, para justificar formas de dependncia que
reforam o carter predatrio do sistema produtivo? Cabe, portanto, afirmar que a idia de
desenvolvimento econmico um simples mito (FURTADO, 1998 [1974], p. 88-89, grifos do autor).
83
Mesmo entre os paladinos do desenvolvimento, encontramos esse tipo de opinio acerca dos resultados
do desenvolvimento: A pobreza rural afeta diretamente a quatro de cada dez latino-americanos (CEPAL,
2002). Dependendo do pas, entre a quinta parte e at 86% da populao rural pobre (VALDS e
WIENS, 1996). A incidncia da pobreza rural se manteve constante h trs dcadas (DE JANVRY e
SADOULET, 2002), enquanto hoje existem mais indigentes rurais que h 20 anos (BERDEGU, 1998).
(SCHEJTMAN e BERDEGU, 2004, p. 7, traduo nossa)
145
uma colonizao que se produz a partir de duas vias imbricadas, a saber: a) um discurso
com pretenso hegemnica que traduz as expectativas, carncias, vontades, planos de
futuro etc. na linguagem limitada e limitante da economia; e b) a generalizao de uma
prtica que submete a dinmica social, poltica e cultural, econmica, mercantilizando
progressivamente todos os aspectos da vida.
Essa dupla colonizao responde a um processo histrico que se inicia com a
consolidao da cincia econmica, em finais do sculo XVIII. Nesse momento, forjam-
se algumas idias (o econmico, o mercado) tais como as conhecemos hoje em dia e, ao
mesmo tempo, a economia vai se liberando de seu arraigo
84
na estrutura social, ou seja,
progressivamente se autonomiza. Enquanto o sistema poltico que regula a sociedade se
constri de forma a evitar o acmulo de poder ad infinitum (atravs da democracia e o
sistema de partidos), o sistema econmico no sofre nenhuma regulao que evite o
acmulo de riqueza em poucas mos. A finalidade deste sistema [econmico] apontava
assim a aumentar a riqueza, enquanto que a do sistema poltico se limitava a gerenciar o
poder (NAREDO, 1998, p. 14-15, grifos do autor, traduo nossa).
O discurso e a prtica do desenvolvimento prolongam, aprofundam, disseminam,
principalmente a partir da segunda metade do sculo XX, o tipo de colonizao do
mundo que essa economia autonomizada inicia, no final do sculo XVIII. O discurso e
a prtica do desenvolvimento, com sua rpida institucionalizao e profissionalizao,
transformam-se em padro (como vimos at agora, um padro muito determinado
histrica e geograficamente), para pensar e transformar o mundo, seguindo as regras da
economia capitalista.
Essa mercantilizao do mundo, que comea em finais do sculo XVIII, ganha,
portanto, em aprofundamento e extenso. Cada vez mais mbitos da sociedade e mais
reas geogrficas vo ficando sob o discurso da economia. O desenvolvimento, depois
84
Na literatura ps-desenvolvimentista, largamente utilizada a referncia obra La gran transformacin.
Los orgenes polticos y econmicos de nuestro tiempo, de Karl Polanyi, e ao conceito de arraigo
(embeddedness) que ele acunhou. Arraigo das relaes econmicas nas relaes sociais e no ao contrrio,
como sucede quando o controle do sistema econmico descansa num mercado auto-regulado, e que
levaria, seno se ope alguma regulao, destruio fsica do homem e transformao do seu ambiente
num deserto (POLANYI, 2003 [1944]).
146
dos anos 1950, ajuda nessa tarefa: o desenvolvimento tem um fundamento basicamente
econmico, e a economia capitalista se refora com a proliferao da idia de
desenvolvimento.
Esteva (2000 [1992]), em particular, descreve como o desenvolvimento, com sua
vinculao economia, penetra o mbito da vida:
O estabelecimento de valores econmicos exige a desvalorizao de
todas as outras formas de vida social. Essa desvalorizao transforma,
em um passe de mgica, habilidades em carncias, bens pblicos em
recursos, homens e mulheres em trabalho que se compra e vende como
um bem qualquer, tradies em um fardo, sabedoria em ignorncia,
autonomia em dependncia. Transforma as atividades autnomas e
pessoais, que incorporam desejos, habilidades, esperanas e interao
social ou com a natureza, em necessidades cuja satisfao exige a
mediao do mercado (p. 74).
Questes bsicas at ento, como a reciprocidade, a solidariedade, a redistribuio,
a subsistncia, a autonomia, os limites naturais, ficaram marginalizadas nesses discursos e
prticas de uma economia pretensamente autnoma, baseada em um mercado com
aspiraes de auto-regulao. Um mercado que, suprimindo ou marginalizando tais
questes bsicas, provocou a generalizao da pobreza atravs da destruio das redes de
solidariedade comunitrias, ao privatizar e restringir o acesso a recursos naturais bsicos
(terra, gua, madeira, sementes etc.), ao provocar xodos massivos de mo-de-obra. Tudo
isso, sustentado no mito da infalibilidade da economia que, entre outros, mostra os rgos
que promovem o desenvolvimento no mbito internacional, pelo menos, a infalibilidade
de sua economia, a nica vlida, eficiente etc.
Seriam interminveis as crticas sobre a infalibilidade da economia ou sobre seu
status de cincia, no entanto, para concluir com este ponto dedicado entronizao da
economia como leitura privilegiada do mundo, apresentamos a aguda crtica esboada por
Dudley Seers, em 1963, e citada por Rist (2002),
[...] a economia dominante, ensinada nas universidades, se constri a
partir de fenmenos observados nos pases hoje em dia desenvolvidos
147
(aqueles que constituem precisamente o caso particular) e que ,
conseqentemente, inaplicvel ao caso geral, que o dos pases
subdesenvolvidos. (RIST, 2002, p. 125, traduo nossa)
As variveis econmicas (fatores de produo, estrutura econmica, finanas
pblicas, papel do comrcio exterior, poupana e inverso, dinmica da populao...) dos
pases desenvolvidos so extremamente dspares, em relao aos pases subdesenvolvidos,
portanto, apesar do discurso universalista da economia, pensar em que esses pases devem
seguir dinmicas similares inverossmil. Mais um suposto absurdo do desenvolvimento.
Neste sentido, crticas como a de Seers colocam em questo a legitimidade do
discurso econmico que insiste em que o desenvolvimento seria um processo institudo
por etapas consecutivas, como no caso das etapas do crescimento de Rostow, ou, em
todo caso, que seria o produto de uma planificao econmica rigorosa, espelhada no
sucesso dos pases desenvolvidos.
A colonizao do mundo pela economia, a economizao do mundo, que o
desenvolvimento refora, todavia, continua exercendo sua hegemonia. As relaes entre
poder e saber que circundam o campo do desenvolvimento (como qualquer outro campo
de conhecimento) apresentam rearticulaes capazes de marginalizar e silenciar as crticas
que no so integrveis no sistema, que so radicais (vo raiz), que mostram a
incongruncia do desenvolvimento como estratgia de melhora geral do nvel de vida e,
ao mesmo tempo, revelam a fragilidade do discurso econmico como discurso que
encarna a verdade.
Ao longo deste subitem 2.1.1, por meio dos temas e enfoques que o ps-
desenvolvimento suscita, insistimos na fragilidade dos discursos e das prticas do
desenvolvimento, em sua absurdidade, em sua funcionalidade, apesar de tudo, para
manter a ordem social. Como podemos ver, no Quadro 3, atravs de um discurso que
nomeia e constri a realidade, que naturaliza sua histria, que se exibe como verdade
cientfica dentro de um padro universalista moderno, por intermdio de uma prtica que
expande as relaes econmico-mercantis, que se articula numa sucessiva e aparente
reformulao diante das crticas de que no cumpre com seus objetivos, ou atravs da
imbricao de ambos, as crticas ps-desenvolvimentistas fundamentam a interpretao
148
do desenvolvimento como uma complexa estratgia de controle social e nos ajudam a
entender sua complexidade.
Quadro 3. Principais temas abordados pelo enfoque do ps-desenvolvimento
TEMAS ARGUMENTOS
Anlise do discurso
Discurso que envolve questes econmicas, sociais, polticas e culturais
Criar a realidade sobre a qual o discurso se pronuncia
Saberes que vo mudando, que se instituem como verdades e que tm
desdobramentos de poder
Construo histrica
Desenvolvimento: formao histrica e no essencial ou natural
Construdo a partir de finais dos anos 1950
Impregnado das caractersticas da poca em que nasce e dos interesses
daqueles que lhe do forma
Contra a modernidade
Racionalidade instrumental moderna
Sob o discurso de cientificidade, ocidentalismo e universalidade
autoritria e estreita
Reduzir a diferena
Religio moderna
Crena compartilhada socialmente
Vigente apesar de seus fracassos
Provida de gurus e rituais
Fracasso do
desenvolvimento
Aumentam as diferenas sociais e a dominao
Limites intransponveis de um desenvolvimento generalizado
Fracasso funcional ao controle social
Economizao
Traduzir tudo linguagem e lgica economicista
Marginalizao de questes inapreensveis pelos modelos econmicos
Crtica infalibilidade da economia
A leitura que fazamos no Captulo 1 da poltica de desenvolvimento rural da
ltima dcada, j estava atravessada por essas crticas do ps-desenvolvimento ao
desenvolvimento, por exemplo:
1. O discurso da eterna novidade com que se apresentam as polticas de
desenvolvimento rural e a maneira com que cria o que nomeia (por exemplo,
agricultura familiar) esto fortemente relacionados com o discurso do
desenvolvimento desmontado pelos autores ps-desenvolvimentistas.
149
2. O desenvolvimento rural, no Brasil, entre 1995 e 2005, no uma evoluo
natural das idias desenvolvimentistas ou do devir do sistema social e sim est
condicionado ao momento histrico. A forma em que o governo de Fernando
Henrique Cardoso adota todas as indicaes do Banco Mundial, exceto a
implementao de uma poltica de alvio (ou combate) pobreza, revela uma
conjuntura histrica determinada, em que se utiliza o desenvolvimento rural
para a integrao do pequeno produtor no mercado e para combater os
movimentos sociais.
3. A utilizao do territrio e a cultura como grifes e produtos em venda
comprime as diferenas sociais e territoriais sob a presso da mercantilizao de
todos os aspectos da vida. A razo instrumental moderna, sob sua ptina de
cientificidade, oferece caminhos nicos para desenvolver um meio rural
extenso e plural, como o brasileiro.
4. O discurso de um desenvolvimento possvel para o meio rural, veiculado
maciamente por instituies, mdia e pesquisadores, se assemelha com uma
ladainha invocativa, sobretudo, quando pensamos nas carncias e desequilbrios
que sofre o meio rural no pas.
5. O fracasso dos diferentes programas e polticas implementadas na ltima
dcada no revela s falta de planejamento ou de capacidade, trata-se de um
fracasso esperado, mas que entra dentro do faz de contas promovido pelo
desenvolvimento para manter certa ordem social.
6. As propostas do desenvolvimento rural aprofundam a traduo da vida em
termos economicistas. Seja a partir da promoo da agricultura familiar, seja
pela marketizao da cultura para vend-la, o meio rural no Brasil vai sendo
incorporado aos ditamos do econmico.
No prximo subitem, atravs das crticas e contra-crticas que o ps-
desenvolvimento mantm com outras correntes de pensamento da teoria do
desenvolvimento, ampliamos essa relao entre desenvolvimento e controle social e a
situamos no mbito de outras formas de entender, criticar e propor o desenvolvimento.
150
2.1.2. O ps-desenvolvimento no mbito das teorias do desenvolvimento
Como vimos at agora, sob a denominao de ps-desenvolvimento encontramos
uma corrente terica, ancorada no ps-estruturalismo, que analisa o desenvolvimento de
forma muito crtica, considerando-o uma construo histrica que apenas representa e
reproduz a racionalidade moderna ocidental. Nesse sentido, o ps-desenvolvimento se
prope desmontar tanto a lgica do desenvolvimento, como os intentos que outras
correntes pretendem de reabilit-lo.
Neste subitem 2.1.2, abordamos esse posicionamento do ps-desenvolvimento, a
partir de duas perspectivas: por um lado, sistematizamos a leitura que desde o ps-
desenvolvimento se realiza das outras correntes da teoria do desenvolvimento; por outro
lado, expomos as crticas recebidas por essa corrente, provenientes de outros
posicionamentos tericos. Em funo de ser esta uma corrente recente (anos 1990), existe
uma reflexo do ps-desenvolvimento sobre quase todas as correntes tericas existentes
desde os anos 1950, no entanto, as crticas recebidas se limitam apenas ltima dcada.
Para situar o ps-desenvolvimento no mbito da teoria do desenvolvimento,
recorremos ao Quadro 4, elaborado por Nederveen Pieterse (2001).
Quadro 4. Perspectiva histrica e sentidos do desenvolvimento
Perodo Enfoque Sentido do desenvolvimento
1850 Economia colonial Administrao de recursos
1870 Pases atrasados Industrializao, recuperao
1940 Economia do desenvolvimento Econmico (crescimento) / industrializao
1950 Teoria da modernizao Crescimento, modernizao poltica e social
1960 Teoria da dependncia Acumulao / nacional, auto-centrado
1970 Desenvolvimento alternativo Florescimento humano
1980 Desenvolvimento humano
Capacitao, aumento das possibilidades de
escolha das pessoas
1980 Neoliberalismo
Crescimento econmico / reformas estruturais,
desregulao, liberalizao, privatizao
1990 Ps-desenvolvimento Empreendimento autoritrio, desastre
Fonte. Nederveen Pieterse (2001, p. 7).
151
O quadro insiste na idia do subitem anterior de que o ps-desenvolvimento exibe
uma forte rejeio a respeito do desenvolvimento. Se os outros enfoques entendem o
desenvolvimento como um empreendimento positivo ou que busca sua verdadeira
essncia (dot-lo de um sentido nacional, propor alternativas centradas no homem,
melhorar suas possibilidades de escolha etc.), para cumprir com o objetivo de melhora da
qualidade de vida da populao, o ps-desenvolvimento desiste do desenvolvimento,
acusando-o de autoritrio e de desastre.
Segundo as implacveis palavras de Sachs (2000 [1992]), [n]a verdade, no o
fracasso do desenvolvimento que deve causar medo, e sim, seu sucesso (p. 14). Esse vai
ser o tom da crtica que o ps-desenvolvimento apresenta, a respeito do desenvolvimento
e que enfrenta s correntes tericas que o precederam: rejeio absoluta ao
desenvolvimento que prolonga o discurso econmico capitalista e a modernidade como
progresso unvoco, oposio frontal a pensar que o desenvolvimento possa ser
reformado.
Mas, em que consistem as crticas essenciais que o ps-desenvolvimento lana
contra as principais correntes tericas do desenvolvimento? Alm dessa ampla rejeio do
desenvolvimento, qual seu posicionamento frente s reformulaes que a teoria do
desenvolvimento foi ganhando? Qual sua cronologia? No intuito de desconstruir o
desenvolvimento em seus desdobramentos de poder e saber, de poder e verdade, com o
objetivo de minar sua pretensa cientificidade e legitimidade, de percorrer sua essncia de
controle social, empreendemos um percurso detalhado pela teoria do desenvolvimento.
Sempre, no entanto, desde a perspectiva que escolhemos para olhar (e desmontar) o
desenvolvimento: o ps-desenvolvimento.
Cronologicamente, o cerne da crtica ps-desenvolvimentista, como apontado no
Quadro 4, produz-se principalmente nos anos 1990, ainda que se geste na dcada de 1980.
Vai ser nessa poca que o ps-estruturalismo de autores seminais, como Foucault,
Deleuze ou Derrida, tomando como ponte os estudos ps-coloniais de Edward Said,
152
Homi Bhabha ou Franz Fanon, chega aos estudos sobre desenvolvimento promovido por
intelectuais das mais diversas procedncias e interesses
85
.
A obra coletiva Dicionrio do Desenvolvimento..., que temos citado anteriormente
em vrias ocasies, organizada por Wolfgang Sachs, em 1992 (2000 [1992]), constitui uma
das primeiras sistematizaes da proposta ps-desenvolvimentista. Nela, j se estabelece
qual o desenvolvimento contra o qual se investe: aquele que nasce com o discurso de
posse do presidente dos EUA, Harry S. Truman, no dia 20 de janeiro de 1949.
O argumento levantado, para considerar que ser a partir desse momento que o
desenvolvimento comea a existir, consiste em que s ento se d uma mudana
qualitativa no desenvolvimento, marcando uma ruptura a respeito do que acontecia
anteriormente.
Naquele discurso fundacional, como indicvamos no subitem anterior, Truman
utiliza o termo subdesenvolvido, estabelecendo uma nova relao entre os termos
desenvolvimento e subdesenvolvimento. O primeiro, j amplamente empregado, naquele
momento, e o segundo, pontualmente citado na dcada de 1940, ganham uma nova
perspectiva caracterizada pela continuidade entre ambos.
O desenvolvimento, entendido at esse momento como fenmeno que
simplesmente se produz, sem que se possa mudar nada nele (RIST, 2002, p. 88), adota,
a partir de ento, em relao ao subdesenvolvimento, outra formulao. O
desenvolvimento aparece como estado final do subdesenvolvimento e, o que mais
importante, essa mudana pode ser provocada, incentivada, planejada. Essa ser a grande
mudana que caracteriza a ruptura que o discurso do presidente Truman provocou e que
o ps-desenvolvimento apresenta como argumento, para falar do incio de uma nova era,
a era do desenvolvimento. Nas palavras de Rist (2002):
85
Nederveen Pieterse (2001, p. 100) destaca o papel precursor da revista Development: Seeds for Change,
e fornece um levantamento amplo de pesquisadores inscritos nessa corrente terica: Esteva e Escobar, na
Amrica Latina, Rahnema e Bawtree, no Paquisto, Latouche, na Frana, Rist, na Sua, Sachs, na
Alemanha, Verhelst, na Blgica, Seabrook, na Inglaterra, Tucker, na Irlanda, e Lummis, no Japo.
153
O desenvolvimento toma ento um sentido transitivo (o sentido de
uma ao exercida por um agente sobre algum diferente dele)
correspondendo a um princpio de organizao social, enquanto o
subdesenvolvimento ser considerado como um estado que existe
naturalmente, ou seja, sem causa aparente. (p. 88, grifos do autor,
traduo nossa)
Uma grande mudana, mas no a nica. Essas mudanas, aparentemente s
semnticas, incorporam uma nova viso de mundo. A dicotomia colonizador/colonizado
se atualiza em funo da conjuntura (Declarao Universal dos Direitos Humanos,
generalizao dos processos de independncia poltica dos pases coloniais etc.) e se
transforma numa relao de continuidade possvel.
J no so pares opostos, onde media o conflito e o enfrentamento
(colonizador/colonizado). O novo discurso e a nova prtica do desenvolvimento mostra
que desenvolvido e subdesenvolvido esto no mesmo barco, participam dos mesmos
anseios, s que um, num estgio mais atrasado que o outro. Uma acelerao do
crescimento dos subdesenvolvidos serviria para nivelar ambos, sem perguntar-se por que
o subdesenvolvido estava nesse estado.
Com esses argumentos, desde o ps-desenvolvimento se afirma que se produz
uma ruptura essencial, em 1949, com relao ao desenvolvimento. Dessa forma, o tipo de
desenvolvimento formulado em relao economia colonial ou aos pases de
industrializao atrasada (ver Quadro 4), que alguns autores destacam como gnese do
desenvolvimento, segundo o enfoque do ps-desenvolvimento, no poderiam ser
considerados realmente como desenvolvimento, por terem qualidades diferentes.
A crtica do ps-desenvolvimento comea ento no desmonte do mito fundador
do desenvolvimento e das diretrizes terico-operacionais que rapidamente adota, ao final
dos anos 1940: mais crescimento econmico e mais acelerado, permitiria os pases
subdesenvolvidos alcanarem aos pases desenvolvidos; crescimento e industrializao,
estratgias habituais nos anos 1940, seriam receitas fundamentais para construir esse
desenvolvimento.
Nos termos do Quadro 4, estaramos falando da economia do desenvolvimento e
da teoria da modernizao (dos anos 1940 e 1950), ou seja, de um desenvolvimento
154
baseado numa poltica keynesiana, com a indstria como motor, com o Estado como
parceiro e com a presena importante do financiamento externo, no caso da economia do
desenvolvimento, e combinando a preocupao pelo crescimento econmico com a
modernizao poltica, entendida como construo da nao, modernizao social,
promoo do empreendedorismo e achievement orientation (NEDERVEEN
PIETERSE, 2001, p. 6, traduo nossa), no caso da teoria da modernizao. Em ambos
os casos, um projeto imagem e semelhana dos pases ocidentais.
Apesar dos fracassos acontecidos e das crticas realizadas depois, ser nesse
perodo que se fixam os preceitos bsicos acerca do desenvolvimento, que at hoje
continuam profundamente arraigados: a miragem da igualdade de oportunidades para
todos os pases, desenvolvidos e subdesenvolvidos, sempre que se faam os esforos e se
adotem as medidas necessrias; a imposio do Produto Interno Bruto (PIB) per capita
como medida do desenvolvimento; a criao de uma rede de instituies que difundam e
financiem os discursos e as prticas do desenvolvimento; a organizao dos pases
subdesenvolvidos para aproveitar a ajuda oferecida; a considerao do desenvolvimento
como estgio final de uma srie de etapas sucessivas; as referncias ao crescimento
econmico, industrializao, cincia e tcnica, como linhas de ao prioritrias.
O ps-desenvolvimento, com sua nfase no discurso e nas relaes de poder,
analisa todos estes aspectos a partir do desmonte dessas afirmaes aparentemente
necessrias, racionais, naturais e disseca toda sua construo como um fato historicamente
produzido, influenciado por mltiplos interesses e que, observando seus resultados,
aparece como fortemente contraditrio.
Assim, o ps-desenvolvimento condena o lema fundamental da economia do
desenvolvimento e da teoria da modernizao dos anos 1940 e 1950: o desenvolvimento
um projeto desejado por todos e pautado pelo que os pases desenvolvidos foram, so e
sero.
No final dos anos 1950, acumulam-se fortes questionamentos a essa idia impoluta
do desenvolvimento. As crises de fome, a ampliao das desigualdades, o questionamento
da via estadunidense para o desenvolvimento (a partir da Revoluo cubana) foram
155
minando a f absoluta naquele discurso desenvolvimentista inicial. A teoria da
dependncia surge ento como contraponto.
Para entender como foi o surgimento dessa corrente, recuperamos brevemente
dois de seus antecedentes: os estudos da CEPAL, dirigida por Ral Prebisch, e as anlises
dos neomarxistas estadunidenses Paul A. Baran e Paul M. Sweezy.
Em finais dos anos 1940 e incio dos anos 1950, o grupo de economistas da
CEPAL, buscando promover o desenvolvimento da Amrica Latina, percebem nos seus
estudos que se produz uma deteriorao nos termos de intercmbio dos produtos
primrios exportados pelos pases da periferia, ao contrrio do que acontece no centro
industrializado. Dessa forma, para conseguir seu desenvolvimento, o caminho de
especializar-se na produo de matrias-primas no seria a soluo para esses pases, mas
sim pr em prtica uma poltica especfica de industrializao, o que foi denominado
como industrializao por substituio de importaes.
A tentativa de superar os entraves encontrados pelas propostas da CEPAL e a
radicalizao da anlise centro-periferia se constituem em pontos de partida para a teoria
da dependncia.
Igualmente, os trabalhos de Paul A. Baran, nos anos 1950, e sua obra de 1966,
junto com Paul M. Sweezy, Capitalismo monopolista. Ensaio sobre a ordem econmica e
social americana (1978 [1966]), so uma referncia importante para compreender os
rumos da teoria da dependncia. De modo concreto, nessa obra, a partir de autores
marxistas como Lnin e Rosa Luxemburgo, Baran e Sweezy analisam a progressiva
hegemonia dos EUA e simultaneamente a apario de grandes corporaes que
controlam o mercado. Esses autores identificam que esse padro produtivo-organizativo
gera um excedente que s seria eliminvel via incremento da demanda atravs da
publicidade ou dos gastos do Estado. Em tempos de Guerra Fria, esses gastos do Estado
se centram fundamentalmente no setor militar-industrial, de maneira a combater o perigo
do socialismo que se difunde pelos pases, com uma problemtica social maior. No
entanto, continua o argumento de Baran e Sweezy, todos esses esforos seriam vos pelos
desejos de mudana e de independncia dos pases subdesenvolvidos, que s caminhariam
para um verdadeiro desenvolvimento mediante uma revoluo socialista.
156
Com esse trabalho, Sweezy e Baran colocam os pases dominados no papel de
atores da possvel mudana, e, de outro lado, afirmam que para alcanar o
desenvolvimento esses pases teriam que abandonar o sistema e no integrar-se nele.
Sob a influncia desses estudos e/ou como resposta a eles, surge ento o que se
denomina de teoria da dependncia. Em todo caso, uma denominao que acolhe um
leque diverso de anlises e autores
86
. A importncia da crtica realizada por essa corrente e
a diversidade de argumentos que acolhe mereceriam uma exposio ampla e detalhada;
todavia, para o nosso objetivo, limitamo-nos a oferecer uma viso de conjunto e
confront-la com a crtica feita desde o ps-desenvolvimento
87
.
O denominador comum dos argumentos dessa corrente de pensamento estaria em
sua base estruturalista
88
, sua organizao em torno da CEPAL e a anlise dos fenmenos
histricos internos dos pases latino-americanos com a inteno de explicar sua relao
[de dependncia] com o sistema capitalista internacional (RIST, 2002, p. 135, traduo
nossa). A partir da, e seguindo o panorama traado por Fiori (1999), podemos destacar
trs vertentes da escola
89
:
1. A encabeada pela tese do desenvolvimento do subdesenvolvimento, elaborada
por Andr Gunder Frank, em finais dos anos 1960, e ampliada no comeo dos
anos 1970 por Theotonio dos Santos e Rui Mauro Marini, que serviu como ponto
86
Entre os autores integrados nessa denominao, podemos citar, na Amrica Latina: Anbal Pinto, Celso
Furtado, Enzo Faletto, Fernando Henrique Cardoso, Orlando Fals Borda, Osvaldo Sunkel, Theotonio dos
Santos, Rui Mauro Marini e Rodolfo Stavenhagen. Andr-Gunder Frank, na Europa, e Samir Amin, na
frica.
87
A breve caracterizao da teoria da dependncia e, em geral, da crtica ao desenvolvimentismo
desfechada na dcada de 1960 e 1970, ns a tomamos a partir dos trabalhos Pensamiento sociolgico y
realidad nacional em Amrica Latina, de Marcos Roitman (2004), Four main theories of development:
modernization, dependency, word-system and globalization, de Giovanni E. Reyes (2001), Theories of
development, de Richard Peet e Elaine Hartwick (1999), De volta questo da riqueza de algumas naes,
de Jos Lus Fiori (1999), e as j citadas de Rist (2002) e Escobar (1998 [1995]).
88
No livro A construo do Terceiro Mundo. Teorias do subdesenvolvimento na Romnia e no Brasil,
Joseph L. Love oferece uma definio, segundo suas prprias palavras, ampla e simples, do
estruturalismo econmico com base nos autores dependentistas: O estruturalismo [econmico] refere-se
aos esforos tericos de especificar, analisar e corrigir as estruturas econmicas que impedem ou
bloqueiam o desenvolvimento e o funcionamento normais, implicitamente no problemticos,
supostamente caractersticos das economias ocidentais. (1998, p. 22)
89
Utilizamos a referncia a Jos Lus Fiori, no por ele inscrever-se na corrente do ps-desenvolvimento,
mas por sua competncia na anlise crtica do perodo que estamos analisando.
157
de partida para outras teorias, tambm dos anos 1970, como o intercmbio
desigual, de Arghiri Emmanuel, a acumulao escala mundial, de Samir Amin,
e a teoria do sistema-mundo, de Immanuel Wallerstein. Frank afirmava que [...]
as relaes de explorao entre as metrpoles e os seus satlites, que articulavam
a totalidade do sistema econmico mundial, bloqueavam definitivamente a
possibilidade de desenvolvimento das foras produtivas capitalistas nas regies
mais atrasadas do sistema (FIORI, 1999, p. 31); em conseqncia, o caminho do
desenvolvimento para Amrica Latina passaria necessariamente por uma revoluo
contra a burguesia nativa e o imperialismo encaminhando uma estratgia de
desenvolvimento socialista, apoiada na participao popular e na conquista da
independncia externa.
2. A mais diretamente ligada CEPAL, liderada por Anbal Pinto, Celso Furtado e
Oswaldo Sunkel, em meados dos anos 1960, que se propunha estudar, no a
viabilidade do capitalismo atrasado, mas os obstculos estruturais responsveis
pela crise dos anos 1960, que frustravam o projeto de desenvolvimento nacional
dos pases de Amrica Latina com base na substituio de importaes. Com
concluses muito pessimistas acerca desse modelo, propuseram reformas
estruturais que, na maior parte, foram abortadas atravs de uma srie de golpes
militares conservadores (FIORI, 1999, p. 33).
3. A articulada em torno da obra de Fernando Henrique Cardoso e Enzo Faletto,
Dependncia e desenvolvimento na Amrica Latina, publicada em 1970 e que
defendia que um capitalismo dependente no levava necessariamente estagnao,
sendo perfeitamente vivel do ponto de vista capitalista, independentemente do
fato de que envolvesse pesadas contradies sociais e um controle da economia
nacional (FIORI, 1999, p. 33).
Independentemente dos matizes, a teoria da dependncia se ope, quase ponto por
ponto, s idias de Rostow de um desenvolvimento por fases. Os autores
dependentistas afirmam que o colonialismo de novo cunho, aquele aps a Segunda
Guerra Mundial, desestrutura os pases subdesenvolvidos; que as desigualdades internas
158
por meio da concorrncia no levam a uma melhora da situao dos pases e sim que so
a raiz dos problemas, sendo que a soluo no est na incluso das economias desses
pases jovens no mercado mundial e sim na sua desconexo.
Como podemos ver, a crtica da teoria da dependncia se ergue sobre os
argumentos modernizadores de Rostow. Essa vai ser uma das crticas esboadas pelo
ps-desenvolvimento. A teoria da dependncia, com sua crtica do desenvolvimento
promovido pela teoria da modernizao e suas propostas de desenvolvimento para os
pases subdesenvolvidos, outorga status de realidade ao subdesenvolvimento, sem
perceber que o desenvolvimento, termo de comparao, no mais que um vago
construto auto-referencial. O entendimento do subdesenvolvimento como a outra cara do
desenvolvimento d sustentao a esse par dicotmico (ou, segundo algumas
interpretaes, elementos que se sucedem em relao de continuidade).
Nesse sentido, o programa poltico dos tericos da dependncia esbarrava num
desenvolvimentismo prprio da teoria da modernizao, direcionado para o outro lado da
moeda, para os pases subdesenvolvidos. O desbloqueio do desenvolvimento da periferia,
para que se cumpram com justia (sem provocar desigualdades) seus nobres fins, repete o
esquema desenvolvimentista da teoria da modernizao orientado agora para uma nova
clientela. As estratgias modernizadoras, crescimento, industrializao, conquista dos
mercados externos etc., agora se destinariam para os pases subdesenvolvidos.
Na avaliao de Escobar (1998 [1995]), nem os economistas da CEPAL, nem os
majoritariamente socilogos da escola da dependncia conseguiram propor uma
alternativa ao desenvolvimento. Em ambos os casos, conseguiram apresentar uma viso
mais complexa do desenvolvimento, questionaram aspectos da teoria econmica ortodoxa
e mostraram uma maior preocupao com as classes populares. No entanto, as propostas
da CEPAL foram facilmente assimiladas pelo discurso dominante, e, no caso da escola da
dependncia, apesar de produzir um discurso que desafiava os esquemas dominantes,
manteve-se dentro do mesmo espao discursivo, contribuindo, isso sim, com uma viso
diferente e com uma importante crtica economia burguesa do desenvolvimento
(ESCOBAR, 1998 [1995], p. 163, traduo nossa).
159
O confronto entre a teoria da modernizao e a teoria da dependncia, no plano
das idias, nos anos 1960 e 1970, corria paralelo constatao de que o desenvolvimento,
independentemente da formulao, no deslanchava. Os anos setenta confirmam a
degradao da situao dos pases ditos subdesenvolvidos. Frente a essa situao,
comeam a surgir certas alternativas de desenvolvimento, que pretendem acabar com esse
imobilismo. Vejamos alguns exemplos.
Na segunda metade dos anos 1960, comea-se a falar de self-reliance. Literalmente
auto-confiana, o termo se refere idia de desenvolvimento autnomo, auto-centrado.
Brevemente, podemos afirmar que a self-reliance aponta para a idia de que um pas
solitariamente, a partir de seus prprios recursos e organizao, conseguiria encontrar o
caminho do desenvolvimento.
Nessa poca tambm, final dos anos 1960 e incio da dcada de 1970, o Terceiro
Mundo ganha voz prpria nos fruns internacionais, tentando conformar inclusive uma
Nova Ordem Econmica Internacional (NOEI), o que dar maior visibilidade e difuso a
seus problemas, demandando solues mais rpidas.
Concomitantemente, formulam-se propostas como a do informe da Fundao Dag
Hammarskjld, intitulado Que fazer? Outro desenvolvimento, em que se apontam
caminhos para pensar e pr em prtica um desenvolvimento alternativo
90
.
Nos anos 1970, tambm, gesta-se uma (contra)reforma no discurso e na prtica
das instituies internacionais para o desenvolvimento realizada internamente por essas
prprias instituties: as Necessidades Humanas Fundamentais. A Organizao
Internacional do Trabalho (OIT) definia essas necessidades humanas fundamentais como:
As necessidades humanas fundamentais [...] se compem de dois
elementos. Incluem, em primeiro lugar, o mnimo necessrio numa
90
Rist (2002, p. 181-182) destaca os quatro pontos principais desse informe: a) considerar o
desenvolvimento como um todo (no s economicamente), entendendo-o como uma conquista a partir
da autonomia e, portanto, adaptado prpria cultura; b) dirigido satisfao das necessidades essenciais
das populaes mais pobres; c) reconhecer, na desigual situao entre os pases, a explorao realizada
pelos pases do Primeiro Mundo, porm, com a conivncia das classes dirigentes do Terceiro Mundo; e, d)
o desenvolvimento deve considerar os limites ecolgicos.
160
famlia para o consumo individual, alimentao, moradia e roupa
adequada, junto com artigos domsticos e de mobilirio. Em segundo
lugar, se referem aos servios bsicos proporcionados e utilizados pela
coletividade em seu conjunto, por exemplo, gua potvel, um sistema
sanitrio, meio de transporte, servios de sade e possibilidades de
instruo e de atividade cultural. (OIT apud RIST, 2002, p. 191, traduo
nossa)
Como uma terapia de choque, esse enfoque pretende resolver ao mesmo tempo os
problemas mais graves dos pases subdesenvolvidos: a fome, a falta de moradia, os
cuidados com a sade, o acesso educao e a possibilidade de ter um emprego.
Apesar da conjuntura aparentemente favorvel resoluo dos problemas do
Terceiro Mundo, nos anos 1970, com as iniciativas da self-reliance, o NOEI e o informe
da fundao Dag Hammarskjld, o enfoque do desenvolvimento alternativo, como ser
conhecido na teoria do desenvolvimento, no traz mudanas profundas para os rumos do
desenvolvimento.
O ps-desenvolvimento centra sua crtica no desenvolvimento alternativo dos
anos 1970, nessa desvirtuao de suas propostas. As alternativas colocadas eram
integradas, tal qual ou depois de serem distorcidas convenientemente, no interior do
esquema desenvolvimentista: a) autonomia (self-reliance) transformada em ateno
retrica para as foras endgenas; b) construo de um discurso sobre as carncias e
desejos transformada numa lista de necessidades padro; c) respeito ao meio ambiente
transformado em mercantilizao do verde; e d) assistncia s populaes mais pobres
transformada em assistencialismo caritativo e em atuao via ONGs.
Essa mesma situao, essa desvirtuao das tentativas de reformar o
desenvolvimento acontece nos anos 1980, durante a chamada dcada perdida do
desenvolvimento, quando a guinada neoliberal substitui a preocupao com o
desenvolvimento, por meio do saneamento das economias.
Nesse momento, o enfoque humano associado satisfao de necessidades bsicas
serve apenas para amenizar as medidas de austeridade que o FMI preconiza. Assim,
aparece a expresso ajuste estrutural com rosto humano, que une os imperativos da
161
economia de mercado com as preocupaes humanitrias de organizaes como
UNICEF e boa parte das ONGs.
Toda essa deriva da preocupao com o lado humano do desenvolvimento, que
comea nos anos 1980, ganha em 1990 a denominao de desenvolvimento humano,
proposta num informe do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD):
O desenvolvimento humano um processo que conduz a ampliar a
gama de possibilidades oferecidas a cada um. So, em princpio,
ilimitadas e podem modificar-se com o tempo. No entanto, quaisquer
que seja o estdio do desenvolvimento, supem que tem que cumprir-se
trs condies essenciais: viver por um tempo longo e com boa sade;
adquirir conhecimentos e ter acesso aos recursos necessrios para
desfrutar de um nvel de vida adequado. Se no se satisfazem estas
necessidades, muitas outras possibilidades permanecero inacessveis.
(PNUD apud RIST, 2002, p. 239, traduo nossa)
Criam-se, nesse momento, vrias formas de medir o lado humano do
desenvolvimento. J no mais tentando definir as necessidades e quantificar os meios para
satisfaz-las, como no enfoque das Necessidades Humanas Fundamentais, mas se
definindo uma srie de prioridades sociais e fiscalizando que se dedicasse a elas uma
dotao oramentria adequada
91
.
Dessa forma, constroem-se vrios ndices e taxas: o ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH) como combinao de renda, esperana de vida e nvel de educao; a
Taxa de gastos para o desenvolvimento humano, calculada a partir da percentagem do
gasto pblico dos pases subdesenvolvidos destinada a questes consideradas prioritrias
(educao bsica, sade primria, infra-estruturas bsica de gua e esgoto...); a Taxa de
ajuda ao desenvolvimento prioritrio, calculada como a percentagem que os pases
desenvolvidos destinam, atravs de ajuda para o desenvolvimento a atividades prioritrias.
91
Com isso, superam-se os absurdos de tentar quantificar os metros de tecido para vestir-se ou os metros
quadrados para morar, prprios do enfoque das Necessidades Humanas Fundamentais. Rist (2002)
reproduz um exemplo, nesse sentido: a Fundao Bariloche estimava que um africano devia dispor de
sete metros quadrados para morar, enquanto um latino-americano tinha a necessidade de 10 e um
habitante dos pases industrializados de 20 (p. 194, traduo nossa).
162
Entretanto, essa humanizao do desenvolvimento via enfoque das
necessidades, que passa a complementar o ajuste estrutural do FMI, como compensao
insignificante e que impregna o desenvolvimento nos anos 1990, apenas refora o sistema
capitalista que provoca todos esses efeitos negativos, segundo a crtica ps-
desenvolvimentista.
Tanto o desenvolvimento alternativo como o desenvolvimento humano, segundo
essa crtica, pertenceriam ao mesmo campo discursivo do desenvolvimento, e no s isso:
em ambos os casos, ainda que com diferentes gradaes, o discurso bem intencionado
que busca mudar o rumo do desenvolvimento, para reconduzi-lo a sua supostamente
verdadeira essncia de progresso e melhora geral, integrado sem traumas pela mquina
do desenvolvimento
92
.
Dependendo das anlises, as alternativas de desenvolvimento que foram sendo
incorporadas pela tendncia geral do desenvolvimento, e o enfoque humano que foi
tomando, serviram apenas para remendar o desenvolvimento.
Apesar de tudo, habitualmente se levanta uma questo a respeito dessas anlises: a
situao dos pases subdesenvolvidos e do mundo em geral no seria pior, sem a
formulao das necessidades humanas bsicas, sem a preocupao com o meio ambiente
ou sem a nfase na melhora da qualidade de vida que o ndice do Desenvolvimento
Humano apresenta?
A retrica do desenvolvimento conduz a esse tipo de perguntas, desenha sua
atuao como a nica e, portanto, a melhor possvel, ao mesmo tempo. No melhor
isso que nada? repete-se sem parar. Quaisquer alternativas, que no possam ser
reescritas dentro dos seus limites, sero marginalizadas por serem imprprias, utpicas,
impossveis. Por conseguinte, levando o debate para o possvel, ou melhor, o que seu
discurso considera como possvel, o desenvolvimento se refora, auto-referenciando-se.
92
Nederveen Pieterse (2001), apresenta as diferenas entre desenvolvimento humano e desenvolvimento
alternativo da seguinte forma: Em comparao com o desenvolvimento alternativo, o desenvolvimento
humano est melhor posicionado institucionalmente, tanto nos organismos de Naes Unidas como nos
ministrios de economia e bem-estar social do Sul; por outra parte, tende a ter uma perspectiva mais
burocrtica. [...] No desenvolvimento alternativo existe um elemento de protesto, uma polmica contra o
desenvolvimento como um negcio qualquer (p. 96, traduo nossa).
163
Sua preocupao com a pobreza, o meio ambiente, o gnero ou a participao da
populao, dentro desse mundo do possvel, convive sem contradio com polticas de
mercado baseadas na concorrncia e no aproveitamento das desigualdades, com a
ingerncia poltica ou com a exacerbao do individualismo, do qual o humanismo que se
promove um forte aliado.
A rejeio que o ps-desenvolvimento estabelece frente ao desenvolvimento
contundente, mais ainda quando a observamos em relao ao caso do desenvolvimento
alternativo. As aparentes melhoras que essa corrente promove, as atualizaes que vai
sofrendo, em funo das demandas de novas alternativas, simplesmente oferecem mais
vida ao desenvolvimento. Poderamos formular esse enfrentamento entre correntes como:
desenvolvimento alternativo ou alternativas de desenvolvimento versus alternativas ao
desenvolvimento. Ou seja, uma verso adaptada ao campo do desenvolvimento da velha
questo: procurar mudanas desde dentro ou desde fora do sistema que se quer mudar?
Mais adiante, nas crticas feitas ao ps-desenvolvimento, voltamos a essa questo.
Por ltimo, e antes de entrar nessas crticas que o ps-desenvolvimento tem
enfrentado, dentro do esquema cronolgico esboado no Quadro 4 (p. 150), abordamos o
paradigma neoliberal dos anos 1980, que corre paralelo (em muitos casos enfrentando, em
outros se apropriando) das iniciativas de desenvolvimento alternativo e desenvolvimento
humano.
Nos anos 1980, o desenvolvimento entra em crise. Se at os anos 1970 os
fracassos acumulados pelo desenvolvimento, nos anos anteriores, s conseguiram um
maior fortalecimento de seus discursos e suas prticas, com o concurso de pequenas
mudanas, a ascenso do neoliberalismo e sua combinao de f na mgica do mercado
junto rejeio da prtica do Estado levam a um questionamento profundo da prtica
desenvolvimentista instaurada at ento, bem como a uma marginalizao de seu modus
operandi, a partir desse momento.
Os anos 1980 e incio dos anos 1990 so os anos do ajuste estrutural preconizado
pelo FMI. Suas metas so ajustar os dficits pblicos e os dficits comerciais como passo
prvio a qualquer financiamento para o desenvolvimento. A prodigalidade com que foram
concedidos emprstimos aos pases subdesenvolvidos, na dcada anterior, em funo do
164
excesso de liquidez no mercado internacional, pela afluncia do dinheiro ganho com a
elevao do preo do petrleo, provocou uma crise de dimenses enormes, quando a
economia entra nos anos 1980, num contexto de juros elevados.
O neoliberalismo se faz dono da situao, com sua retrica a favor da liberdade de
mercado e contra a regulao da economia pelo Estado, que assinala como falida. Nesse
sentido, exemplifica essa falncia com a crise financeira de que sofriam os aparelhos
estatais em quase todo o mundo, e com a crise da dvida (que se apresentava como uma
crise de pssima gerncia pblica) de que sofriam os pases subdesenvolvidos.
O Consenso de Washington, dos anos 1980, que se prope como plano poltico
para enfrentar a situao da Amrica Latina, nesses momentos, serve como paradigma do
que seria uma nova reformulao da economia do desenvolvimento, em termos
neoliberais. Richard Peet, na sua obra La maldita Trinidad. El Fondo Monetario
Internacional, el Banco Mundial y la Organizacin Mundial de Comercio (2004 [2001]),
aponta os principais instrumentos de poltica econmica propostos pelo Consenso (p.
257-258): a) disciplina fiscal; b) reduo do gasto pblico; c) reforma fiscal; d) taxas de
juros; e) tipos de cmbio competitivos; f) liberalizao do comrcio; g) estmulo ao
investimento externo direto; h) uma economia competitiva; e i) direitos de propriedade
seguros
93
.
A crise da dvida e os programas de ajuste estrutural (a despeito das medidas
humanizadoras, que vimos anteriormente) provocaram o retrocesso de muitos ndices
de desenvolvimento, sobretudo relativos a aspectos sociais, nos pases subdesenvolvidos.
No entanto, at incios dos anos 1990, continuou sendo implementado, sem
questionamento, esse tipo de medidas imbudas do economicismo militante e mistificador
que ostenta o neoliberalismo. Por exemplo, o Banco Mundial denominava sua poltica
para os anos 1990 de desenvolvimento amistoso ao mercado.
93
Nos trabalhos A poltica agrria do Banco Mundial: ofensiva neoliberal em marcha acelerada, de Joo
Mrcio Mendes Pereira (2005a) e Development critiques in the 1990s: culs de sac and promising paths,
de Gilian Hart (2001), podemos ver outras abordagens crticas sobre o Consenso de Washington e os
programas de ajuste estrutural.
165
O neoliberalismo fecha a lista de abordagens trabalhada por Nederveen Pieterse
(alm do prprio ps-desenvolvimento), que expusemos no Quadro 4 da pgina 150;
contudo, existem outros dois enfoques posteriores que consideramos importante
introduzir na nossa anlise sobre o desenvolvimento: a nova economia institucional e a
teoria da globalizao.
A respeito da primeira, podemos afirmar que existe um certo consenso sobre o
fato de que a denominada dcada perdida latino-americana (1980s), em virtude dos
retrocessos acontecidos, foi tambm a dcada perdida para a economia do
desenvolvimento. Essa a reflexo que fazem os economistas crticos com a poltica
neoliberal agrupados em torno da nova economia institucional (New Institutional
Economics)
94
e que tm no prmio Nobel de Economia, em 2001, e ex-vice-Presidente e
Economista Chefe do Banco Mundial, entre 1997 e 2000, Joseph E. Stiglitz, o
componente mais destacado.
Num outro patamar, essa corrente retoma o otimismo no campo do
desenvolvimento que o neoliberalismo desprezou, misturando, entre outras coisas, a
importncia do papel do Estado, prprio da teoria da dependncia, com o pressuposto de
Rostow de que os pases desenvolvidos so o modelo a seguir. Como afirma Fiori (1999),
para os autores dessa proposta, o segredo do desenvolvimento volta a estar na
capacidade, maior ou menor, dos povos atrasados reproduzirem as crenas e instituies
que tiveram sucesso nos pases mais avanados (p. 39).
A nova economia institucional, no final dos anos 1990 e incio dos anos 2000,
afirma o esgotamento do Consenso de Washington e a abertura de uma nova era ps-
Consenso, a partir de uma crtica veemente forma de proceder do FMI
95
. A constatao,
94
Dentro dessa corrente, Mark Weisbrot, no seu trabalho The Washington Consensus and development
economics (2001, p. 2, traduo nossa), aponta: O desaparecimento da economia do desenvolvimento, e
a substituio da estratgia de desenvolvimento econmico por um simples cdigo de liberalizao do
comrcio internacional e dos fluxos de capital, contribuiu indubitavelmente ao fracasso econmico
experimentado pela grande maioria dos pases de mdia e baixa renda durante as ltimas duas dcadas.
Thandika Mkandawire e outros autores resumiram algumas das capacidades analticas e das ferramentas
perdidas com este ressurgimento neo-clssico e neo-liberal. De muitas maneiras, semelhante perda de
conhecimento nas cincias naturais devido a influncia clerical durante a Idade Mdia.
95
No livro A globalizao e seus malefcios: a promessa no cumprida de benefcios globais, Joseph E.
Stiglitz expe com detalhe sua crtica ao FMI (STIGLITZ, 2002).
166
nos anos 1990, de que o milagre dos pases do sudeste asitico se conformou a partir da
violao de alguns dos princpios sagrados do Consenso de Washington (como a
importncia do Estado) e de que a crise asitica de finais dos anos 1980 foi agravada
pela aplicao, por parte do FMI, desses mesmos princpios, levou a um acirramento do
questionamento ao Consenso de Washington.
Tanto o neoliberalismo, que eclipsa o desenvolvimento (ainda que no totalmente),
como a nova economia institucional, que o critica, possuem mais aspectos em comum
que aqueles que os diferenciam. Pode-se afirmar que os separa apenas uma diferena de
dose e no de qualidade:
1. Mais ou menos Estado: a pretensa negao neoliberal do Estado se limita ao
Estado social, em nenhum caso, ao Estado que salvaguarda a iniciativa privada,
que aquele que a nova economia institucional admite.
2. Mais ou menos poltica de estabilizao econmica: a liberalizao do comrcio
ou a privatizao continuam na agenda da nova economia institucional.
3. Mais ou menos nfase nos atores e instituies: as instituies e atores sociais,
que participam no gerenciamento da economia, preservam os mesmos
interesses em ambas as correntes, ainda que por caminhos diferentes.
Tudo isso circula dentro das mesmas coordenadas, por um lado, da teoria da
modernizao que, apesar das crticas e reformas, continua fazendo parte do ncleo duro
do desenvolvimento, e, por outro lado, ainda que em menor medida, de alguns aspectos
da reviso que a teoria da dependncia produziu.
Seu discurso fortemente arraigado numa cincia econmica que se presume
altamente confivel, sua prtica fomentadora de desigualdades, seu patrocnio de um
modelo nico a ser seguido por todos os pases, independentemente de suas
caractersticas, seriam crticas possveis no mbito do ps-desenvolvimento
96
.
96
No caso da nova economia institucional, a literatura consultada no campo do ps-desenvolvimento no
aborda essa corrente (boa parte dos textos so anteriores a sua apario), no entanto, por estar fortemente
167
A anlise do desenvolvimento a partir do paradigma da globalizao marca a
ltima abordagem sobre os enfoques tericos que estamos realizando. Apesar da
polissemia da idia de globalizao, limitamo-nos, neste momento, a apresentar algumas
das principais caractersticas do que alguns autores entendem como teoria da globalizao
(REYES, 2001), no campo do desenvolvimento, e a crtica esboada pelo ps-
desenvolvimento (RIST, 2002).
Segundo Reyes (2001), a teoria da globalizao preconiza um desenvolvimento
com certas caractersticas e impulsionado segundo determinadas estratgias. Em primeiro
lugar, esse desenvolvimento continua tendo seu referencial nos pases desenvolvidos,
porm, no de forma normativa, como pretendia a teoria da modernizao, mas apenas
como influncia virtuosa.
Em segundo lugar, os fatores culturais so aspectos determinantes em todas as
sociedades e em seu desenvolvimento. O sistema de valores, de crenas, o tipo de
identidade dos grupos hegemnicos ou subordinados so os elementos mais importantes
para explicar os aspectos econmicos e sociais de uma sociedade, segundo a interpretao
dessa teoria (REYES, 2001, p. 7). A difuso dos avanos tecnolgicos permitir que
aquele conjunto de valores e crenas mais competitivos se faa hegemnico ou, no
mnimo, dispute essa hegemonia com outros valores e crenas locais.
Por ltimo, para esse enfoque o Estado-nao perde importncia como categoria
de anlise. De uma parte, o Estado-nao se v desbancado pela prioridade dada aos
intercmbios e s regulaes no nvel global, por outra, pela difuso dos grandes sistemas
de comunicao que permitiria uma conexo entre os cidados do mundo, para alm do
nvel governamental.
Hegemonia dos pases desenvolvidos, primazia dos fatores culturais, decadncia do
Estado-nao, a teoria da globalizao adota uma viso da globalizao prxima ao
neoliberalismo, ou seja, como expanso e aprofundamento dessa particular mistificao
que se baseia na articulao de liberalismo econmico e poltico.

atrelada a idias prprias de outras correntes anteriores, as crticas, no deveriam fugir das j esboadas
para o neoliberalismo, a teoria da modernizao ou a teoria da dependncia.
168
No obstante, para os pases subdesenvolvidos, um desenvolvimento
fundamentado na globalizao neoliberal aumenta a distncia com os pases
desenvolvidos e exacerba problemas como a misria. Essa globalizao neoliberal amplia
e aprofunda a agenda neoliberal dedicada a desregular a economia e a sociedade, isto , a
eliminar a regulao construda no mbito do Estado nas dcadas anteriores.
No captulo anterior, por exemplo, j vimos como a poltica agrria nos ltimos
dez anos vai perdendo espao e sendo substituda por uma poltica de desenvolvimento
rural, na qual o Estado vai tendo suas funes reduzidas
97
.
No discurso da globalizao neoliberal, [o] desenvolvimento no mais uma
pr-condio necessria para participar de forma plena no grande mercado internacional,
mas uma conseqncia desta participao (RIST, 2002, p. 259, traduo nossa), no
imprescindvel para as estratgias de globalizao do capital (ESCOBAR, 1997, p. 23,
traduo nossa). A globalizao, sob esse paradigma, ofereceria a todos as possibilidades
de desenvolvimento. No seriam necessrias intervenes especficas para os pobres,
apenas articular mercado, concorrncia e liberdade de intercmbio com a busca de
oportunidades no mundo globalizado. Isso vai significar aumento das desigualdades entre
pases ricos e pobres e dentro dos prprios pases ricos.
O discurso da globalizao, ento, arquiva a prtica do desenvolvimento? Sim e
no. Por um lado, a globalizao descarta o desenvolvimento, por obsoleto. Porm, por
outro lado, utiliza-o como rito tradicional que unifica a sociedade. A utilizao prolfica
que a globalizao faz da virtualidade e dos simulacros est em total concordncia com
esse processo de negao e afirmao simultneos. Nessa dinmica, o desenvolvimento
no s vai se distanciando de sua materialidade (do real que tenta desenvolver), como a
vai distorcendo, reformulando-a sob critrios estreitos e dicotmicos do tipo: rico-pobre,
sucesso-fracasso, moderno-atrasado, eficiente-ineficiente.
97
No caso da poltica agrcola, a tendncia a mesma: a desregulao e a diminuio do papel do Estado.
Para aprofundar essa dinmica, ver: Integrao nas Amricas: uma abordagem a partir do rural, de
Arnoldo de Campos et al., os textos organizados por Srgio Leite, no livro Polticas pblicas e agricultura
no Brasil (2001), e o trabalho j citado de Vilela (1997).
169
O desenvolvimento se reinventa, no mbito da globalizao como espetculo.
Espetculo da ajuda, espetculo da potncia da economia, espetculo da fora das
instituies. Em realidade, espetculo e simulacro. Um espetculo que simula o que no
consegue. A boa imprensa do desenvolvimento se sustenta mais no que parece que faz,
que naquilo que faz realmente. A distncia entre os discursos e as prticas vai ganhando
propores absurdas, em tempos de globalizao.
Vai ser na crtica dessa virtualidade que a desconstruo ps-desenvolvimentista ir
se centrar
[o] desenvolvimento como uma estrela morta da qual se percebe
ainda a luz,, ainda que esteja apagada h muito e para sempre. Porque
desapareceu efetivamente da realidade (compreendida como realidade
dos pases que se dizem desenvolvidos), joga o papel de fico
compensatria, de simulacro que substitui a realidade. (RIST, 2002, p.
265, grifos do autor, traduo nossa)
De uma forma mais sutil, mais miditica e, no entanto, mais fraudulenta, o
desenvolvimento da globalizao neoliberal se recria na articulao espetculo-simulacro,
segundo a crtica ps-desenvolvimentista. A carcaa terica e institucional do
desenvolvimento parece permanecer intacta, porm, as polticas de desenvolvimento
seriam apenas um jogo de faz de contas, porque, com a globalizao, essas polticas se
tornariam desnecessrias. Ao mesmo tempo, o desenvolvimento como encantamento
necessrio serve como argamassa social frente s desigualdades que se ampliam.
Toda essa cerimnia da confuso, repleta de simulacros, virtualidades e
espetculos, so a trilha sonora que acompanha a dinmica da globalizao. Uma trilha
sonora caracterizada pelo rudo, pela distoro dos sentidos e das propostas que se
geram pela rpida acumulao e descarte de mensagens diversas e com significados
diferentes.
No campo do desenvolvimento, podemos perceber claramente esse rudo na
anlise das tendncias, a partir dos anos 1980. Nesses ltimos 25 anos, produz-se uma
intensa proliferao de discursos e prticas que se superpem, se imbricam, se
complementam, se anulam ou se justapem, segundo os casos. Uma exuberncia que, por
170
outro lado, gera rudo, produz distores na transmisso do que se entende por
desenvolvimento e qual a forma de implement-lo. Tudo muito funcional legitimidade
inclume alcanada pelo desenvolvimento.
Nesse curto espao de tempo, podemos contabilizar at seis propostas para pensar
o desenvolvimento:
1. O desenvolvimento alternativo como ponte entre, por um lado, todas essas
propostas anteriores, s quais abastece de formas de pensar e atuar novas, e,
por outro lado, a possibilidade de pensar alternativas no integrveis pelo
desenvolvimento, que o enlaaria com a corrente do ps-desenvolvimento.
2. O desenvolvimento humano, medrando entre seu papel assistencialista que
serve como parapeito ltimo contra a pobreza gerada pelo bom funcionamento
do sistema [sic]
98
e seu papel de dotar ao desenvolvimento de um discurso e
uma prtica orientados s pessoas
99
.
3. O neoliberalismo dos anos 1980, que se prolonga nos anos 1990 e 2000, com
seu discurso liberalizador em favor do capital, que, todavia, em virtude das
presses recebidas ou como implementao de uma hbil estratgia, tenta
mostrar um lado humano compensatrio (o ajuste estrutural com rosto
humano).
4. A nova economia institucional, que resgata o otimismo no desenvolvimento, e
contesta essa cartilha neoliberal, aliando-se com o lado mais institucional do
desenvolvimento humano, aquele bem assentado nas instituies
internacionais, mostrando-se to confiante no capitalismo como o
neoliberalismo, porm, sem seu fundamentalismo de mercado
100
.
98
Lembrando que o capitalismo se consolida atravs do aprofundamento das desigualdades, portanto, seu
funcionamento cria desigualdades per se.
99
Como aponta a terminologia das instituies internacionais. Podemos ver um exemplo no trabalho
Aplicacin de estrategias de desarrollo enfocadas hacia las personas en el mbito de la FAO. Algunas
enseanzas prcticas, de Pari Baumann et al. (2004), para a FAO.
100
Hart (2001) refora a idia de que a nova economia institucional no apresenta, em nenhum caso, uma
mudana to grande como seu mentor principal, Joseph E. Stiglitz pretende: [...] as idias sustentadas por
171
5. A teoria da globalizao, muito atrelada ao neoliberalismo e que acaba de
esvaziar as polticas de desenvolvimento em prol de um laissez faire promovido
pelas oportunidades da globalizao, ao mesmo tempo em que mantm a iluso
do desenvolvimento como maneira de manter a coeso social.
6. E o ps-desenvolvimento, com sua crtica linha de flutuao do
desenvolvimento, que tem-nos servido como referncia para realizar uma
leitura do desenvolvimento, nos termos que expusemos desde o incio deste
trabalho, quer dizer, como estratgia de controle social.
Alm desses numerosos enfoques mais recentes, que impossibilitam definir qual
seria o paradigma central do desenvolvimento, hoje, ao longo deste subitem temos
analisado a viso do ps-desenvolvimento sobre as correntes principais da teoria do
desenvolvimento. No Quadro 5 e na Figura 5, tentamos organizar todas essas
informaes sobre a crtica ps-desenvolvimentista. Primeiro, expondo as principais
crticas que o desenvolvimento realiza a outras correntes tericas da teoria do
desenvolvimento. Segundo, classificando as teorias em funo de sua relao com a idia
de desenvolvimento.

Stiglitz permanecem dentro do economicismo estreito e do patamar bastante conservador da nova
economia institucional (p. 653, traduo nossa).
172
Quadro 5. Crticas do ps-desenvolvimento a outros enfoques sobre o desenvolvimento
ENFOQUE CRTICAS
Economia do desenvolvimento
Desenvolvimento centrado no crescimento econmico de
base industrial como objetivo fundamental
Aplainamento das diferenas sociais, polticas e culturais
Teoria da modernizao
Convergncia dos pases para o desenvolvimento seguindo
determinadas fases
Cientificidade de um discurso baseado na exceo que so
os pases denominados desenvolvidos
Teoria da dependncia
Elaborao de uma crtica aguda, mas facilmente integrvel
pelo discurso e a prtica do desenvolvimento
Compartilhar o mesmo campo discursivo que as teorias
que critica
Desenvolvimento alternativo
Fornecimento de grandes idias para a reformulao do
mesmo desenvolvimento (sustentabilidade, gnero,
participao...)
Desenvolvimento humano
Discurso interno das instituies internacionais com
propostas para mudar sem que nada mude
Distoro do humano, utilizado como legitimador de
uma poltica desumana
Neoliberalismo
Proposta de reduzir a presena do Estado na sociedade e,
portanto, na poltica de desenvolvimento, mas s na parte das
polticas sociais
Difuso maior da lgica economicista
Nova economia institucional
Crtica ao neoliberal Consenso de Washington, mas
assentada nos princpios capitalistas
Prolongamento e atualizao da teoria da modernizao
Teoria da globalizao
O desenvolvimento seria um bem natural da globalizao
Utilizao do desenvolvimento como forma de
encantamento social
173
Figura 5. Teorias do desenvolvimento a partir do ps-desenvolvimento
As teorias pro-desenvolvimento e as teorias que criticam esse desenvolvimento,
permanecem no mesmo campo discursivo. J o ps-desenvolvimento, surge como um
corpo terico que enfoca outros temas, que utiliza outras metodologias de anlise e outras
premissas, e que desfecha crticas contundentes sobre ambos os grupos de correntes que
partem da existncia de alguma coisa denominada desenvolvimento. Pensamos que essa
crtica realizada desde fora do campo discursivo do desenvolvimento resulta num
instrumento poderoso de anlise. A leitura ps-estruturalista do desenvolvimento, com
sua nfase no discurso e nas relaes de poder, parece-nos muito apropriada para tentar
entender as mltiplas faces do desenvolvimento, nesse momento de globalizao
capitalista neoliberal, e apreend-lo na sua dimenso de controle social. No entanto, no
consideramos que seja a nica leitura que permita esse tipo de crtica, nem a verdadeira.
A seguir, apontamos as principais crticas recebidas por essa corrente terica e,
assim, sopesar a eficcia do sua anlise.
CORRENTES CONTRA ESSE
DESENVOLVIMENTO
Teoria da dependncia e Desenvolvimento
alternativo
CORRENTES
CONTRA TODO
DESENVOLVI-
MENTO
Ps-
desenvolvimento
CORRENTES PRO-DESENVOLVIMENTO
nfase no crescimento
econmico
Economia do
desenvolvimento, Teoria
da modernizao,
Neoliberalismo
nfase num
desenvolvimento de
rosto humano
Desenvolvimento
humano, Nova economia
institucional
Corrente
intermediria
Teoria da
globalizao
C
R
T
I
C
A
S
C
R
T
I
C
A
S
CRTICAS
CRTICAS
174
No trabalho Beneath the pavement only soil: the poverty of post-development,
Stuart Corbridge (1998) lista sete objees ao ps-desenvolvimento (p. 144-146), as quais
representam bem o teor das principais crticas encontradas na literatura consultada
101
:
1. O ps-desenvolvimento oferece interpretaes essencialistas do que Ocidente e
o resto. Ocidente seria artificial, urbano, consumista, monstruoso e utilitrio,
enquanto, as maiorias pobres no-ocidentais so apresentadas como autnticas,
rurais, produtivas, felizes e em sintonia com a natureza.
2. O ps-desenvolvimento iguala cincia ocidental com tecnologia, e modernidade
com razo instrumental, sem ter em conta que a cincia e a razo tambm podem
ser libertadoras.
3. O ps-desenvolvimento erra quando afirma que os movimentos populares
antimodernos se fundamentam no pensamento crtico e em sistemas polticos
abertos, de forma que a generalizao dos direitos humanos ocidentais no seria
necessria, posto que esses grupos teriam superado essa lista de direitos pensada
no ocidente.
4. O ps-desenvolvimento tem uma viso romntica da relao dos movimentos
populares no-ocidentais com a natureza e evidencia um pessimismo sem
fundamento acerca da dinmica dos recursos naturais.
5. O ps-desenvolvimento no contabiliza com clareza quais seriam os custos, para a
maioria pobre dos pases pobres, de uma estratgia de auto-clausura, de
desligamento desses pases do sistema internacional, como propem.
6. O ps-desenvolvimento responsabiliza o projeto global do desenvolvimento por
provocar a fome, a dvida e as catstrofes ecolgicas que acontecem no mundo,
101
Para reproduzir a crtica do ps-desenvolvimento, recorremos a: Geography and development:
development/s beyond neoliberalism? Power, culture, political economy e Geography and development:
critical etnographies, de Gillian Hart (2002 e 2004, respectivamente), Development deferred:
poststruturalism, postdevelopment and the defense of critical modernism, de John Pickles (2001),
Response to John Pickless book rewiew essay on Theories of Development by Richard Peet:
poststructural thought policing Economic Geography, de Richard Peet (2002), alm das obras citadas de
Escobar (1997), Corbridge (1998), Peet (2001), Nederveen Pieterse (2001) e Hart (2001).
175
porm, no se questiona se todas essas mazelas no so causa da ausncia de
desenvolvimento.
7. O ps-desenvolvimento desconsidera os logros obtidos na era do
desenvolvimento (como o aumento na esperana de vida em alguns pases).
Alm das leituras apressadas ou carregadas de preconceitos que podemos
encontrar, tanto na literatura ps-desenvolvimentista como nos seus crticos, a partir das
crticas apontadas por Corbridge (1998), destacamos dois debates que nos parecem
importantes. Por um lado, o que Peet (1999) formula como: as teorias ps-estrutural e
ps-moderna favorecem a fragmentao e a diferena, exceto em seu tratamento da teoria
moderna do desenvolvimento, a qual retratam em termos de monoltica hegemonia (p.
154, traduo nossa), ou seja, o ps-desenvolvimento no considera a pluralidade de
desenvolvimentos que o desenvolvimento provoca.
Por outro lado, e como corolrio ao debate anterior, o que de novo Peet (1999)
esboa com clareza, por meio de uma pergunta: o desenvolvimento apenas outro
mecanismo europeu para controlar o mundo, ou capaz de transcender essa origem para
oferecer esperana aos pobres e marginalizados? (p. 127, traduo nossa).
Se traduzirmos esses dois debates num hipottico dilogo entre um ps-
desenvolvimentista e algum crtico com essa corrente, seria aproximadamente assim:
O desenvolvimento uma construo moderna e ocidental fundamentada em
articulaes de poder e saber que, apesar de sua aparente racionalidade, amplamente
ineficiente e continua a colonizao por outros meios. Portanto, o desenvolvimento deve
ser combatido e destrudo afirmaria o ps-desenvolvimentista.
Ento o desenvolvimento no serve? Mas o que voc prope para super-lo?
Qual a receita para melhorar a vida de todos aqueles que sofrem, no mundo? Voc no
tem. E no tem porque, na verdade, o desenvolvimento mais do que tudo isso. Existe
um desenvolvimento que se preocupa sinceramente com as condies de vida das pessoas
e que pretende construir um mundo melhor para todos. No se deve descartar o
desenvolvimento, sim reformul-lo retrucaria o crtico do ps-desenvolvimento.
176
Voltando primeira questo, sobre a desconsiderao que o ps-desenvolvimento
faria das diferenas dentro do desenvolvimento, os argumentos so mltiplos. Corbridge
(1998), como vimos anteriormente, denuncia a superficialidade maniquesta do ps-
desenvolvimento que declara ruim tudo que vem de Ocidente (cincia, razo, tcnica,
direitos humanos etc.) e bom tudo o que vem dos pases pobres.
Peet (1999) aponta que a idia de modernidade, colocada pelo ps-
desenvolvimento, no leva em considerao a prtica de auto-crtica embutida na dialtica
moderna e apenas destaca seu vis homogeneizante. Nesse sentido, Nederveen Pieterse
(2001) chega a afirmar que essa mesma capacidade de aceitar crticas e de reformular-se,
da modernidade, permite que inclusive o cerne da proposta ps-desenvolvimentista
(democratizao, diferena e anti-desenvolvimento
102
) surja de princpios modernos.
Hart (2001), por sua parte, destaca a viso estreita que o ps-desenvolvimento tem
do local. Esse local que o desenvolvimento no respeitaria e que seria a prova de sua
pretenso unificadora e normalizadora. No entanto, Hart (2001) critica esta interpretao,
por tratar-se de uma viso romntica e acrtica do local, como base de comunidades
homogneas ou de resistncia popular, sem ter em conta que esse local est marcado por
desigualdades e relaes de dominao, no interior, e por foras polticas e econmicas
nacionais e transnacionais que o atravessam (p. 655).
Para finalizar esta panormica acerca de como o ps-desenvolvimento incorre
numa viso do desenvolvimento que apaga sua heterogeneidade, acrescentamos a crtica
de Hart (2001, 2004) sobre a noo de poder que essa corrente utiliza, para analisar o que
acontece no mbito do desenvolvimento. Nesse sentido, Hart (2001) salienta que a
concepo de poder empregada pelo ps-desenvolvimento especialmente crua, sem
matizes, e de cima para baixo (p. 654), ainda que se coloque como inspirada pela obra
de Foucault, na qual o tratamento dado ao poder muito mais amplo e complexo.
102
A democratizao continua o mpeto democrtico do Iluminismo; a diferena funo das revolues
do transporte e das comunicaes, com o mundo sendo cada dia menor e repleta de sociedades multi-
culturais; e o anti-desenvolvimento elaborado a partir da dialtica do Iluminismo proposta pela Escola de
Frankfurt (NEDERVEEN PIETERSE, 2001, p. 111, traduo nossa).
177
A literatura sobre ps-desenvolvimento numerosa e plural, de sorte que no
pretendemos, depois de expor um resumo das crticas recebidas, percorr-la para ratificar
ou refutar essas crticas. Nosso objetivo, com todo este leque de crticas e contra-crticas,
centra-se em construir um panorama sobre os estudos do desenvolvimento, que,
tomando como piv o ps-desenvolvimento, sirva-nos para dotar de maior
complexidade, de desdobramentos mais amplos, de maior capacidade explicativa, nossa
premissa de que o desenvolvimento funciona como uma estratgia de controle social.
Assim, as crticas que temos reproduzido sobre a forma estreita em que o ps-
desenvolvimento analisa o desenvolvimento revelam a necessidade de insistir na
desconstruo exaustiva das verdades naturalizadas que existem no tema do
desenvolvimento, empreendimento que o ps-desenvolvimento, com maior ou menor
fortuna, enfrenta, mas que segundo os crticos no o faz com suficiente competncia.
Apenas retomamos uma contra-crtica realizada por Pickles (2001), que retruca
crtica formulada por Peet e Hartwick (1999) ao ps-desenvolvimento. Um dos seus
argumentos centrais nos serve para enfatizar a necessidade de superar as vises estreitas
exibidas por ambas partes. O que Pickles critica, de Peet e Hartwick, podemos ampli-lo
para as crticas que o ps-desenvolvimento realiza de outras correntes dedicadas a estudar
o desenvolvimento.
[...] os autores adotam uma leitura binria de desenvolvimento e
Iluminismo, insistindo nos resultados benficos do Iluminismo sobre os
efeitos negativos, escolhendo o progresso bom sobre o progresso ruim,
sem um compromisso crtico com as formas em que progresso,
crescimento e desenvolvimento se desdobram discursiva e praticamente
dentro de sistemas de saber, poder e interesse (PICKLES, 2001, p. 386,
traduo nossa)
Para alm de uma viso do desenvolvimento como a nica sada para melhorar o
bem-estar da humanidade ou o empreendimento que acabar com ela, aceitamos como o
maior desafio, entender como se constri, atravs de que estratgias se consolida, com
que interesses se refora, enfim avanar numa desconstruo militante dos atores,
relaes e paradigmas que fundamentam o desenvolvimento.
178
Prosseguindo nesse sentido, retomamos o segundo grande debate sobre se o
desenvolvimento vai se manter apenas como uma forma de controle ou possvel
reformul-lo como instrumento de combate pobreza e excluso (PEET;
HARTWICK, 1999). O desenvolvimento ancorado numa rede complexa de saberes,
poderes e interesses, aparece como intensamente afinado com a dinmica capitalista nas
suas sucessivas fases e reformulaes dos ltimos cinqenta anos. O desenvolvimento
serve bem ao seu patro, o capitalismo. Contudo, para elaborar formas de construo
social mais justas e diversas, os desejos de bem-estar, de progresso, de eliminar as
desigualdades, a fome etc., que hoje o desenvolvimento monopoliza, devem ser revistos
luz dos descentramentos provocados pelo ps-estruturalismo e pelo ps-modernismo.
Os estudos ps-coloniais, de gnero ou de raa complementariam as anlises pelo vis da
classe e permitiriam qualificar mais amplamente melhor o que se entende por progresso,
em diferentes espaos e por diferentes pessoas.
Mas, toda essa nfase na desconstruo dos discursos e as prticas, na preocupao
com a qualificao da diferena, toda a virulncia da crtica que parece no deixar sada
para o desenvolvimento nem oferece qualquer vestgio de uma contra-proposta, tudo isso,
no leva imobilidade mais ctica? No esbarra num desencantamento auto-referencial e
afastado das urgncias do real?
Podemos encontrar esse tipo de questionamentos com bastante freqncia, em
referncia ao ps-desenvolvimento. A falta de um programa de ao claramente
formulado, que substitua o duramente criticado desenvolvimento, para muitos autores,
enfraquece as prprias crticas ps-desenvolvimentistas
103
.
Nessa crtica que qualifica o ps-desenvolvimento de des-compromissado com a
transformao, percebe-se, no entanto, certa inrcia intelectual que repete generalizaes e
analogias com o ps-modernismo mais reacionrio. Ps-desenvolvimento e ps-
modernismo so colocados no mesmo saco dos ps, correntes tericas fracas e
103
O juzo de Corbridge sobre a obra que viemos trabalhando de Rist (El desarrollo: historia de uma
creencia occidental) aponta nesse sentido: O fracasso de Rist de prover um plano plausvel de ps-
desenvolvimento debilita, no meu ponto de vista, sua critica sobre o desenvolvimento (CORBRIDGE,
1998, p. 141, traduo nossa).
179
fteis, que no servem para, nem se propem mudar a realidade, quando muito sabem
discursar sobre ela.
Pelo exposto at agora, neste captulo, parece-nos que, nessa crtica, aparece o
corriqueiro erro de jogar a gua da bacia junto com o beb: a anlise do ps-
desenvolvimento pode ser muito interessante, bom incorporar facetas at ento pouco
trabalhadas, ampliar o campo de viso, mas como no oferece planos de ao para a
mudana, no serve, poderia ser o juzo mais comum contra o ps-desenvolvimento.
Com esses argumentos, no se tem em conta que uma desconstruo militante
dos discursos e das prticas do desenvolvimento pode ser o primeiro passo para
reconstruir ou construir de zero (segundo os enfoques) formas de organizao social mais
justas e plurais. O horror vacui que alguns autores demonstram, quando suas matrizes
tericas e seus planos de ao so questionados, produz crticas virulentas falta de
programa, ao convite construo plural da realidade sem formatos rigidamente
preconcebidos que o ps-desenvolvimento prope. Mais que divergncias nas crticas, o
que encontramos em alguns casos so diferenas nas estratgias a seguir: o plano racional
ou a construo contingente.
Deixamos, neste ponto, o didtico e prolfico debate entre os ps-
desenvolvimentistas e seus crticos, sem pretender fechar um dilogo, que, alm das
vaidades, centra-se em questes essenciais para o devir social. Com ele, buscamos mostrar
a importncia de conhecer em profundidade o desenvolvimento, seus desdobramentos
tericos e suas mudanas, para poder entend-lo como construo social, que, alm de
sua pertinncia para a reproduo do capital, possui muitos desdobramentos funcionais a
uma estratgia de controle social.
Voltemos, ento, anlise das crticas mais radicais ao desenvolvimento e a sua
relao com o controle social. Circular pelos temas propostos pelo ps-desenvolvimento,
pelas crticas que realiza a outras correntes tericas e pelas crticas recebidas, como
fizemos at agora ao longo do captulo, oferece-nos uma perspectiva do desenvolvimento
distante do habitual discurso que o acompanha e que refora sua necessidade, sua
naturalidade, sua promessa do melhor dos mundos possveis. Uma tal perspectiva, sob a
qual subjaz a construo de uma trama densa e consolidada ao redor de: a) certas
180
instituies (esparsas em todos as escalas de deciso poltica); b) um saber vinculado a
essas instituies ou pautado por elas (at certas crticas a esse saber, funcionando no
mesmo espao discursivo); e c) uma forma de produzir sujeitos instalados no mbito do
desenvolvimento.
Nos trs aspectos, instituies, saber e subjetividade, transluz-se a importncia que
as relaes de poder tm para entendermos a maneira pela qual se consolidam os
discursos e as prticas do desenvolvimento. Instituies que garantam a continuidade do
desenvolvimento (com recursos financeiros, com respaldo poltico etc.), saberes que
celebrem a figura do experto que supostamente longe das decises polticas fornece
solues racionais, e formao de sujeitos no duplo sentido que Foucault oferece, no seu
texto El sujeto y el poder (1983): sujeito a outro por controle e dependncia e sujeito
como limitado a sua prpria identidade, conscincia e ao seu prprio auto-
conhecimento (p. 6, traduo nossa), ou seja, formao de sujeitos que se entendem
como desenvolvidos ou subdesenvolvidos, sujeitados, portanto, s regras dos
discursos e das prticas do desenvolvimento tanto no seu cotidiano (externamente) como
na sua conscincia (internamente).
A fora do desenvolvimento, apesar de seus fracassos, assenta-se na produo
desses sujeitos sujeitados, que por uma parte, so submetidos dia a dia aos ditames das
polticas de desenvolvimento, aos seus objetivos, aos seus prognsticos, s suas
planificaes e, por outra parte, interiorizam o discurso e a prtica do desenvolvimento
como alguma coisa real, sentindo-se parte de um pas, regio, municpio desenvolvido ou
subdesenvolvido, entendendo-se como carregados de possibilidades ou de necessidades,
atados sua realidade de desenvolvidos ou subdesenvolvidos, como uma experincia
que tem menos de coletivo que de individual, pelo menos dentro de um sistema que prega
a concorrncia como caminho do desenvolvimento.
Essa subjetividade-sujeio, gerada pelo desenvolvimento que se articula com o
poder das instituies e com a rede de saberes criados no seu mbito, conforma um
poderoso instrumento de controle social.
Um controle social que serve para padronizar, para ordenar, para vigiar pases e
grupos sociais. Para padronizar as relaes socioeconmicas, polticas e territoriais, a
181
partir de um modelo marcadamente fundamentado pela mercantilizao. Para ordenar a
catica situao dos pases denominados subdesenvolvidos, por meio do planejamento
racional econmico ocidental. Para vigiar a dinmica de pases com forte tendncia
instabilidade, em funo de suas enormes desigualdades e desequilbrios. Mas no s.
O desenvolvimento no apenas um discurso dos pases desenvolvidos sobre os
pases subdesenvolvidos. O desenvolvimento serve tambm padronizao, ordenamento
e vigilncia dos prprios pases desenvolvidos e de sua populao. Padronizao dos
mtodos pelos quais devem continuar sendo considerados ricos. Ordenamento que
permita apresentar ilhas de segurana, inclusive na instabilidade contempornea mundial.
Vigilncia e gerncia dos conflitos internos provocados pelas contradies que gera o
prprio desenvolvimento. Um controle social, portanto, com vrias direes, como
mostramos na Figura 6.
Figura 6: Direes do controle social no desenvolvimento
Controle dos pases desenvolvidos sobre os pases subdesenvolvidos, como
mostramos, ao longo do captulo. Controle dos pases desenvolvidos sobre eles mesmos,
na tentativa de ser mais eficientes no controle e no deixar de ser dominantes. Controle
PASES
DESENVOLVIDOS
(PD)
PASES
SUBDESENVOLVIDOS
(PS)
Controle dos PD sobre os PS
Exemplo a seguir
Gerenciamento de riscos
Controle dos PS sobre os PD
Utopia negativa
Exemplo do que acontece quando
se negam os princpios do
desenvolvimento
Controle dos PD sobre eles
mesmos
Manuteno do status quo
Controle dos PS sobre eles
mesmos
Assumir-se como
subdesenvolvidos
182
dos pases subdesenvolvidos sobre os pases desenvolvidos, atravs de erigir-se em como
utopia negativa, aquela da qual fugir, o que pode acontecer aos pases desenvolvidos,
quando no se aplicam as receitas corretamente, o destino daqueles que pretendem
quebrar ou questionar as regras do sistema capitalista. E, tambm, o controle dos pases
subdesenvolvidos sobre eles mesmos, j que a estratgia de controle mais eficaz aquela
que se internaliza, que se assume como um padro necessrio, inquestionvel.
Com tudo isso, vemos que o desenvolvimento, longe de concretizar-se apenas
como discursos e prticas na direo pases desenvolvidos pases subdesenvolvidos, na
verdade, responde a um esquema pluridirecional, quando analisado a partir dos controles
exercidos entre os pases.
Ao mesmo tempo, quando pensamos como funciona o controle social exercido
pelo desenvolvimento, no nvel dos grupos sociais desses pases, percebemos uma espiral
do controle social definida por uma dinmica continuada de disciplinamento e de
tcnicas que mascaram esse disciplinamento, de modo que o desenvolvimento continue
com seu papel de mobilizar a sociedade, de infundir-lhe esperanas. No entanto, pelo
nmero e magnitude dos fracassos, so precisas mais estratgias de controle que consigam
mascarar esses fracassos e mantenham seu prestgio. Numa espiral sem fim, o
desenvolvimento se utiliza como forma de controle social dos grupos sociais, com a
finalidade de manter a esperana no sistema capitalista como guia, mas, diante da
estridncia dos fracassos, so necessrias novas formas de controle que os mascarem e
que no permitam vislumbrar a essncia de mero controle que guardam. Enfim,
desenvolvimento para controlar, controle para disfarar o controle do desenvolvimento,
mais desenvolvimento (s vezes com novas roupagens) para mascarar as falhas e
continuar o controle... E, sobretudo, controle e desenvolvimento para que nada mude.
No prximo subitem, levamos toda essa reflexo sobre mudanas no
desenvolvimento que nada mudam, para o tema especfico do desenvolvimento rural.
183
2.2. Paradigmas de desenvolvimento rural: mudar para no mudar
Vimos, no subitem anterior, que os enfoques sobre desenvolvimento vm se
modificando nas ltimas seis dcadas. A lista de correntes, ento focalizadas, apenas a
ponta terica de um iceberg de modelos, propostas, planos, polticas que conformam
uma era do desenvolvimento existente desde finais da dcada de 1940. Essas correntes
so as que sustentam teoricamente a pauta de ao em cada momento e em cada lugar,
porm, no momento e no local da implementao dos programas de desenvolvimento,
so inmeras as variantes que podemos encontrar desse substrato terico.
Nesse sentido, dedicamos este sub-item a mostrar como se concretizou o
desenvolvimento especificamente no mbito do desenvolvimento rural, quais foram os
modelos e aes que, tendo como inspirao essas grandes correntes vistas, no subitem
anterior, colonizaram o meio rural. Para tanto, apresentamos um breve resgate dos
diversos enfoques no campo do desenvolvimento rural, que foram promovidos nos
ltimos cinqenta anos, tanto pelos organismos internacionais como pelos rgos
responsveis, no Brasil.
Na Figura 7, realamos a correspondncia entre os enfoques de desenvolvimento
rural, ao longo da era do desenvolvimento, e as correntes tericas vigentes na teoria do
desenvolvimento. Dessa forma, podemos analisar a ancoragem terica de enfoques que
foram mudando paralelamente s correntes tericas gerais sobre desenvolvimento, e que,
como elas, apenas mudaram para no mudar, no fundo, nada.
184
Figura 7. O Desenvolvimento rural numa perspectiva histrica e terica
Com tudo isso, propomo-nos evidenciar a historicidade dos projetos
implementados, no Brasil, nos ltimos dez anos, tendo em vista uma dimenso diferente
da abordada no primeiro captulo. Uma dimenso que, mergulhando na urdidura terica
tecida no subitem anterior, destaca a estratgia de controle social que os programas de
desenvolvimento incorporam e que nos oferece uma interpretao possvel sobre os
motivos, os instrumentos e as estratgias da consolidao do desenvolvimento.
2.2.1. Revoluo Verde: o discurso do crescimento como objetivo
A Revoluo Verde, modernizao agrcola de base industrial (mecanizao e
utilizao de insumos qumicos) dos anos 1950 e 1960, foi promovida como uma forma
de incorporar os pases pobres na trilha da alta e eficiente produo agropecuria,
seguindo modelos formulados nos pases ricos, nos organismos internacionais de controle
que sediam, nos departamentos de suas universidades, nas redes de suas fundaes e
corporaes e em seus gabinetes governamentais.
1950
1960
1970
1980
1990
2000
Revoluo
Verde
Desenvolv.
rural com
base local Desenvol.
territorial
rural
Referenciais
tericos
Desenvol.
alternativo
Desenvol.
humano
Nova economia
institucional
Teoria da
modernizao
Desenvol.
alternativo
Desenvolv.
rural
integrado
Economia do
desenvolvimento
Teoria da
modernizao
185
O discurso da Revoluo Verde estava repleto de uma perspectiva ocidental sobre
a cincia, o progresso e a economia, que deviam promover-se (impor-se, se for preciso)
nos pases do chamado Terceiro Mundo. Em consonncia com a teoria da modernizao,
que era o modelo de desenvolvimento prprio desses anos, e muito atrelada ao esprito
do Ponto IV do discurso de Truman, a Revoluo Verde identificava no Terceiro Mundo
uma srie de carncias que deviam ser satisfeitas, base de aumentar quantitativamente os
bens e os servios. Ao mesmo tempo, essa febre produtivista, que em teoria beneficiaria
os pases pobres, servia tanto para aumentar a produo de matrias-primas baratas,
destinadas s agroindstrias do denominado Primeiro Mundo que as beneficiavam,
incrementando seu valor, como para aumentar a produo de maquinrio e insumos
qumicos desses pases ricos que vendiam para os pases pobres.
Escolas, moradias, infra-estruturas de transporte ou eletricidade se somavam
tarefa de disponibilizar um amplo pacote tecnolgico de variedades de sementes e de
insumos, na perspectiva de aumentar a produo e salvar da pobreza, do atraso e da fome
as populaes excludas dos pases em vias de desenvolvimento. Pelo menos, essa era a
propaganda.
Os expertos da Revoluo Verde faziam publicidade do seu produto num tom
de messianismo cientfico e altrusta, que quase ocultava os interesses econmicos
subjacentes. Norman Borlaug, o pai da Revoluo Verde, ganhador do Prmio Nobel
da Paz de 1970, por sua contribuio erradicao da fome no mundo [sic], afirmava que
a Revoluo Verde
provocava mudanas sociais e econmicas rpidas [...] gerava entusiasmo
e esperana renovada numa vida melhor [...] afastando uma atitude de
desesperao e apatia que se apoderava do tecido social destes pases
[pobres] apenas poucos anos antes (BORLAUG apud ESCOBAR, 1998
No mesmo sentido, Lester Brown, um dos seus principais defensores, glosava os
nobres atributos da Revoluo Verde deste modo:
186
A Revoluo Verde [...] j fez contribuies importantes para o bem-
estar de milhes de pessoas em muitos pases e com isso d testemunha
do fato de que a avaliao cuidadosa, o planejamento cientfico e
econmico sensatos e o esforo continuado podem superar a patologia
crnica da sub-produo e trazer gradualmente o processo econmico
crescente. Pode desenhar-se uma frmula de sucesso para qualquer rea
que tenha disponveis as novas variedades adaptadas de plantas e
insumos e aceleradores restantes que devem aplicar-se de maneira lgica
(BROWN apud ESCOBAR, 1998 [1995], p. 303, traduo nossa).
Em contraposio a essas mensagens apologticas, a seguinte citao de Elizabeth
Bird desmonta o discurso da Revoluo Verde:
As mensagens [na bibliografia da Revoluo Verde] so, primeiro, que
estes planificadores do desenvolvimento sabem o que as pessoas dos
pases em desenvolvimento querem; segundo, que o que querem o
que ns temos; terceiro, que eles no esto o suficientemente
avanados para serem capazes de auto-dirigir-se sem conseqncias; e
quarto, que a disciplina, a prudncia e a previso so algumas das
qualidades necessrias para o sucesso. (BIRD apud ESCOBAR, 1998, p.
304, grifos da autora, traduo nossa)
A Revoluo Verde expande o capitalismo para o meio rural, submetendo-o
lgica industrial que dominava a economia, nos anos 1950 e 1960, e servindo para
aumentar os ndices de crescimento econmico, a partir do setor agrrio. Ao mesmo
tempo, o processo de desenvolvimento se desdobra em mecanismos de controle social,
nessa continuidade amigvel que existe entre economia e controle e entre controle e
economia.
A necessidade (obrigao) de implementar um modelo como a Revoluo Verde,
nos pases pobres, justifica-se tambm pela manuteno da ordem vigente. Prova disso a
chamada de ateno feita pelo prprio pai da Revoluo Verde, Norman Borlaug,
anunciando maior instabilidade e rebelio poltica, caso essa iniciativa de desenvolvimento
rural (a Revoluo Verde) no se ampliasse para toda a populao dos pases
subdesenvolvidos. Ou seja, como conclui Escobar (1998), reproduzindo a dramtica
linguagem utilizada na divulgao da Revoluo Verde: se o progresso (esse progresso)
no era espalhado aos quatro cantos, um futuro violento estaria espreita e o povo
187
talvez regressaria a seu passado marginal com essa tendncia a apatia e ao desespero, sem
esquecer sua selvageria (p. 302, traduo nossa).
Por outro lado, esse discurso normatizador da Revoluo Verde trata de abolir
qualquer atividade que se situe margem da economia de mercado, no s desprezando,
mas tambm combatendo, como uma heresia, as atividades de subsistncia, de
reciprocidade, de intercmbio e de solidariedade existentes em boa parte do meio rural
dos pases pobres e que resultam cruciais para as estratgias de sobrevivncia de suas
populaes.
Podemos encontrar, portanto, no discurso e na prtica da Revoluo Verde, um
duplo mecanismo de controle social que veremos repetir-se, com pequenas adaptaes,
at nossos dias:
1. Disciplinar, atravs do medo, as conturbaes sociais e polticas que coloquem
em perigo o sistema vigente (como se esse sistema merecesse ser conservado
ou como se a grande maioria dos supostos beneficirios dos programas de
desenvolvimento devesse aferrar-se ao mesmo sistema que provoca sua
marginalizao, excluso e pobreza).
2. Disciplinar, atravs do estreitamento das opes, no sentido de construir um
ambiente ideal, normalizado e homogneo, em que a economia de mercado
modelada pela lgica do capitalismo ocidental possa ser recriada ad infinitum e
em todos os lugares.
No Brasil, os efeitos da Revoluo Verde esto na mesma linha dos apontamentos
anteriores. Incremento na produo de produtos agrcolas para exportao e incremento
na rea de cultivo (expanso da fronteira agrcola), associados ao aumento da
concentrao fundiria e da expropriao dos pequenos proprietrios. Aumento das
exportaes dos produtos agrcolas correndo paralelo ao aumento do desemprego no
campo. Tudo isso, com crescentes taxas de endividamento externo e num entorno
poltico dominado pela ditadura militar que reproduz um projeto desenvolvimentista
sustentado num ferrenho (e extremamente disciplinar) controle social (o que no se
diferencia do que aconteceu, na mesma poca, em outros pases de Amrica Latina).
188
Os fracassos e contradies da Revoluo Verde, em todo o mundo, e de toda a
viso explicitamente quantitativista do desenvolvimento, materializada na economia do
desenvolvimento e na teoria da modernizao, demandam das instituies internacionais
de controle novas respostas, novas esperanas, enfim, algo que revigore a crena no
desenvolvimento. No caso do meio rural, a alternativa vai ser o desenvolvimento rural
integrado, da mesma maneira que, no mbito do desenvolvimento em geral, vai ser o
enfoque das Necessidades Humanas Bsicas.
2.2.2. Desenvolvimento rural integrado: a incorporao de novos pblicos ao
desenvolvimento
De forma breve, podemos resumir a estratgia que os expertos formulam sob a
denominao de desenvolvimento rural integrado como um intento de corrigir as
distores criadas pela Revoluo Verde. Contudo, no se trata de nenhuma mudana
substancial, mas de estender a Revoluo Verde para os pequenos proprietrios.
Nesse sentido, na mesma reunio de Nairobi (1973), onde apresentaria o enfoque
das Necessidades Humanas Bsicas, Robert McNamara, presidente de turno do Banco
Mundial, expe o desenvolvimento rural integrado com a pretenso de incrementar a
produo anual dos pequenos agricultores, duplicando-a em 15 anos. Com esse objetivo,
a estratgia que se prope era clara: transformar os pequenos agricultores, que at ento
apareciam como um grupo social o qual deveria desaparecer, absorvido pela economia
urbano-industrial, em pequenos empresrios, treinando-os nas tcnicas mercantis do
mximo lucro e da concorrncia (que hoje tem continuidade no projeto de agricultura
familiar).
A seguir, reproduzimos um trecho de um dos documentos que implanta o
desenvolvimento rural integrado, na Colmbia, e que exibe, de forma clara, essa
mercantilizao obrigatria pela qual deveriam passar os pequenos produtores
104
:
104
Miren Etxezarreta (1987) organiza, na obra Desenvolupament Rural Integrat, uma anlise plural do
desenvolvimento rural integrado, nos pases desenvolvidos, especificamente na Europa, que, no entanto,
lana algumas questes-chave. Uma das concluses do estudo que a proposta no tem a capacidade de
189
A articulao de pequenas unidades de produo com o mercado, seja
atravs do mercado para seus produtos, insumos, trabalho ou capital
(especialmente o crdito), fomenta a transformao contnua da
organizao interna do sub-setor e sua posio na economia nacional...
Duas situaes podem apresentar-se: a) o pequeno produtor pode ser
capaz de tecnificar seus processos produtivos, implicando em que se
converta em empresrio agrcola; e b) o pequeno produtor no est
preparado para assumir tal nvel de competitividade, em cujo caso ser
expulso do mercado e talvez at da produo (ESCOBAR, 1998 [1995],
p. 299, traduo nossa).
Colocado com menos dramatismo, porm apresentando o mesmo recado
contundente, nos documentos que iniciam a poltica da agricultura familiar, no Brasil,
especificamente no relatrio de avaliao da poltica brasileira realizado pelo Banco
Mundial, em 1994, e no documento Novo Mundo Rural do governo Fernando
Henrique Cardoso, podemos observar a mesma disjuntiva para os pequenos agricultores.
Continuando com a caracterizao do desenvolvimento rural integrado, podemos
perceber que, pela primeira vez, o desenvolvimento se dirige a um grupo concreto, os
pequenos proprietrios, objetivando-o dentro das coordenadas economicistas e
tecnologizantes que dominam o discurso desenvolvimentista e ajustando-o estratgia
de controle social, j esboada na Revoluo Verde. Como afirma Escobar (1998 [1995]):
Incorporar as pessoas no discurso, como acontece no desenvolvimento,
equivale a atribu-las a campos de viso. Tambm significa exercer o
truque onipotente de ver tudo desde um ponto indefinido [...] O
discurso do desenvolvimento enquadra as pessoas em certas
coordenadas de controle. A inteno no simplesmente disciplinar aos
indivduos, mas tambm transformar as condies nas quais vivem em
um ambiente social normalizado e produtivo. (p. 298, traduo nossa)
Do ponto de vista do controle, vale a pena determo-nos, ainda que brevemente,
nessa guinada que McNamara prope com o desenvolvimento rural integrado e como

resolver os grandes problemas (como o desemprego) que se prope enfrentar, j que se referem a aspectos
estruturais da sociedade, no seu conjunto. Por outro lado, em referncia aos prprios sujeitos a que se
enderea, o desenvolvimento rural integrado apenas oferece uma intensificao do trabalho (via
pluriatividade) e nenhuma certeza de uma melhor remunerao para os pequenos agricultores.
190
apresentado, j que nos aproxima de dois aspectos consubstanciais consolidao de uma
estratgia de controle, neste caso, promovida por um organismo internacional como o
Banco Mundial: em primeiro lugar, a fortificao do discurso do experto e da
racionalidade econmica ocidental; em segundo, a reafirmao de um poder produtivo,
que cria saber
105
.
A dinmica das mudanas no discurso e nas prticas do desenvolvimento e a
forma como so apresentadas deixam muito clara a infalibilidade dos organismos
internacionais, na matria, seu papel de expertos inquestionveis. Apesar de ir sempre
precedida de uma certa crtica aos modelos implementados no passado, esses organismos
direcionam, uma e outra vez, a mudana no rumo de suas estratgias, arrogando-se o
papel de especialistas mais qualificados para orientar o processo e sem considerar
qualquer compromisso com os erros cometidos por eles mesmos. Vejamos.
No discurso de McNamara para expor o novo paradigma (Necessidades Humanas
Fundamentais e desenvolvimento rural integrado), podemos perceber com clareza esse
discurso prprio dos expertos, que reiteradamente pretendem passar a borracha e
comear de novo:
Nem ns no Banco, nem ningum mais, temos respostas muito claras
sobre como levar a tecnologia melhorada e outros insumos a outros cem
milhes de pequenos produtores... Mas, sabemos o suficiente para
comear. Admitimos que teremos que assumir alguns riscos. Teremos
que improvisar e experimentar. E se alguns destes experimentos falham,
teremos que aprender e comear de novo. (MCNAMARA apud
ESCOBAR, 1998 [1985], p. 306, traduo nossa)
A mistura de prepotncia com aparente humildade, de falta de responsabilidade
com vontade de perseverar, de auto-confiana na essncia do modelo com dvidas a
respeito das maneiras de implement-lo, so marca na dinmica dessas instituies
105
Sobre o poder produtivo que cria saber ver a Histria da Sexualidade I: a vontade de saber de Michel
Foucault (2001, p. 9 - 51).
191
internacionais de controle
106
. Mas, aproveitemos a rica anlise de Escobar (1998 [1995])
sobre o discurso de McNamara, para apontarmos:
Se o Banco no tem respostas claras, ningum as tem. Por ser o
Banco, no entanto, pode assumir alguns riscos e, se alguns
experimentos falham, se inclinaro diante das vicissitudes da vida (do
Terceiro Mundo, logicamente), e com humildade comearo tudo de
novo. Um posicionamento bastante cmodo, sobretudo se consideramos
que no so eles quem tm que sofrer as conseqncias do fracasso, j
que as pessoas do Terceiro Mundo pagam os emprstimos. (p. 306,
grifos do autor, traduo nossa)
Trazemos mais um exemplo sobre a forma em que se blinda a legitimidade do
Banco Mundial, para atuar como o experto necessrio, no sentido de nos ajudar
tambm na construo da historicidade do posicionamento, que anos depois vai
referenciar a dinmica da agricultura, no Brasil, em particular seu interesse na pequena
propriedade.
As estratgias que se levaram a cabo anteriormente na maioria dos pases
em desenvolvimento tenderam a enfatizar a importncia do crescimento
econmico sem considerar de maneira especfica a forma em que tero
que redistribuir os benefcios do crescimento... Ainda que no longo
prazo o desenvolvimento econmico da crescente populao rural
depender da expanso do setor moderno e de interesses diferentes dos
agrcolas, nfase demais no setor moderno pode desconhecer o potencial
de crescimento das reas rurais. No reconhec-lo foi uma das principais
razes para a lentido do crescimento e o aumento da pobreza rural.
(BANCO MUNDIAL apud ESCOBAR, 1998 [1995], p. 307, traduo
nossa)
A rplica de Escobar completa o que indicvamos sobre as caractersticas do
conhecimento experto que o Banco Mundial articula:
106
Com as devidas modificaes, em funo da mudana de contexto histrico, podemos encontrar
reflexes muito similares nas declaraes de Joseph E. Stiglitz, presidente do Banco Mundial entre 1997 e
2000. Ver, por exemplo, o texto Em busca de um novo paradigma para o desenvolvimento: estratgias,
polticas e processos, de Stiglitz (1998).
192
Neste tipo de afirmao, invariavelmente carente de sujeito, o Banco
Mundial no se considerava parte daquelas estratgias anteriores um
tanto erradas. Sua resposta era inequvoca: o crescimento era a resposta
correta, ainda que tambm existia potencial de crescimento nas reas
rurais. Alis, com esta jogada, o Banco Mundial aparecia como paladino
da justia, dado que a nova estratgia falava de redistribuio. Isto evadia
a questo em duas formas: no s assumia que a proposta de
redistribuio do Banco levaria a cabo a redistribuio na direo correta,
ou seja, em prol de uma maior equidade na renda [...], todavia que
tambm com grande astcia, escondia o papel do Banco e das estratgias
de crescimento na criao de desigualdade em primeira instncia.
(ESCOBAR, 1998 [1995], p. 307, traduo nossa)
A supremacia da racionalidade econmica ocidental depositada, neste caso, no
Banco Mundial, refora-se uma e outra vez, apesar dos fracassos, e o papel de experto
do Banco cuidadosamente resguardado e calculadamente confirmado, a cada nova
mudana. No devemos esquecer que o nvel de ingerncia que esses organismos
internacionais vo atingindo, nos pases, cada vez maior, de sorte que a imagem de
legitimidade deve manter-se inclume.
Alm desse mecanismo de controle baseado numa legitimidade experta auto-
construda, podemos encontrar um segundo aspecto relacionado com o controle social,
na forma em que se prope e se defende a reorientao do modelo de desenvolvimento
dentro dos organismos internacionais (principalmente do Banco Mundial) e que vai no
sentido de consolidar a ordem internacional vigente. Referimo-nos ao modo com que esse
conhecimento experto, legitimado por alguma instituio que detm um amplo poder
(Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento, FMI etc.), funciona, ou
seja, os termos da relao entre produo de saber e o poder e, ao mesmo tempo, as
caractersticas desse poder que refora a e se refora com o saber.
Especialmente, o que queremos destacar , por um lado, a ingente produo de
relatrios, informes, programas, teorias etc., que se produzem no mbito do Banco
193
Mundial e que consegue estabelecer a pauta geral da direo das temticas de estudo, nos
diferentes pases e centros de pesquisa
107
.
Um exemplo claro a difuso que o tema da agricultura familiar teve, no Brasil,
nos anos 1990, a raiz da recomendao do Banco Mundial de priorizar esse setor de
produo. Os sucessivos convnios entre FAO e INCRA respondem a tal linha de
produo de saber, na agricultura brasileira. Ex novo se cria uma categoria de produtores
medida das polticas que se pretendem implementar. Ao mesmo tempo, esse tema passa
a ser hegemnico na literatura sobre o meio rural dos ltimos 10 anos, associado ao
trabalho produzido em destacados centros de estudos e por intelectuais de renome
108
.
Por outro lado, esse poder que cria saber e o difunde e defende, com todos seus
meios, no tem um perfil meramente repressor. Ao contrrio, estaramos frente a um
poder que gera saber, que incita discursos, que provoca aes, um poder, portanto,
produtivo, no apenas negativo
109
.
As diferentes mudanas no modelo de desenvolvimento, formuladas pelo Banco
Mundial, no so implementadas apelando coero ou por meio de normas
absolutamente vinculativas (pelo menos em um primeiro momento ou explicitamente).
Ao contrrio, e cada vez mais, as orientaes que o Banco Mundial elabora so precedidas
de amplos mecanismos de incorporao da voz dos destinatrios. Uma profuso de
107
Uma visita ao site do Banco Mundial nos mostra at que ponto abrangente a capacidade do Banco de
produzir saber. Na pgina do Banco Mundial, no Brasil, uma das auto-propagandas do Banco
exatamente essa, a de ser uma potncia na criao de conhecimento: O Banco Mundial um dos maiores
produtores de conhecimento e de experincia sobre questes de desenvolvimento humano e reduo da
pobreza em todo o mundo. A cada ano, centenas de novos ttulos so produzidos. A poltica de
divulgao adotada pelo Banco reconhece os grandes benefcios da abertura e da transparncia para o
processo de desenvolvimento. Dessa forma, grande parte das publicaes do Banco aberta para venda
ou distribuio (BANCO MUNDIAL, 2004a).
108
Nos ltimos cinco anos, assistimos a um processo parecido com a questo do desenvolvimento
territorial rural. Pouco a pouco, autores dedicados, nos anos 1990 e incios dos anos 2000, anlise da
agricultura familiar, foram mudando de foco, dedicando-se ao enfoque territorial do desenvolvimento. Um
percurso pelas publicaes de autores como Ricardo Abramovay, Sergio Schneider e Jos Eli da Veiga nos
oferece um claro exemplo, nesse sentido.
109
Esse um dos argumentos principais do livro Histria da sexualidade I. A vontade de saber, de Michel
Foucault (2001). Ao contrrio da idia tradicionalmente concebida de um poder negativo, repressivo, que
probe e sempre diz no, Foucault argumenta que, para que o poder seja tolervel, deve ser produtivo,
positivo, formar saberes e produzir discursos.
194
conselhos, debates, reunies etc., realizados no local de implementao do programa em
questo, acompanham a formulao das propostas.
No site do Banco Mundial, encontramos sinais da importncia que se d a essa
estratgia de escutar aos interessados. Num documento intitulado Dez fatos sobre o
Banco Mundial que poucas pessoas conhecem, dois desses dez fatos se dedicam a essa
questo:
[..] Mais de dois teros dos projetos de desenvolvimento aprovados pelo
Banco Mundial durante o ltimo ano fiscal contaram com a participao
ativa de organizaes no-governamentais na sua implementao, e a
maior parte de suas estratgias para o pas se beneficiaram de consultas
junto sociedade civil. [...] A instituio tambm promove iniciativas que
renem centenas de organizaes da sociedade civil para debater
questes sobre o desenvolvimento, tendo oferecido recentemente mais
de US$300.000 em prmios para projetos inovadores.
[...] O Banco Mundial est ouvindo a voz dos pobres. Aprendemos, em
conversas com 60.000 pobres em 60 pases e tambm com nosso
trabalho dirio, que a pobreza vai alm de uma renda inadequada ou
mesmo um baixo desenvolvimento humano. Ela se caracteriza tambm
pela falta de expresso e de representatividade. O Brasil foi um dos
principais pases consultados e as mensagens advindas desse estudo nos
auxiliaram a concentrar o dilogo nacional na pobreza. (BANCO
MUNDIAL, 2004b)
A suposta participao
110
de uma suposta sociedade civil
111
faz parte do simulacro
com o qual o Banco Mundial reafirma seu poder. A produo de discursos, saberes e
opinies que o Banco incentiva, e dos quais se apropria, conformam-se como estratgia
fundamental para consolidar seu controle.
As propostas grandiosas do Banco Mundial, como o desenvolvimento rural
integrado (que buscava duplicar a produo dos pequenos produtores, em 15 anos),
110
Para uma viso crtica da participao como estratgia de controle social, no interior da dinmica do
desenvolvimento, ver Rahnema (2000 [1992]).
111
Em Amrica Latina: entre la gobernabilidad, la democracia y la nueva sociedad civil, de Lucio Fernando
Oliver Costilla (2000), Una crtica a la ideologa de la sociedad civil, de Klaus Meschkat (2000), e La
desaparicin de la sociedad civil, de Michael Hardt (2002), questiona-se o papel da sociedade civil, na
atualidade.
195
desdobram-se paradoxalmente a partir da vacuidade, seja da proposta (impossvel de
realizar ou absurda), seja dos conceitos utilizados (agricultura familiar), a despeito da
intelligentsia que trabalha nelas e da suposta participao dos diretamente interessados.
Resulta eloqente retomar as principais crticas que compareceram nos anos 1970, quando
aparece a idia de desenvolvimento rural integrado. Segundo Cohen (1987), essas crticas
giram em torno do carter vago da proposta, a ser empregado para tudo o que se refere a
intervir no meio rural, e, de modo mais contundente, a seu carter de ideologia em busca
de uma metodologia ou de uma tecnologia (RUTTAN apud COHEN, 1987, p. 79,
traduo nossa). Rudo e confuso como estratgias sistemticas que ajudam a reforar o
controle social.
O controle, portanto, parte menos da coerncia e da fundamentao da proposta,
que das instituies que a apresentam e a respaldam, dos rituais que a acompanham, dos
recursos financeiros que a sustentam. Em funo dessa fragilidade, propostas quase-
milagrosas, como o desenvolvimento rural integrado, surgem e desaparecem com rapidez,
deixando apenas um rasto de informes arquivados nos organismos internacionais de
controle e de novas dvidas, novos desequilbrios e novos empreendimentos inteis, nos
pases alvo dos programas.
Qual foi a nova revelao do desenvolvimento para o meio rural, depois do
desenvolvimento rural integrado? O desenvolvimento rural com base local.
2.2.3. Desenvolvimento rural com base local: uma alternativa espacial para o mesmo
desenvolvimento
Depois da modernizao do campo nos moldes industriais, com a Revoluo
Verde, e da aparente preocupao com os pequenos agricultores, do desenvolvimento
rural integrado, chega a vez dos enfoques que colocam a importncia das variveis
espaciais: o desenvolvimento rural de base local e o desenvolvimento territorial rural.
Como j apontvamos, no subitem anterior, apesar da numerosa literatura que
acompanha a apresentao e a consolidao dos enfoques de desenvolvimento pelas
organizaes internacionais, evidente a falta de um corpus terico e conceitual claro que
seja comum maior parte dos pesquisadores. No caso do desenvolvimento rural de base
196
local e do desenvolvimento territorial rural, essa situao se d com especial intensidade,
de modo que no resulta fcil estabelecer uma fronteira entre um e outro, todavia, h um
certo espao comum onde ambos compartilham de um bom nmero de premissas,
objetivos e instrumentos para pensar o desenvolvimento no meio rural.
Apesar dessa dificuldade, no presente subitem e no seguinte avanamos na
caracterizao desses dois modelos, no com o intuito de estabelecer diferenas estritas
entre eles, mas de entender os pontos principais das duas propostas e a continuidade
entre ambas. Tudo sob a perspectiva de um desenvolvimento que se renova, no anseio de
continuar oferecendo rumos para a sociedade, rumos que lhe mostrem (imponham?) os
caminhos a seguir.
Na extensa literatura sobre desenvolvimento local, podemos encontrar mltiplas
tendncias, que resultam da articulao de anseios diversos, at aparentemente
contraditrios: a busca do sucesso econmico do local na acirrada concorrncia global, ou
seja, o desenvolvimento do local como estratgia de fortalecimento para ganhar na
concorrncia com outros locais; e o local como expresso territorial das qualidades
humanas, dos valores comunitrios, das vantagens da proximidade etc., isto , o
desenvolvimento do local como possibilidade de encontrar uma integrao diferenciada
(mais humana) na dinmica capitalista.
Nessa ambigidade e pluralidade, movimenta-se o desenvolvimento rural com base
local. Vejamos in situ alguns dos discursos que mais se repetem, na literatura sobre esse
enfoque de desenvolvimento
112
.
112
Existe uma literatura muito numerosa e de fcil acesso sobre desenvolvimento local. Para oferecer nossa
aproximao a esse enfoque, escolhemos algumas obras que fornecem esse panorama diverso: Construindo o
desenvolvimento local sustentvel. Metodologia de planejamento, de Srgio C. Buarque (2002), El desarrollo local.
Teora y prctica. Reintroducir lo humano en la lgica del desarrollo, de Bernard Vachon (2001 [1993]),
Fortalecendo a democracia e o desenvolvimento local: 103 experincias inovadoras no meio rural gacho, de
Markus Brose (2000), Novas aborgagens a respeito do desenvolvimento rural na Amrica Latina, de Alain de
Janvry e Elisabeth Sadoulet (2000), Desarrollo econmico local y descentralizacin: aproximacin a um marco
conceptual e Poltica Econmica Local, de Antonio Vzquez Barquero (2000 e 1993, respectivamente), Desarrollo
local para um nuevo desarrollo rural, de Jos Carpio Martn (2000), Diretrizes de Polticas Pblicas para o Novo
Rural Brasileiro: incorporando a noo de desenvolvimento local, de Clayton Campanhola e Jos Graziano da
Silva (1999), e El desarrollo local, una aplicacin geogrfica. Exploracin e indagacin sobre su prctica, de Fermn
Rodrguez Gutirrez (1996), alm da obra de Schejtman e Berdegu (2004), j citada.
197
Vzquez Barquero (2000) desvela uma caracterizao muito difundida do que o
desenvolvimento econmico local (no necessariamente rural), a partir de trs dimenses:
[...] uma econmica, caracterizada por um sistema de produo que
permite aos empresrios locais usar, eficientemente, os fatores
produtivos, gerar economias de escala e aumentar a produtividade a
nveis que permitem melhorar a competitividade nos mercados; outra
sociocultural, em que o sistema de relaes econmicas e sociais, as
instituies locais e os valores servem de base ao processo de
desenvolvimento; e outra, poltica e administrativa, em que as iniciativas
locais criam um entorno local favorvel produo e impulsionam o
desenvolvimento sustentvel. (p. 6, traduo nossa)
O processo de crescimento e mudana estrutural que comporta esse
desenvolvimento conduziria melhora do bem-estar da populao de uma localidade ou
de uma regio (VZQUEZ BARQUERO, 2000, p. 5, traduo nossa), porm para isso,
seria necessria
[...] a disponibilidade de uma oferta de mo de obra, suficientemente
qualificada para as tarefas que realiza, e pouco conflituosa, unido a uma
capacidade empresarial e organizativa, fortemente articulada tradio
produtiva local e a uma cultura atenta s inovaes e mudana [...] A
organizao do sistema produtivo local formando redes de empresas
propicia a gerao de economias de escala e a reduo dos custos de
transao e, portanto, rendimentos crescentes e crescimento econmico
(p. 5, traduo nossa).
Em outro momento, o mesmo autor diferencia entre as polticas de
desenvolvimento local que pretendem resolver os problemas sociais [...] das que
pretendem fazer mais competitivos e eficientes os sistemas locais e regionais
(VZQUEZ BARQUERO, 1993, p. 224, traduo nossa). Sob essa viso, para o autor,
seria possvel e at recomendvel separar os problemas econmicos dos sociais, utilizando
instrumentos diferentes, com tempos diferentes.
Enfim, sob a denominao de desenvolvimento econmico local, o
desenvolvimento local aparece com sua face mais economicista (o crescimento
198
econmico continua sendo um dos objetivos fundamentais) e ancorado em renovaes da
teoria da modernizao (como as propostas da nova economia institucional). bvio. No
entanto, dentro da confuso terminolgica que acompanha o desenvolvimento local, o
termo econmico, em muitos casos, desaparece e o que aparece sob a grife
desenvolvimento local , na realidade, um desenvolvimento econmico local: um
desenvolvimento orientado a promover a adoo e adaptao das inovaes que o
sistema produtivo local necessita e fomentar a capacidade empresarial local (VZQUEZ
BARQUERO, 1993, p. 224, traduo nossa).
Em Carpio Martn (2000), encontramos uma viso diferente do que seria o
desenvolvimento local: um desenvolvimento de tipo endgeno, territorial, auto-centrado,
realizado pelas bases sociais, oposto aos modelos que vm de cima (p. 94, traduo
nossa), um desenvolvimento dedicado a promover um desenvolvimento sadio, auto-
dependente e participativo, com contedos ticos, capaz de criar condies para
harmonizar o crescimento econmico, a solidariedade social e o protagonismo de todas as
pessoas (p. 94, traduo nossa).
Quatro princpios bsicos fundamentam essa proposta de desenvolvimento local:
a) a fora do lugar, numa articulao vertical e horizontal dos lugares, no contexto da
globalizao; b) o lugar, como princpio de solidariedade ativa, como base da convivncia
cotidiana onde prima a cooperao; c) o fortalecimento da cultura popular local; d) a
articulao e o uso dos recursos naturais e sociais locais existentes (CARPIO MARTN,
2000, p. 93-94).
Com tudo isso, o desenvolvimento rural pensado nesses termos do
desenvolvimento local se expressaria: a) numa mobilizao da populao e na coeso
social (parceria pblico-privada, colaborao entre instituies, espaos de reflexo
coletiva e de consulta para a populao); b) na construo de uma imagem do mundo
rural que supere as limitaes dos modelos urbanos e a reproduo de uma imagem
arcaica do rural; c) na consolidao de uma identidade territorial especificamente rural; d)
na promoo de atividades e empregos no atrelados administrao pblica, mas criados
em novas reas, como a cultura, o lazer, o meio ambiente etc.; e) na competitividade e
acesso aos mercados para alm de lgicas exclusivamente centradas no setor agrrio e de
199
enfoque produtivista; f) na nfase em atividades relacionadas com o meio ambiente e
gesto dos recursos naturais; g) na adequao das propostas populao que ocupa o
meio rural, com o intuito de promover sua insero social; h) na difuso das novas
tecnologias, que permitam novas centralidades, a modernizao produtiva, a inovao etc.
Em resumo, o desenvolvimento local no meio rural serviria como instrumento de
valorizao de um novo mundo rural integrado na dinmica social geral em igualdade de
condies, conservando a identidade como sua maior potencialidade e capaz de mostrar
um caminho mais humano para o desenvolvimento. Um enfoque de desenvolvimento
que atualiza o esprito do desenvolvimento alternativo e do desenvolvimento humano, no
sentido de incorporar outras dimenses, alm da estritamente econmica, e de
comprometer-se com mudanas orientadas a melhorar o bem-estar da populao acima
do bem-estar da economia.
Com poucas variaes, na literatura analisada, observamos os mesmos argumentos
desse desenvolvimento local mais econmico ou mais humano que temos exemplificado,
com as referncias a Vzquez Barquero (2000 e 1993) e Carpio Martn (2000)
respectivamente, ou, na maior parte dos casos, uma mistura de todos eles. Numa gradao
do mais econmico para o mais humano, oferecemos uma breve perspectiva das
obras examinadas:
1. De Janvry e Sadoulet (2000): a partir de uma anlise fortemente empresarial
113
das
famlias rurais, os autores apontam o que caracteriza esse novo enfoque do
desenvolvimento: a) coordenao nacional da iniciativa, para evitar contradies e
duplicaes; b) complementaridade entre instncias regionais e locais de deciso e
territorialidade que transcenda aos enfoques setoriais; c) programas
complementares que criem ativos para os pobres, e investimentos em bens
113
Valores, ativos, capital natural, capital, humano, renda autnoma, investimentos nos ativos
familiares, investimentos em necessidades bsicas, externalidades fazem parte da terminologia
profusamente utilizada, ao longo do texto. J de partida, uma das hipteses revela essa orientao
empresarial no olhar sobre o que seria o novo desenvolvimento rural: Dados os ativos e o contexto, as
famlias escolhem as estratgias que maximizam a sua renda (DE JANVRY, SADOULET, 2000, p. 1).
Como vemos, a figura do sujeito econmico racional, dispondo de informaes perfeitas, hiptese
mirabolante e sem constatao na realidade, continua a constituir a base de formulao das propostas de
desenvolvimento.
200
pblicos e instituies que tornam esses ativos mais produtivos (p. 3); d)
abordagem demanda-rgida, consistente em responder s demandas das famlias,
das organizaes populares e municipalidades (p. 3); e) baseado em organizaes
locais; f) com incentivos para conseguir os objetivos propostos, em casos nos
quais a resposta das famlias, seguindo as foras do mercado, no se oriente nesse
sentido (p. 2-4).
2. Schejtman e Berdegu (2003): o desenvolvimento local que identificam est
fortemente inspirado nos processos de aglomerao industrial, estudados por
Marshall em princpios do sculo passado, e pela extensa literatura que lhes d
continuidade (clusters, industrializao flexvel, novos distritos industriais, learning
regions e entornos competitivos), junto s contribuies da nova economia
institucional. Para construir uma estratgia de desenvolvimento local, deve-se
estabelecer uma srie de etapas: a) fortalecimento dos governos sub-nacionais; b)
planificao estratgica local e de fomento da sociedade civil; c) encaminhamento
de projetos principalmente pblicos de apoio s atividades produtivas; d)
potenciao da competitividade empresarial; e, e) desenvolvimento de um
componente financeiro (p. 7).
3. Buarque (2002): os principais pilares de um processo de desenvolvimento local
seriam: a) formao de capital social; b) aumento da competitividade das atividades
econmicas; c) reestruturao e modernizao do setor pblico; d) distribuio dos
ativos sociais (p. 27).
4. Brose (2000): o desenvolvimento local se articularia em torno de cinco dimenses:
a) a incluso social vista atravs de melhorias na educao e na sade, que
permitam entrar no mercado de trabalho em timas condies; b) o fortalecimento
da economia local, mediante a busca de nichos de mercado, a melhora do
gerenciamento das pequenas propriedades agrrias e dos canais de comercializao
das produes, o fomento do esprito empresarial e a diversificao produtiva; c)
uma gesto pblica fortalecedora do capital social local e capaz de aproveitar os
recursos endgenos; d) uma atuao na rea meio-ambiental que prima pela
responsabilizao da populao, por meio da educao ambiental; e) o fomento da
201
mobilizao da sociedade, atravs de uma participao engajada nos processos
decisrios do tipo de desenvolvimento a ser implementado (p. 90-110).
5. Campanhola e Graziano da Silva (1999): o desenvolvimento local deveria ser um
processo de reconstruo social, com o foco na eliminao da pobreza rural,
articulado de baixo para cima e com a participao efetiva dos atores sociais. As
polticas pblicas para o desenvolvimento do meio rural, desde um enfoque local,
devem buscar: a) identificar as potencialidades locais, incluindo as atividades no
agrcolas; b) organizar a participao das comunidades locais; c) solucionar os
entraves de infra-estrutura; d) renovar os instrumentos institucionais, para
favorecer as aes inter-setoriais; e) rever a pesquisa agropecuria e de extenso
rural do setor pblico (p. 4-8).
6. Rodrguez Gutirrez (1996): na caracterizao do desenvolvimento local, poderiam
articular-se quatro dimenses: a) econmica: vinculada a projetos empresariais
concretos no mbito do mercado; b) cultural: preservar os diferentes gneros de
vida; c) ambiental: preocupao com os novos negcios verdes, mas tambm
com a preservao da natureza para geraes futuras; d) poltica: participao
social profunda e continuada (p. 62).
7. Vachon (2001[1993]): o desenvolvimento local apostaria no controle coletivo das
opes econmicas, sociais, tecnolgicas e meio-ambientais, para buscar solues
de longo prazo para os problemas das coletividades em desequilbrio. Esse
controle coletivo repousa sobre dois valores democrticos fundamentais: a
participao e a responsabilidade (p. 119).
Apesar das diferenas de grau entre um discurso mais ou menos economicista,
podemos perceber o que Rodrguez Gutirrez (1996) resume como um conceito
operativo. O desenvolvimento local serve para atuar, um mtodo para induzir a ao
(p. 71, traduo nossa). No uma nova teoria sobre o desenvolvimento que o perceba
desde posicionamentos qualitativamente diferentes. O desenvolvimento local,
considerando sua pluralidade e, ao mesmo tempo, sua indefinio, na verdade, alinha-se
com o ncleo duro do desenvolvimento (ainda que com aparncia mais neoliberal ou mais
202
humana), adaptando-se s diretrizes gerais que cada instituio adota. Como instrumento
para a ao, no se questiona que desenvolvimento esse ou que local esse. uma
ferramenta de ajuste, de reforma, no de ruptura, de mudana estrutural, a despeito do
discurso inflamado que emprega, em algumas ocasies.
Retomamos as contundentes questes que Mattos (1990) levanta sobre o
desenvolvimento local e que j apontvamos, no captulo anterior: existe um interesse
geral local que sintetize todos os interesses locais? Pode-se pensar que o local est mais
prximo do popular e, portanto, que uma poltica de desenvolvimento local enfatizaria a
resoluo dos problemas da maioria, reduzindo as injustias? Apenas um instrumento
administrativo, como a descentralizao, e uma ferramenta de reproduo do capital,
como o desenvolvimento, podem subverter a ordem estabelecida?
A partir das propostas de desenvolvimento local que temos analisado, a resposta s
trs questes um rotundo no. O horizonte que estabelecem no comporta
mudanas, no sistema capitalista, nem os mecanismos de participao que se avanam
permitem pensar em que os grupos sociais tradicionalmente dominantes possam perder
sua ascendncia. O desenvolvimento local continua entendendo: a) o mercado capitalista
(regulado pelo Estado ou no) como ente diretivo dos processos sociais; b) o territrio
local, a populao e as instituies como capital que deve ser continuamente melhorado,
para enfrentar a concorrncia entre locais, cada vez mais acirrada; c) a participao como
via de incluso social no capitalismo e no como questionamento profundo das
desigualdades, desequilbrios e injustias que gera.
Rodeados de uma forte propaganda, como a que no Brasil realizam instituies
como o Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE), os
pontuais casos de sucesso levam embutida a impossibilidade de generalizar-se, de serem
uma soluo para todos os locais
114
. Atrelados lgica de mercado, como horizonte,
erguem seu bom desempenho sobre a concorrncia com outros locais. Por cada local
sucedido, sob essa lgica, encontramos vrios que fracassam, que fizeram uma aposta
produtiva errada, que no conseguiram um arranjo institucional consistente ou que no
114
No site do SEBRAE, <http://www.sebrae.com.br>, podemos encontrar um bom panorama desses
sucessos.
203
tiveram o envolvimento adequado da comunidade. Isso, segundo os cnones do
desenvolvimento local. Entretanto, essa a dinmica normal do capitalismo: o sucesso de
poucos privilegiados, erguido sobre o fracasso de muitos expropriados; a suposta lgica
igualitria do mercado deturpada por falta de informao, informao privilegiada ou pela
imposio de certos interesses; os conflitos sociais (entre o capital e o trabalho, contra as
discriminaes de raa e opo sexual, pela preservao da identidade e a cultura etc.)
congelados nos tempos e a lgica de uma poltica ao servio da reproduo do capital e
da manuteno do status quo.
O desenvolvimento rural com base local no acrescenta nenhuma novidade a esse
quadro de dominao do capital. Na sua proposta, escamoteia a realidade em que se
assenta: a conformao de um capitalismo baseado na precarizao, flexibilizao e
reduzida remunerao do trabalho; a impossibilidade de uma participao equilibrada e
igualitria de toda a sociedade, nas decises, pela existncia de fortes assimetrias de poder;
a falta de um arranjo institucional que se coloque ao servio da melhora da qualidade de
vida geral e no s dos grupos dominantes.
Uma vez mais nos deparamos com um discurso que est muito longe do que
consegue alcanar. At mesmo porque seu ponto de partida, na verdade, no lhe permite
atingir o que se prope. No entanto, sua funo de controle social se cumpre com rigor.
Os recursos financeiros, os estudos, as pessoas etc. envolvidos em promover o
desenvolvimento rural com base local abrem uma esperana para muitos locais e, ao
mesmo tempo, criam todo um corpo de saberes que permitem a sustentao, a renovao
e a continuidade da reproduo do capital, pelo menos at a prxima crise ou at a
formulao de uma nova poltica de desenvolvimento, que sirva para paliar os parcos
resultados da anterior.
A rapidez na busca de novos modelos que superem (ainda que sem solucionar) os
impasses criados pelo fracasso dos anteriores, pelos becos sem sada a que chegam, leva
a uma superposio de modelos, no mbito das instituies responsveis por impulsionar
o desenvolvimento nas diversas escalas. Nos ltimos quatro ou cinco anos, muito
prximo ao desenvolvimento rural com base local, comea a aparecer outra denominao
para um desenvolvimento rural de enfoque territorial: o desenvolvimento territorial rural.
204
2.2.4. Desenvolvimento territorial rural: o territrio como fator de valorizao econmica
No primeiro captulo, j oferecamos um panorama dessa nova abordagem, ao
examinar a proposta do MDA brasileiro, por meio da SDT. Vejamos, agora, numa viso
panormica , a ancoragem dessa proposta, onde se inspira, de onde surge, quem a apia,
quais so suas caractersticas e suas diferenas com enfoques anteriores etc. Na Parte II,
mediante uma anlise das escalas mais destacadas nesse processo, aprofundamos o estudo
do desenvolvimento territorial rural.
Segundo Schneider e Roni (2005), o enfoque territorial para o desenvolvimento
rural nasce no seio da OCDE. Em 1994 e 1996, essa instituio, que aglutina 27 pases,
entre os mais ricos do mundo, sugeriu alguns parmetros para estudar o meio rural de
todos os pases membros. A necessidade de elaborar critrios capazes de estabelecer
comparaes entre meios rurais de pases diferentes, para planificar e propor polticas de
desenvolvimento comuns, levou construo de indicadores que incorporavam o
territrio como um dos aspectos fundamentais. Nesse sentido, a metodologia elaborada
para essa anlise comparativa se estruturava em trs dimenses orientadoras:
o territrio, que faz referncia s regies e suas performances
econmicas, sociais, ecolgicas e polticas; o desenvolvimento rural,
entendido como um conceito plurissetorial que engloba questes de
natureza mltipla; e a dimenso temporal que se refere no apenas
periodicidade das dinmicas, mas tambm historicidade da evoluo
das opes tcnicas, econmicas ou comportamentais (OCDE apud
SCHNEIDER; RONI, 2005, p. 11)
Junto a essa utilizao que a OCDE faz do territrio (com um vis
fundamentalmente estatstico), para analisar seus pases membros e indicar polticas de
desenvolvimento, existem outros antecedentes para o desenvolvimento territorial rural,
preconizados por algumas instituies de Amrica Latina e que impregnam a poltica atual
do governo brasileiro.
Schejtman e Berdegu (2004), por exemplo, apontam para uma dupla influncia: os
trabalhos sobre a localizao das atividades econmicas no espao (com autores como
Von Thunen, Weber, Christaler ou Lsch) e o estudo dos processos de aglomerao
205
industrial (com Marshall, cabea), que deram origem a uma ampla literatura sobre
clusters, distritos industriais, milieu etc. Especificamente, Schejtman e Berdegu do
nfase para os clusters (concentrao espacial de firmas de um determinado setor, com
articulaes com provedores de insumos e servios e com os usurios do produto de
forma a melhorar a eficincia, diminuir custos e estabelecer uma ao conjunta entre
todos os agentes), para os distritos industriais (clusters que conseguiram uma capacidade
de concorrncia internacional significativa) e para o desenvolvimento econmico local,
como os trs inspiradores dessa orientao territorial para o desenvolvimento.
Resulta interessante observar o que esses autores consideram os principais
ensinamentos dessas concepes inspiradoras. Vejamos resumidamente os sete elementos
que eles destacam: a) a competitividade determinada pelo progresso tcnico e pelo
conhecimento; b) a inovao tecnolgica em processos, produtos e gerenciamento; c) o
carter sistmico da inovao (prpria do entorno e no responsabilidade de uma ou
outra empresa); d) a demanda externa como motor das transformaes produtivas; e) os
vnculos urbano-rurais seriam essenciais para incentivar atividades agrcolas e no
agrcolas; f) a importncia do desenvolvimento institucional (existncia de redes de
relaes sociais de reciprocidade, baseadas na confiana); e g) pensar o territrio como
construo social (identidade territorial) (SCHEJTMAN; BERDEGU, 2004, p. 29-30).
Como vemos, a influncia do modelo da Terceira Itlia, visto no subitem 1.3.1,
evidente. Eficincia, competitividade, capacidade exportadora, capital social, identidade
territorial etc. so os alicerces para construir o desenvolvimento territorial rural. Com tais
premissas, os autores apontam para uma crtica s limitaes dos enfoques tradicionais: a)
no consideram a heterogeneidade das sociedades rurais, da pobreza, da pequena
agricultura e da pequena empresa rural no-agrcola, que demandam polticas
diferenciadas; b) centram-se na atividade agrcola, sem ter em conta o carter pluriativo
das famlias rurais; c) no se orientam a corrigir as falhas ou ausncias de mercado,
habituais no meio rural, que afetam mais a pequenos e mdios produtores e empresrios e
aos pobres; d) desvincula-se a transformao produtiva da reforma das instituies rurais;
e) reduzem seu campo de ao ao setor pblico, desconsiderando que cada vez mais o
mercado e os agentes de mercado que determinam as tendncias, oportunidades e
restries que enfrentam os pobres rurais; f) encontram dificuldades em adaptar polticas
206
pensadas centralmente s especificidades locais ou de amplificar experincias sucedidas
alm do local (SCHEJTMAN; BERDEGU, 2004, p. 17-18).
Com essas crticas, esto sendo ressaltados trs gargalos centrais no
desenvolvimento do meio rural por Schejtman e Berdegu (2004). Em primeiro lugar, o
desconhecimento do territrio que se pretende desenvolver associado prepotncia de
imaginar que a maioria dos territrios vai responder favoravelmente s iniciativas
implementadas, independentemente de suas caractersticas. Isto , os autores argumentam
que as diferenas espaciais nos anteriores enfoques estavam sendo escamoteadas.
Em segundo lugar, a falta de uma nova institucionalidade, que seja capaz de
imbricar o pblico e o privado, na consecuo do mesmo objetivo, o desenvolvimento de
um territrio concreto, prestando maior ateno lgica do mercado e a assegurar seu
bom funcionamento. Ou seja, os autores demandam mais parcerias entre o pblico e o
privado e maior protagonismo para o mercado.
Por ltimo, os autores criticam a rigidez na circulao de informaes, a
dificuldade de compartilhar experincias, a estanquidade entre as diferentes instncias que
elaboram e implementam as polticas de desenvolvimento para o meio rural. A difuso
das experincias e dos aprendizados no se favorece, nem muito menos faz parte das
medidas implementadas.
Diante dessas crticas, busca-se conformar uma outra proposta de
desenvolvimento rural, que permita propor mudanas significativas nas estratgias de
desenvolvimento rural e de superao da pobreza (SCHEJTMAN; BERDEGU, 2004,
p. 30, traduo nossa). As aes propostas por esses autores seriam: a) incorporao da
dimenso territorial nas propostas de desenvolvimento, considerando que o mbito da
ao maior que o espao agrcola; b) introduzir nos enfoques os agentes que tm
presena importante no meio rural e no s as famlias rurais pobres; c) considerar, nas
propostas de aumento da produtividade, os empregos agrcolas e no agrcolas; d)
articular os setores agrcola, industrial e de servios; e) propor como espao relevante a
interao rural-urbano; f) considerar a relevncia do componente institucional no
desenvolvimento rural (SCHEJTMAN; BERDEGU, 2004, p. 30).
207
Aparentemente, uma proposta arraigada num aprendizado crtico das correntes
anteriores que una fundamentao terica com pragmatismo, para oferecer uma
alternativa nova e eficiente. Mais uma. Sob esse anncio de transformaes importantes,
no entanto, aparece uma srie de aspectos que j vinham fazendo parte da metodologia
do desenvolvimento local: a dimenso territorial alm do meramente setorial, o que
permite incorporar atividades e setores produtivos para alm do agrrio; a necessidade de
fortalecer as articulaes institucionais. Porm, que no vinham sendo cumpridas
satisfatoriamente, no por no estarem includas nas propostas anteriores (principalmente
no desenvolvimento local), mas pela dificuldade estrutural de levar a cabo essas aes e
por pretender que questes como a inovao tecnolgica, o gerenciamento empresarial e
a confiana sejam questes facilmente apropriadas por ou suscitadas em todo tipo de
comunidades.
O desenvolvimento territorial rural, apesar de seu discurso de novidade, de
supostamente inaugurar uma nova poca de esclarecimento acerca dos problemas de que
o meio rural padece e de ter na mo as tcnicas e instrumentos que devem trazer a
prosperidade para o meio rural, de fato, no constitui nenhuma novidade essencial para
reformular a articulao entre mercado, institucionalidade e participao, que vem sendo
forjada desde a gnese do desenvolvimento, em finais dos anos 1940: maior e melhor
integrao no mercado, apoiada num arranjo entre instituies e legitimada por uma
participao reificada e limitada ao papel decorativo de ratificar o que se apresenta como
possvel e necessrio.
Em todo caso, junto s chamadas a uma nova etapa na histria do
desenvolvimento, nos documentos sobre desenvolvimento territorial rural, aparecem
claros exemplos de como essa proposta est atrelada corrente tradicional do
desenvolvimento que as instituies internacionais promovem. No caso do documento de
Schejtman e Berdegu (2004), que estamos analisando, citamos dois exemplos
paradigmticos.
Em primeiro lugar, podemos encontrar uma ligao com a corrente mais
tradicional na forma em que o desenvolvimento territorial rural vincula certos temas:
208
[...] clarificar o enfoque territorial do desenvolvimento rural oferece a
oportunidade de conectar os temas da pobreza rural com outros
elementos do debate e da ao pblica contemporneos, como so, entre
outros, o desenvolvimento econmico local, a competitividade, a
descentralizao, a modernizao do Estado, a pequena e mediana
empresa e o meio ambiente. (SCHEJTMAN; BERDEGU, 2004, p. 8,
traduo nossa)
Em segundo lugar, essa ligao fica clara nas instituies internacionais que apiam
o enfoque do desenvolvimento territorial rural. Schejtman e Berdegu (2004) listam as
seguintes: o Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrcola (FIDA), o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Banco Mundial, a FAO, o IICA, a CEPAL,
o Instituto Latino-americano e do Caribe de Planificao Econmica e Social (ILPES) e a
Sociedade Alem de Cooperao Tcnica (GTZ) (p. 18-19).
Nesse sentido, tanto nos temas com que se preocupa como nas instituies que
envolve, percebemos um claro conservadorismo dos princpios essenciais do
desenvolvimento, do seu ncleo duro. Com esses horizontes e subsidiado por essas
instituies, o desenvolvimento territorial rural parece o que realmente : uma forma de
operacionalizar o desenvolvimento como um novo nome, mas com a mesma essncia.
Portanto, podemos associar o desenvolvimento territorial rural, e igualmente o
desenvolvimento rural com base local, quelas correntes dentro da teoria do
desenvolvimento que, como vimos ao longo do sub-item anterior, no avanam nas
grandes metas que se propem (por exemplo, a eliminao da pobreza, a melhora global
da qualidade de vida etc.): desenvolvimento alternativo, desenvolvimento humano e nova
economia institucional (ver a Figura 7, p. 184). Correntes instaladas ou absorvidas na
corrente principal de um desenvolvimento, que serve como estratgia privilegiada de
controle social, na tentativa de manter o status quo capitalista.
No desenvolvimento territorial rural, encontramos de novo uma questo que
percorre as teorias do desenvolvimento e suas implementaes: h uma diferena
qualitativa entre o diagnstico da situao que fazem e as solues que propem.
Enquanto o diagnstico destaca os grandes e urgentes problemas de que padece a maior
209
parte da populao mundial, as implementaes continuam a insistir no mesmo sistema
socioeconmico.
No caso do desenvolvimento territorial rural, percebemos esse paradoxo de uma
forma mais aguda, j que a anlise dos problemas profunda e, em certos momentos,
bastante crtica com os enfoques anteriores, porm, na hora de oferecer solues, no
consegue ir alm da lgica capitalista. Propor como medidas, para solucionar os
problemas a participao, a articulao institucional e a integrao no mercado significa,
por um lado, desconhecer as fortes assimetrias de poder e de capacidade financeira
existentes nas reas rurais dos pases subdesenvolvidos. Por outro lado, significa confiar
em mecanismos que acirram mais as desigualdades (como a lgica concorrencial do
mercado) ou que no conseguem alcanar as mudanas desejadas, porque servem apenas
para ratificar o sistema vigente (por exemplo, a participao e a formao de uma nova
institucionalidade esto limitadas a secundar os projetos do desenvolvimento capitalista).
Em termos de controle social, o que o desenvolvimento territorial rural evidencia
a nfase no modelo nico, a desconsiderao de alternativas que no se adaptem
acumulao capitalista, a valorao positiva da construo de uma institucionalidade, que,
incorporando supostamente todos os interesses, em realidade cria uma falsa imagem de
interesse comum e consenso reificado. Apesar das mensagens de mudana, no se
produz, em momento nenhum, um questionamento do que significa o desenvolvimento,
esse mesmo que acumula mais de cinco dcadas de fracassos, nem, por outra parte, se
aprofunda o que significa o territorial da denominao, para alm de um recurso a mais
que tem que ser valorizado como fator de concorrncia.
Fazendo um balano dos enfoques do desenvolvimento para o meio rural,
entendemos que a perspectiva de cinqenta anos de programas de desenvolvimento,
propostos e implementados pelos organismos internacionais, a partir da Revoluo Verde,
revela que a estratgia que realmente funciona vai ser a de controle social, e no a de levar
o desenvolvimento para todos os pobres da face da terra, como afirmam nos seus
objetivos.
Continua-se tentando resolver a difcil equao entre a pobreza, as desigualdades e
os desequilbrios, mediante mecanismos de mercado. Como se, aprimorando o
210
funcionamento do mercado e seguindo-se fielmente seus princpios, fosse possvel
solucionar os problemas do meio rural.
Entretanto, a estratgia que verdadeiramente teve sucesso at agora a gesto do
conflito que o desenvolvimento promove, com base, por um lado, em promessas nunca
cumpridas, mas sempre renovadas, e, por outro lado, reconduzindo as crticas e
reivindicaes a solues aceitveis, no interior da ordem vigente. Enfim, poderamos
pensar que se trata apenas de mais do mesmo, porm, a estratgia de controle social vai
mudando, vai adquirindo modulaes diferentes, tende a ser cada vez mais sutil. Nesse
sentido, faz-se necessrio entender como so esses momentos diferentes do controle.
2.3. As modulaes do controle social
O desenvolvimento uma eficiente estratgia de controle social, ponto de
encontro de mltiplas mediaes e ponto de partida para mltiplos desdobramentos. O
nosso trabalho circula em torno desta idia-chave. Em decorrncia, um dos nossos
objetivos principais consiste em entender tanto a diversidade de mediaes que
constroem o desenvolvimento-controle (por isso, o recurso desconstruo realizada
pelo ps-desenvolvimento) como os mltiplos desdobramentos gerados por esse
desenvolvimento-controle (o que faremos na Parte II, a partir de uma anlise das escalas
que participam nesse processo).
Ao longo dos subitens anteriores deste captulo 2, examinamos a pluralidade de
temas e de correntes tericas que convergem no mbito do desenvolvimento, como
forma de mostrar as mltiplas faces dessa relao entre desenvolvimento e controle, assim
como sua historicidade. Fruto dessa anlise, encontramos diversos argumentos (em geral,
marcadamente publicitrios) que fortalecem o desenvolvimento como forma de controle:
1. O desenvolvimento supe a criao de um saber novo que se prope como a-histrico,
natural, universal, dedicado a promover os mais altos valores da humanidade, em
qualquer tempo e lugar. O desenvolvimento bom sempre e para todos.
2. Trata-se de um saber tecido por uma rede complexa de instituies, que, em
virtude do seu poder (em boa parte financeiro) e sua legitimidade cientfica,
211
consegue estabelecer sua hegemonia. Os organismos que promovem o
desenvolvimento tm legitimidade e competncia.
3. O desenvolvimento uma religio moderna, capaz de fazer esquecer o fracasso de
seus objetivos. O desenvolvimento est alm dos seus equvocos.
4. O desenvolvimento constitudo como saber cria verdades e sujeitos que o produzem,
acatam e reproduzem, construindo e reconstruindo a realidade incessantemente. A
realidade que cria o desenvolvimento mais real que a autntica realidade.
5. O desenvolvimento oferece visibilidade a certos fenmenos que habitualmente foram
marginalizados, como os pequenos proprietrios, o meio ambiente, o gnero etc.. O
desenvolvimento um panptico, um Grande Irmo, provido de boas intenes.
Sob mltiplas maneiras, o desenvolvimento se anuncia (com uma propaganda
poderosa) a si mesmo como necessrio, fruto da razo humana e desejado por todos, o
qual nos d uma primeira dimenso de como se exerce esse controle social.
Igualmente, nos subitens anteriores, tivemos a oportunidade de perceber outra
qualidade da construo do desenvolvimento: seu dinamismo. A rapidez com que se
adapta s mudanas histricas e conjunturais. Novos projetos, programas, polticas,
enfoques, teorias etc., so criados para enfrentar novos cenrios, para tentar manter o
desenvolvimento como um empreendimento legtimo e capaz de orientar os caminhos da
sociedade.
Por exemplo, focando a questo do controle, podemos fazer uma leitura das
mudanas do desenvolvimento como mudanas nos objetivos do controle. Dessa forma,
podemos pensar o nascimento do desenvolvimento como uma estratgia para conter o
avano do comunismo, depois da Segunda Guerra Mundial (desenvolvimento para
colocar os pases denominados subdesenvolvidos no campo do capitalismo). Mais tarde, o
desenvolvimento associado a governos militares, utilizado como maneira de combater o
nacionalismo de esquerdas latino-americano (como no caso do Brasil, Chile etc.). Hoje,
esto sendo utilizados os discursos e as prticas do desenvolvimento como conteno dos
pobres (pelo menos existe um acirramento dessa tendncia), para que no migrem em
212
massa aos pases centrais e/ou produzam um aumento maior da instabilidade
internacional.
Mudanas na geopoltica mundial, cenrios de crise econmica, ciclos de lutas
sociais, transformaes culturais, alteraes nos padres de consumo, nova correlao de
foras entre conglomerados econmicos transnacionais, descobertas cientficas, desastres
naturais, acordos internacionais, novas anlises sobre a dinmica social etc. As causas para
uma reformulao do desenvolvimento so inmeras, j que, alm do mais, se multiplicam
nas diferentes escalas (global, nacional, regional, local etc.), porm, sua capacidade de
resposta diante dos novos desafios igualmente extraordinria: so muitos profissionais,
muitos recursos, muitos interesses com o propsito de preservar o papel do
desenvolvimento.
Em virtude dessas duas primeiras caractersticas do desenvolvimento, portanto,
podemos afirmar que a construo do desenvolvimento como controle se realiza desde
diferentes mbitos, atravs de mecanismos diversos e de forma muito dinmica.
Existe uma terceira caracterstica que nos ajuda a entender essa multiplicidade que
constri o desenvolvimento. Uma caracterstica que se torna cada vez mais relevante, por
se adaptar melhor aos tempos atuais: a modulao.
O controle social, progressivamente, distingue-se menos por sua pretenso de
moldar a partir de normas estritas e mais por sua estratgia moduladora, carregada de
flexibilidade e sutileza. No mesmo sentido, o desenvolvimento incorpora esses matizes da
modulao, exercendo cada vez mais um controle baseado nas diferenas (nos sujeitos,
nos territrios), na adaptabilidade dos pesos e medidas por intermdio dos quais analisar a
realidade e propor aes, no direcionamento sutil das opinies, para que coincidam com
seus planos.
Vejamos um exemplo da progressiva importncia que tem essa dimenso da
modulao no controle social. Para tanto, escolhemos um caso paradigmtico: o Banco da
Terra.
Criado em 1998, mas operacionalizado a partir de 1999, como explicitvamos no
captulo 1, o Banco da Terra um programa de Reforma Agrria de mercado,
213
implementado pelo governo de Fernando Henrique Cardoso, no primeiro ano do seu
segundo mandato, seguindo as orientaes do Banco Mundial. Sua origem foi o projeto-
piloto Cdula da Terra, efetivamente implementado a partir de 1997, nos estados do
Cear (onde teve a maior expresso), Bahia, Maranho, Minas Gerais e Pernambuco, e
consistia em promover a transferncia de terras de proprietrios privados para
campesinos sem-terra, atravs de um contrato de compra-venda. Para tanto, o Estado
fornecia crditos (com recursos do Banco Mundial) aos demandantes de terra, para
comprar as terras e construir as infra-estruturas necessrias.
Com isso, o Estado apenas entrava no processo como intermedirio na alocao
de recursos, sem nenhum compromisso com cumprir a norma constitucional da funo
social da terra, sem uma ao decidida para conseguir a desconcentrao fundiria e sem
oferecer um amparo duradouro aos recm-assentados.
A implementao do Banco da Terra, como programa inserido na poltica de
desenvolvimento rural brasileira de finais dos anos 1990, lana algumas mensagens:
1. Em sintonia com o processo de privatizaes e reduo das funes do Estado,
nesse momento, a Reforma Agrria de mercado se mostra como um
instrumento mais eficiente que a reforma agrria com base na desapropriao e
dirigida pelo Estado. Mercado equivale a eficcia. Estado a corrupo, burocracia e
maus resultados. Os sem-terra devem se inserir no setor produtivo mediante
mecanismos de mercado, desde a obteno da terra at em sua forma de produzir.
O mercado a base e o horizonte para o desenvolvimento rural.
2. Os sem-terra no precisam se organizar para reivindicar terras, basta associar-se,
negociar com um proprietrio disposto a vender sua terra e pedir um emprstimo.
Nada de ocupaes de fazendas ou de prdios pblicos, barracos de lona preta,
marchas ou confrontos. O caminho para conseguir terra e conquistar o status de
cidado o mercado, a compra-venda, o contrato.
3. O Banco Mundial o avalista dessa forma moderna e racional de resolver os
problemas da terra e levar o desenvolvimento para o meio rural. O Banco Mundial
vinha implementando essa poltica em outros pases (frica do Sul, Colmbia e
Filipinas) e, desde 1994, recomendava ao governo brasileiro a implementao de
214
uma Reforma Agrria de mercado. Uma mirade de expertos formulam,
analisam e louvam esse tipo de polticas de desenvolvimento rural fundamentadas
em mecanismos de mercado, que so implementadas em muitos outros pases.
4. O Banco da Terra seria bom para todas as partes: sem-terra, proprietrios de terra
e Estado. A soluo da transferncia de terras entre quem tem e quem no tem
favoreceria todas as partes. O proprietrio conseguiria um preo justo e um
pagamento imediato por aquelas terras que estivesse disposto a vender, o sem-terra
conseguiria uma terra rapidamente e o Estado no teria nus no processo, apenas
faria mediao e no entraria no conflito.
Essa era a propaganda que respaldava o Banco da Terra. No entanto, as crticas
realizadas pelo Frum Nacional pela Reforma Agrria e Justia no Campo apontam um
panorama diferente. O Frum, formado por 32 organizaes favorveis a uma Reforma
Agrria no mediada pelo mercado, faz-se eco de uma srie de problemas que o Banco da
Terra produzia, no meio rural
115
:
1. A Reforma Agrria perdia seu carter de instrumento pblico e ficava sob controle
direto dos proprietrios de terra, que, ao mesmo tempo, se vem favorecidos, na
medida em que transformam suas terras improdutivas em dinheiro vista (uma
boa opo na poca em que as privatizaes, no Brasil, geravam um amplo
mercado de aes, necessitado de compradores).
2. A cartelizao dos proprietrios de terras produz aumentos no preo da terra,
assim como venda de terras de pssima qualidade. Ademais, esse sistema de
compra-venda favorece a organizao de associaes de demandantes
fantasmas, para transferir dinheiro pblico aos proprietrios de terras e fomentar
currais eleitorais.
115
As crticas compiladas procedem de duas fontes: o estudo elaborado por Leonilde Servolo de Medeiros
(2002), intitulado Movimentos sociais, disputas polticas e reforma agrria de mercado no Brasil,
especialmente do captulo 4, e o livro organizado por Flvia Barros, Srgio Sauer e Stephan Schwartzman
(2003), intitulado Os impactos negativos da poltica de reforma agrria de mercado do Banco Mundial,
especialmente a introduo e o captulo 1.
215
3. Os demandantes de terras comeariam com o nus do financiamento da terra, o
que, na grande maioria dos casos, inviabilizaria seu futuro na terra, pela
impossibilidade de fazer frente s dvidas.
Medeiros (2002, p. 97-109) relata como, apesar das crticas levantadas, das
irregularidades encontradas e da mobilizao realizada pelas organizaes congregadas no
Frum, o pedido de um Painel de Inspeo do Banco Mundial para fiscalizar o projeto-
piloto da Cdula da Terra, nunca foi concedido. Num primeiro momento, alegando que
suas reclamaes eram puramente filosficas e alterando algumas das regras para criar um
painel e obstaculizar sua criao, nesse caso. Num segundo momento, diante dos
resultados de avaliaes tcnicas do projeto, recorrendo a questes administrativas
116
. Em
todo caso, ao contrrio de proceder a uma fiscalizao e de atender s crticas, o projeto
Cdula da Terra se converte, muito mais rapidamente do que programado, no Banco da
Terra.
Que podemos deduzir desse exemplo? Em primeiro lugar, constatamos que se cria
um discurso forte para favorecer a sada do Estado de certos assuntos e a mercantilizao
dos processos sociais, atravs da privatizao da poltica de Reforma Agrria, da
integrao dos sem-terra ao mercado desde um primeiro momento, e da resoluo dos
problemas sociais, como a pobreza rural, via mecanismos de mercado.
Por outro lado, esse discurso de aprofundamento no capitalismo, por meio do
fundamentalismo de mercado, vem acompanhado de um processo de consolidao da
legitimidade. Sob a propaganda da eficincia e da racionalidade cientfica, e junto difuso
de mecanismos de participao nas decises, busca-se legitimar as prticas do
desenvolvimento.
Por ltimo, por meio de uma medida de desenvolvimento rural, como o Banco da
Terra, pretende-se transformar o tradicional confronto associado questo agrria, por
116
[...] a inspeo, mais uma vez no foi recomendada, com a alegao de que o Frum no tinha
esgotado todos os canais de dilogo com a administrao local do Banco Mundial (MEDEIROS, 2002, p.
103).
216
um consenso entre as partes em conflito. O contrato de compra-venda da terra eliminaria
o recurso presso dos movimentos sociais e a desapropriao compulsria dos
proprietrios.
Os discursos e as prticas do desenvolvimento, neste caso materializados no Banco
da Terra, propem-se criar a realidade da que falam, num processo performativo.
Descrever as bondades da mercantilizao da Reforma Agrria, insistir na legitimidade da
proposta, em virtude da liberdade com que as partes negociam as terras, ou afirmar que o
consenso ser a forma de resolver os problemas da estrutura fundiria se tornam
verdades, quando ditas pelas instituies que comandam as polticas de desenvolvimento.
Bastaria enunciar para construir a realidade, ou, como afirma Rist (2002):
No que a realidade se crie por meio de palavras [...] o poder no
consiste necessariamente em transformar a realidade, mas em
problematiz-la de forma diferente, em propor uma nova representao
que provoque a iluso da mudana [...] o poder pertence sempre a quem
sabe se apropriar das palavras. (p. 93, grifos do autor, traduo nossa)
No necessrio, portanto, que o mercado realmente consiga melhorar a vida da
maioria dos participantes do Banco da Terra, nem importa que o poder do fazendeiro e
dos sem-terra que participam das negociaes seja completamente assimtrico, nem que o
consenso promovido mascare desigualdades profundas. No necessrio, enfim, que o
Banco da Terra funcione, basta um bom discurso e uma prtica apropriada que afirmem
que est funcionando, que est atingindo as metas, que est se inovando para mudar a
situao. Pelo menos, enquanto possvel contornar as crticas e elaborar outro salto
adiante, com novas propostas.
Sob o discurso de que o mercado sempre mais eficiente que o Estado, que o
desenvolvimento tem uma base cientfica neutra e objetiva e que o consenso conseguido
atravs da participao evita o tradicional conflito da questo agrria, o que encontramos
: a) a imposio de um modelo nico, o do agricultor integrado no mercado ou expulso
da atividade agropecuria e da terra; b) as falhas das polticas de desenvolvimento, que
nem uma cincia exata, nem est livre da interveno poltica; c) uma participao
217
reificada, construda sem pluralidade, fortemente controlada pelos grupos dominantes,
sem poder de deciso, apenas de consulta, ou decidindo sobre questes menores que no
provocam mudanas fundamentais; d) um ataque contra os movimentos sociais que
criticam o modelo atual e buscam transformaes estruturais do sistema.
A modulao do controle social significa lanar mo de toda uma srie de projetos,
programas, polticas, estudos, pesquisas etc. (como o Banco da Terra), para conseguir
direcionar sutilmente a dinmica social. Os discursos e as prticas do desenvolvimento
so instrumentos adequados para promover a sociedade do capital, para a socializao e
subjetivao dos indivduos que a formam, dentro de parmetros baseados na
concorrncia, na obteno de lucro, na extrao de mais-valia, no sucesso individual etc.
Dois conceitos nos ajudam a entender melhor essa modulao do controle social
que se apresenta como a tendncia da dinmica social contempornea: a
governamentalidade (FOUCAULT, 1988b [1978]) e a sociedade de controle (DELEUZE,
1992 [1990]).
Foucault (1988b [1978]) denomina governamentalidade ao conjunto de
instituies, procedimentos, anlises e reflexes, clculos e tticas que permitem exercer
um poder cujo alvo a populao, cuja forma principal de saber a economia poltica e
cujos instrumentos tcnicos essenciais so os dispositivos de segurana (p. 291-292).
Entre os sculos XVI e XVIII, segundo esse autor, aparece e se consolida a
questo do governo: relao entre segurana, populao e governo (FOUCAULT,
1988b [1978], p. 277). No primeiro momento, relacionado com o governo de si mesmo
(retorno ao estoicismo no sculo XVI), governo das almas e das condutas (pastoral
catlica e protestante), governo das crianas (aparecimento da pedagogia, no sculo XVI)
e governo dos Estados pelos prncipes. Mais tarde, vai evoluindo a partir da relevncia
que vo tomando duas questes: a economia e a populao.
Nesse perodo, a economia ainda se refere ao governo da famlia, a grande questo
nesse momento ser introduzir a economia no exerccio poltico. Foucault se remete a
Rousseau e seu artigo Economia Poltica na Enciclopdia, onde se afirma que a palavra
economia designa originariamente o sbio governo de casa para o bem da famlia, sendo a
grande questo levar esse tema para a gesto geral do Estado.
218
Governar um Estado significar portanto estabelecer a economia ao
nvel geral do Estado, isto , ter em relao aos habitantes, s riquezas,
aos comportamentos individuais e coletivos, uma forma de vigilncia, de
controle to atenta quanto a do pai de famlia. (FOUCAULT, 1988b
[1978], p. 281)
Dessa maneira, pode-se dizer que, ainda no sculo XVI, a palavra economia
designava uma forma de governo, enquanto, no sculo XVIII, vai designar um campo de
interveno que se constitui como essencial a partir de ento.
Por outro lado, nessa mesma poca, comea a conformar-se a questo da
populao (FOUCAULT, 1988b [1978], p. 288-290):
1. Percebe-se, atravs da estatstica, que a populao possui caractersticas e
fenmenos com uma regularidade prpria, no redutveis aos da famlia (modelo
anterior de governo) e que produzem efeitos econmicos especficos.
2. A populao se constitui no objetivo final do governo, que tenta aumentar sua
riqueza, melhorar sua sade, incrementar a durao de sua vida. Atravs de
instrumentos diretos (campanhas sobre a populao) e indiretos (tcnicas para
conseguir certas respostas, sem que as pessoas se dem conta), a populao aparece
como sujeito de necessidades, de aspiraes, mas tambm como objeto nas mos do
governo; como consciente, frente ao governo, daquilo que ele quer e inconsciente em
relao quilo que se quer que ela faa (FOUCAULT, 1988b [1978], p. 289).
3. Para governar de forma racional e planejada, necessrio um acmulo de saber
sobre a populao. A apario da populao como objeto permite o surgimento de
uma cincia, a economia poltica, que, relacionando, entre outros aspectos,
populao, riqueza e territrio, serviria como cincia poltica em que fundamentar
as aes de governo.
Vemos, portanto, que a incorporao da economia e a preocupao com a
populao nas formas de governar mais ou menos recente. s no sculo XVIII que o
governo vai dar prioridade economia e populao, como campos de interveno.
219
Desde ento, segundo afirma Foucault, vivemos na era da governamentalidade, que
consegue circunscrever a luta poltica e reduzir a questo poltica fundamental ao domnio
dessas tcnicas de governo, cujo alvo a populao e que utiliza a instrumentalizao do
saber econmico para o controle da sociedade
117
.
Essa era da governamentalidade, com sua hbil administrao da populao em
funo do saber econmico, todavia, vai acumulando conhecimentos, experincias,
mecanismos etc. e vai mudando. Segundo a releitura que Deleuze (1992 [1990]) faz da
obra de Foucault, na atualidade, estaramos numa nova fase dessa governamentalidade, a
sociedade de controle.
Segundo esse autor, se, durante os sculos XVIII, XIX e primeira metade do XX,
prevalece uma sociedade disciplinar, uma governamentalidade vigilante e atenta sobre
todos os membros da sociedade, baseada no disciplinamento exaustivo de todos os
indivduos e nos meios de confinamento (escola, caserna, fbrica, hospital, priso etc.). A
partir da Segunda Guerra Mundial, com a crise desses meios, conformaria-se uma
sociedade de controle caracterizada por um controle modulado, que permite certas
margens de tolerncia, que dispensa o confinamento, porque, como escreve Michael
Hardt, no seu artigo A sociedade mundial de controle (2000), seguindo a Deleuze, se
alcanaria uma situao em que se produz a intensificao e generalizao da disciplina,
em que as fronteiras das instituies foram ultrapassadas, tornadas permeveis, de forma
que no h mais distino entre fora e dentro (p. 369).
O controle se estende e se faz mais sutil. Da normalizao rgida se passa
modulao contingente, como uma moldagem auto-deformante que mudasse
continuamente, ou como uma peneira cujas malhas mudassem de um ponto a outro
(DELEUZE, 1992 [1990], p. 221). Num dos exemplos que Deleuze expe no seu
trabalho seminal, Post-scriptum sobre as sociedades de controle (1992 [1990]), a fbrica
seria o modelo da sociedade disciplinar e a empresa da sociedade controle. Enquanto, na
primeira, os salrios se fixavam na concorrncia com os ganhos na produo, na segunda,
impe-se uma modulao em cada salrio, atravs de prmios, concursos etc. Se, na
117
Muito longe, portanto, da idia de governana, prpria do imaginrio das novas formas de
gerenciamento social (e empresarial ) Terceira Itlia.
220
primeira, os indivduos eram constitudos como massa, facilitando o controle do patro e
a mobilizao dos sindicatos, na segunda, introduz-se uma rivalidade contnua que divide
os indivduos entre eles e em si mesmos. Na sociedade disciplinar, a escola o lugar de
formao dos trabalhadores da fbrica, na sociedade do controle a formao nunca acaba,
permanente, h uma sujeio contnua a novos saberes que prometem melhor
remunerao, melhores empregos.
O controle da sociedade de controle flexvel, modulado, continuado,
contingente, conjuntural. As tcnicas de governo, a governamentalidade, depois de quase
trs sculos, ganharam em sutileza, tenderam imperceptibilidade, apossaram-se dos
mecanismos de subjetivao, numa tendncia que leva a que todo controle seja, na
verdade, auto-controle.
Foucault (1991 [1978]) aponta para uma nova forma de controle social, quando
afirma que a disciplina exaustiva, exercendo-se de forma constante e ilimitada sobre
todos e cada um dos indivduos (p. 165, traduo nossa), prpria da ordem
implementada no sculo XIX e parte do XX, j no seria mais possvel. As caractersticas
dessa nova ordem seriam quatro:
1. [...] localizao de certo nmero de zonas que podemos chamar de zonas
vulnerveis, nas quais o Estado no quer que suceda absolutamente nada (p. 165,
traduo nossa).
2. [...] uma espcie de tolerncia que admite uma certa percentagem de
delinqncia, de ilegalidade, de irregularidade (p. 165, traduo nossa) e que tem
uma funo de regulao.
3. Como condio para que a anterior funcione, deve existir um sistema de
informao geral que no pretende a vigilncia de cada indivduo, mas a
possibilidade de intervir em qualquer momento justamente ali onde se d a criao
ou constituio de um perigo, ali onde aparecer alguma coisa absolutamente
intolervel para o poder (p. 166, traduo nossa)
4. A constituio de um consenso que passa, evidentemente, por toda essa srie de
controles, coeres e incitaes que se realizam atravs dos mass media e que, de
221
certa forma, e sem que o poder tenha que intervir por si mesmo, sem que tenha
que pagar o custo muito elevado s vezes de um exerccio do poder, vai significar
uma certa regulao espontnea que vai fazer que a ordem social se auto-gere, se
perpetue, se autocontrole, atravs de seus prprios agentes, de forma tal que o
poder, diante de uma situao regularizada por si mesma, ter a possibilidade de
intervir o menos possvel e da forma mais discreta, incumbindo aos prprios
interlocutores econmicos e sociais resolver os conflitos e as contradies, as
hostilidades e as lutas que a situao econmica provoque, sob o controle de um
Estado que aparecer, ao mesmo tempo, desentendido e condescendente (p. 166).
No nosso trabalho, desde o princpio, assumimos que o desenvolvimento uma
estratgia privilegiada de controle social e, cada vez mais, se conforma como tcnica sutil,
quase imperceptvel, criadora de subjetividades e fundamentalmente auto-disciplinadora.
Fracasso aps fracasso, o desenvolvimento no se justifica como instrumento para
melhorar as condies de vida da populao, apenas cumpre com a misso de criar
esperana, uma iluso comum que consiga dinamizar a sociedade no sentido da ordem
vigente, a ordem capitalista.
Contudo, o controle social, apesar dessas tendncias expostas, no s se exerce
atravs de tcnicas sutis como as polticas de desenvolvimento. A tendncia a um
convvio democrtico, plural e em liberdade, que marca as diretrizes formais da nossa
sociedade, faz mais apropriado (mais politicamente correto) um controle no disciplinar
e sim mais difuso, subjacente. Todavia, essa no uma norma absoluta. Por exemplo, ao
lado de programas como o Banco da Terra, com seu combate soterrado aos movimentos
sociais, no campo brasileiro, na mesma poca, existia um recurso recorrente violncia
em formas diversas: a violncia fsica dos aparelhos de represso do Estado e das milcias
particulares dos fazendeiros; a violncia de um corpo legal interpretado costumeiramente
contra os interesses dos pobres do campo; a violncia da criminalizao dos movimentos
sociais; a violncia dos meios de comunicao com suas campanhas de desprestgio dos
movimentos sociais; a violncia da impunidade para quem exerce a violncia sobre os
222
trabalhadores do campo; a violncia exercida atravs da conivncia com as desigualdades,
com a expropriao dos camponeses com ou sem-terra, com a manuteno do status quo.
Em funo do momento e do caso (de sua periculosidade e da necessidade de
exemplaridade), impe-se uma estratgia de controle hbrida, que no nega a sutileza das
formas de controle social via, por exemplo, desenvolvimento, mas que as complementa
com violncia, represso.
Marinis (1998), no seu artigo La espacialidad del Ojo miope (del Poder). (Dos
ejercicios de cartografa postsocial), chama a isto de governamentalidade ps-disciplinar,
tomando como referentes a Foucault e Deleuze.
Segundo esse autor, no contexto atual, definido por um Estado que reduz gastos e
economiza no governo do social, a tentativa de disciplinar a todos e cada um dos
indivduos da sociedade, segundo um molde rgido e preciso, estaria sendo substituda por
uma outra estratgia, dupla, acorde com a conjuntura atual: controles leves para os
sujeitos considerados dentro do sistema e brutalidade crescente acompanhada de maior
excluso para os sujeitos considerados fora. Dessa forma, racha-se a imagem do social
como homogneo, indiferenciado, nico, tendente incluso de todos mediante a
disciplina (da sociedade disciplinar) e, no seu lugar, aparece uma sociedade que estoura em
mltiplas sociedades moduladas entre o controle leve e a excluso contundente
(MARINIS, 1998, p. 34). Uma transio entre a sociedade disciplinar e a sociedade de
controle, nas denominaes de Gilles Deleuze (1992 [1990]), que ainda guarda elementos
da primeira misturados com as inovaes da segunda. Na Figura 8, podemos ver
representadas a sociedade disciplinar (retcula) e a sociedade de controle (espiral).
223
Figura 8. Representao grfica da sociedade disciplinar e da sociedade de controle
Fonte. Marinis (1998, p. 35).
Enquanto a primeira representa um controle exaustivo sobre cada indivduo,
ocupando ele um lugar determinado. A segunda representa variaes no controle exercido
entre as zonas mais prximas do centro, com um controle mais rgido, e aquelas mais
afastadas, onde o controle (mope) mais relaxado.
Essa governamentalidade ps-disciplinar, essas tcnicas de governo na transio
entre sociedade disciplinar e de controle, que Pablo de Marinis (1998) prope, ajudam-nos
a entender a forma em que se tenta o controle do meio rural brasileiro, a partir da segunda
metade da dcada de 1990. Por um lado, um leque de propostas direcionadas agricultura
de pequeno e mdio porte, em prol de um desenvolvimento do meio rural que
supostamente incorpore uma maior quantia de produtores. Banco da Terra, PRONAF,
LUMIAR, Crdito Fundirio, Reforma Agrria pelo Correio etc. so programas de
desenvolvimento rural direcionados agricultura familiar, baseados em um controle
leve, para produtores que se integrem ao mercado e acatem sua lgica.
Para os sem-terra que enfrentem essa integrao no mercado, combate atravs de
polticas que os marginalizem e destruam sua organicidade, ao lado das violncias que
SOCIEDADE DISCIPLINAR SOCIEDADE DE CONTROLE
224
sejam necessrias e convenientes: violncia fsica, impunidade, violncia da mdia, da
legalidade, da conivncia etc. Os sem-terra so colocados como um mau exemplo,
perigosos para a ordem estabelecida numa conjuntura de exacerbao de polticas
neoliberais, de privatizaes, de culto propriedade privada; por isso, se as medidas
leves das polticas de desenvolvimento rural desenhadas ad hoc no so suficientes,
lana-se mo de medidas mais contundentes. O controle social o objetivo supremo, no
melhorar a situao da pobreza e a excluso no meio rural.
No meio rural brasileiro, a governamentalidade vai ganhando em conhecimento do
meio, em experincia, em concatenao entre os aparelhos estatais, e vai respondendo
com tcnicas cada vez mais bem adaptadas s necessidades do momento e sempre com o
objetivo de manter o controle.
A modernizao conservadora do meio rural, no Brasil, entre os anos 1960 e 1980,
produziu pobreza e excluso entre os pequenos produtores, sem acompanhar-se de
medidas compensatrias. Uma medida sem sutilezas. Um controle mais contundente.
Nos anos 1990, sobretudo na segunda metade, as polticas de desenvolvimento
rural se centram nesses pequenos produtores, com polticas especialmente orientadas a
seu gerenciamento: um controle leve para os que se integram e duro para os que
insistem em mudar o sistema.
Nos primeiros anos 2000, fundamentalmente no governo de Luiz Incio Lula da
Silva, o controle se sutiliza ainda mais. Uma maior proximidade aos movimentos rurais
crticos lhe permite recorrer menos contundncia e violncia e, ao mesmo tempo,
avana-se em polticas de desenvolvimento cada vez mais orientadas a controles leves,
que sejam capazes de incorporar o maior nmero possvel de produtores rurais e sem-
terra, at mesmo aos descontentes e crticos.
Atravs da participao (que, em princpio, permitiria a todos a construo do
desenvolvimento) e da sobre-utilizao da figura do territrio (que, aparentemente,
elimina a disputa entre grupos sociais, para privilegiar a melhora comum do territrio
comum), o desenvolvimento territorial rural faz parte de um controle social mais prximo
ao ideal: o auto-controle.
225
Grandes proprietrios de terras, polticos e empresrios locais, sem-terra, todos
juntos, unidos em prol do desenvolvimento do seu territrio e em concorrncia com
outros territrios. Esse o lema do desenvolvimento territorial rural. Com isso, o
controle desloca o conflito para o exterior (j no mais um conflito entre grupos sociais
de um mesmo territrio), direcionando-o a competir com outros territrios por quotas de
mercado. Ao mesmo tempo em que se elimina (sem solucionar) esse conflito interno
entre grupos sociais e se desloca para um conflito com outros territrios, eleva-se o
consenso entre todos os grupos, j no mais dilacerados internamente, mas unidos frente
a um inimigo comum externo.
Por um lado, sob essa aparncia de harmonia social que as novas polticas de
desenvolvimento rural vendem, os conflitos entre grupos continuam, porque os
desequilbrios permanecem e, geralmente, se acirram. A integrao no mercado e a
concorrncia com outros territrios no servem como mecanismos amplos de
incorporao ao sistema, para a grande quantidade de excludos e em fase de excluso
existentes. O capitalismo um sistema que se fortalece na criao e recriao de
desigualdades.
Por outro lado, a construo do consenso se realiza a partir de mecanismos de
participao reificada, que desconsideram a assimetria de poder entre os partcipes. Essa
participao, na verdade, no serve para encontrar solues mais plurais aos problemas
que assolam o meio rural: os limites das aes j esto dados, embutidos na lgica do
capital. A participao serve como palco privilegiado para conhecer os discursos de todos
os grupos, como mecanismo que d visibilidade a todos os grupos e assim poder chegar a
controlar melhor todas suas dimenses. Fazer falar, para melhor gerir. O poder, por meio
da participao, conhece quem fala, seus pontos de vista. O poder no s recusa, bloqueia
ou desqualifica, como habitualmente se coloca, como poder produtivo, tambm incita e
intensifica essas seriam as tcnicas polimorfas do poder (FOUCAULT, 2001[1976], p. 17).
Rahnema (2000 [1992]) igualmente refora a crtica essncia dessa participao
nas polticas de desenvolvimento. Segundo esse autor, a defesa da participao popular
lanaria mo de argumentos como os seguintes: os obstculos ao desenvolvimento devem
superar-se, oferecendo aos interessados a oportunidade de participar no processo; alm da
226
participao ser a expresso da maioria da populao, tambm seria o nico instrumento
que ela tem para atingir um desenvolvimento mais humano e eficiente; o exerccio da
participao pode permitir uma melhor organizao das pessoas.
Desse modo, segundo o mesmo autor, a participao teria quatro funes:
cognitiva (regenerando o discurso a partir da cultura local e do conhecimento popular);
poltica (provendo ao desenvolvimento de uma nova legitimidade); instrumental
(aumentando as alternativas discutidas e envolvendo as populaes interessadas); e social
(oferecendo novas esperanas de eliminao da pobreza, via poltica de desenvolvimento).
Seguindo o raciocnio de Rahnema, se, em princpio, a tentativa de criar um saber
popular (baseado na participao), capaz de acabar com o paradigma desenvolvimentista
vigente, dinamizou muitas atividades no campo da alfabetizao e da regenerao de
tcnicas tradicionais, ou permitiu uma maior conscientizao dos prprios problemas da
comunidade, em geral, esse saber popular ficou eclipsado pela desvalorizao do poder
das comunidades operado por ativistas da participao, que acabaram dando prioridade
construo de um contra-poder alctone e que acabou sendo til para o desenvolvimento
tradicional. Continuando com as crticas, o autor aponta que nem os agentes de
transformao, nem as ONGs conseguiram envolver realmente as comunidades, com
poucas excees, o que realmente sucedeu que parafernlia j existente de instituies
desenvolvimentistas foram acrescentados novos meios de ao e de persuaso ainda mais
refinados e enganosos (p. 201)
118
.
Os Conselhos de Desenvolvimento Rural (CDRs), criados no governo de
Fernando Henrique Cardoso, ou as Comisses de Implantao das Aes Territoriais
(CIATs), instaladas no governo de Luiz Incio Lula da Silva, entre outras entidades
institudas para favorecer a participao no meio rural brasileiro, visibilizam os problemas
do meio rural, no tanto para solucion-los como para geri-los melhor. So fontes de
informao de primeira mo para conhecer o que se passa no meio rural, porm no mais
118
A participao oferecida pelo desenvolvimento se movimenta nesse mbito contraditrio dos mecanismos de
cooptao e controle, por um lado, e, por outro lado, da possibilidade de disputa pela hegemonia, de enxergar os
prprios limites da participao proposta. No entanto, no captulo 7, quando abordamos o tema da participao na
CIAT do Territrio Rural do Pontal do Paranapanema, percebemos que, apesar do lado pedaggico e de disputa que
possa comportar a participao, o desgaste de participar em projetos avocados ao fracasso, alm do mecanismo de
extrair informao, reflete um balano muito crtico contra a participao.
227
que isso, j que as solues que passam por reformas estruturais do sistema no entram
nos planos e nas possibilidades dessas entidades e menos das instituies que as
controlam
119
.
O desenvolvimento, suas polticas e instituies tm a finalidade de normalizar, so
impositivos, porm se utilizam de tcnicas que transformem decises necessrias para o
sistema em decises dos grupos sociais envolvidos: o controle mais eficiente quando
interior.
Longe de ser neutro, o trabalho do aparelho vinculado ao
desenvolvimento pretende precisamente conseguir objetivos muito
concretos: estatizao e governamentalizao da vida social;
despolitizao dos grandes temas; vinculao de pases e comunidades s
economias mundiais de modos muito concretos; transformao de
culturas locais em funo de standard e tendncias modernas, incluindo a
extenso s comunidades do Terceiro Mundo de prticas culturais de
origem moderno baseadas em noes de individualidade, realidade,
economia, etc. (ESCOBAR, 1997, p. 11, traduo nossa)
Por exemplo, tanto se um programa inserido na poltica de desenvolvimento rural,
como o Banco da Terra, d certo e consegue mudar a estrutura fundiria do pas, ou no
o consegue, refora-se a normalizao via aprofundamento e integrao dos mecanismos
de mercado. Ou seja, os novos pequenos proprietrios vo sendo sujeitados dinmica
mercantilista, que se erige em discurso e prtica nica, aparentemente plural nas suas
formas, mais estreitamente ajustada lgica da acumulao e do controle.
O mesmo acontecia, nos anos 1980, em plena poca da consolidao neoliberal e
do ajuste estrutural com os projetos de desenvolvimento rural integrado. Se as polticas
que o implementavam davam certo, um maior nmero de pequenos agricultores adotava
critrios empresariais para gerenciar sua propriedade e se enveredar pelo seletivo caminho
da concorrncia. Porm, se essas polticas no davam certo, o volume da dvida externa
do pas que adotava essas polticas aumentava (assumia emprstimos sem obter um
retorno financeiro para devolv-los), e era pressionado para adotar os programas de ajuste
119
No Captulo 7, voltamos sobre o funcionamento dos CDRs e das CIATs.
228
estrutural do Fundo Monetrio Internacional (FMI). Com isso, aumentava a submisso
do pas e sua populao a objetivos macroeconmicos, polticas internas e possibilidades e
comportamentos da sociedade, em geral, totalmente condicionados pelo domnio da
esfera econmica capitalista e pelos anseios de igualar-se aos pases considerados
desenvolvidos. Em qualquer caso, o horizonte possvel para pessoas e pases era o
neoliberalismo e a integrao nos mecanismos de mercado.
O projeto do desenvolvimento um projeto de controle atento s transformaes
de todo cunho que acontecem na sociedade de modo que, apesar de seus fracassos, no
seja questionado e talvez banido. Atravs de autocrticas realizadas no mbito da rede
institucional que sustenta o desenvolvimento (organizamos internacionais, fundaes,
institutos de estudos etc.), ele se fortalece. Por meio das crticas realizadas pelos grupos
sociais que participam das instncias destinadas a esse fim, mantm-se informado sobre os
problemas que deve enfrentar e acumula informao para propor novos rumos. Contra os
grupos sociais que resistem dominao que o desenvolvimento supe (movimentos
sociais, grupos de intelectuais crticos etc.) e que pretendem reform-lo estruturalmente
ou elimin-lo, a aparelhagem institucional do desenvolvimento emprega seus
instrumentos de confronto (publicidade, estudos e informes, expertos, mdia, recursos
etc.) ou deixa que outras instncias, com mtodos mais contundentes, se encarreguem da
tarefa.
Com tudo isso, no entanto, no pretendemos oferecer uma imagem simplista de
um desenvolvimento pensado e implementado por instituies globais, com capacidade
para controlar todos os aspectos associados a ele e em todos os lugares. O controle social
deve modular-se espacialmente. A incorporao da diferencialidade espacial, atravs de
enfoques como o local e o territorial, que afirmam propor um desenvolvimento que tenha
em conta as caractersticas de cada lugar ou territrio, vai nesse sentido. O controle social
tambm deve ser diferente, espacialmente. Em cada mbito territorial, existem condies
diferentes para implementar as polticas de desenvolvimento. Tambm provoca respostas
diferentes. Os conflitos existentes em cada territrio, somados aos que acarretam a
implementao de alguma medida de desenvolvimento, valorizam, aos olhos das
instituies do desenvolvimento, a necessidade de um desenvolvimento territorial que
229
acumule informaes para uma implementao mais eficaz. De outro lado, mostra-nos a
necessidade de aprofundar a anlise territorial do controle para entender como se
estrutura e funciona.
A ferramenta mais apropriada para abordar essa anlise nos parece ser a escala.
Atravs de uma anlise de como so os desdobramentos do desenvolvimento em cada
escala, podemos perceber melhor sua complexidade territorial, as variaes que tem de
um territrio para outro. As diretrizes elaboradas na escala global (por intermdio de
instituies como o Banco Mundial) ganham certas particularidades, quando so levadas
para uma regio como a latino-americana, provocam certas reaes em pases como Brasil
e chegam a um local determinado com uma formatao dada.
O debate que, principalmente na ltima dcada, se d sobre a questo da escala
geogrfica vem aprimorando aos poucos um instrumental terico-metodolgico dotado
de grande capacidade para analisar as diferencialidades territoriais do poder, por exemplo.
No prximo captulo, centramo-nos no estudo dessa categoria, de forma a fortalecer um
trip terico-metodolgico (desenvolvimento-controle-escala) que nos sirva, ao mesmo
tempo, como proposta principal desta tese e como ferramenta para analisar, na parte II,
um enfoque especfico do desenvolvimento para o meio rural, o mais recente: o
desenvolvimento territorial rural.
230
CAP. 3 - ANLISE ESCALAR DO DESENVOLVIMENTO...
231
CAPTULO 3
ANALISE ESCALAR DO
DESENVOLVIMENTO: AVANANDO NA
CONSTRUO DE UMA METODOLOGIA
ANALTICA
[...] pode ser de maior proveito uma
aproximao escala no como uma
estrutura ontolgica que existe, mas
como uma estrutura epistemolgica
uma forma de conhecimento e apreenso
(Katherine T. Jones, Scale as
epistemology, 1998, traduo nossa)
osso trabalho analisa as polticas de desenvolvimento rural
implementadas no Brasil, na ltima dcada, focando, sobretudo, que
tipo de desenvolvimento esse que trazem embutido, que instituies
o respaldam e quais so os discursos que o sustentam. Para tanto, desde
o primeiro momento, partimos do entendimento de que os discursos e as prticas do
desenvolvimento que do sentido a essas polticas pblicas esto fortemente relacionados
com estratgias de controle social. No se trata de uma hiptese e sim de um alicerce
terico. Os fracassos do desenvolvimento, ao longo de suas cinco dcadas de histria, a
legitimidade que mantm, apesar de seus resultados, a fora que acumula sua rede de
instituies, o domnio que exerce sobre os caminhos possveis que a sociedade atual
pode escolher, para melhorar sua situao, so questes que no buscamos ratificar com
nossa pesquisa, mas so pontos de partida que fundamentam nossa anlise, a partir da
literatura que trabalhamos e que apresentamos, ao longo de todo o texto.
N
232
Os dois primeiros captulos recorrem a contribuies tericas diversas, para
construir um entendimento do desenvolvimento rural implementado, no pas, como
tributrio de concepes historicamente determinadas que conformam estratgias
dinmicas de controle social. Depois desse percurso principalmente terico pelo
desenvolvimento e pelo controle social, agora, no Captulo 3, avanamos na
complementao metodolgica, atravs do estudo da escala geogrfica. Se
desenvolvimento e controle social (e as mltiplas relaes que os imbricam) formam
nossos dois principais alicerces tericos, a escala geogrfica, abordada a seguir, o
complemento metodolgico que completa o trip essencial, o qual expressa o cerne
fundamental da nossa pesquisa.
A metodologia escalar ser a ferramenta utilizada para abordar a relao entre
desenvolvimento e controle social, em diferentes mbitos espaciais, no intuito de entender
como, onde, por quem, para quem e para que se elaboram e se implementam certos
modelos de desenvolvimento, em particular esse modelo que vem monopolizando os
discursos e as prticas de desenvolvimento no meio rural, o desenvolvimento territorial
rural. A Parte II se centrar especificamente na desconstruo desse enfoque territorial, a
partir das escalas que intervm no processo, no entanto, previamente, neste captulo 3,
avanamos no entendimento das ferramentas que nos oferece a anlise escalar.
Nesse sentido, dedicamos o primeiro item do captulo a mostrar os principais
pontos dos debates que consolidam a viso de escala empregada no nosso trabalho,
debates que aparecem na dcada de 1980, mas se consolidam a partir da dcada de 1990.
No segundo item, centramo-nos na anlise da relao entre desenvolvimento e escala, a
partir do processo de re-escalamento que se d no mbito do desenvolvimento desde sua
origem, cinco dcadas atrs. Para finalizar o captulo, abordamos a urdidura escalar tecida
na poltica de desenvolvimento territorial rural que vem sendo introduzida, no Brasil,
especialmente analisando a figura dos Territrios Rurais.
3.1. O debate escalar ou de que escala falamos, quando falamos de escala?
Nos anos 1980, a partir dos estudos de Peter J. Taylor e Neil Smith, comeam a
debater-se, no campo da Geografia, questes sobre escala que vo alm de sua
233
funcionalidade no campo da cartografia. Para ambos os autores, naquele momento, a
escala se revela como um conceito fundamental para a Geografia poltica, oferecendo a
possibilidade de estabelecer diversos nveis de anlise das relaes capitalistas globais
(HOWITT, 2000).
J nos anos 1990, o debate sobre escala se amplia de forma extraordinria e se
difunde por outras reas de conhecimento
120
, de modo que aquela viso, um tanto rgida,
da escala elaborada pelos pioneiros da dcada anterior, vai sendo substituda por uma
concepo mais discursiva e relacional (HOWITT, 2000). Com isso, ganha fora a
utilizao da escala geogrfica como categoria privilegiada de anlise das relaes de poder
e da diferena espacial, num sistema como o capitalista, onde se acirram as assimetrias e
os conflitos num entorno de mudanas contnuas.
3.1.1. Poder, diferena e capitalismo: focos da anlise escalar
Os trabalhos de Neil Smith, ao longo das ltimas duas dcadas, vm insistindo
nesse sentido: a leitura escalar um instrumento certeiro para abordar o poder e a
diferena no mbito do capitalismo. Nas suas palavras: [a] produo e reproduo da
escala expressa tanto a disputa social quanto geogrfica para estabelecer fronteiras entre
diferentes lugares, localizaes e stios de experincia (SMITH, 2000a [1997], p. 142).
Smith aborda a escala enfatizando a experincia de luta e resistncia dos
movimentos sociais, frente s dominaes mltiplas da sociedade capitalista. Dessa forma,
esse autor constri uma andaimaria de escalas, onde os movimentos sociais ganham ou
120
Socilogos, economistas e cientistas polticos participam ativamente do debate sobre escala. No caso
brasileiro, no qual a discusso sobre escala ainda reduzida, um dos trabalhos pioneiros que recuperam
esse debate o de Carlos Vainer (2001), intitulado As escalas do poder e o poder das escalas: o que pode
o poder local?, no campo da Sociologia. J no campo da Geografia, ao longo de nossa pesquisa, apenas
pudemos encontrar cinco trabalhos que de uma forma ou outra abordam a problemtica da escala, no
mbito do debate que estamos apresentando aqui: Atores polticos, representao social e produo da
escala geogrfica, de Raul Borges Guimares (2003), Geografia, Histria e a teoria das escalas geogrficas,
de Jayro Gonalves Melo (2003), A luta pela terra sob enfoque de gnero: os lugares da diferena no
Pontal do Paranapanema, de Mara Franco Garca (2004), especialmente o captulo IV, intitulado Gnero
no jogo escalar de luta pela terra; O conceito de escala na construo da pesquisa em geografia humana, de
Roberta Carvalho Arruzzo (2005), e Escala e configurao do espao social: as horizontalidades e
verticalidades como problematizao da produo da escala, de Marcos Rodrigues Ornelas de Lima
(2005).
234
perdem a possibilidade de saltar de uma escala a outra, na tentativa de fugir de, ou
interpelar, o poder estabelecido.
Um movimento que adquire organicidade consegue levar suas reivindicaes para
escalas cada vez mais amplas, saindo das escalas como o prprio corpo ou a comunidade
e atingindo escalas como a local, regional etc., onde se encontra o nvel decisrio que tem
capacidade de dar respostas a suas demandas
121
.
Nesse processo, os movimentos sociais tentariam
[...] expandir a escala do controle autocentrado e, ao mesmo tempo,
contrair a escala do controle oficial [...] prometem no somente a
produo de espao em abstrato, mas a produo e reproduo
concretas das escalas geogrficas como estratgias polticas de resistncia.
(SMITH, 2000a [1997], p. 137, grifos do autor)
Alm de Neil Smith, podemos encontrar outros autores, como Sallie A. Marston,
Richard Howitt ou Andrew Herod, que consideram a produo de escala como um
mbito privilegiado de luta poltica e focam suas anlises nas possibilidades que os grupos
que confrontam o poder estabelecido tm de organizarem-se e lutar, em escalas cada vez
mais amplas, isto de re-escalar suas lutas em mbitos mais apropriados
122
.
A relao entre escala e poder, apesar da importncia e difuso desse tipo de
estudos, no se circunscreve ao re-escalamento dinmico das disputas polticas dos
movimentos sociais
123
. Alm de abordar as escalas e as relaes entre elas que o
movimento social constri, a anlise escalar, aproveitando essa potencialidade na anlise
121
No trabalho intitulado Contornos de uma poltica espacializada: veculos dos sem-teto e a produo de
escala geogrfica, de Neil Smith (2000 [1997]), podemos aprofundar a forma em que o autor constri sua
arquitetura escalar, a partir do exemplo dos sem-teto da cidade de Nova York.
122
No trabalho citado de Neil Smith (2000 [1997]), para o caso dos sem-teto em Nova York, em The
social construction of scale, de Sallie A. Marston (2000), para o caso das mulheres estadunidenses na
primeira metade do sculo passado, em Nests, webs and constructs: contested concepts of scale in
political geography, de Richard Howitt (2000), para grupos aborgines australianos, e International labor
solidarity and the geography of the global economy e Labors spatial praxis and the geography of contract
bargaining in the US east coast longshore industry, 19531989, de Andrew Herod (1995 e 1997,
respectivamente), para os sindicatos de estivadores.
123
Sobre a noo de re-escalamento, podemos ver Metropolitan institutional reform and the rescaling of
state space in contemporary Western Europe, de Neil Brenner (2003), e Re-scaling, scale fragmentation
and the regulation of antagonistic relationships, de Jutus Uitermark (2002).
235
do poder, tambm o instrumento adequado para conhecer a arquitetura escalar
desenhada por aqueles que detm o poder.
Essa, no mnimo, a nossa opo analtica: abordar as estratgias escalares que a
aparelhagem de dominao ligada ao desenvolvimento utiliza para dar sustentao e
continuidade ao seu discurso e s suas prticas. Enfim, nos perguntamos como o Banco
Mundial, o IICA ou o MDA brasileiro, entre outros, criam e recriam escalas no mbito do
desenvolvimento para consolidar seu poder e servir acumulao acelerada do capital?
Na mesma linha que seguimos, no uso da crtica ps-desenvolvimentista, a anlise
escalar nos serve como ferramenta de crtica ao desenvolvimento em geral e ao
desenvolvimento territorial rural em particular. Por meio do estudo da produo de
escalas, realizada pelas instituies que dominam o mbito do desenvolvimento, no s
ratificamos a inter-relao entre desenvolvimento e controle social, como avanamos nos
desdobramentos espaciais dessa inter-relao.
Essas instituies lanam mo de mltiplos mecanismos, para realizar seus
propsitos em mbitos territoriais diferentes. Um deles a criao e a recriao de escalas
que formem arquiteturas escalares adequadas a seus fins. Que se complementa com a
criao de discursos, narrativas escalares
124
, que formulam e reformulam a funo de cada
escala.
Num primeiro momento, pode parecer que as escalas que escolhemos para a
anlise (global, regional, nacional e uma variao do local) repetem divises habituais e
padronizadas, no entanto, por um lado, responde a esse recorte analtico de olhar para
as escalas de funcionamento das instituies e no das lutas e resistncias (como faz Neil
Smith, por exemplo). Por outro lado, a discusso acumulada em torno da produo das
escalas nos permite examinar essas escalas como histrica e socialmente produzidas,
como criaes discursivas que re-constroem a realidade as quais nomeiam e, ao mesmo
124
Sobre a noo de narrativa escalar, ver Insurgent Urbanism in a Railway Quarter: Scalar Citizenship at
Kings Cross, London, de Nitin Deckhan (2003), Reconfiguring scale and power: the Khong-Chi-Mun
project in northeast Thailand, de Cris Sneddon (2003), La poltica de escalas en Bilbao. La construccin
socio-poltica de uma rea metropolitana, de Sara Gonzlez (2003) e Neither Global nor Local.
Glocalization and the politics of scale Swyngedouw (1997).
236
tempo, possibilitam uma implementao mais eficiente das polticas pblicas de
desenvolvimento.
Neil Brenner (2001), no seu trabalho The limits to scale? Metodological reflections
on scalar structuration, aborda a construo escalar de cima para baixo, mostrando
como as escalas tambm se constroem a partir das imposies de quem detm o poder.
No seu caso, o foco da anlise o Estado na poca neoliberal e as mudanas que o
acompanham.
Ao longo das ltimas duas dcadas, o projeto geo-econmico do
neoliberalismo trouxe consigo um assalto intenso sobre as escalas da
regulao sociopoltica (particularmente por aquelas do Estado nacional
keynesiano do bem-estar) junto com uma agressiva tentativa de forjar
uma nova hierarquia escalar global, nacional, regional e local, na qual a
irrestrita mobilidade do capital, a desregulao das relaes de mercado,
a transformao intensiva de todas as coisas em mercadoria e a lgica da
concorrncia que empobrea o vizinho so permanentemente
institucionalizadas. (BRENNER, 2001, p. 594, traduo nossa)
O Estado neoliberal, utilizaria uma narrativa escalar que tentaria apagar as
escalas construdas durante a regulao keynesiana. Essas escalas atravessadas pela
importncia do papel do Estado, pela presena do Estado em todas elas, so re-
configuradas (re-escaladas) pelo neoliberalismo. O Estado mnimo (para o social, no para
o apoio ao setor privado) neoliberal reformula as escalas, para sintoniz-las com a
desregulao dos mercados e a mercantilizao de todos os aspectos da vida e, ao mesmo
tempo, prioriza novas escalas, j no mais a nacional ou a regional, mas sim a local, que
sirvam de arena privilegiada de acordo com as novas regras do jogo.
Existe, portanto, um duplo movimento de reformulao escalar: a redefinio dos
elementos que constituem cada escala e a reviso da funo que cada escala passa a
exercer, na arquitetura escalar da qual faz parte. A manuteno da capacidade de domnio
exercido pelo Estado ou pela aparelhagem do desenvolvimento depende dessa criao e
recriao, definio e redefinio, escalares. Essa interveno qualificada, em diferentes
mbitos espaciais, resultante da possibilidade de dominar a produo escalar, oferece a
quem detm o poder um instrumento poderoso de controle social e territorial. O domnio
237
sobre a narrativa escalar hegemnica e a possibilidade de reconduzir o re-escalamento
numa determinada direo so instrumentos de poder, que as instituies empregam
profusamente.
Por exemplo, a atuao do Banco Mundial, com sua poltica de alvio da pobreza,
que adota uma escala basicamente local, redefine escalarmente a poltica de
desenvolvimento, deixando em mos locais boa parte da responsabilidade de paliar a
pobreza que se gera na escala nacional, com os programas de ajuste estrutural
preconizados por ele mesmo, junto ao FMI. Ao mesmo tempo, o aumento de poder (pelo
menos de operacionalizao) da escala local reformula sua relao com outras escalas,
servindo, por exemplo, para reduzir o papel do Estado na escala nacional, nesse aspecto
da pobreza. Uma instituio como o Banco Mundial, que exerce um amplo domnio sobre
a poltica de desenvolvimento com que se implementa a escala global, tem o poder de re-
escalar os mbitos espaciais em que opera e, dessa forma, manter ou fortalecer seu poder.
Como afirma Swyngedouw,
[e]ssas lutas [referidas ao poder scio-espacial] mudam a importncia e o
papel de certas escalas geogrficas, reafirmam a importncia de outras, e,
s vezes, cria escalas significativas completamente novas, mas ainda
mais importante essas redefinies escalares alteram e expressam
mudanas na geometria do poder social, fortalecendo o poder e o
controle de alguns, enquanto reduz o poder de outros
(SWYNGEDOUW apud MARSTON, 2000, p. 238, traduo nossa)
A anlise da articulao escalar de um fenmeno, no nosso caso o
desenvolvimento, privilegia, portanto, uma leitura das relaes de poder envolvidas, mas
no s. O estudo da produo e reproduo das escalas permite tambm abordar o tema
da diferena espacial.
As escalas so tipos de espaos que possuem caractersticas diferenciadas. Por
exemplo, no nosso tema de estudo, a forma pela qual o desenvolvimento cria seus
arranjos na escala global, difere da maneira com que o faz na escala nacional ou local.
Percorrer essas diferenas nos leva a compor uma imagem de conjunto mais complexa e
aprofundada.
238
Neil Smith (2000b [1992] e 2000a [1997]) refora essa importncia da escala
geogrfica para abordar a diferena espacial. Segundo esse autor, a construo de uma
linguagem associada diferenciao espacial tem sido negligenciada, ao longo do sculo
XX: [n]a teoria social ocidental de todo o sculo XX, a subordinao do espao ao
tempo significou que a diferena espacial foi ignorada ou tratada como trivial (SMITH,
2000a [1997], p. 139).
A construo da escala, que a forma primria de diferenciao espacial, arrasta,
portanto, esse dficit, em comparao com a histria, na qual a diferena temporal tem
sido amplamente trabalhada:
[...] o ponto significativo que os intensos debates e lutas polticas que
entram na definio e redefinio contnuas dos perodos histricos no
se repetem de forma alguma em relao ao espao. Nenhuma
controvrsia desse tipo surgiu sobre as categorias e polticas de
diferenciao espacial. Onde esto os debates polticos sobre a escala em
que os bairros so construdos, os limites do urbano, o que faz uma
regio, a escala do estado-nao ou, ainda, o que faz a escala global?
(SMITH, 2000a [1997], p. 138)
Entretanto, a difuso das idias ps-modernas, que, por um lado, assumem uma
linguagem marcadamente geogrfica (ainda que geralmente de maneira simplista e/ou
metafrica) e, por outro, mostram a necessidade de descentrar polticas anteriormente
dominantes (por exemplo, com relao classe) e complet-las ou substitu-las por novas,
como gnero e raa (SMITH, 2000a [1997], p. 138), incentivam uma maior considerao
pelas diferenas: [a] suposta prioridade da voz do homem, branco e do Primeiro Mundo
decididamente desafiada, pelo menos em teoria (SMITH, 2000b [1992], p. 2, traduo nossa).
Incorporar a riqueza da noo de diferena, para alm das formas usualmente
trabalhadas pelo ps-modernismo, permitiria avanar, segundo Smith, na conceituao
sobre a produo da escala geogrfica
125
.
125
Neil Smith salienta que a diferena no ps-modernismo partiu para um ecletismo sem sentido,
utilizando metforas que se apropriam do espao como no-problemtico ou para um essencialismo que a
equipara totalidade, retrocedendo a um sentido de diversidade e dispensando qualquer possibilidade de
239
Existe, portanto, uma relao profunda entre escala e diferena espacial. Mais
ainda. O aprimoramento da primeira como instrumento para abordar a realidade nos
possibilitaria um melhor entendimento da segunda, porm, no adotando escalas estticas,
rgidas e supostamente ontolgicas (naturalizando escalas como a global, nacional,
regional ou local), mas nos servindo de uma perspectiva dinmica que considere a escala
como resultado de uma construo social.
Com esse foco nas relaes de poder e na diferena espacial, e sempre numa
perspectiva dinmica, a anlise escalar se perfila como ferramenta aprumada para estudar
o devir desigual do capitalismo e sua natureza conflituosa de dominao. Em autores
como Smith (1988 [1984], 2000a [1997], 2000b [1992] e 2001), Marston (2000), Brenner
(2001) ou Harvey (2003), podemos encontrar referncias explcitas e implcitas, tanto da
importncia que as transformaes na economia poltica capitalista tm na produo das
escalas, como da necessidade de entender melhor a produo da escala, a fim de
compreender a dinmica capitalista (e lutar contra sua hegemonia).
No seu livro Desenvolvimento desigual, Neil Smith (1988 [1984]), por exemplo,
afirma que uma compreenso da escala nos d o instrumento final e crucial para
entender o desenvolvimento desigual do capital (p. 195), ou em trabalho posterior, que
na perspectiva do capital, a centralidade da escala geogrfica que ela representa uma
materializao, ainda que sempre como soluo malevel contradio bsica entre
cooperao e competio (2000b [1992], p. 14).
Na mesma linha, Marston (2000) entende que a construo da escala um
processo poltico endmico ao capitalismo, cujo resultado est sempre aberto a adicionais
transformaes (p. 221). J Brenner (2001) enfatiza a importncia de precisar o
vocabulrio e as propostas tericas desenvolvidas, nos anos 1990, sobre escala geogrfica
como forma de decifrar o dramtico e altamente instvel processo re-escalar do capital,
do territrio do Estado e das relaes sociais de poder em geral que acontece ao longo
do sistema-mundo (p. 603, traduo nossa).

teoria. Em Geografa, Diferencia y Polticas de Escala, de Neil Smith (2000b [1992]), especialmente nas
epgrafes intituladas Diferencia como eclecticismo y Diferencia como totalidad, podemos aprofundar a
anlise crtica que Smith realiza sobre a diferena, no campo do ps-modernismo.
240
Igualmente, no livro Espacios de esperanza, David Harvey (2003 [2000]) relaciona
escala e anlise do capitalismo, no seu caso, a partir do apelo questo da diferena.
Segundo esse autor, mediante um conhecimento dos desenvolvimentos geogrficos
desiguais [...] podemos apreciar com maior plenitude as intensas contradies que existem
na atualidade dentro das vias capitalistas da globalizao (p. 102, traduo nossa), sendo
esse conceito de desenvolvimentos geogrficos desiguais a juno [d]as escalas em
contnua mudana e a produo de diferenas geogrficas (p. 100, traduo nossa).
O capitalismo um sistema alicerado numa dinmica social e territorial desigual,
caracterizada pela rapidez e instabilidade das mudanas, pelas contradies permanentes e
por dominaes estruturais. O desenvolvimento, instrumento privilegiado de reproduo
capitalista e estratgia de vanguarda para o aprofundamento do controle social, assume
muitas dessas caractersticas do capitalismo: dinmico, instvel, dominante, contraditrio,
baseado no acirramento das desigualdades.
Nesse sentido, as contribuies de uma anlise escalar sobre a dinmica do
desenvolvimento nos parecem essenciais para entend-lo complexamente, tanto nas
diferenas que promove, como nas relaes de poder que cria e recria. A riqueza do
debate estabelecido em torno da escala, principalmente a partir da dcada de 1990, vai ao
encontro da qualificao de um olhar crtico sobre o desenvolvimento do
desenvolvimento, sobre os processos que se entrelaam e consolidam o
desenvolvimento como utopia (reificada) do capitalismo.
No prximo subitem, reforamos aqueles pontos do debate sobre a escala que se
apresentam como mais relevantes para analisar o desenvolvimento.
3.1.2. As escalas que analisamos e as escalas em debate: apropriando-nos do debate dos anos 1990-2000
At o momento, no nosso trabalho, compareceram diversas escalas: a global das
instituies internacionais, a regional das propostas de desenvolvimento territorial rural,
na Amrica Latina, a nacional, com as propostas do MDA, a local, com o direcionamento
local da poltica pblica desde o governo de Fernando Henrique Cardoso, ou dos
Territrios Rurais do governo de Luiz Incio Lula da Silva. O desenvolvimento se
desdobra por todas as escalas convencionais (global, regional, nacional e local) e
241
tambm cria outras ex-novo (o Terceiro Mundo, o plo de desenvolvimento ou o
Territrio Rural criado pelo MDA do Brasil). Por conseguinte nossa anlise foi realizada,
abordando essa multiplicidade escalar, na tentativa de entender as formas pelas quais os
discursos e as prticas do desenvolvimento se consolidam como estratgias de controle
social.
Nos prximos captulos, agrupados na Parte II, abordamos essa articulao de
mltiplas escalas para entender o enfoque do desenvolvimento territorial rural. Essa
nossa aposta metodolgica para esta tese: cientes da fora explicativa da escala, em
matria de poder e diferena, no capitalismo, ensaiamos uma anlise escalar do fenmeno
que sintetiza da maneira mais atual a relao entre desenvolvimento e controle social, no
interior da poltica pblica do Estado brasileiro.
Nesse sentido, escolhemos quatro escalas: global, regional (latino-americana),
nacional e local. Num primeiro momento, essa escolha pode parecer que nega um dos
pontos de maior acordo no debate recente sobre escala: a escala no uma categoria
natural, ontologicamente dada ou um fator externo, pr-existente, a ser descoberto para
estruturar concepes da realidade
126
; ao contrrio, constri-se socialmente
(relacionalmente, portanto) a partir: das tenses contingentes que existem entre as foras
estruturais e as prticas dos agentes (MARSTON, 2000, p. 220, traduo nossa); de
processos sociais contraditrios de competio e cooperao (SMITH, 2000[1997], p.
142) ou de relaes sociais de poder e a arena atravs da qual e na qual elas operam
(SWYNGEDOUW apud MARSTON, p. 2000, traduo nossa).
No entanto, a escolha dessas quatro escalas to convencionais e definidas por
critrios administrativos, na sua maior parte
127
, reflete duas circunstncias: a) a
aparelhagem do desenvolvimento se reproduz a partir de circunscries administrativas
que tenham como incumbncia promov-lo ( o caso do Estado-nao e dos municpios,
por exemplo); b) at essas escalas, aparentemente mais padronizadas, sofrem um processo
126
Os estados da arte, elaborados por Howitt (2000), Marston (2000) e Brenner (2001), refletem esse
acordo amplo.
127
Alm da escala global, ajustada dimenso do globo terrestre, teramos a escala latino-americana, como
o conjunto dos pases latino-americanos, a escala nacional, coincidente com os limites de um pas, e a
local, equivalente a um municpio ou um conjunto de municpios.
242
contnuo de criao e recriao que as dota de uma identidade peculiar, por baixo de uma
nomenclatura padro.
Contudo, a construo social da escala no resulta de uma relao conflituosa entre
grupos sociais com interesses diferentes e em muitos casos contrapostos? Sem dvida. A
criao e a recriao escalar, no mbito do desenvolvimento, produz e reproduz
confrontos contnuos, que incidem nessa construo escalar, modificando-a. Movimentos
sociais que criticam as bases ambientalmente insustentveis do desenvolvimento
capitalista, que pressionam para que aumente a participao da mulher nas polticas de
desenvolvimento, que pretendem alternativas sociais menos agressivamente mercantis
etc., condicionam o modo como o discurso e a prtica do desenvolvimento se instauram.
A construo das escalas pelos rgos de dominao capitalista sempre encontra
uma resposta daqueles a quem pretendem dominar e que acabam por modificar, em maior
ou menor medida, a proposta inicial. Como Smith argumenta: importante lembrar que,
raramente uma escala geogrfica simplesmente imposta de cima. A construo da escala
geogrfica tambm resulta de, e contribui com, a luta social baseada (e problematizada) na
classe, o gnero, a raa e outras diferenas sociais (SMITH, 2000b [1992], p. 143,
traduo nossa).
Apesar do nosso foco de pesquisa orientar-se arquitetura institucional do
desenvolvimento, como conjunto de atores predominantes na conformao do discurso e
da prtica desenvolvimentista, em nenhum momento negamos a importncia do
antagonismo social, dos conflitos, das lutas e resistncias que o desenvolvimento enfrenta,
nas suas manifestaes.
Optamos por um recorte que privilegia a desconstruo das estratgias do
desenvolvimento, constitudas no marco da rede institucional que sustenta o
desenvolvimento, com o objetivo de esmiuar os mecanismos de dominao ligados aos
discursos e s prticas desenvolvimentistas; no entanto, somos cientes de que as escalas
construdas no mbito da dominao sempre so escalas que expressam o conflito e so
resultado desses confrontos.
Por exemplo, a escala global, na qual o Banco Mundial pensa a poltica de Reforma
Agrria de mercado, recebe uma resposta global a partir de organizaes e movimentos
243
sociais de todo o mundo
128
, mas tambm, nas escalas nacionais, regionais ou locais,
surgem protestos que obrigam ao Banco a reformular seu projeto e redefinir os contedos
para essas escalas.
Ao mesmo tempo e como vimos no captulo 2, dedicado ao controle social ,
raramente essas instituies internacionais de controle perdem a iniciativa no momento de
tentar definir e impor suas escalas de atuao. Em decorrncia, assistimos a uma
construo escalar definida pela tenso entre as diretrizes colocadas, neste caso, por esses
organismos internacionais de controle e as respostas, mais ou menos contundentes, que
os afetados por essas diretrizes conseguem articular, mesmo que a fora que cada um
deles tem, na hora de dar forma escala, seja muito distante de ser equiparvel.
Conforme pudemos verificar, anteriormente, existe uma ampla literatura que
analisa o modo com que certos grupos empreendem contestaes em contraposio
escalas dadas, como criam novas escalas a partir de suas lutas e resistncias e como
conseguem, ou no, saltar escalas. Nossa proposta, no entanto, expe uma pretenso
diferente, ainda que complementar. Sempre considerando essa tenso entre as escalas de
cima e as contra-escalas construdas por grupos sociais que as questionam de baixo,
nosso foco se situa na apreenso das estratgias de produo e reproduo dessas escalas
de cima, especificamente, das escalas produzidas e reproduzidas pelas instituies que
monopolizam os discursos e as prticas do desenvolvimento e que articulam ambos,
numa estratgia que refora o controle social.
Enfim, assumindo que a [...] escala destila e expressa as possibilidades do espao,
tanto num sentido opressivo como emancipatrio, de morte ou de vida
(SWYNGEDOUW apud SMITH, 2001, p. 18, traduo nossa), em nosso caso, estamos
priorizando a complexidade e a riqueza do sentido opressivo das possibilidades do
espao, reforando a linha j apresentada, nos dois captulos anteriores, de desconstruo
do desenvolvimento, enfatizando a dimenso de controle social que ele exibe.
128
Em Barros, Sauer e Schwartzman (2003), podemos ver que as organizaes que se articulam contra a
poltica de reforma agrria de mercado do Banco Mundial procedem de um leque muito amplo de pases
(Brasil, El Salvador, Colmbia, Mxico, Honduras, Guatemala, Estados Unidos, Inglaterra, Alemanha,
Sua, Zimbbue, frica do Sul e Tailndia).
244
Esse complexo processo de construo das escalas vem sendo denominado, na
literatura sobre o tema, como politics of scale. Nos trabalhos Neither Global nor Local.
Glocalization and the politics of scale, de Erik Swyngedouw (1997), Spaces of
dependence, spaces of engagement and the politics of scale, or looking for local politics,
de Kevin Cox (1998), e nos j citados de Smith (2000b [1992]), Howitt (2000), Marston
(2000) e Brenner (2001), encontramos diversas abordagens sobre esse conceito que, no
entanto, como afirma este ltimo autor, convergem na idia, j transformada em trusmo,
dentro da Geografia humana, de que as escalas so socialmente construdas e, portanto,
historicamente modificveis a partir da contestao sociopoltica (BRENNER, 2001, p. 599,
traduo nossa).
A traduo do termo para o portugus, de modo a captar os diversos
desdobramentos que traz consigo, no resulta fcil
129
. At na lngua de origem, o ingls,
trata-se de uma expresso com mltiplos significados, como mostra Brenner (2001).
Entretanto, ao fio dessa polissemia, esse autor aponta para aspectos que enriquecem as
possibilidades analticas da escala e, ao mesmo tempo, levantam a necessidade de maior
rigor no uso dos conceitos associados a ela. Por isso, a seguir, reproduzimos brevemente
os termos do debate que Brenner trava sobre politics of scale.
Brenner (2001) salienta que o termo politics of scale tem sido utilizado para
descrever prticas scio-espaciais diversas. Agrupa essa diversidade ao redor de dois
sentidos para politics of scale: um singular e outro plural.
No seu sentido singular, o termo se referiria produo, re-configurao ou
contestao de algum aspecto da organizao scio-espacial no interior de uma arena
geogrfica circunscrita usualmente denominada de local, urbana, regional ou nacional
(BRENNER, 2001, p. 599, traduo nossa). Assim, o termo of (de) da expresso
indicaria que se refere a uma escala determinada separada de outras escalas. Em
129
Sara Gonzlez, no seu trabalho La geografa escalar del capitalismo actual (2005), comenta sobre essas
dificuldades de traduo para o caso da lngua castelhana. A opo que ela toma traduzir politics of scale
por poltica de escalas: poltica no singular para que no se confunda com o conceito de polticas
pblicas (p. 11, traduo nossa) e escalas no plural, em funo da discusso realizada por Brenner (2001)
entre o sentido singular e plural da expresso, que, a seguir, incorporamos no nosso trabalho.
245
portugus, portanto, com esse sentido singular, poderamos traduzir a expresso como
poltica da escala.
No seu sentido plural, ou melhor, genrico, politics of scale se referiria
produo, re-configurao ou contestao de determinadas diferenciaes,
ordenamentos e hierarquias entre escalas geogrficas (BRENNER, 2001, p. 600,
traduo nossa). Nesse sentido, a palavra of (de) expressa no s a produo de
unidades espaciais diferenciadas, mas sua ancoragem e posicionamento em relao a
outras unidades espaciais, dentro de uma andaimaria geogrfica configurada
hierarquicamente (BRENNER, 2001, p. 600, traduo nossa).
A questo das relaes entre escalas, da sua hierarquizao e re-hierarquizao,
configura-se como elemento principal dessa segunda acepo de politics of scale, e que
poderamos traduzir para o portugus como poltica de escala, mantendo essa
conotao genrica para o de escala: no se trata da poltica de uma escala, como na
anterior acepo, nem de uma poltica de escalas, de algumas escalas, e sim da poltica das
escalas de modo genrico.
Brenner (2001) aponta esse segundo sentido como o principal, tanto terica como
empiricamente, na hora de pesquisar a produo da escala, j que consegue capturar tanto
a relacionalidade de todas as escalas geogrficas como suas cambiantes posies como
unidades diferenciadas dentro de hierarquias scio-espaciais multi-escalonadas. A Parte II
dedica-se a observar esse duplo movimento: relacionalidade e mobilidade das principais
escalas que aparecem no campo do desenvolvimento territorial rural.
Por isso, as quatro escalas que nos propomos estudar, como forma de entender o
desenvolvimento territorial rural, na sua face de instrumento de controle social (global,
regional, nacional e local), deve ser revista luz do debate colocado por Brenner sobre a
poltica de escala. Assumindo que a escala socialmente construda, nossa pretenso
percorrer esse aspecto relacional das escalas que estabelece uma hierarquia entre elas, num
certo momento, mas reconhecendo a volubilidade desse arranjo.
Com tais premissas, escalas socialmente construdas, mediadas pelo conflito,
dinmicas e relacionadas entre si, vamos avanando na qualificao de uma anlise escalar
que se conformaria em funo das seguintes coordenadas:
246
1. A arquitetura escalar a ser analisada se relaciona ao tema do desenvolvimento
territorial rural e est organizada a partir das manifestaes desse enfoque, na
poltica de desenvolvimento rural brasileira.
2. A escala global que nos propomos tratar se refere ao controle do processo
mantido por algumas instituies internacionais (como o Banco Mundial), o
qual aponta para os modelos gerais de desenvolvimento que deveriam ser
seguidos pelos pases denominados subdesenvolvidos.
3. A escala regional (latino-americana) ganha um lugar de destaque, nos ltimos
anos, pelo intenso trabalho que algumas instituies da regio (IICA, BID,
CEPAL...) tm realizado no sentido de traduzir esses modelos de
desenvolvimento territoriais globais para a realidade latino-americana (e dos
pases do Terceiro Mundo, em geral).
4. A escala nacional, concernente ao Brasil, constri-se a partir da poltica de
desenvolvimento territorial rural que o governo de Luiz Incio Lula da Silva
prope, atravs da SDT do MDA.
5. Fruto dessa poltica, nascem os Territrios Rurais, figuras de planejamento de
desenvolvimento rural que so a ponta de lana dessa poltica de
desenvolvimento territorial rural. Escolhemos para a anlise o Territrio Rural
do Pontal do Paranapanema, no Estado de So Paulo.
6. Percorrer as continuidades entre as propostas do Banco Mundial e a poltica
nacional de desenvolvimento rural. Entre o modelo da Terceira Itlia e os
Territrios Rurais espalhados por todo o Brasil. Entre as propostas lanadas
pelas instituies latino-americanas e os caminhos propostos pelo MDA, no
pas.
7. Considerar o carter histrico e contingente dessas escalas para esse tema, de
modo concreto. O desenvolvimento territorial rural cria e recria uma srie de
escalas, isto , produz um re-escalamento cuja estabilidade depende do tempo
que demore em conformar-se outro enfoque sobre desenvolvimento, da
conjuntura poltico-econmica etc.
247
8. Ter em conta a face discursiva da construo social da escala, em funo da
importncia da anlise do discurso para entender a essncia do
desenvolvimento. Isto , analisar a narrativa escalar que sustenta o processo de
construo escalar, os discursos que justificam ou incentivam o re-escalamento
que se produz no processo.
9. Entender os desdobramentos de dominao que tudo isso comporta, atravs
do desenho hierrquico composto pelas quatro escalas. Existe alguma escala
que apresente uma primazia sobre as outras? So escalas que expem relaes
horizontais, sem uma hierarquia vertical definida?
Dentro da anlise escalar, essa questo da hierarquia entre escalas um tema
prioritrio, que acumula um longo debate entre os autores dedicados ao tema. A face
relacional da escala, junto ao foco nas relaes de poder, faz do tipo de hierarquia que
organiza as relaes entre escalas um elemento bsico de estudo, tanto da produo de
escala em geral, como do nosso recorte em particular (o desenvolvimento territorial rural).
Segundo Smith (2000a [1997]), as escalas se organizam segundo uma hierarquia,
mas sem existir um sistema ontolgico de escalas; ao contrrio, a escala geogrfica
hierarquicamente produzida como parte das paisagens sociais e culturais, econmicas e
polticas do capitalismo e do patriarcalismo contemporneos (p. 144). Essa hierarquia,
portanto, no imvel, nem pr-definida, e tambm no responde a uma hierarquia
verticalizada que gradua a importncia de cada escala segundo o escalo que ocupe.
A questo justamente no congelar um conjunto de escalas como
blocos de uma poltica espacializada, mas compreender os meios sociais
e os propsitos polticos mediante os quais e para os quais esse
congelamento das escalas todavia realizado embora transitoriamente.
melhor conceber essas diferentes escalas como encaixadas em vez de
hierarquizadas, pois a ordenao hierrquica das escalas sria candidata
abolio numa geografia social revolucionada. (SMITH, 2000a [1997],
p. 144)
248
Vrios autores vm discutindo sobre como seria esse desenho hierrquico das
escalas ou, mais concretamente, sobre o tipo de relaes que se do entre as escalas. Este
seria mais um aspecto em que o debate mostra que a categoria escala est em construo,
que seus desdobramentos tericos e metodolgicos so continuamente propostos e
questionados, que os conceitos sugeridos para avanar numa linguagem escalar so apenas
propostas, suscetveis de crticas, reformulaes ou refutaes, num processo dinmico e
aberto.
A preocupao com o desenho que formariam as escalas, na sua relao (pirmide,
escada, encaixe, mosaico, rede, andaime etc.), est muito relacionada com o tipo de
relaes que cada autor pensa que existem entre escalas. E mais, est fortemente atrelado
ao grau de fluidez e flexibilidade com que se olha para a realidade social e se tenta explic-
la. No se trataria, pois, de um torneio trivial e alambicado sobre metafsica escalar, mas
de uma questo que acaba esbarrando na potencialidade da escala como instrumento
certeiro de abordagem social, como pretendemos expor, neste trabalho, especialmente na
Parte II.
Contudo, introduzimos um pequeno parntese sobre a teorizao, no mbito da
escala que estamos apresentando, para dar voz a uma crtica expressada por Howitt
(2000), a qual deve funcionar como um alerta contnuo, no momento de destilar
aquelas discusses, propostas etc. que nos ajudem, de verdade, a conformar uma
escala/ferramenta til para uma anlise aguda da realidade.
Howitt (2000) adverte sobre os perigos que a nfase na tentativa de teorizar sobre
a escala podem trazer, afastando as verdadeiras possibilidades de anlise que essa
categoria tem.
Como uma abstrao terica o risco que a escala seja reduzida a um
jogo de etiquetas sem sentido que digam algo sobre tamanho e
complexidade, mas que escondam precisamente o terreno justamente
com o qual a geopoltica crtica est mais interessada o terreno das
paisagens reais no qual espaos de engajamento oferecem uma mirade
de oportunidades de transformao numa mirade de escalas. O que
paradoxal, talvez, no a natureza da escala, mas os esforos dos
gegrafos para teorizar a escala de algum modo que se divorcia do seu
contexto geogrfico. Se o papel de nossa teoria nos equipar melhor
249
para nosso engajamento em lutas pela justia, sustentabilidade e
transformao, a teoria divorciada das paisagens escalares de mudana
provavelmente de valor limitado. (HOWITT, 2000, p. 14, traduo
nossa)
Alm disso, esse autor identifica um paradoxo: por um lado, fcil reconhecer
certas escalas quando as abordamos, por exemplo, quando analisamos processos de
globalizao (global), de soberania nacional (nacional) ou de aes locais (local), ou,
tambm, claro e direto pensar a escala como social e politicamente construda; por outro
lado, muito difcil saber exatamente o que escala, qual seria sua definio.
Nesse sentido, Howitt (2000) afirma, por exemplo, que na quarta edio do
Dicionrio de Geografia Humana, organizado por Johnston, Gregory, Pratt e Watts, em
2000, Neil Smith leva duas pginas e meia para chegar declarao de que a questo da
escala uma questo terica e prtica cada vez mais relevante, mas no prov uma
definio (p. 14, traduo nossa).
Voltando de novo ao fio do debate sobre a arquitetura que as escalas formam na
sua relao, apontamos brevemente algumas propostas de desenho. Howitt (1998) lana
mo de duas metforas para entender as duas faces tradicionais da escala: o tamanho e o
nvel. A primeira seria a escala do mapa como referente, para entender a escala no seu
lado mais quantitativo. Na realidade, estaramos frente escala cartogrfica, um recorte de
pesquisa que prima pela dimenso do fenmeno medida em metros quadrados. Quais so
os limites do recorte espacial que estamos fazendo? poderia ser a pergunta de partida,
para definir esse tipo de escala.
A segunda seria a pirmide que representa a escala considerada como nvel. No
cume, estaria a escala mais importante, um degrau mais abaixo uma escala menos
importante ou menos complexa etc. Nessa representao geomtrica, a hierarquia vertical
muito clara, mas enrijece em excesso as relaes entre escalas que no so contguas.
Por exemplo, se pensamos no nosso caso de estudo, a partir de um desenho piramidal, as
relaes entre a escala global referente ao desenvolvimento territorial rural e a regional
(latino-americana) seriam fceis de pensar, mas como pensar uma relao direta (e
250
evidentemente existente) entre a escala global e a escala local, sem o concurso das escalas
que ficam no meio?
Prxima a esse desenho piramidal, aparece a idia de escalas encaixadas ou
aninhadas (nested, em ingls), como um jogo de matrioshkas, as bonecas russas que se
encaixam umas em outras. Como aponta Howitt, tambm essa alternativa problemtica,
porquanto implica que a "soma de todas as partes pequenas produz um total maior"
(HOWITT apud GONZLEZ, 2005, p. 102, traduo nossa). Pensar as escalas como
gradaes de complexidade foge ao axioma de partida, que diz que todas as escalas so
socialmente produzidas e, portanto, complexas, independentemente do seu tamanho ou
nvel. Por outro lado, pensar, por exemplo, que a escala global contm a local, mas que a
local no contm a global, extremamente problemtico.
Diante desses desenhos um tanto rgidos e pouco acordes com as potencialidades
que se abrem anlise escalar, alguns autores oferecem desenhos alternativos:
1. Brenner (2001) fala de mosaicos. Mais que hierarquias escalares encaixadas ou
uma pirmide de escalas entrelaadas, os processos de estruturao escalar
seriam mais bem entendidos, segundo esse autor, como um mosaico de
geometrias escalares desigualmente superpostas e densamente estratificadas
(p. 606).
2. Gonzlez (2005), a partir dos trabalhos de Sheppard (2002) e Sheppard e
Leitner (2002), apresenta a idia da rede como forma de pensar as relaes
entre escalas. A rede teria algumas vantagens, como o modo no
hierarquicamente vertical de relacionar-se, a mobilidade nos seus limites e a
possibilidade de superposio, interpenetrao e compartilhamento de vrias
redes. No entanto, uma crtica que se faz a essa proposta que a
horizontalidade das redes pode mascarar as hierarquias de poder e as
desigualdades que acontecem no seu interior, por isso resulta importante
analisar o posicionamento de um determinado elemento dentro das redes para
no perder o sentido de verticalidade e ao mesmo tempo de horizontalidade
(GONZLEZ, 2005, p. 103, traduo nossa).
251
3. Howitt (1998) oferece a metfora das escalas musicais para pensar a forma
com que as escalas geogrficas se relacionam. Numa escala musical, podem
encontrar-se as mesmas notas que em outra escala, todavia, o papel que
interpreta uma nota em particular diferente numa ou em outra escala. A
mudana de escala no muda a natureza das notas (sua tonalidade), no
entanto, quando mudarem as relaes entre elas, mudaro as relaes entre os
elementos reunidos numa tonalidade musical ((HOWITT, 1998, p. 10,
traduo nossa). Essa metfora nos permite perceber que muitos elementos
de uma anlise geogrfica permanecem constantes, em diferentes escalas
geogrficas. O que muda em cada anlise no so os elementos em si mesmos
(o perfil de uma paisagem, as localizaes de um processo de produo, os
processos econmicos que afetam uma formao social, as prticas culturais
realizadas pelas pessoas), mas sim as relaes que percebemos entre eles e as
formas com as quais podemos enfatizar elementos especficos para serem
examinados em funo da escala escolhida. O lugar, a paisagem, o territrio,
no muda de escala para escala, o que muda so as relaes entre esses
aspectos, dependendo da escala de anlise que elejamos.
4. Swyngedouw (1997) prope uma arquitetura ainda mais fluida, para
representar as relaes entre escalas. Diferentemente, por exemplo, da relao
dialtica entre escalas, sugerida por Howitt, desde seus primeiros trabalhos
130
,
Swyngedouw afirma que essa relao dialtica uma tpica reificao da escala
que reserva motivos, fora e ao a configuraes geogrficas pr-definidas
(p. 141, traduo nossa), quando a verdadeira produo das escalas e suas
articulaes se produzem a partir das lutas entre indivduos e grupos sociais
pelo poder scio-espacial.
130
No seu trabalho A world in a grain of sand": towards a reconceptualisation of geographical scale,
Richard Howitt (1993) prope que no se poderia entender a natureza da escala como encaixada nem
hierarquizada, mas sim atravs de suas relaes trans-escalares, de seus saltos e justaposies, e de uma
dialtica no-hierrquica.
252
Diante de todo esse debate acerca do desenho que as escalas formam, no seu
relacionamento, percebemos a necessidade de pensar, previamente anlise escalar, sobre
o tipo de relaes que as escalas estabelecem, sobre como a hierarquia, mais ou menos
circunstancial, em que elas se organizam. A anlise posterior ir a oferecer os detalhes
desse desenho, os pormenores sobre as mediaes escalares, em cada caso e para cada
tema.
No nosso caso, a anlise escalar do desenvolvimento territorial rural que ocupar a
Parte II deste trabalho, essas mediaes entre as escalas que estamos propondo como
mais significativas (global, regional, nacional e local) correspondem ao tipo de relaes
mais fluidas. As conexes se estabelecem entre todas as escalas. Todas as escalas se
relacionam com todas, sem necessidade da mediao de uma terceira. Existe, portanto,
uma horizontalidade nas relaes entre escalas que faria pensar na rede como forma de
expressar esse conjunto ou, inclusive, de um desenho mais fluido em que se reconhece a
facilidade com que umas escalas atravessam, influenciam, se reproduzem etc. em outras.
Ao mesmo tempo, a hierarquia que subjaz a esse desenho evidente. A
ascendncia das diretrizes do Banco Mundial sobre as instituies que trabalham com o
desenvolvimento nas outras escalas indiscutvel. Da mesma forma, na escala local, o
Territrio Rural uma figura de planejamento do desenvolvimento rural elaborada pelo
governo federal, portanto, fortemente atrelada escala nacional, que por sua vez, est
fortemente influenciado por algumas instituies de escala latino-americana, as quais
funcionam como difusoras desse modelo de desenvolvimento.
Ainda considerando a importncia de todas essas circunstncias, no podemos
perder de vista outras relaes que vo numa direo diferente a essa que estabeleceria
uma hierarquia piramidal, cujo topo seria ocupado pela escala global (Banco Mundial) e a
base pela escala local (Territrio Rural). No tema especfico do desenvolvimento
territorial rural, existe uma especificidade da escala regional (latino-americana). Nessa
escala, realiza-se uma traduo do que seriam outros modelos de desenvolvimento de
carter territorial e de influncia global. Nessa escala, o tema da pobreza rural, que marca
o meio rural latino-americano, coloca-se como aspecto principal, no momento de
identificar o desenvolvimento territorial rural. Ao mesmo tempo, o Territrio Rural, que
253
seria nossa escala local, fruto desse referente na Terceira Itlia, pensa-se como exportador
de algum tipo de mercadoria. Seu mercado alvo, em muitas ocasies, seria o mercado
global.
As relaes entre escalas so mltiplas e pluridirecionais. Algumas so mais
marcantes ou vinculam mais que outras, no entanto, nossa anlise no tem como objetivo
descobrir qual o centro de poder escalar que domina as outras escalas, mas sim abordar
a complexidade de relaes que surgem, quando empreendemos uma anlise escalar que
no considera as escalas como entes pr-dados e definidos em si. Ao contrrio,
considera-as como elementos que se definem e se constroem relacionalmente, a partir dos
embates entre grupos sociais e em que privilegiamos a leitura das estratgias utilizadas
pelas instituies, as quais, em cada escala, impulsionam o desenvolvimento.
No prximo subitem, abordamos a nfase na complexidade que a anlise escalar
privilegia. Por um lado, lendo criticamente a representao reificada da dicotomia local-
global como supra-sumo da discusso escalar feita por uma parte importante da literatura
e, por outro lado, apresentando o intento de mapear essa complexidade, conforme
realizado por Smith (2000a [1997]).
3.1.3. A anlise escalar: complexidade para alm da dicotomia local-global
A superexposio do fenmeno da globalizao arrasta consigo a preeminncia da
escala global como escala central para entender a dinmica social. Outra afirmao,
oposta, complementa a anterior: frente instabilidade dos processos globais, o local surge
como smbolo de segurana e solidez. Dessa forma, seguindo esses dois argumentos
amplamente admitidos, qualquer fenmeno social a ser estudado com uma perspectiva
espacial deveria ser entendido no interior da tenso local-global que o atravessa.
A volumosa literatura que se decanta por essa viso parece perder de vista que
outras escalas tambm esto envolvidas, na construo e interpretao da maioria dos
eventos. Swyngedouw (1997, p. 137-139) mostra vrios acontecimentos que interligam
diversas escalas, na sua conformao e na sua leitura. Especialmente, aborda o caso da
falncia do banco Barings, em 1995, as diferentes escalas que intervieram nesse
acontecimento e as narrativas escalares utilizadas, para explic-lo: o banco acumulou
254
dvidas ingentes, em funo de operaes de risco nos mercados de futuros
internacionais; os ndices bursteis, na Gr Bretanha e em outros lugares, ressentiram-se
por causa da preocupao dos investidores com a estabilidade dos mercados financeiros
internacionais; a populao britnica perdeu uma parte de sua capacidade de compra, em
decorrncia da conseqente desvalorizao da libra esterlina, em 10%; com isso, os
produtores europeus viram reduzir-se seus mercados frente aos produtos britnicos que
ficaram mais baratos no mercado internacional; com essas tenses, a construo europia
se ressente; o espao ocupado pelo Barings, na City londrina, foi conquistado por um
banco dinamarqus; a falncia do banco, que teve origem em operaes de alto risco na
sucursal de Singapura, levou a questionar o sistema de regulao financeira daquele pas; o
colapso do sistema de Bretton Woods e a desregulao dos mercados financeiros globais,
ao longo dos anos 1970 e 1980, incrementou a instabilidade do sistema em geral; a escala
do corpo tambm interveio nas explicaes, em relao pessoa que desencadeou a
falncia, um oportunista e ambicioso jovem sado da classe trabalhadora, com um nvel de
formao pouco satisfatrio, e que colocou o debate entre uma cultura bancria
tradicional representante da elite bancria e uma nova cultura bancria de
empreendedores arrivistas, sem pedigree.
Segundo Swyngedouw (1997), todo esse embaralhado de explicaes realizadas por
observadores diferentes nos mostram que as narrativas escalares, priorizadas na
explicao de um fenmeno, correspondem a posicionamentos ideolgicos e polticos; em
nenhum caso, a escala social ou politicamente neutra, mas incorpora e expressa
relaes de poder manifestas (p. 140, traduo nossa). A utilizao quase hegemnica de
conceitos como local ou global relaciona-se amide a formas de ordenar processos
polticos, sociais e econmicos, em determinados tipos de direes espaciais, que so
interessantes para certo tipo de discurso e certo tipo de grupos sociais.
Evidentemente, existem processos locais e globais, mas tambm
processos que so regionais, nacionais, europeus e assim por diante. O
crucial no , portanto, se o local ou o global tm prioridade terica ou
emprica na hora de conformar as condies da vida cotidiana, mas de
que forma o local, o global e outros nveis escalares relevantes (ainda que
perpetuamente mutveis) so o resultado, o produto de processos, de
255
mudana scio-espacial. (SWYNGEDOUW, 1997, p. 140, traduo
nossa)
A anlise escalar, como instrumento de apreenso da complexidade social, deve
abordar as escalas que esto envolvidas na construo e explicao de um fenmeno, mas
a partir do processo mesmo, no de escalas-recipientes pr-estabelecidas, como a local e a
global, que, se bem existem e so especialmente ativas, em muitos casos aambarcam
explicaes que no lhes competem ou refletem concepes amplamente disseminadas,
ainda que pouco condizentes com o fenmeno estudado.
Vejamos um desdobramento dessa relao entre local e global. Doreen Massey, no
seu texto intitulado Um sentido global do lugar (2000 [1991]), j advertia sobre o sentido
reacionrio que o lugar ganha, em algumas interpretaes, quando contraposto
globalizao. A compresso do espao-tempo, nos nossos dias, reforaria a insegurana e
o sentimento de vulnerabilidade; diante disso, as pessoas precisariam da paz e o silncio,
da fixidez e da segurana da identidade no problemtica que o lugar encarnaria. Nesse
sentido, o lugar e a localidade so focos de uma forma de escapismo romantizado da
atividade real do mundo. Enquanto o tempo visto como movimento e progresso, o
espao ou lugar equiparado a imobilismo e reao (MASSEY, 2000 [1991], p. 181).
Nas leituras a favor e contra esses posicionamentos, esto-se dando por certas
algumas questes no mnimo polmicas. Por exemplo, a suposio de que a contrao de
tempo-espao produzir insegurana (MASSEY, 2000 [1991], p. 181) ou de que os
lugares tm identidades singulares e essenciais (MASSEY, 2000 [1991], p. 182).
Ao contrrio, a autora sugere imaginar uma alternativa progressista de lugar com as
seguintes caractersticas: os lugares so processos, interaes sociais; no precisam de
fronteiras para sua conceituao, contrapor-se ao exterior no a nica forma de definir-
se; os lugares no tm identidades nicas ou singulares e sim um leque enorme de
conflitos internos; a especificidade do lugar no est em questo, mas pode vir, no de
uma histria longa, internalizada, mas sim de ser o centro de uma mistura distinta das
relaes sociais mais amplas com as mais locais (MASSEY, 2000 [1991], p. 185, grifos da
autora).
256
Essa ausncia de essencialidade do lugar e o necessrio entendimento do conjunto
de relaes que se misturam ou que atravessam um local determinado nos colocam de
novo na necessidade de entender as escalas como social e relacionalmente construdas e
na inoperncia de entender uma ou outra como central ou de maior capacidade
explicativa, sem ter em conta a mistura das relaes sociais mais amplas que as mais
locais, de que Massey nos fala.
A preservao do local frente ao global, que se constitui em lugar comum de certa
literatura, uma pobre estratgia, que parte de uma dicotomia falsa entre global e local: o
global como fluidez extrema, homogeneizao e identidade indiferenciada, o local como
solidez, heterogeneidade e diferenas. Essa imagem do local construda, no natural,
responde a discursos diversos: o tradicionalismo conservador, a nfase na substituio do
nacional pelo local etc.
Portanto, apesar de toda a vida social estar necessariamente localizada, esta
importncia central do lugar no pressupe que o local seja o stio preeminente para a
construo da teoria scio-espacial (SWYNGEDOUW, 1997, p. 143, traduo nossa).
Tampouco o global. Ainda que a globalizao, suas caractersticas e conseqncias, faa
parte da maioria dos discursos que se propem explicar a dinmica social atual,
circunscrever-se ao magnetismo fetichizado dessa escala reduz as anlises a rgidas
explicaes estereotipadas e generalizantes.
Finalizamos essa defesa de uma anlise escalar complexa, que abranja muito mais
que as escalas local e global, com uma citao de Swyngedouw (1997): [e]u advogaria, em
suma, pela abolio do global e do local como ferramentas conceituais e sugeriria
concentrarmos na poltica de escala e sua metafrica e material produo e
transformao (p. 142, traduo nossa). Isto , assumir, para a anlise de cada processo, a
necessidade de caracterizar as escalas que participam, que se conformam, no
enfrentamento e no relacionamento social, que se constroem e se transformam, no
discurso e na realidade, e nunca assumi-las como pr-definidas, pontos de partida com
identidades inamovveis.
Como vemos, a anlise escalar s pode circunscrever-se dicotomia local-global
sob o risco de perder uma das suas qualidades mais relevantes, a capacidade de abordar a
257
complexidade. A anlise escalar oferece um instrumento apropriado no s para ler os
fenmenos sociais desde uma perspectiva ampla, mas tambm para estruturar as
informaes que obtemos dessa leitura, j que, alm da complexidade proveniente da
pluralidade de escalas que devem considerar-se, existe tambm uma complexidade fruto
da pluralidade de relaes que formam parte da anlise: relaes de dominao,
submisso, comerciais, migraes, culturais, miditicas etc.
Smith (2000a [1997]) nos fornece uma aproximao inicial, mas muito reveladora
dessa relao entre anlise escalar e anlise complexo. Trata-se de uma tipologia escalar
que abrange sete escalas (corpo, casa, comunidade, espao urbano, regio, nao e
fronteiras globais) e contempla quatro caractersticas:
(1) a identidade ou as caractersticas que tornam cada escala coerente; (2)
as diferenas internas; (3) as fronteiras com outras escalas; e (4) as
possibilidades polticas de resistncia inerentes produo de escalas
especficas, a revogao de fronteiras, o saltar escalas. (SMITH, 2000a
[1997], p. 144, grifos do autor)
No Quadro 6, podemos ver uma sntese das idias esboadas por Smith (2000a
[1997]) acerca dessa tipologia, que, como o autor reconhece, incompleta e aberta, em
funo de ser a escala produzida ativamente, mas essa tipologia fornece uma moldura
para organizar um pensamento mais coerente a partir da anlise da diferena espacial (p.
144).
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259
Talvez a representao das idias de Smith (2000a [1997]), por meio de uma tabela
com celas fechadas no seja a mais apropriada, se pensarmos em escalas com fortes
relaes entre todas elas e no s com as contguas. No entanto, trata-se de um recurso
didtico para mostrar o mapa da complexidade relacionada com a anlise escalar e ter
uma descrio breve de algumas das caractersticas bsicas de cada escala. Contudo, a
construo social da escala, a fluidez das relaes inter e intra-escalas, a negao de escalas
como moldes pr-definidos que servem para classificar informao, a inexistncia de uma
hierarquia piramidal que iria do corpo escala global continuam sendo princpios que
tambm sustentam essa proposta de Smith (2000a [1997]).
Em funo da perspectiva e do tema escolhidos, essa matriz escalar pode (e
deve) variar, mas, ainda assim, a proposta de Smith nos parece clarificadora das
possibilidades de usar a escala como instrumento adequado de anlise da realidade social.
No se trataria de estudar as escalas em si, de preencher cada uma das celas da tabela
para cada tema, mas sim de estudar um processo social, tendo em conta que em cada
escala se do algumas manifestaes e se estabelecem algumas relaes.
Por exemplo, segundo Smith (2000a [1997]), com o modo de produo
capitalista, a escala global primariamente uma construo da circulao do capital (p.
155). Essa seria sua identidade maior, na perspectiva marxista que o autor apresenta. Por
outro lado, essa escala global moldada pelo desenvolvimento economicamente desigual
do capitalismo, que a diferencia em Estados desenvolvidos e subdesenvolvidos no
mercado mundial. As fronteiras da escala global, apesar de parecerem claramente
definidas, tambm so socialmente construdas em razo do momento histrico: [o]
mundo do Imprio Romano [...] cobria apenas uma pequena porcentagem da superfcie
do planeta, ao passo que as viagens espaciais sugerem uma expanso iminente da escala
global (p. 154). Algumas resistncias que se apresentam com potencial global (ainda que
s vezes com inspirao local) seriam: os movimentos anti-imperialistas, pacifistas, lutas
ps-coloniais, movimento feminista e ecolgico.
O trabalho de Smith serve para pensar em alguns pontos de partida muito bsicos,
no momento de empreender uma anlise escalar, porm em nenhum momento serve para
260
conhecer uma escala de antemo, pelo menos no marco desse debate sobre escala, que
expomos neste terceiro captulo.
Todavia, o corpo terico-metodolgico associado escala est em processo de
construo. O debate mais intenso sobre o tema tem menos de dez anos de existncia, de
sorte que as possibilidades de usar a escala como instrumento de pesquisa continuam
muito abertas. Para alguns autores, abertas demais. Como Brenner (2001) afirma, a
confuso conceitual que rodeia os estudos escalares pode ser um empecilho para o
prprio desenvolvimento das pesquisas na rea.
Segundo esse autor, existe uma ateno sobre a categoria de escala, uma categoria
tradicional na pesquisa geogrfica, que surge nos ltimos tempos, por causa das
preocupaes com a globalizao, as mutveis relaes global-local, a reterritorializao
da regulao do trabalho, a aparente crise do Estado-providncia keynesiano e a
reestruturao urbana (p. 591, traduo nossa). As noes de escala como fixa,
confinada, auto-enclausurada e previamente dada so substitudas numa literatura
crescente, por outras como processo, evoluo, dinamismo e contestao sociopoltica.
Todavia, segundo Brenner, nessa expanso aparece uma grande confuso analtica no uso
da categoria escala, visto que esta utilizada em lugar de outras categorias, como lugar,
territrio ou espao. Para Brenner, fundamental
[...] desenvolver uma aproximao teoria socioespacial na qual as
dimenses escalares especficas da espacialidade social diferenciadas de
muitas outras dimenses, como localizao, produo de lugar,
territorializao, distncia espacial, formao de redes espaciais,
produo de meio ambiente/natureza e assim sucessivamente possam
ser reconhecidas adequadamente e teorizadas. (BRENNER, 2001, p. 593,
traduo nossa)
As escalas como construo social, fruto de cooperao e competio, orientadas
anlise da dinmica capitalista, em suas mais diversas dimenses, tentando equilibrar-se
entre uma rigorosa teoria que a diferencie de outras categorias espaciais e uma proveitosa
utilizao emprica, entendidas como hierarquizadas, encaixadas ou dialeticamente
relacionadas, promotoras de uma gramtica da diferena espacial, ferramentas para
261
abordar a complexidade das relaes sociais: este deve ser o marco amplo que faa das
escalas que trabalhamos um instrumento metodolgico consistente para desvendar os
processos sociais que nos ocupam. No nosso caso, o desenvolvimento em geral e o
desenvolvimento territorial rural em particular. Na Figura 9 podemos observar as
caractersticas da escala que viemos perfilando at o momento e que, na Parte II, nos
servir como instrumento de anlise do desenvolvimento territorial rural.
Figura 9. Caractersticas da escala a partir do debate que se d a partir da dcada de 1990
No prximo item, esboamos uma primeira aproximao entre o tema do
desenvolvimento e a escala, centrando-nos na forma com que as teorias e instituies
ligadas ao desenvolvimento adotam/constroem uma ou outra escala, na hora de pensar e
implementar as polticas de desenvolvimento.
Re-escalamento
contnuo
Socialmente
produzida (histrica
e contingente)
Forte relao entre
todas as escalas
Para alm da
dicotomia local-
global
Atenta questo do
discurso (narrativa)
que a sustenta
Anlise do poder, da
diferena espacial e do
capitalismo
Hierarquia entre escalas
(mosaico, rede, escala
musical, aberta em
funo dos conflitos)
CARACTERSTICAS DA ESCALA
262
3.2. As escalas prioritrias de atuao dos programas de desenvolvimento
Desde sua institucionalizao, no final dos anos 1950, os discursos e as prticas do
desenvolvimento tiveram diversos ajustes. Mudaram os indicadores que determinam o
grau de desenvolvimento (do PIB per capita para o ndice de Desenvolvimento
Humano), os setores principais a serem incentivados (da indstria para as atividades do
setor informal), as reas de ateno principal (pobreza, meio ambiente etc.), o pblico-
alvo (camponeses, mulheres, comunidades de base etc.), e tambm mudou a escala
prioritria de atuao, passando da escala nacional, num primeiro momento, para a escala
regional, depois, e para a escala local, na atualidade.
Nos anos iniciais do desenvolvimento, ao longo das dcadas de 1950 e 1960, a
escala operativa para os programas de desenvolvimento promovidos pelos organismos
internacionais (especialmente o Banco Mundial) foi a escala nacional. A confiana num
Estado-nao forte que, no mbito de um paradigma de poltica econmica keynesiana,
assumia funes diretas, tanto na promoo econmica como na providncia de servios
sociais, marcou o contexto dos primeiros passos da institucionalizao do
desenvolvimento.
As teorias da economia do desenvolvimento, da modernizao e da dependncia,
que apresentamos no Captulo 2, colocam essa escala nacional como prioritria para
pensar o desenvolvimento. Nas duas primeiras, enfatizando a imagem de uma nao que,
imagem e semelhana de um indivduo ou uma empresa, se aprimora para competir no
mercado internacional. Na ltima, priorizando a idia da construo de uma nao forte e
independente, que conseguisse diferenciar-se e romper as amarras com as antigas
metrpoles e com o imperialismo das naes mais desenvolvidas.
Assim, tomando como ponto de apoio esse Estado-protagonista e sob a crena de
que o desenvolvimento era funo do crescimento do PIB, as principais estratgias para o
desenvolvimento se fundamentavam em: 1. Acumulao de capital; 2. Industrializao
deliberada; 3. Planejamento do desenvolvimento; 4. Ajuda externa (ESCOBAR, 1998
Dessa forma, a partir de um planejamento realizado, em escala nacional e com o
Estado como parceiro fundamental, pensava-se que os efeitos do desenvolvimento se
263
espalhariam por todo o territrio dos pases subdesenvolvidos. Nada mais longe da
realidade.
Dois modelos explicativos vo dar sustentao s polticas de desenvolvimento
dessa dcada
131
. Por um lado, o modelo elaborado por Ragnald Nurkse, consistente na
identificao de um crculo vicioso da pobreza; por outro lado, o modelo esboado por
W. Arthur Lewis, identificando a existncia de uma economia dual no interior de um
pas.
No seu livro Problems of capital formation in underdevelopments countries, de
1953, desenvolvido a partir de conferncias feitas pelo autor, no Rio de Janeiro, entre
1951 e 1953, Nurkse expe seu modelo do crculo vicioso da pobreza, explicando como a
pobreza seria causada por foras que relacionam a falta de alimento e a proliferao de
doenas com a baixa capacidade laboral, a baixa renda, e de novo, num crculo vicioso,
com a escassez de alimentos.
Para quebrar a cadeia desse crculo vicioso, uma das possveis formas seria
introduzir a economia dentro de um crculo virtuoso baseado na ampliao do mercado
nacional e criando estmulos para aumentar a inverso em um amplo leque de indstrias.
Por sua parte, W. Arthur Lewis, no seu artigo Economic Development with
Unlimited Supply of Labor, de 1954, aborda a existncia de uma economia dual num
pas, integrada por um setor moderno e outro tradicional, que, para desenvolver-se,
dever ir dando mais espao para o primeiro, em detrimento do segundo, expandindo a
economia monetria sobre a economia de subsistncia.
Em ambos os casos, a escala sobre a qual se pensam e implementam esses dois
modelos a nacional. Esse crculo vicioso da pobreza, que deve quebrar-se com a
ampliao do mercado, foi substitudo, em muitos pases subdesenvolvidos (no Brasil,
entre eles), por polticas para integrar e ampliar o mercado nacional.
Da mesma forma, essa colonizao do setor moderno, basicamente industrial (mas
tambm agropecurio moderno), sobre o setor tradicional, geralmente rural e de
131
Para uma viso mais ampla desses dois modelos, ver: Escobar (1998 [1995], p. 152 - 160).
264
subsistncia, constitui-se num movimento de abrangncia nacional, que vai ocasionar, a
partir dos anos 1960, os grandes xodos rurais e o incio das grandes aglomeraes
urbanas existentes, hoje, no denominado Terceiro Mundo.
Os anos 1960 e 1970 vo mostrar, empiricamente, que essas teorias e modelos
implementados, de base puramente quantitativa e direcionados para a escala nacional,
criaram mais problemas do que resolveram. Escobar (1998 [1995]) faz uma crtica
contundente:
No surpreendente que teorias como esta [de Lewis] conduziram a
distribuies regressivas da renda que alcanaram propores
vergonhosas. Apenas no incio dos anos setenta os economistas
perceberam isto, em particular com as descobertas empricas de Albert
Fishlow de que o milagre brasileiro de finais dos anos sessenta e
comeos dos setenta (taxas de crescimento superiores a 10% anual
sustentadas por vrios anos) no s produziram uma distribuio menos
eqitativa da renda, todavia deixaram aos grupos de baixa renda numa
situao pior em termos absolutos. O segundo aspecto importante que
deveria destacar-se que o desemprego no diminuiu na maioria dos
casos, nem tampouco se elevaram significativamente os salrios e o nvel
de vida, como a teoria predizia. O que se produziu na verdade foi um
excesso permanente de mo de obra, que se ajustava muito bem s
necessidades das empresas multinacionais. Junto com os aumentos no
crescimento do PIB, a pobreza e o desemprego aumentaram
inevitavelmente. Estas conseqncias indesejveis e dolorosas, estes
descobrimentos dolorosos eufemismos freqentes nos economistas
ao analisar o recorde de desenvolvimento no eram de forma alguma
acessrios aos modelos usados, na verdade, formavam parte de sua
estrutura interna. (p. 159-160, traduo nossa)
Diante disso, comeam a promover-se outros enfoques de desenvolvimento, que
vo priorizar outras escalas. Vai ser a hora da escala regional. Tratava-se de tentar re-
equilibrar o territrio nacional, a partir das regies que o formam.
Se, na etapa anterior, numa orientao nacional, os centros econmicos mais
potentes de um pas conseguiram concentrar ainda mais os recursos, a atividade, a mo-
de-obra, as infra-estruturas etc., nas dcadas de 1960 e 1970, fez-se o esforo de
promover a escala regional, como tentativa de descentralizao da atividade econmica e
de re-equilbrio nacional.
265
Assim, foram criados centros que deviam se erigir em difusores regionais de
desenvolvimento, plos de desenvolvimento, segundo a terminologia da poca, que
serviriam de contraponto para as tendncias centrpetas das grandes urbes que acabavam
concentrando todo o esforo e os resultados do processo desenvolvimentista.
Alm desse direcionamento para a escala regional, promove-se um enfoque
setorial, que propicia a esses plos regionais certa identidade produtiva (plo qumico,
automobilstico, alimentcio etc.) e se tenta uma expanso macia dos servios sociais
elementares (educao, sade e moradia principalmente), por todas essas regies.
Apesar desses esforos, essa nfase na escala regional no vai conseguir, em geral,
mudar os desequilbrios territoriais prprios da dinmica de acumulao capitalista,
fortemente concentradora. Nessa fase, sero criados os grandes elefantes brancos do
desenvolvimento. Investimentos custosos em regies marginais que, ao mesmo tempo em
que dilapidavam recursos escassos e/ou engordavam a dvida externa, no conseguiam
reduzir as diferenas inter-regionais, ao contrrio.
O limite dessa etapa, orientada a dinamizar a escala regional, vai ser o colapso
financeiro que ela provocou, no s por conta da criao de custosos plos com pouca
produtividade, mas tambm porque o investimento na universalizao dos servios sociais
foi ineficaz para melhorar o desempenho produtivo e financeiramente invivel. Como
assevera Illich (2000 [1992]):
Tornou-se evidente [nos anos 1970] que, [...] no seria possvel tornar o
setor moderno da economia de mo-de-obra suficientemente intenso
para fornecer empregos suficientes que justificassem a redistribuio de
renda economicamente necessria que os gastos com servios
sociais forosamente implicariam (p. 165).
O revezamento da escala regional chega por parte da escala local e de uma viso
mais pragmtica (e cnica) sobre o desenvolvimento, nos pases subdesenvolvidos. A
partir dos anos 80, como afirma Illich (2000 [1992]), os planejadores [...] dedicaram-se
colonizao econmica do setor informal (p. 165), mostrando que atingir a cobertura
universal das necessidades bsicas no seria mais uma poltica de Estado e sim um projeto
266
individual: [o]s que se conscientizarem de suas necessidades que busquem seus prprios
meios para satisfaz-las, era a norma em vigor (ILLICH, 2000 [1992], p. 165). Uma
informalidade associada privatizao dos servios sociais comea nessa poca e se
estende at os nossos dias.
O prximo passo foi estimular as atividades que deixariam ocupadas as
pessoas envolvidas com o mercado negro, com a economia de permuta,
ou as que ainda se auto-sustentavam no setor tradicional. Mais que
tudo, o trabalho invisvel tornou-se quantitativamente mais importante,
no somente na prtica, mas tambm em termos de polticas. O trabalho
invisvel seria aquele exerccio de atividades no remuneradas que, em
uma sociedade orientada para o mercado, so necessrias para
transformar os bens adquiridos em bens de consumo. (ILLICH, 2000
[1992], p. 165)
Para dar conta dessa micro-economia da informalidade, a escala local torna-se
prioritria e, com o passar do tempo, ir consolidando-se como referncia espacial bsica
para pensar o desenvolvimento.
Essa escolha do local complementar de duas grandes tendncias. Por um lado, o
desmonte do papel providente do Estado, realizada por meio de uma poltica de
descentralizao que promete uma maior proximidade aos problemas da populao,
porm, que, geralmente, carece do apoio financeiro necessrio para levar a escalas
administrativas inferiores, alm das funes, os meios para uma real distribuio de
poder
132
.
Por outro lado, o incentivo participao da sociedade civil (geralmente
decorativa) no gerenciamento dos territrios locais que, no entanto, contrasta com a
tendncia ao aprofundamento da individualidade competitiva, que as polticas de
desenvolvimento promovem.
132
Sobre a precariedade das polticas de descentralizao, ver o trabalho j citado de Mattos (1990), e
Descentralizao e participao na reforma agrria: um processo em discusso, de Tnia Bacelar de Arajo
(1998).
267
Em resumo, percebe-se que a nfase na escala local, no s se incorpora
estratgia do Estado mnimo, neoliberal, mas tambm s formas de governana, que tm
seu maior exemplo na Terceira Itlia e que, como vimos nos captulos anteriores, pregam
um Estado fortemente controlado pelos interesses de uma classe empresarial familiar, que
supostamente representa toda a comunidade e se legitima, incorporando questes como o
consenso, a confiana, a participao, a cooperao etc.
Na defesa de uma escala local com maior protagonismo, Borja e Castells (1997)
tratam de mostrar o lado bom dessa tendncia para a instituio da escala local como
parceira destacada da onipotente escala global na espacializao da gesto socioeconmica
e poltica. Nesse sentido, a escala local, para esses autores, firma-se como depositria
privilegiada de aptides-chave, num mundo globalizado e interconectado como o que
supostamente vivemos, no qual
os governos locais dispem de duas importantes vantagens comparativas
a respeito de seus tutores [os Estados] nacionais. Por um lado, gozam de
uma maior capacidade de representao e de legitimidade com relao a
seus representados: so agentes institucionais de integrao social e
cultural de comunidades territoriais. Por outro lado, gozam de muito
mais flexibilidade, adaptabilidade e capacidade de manobra num mundo
de fluxos inter-ligados, demandas e ofertas que mudam e sistemas tecnolgicos
descentralizados e interativos. ((BORJA e CASTELLS, 1997, p. 19 20,
traduo nossa)
Legitimidade e flexibilidade seriam, segundo esses autores, as vantagens de
aumentar o nvel decisrio na escala local, porm sempre considerando que as decises
locais se inscrevem numa dinmica global, que no s as condiciona, mas qual se
submetem. Duas afirmaes desses autores vo neste sentido. A primeira, quando
apontam que,
[...] em uma situao de escasso controle sobre os fluxos globais por
parte dos estados nacionais, a diferena de grau, no de essncia: ser
ainda mais impotente que uma instituio quase impotente no tem
excessiva transcendncia no mundo concreto da gesto do global.
(BORJA e CASTELLS, 1997, p. 19, traduo nossa)
268
A segunda, quando reduzem o potencial dos governos locais a formas geis de gesto do
global (p. 20, traduo nossa). Nessa proposta, a anlise escalar se reduziria a duas escalas, local e
global, articuladas numa frrea hierarquia vertical dominada pela escala global, suprimindo-se a
escala nacional, por inoperante e impotente, e ignorando-se qualquer outra escala.
Slogans do tipo pensar globalmente e atuar localmente, que parecem ser a
palavra de ordem de autores como Borja e Castells, refletem no s pouca ambio e
certo conservadorismo, como aponta Smith (2000b [1992], p. 139), mas tambm a
priorizao de um par escalar que no integra, nem revela, toda a complexidade dos
fenmenos sociais. Diante desse slogan bem formatado segundo diretrizes publicitrias,
oporamos outro: pensar e atuar em todas as escalas.
Nas formulaes da poltica de desenvolvimento, o local, como apontvamos
anteriormente, continua sendo a escala prioritria de implementao. Em particular, na
poltica de desenvolvimento rural brasileira, a partir de 2003, essa prioridade do local se
expressa na figura do Territrio Rural: na verdade, nada mais que um local constitudo
por um conjunto mais ou menos amplo de municpios geralmente contguos.
No prximo item, abordamos as principais caractersticas dessa nova escala da
poltica de desenvolvimento rural brasileira que o Territrio Rural.
3.3. O Territrio Rural como escala do desenvolvimento territorial rural, no Brasil
A escala do Territrio Rural. Esta expresso parece apresentar uma confuso
terminolgica: como o territrio pode ser uma escala? Na verdade, com escala do
Territrio Rural, estamo-nos referindo ao tipo de territrio que a figura de planejamento
Territrio Rural recorta, para pensar e implementar polticas pblicas de desenvolvimento
rural desde a SDT do MDA brasileiro.
Vejamos a definio de Territrio Rural com que o MDA trabalha, na sua poltica.
So os territrios [...] onde os critrios multidimensionais que os
caracterizam, bem como os elementos mais marcantes que facilitam a
coeso social, cultural e territorial, apresentam, explicita ou
269
implicitamente, a predominncia de elementos rurais
133
. Nestes
territrios incluem-se os espaos urbanizados que compreendem
pequenas e mdias cidades, vilas e povoados. (MDA, 2003, p. 34)
Por ser esse Territrio Rural um tipo de territrio, um recorte territorial abstrato
que se concretiza depois em territrios concretos (por exemplo, o Territrio Rural do
Pontal do Paranapanema, o Territrio Rural do Vale do Ribeira etc.), podemos consider-
lo uma escala.
Independentemente de sua configurao territorial concreta, localizada em certa
rea de determinado estado da Federao, todas essas figuras de planejamento espalhadas
pelo pas so Territrios Rurais: figuras institucionalmente criadas para articular uma
determinada poltica de desenvolvimento rural, que possuem umas caractersticas
especficas, mas que respondem s diretrizes do MDA, tanto na criao como nas aes a
serem ali implementadas.
H, portanto, uma dupla identidade nesses Territrios Rurais: aquela que o
diferencia em virtude de suas caractersticas especficas e aquela que o integra numa
categoria comum de tipos de territrios, que formam uma escala operacional de
implementao de uma poltica pblica.
O Territrio Rural, dessa maneira, com t maisculo, uma escala local criada
institucionalmente para implementar uma proposta de desenvolvimento territorial rural,
no Brasil.
Alm dessa definio mais genrica de Territrio Rural, operativamente, a SDT
estabelece dois critrios para considerar um municpio e uma microregio como rurais:
densidade e populao total.
A SDT adota os seguintes critrios: municpio densidade demogrfica
at 80 hab/km e populao total at 50.000 habitantes; microrregio
geogrfica densidade demogrfica at 80 hab/km e populao mdia
133
Ambiente natural pouco modificado e/ou parcialmente convertido a atividades agro-silvo-pastoris;
baixa densidade demogrfica e populao pequena; base na economia primria e seus encadeamentos
secundrios e tercirios; hbitos culturais e tradies tpicas do universo rural (MDA, 2003, p. 34).
270
por municpio componente da microrregio de 50.000 habitantes.
Sempre que uma microrregio atinge ndices que a categorizam como
rural, nesta categoria se incluem todos os municpios que compem a
microrregio considerada. (MDA, 2003, p. 35)
Com essas informaes como ponto de partida
134
, tendo em conta as prioridades
definidas pelo MDA
135
e atravs de uma negociao prvia com instituies estaduais,
pactua-se uma proposta de Territrio Rural que se submete a instncias polticas e sociais
dos municpios que comporiam esse Territrio.
No final do processo, define-se um Territrio Rural que deve ser o suporte
administrativo para encaminhar as diversas polticas cujo alvo o meio rural e que
prioritariamente se referem a projetos de infra-estrutura, capacitao, apoio ao
associativismo e cooperativismo e apoio ao comrcio e ao desenvolvimento de negcios.
O Territrio Rural, definido e proposto pela SDT, de cima para baixo, no sofre
grandes modificaes no prprio Territrio, depois de ser pactuado entre os rgos
federais e estaduais. As prefeituras desses municpios rurais (normalmente pequenos e
pobres) e os outros atores locais, convocados para discutir os limites e o sentido do
Territrio, no possuem a fora nem, em muitos casos, a preparao para reorientar a
proposta que chega a eles desde instncias administrativamente superiores.
Dessa forma, um Territrio Rural definido de cima para baixo, a partir de critrios
puramente demogrficos (densidade populacional e nmero de habitantes), negociado nas
esferas federal e estadual, principalmente, constitui-se numa figura de planejamento que
prope como seus ativos principais a coeso social baseada na identidade territorial, a
participao da sociedade civil organizada e a existncia de um trabalho conjunto entre
todos os atores institucionais (o to louvado capital social). S que nada disso existe, na
grande maioria dos casos.
134
Em 2003, a SDT realizou um estudo preliminar, em que foram considerados rurais, segundo os
critrios de densidade e populao citados, 4.500 municpios no Brasil, ou seja, mais de 80% do total.
135
Concentrao de agricultores familiares, ribeirinhos, quilombolas e pescadores artesanais.
Concentrao de famlias assentadas por programas de reforma e de ordenamento agrrio. Concentrao
de famlias de trabalhadores rurais acampados (MDA, 2004a).
271
Institucionalmente, cria-se um Territrio Rural, com uma perspectiva de
desenvolvimento territorial rural, em um meio rural como o brasileiro, caracterizado por:
a) identidades territoriais pouco coesas ou que no tm a identidade produtiva como parte
importante dessa identidade territorial; b) ndices baixos, pouco qualificados e nada
respeitados de participao social; c) uma articulao institucional precria e sem tradio,
que tem nas prefeituras municipais uma base enfraquecida pela falta de recursos, com
uma autonomia limitada e submetidas aos interesses de grupos locais dominantes.
No trabalhos Descentralizao e participao na Reforma Agrria: um processo
em discusso, de Tnia Bacelar de Arajo (1998), e Conselhos alm dos limites, de
Ricardo Abramovay (2001), podemos ver essas caractersticas do meio rural, em relao, o
primeiro, com a possibilidade das prefeituras municipais assumirem a poltica de Reforma
Agrria e, o segundo, com o papel dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural
(CMDRs). Em ambos os casos, o que se constata o despreparo do meio rural para
assumir um enfoque de desenvolvimento como o desenvolvimento territorial rural, que
exige articulaes, identidades, coeses, participaes etc., que no fazem parte do
cotidiano real do meio rural.
Arajo (1998), por exemplo, depois de um trabalho de campo, realizado em todas
as regies do pas, constatou que os principais receios dos prefeitos e de suas equipes
sobre a descentralizao da poltica de reforma agrria eram: a) a transferncia de
responsabilidade sem transferncia de autoridade e autonomia; b) a falta de pessoal
capacitado nos municpios e nas prefeituras, para assumir as tarefas delegadas; e c) a ao
fundiria dificultada, seja pelo movimento popular, seja pela presso das oligarquias locais.
Do lado das lideranas sindicais e populares, as principais conseqncias negativas
levantadas foram: a) a fragmentao da presso dos movimentos sociais e do movimento
sindical, levando para o mbito local o conflito e possibilitando um controle maior, por
parte das oligarquias locais do processo; b) a instrumentalizao da poltica fundiria por
prefeitos conservadores (a maioria), para atenderem aos compromissos locais; c) a
discriminao dos municpios com prefeitos de oposio; e d) a centralizao das aes
nas mos dos prefeitos (ARAJO, 1998).
272
Abramovay (2001), entretanto, mostra-se otimista, apesar das dificuldades, com
esse tipo de poltica que se fundamenta na importncia do capital social, da participao
etc. O referido trabalho sobre os CMDRs comea assim:
A profuso de conselhos gestores a mais importante inovao
institucional das polticas pblicas no Brasil democrtico. No h estudo
sobre o tema que no enfatize a precariedade da participao social
nestas novas organizaes e sua to freqente submisso a poderes locais
dominantes. Mas praticamente unnime o reconhecimento do
potencial de transformao poltica que os conselhos encerram. (p. 1)
No entanto, a quantia das falhas dos Conselhos de Municipais de
Desenvolvimento Rural (CMDRs), que ele destaca, a partir de um estudo do IPARDES
(2001) intitulado Caracterizao dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural do
Paran, deixa-nos muito cticos sobre seu funcionamento e sua potencialidade, no mbito
nacional. Quatro seriam as linhas em que Abramovay (2001) concentra as falhas: a) os
conselhos se criam apenas por serem requisitos imprescindveis para a obteno de
recursos e no como expresso de uma demanda interna; b) a participao da comunidade
nos conselhos muito minoritria; c) a presidncia dos conselhos recai normalmente em
funcionrios da prefeitura, o que no significa nenhuma inovao institucional ao que j
est colocado; d) os conselhos, na maioria dos casos, no tm carter deliberativo, no
distribuem a pauta com antecedncia, o que limita a representatividade dos conselheiros,
de maneira que os planos que elabora acabam sendo realizados sem a participao efetiva
dos agricultores e a formao tcnica e poltica dos conselheiros deficiente (p. 8-9).
Em resumo, grandes lacunas institucionais e de representao, que devemos
complementar com as assimetrias de poder, existentes no meio rural. A capacidade dos
conselhos para reverter esse quadro de tradicional concentrao de poder muito
reduzida, segundo o retratado nos dois trabalhos citados (ARAJO, 1998;
ABRAMOVAY, 2001). Apesar de Abramovay (2001) afirmar otimistamente que o
simples fato de existirem conselhos abre o caminho para que se amplie o crculo social em
que se operam as discusses sobre o uso dos recursos pblicos (p. 1), parece-nos que
construir um tipo de poltica pblica sobre alicerces que no existem ou so
273
excessivamente precrios, como o caso dos Territrios Rurais, no resulta em nenhum
avano, mas sim numa nova decepo, que poder reduzir mais ainda a vontade de
participao social no futuro.
O panorama desalentador, quando examinamos a formao de relaes
horizontais que envolvem os diferentes grupos sociais de uma comunidade, junto com as
instituies representativas do Estado, o que, no modelo de desenvolvimento territorial
rural, se denomina capital social ou, segundo alguns autores, governana rural ou nova
institucionalidade pblica no meio rural. Em conseqncia, a idia de que os Territrios
Rurais se constroem com a participao da comunidade, que expressam a identidade da
comunidade e que so a plataforma dos projetos que a comunidade deseja, nos provoca
ceticismo.
A mensagem de boa vontade do MDA, sobre o enfoque territorial, que j
abordvamos no primeiro captulo, soa mais oca ainda, quando pensamos na construo
da escala Territrio Rural.
Na abordagem territorial o foco das polticas o territrio, pois ele
combina a proximidade social, que favorece a solidariedade e a
cooperao, com a diversidade de atores sociais, melhorando a
articulao dos servios pblicos, organizando melhor o acesso ao
mercado interno, chegando at ao compartilhamento de uma identidade
cultural, que fornece uma slida base para a coeso social e territorial,
verdadeiros alicerces do capital social. (MDA, 2003, p. 30)
Pensando no mbito do meio rural brasileiro, em termos genricos, esse territrio
que serve de base para a construo do desenvolvimento territorial rural deixa de
contemplar aspectos fundamentais, que obstaculizam a construo de todos esses laos
horizontais de cooperao e solidariedade entre todos os grupos sociais formadores de
uma comunidade: falta de identidade social e territorial, assimetrias de poder e renda entre
grupos, conflitos ligados concentrao fundiria etc.
Por tudo isso, a construo social da escala, neste caso, da escala dos Territrios
Rurais, no podemos pens-la como uma construo equilibrada e harmnica. Ao
contrrio, pensar que as Comisses de Implantao das Aes Territoriais (CIATs), rgo
274
gestor dos Territrios Rurais, conseguiro eliminar subitamente as mazelas sofridas pelos
CMDRs significa, no mnimo, ingenuidade.
A margem de participao das instncias institucionais (federais, estaduais e, em
menor medida, municipais) e das comunidades-base dos Territrios Rurais, na
conformao real da escala, deve variar nos 106 Territrios Rurais que envolvem 1.686
municpios nos 27 Estados da Federao (ver Figura 2, p. 91). No obstante, entendemos
que, em virtude das caractersticas do meio rural brasileiro, corresponde muito mais s
diretrizes das instituies que aos anseios das comunidades.
Portanto, apesar de todo o discurso sobre a importncia do territrio, da
identidade territorial e da participao social, no enfoque do desenvolvimento territorial
rural, a nova escala local que prope, o Territrio Rural, apresenta-se como uma escala
forada, reificada e s funcional aos objetivos recorrentes do desenvolvimento:
reproduo e acumulao do capital e controle social.
O Territrio Rural representa muito bem o que Swyngedouw (1997, p. 140) chama
de uso metafrico da escala e de construo de narrativas escalares, a partir de estratgias
discursivas que nunca so politicamente neutras. O Territrio Rural se constri apelando
a valores e referncias elevados: a cooperao, a solidariedade, a identidade, o arraigo, a
solidez das relaes, a confiana etc. Todos eles so procedentes de um imaginrio
coletivo que raramente existiu: o idlico mundo rural da fartura, da vida comunitria rica,
das tradies remotas e das relaes sociais horizontais.
O Territrio Rural, mitificando e mistificando os exemplos da Terceira Itlia e de
algumas reas rurais europias, retoma esses valores e referenciais, para coloc-los,
tambm, como possibilidades de desenvolvimento. A mensagem subliminar que o
Territrio Rural encerra que seria possvel inserir-se na dinmica turbinada da
globalizao, a partir de um meio rural estvel, lento, onde fosse possvel desfrutar das
comodidades e opes da vida moderna e do sossego e da segurana da vida tradicional.
E tudo isso, alis, inserido numa estratgia de desenvolvimento que permitiria ao
Territrio desfrutar de nveis satisfatrios de emprego e renda e a afastar sua marca de
pobreza.
275
Essa narrativa da escala do Territrio Rural privilegia tambm a valorizao da
cultura local (gastronomia, artesanato, folclore etc.). Apresenta-se como resgatadora de
tradies que estariam em perigo de desaparecer, frente presso da cultura de massas, da
televiso, da Internet etc., quando, na verdade, as resgata para servi-las como mercadorias,
entrando para o amplo e lucrativo nicho de mercado dos produtos tradicionais.
Por outro lado, a escala do Territrio Rural, ainda sendo um tipo de escala local,
demonstra algumas modificaes. A escala do Territrio Rural se apresenta como mais
bem articulada com as outras escalas. Longe de configurar-se como uma escala local com
tendncia ao ensimesmamento, paladino do endgeno e relutante ao que vem de fora,
identifica-se com a articulao inter-escalar, com os saltos escalares que a permitam
conectar-se com os centros mais dinmicos, independentemente da escala em que se
situem.
A escala do Territrio Rural se caracteriza precisamente pelas conexes com outras
escalas. As mais evidentes, a estadual e a nacional, em virtude de sediar os rgos que
negociam sua criao, mas tambm a global, que sempre tem um referencial
mercadolgico, e a local municipal e a comunitria, que formam, em maior ou menor
medida, sua base.
Em resumo, estamos diante de uma escala, a escala do Territrio Rural, criada no
re-escalamento dos enfoques de desenvolvimento para o meio rural, no Brasil, cuja
definio est fortemente atrelada s instituies federais e estaduais, que, alm de sua
evidente existncia material (associada ao territrio real de implementao), carrega
habilmente um sentido metafrico inserido numa narrativa escalar sutil, presa
subjetividade e ao imaginrio, por um lado, e mercantilizao de todos os aspectos da
vida, por outro. Ou seja, a escala do Territrio Rural uma escala altamente sofisticada e
adaptada s necessidades e caractersticas do capitalismo, na sua fase atual, que serve
eficazmente como ferramenta de controle social sutil, capaz de construir um projeto
social que mobilize a populao com premissas bastante distantes da realidade.
Para finalizar este percurso pelas caractersticas da escala construda no mbito do
desenvolvimento territorial rural, abordamos essa distncia entre seu lado material e seu
lado metafrico, focando a impossibilidade de realizar-se, nessa escala, alguns dos
276
objetivos que se prope. O trabalho de Carlos A. Brando, intitulado O modo trans-
escalar de anlise e de interveno pblica: notas para um manifesto anti-localista (2003),
e o trabalho de Carlos Vainer, intitulado As escalas do poder e o poder das escalas: o que
pode o poder local? (2001), ajudam-nos nesse sentido.
Brando (2003) critica duramente as possibilidades quase miraculosas que se
outorgam escala local, nas abordagens do desenvolvimento de tipo territorial, como os
clusters, sistemas locais de inovao, incubadoras, distritos industriais, etc. (p. 1). Assim,
seriam banalizados conceitos como capital social, redes ou economia solidria, e se daria
ateno excessiva a todo tipo de empreendedorismos, voluntariados, microiniciativas,
comunidades solidrias etc., na idia de que a capacidade das vontades e iniciativas de
uma comunidade empreendedora e solidria, que tem auto-controle sobre seu destino, e
procura promover sua governana virtuosa lugareira (p. 1) conseguiria solucionar os
problemas desse local e situ-lo no grupos dos escolhidos pelo sucesso.
[...] bastaria se mostrar diferente e especial, propagandeando suas
vantagens comparativas de competitividade e eficincia, para ter
garantida sua insero na modernidade. Essa luta dos lugares para
realizar a melhor venda da regio ou da cidade, com a busca
desenfreada de atratividade a novos investimentos, melhorando o clima
local dos negcios, subsidiando os custos tributrios, logsticos,
fundirios e salariais dos empreendimentos, tem conduzido a um
preocupante comprometimento a longo prazo das finanas locais e
negligenciado cabalmente as questes estruturais do pas de todas as suas
regies. (BRANDO, 2003, p. 1, grifos do autor)
Na verdade, segundo esse autor, tal reducionismo da escala local (e podemos
pensar sempre na escala local do nosso estudo, o Territrio Rural) impede pensar
verdadeiramente as heterogeneidades estruturais (produtivas, sociais e espaciais) de pases
como Brasil (BRANDO, 2003, p. 9).
A escala local, portanto, no daria conta de entender e muito menos ter capacidade
para solucionar os problemas nacionais. A soma das possveis solues locais no
conseguiria combater os problemas de desenvolvimento regionais e nacionais, inclusive,
porque no Brasil poucas estruturas produtivas possuem capacidade de transformar as
277
suas melhores posies internacionais em encadeamentos (para trs e para frente)
virtuosos e internalizados sua economia domstica (BRANDO, 2003, p. 6).
A escala local, mesmo a escala dos Territrios Rurais que se pensa fortemente
articulada com as outras escalas, uma escala muito limitada, para empreender mudanas
estruturais de abrangncia nacional e com nfase na populao explorada, excluda e
expropriada. Alm da fragmentao que cria, esbarra na distoro que existe entre os
objetivos que pretende e o poder que tem. Em muitos casos, a competncia
administrativa para realizar uma ao, numa escala, est nas mos de um rgo sediado
em uma outra escala.
A disparidade de competncias, recursos etc., que se d na escala local, revela um
processo de descentralizao ainda muito incipiente e com muitos receios polticos, o que
trava ainda mais a possibilidade de pensar a escala local como investida do poder e dos
recursos para alicerar uma poltica de desenvolvimento capaz de solucionar os grandes
problemas do meio rural.
Como tambm enfatiza Vainer (2001), desde o ponto de vista da cidade como
escala local, esta no seria a escala propcia para um desenvolvimento alternativo e para a
construo de alternativas societrias (p. 8). Sua proposta do que poderiam ser os
objetivos centrais de um governo local comprometido com os grupos sociais subalternos
e voltado para a construo de alternativas societrias (p. 10), serve-nos para ilustrar, por
meio do seu negativo, os limites dos governos locais na linha do capital social e da
governana que sustentam o enfoque do desenvolvimento territorial.
Vainer (2001, p. 10-11) destaca, ento, trs objetivos de um hipottico governo
local alternativo:
1. Reduo das desigualdades e melhoria das condies de vida (materiais e
imateriais) das classes e grupos sociais oprimidos e explorados, transferindo
recursos (materiais e simblicos) em seu favor e em detrimento das classes e
grupos dominantes.
2. Avano e radicalizao de dinmicas sociais, polticas e culturais que permitam
a constituio de sujeitos polticos coletivos, capazes de expressar interesses
das classes e grupos sociais explorados e oprimidos.
278
3. Enfraquecimento dos grupos e coalizes dominantes, desmontando seus
mecanismos tradicionais de reproduo (clientelismo etc.), desarticulando suas
alianas, impossibilitando a apropriao privada de recursos pblicos.
Nessa breve exposio, Vainer ressalta a principal questo que falta nos
receiturios do desenvolvimento territorial rural, a assimetria de poder entre classes e
grupos sociais oprimidos e dominantes e, sobretudo, a necessidade de mudar esse quadro,
favorecendo os grupos subalternos e enfraquecendo os grupos dominantes.
As assimetrias so to fortes e to rapidamente reproduzveis, que um governo local que
pretenda realmente mudar a situao deve dirigir seu poder contra aqueles que ilegitimamente
concentram e exercem a possibilidade da dominao. No bastaria a boa vontade, expressada
nos documentos sobre desenvolvimento territorial rural, que instam a prticas de governo
promotoras de mecanismos de mercado nos quais possam se integrar os mais pobres, ou de
fruns de participao, nos quais comunitariamente, sem interferncia dos interesses prvios de
cada grupo, possam ser resolvidos todos os problemas, entre eles, a pobreza.
A proposta de Vainer (2001) mostra claramente a artificiosa esterilizao da escala
do Territrio Rural, subtraindo-lhe o conflito, a improcedncia de certos privilgios, a
inocuidade do mercado para resolver certos problemas. O Territrio Rural que se formula
na poltica de desenvolvimento territorial rural do MDA esquece que o conflito uma
categoria fundamental, na anlise do meio rural brasileiro.
A naturalizao das regras do mercado que toma conta da essncia do
desenvolvimento territorial rural (ainda que superficialmente se revista de um carter
eminentemente social-progressista) leva a pensar que o possvel e o necessrio circulam
em torno de solues inseridas dentro das margens do capitalismo. Nesse contexto, o
desenvolvimento rural centrado na escala local cumpriria um papel duplo: integrar mais
profundamente lgica mercantil as parcelas produtivas rurais locais que ainda no foram
integradas e oferecer um processo capaz de criar uma miragem de que alguma coisa est
sendo feita, um projeto no qual envolver os esforos de instituies, movimentos sociais
etc., mesmo que as instncias reais de deciso, os verdadeiros espaos onde se tomam as
decises, nunca estejam ao seu alcance.
279
Como Francisco de Oliveira argumentava, numa palestra (2004), o
desenvolvimento local seria apenas uma casa de bonecas criada pelo capitalismo para
entreter alguns, enquanto as aes importantes se dirimem em outros mbitos.
Poderamos nomear isso como a trans-escalaridade da dominao capitalista, a qual
consegue, por meio do desenvolvimento, configurar-se e reconfigurar-se (re-escalarse) em
distintas escalas, para manter sua posio de controle.
A cerimnia da confuso instalada nas polticas pblicas de desenvolvimento rural,
que se orientam aos pequenos produtores, refora essa metfora mordaz da casa de
bonecas. A seguir, na Parte II, propomos avanar para alm dessa constatao, mediante
a anlise detalhada de como funcionam, em cada escala, os arranjos institucionais, a
vacuidade do discurso territorial que evita o conflito, as relaes com as polticas globais
das instituies internacionais etc. Na Figura 10 podemos ver as escalas do
desenvolvimento territorial rural que abordamos na Parte II.
Figura 10. As quatro escalas do desenvolvimento territorial rural
ESCALAS DO DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL RURAL
DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL
RURAL
Escala global
(escala do
controle)
Mundo
Escala regional
(escala da
traduo)
Amrica Latina
Escala nacional
(escala da
implementao)
Brasil
Escala do Territrio
Rural
(escala do controle
descentralizado)
Pontal do
Paranapanema
280
Partindo da desconstruo da narrativa escalar que sustenta o desenvolvimento
territorial rural, pretendemos esmiuar a urdidura de dominaes que se beneficiam do
falido (natimorto?) enfoque territorial do desenvolvimento. Tudo isso, analisando quatro
escalas: a escala global, onde se apontam as diretrizes principais do controle atravs do
desenvolvimento; a escala regional, que traduz essas diretrizes para um territrio um tanto
mais homogneo, como a Amrica Latina; a escala nacional, onde se define a poltica
pblica que deve implementar-se, no nosso caso no Brasil; e, a escala do Territrio Rural,
figura de planejamento dessa poltica implementada, e que estudaremos a partir do
Territrio Rural do Pontal do Paranapanema.
PARTE II. DESCONSTRUINDO A NARRATIVA ESCALAR... 281
PARTE II
DESCONSTRUINDO A NARRATIVA ESCALAR DO
DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL RURAL
DESENVOLVIMENTO EM (DES)CONSTRUO 282
primeira parte do nosso trabalho responde ao objetivo de construir uma
proposta terico-metodolgica com a qual analisar a poltica de
desenvolvimento rural, que vem se elaborando e implementando, no
Brasil, nos ltimos dez anos. Nesse sentido, no primeiro captulo,
realizamos uma leitura sobre essa dcada de modelos, projetos e programas de
desenvolvimento para o meio rural. Ao mesmo tempo, no prprio Captulo 1 e mais
intensamente no Captulo 2, fomos tecendo uma urdidura terica direcionada ao
questionamento radical (desde a raiz) do discurso e da prtica do desenvolvimento rural,
mas sempre situando-o no contexto de uma leitura mais ampla sobre o discurso e a
prtica do desenvolvimento, em geral.
Desse modo, a anlise realizada nesses dois primeiros captulos se estrutura a partir
de trs balizas: a desconstruo da prpria idia de desenvolvimento; a leitura crtica do
giro territorial do desenvolvimento e a compreenso de que o desenvolvimento
funciona como estratgia de controle social.
Para entender melhor essa dinmica do desenvolvimento rural, alm de analis-lo
como parte de questes mais amplas, seja o desenvolvimento em geral, seja o prprio
capitalismo, nossa proposta se completa com a tentativa de entend-lo tambm em
mbitos espaciais amplos e diferentes. Com esse objetivo, no Captulo 3, incorporamos
uma ferramenta eficaz: a escala.
A escala, dentro do debate mais recente, exibe uma grande potencialidade para
compreender complexamente a realidade, oferecendo prioridade para questes de poder e
diferena espacial. Portanto, perfila-se como instrumento afinado com a incorporao na
anlise de diferentes variveis explicativas (econmicas, sociais, polticas, culturais...) e
com a imbricao de mbitos espaciais diversos.
Depois de mostrar, no Captulo 3, as possibilidades que oferece a escala como
ferramenta para abordar o conhecimento da realidade, a Parte II, que ora apresentamos,
supe a continuidade da desconstruo do desenvolvimento rural, agora centrada na sua
mais nova reformulao, o desenvolvimento territorial rural, e utilizando o leque de
possibilidades que brinda a anlise escalar.
A
O desenvolvimento territorial rural d um passo a mais na intensificao sutil do
controle social (sobretudo, por meio da participao reificada e da criao de identidades
artificiosas) e na guinada territorial, como estratgia de pretensa mudana para maquiar
a continuidade do desenvolvimento. Por conseguinte, constitui-se em exemplo
paradigmtico das questes a serem estudadas no nosso trabalho (poder, territrio,
desenvolvimento, controle social).
Para avanar na sua desconstruo, lanamos mo de trs conceitos que fazem
parte do instrumental terico-metodolgico associado escala e que vimos no captulo
anterior: re-escalamento, poltica de escala e narrativa escalar.
A reformulao, pelo menos aparente, que estabelece o desenvolvimento
territorial rural, no campo do desenvolvimento, supe um re-escalamento das diferentes
escalas em que se manifesta e que o conformam. Ou seja, a importncia de certas escalas,
seu significado e as relaes entre elas mudam dentro do mbito do desenvolvimento,
com a chegada do desenvolvimento territorial rural.
Por exemplo, depois das sucessivas nfases na escala nacional, regional e local, o
enfoque territorial do desenvolvimento prope uma escala local (geralmente entre o
municipal e o regional), que salienta a inter-relao entre escalas e no apenas a
sublimao dos componentes endgenos, como fazia o desenvolvimento local.
Esse re-escalamento, que afeta o conjunto de escalas, expressa tambm o conflito
que cada escala incorpora e que a constri. Referimo-nos poltica de escala, isto ,
construo social de cada escala realizada a partir dos confrontos entre diversos interesses
sociais, entre as diferentes foras que a integram e lhe do forma.
Existe um discurso articulador desse re-escalamento, um discurso que, de alguma
forma, legitima a poltica de escala imposta pela lgica dominante, a do capitalismo.
Estamos falando da narrativa escalar que justifica a priorizao de umas escalas em
relao a outras (claramente, o enfraquecimento da nacional pela global e a local), a qual
oferece as metforas apropriadas para construir discursos explicativos.
A narrativa escalar do desenvolvimento territorial rural prioriza essa escala local,
intensamente relacionada com escalas de amplitude maior (regional, nacional e global),
como estratgia para valorizar questes como identidade e participao; no entanto, existe
um vnculo intenso com uma heterogeneidade homogeneizadora, que funcionaria em
direo escala global. Uma heterogeneidade homogeneizadora, que, sob a aparncia
de promoo da diversidade, na verdade a embute no estreito molde do capitalismo como
mais um produto venda, num mercado global que desvela suas ncoras locais.
Dessa maneira, a proposta para esta Parte II consiste em:
1. Analisar o re-escalamento que o desenvolvimento territorial traz consigo,
focando as novas caractersticas e funes das escalas em que se manifesta com
maior intensidade esse enfoque (global, regional/Amrica Latina,
nacional/Brasil, local/Territrio Rural do Pontal de Paranapanema).
2. Abord-las como construes sociais dinmicas e em disputa, ou seja,
perscrutar a poltica de escala que o desenvolvimento territorial rural revela e
que aponta a hegemonia atingida por certas instituies (Banco Mundial, BID,
IICA, MDA etc.) sobre os projetos de desenvolvimento (e de sociedade)
propostos, por exemplo, por alguns movimentos sociais rurais.
3. Focar as principais instituies e os principais pontos que sustentam o discurso
do desenvolvimento territorial rural (pobreza, participao, territrio etc.) e
entend-los dentro de cada uma das escalas e da estratgia geral de controle
social.
4. Privilegiar a anlise do desenvolvimento territorial rural como um processo
trans-escalar e no como um processo compartimentado em escalas, de forma
que a identificao e abordagem escala por escala seja um recurso didtico e
no signifique um enrijecimento da metodologia escalar.
Com esses pontos de partida, nossa proposta de anlise do desenvolvimento
territorial rural, para esta Parte II, no aspira constituir-se em estudo de caso que ratifique
nossa proposta terico-metodolgica. O objetivo desta Parte II se centra na utilizao da
anlise escalar num contexto de crtica ao desenvolvimento como instrumento de controle
social, para compreender as narrativas escalares empregadas pelas instituies que
promovem o desenvolvimento.
Enfim, poderamos afirmar que se trata de afinar a metodologia esboada, ao
longo do trabalho, a fim de oferecer um panorama mais amplo e complexo do enfoque de
desenvolvimento, na atualidade, como soluo aos problemas rurais brasileiros e para
empreender sua desconstruo, mediante uma metodologia escalar.
Como j apontvamos, na Introduo, demos prioridade a tecer a urdidura terico-
metodolgica da nossa pesquisa, na Parte I, por entender que a maneira com que
entrelaamos desenvolvimento, controle social e escala precisava de uma explicao ampla
e aprofundada. Alm do mais, questes como a leitura que o ps-desenvolvimento faz do
desenvolvimento, os desdobramentos de poder/saber embutidos na hegemonia
desenvolvimentista e a riqueza do debate atual sobre as polticas de escala ganharam um
peso considervel, como estados da arte, que, longe de serem meros mostrurios das
idias em discusso, constituem a parte estrutural da articulao de idias da nossa
proposta de pesquisa.
A partir dessas orientaes, distribumos a Parte II em quatro captulos, que
correspondem, cada um, a uma escala. O desenvolvimento territorial rural um processo
no fragmentado escalarmente, porm, com fins analticos, selecionamos aquelas quatro
escalas onde se percebem melhor quem so as instituies que o elaboram e promovem,
como se arraigam territorialmente suas propostas, qual a essncia dos seus discursos,
enfim, aquelas escalas priorizadas pela narrativa escalar que o acompanha.
Dessa forma, no Captulo 4, centramo-nos na escala global, que a escala na qual
funcionam as instituies com a vocao de orientar as grandes linhas do
desenvolvimento, seja globalizando experincias existentes em certos mbitos territoriais,
seja elaborando ex-novo modelos e diretrizes. Em todo caso, nessa escala que se
promovem os ajustes necessrios, para que o modelo de desenvolvimento, adotado pela
maioria dos pases, seja o apropriado para superar as crises cclicas do capitalismo ou para
prolongar a imagem de legitimidade que o desenvolvimento possui, na nossa sociedade.
Como o fulcro territorial sobre o qual se apia nossa pesquisa o Brasil, nossa
proposta para o Captulo 4 (escala global) entender como a principal instituio que
sustenta a aparelhagem do desenvolvimento na escala global, o Banco Mundial, exerce seu
controle sobre o desenvolvimento de um pas (Brasil) e, dessa maneira, sobre o
desenvolvimento de suas entidades menores (estados e municpios).
Portanto, o Captulo 4 se dedica a apresentar como o Banco Mundial se imiscui na
poltica de desenvolvimento brasileira, em geral, e do meio rural, em particular. Para tanto,
descrevemos os mecanismos que emprega, para assegurar cada vez mais sutilmente seu
controle.
Se a escala global a escala do controle geral do desenvolvimento, a adequao do
modelo geral de desenvolvimento para uma realidade mais homognea se realiza tendo
como suporte uma escala menor. No nosso caso, uma escala que toma como recorte
territorial de ancoragem a Amrica Latina.
Na literatura sobre desenvolvimento analisada, existe uma regionalizao do
mundo realizada pelos organismos internacionais. O Banco Mundial, a ONU e suas
diversas entidades (como PNUD etc.) trabalham com essas regies como destinatrios
mais ou menos homogneos de suas iniciativas. Amrica Latina e Caribe, frica, Sul da
sia etc. so algumas dessas regies.
O surgimento do desenvolvimento territorial rural, tal como depois chega ao
Brasil, est muito relacionado a essa regionalizao. Vai ser a partir de instituies
regionais latino-americanas (BID, CEPAL, IICA) que se elaborar essa proposta.
Baseando-nos em tudo isso, dedicamos o Captulo 5 anlise regional e o
desdobramos em dois focos: por um lado, debruamo-nos sobre esse quadro institucional
no qual surge a proposta do desenvolvimento territorial rural; por outro lado, mas
seguindo com a mesma inteno de desconstruir seu discurso e sua prtica, abordamos a
questo da pobreza, na Amrica Latina, por ser um dos argumentos mais enfticos, na
hora de justificar a formulao do desenvolvimento territorial rural.
O Captulo 6, centrado no Brasil, mostra como o projeto elaborado na escala
regional (Amrica Latina), sob o controle das diretrizes estabelecidas na escala global
(pelas instituies internacionais), chega escala nacional. Nesse sentido, indicamos em
que consiste a poltica de desenvolvimento rural implementada, no pas, atravs do
PRONAT, suas similitudes com os princpios do desenvolvimento territorial rural que
vm das escalas global e latino-americana e as instituies que esto envolvidas.
Ao mesmo tempo, esboamos um panorama do mbito territorial ao qual esse
programa se direciona, o meio rural brasileiro, tomando como variveis principais aquelas
que o desenvolvimento territorial rural se prope combater: pobreza e desigualdade.
Por ltimo, no Captulo 7, levamos nossa anlise para a escala de implementao
da poltica de desenvolvimento territorial rural: o que se denomina Territrio Rural. Esse
Territrio um conjunto de municpios, que tem baixa densidade de populao e
concentra uma percentagem alta de pequenos proprietrios e assentados. Situa-se,
portanto, entre o municpio e a microrregio e, apesar da cacofonia em termos
geogrficos, se denominaria escala do Territrio Rural.
Especificamente, abordamos o Territrio Rural do Pontal do Paranapanema,
situado no extremo oeste do Estado de So Paulo. Um Territrio marcado pela pobreza
(o segundo mais pobre do Estado), a luta pela terra e a fora do latifndio improdutivo,
isto , pelo conflito. Em conseqncia, um desafio para as polticas baseadas na
participao e na comunidade de interesses que prega o desenvolvimento territorial rural.
Alm de oferecer um panorama do Pontal, o Captulo 7 traz uma descrio dos primeiros
meses de andamento do Territrio Rural, sua formao, primeiros projetos, dificuldades
etc.
Para finalizar esta apresentao da Parte II, reiteramos que nosso objetivo no
elaborar um estudo de caso apoiado na proposta terico-metodolgica da primeira parte.
A finalidade desta Parte II consiste em desconstruir a narrativa escalar que envolve o
desenvolvimento territorial rural, com especial ateno para os seguintes elementos:
1. O discurso e a prtica do combate pobreza, que tenta remediar os males
produzidos pela prpria dinmica do desenvolvimento (os ajustes estruturais),
sem reconhecer o fracasso em solucionar a pobreza e muito menos as
desigualdades. Alm disso, esse elevado objetivo do combate pobreza
legitima a ingerncia das instituies internacionais, na orientao das polticas
nacionais e locais de desenvolvimento.
2. O discurso da ineficincia dos enfoques anteriores, apesar de promovidos pelas
mesmas instituies ou instituies similares e que, em nenhum caso, se
complementa de uma autocrtica firme, o que resulta no continusmo da
essncia do desenvolvimento, a despeito dos contnuos anncios de mudanas.
3. A construo de identidades territoriais ex-novo, como um produto qualquer
que precisa ser formatado, para alicerar o processo de construo de novas
institucionalidades e que no incorpora os conflitos estruturais da nossa
sociedade (capital x trabalho, dominantes x dominados etc.).
4. A fragilidade com que se constri a dimenso territorial, que elimina a
complexidade da categoria territrio e o converte numa grife, para nomear
qualquer ao que faa parte da nova poltica de desenvolvimento territorial.
Combate pobreza sem aprofundar as causas estruturais da pobreza, crticas sem
autocrticas, identidades territoriais artificiosas e dimenso territorial esvaziada: o
desenvolvimento territorial rural sobredimensiona a face de controle social, por meio de
um discurso e uma prtica que esconde muito mais do que mostra. Vejamos, escala por
escala, como isso se articula.
CAP. 4. ESCALA GLOBAL: O CONTROLE DO DESENVOLVIMENTO
289
CAPTULO 4
ESCALA GLOBAL: O CONTROLE DO
DESENVOLVIMENTO
desenvolvimento territorial rural que se promove, no Brasil, apenas
ganha uma formulao de poltica pblica depois de Luiz Incio Lula
da Silva assumir a Presidncia do governo, em 2003. Trata-se,
portanto, de uma iniciativa muito recente, que no permite construir
uma avaliao fundamentada a partir de resultados firmes e ao longo
de um tempo suficiente.
No entanto, nossa proposta se centra principalmente na maneira com que se
conforma esse novo enfoque territorial para o desenvolvimento rural, no pas, e no
numa auditoria de resultados. Nesse sentido, recorremos a alguns elementos definidores:
as iniciativas inspiradoras, as instituies sustentadoras, as caractersticas fundamentais, os
rgos em que reside o controle, os discursos e as prticas associados, os objetivos
perseguidos, as diferenas que se percebem nas diferentes escalas, a trans-escalaridade das
relaes e das aes etc. Com tudo isso, buscamos entender e, ao mesmo tempo,
desconstruir no s os discursos e as prticas que do sentido ao enfoque do
desenvolvimento territorial rural, no Brasil, mas tambm, e de forma prioritria, a
narrativa escalar que o sustenta.
Para tanto, comeamos analisando o processo de formao, consolidao e difuso
do desenvolvimento territorial rural, a comear da escala global. A escala onde se
formatam os modelos que servem como referencial para o mundo todo e, ao mesmo
tempo, a escala em que se estabelece um controle mais exaustivo sobre os rumos a tomar,
onde se pauta o marco geral das iniciativas que podem ser implementadas.
Ao longo dos dois primeiros captulos, fomos abordando os principais referenciais
que servem de apoio, na construo do desenvolvimento territorial rural. Por um lado, a
O
290
iniciativa da OCDE, na metade da dcada de 1990, de estabelecer alguns indicadores
territoriais que servissem para analisar de forma unificada o meio rural diverso dos seus
pases membros. Por outro lado, o modelo da Terceira Itlia, apoiado na identidade
territorial e na criao de novas institucionalidades e a literatura que gerou, sobre distritos
industriais, clusters, milieus innovateurs, arranjos produtivos, learning regions etc.
Alm desses dois j trabalhados, podemos apontar outros referenciais: a poltica de
desenvolvimento rural implementada na Unio Europia, especialmente o programa
LEADER
136
, o programa EZ/EC (Empowerment Zones and Enterprises Communities),
desenvolvido nos EUA, desde 1993
137
, e as iniciativas de desenvolvimento rural que se
vm conformando, em diversos pases da Amrica Latina (que veremos no prximo
captulo).
Em conjunto, o que podemos afirmar , na atualidade, a vocao global desses
modelos que partem de realidades escalarmente concretas, como um pas (a Itlia), uma
organizao supranacional (a Unio Europia), um conjunto de pases de um continente
(a Amrica Latina) ou o conjunto de pases espalhados por todo o mundo (OCDE), mas
que, por meio de instituies globais (como o Banco Mundial) se instituem como
modelos a serem seguidos, em mbitos territoriais diferentes.
Ao longo deste captulo, focalizamos a maneira com que a principal instituio
global encarregada de promover o desenvolvimento, o Banco Mundial, consegue ajustar
esses modelos s necessidades conjunturais do capitalismo e, uma vez reformulados,
imp-los em outras escalas. Dentro dessa dinmica mais geral, nosso foco ser o que
acontece no meio rural, ou seja, as implicaes que para o desenvolvimento rural tm as
estratgias do Banco Mundial. A terceira baliza do captulo o modo como tudo isso
atravessa o Brasil, isto , como desde a escala global se controla a poltica de
desenvolvimento do nosso fulcro territorial nesta pesquisa: o Brasil.
136
Em outro momento, apresentamos as linhas principais do programa LEADER e sua influncia para a
poltica de desenvolvimento rural brasileira (MONTENEGRO GMEZ, 2002, p. 160-166). Ricardo
Abramovay e Luiz Carlos Beduschi Filho, no seu trabalho Desafios para o desenvolvimento das regies
rurais (2004), tambm oferecem uma anlise desse programa (p. 48-55).
137
No mesmo trabalho, Abramovay e Beduschi Filho aprofundam essa experincia dos EUA (55-58).
291
4.1. A ingerncia do Banco Mundial no Brasil
A participao do Banco Mundial na dinmica socioeconmica brasileira se
espalha por setores, iniciativas e escalas muito diferentes. Atravs de seus emprstimos, o
Banco participa de projetos tanto pblicos como privados, dispersos por todas as regies
do pas.
No relatrio organizado, em 2005, pela Rede Brasil sobre Instituies Financeiras
Internacionais
138
, intitulado Carteira de projetos do Banco Mundial no Brasil (projetos em
andamento e projetos planejados) (2005), podemos comprovar a pluralidade setorial e
geogrfica da atuao do Banco, no pas. Nos Quadros 7 e 8, reproduzimos,
respectivamente, a lista dos projetos financiados pelo Banco Mundial em parceria com
entidades pblicas (62) e em parceria com o setor privado (9), projetos que estavam
aprovados e em andamento em 2005 e que nos permitem observar o grau de insero na
realidade socioeconmica brasileira.
138
A Rede Brasil sobre Instituies Financeiras Internacionais uma ONG formada por diversos
movimentos sociais brasileiros, sediada em Braslia, e que se dedica a oferecer informaes sobre o
funcionamento de instituies como o Banco Mundial, o FMI, o BID etc., no Brasil, no intuito de levar a
pblico acordos, emprstimos e outras formas de atuao dessas instituies, que normalmente no
gozam de muita transparncia e so de fundamental importncia para o pas.
292
Quadro 7. Lista dos projetos pblicos financiados pelo Banco Mundial, no Brasil (2005)
PROJETOS EM ANDAMENTO POR REAS DE ATUAO
Projetos de combate pobreza rural
Projeto De Alvio Pobreza No Meio Rural E Gesto De Recursos Naturais Paran 12 PCPR
Projeto De Combate Pobreza Rural II PCPD II (RN) PCPR
Projeto Comunidade Viva II (MA) PCPR
Projeto De Combate Pobreza Rural II Do Estado De Pernambuco Prorural II (PE) PCPR
Projeto De Credito Fundirio E Combate Pobreza Rural I PCPR
Projeto De Combate Pobreza Rural PCPR II (PI) PCPR
Projeto De Minorao Da Pobreza Rural Paraba Cooperar (PB) PCPR
II Projeto De Combate Pobreza Rural No Cear Projeto So Jos PCPR
II Projeto De Apoio s Comunidades Rurais Produzir BA PCPR
II Projeto De Combate Pobreza Rural Do Estado De Sergipe PCPR
Projetos de educao, sade e proteo social
Projeto Sade Bahia EDC. Sade e PS
Fundo de Fortalecimento da Escola III FUNDESCOLA III EDC. Sade e PS
Programa Bolsa Famlia EDC. Sade e PS
Programa Nacional de DST e AIDS III EDC. Sade e PS
Programa de Educao da Bahia (Fase 2) EDC. Sade e PS
Programa de Apoio Reforma Previdenciria dos Municpios PREVMunicipios EDC. Sade e os
Projeto de Vigilncia e Controle de Doenas VIGISUS II EDC. Sade e PS
Projeto Integrado de Desenvolvimento e Melhoria da Qualidade da Educao de Pernambuco EDC.
Sade e PS
Programa de Apoio reforma dos Sistemas Estaduais de Previdncia PARSEP EDC. Sade e PS
Fundo de Fortalecimento da Escola FUNDESCOLA II EDC. Sade e PS
Projeto Escola Novo milnio EDC. Sade e PS
Programa Sade da Famlia EDC. Sade e PS
Gesto de recursos hdricos
Projeto de Desenvolvimento Sustentvel de Recursos Hdricos para o Semi-rido Brasileiro
PROGUA Semi-rido GRH
Projeto de Gerenciamento de Recursos Hdricos da Bahia PGRH GRH
Programa de Gerenciamento e Integrao dos Recursos Hdricos do Estado do Cear PROGERIRH GRH
Projetos de meio ambiente, manejo do solo e recursos naturais
Projeto Regional de Desenvolvimento Sustentvel do Tocantins Meio Ambiente e RN
Projeto de Gesto de Recursos Naturais e Reduo da Pobreza - Microbacias II Meio Ambiente e RN
Projeto Comunidades Durveis no Amap Meio Ambiente e RN
Programa Estadual de Microbacias Hidrogrficas PEMH Meio Ambiente e RN
Programa Nacional do Meio Ambiente II - PNMA II Meio Ambiente e RN
Projeto de Desenvolvimento de Tecnologia Agrcola Prodetab Meio Ambiente e RN
Programa RS Rural
293
PROJETOS EM ANDAMENTO POR REAS DE ATUAO
Projetos de desenvolvimento urbano e saneamento
Projeto Prometrpole Desenv. Urbano e Saneamento
Programa de Modernizao do Setor de Saneamento II - CEF Desenv. Urbano e Saneamento
Projeto Integrado de Desenvolvimento Municipal de Betim Desenv. Urbano e Saneamento
Projeto de Gerenciamento da Poluio Costeira e Hdrica do Esprito Santo Desenv. Urbano e
Saneamento
Programa de Modernizao do Setor de Saneamento II Desenv. Urbano e Saneamento
Segundo Projeto de gua e Saneamento para a Populao de Baixa Renda PROSANEAR II Desenv.
Urbano e Saneamento
Infra-estrutura
Metrofor Trens Metropolitanos de Fortaleza Infra-Estrutura
Programa Rodovirio do Estado do Rio Grande do Sul Infra-Estrutura
Projeto de Recuperao e Descentralizao de Rodovias Federais Infra-Estrutura
Programa Estadual de Transporte PET (RJ) Infra-Estrutura
Projeto de Transportes Urbanos de Salvador Infra-Estrutura
Garantia Parcial de Crdito para o Gasoduto Bolvia-Brasil Infra-Estrutura
Programa Estadual de Gesto Rodoviria de Gois Infra-Estrutura
Projeto da Linha 4 do Metr de So Paulo Infra-Estrutura
Desenvolvimento financeiro e fiscal
Emprstimo de Assistncia Tcnica para o Crescimento Sustentvel e Eqitativo Desenv. Financeiro e
Fiscal
Projeto de Desenvolvimento de Microfinanas no Nordeste do Brasil CrediAmigo Desenv.
Financeiro e Fiscal
Programa de Fortalecimento Fiscal e Financeiro PROGER Desenv. Financeiro e Fiscal
Projeto de Assistncia Tcnica ao Setor Financeiro Desenv. Financeiro e Fiscal
Programa-piloto para a proteo das florestas tropicais do Brasil
Projeto Corredores Ecolgicos Prog. Especiais/Florestas
Projeto de Gesto dos Recursos Naturais da Vrzea (ProVrzea) Prog. Especiais/Florestas
Projeto Integrado de Proteo s Populaes e Terras Indgenas da Amaznia Legal PPTAL Prog.
Especiais /Florestas
Projeto de Apoio Gesto Sustentvel na Amaznia ProGesto Prog. Especiais/Florestas
Projeto das Reservas Extrativistas RESEX Prog. Especiais/Florestas
Subprograma de Poltica de Recursos Naturais SPRN Prog. Especiais/Florestas
Fundo para o meio ambiente mundial GEF
Projeto de proteo e uso sustentvel de recursos de biodiversidade no RJ Prog. Especiais/Meio
Ambiente
Projeto Sistema Aqfero Guarani Prog. Especiais / Meio Ambiente
Projeto de Preservao da Biodiversidade no Paran Prog. Especiais/Meio Ambiente
Projeto de reas Protegidas da Regio Amaznica Prog. Especiais/Meio Ambiente
Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica - PROCEL Prog. Especiais/Meio Ambiente
Projeto de Conservao e Utilizao Sustentvel da Diversidade Biolgica Brasileira PROBIO
Fonte. Rede Brasil sobre Instituies Financeiras Internacionais (2005). Disponvel em: <http://www.rbrasil.org.br/>.
294
Quadro 8. Lista dos projetos privados financiados pelo Banco Mundial, no Brasil (2005)
NOME DO PROJETO/EMPRESA SETOR
Laboratrio Fleury Sistema de Sade
Comgas Servios de Utilidade Pblica
TriBanco Finanas e Seguros
Amaggi Expanso Agricultura e Florestamento
TRG EXPANSION/Tecon Rio Grande Transporte e Armazenagem
Lojas Americanas S.A II Comrcio, Atacado e Varejo
Aracruz Corp. Papel
Embraer Produtos Industriais e de Consumo
GP Capital III Veculos Investimento Coletivo
Cosan S.A Indstria e Comrcio Agricultura e Florestamento
INCaF Brascan Energtica S.A
Outros (para projetos que no so de
investimento)/Desenvolvimento social e
ambiental
ABN AMRO REAL Financeiro e Seguros
Ipiranga II/Ipiranga Petroqumica S.S Qumico
RBSec/Rio Bravo Securitizadora S.A Financeiro e Seguros
Fonte. Rede Brasil sobre Instituies Financeiras Internacionais (2005). Disponvel em: <http://www.rbrasil.org.br/>.
Como podemos ver, os projetos em que se materializam os financiamentos do
Banco Mundial so muito diversos e abrangem reas de um leque muito amplo: pobreza
rural; educao; sade; infra-estrutura; meio ambiente; recursos hdricos; produtos
industriais; comrcio; agronegcio etc.
Em 2003, o relatrio elaborado pela mesma Rede Brasil sobre Instituies
Financeiras Internacionais apresentava um total de 160 projetos, j definidos por essa
diversidade toda (REDE BRASIL SOBRE INSTITUIES FINANCEIRAS
INTERNACIONAIS, 2003). Projetos na rea de infra-estrutura de transportes (Programa
Rodovirio do Estado do Rio Grande do Sul), da sade (Sistema Nacional de Vigilncia
em Sade VIGISUS), da energia (Garantia Parcial de Crdito para o Gasoduto
BolviaBrasil), da educao (Projeto de Reforma no Ensino Superior) , das finanas
(Banco Ita), da alimentao (Grupo Andr Maggi), do calado (Expanso das Alpargatas
So Paulo), da construo (Construtora Norberto Odebrecht), dos txteis (Coteminas
295
Textile), da indstria automotiva (Randon S.A. Implementos e Sistemas Automotivos), da
minerao (Desenvolvimento das MBR-Mineraes Brasileiras Reunidas), da agroqumica
(Fertilizantes Fosfatados S.A.), das telecomunicaes (Globo Cabo S.A), da pesquisa
(Projeto de Suporte Pesquisa Cientfica para a Amaznia), dos recursos hdricos
(Desenvolvimento Sustentvel de Recursos Hdricos para o Semirido Brasileiro
PROGUA) etc.
Naquele relatrio, encontrvamos projetos eminentemente pblicos (Programa
Sade da Famlia ou Projeto de Reservas IndgenasPPG) ou claramente privados
(Bahamas-Offshore ou Sadia-II). Projetos centrados na zona urbana (Projeto de
InfraEstrutura das reas de Baixa Renda da Regio Metropolitana de
RecifePROMETROPOLE) ou na zona rural (Financiamento Crdito Fundirio e
Combate Pobreza Rural). Projetos sediados na escala local (Transportes Urbanos de
Fortaleza), estadual (Projeto de Infraestrutura Rural em Tocantins), regional (Projeto de
Proteo da AmazniaGEF) ou nacional (Fundo de Fortalecimento da Escola-
FUNDESCOLA II).
O relatrio de 2003 rene dados detalhados sobre a natureza dos recursos
utilizados. Para os projetos em parceria com o setor pblico, o Banco contribuiu com
60% do total do projeto, sendo de 40% a contrapartida das instituies pblicas. No caso
do setor privado, o Banco apenas entrou com 49% dos recursos necessrios para os
projetos. A diviso dos quase 14 milhes de dlares, movimentados pelos 160 projetos de
2003, foi o seguinte: 57% destinados a projetos do setor pblico e 43% do setor privado.
Apesar dos emprstimos do Banco Mundial para o Brasil representarem s 0,4%
do PIB (o que significa menos de 4% do seu financiamento externo e um considervel
12% do investimento pblico), como afirma o prprio Banco Mundial (2003), no
documento Um Brasil mais justo, sustentvel e competitivo. Estratgia de Assistncia ao
Pas, 2004-2007, o impacto potencial da assistncia do Banco [...] pode ser
desproporcionalmente maior. Esse impacto vai depender essencialmente de como a
estratgia ser enfocada e do sucesso de seu efeito multiplicador sobre outros esforos
(BANCO MUNDIAL, 2003b, p. 11). E isso efetivamente o que acontece.
296
Com essa rede ampla, densa e diversificada de projetos, mas com um discreto
volume de inverso, se pensarmos a economia no seu conjunto, o Banco Mundial
consegue um controle sobre a dinmica socioeconmica do pas muito maior que o
volume de recursos com que efetivamente contribui, como um experto e poderoso
investidor. Todavia, antes de analisar as formas pelas quais o Banco Mundial se insere nas
instituies de um pas como o Brasil, vejamos, a seguir, um panorama breve da sua
organizao, o que nos dar uma idia melhor da sua capacidade e poder para conseguir
controlar com eficcia os rumos da poltica de desenvolvimento dos pases.
Sob o nome de Banco Mundial o que existe um conjunto de cinco instituies
denominado Grupo Banco Mundial que, como vemos no Quadro 9, tem a finalidade
conjunta de financiar o desenvolvimento, tanto atravs de apoio a iniciativas pblicas
como privadas, seja emprestando diretamente os recursos, seja garantindo a segurana dos
investimentos realizados.
O Brasil angaria recursos de trs dessas instituies do Grupo Banco Mundial: o
Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento - BIRD, a Corporao
Financeira Internacional - IFC e a Agncia Multilateral de Garantia de Investimentos -
MIGA. Por no estar na lista dos 81 pases mais pobres, no recebe financiamento da
Associao Internacional de Desenvolvimento AID, que oferece os emprstimos ao
menor custo
139
.
139
Os emprstimos da AID so 25% mais baratos que os da banca comercial; j os do BIRD, principal
financiador no caso brasileiro, tem um custo apenas um pouco abaixo (ZABALO, 2000, p. 3).
297
Quadro 9. Instituies que formam o Grupo Banco Mundial e seus objetivos
INSTITUIES DO
GRUPO BANCO
MUNDIAL
(Caractersticas principais)
OBJETIVOS
BANCO
INTERNACIONAL DE
RECONSTRUO E
DESENVOLVIMENTO
Criado em 1945
184 Membros
Emprstimos cumulativos: US$
407,4 bilhes
Emprstimos no exerccio
financeiro de 2005: US$ 13
bilhes para 118 novas operaes
em 37 pases.
O BIRD tem por objetivo reduzir a pobreza dos pases de renda
mdia e solventes mais pobres, promovendo o desenvolvimento
sustentvel por meio de emprstimos, garantias e servios (no-
financeiros) de anlises e assessoramento. A renda que o BIRD
vem gerando ao longo dos anos tem-lhe permitido financiar
vrias atividades de desenvolvimento e assegurar sua solidez
financeira, o que lhe permite captar recursos a baixo custo em
mercados de capital e oferecer a seus clientes boas condies de
obteno de emprstimo. A Diretoria do BIRD, com 24
membros, composta de 5 Diretores Executivos indicados e 19
eleitos, que representam seus 184 pases membros.
ASSOCIAO
INTERNACIONAL DE
DESENVOLVIMENTO
Criada em 1960
165 Membros
Emprstimos cumulativos: US$
161 bilhes
Compromissos para o exerccio
financeiro de 2005: US$ 8,7
bilhes para 160 novas operaes
em 66 pases.
As contribuies AID permitem ao Banco Mundial
proporcionar aproximadamente de US$ 8 a US$ 9 bilhes por
ano em financiamento concessionrio aos 81 pases mais pobres
do mundo (que abrigam 2,6 bilhes habitantes). Os crditos sem
juros e subsdios da AID so vitais, porque esses pases tm
pouca ou nenhuma capacidade de conseguir emprstimos nos
termos do mercado. Na maior parte desses pases, a grande
maioria das pessoas vive com menos de US$ 2 por dia. Os
recursos da AID ajudam a apoiar as estratgias de reduo de
pobreza dirigidas pelo pas em importantes reas das polticas,
como o aumento da produtividade, fornecimento de governana
responsvel, melhoria do clima de investimento privado e a
melhoria do acesso educao e sade para as pessoas de baixa
renda.
CORPORAO
FINANCEIRA
INTERNACIONAL
Criada em 1956
178 Membros
Carteira de compromissos: US$
24,6 bilhes (inclui $5,3 bilhes
em emprstimos consorciados)
Compromissos para o exerccio
financeiro de 2005: US$ 5,4
bilhes para 236 projetos em 67
pases.
A IFC promove desenvolvimento econmico por intermdio do
setor privado. Trabalhando com parceiros comerciais, investe em
empresas privadas sustentveis dos pases em desenvolvimento
sem exigncia de aval dos governos. A IFC oferece a seus
clientes: capital, emprstimos de longo prazo, produtos para a
gesto estruturada de finanas e risco e servios de
assessoramento. A IFC procura beneficiar empresas em regies e
pases que tenham acesso limitado ao capital. Ela oferece
financiamento em mercados considerados de demasiado risco
por investidores comerciais na ausncia da participao da IFC e
agrega valor aos projetos que financia por meio de sua aptido
nas reas de governana corporativa, ambiental e social.
298
INSTITUIES DO
GRUPO BANCO
MUNDIAL
(Caractersticas principais)
OBJETIVOS
AGNCIA
MULTILATERAL DE
GARANTIA DE
INVESTIMENTOS
Criado em 1988
165 Membros
Emisso de Garantias
Cumulativas*: US$ 14,7 bilhes
Garantias emitidas para o
exerccio financeiro de 2005: US$
1,2 bilho
*Os montantes incluem fundos
alavancados por meio do
Programa de Subscrio
Cooperativa.
As preocupaes com ambientes de investimento e percepes
de risco poltico geralmente inibem os investimentos estrangeiros
diretos principal condutor de crescimento econmico em
pases em desenvolvimento. A MIGA soluciona essas
preocupaes ao proporcionar seguro de risco poltico
(garantias), oferecendo aos investidores uma proteo contra
riscos no-comerciais como expropriao, inconversibilidade,
quebra de contrato, guerra e distrbios civis. Alm disso, a
MIGA presta assistncia tcnica e servios de consultoria com a
finalidade de ajudar os pases a atrair e manter o investimento
estrangeiro e a divulgar informaes a respeito de oportunidades
de investimento para o empresariado internacional.
CENTRO
INTERNACIONAL PARA
ARBITRAGEM DE
DISPUTAS SOBRE
INVESTIMENTOS
Criado em 1966
142 Membros
Total de casos registrados: 184
Casos registrados no exerccio
financeiro de 2005: 25
O CIADI ajuda a incentivar o investimento estrangeiro
oferecendo mecanismos internacionais de conciliao e arbitragem
de controvrsias relativas a investimentos, contribuindo assim para
promover uma atmosfera de confiana mtua entre os Estados e
os investidores estrangeiros. Muitos acordos internacionais sobre
investimento referem-se aos mecanismos de arbitragem do CIADI.
O CIADI tambm realiza pesquisas e publica atividades nas reas de
leis de arbitragem e leis de investimento estrangeiro.
Fonte. Banco Mundial (2005).
Se, no momento de criao do Banco, nos anos 1940, suas funes se limitavam a
subministrar capitais para os pases em dificuldades, pouco a pouco foi se inserindo na
poltica de desenvolvimento, j que a falta de capital se entendia como a maior carncia
dos pases pobres. Depois de finais dos anos 1980, conforme mostra o quadro anterior,
podemos observar que, alm da funo de banco e de promotor do desenvolvimento, o
Grupo se abre tambm para funes de arbitragem e de segurana do mercado financeiro,
colocando seu saber fazer e seu saber/poder ao servio de um ambiente financeiro
seguro, para dinamizar os negcios e impedir que mudanas polticas num pas possam
afetar os investidores.
299
A criao das duas ltimas entidades [CIADI e MIGA] deixa claro a
misso do grupo: atrair e, sobretudo, garantir os investimentos externos
privados contra os prejuzos causados por catstrofes e conflitos. No
campo das relaes internacionais, o Banco age como rbitro da disputa
entre o capital estrangeiro e os seus anfitries. (MARTINS, M. D., 2003)
O Grupo, portanto, vai adotando cada vez mais funes de controle em mbitos
que lhe eram alheios, e vai fortalecendo sem ambages linhas de ao que veladamente j
exercia. Em suma, a estratgia de avanar no controle poltico e administrativo vai-se
conformando como uma tendncia explcita para o Banco Mundial. De volta ao Brasil, a
seguir, vemos como se produz essa articulao do Banco, para tentar controlar os rumos
poltico-administrativos do pas.
O Informe RB n 16 de 2004 da Rede Brasil sobre Instituies Financeiras
Internacionais (2004) menciona o exemplo de um emprstimo de assistncia tcnica para
o Brasil, Primeiro emprstimo programtico de ajuste para o crescimento eqitativo e
sustentvel, aprovado pelo Banco, em fevereiro de 2004, evidenciando como se d a
penetrao do Banco, na administrao do pas, por meio de atividades de assistncia
tcnica e criando e dirigindo redes gerenciais (REDE BRASIL SOBRE
INSTITUIES FINANCEIRAS INTERNACIONAIS, 2004, p. 1).
Nesse caso, trata-se de um emprstimo no valor de US$ 505 milhes, assinado
entre o Banco Mundial e o governo brasileiro, destinado a equilibrar as reservas
internacionais do Brasil. Associado a esse emprstimo, como contraprestao, o governo
comprometeu-se com a realizao de uma srie de reformas, em campos to variados,
como (REDE BRASIL SOBRE INSTITUIES FINANCEIRAS
INTERNACIONAIS, 2004, p. 1-2):
Polticas de transporte (ferrovirio, rodovirio e multimodal).
Poltica de PPP (parcerias pblico-privado).
Nova lei de falncias.
Sistema financeiro.
Privatizao dos ltimos bancos estaduais.
Fundos de penso, Instituto de Resseguros do Brasil (IRB).
300
Poltica antitruste, federalizao do ICMS.
Poltica de crdito (o BM deseja combater polticas de crdito pblico para
habitao e agricultura).
Cooperativas de crdito, com impactos sobre programas como o Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF).
Poltica de inovao tecnolgica.
Programas do BNDES-BNDESPAR, da FINEP e do SEBRAE.
Poltica de propriedade intelectual.
Implementao de mecanismos de mercado para comercializao de licenas de
emisso de gases, sob o Protocolo de Kyoto.
Revogao de direitos trabalhistas (flexibilizao do mercado de trabalho,
incluindo o esvaziamento da autoridade da justia trabalhista).
Reforma do sistema judicial, para eliminar ineficincias na proteo de
tribunais a contratos, derivadas de incertezas sobre os fundamentos de
decises judiciais.
Poltica comercial, inclusive apoio a reformas conducentes criao da ALCA.
Como se afirma, no informe:
Tudo isto, e muito mais, est abrangido no Documento de Programa
(DP) do emprstimo principal. At que o Banco Mundial fez um timo
negcio: com relativamente poucos recursos para reforar as reservas
internacionais do Brasil, obteve do governo grandes compromissos para
a implementao de reformas abrangentes, que incidiro (ou esto
incidindo) sobre inmeras e importantes polticas pblicas do pas, sem
que a sociedade tenha discutido apropriadamente o mrito de todas elas.
(REDE BRASIL SOBRE INSTITUIES FINANCEIRAS
INTERNACIONAIS, 2004, p. 2)
Correlacionado a esse primeiro emprstimo, o Banco Mundial aprovou ainda
outro, denominado Emprstimo de Assistncia Tcnica (EAT), com um valor de US$
12 milhes, para gastos efetivos nos ministrios que se concretizam na montagem e
301
custeio do funcionamento de redes gerenciais de consultores e tcnicos, que trabalharo
dentro dos ministrios do governo brasileiro, enquanto so teleguiados e pagos com
recursos do Banco Mundial (REDE BRASIL SOBRE INSTITUIES
FINANCEIRAS INTERNACIONAIS, 2004, p. 2). Dessa forma, mediante esse segundo
emprstimo, o Banco se assegura da implementao eficaz das reformas que obteve como
contrapartida do primeiro.
Nas concluses do informe, denuncia-se que, com esses US$ 12 milhes, a
penetrao do Banco na mquina administrativa brasileira tem a possibilidade de ser
muito eficaz e prolongada, o que significa,
um poder enorme para o Banco Mundial e um empobrecimento do
debate pblico sobre os detalhes das reformas implementadas, que
deveriam envolver, por exemplo, a formulao de termos de referncia
e critrios de avaliao negociados amplamente com grupos sociais,
inclusive assegurando uma participao pblica e plural, que refletisse a
diversidade de interesses e pontos de vista presentes na sociedade [...] O
toma-l-d-c que est em jogo no justo: alguns recursos so
oferecidos pelos bancos multilaterais para equilibrar as contas do Estado
sob um modelo de poltica macroeconmica que alimenta sempre mais a
dvida, sendo isto usado para que os mesmos bancos multilaterais (em
prol de que interesses?) montem, nas entranhas dos ministrios e das
agncias regulatrias, as redes de administradores que respondem com
mais efetividade aos desideratos formulados por tcnicos dos bancos e
no s aspiraes dos trabalhadores e consumidores brasileiros. (REDE
BRASIL SOBRE INSTITUIES FINANCEIRAS
INTERNACIONAIS, 2004, p. 4)
A capacidade do Banco Mundial, desde uma escala global, de participar e
direcionar as aes de governo em outras escalas, como a nacional, a estadual e a local,
revela-se decisiva e extraordinariamente ampla
140
. A partir desse exemplo concreto, fica
140
Outro exemplo relevante de como o Banco Mundial pressiona para reconduzir as aes de governo de
pases, como o Brasil, ns o encontramos no documento Brasil. Justo, competitivo, sustentvel.
Contribuies para debate, elaborado pelo Banco, em 2002, no contexto de incertezas econmicas pr-
eleies presidenciais de outubro de 2002 (BANCO MUNDIAL, 2002b, p. V). Este documento aglutina
uma srie de reflexes sobre a situao do Brasil e as polticas pblicas que os governos federal e
estaduais, escolhidos em outubro de 2002, poderiam adotar. Mas, nesse caso, as palavras valem mais do
que qualquer imagem: Este volume contm a Viso Geral de um conjunto de textos sobre polticas
pblicas setoriais preparados pelo Departamento do Brasil do Banco Mundial durante 2002 como uma
302
mais evidente a dupla, e aparentemente contraditria, estratgia das instituies
financeiras e comerciais internacionais, como o Banco Mundial: liberalizao e
intervencionismo.
Por um lado, as reformas sugeridas pelo Banco se dirigem a uma linha de
liberalizao e flexibilizao dos diferentes mercados (de capitais, de trabalho, comrcio
etc.), em que a interveno do Estado na economia via regulaes e aes contracclicas
diminua e se limite a aes concretas e marginais.
Por outro lado, existe um forte intervencionismo nas aes e rumos das
instituies financeiras e comerciais internacionais sobre os governos nacionais. Como
afirma Michel Chossudovsky, no seu livro intitulado A globalizao da pobreza. Impactos
das reformas do FMI e do Banco Mundial (1999), [...] no um sistema de livre
mercado: embora sustentado por um discurso neoliberal, o chamado programa de ajuste
estrutural patrocinado pelas instituies de Bretton Woods constitui um novo esquema
intervencionista (p. 11, grifos do autor).
Por meio da manipulao das foras de mercado, o FMI, o Banco Mundial e a
Organizao Mundial do Comrcio se constituem na burocracia reguladora do sistema
capitalista mundial, que aproveita a desregulao financeira e a fragilidade
macroeconmica dos pases pobres para imiscuir-se na gerncia do pas, atravs dos
programas de ajuste estrutural, por exemplo.
[...] a sede do poder poltico no se encontra nas instituies financeiras
internacionais (IFIs) e seus principais acionistas (isto , os governos dos
pases ricos). O FMI, o Banco Mundial e a Organizao Mundial do
Comrcio (OMC) so estruturas administrativas, so rgos reguladores
operando dentro de um sistema capitalista e respondendo a interesses
econmicos e financeiros dominantes. (CHOSSUDOVSKY, 1999, p. 12,
grifos do autor)

contribuio ao debate sobre as polticas pblicas a serem definidas pelos novos governos federal e
estaduais a serem eleitos em outubro de 2002 (BANCO MUNDIAL, 2002b, p. V).
303
Esse intervencionismo de que Chossudovsky nos fala se materializa, como j
vimos no informe da Rede Brasil, no gerenciamento teledirigido atravs de quadros
formados no interior da mquina administrativa do prprio pas, mas tambm na
possibilidade de impor condies e contraprestaes mais onerosas, no plano do controle
em virtude da debilidade negociadora do pas, diante da elevada e continuamente
alimentada dvida externa.
A espiral ascendente de dvida externa se renova uma e outra vez em virtude de
uma engenharia financeira que privilegia apenas o pagamento dos juros atravs de novos
emprstimos, afastando assim a possibilidade de reembolso do principal. Nessa situao,
abre-se o flanco para a penetrao dessa burocracia global que avana oferecendo
emprstimos condicionados realizao de reformas estruturais ou, em caso da no
aceitao ou no cumprimento das condies, deixa o pas numa lista negra que o afasta
da possibilidade de reescalonar suas dvidas, conseguir novos emprstimos para o
desenvolvimento, aceder ajuda internacional etc.
Com tudo isso, o que se percebe no o desaparecimento da escala nacional, mas
sim a limitao e subordinao de suas funes. O Estado nacional, em certos mbitos,
converte-se em executor de polticas que se decidem em outra escala diferente, geralmente
a escala global, como estamos retratando. Chossudovsky categrico:
[o] Banco Mundial est presente em muitos ministrios: as reformas na
sade, educao, indstria, agricultura, transporte, meio ambiente, esto
sob sua jurisdio. Alm disso, desde o final dos anos 80, ele
supervisiona a privatizao de empresas estatais, a estrutura do
investimento pblico e a composio dos gastos pblicos
(CHOSSUDOVSKY, 1999, p. 46)
Especificamente para o caso brasileiro, Chossudovsky afirma que, nos anos 1990,
o mais importante no era cobrar a dvida, mas sim manter o pas endividado, para
assegurar que a reestruturao do Estado fosse dirigida em funo dos interesses dos
credores internacionais, aproveitando da pilhagem dos recursos naturais e do meio
304
ambiente, da consolidao da economia de exportao baseada na mo-de-obra barata e
da aquisio das empresas estatais mais lucrativas pelo capital estrangeiro (1999, p. 171).
Alm dos benefcios que os credores conseguem, mediante a manuteno
assegurada de um fluxo contnuo de pagamentos por uma dvida que se retroalimenta,
outro grupo, muitas vezes coincidente, de beneficirios finais dos emprstimos do Banco
Mundial so as empresas dos pases desenvolvidos. Segundo Zabalo (2000),
[...] 56% dos desembolsos realizados pelo Banco Mundial at 1999
recaram em pases distintos daquele que recebeu o emprstimo, e a
maioria (85%) foi parar nas empresas de pases que no podem receber
emprstimos do Banco Mundial, ou seja ricos. De fato, a lista est
encabeada por EUA, Japo, Alemanha, Reino Unido, Frana e Itlia (p.
4, traduo nossa).
Bens do Estado privatizados em troca de dvida, custos de trabalho reduzidos em
virtude da desindexao dos salrios e da demisso de trabalhadores, [a] pobreza no foi
apenas o resultado das reformas, ela foi tambm uma condio explicita do acordo com
o FMI (CHOSSUDOVSKY, 1999, p. 171, grifos de autor).
A pobreza existente e essa pobreza criada acabam legitimando ainda mais o papel
que se arroga o Banco Mundial, em pases como o Brasil: o de parceiro capaz, eficiente e
com recursos para mudar essa situao. Nas palavras do prprio Banco: o papel do
Grupo do Banco Mundial seria apoiar as principais reformas de polticas e investimentos
inovadores e eficientes, com o objetivo de aumentar o bem-estar dos brasileiros, em
particular dos pobres (BANCO MUNDIAL, 2003b, p. 11).
No documento Desenvolvimento e reduo de pobreza. Reflexo e perspectiva,
preparado pelo Banco Mundial, em 2004, destaca-se que esse foco no combate pobreza
surge a partir dos anos 1990, depois de uma srie de mudanas no mercado de idias do
desenvolvimento (BANCO MUNDIAL, 2004, p. 3). Atrs dessa banal eleio que
leva o Banco Mundial a combater a pobreza, h uma estratgia para revigorar sua
legitimidade, j que, em funo das pssimas conseqncias sociais dos programas de
ajuste estrutural, sua atuao estaria sendo alvo de crticas contundentes e generalizadas.
305
Como se aponta no trabalho El Banco Mundial: origen, funciones, mecanismos de
funcionamiento y polticas de desarrollo, de Irene Maestro Yarza (2001, p. 6-12), o Banco
Mundial teve que ir mudando seu entendimento sobre o que concebia por
desenvolvimento, podendo-se diferenciar quatro etapas: a) 1944-1970, necessidades de
capitalizao rpida; b) anos 1970, satisfao das necessidades sociais bsicas; c) anos
1980, ajuste estrutural; d) anos 1990, nfase sobre o tema da pobreza.
Ao longo dessa dcada de 1990, o combate pobreza vai aglutinando a ao de
diversas instituies internacionais, at que, em setembro de 2000, na Cimeira do Milnio
das Naes, os 189 pases membros das Naes Unidas acordaram uma srie de metas e
objetivos mensurveis e com prazos para combater a pobreza, a fome, as doenas, o
analfabetismo, a degradao do meio ambiente e a discriminao contra a mulher, e criar
uma associao mundial para o desenvolvimento (PNUD, 2003). Esse acordo, hoje
conhecido como Metas de Desenvolvimento do Milnio, reafirma alguns objetivos que as
Naes Unidas vinham propondo, desde os anos 1990, e agrupa em torno desses alvos
associados pobreza no s os pases membros das Naes Unidas, mas tambm outras
organizaes internacionais, como FMI, OCDE, as diversas agncias das Naes Unidas,
sua Assemblia Geral e o prprio Banco Mundial
141
.
Com maior ou menor, mais autntica ou mais simulada dedicao, esse conjunto
de instituies assumem as Metas do Milnio (ver Quadro 10), na hora de promover sua
ajuda para o desenvolvimento. A pobreza, portanto, passa a formar parte obrigatria,
no mnimo formalmente, da agenda dos organismos internacionais e de seus convnios
com os pases pobres.
Nesse sentido, os objetivos dos recursos emprestados pelo Banco Mundial ao
Brasil, segundo o estabelecido no documento Um Brasil mais justo, sustentvel e
competitivo. Estratgia de Assistncia ao Pas, 2004-2007, elaborado em 2003, estariam
em concordncia com o Plano Plurianual estabelecido pelo governo brasileiro para 2004-2007 e
este com as Metas de Desenvolvimento do Milnio (BANCO MUNDIAL, 2003b, p. 12).
141
Apesar do respaldo formal, o Banco Mundial aponta algumas crticas sobre a forma com que podem
ser alcanadas essas metas e, sobretudo, quanto aos tempos em que deveriam ser atingidos. Enquanto a
ONU estabelece 2015 como ano para cumprir com as metas, o Banco Mundial fixa o ano 2050 para
garantir um desenvolvimento mais duradouro (GODOY, 2004).
306
Quadro 10. Metas de Desenvolvimento do Milnio
METAS DO MILNIO OBJETIVO QUANTIFICVEL
Erradicar a extrema pobreza e a fome. Reduzir pela metade, at 2015, o
nmero de pessoas em condies de
extrema pobreza e a proporo daqueles
que sofrem de fome.
Conseguir educao bsica universal. Assegurar at 2015 que todas as crianas
possam completar a educao
fundamental.
Promover a igualdade de gnero e o
empoderamento da mulher.
Eliminar a disparidade de gnero no
ensino bsico e mdio at 2005 e em
todos os nveis de educao at 2015.
Reduzir a mortalidade infantil. Reduzir em dois teros a mortalidade de
crianas menores de cinco anos at
2015.
Melhorar a sade materna. Reduzir em trs quartos a taxa de
mortalidade materna at 2015.
Combater o HIV/AIDS, a malria e outras
doenas.
Deter a disseminao de HIV/AIDS,
malria e outras doenas graves e
comear a reverter essa disseminao at
2015.
Assegurar a sustentabilidade ambiental. Reduzir pela metade a proporo de
pessoas sem acesso sustentvel a gua
potvel at 2015.
Desenvolver uma parceria global para o
crescimento.
Desenvolver um sistema comercial e
financeiro aberto, baseado em normas,
previsvel e no-discriminatrio.
Fonte. Banco Mundial (2005a).
Com essa nfase na pobreza, que os organismos devem mostrar, comea a
elaborar-se e implementar-se, tanto no Brasil como em outros pases, um leque amplo de
polticas e orientaes para combater a pobreza, especialmente, a pobreza rural, j que,
segundo os dados levantados, vai ser no meio rural, com um estilo mais distante do
padro urbano que serve como ideal de desenvolvimento, que a pobreza se concentra.
307
4.2. A poltica rural do Banco Mundial: panorama a partir do caso brasileiro
Como vimos no Captulo 1, o relatrio do Banco Mundial n 11783-BR, de 1994,
intitulado Brazil: the management of agriculture, rural development and natural resources,
o qual vai marcar a pauta das polticas de desenvolvimento rural, durante o governo de
Fernando Henrique Cardoso, j enfatiza a questo do alvio da pobreza rural como um
dos objetivos fundamentais dessas polticas e coloca essa questo como uma das funes
(reduzidas) que o Estado deve assumir.
Essa nfase no combate pobreza rural dos anos 1990 se materializa em
dezembro de 2001, na apresentao do relatrio n 21790-BR, feito pelo Banco Mundial e
intitulado Combate pobreza rural no Brasil: uma estratgia integrada, onde, a partir de
um estudo detalhado da pobreza na regio Nordeste e Sudeste [sic], prope-se uma
estrutura estratgica em cinco vias que engloba um conjunto de polticas integradas
visando ajudar efetivamente a reduzir a pobreza rural no Brasil (BANCO MUNDIAL,
2001, p. I). No documento O Banco Mundial no Brasil, uma parceria de resultados
(BANCO MUNDIAL, 2005, p. 13-14) encontramos um resumo dessa estratgia:
1. Intensificao agrcola do setor de pequenas propriedades rurais: reforma
agrria e dos mercados financeiros, para desenvolver pequenas propriedades
rurais viveis, que trabalhem em tempo integral na produo de subsistncia e
com objetivo comercial.
2. Dinamizao do setor agrcola: aumento da oferta de emprego, por meio da
expanso eficiente e dirigida ao mercado das reas irrigadas do Nordeste.
3. Estmulo ao crescimento do setor rural no-agrcola: aumento da oferta de
emprego rural nos setores de servios e de processamento de alimentos,
embora essa abordagem talvez no seja vivel para a maioria da populao
pobre rural que vive em reas distantes.
4. Estmulo insero de jovens no mercado: oferta de treinamento e educao
aos jovens que vivem nas reas rurais pobres, com o objetivo de aumentar o
seu potencial de ganhos fora do setor agrcola.
308
5. Oferta de uma rede de segurana social para as pessoas "aprisionadas" na
pobreza: concesso de aposentadoria para as pessoas idosas que vivem em
reas distantes, sem futuro vivel na agricultura, alm da subsistncia.
Por trs dessa retrica carregada de autoconfiana do discurso do Banco Mundial,
uma retrica que, conforme percebemos, no Captulo 2, disfara 50 anos de fracassos,
quais seriam os interesses e as necessidades que levariam o Banco Mundial a rever sua
estratgia orientada para o meio rural, priorizando o alvio ou combate pobreza?
Imaginamos que as motivaes so mltiplas, porm queremos destacar uma das
mais relevantes: a situao insustentvel provocada pelos programas de ajuste estrutural
dos anos 80 e que soma, nos anos 1990, o paradoxal sobrenome de rosto humano.
Programas de ajuste estrutural com rosto humano que tentam paliar ou no mnimo aliviar
o avano da pobreza exacerbado pelos cortes nas polticas sociais realizados pelos pases
ajustados. Recortes para muitos e medidas paliativas s para aqueles extremamente
pobres.
Joo Mrcio Mendes Pereira, no seu texto intitulado A poltica agrria
contempornea do Banco Mundial: objetivos, lgica e linhas de ao (2005c), ajuda-nos a
pensar na mudana na estratgia do Banco Mundial, nos anos 1990, no meio rural, depois
de abandonar o tema agrrio nos anos 1980, em funo da total prioridade concedida
aos programas de ajuste macroeconmico e renegociao da dvida externa dos pases
latino-americanos (p. 1). Ele aponta para cinco razes (p. 1-2):
1. A oportunidade de despolitizar o tratamento do problema agrrio existente em
grande parte dos pases do Sul, uma vez que o fim da Guerra Fria, na sua viso,
teria enfraquecido a vinculao entre a luta pela Reforma Agrria e um iderio
de transformao social mais abrangente.
2. A necessidade de liberalizar os mercados fundirios, eliminando as barreiras
legais livre compra e venda e ao arrendamento de terras, como parte dos
programas de ajuste estrutural.
309
3. A necessidade de dar resposta aos conflitos agrrios e, em alguns casos, a aes
de movimentos sociais pr-Reforma Agrria, com o objetivo de garantir a
segurana e a estabilidade poltica do capital.
4. A necessidade de criar programas e projetos sociais no campo, para compensar
seletivamente o impacto regressivo das polticas de ajuste estrutural sobre
parcelas do campesinato.
5. A necessidade de hegemonizar o processo de mercantilizao das terras rurais,
nas sociedades do antigo bloco sovitico, de modo a acelerar e consolidar sua
transio ao capitalismo financeirizado.
Incorporao mais profunda do meio rural dinmica capitalista e controle social
instrumentalizado, por meio de estratgias mais sutis, mas no menos efetivas e
imperativas, esses so os estratagemas que o Banco Mundial articula por meio de um
discurso aparentemente neutro, tcnico.
Fora dessa mscara, as orientaes do Banco Mundial desde a escala global,
materializadas nacionalmente e localmente pelos governos que assessora (e controla),
servem concretamente: a) para combater pela via da despolitizao os movimentos sociais
radicais que surgem no mbito da luta pela terra (para que lutar, se existe uma poltica de
desenvolvimento que vai melhorar sua situao?); b) para salvaguardar e expandir a lgica
da acumulao do capital; e c) para paliar os prejuzos provocados pelo funcionamento
normal do capitalismo (ciclicamente em crise e baseado nas desigualdades).
Pereira (2005c) identifica oito linhas, nas quais o programa do Banco Mundial
para o meio rural se concretiza (p. 2-3):
1. Arrendamento de terras. Prioridade para o Banco Mundial, depois dos
problemas enfrentados pela reforma agrria de mercado em alguns pases
(entre eles Brasil). A remoo de obstculos legais para o arrendamento serve
principalmente para aumentar a terra produtiva, diminuindo os custos das
empresas agroindustriais, sem contribuir para o acesso terra do pequeno
produtor.
310
2. Compra e venda de terras. Que permita que a terra se concentre naqueles
produtores supostamente mais eficientes ou, pelo menos, como mais meios
econmicos.
3. Titulao privada. Com a regularizao de terras, busca-se dar maiores
seguranas aos investimentos nessa rea, no entanto, de novo, a titularidade
legal no significa melhor acesso a crditos, por parte dos pequenos
proprietrios.
4. Mudana da legislao agrria e criao de novo aparato administrativo,
permitindo e assegurando a livre transao da terra, dando maior poder aos
municpios, mas se omitindo, no caso, to comum em alguns pases, terras
apropriadas ilegalmente.
5. Controle dos conflitos agrrios. Favorecendo um clima tranqilo para os
investimentos no meio rural, mas sem se referir s violncias que sofrem os
trabalhadores, na expanso da propriedade privada da terra.
6. Tributao da propriedade rural. Defendendo a municipalizao de tributao,
porm sem apoiar a tributao progressiva para reprimir a especulao
fundiria.
7. Descoletivizao e privatizao de terras. Com vistas a incorporar o Leste
Europeu e a ex-Unio Sovitica lgica da propriedade privada.
8. Reforma Agrria assistida pelo mercado. Apoio a programas de
financiamento de compra de terras por camponeses sem-terra, eliminando a
compulsibilidade da Reforma Agrria tradicional. Alm da mercantilizao de
direitos sociais fundamentais, essa linha de ao aponta para a reduo das
funes do Estado, sem uma contrapartida eficiente de acesso terra para
quem no tem
142
.
142
Para uma anlise profunda sobre os modelos de reforma agrria e o posicionamento do Banco
Mundial, na poltica agrria em geral, ver Pereira (2004, 2005c), Barros, Sauer e Schwartzman, (2003),
Sauer (2001), Vigna e Sauer (2001) e M. D. Martins (2004)
311
A atuao do Banco Mundial no meio rural avana no mesmo sentido que as
entidades que formam o grupo e atuam, no contexto internacional: assegurando um
clima tranqilo para os investimentos, oferecendo garantias para os investidores e
promovendo as reformas necessrias para que um grupo pequeno de produtores
familiares capitalizados e tecnificados, junto grande propriedade modernizada, consiga
integrar o meio rural dinmica de acumulao acelerada do capital. Enquanto isso, para
os setores de pequenos produtores descapitalizados e para os sem-terra, apenas medidas
compensatrias (VIGNA; SAUER, 2001, p. 169).
Como vemos, na escala global, o Banco Mundial encabea o tipo de
desenvolvimento que viemos desconstruindo, desde o incio deste trabalho. Esse
desenvolvimento, baseado sempre no crescimento econmico, que se consolida como um
promotor avantajado da lgica capitalista at hoje e que mascara, sob a imagem de uma
ajuda quase altrusta, um intervencionismo frreo; esse desenvolvimento acompanha
indissoluvelmente a histria, o discurso e a prtica do Banco Mundial.
O Banco Mundial, portanto, como paladino do desenvolvimento econmico
capitalista, restringe as vias possveis para o desenvolvimento, fazendo-as convergir para
um padro homogneo, baseado na ordem do capital. Qualquer possibilidade de pensar o
desenvolvimento de forma alternativa enfrenta um poderoso adversrio, possuidor de
largos recursos, e que comanda uma imensa mquina de produo de saber, representada
em todos os nveis de deciso.
Como afirma Pereira (2005a):
O Banco Mundial hoje o principal organismo internacional no mbito
da elaborao de polticas voltadas ao espao agrrio. Ocupando uma
posio de vanguarda, exerce enorme gravitao e influncia na
formulao de polticas adotadas por governos nacionais e subnacionais.
Sua ascendncia intelectual lastreada pelo suporte financeiro, mas de
modo algum a ele restrita no apenas se resume a propor programas e
projetos especficos: vai alm, atingindo as prprias categorias de
pensamento que estruturam os termos do debate poltico e lhe conferem
inteligibilidade.
312
Essa apropriao que o Banco Mundial exerce sobre o desenvolvimento em geral e
sobre o desenvolvimento rural, em particular, chega tambm ao desenvolvimento
territorial rural. Apesar de este no fazer parte explicitamente da proposta programtica
do Banco Mundial e de sua urea de proposta alternativa, trata-se de um enfoque
formatado nos moldes rgidos impostos pelo Banco Mundial.
As continuidades que apresenta com as idias essenciais do desenvolvimento
capitalista e o tipo de instituies que o apadrinham rebatem por si mesmas qualquer
declarao ou inteno de mudana nos padres do desenvolvimento para o meio rural.
As linhas de ao que o Banco promove, como a Reforma Agrria de mercado, a
consolidao de um regime jurdico e fundirio apropriado para o capital, o alvio da
pobreza etc., acabam se inserindo sem conflito na proposta do desenvolvimento territorial
rural, implementada por outras instituies, em outras escalas.
Em resumo, o que podemos perceber que o Banco Mundial assegura o comando
na escala global, atravs de mecanismos trans-escalares diversos. Num tempo de
mitificao da globalizao, o Banco Mundial representa o papel de porta-voz global do
desenvolvimento. Ao mesmo tempo, como os documentos que publica mostram, tem
uma preocupao marqueteira, por exibir sua influncia na escala local
143
. No entanto, em
nenhum momento abre mo da possibilidade de utilizar a escala nacional como
plataforma privilegiada, a partir da qual pode direcionar suas propostas, apesar de insistir
na necessidade de mudar os papis do Estado.
Essa abrangncia trans- e multi-escalar do Banco Mundial, quanto temtica do
desenvolvimento rural, uma constante que encontramos, ao longo da nossa anlise das
escalas restantes, abordadas nos Captulos 5, 6 e 7. Entretanto, ser na escala regional, na
Amrica Latina, onde seus mecanismos de controle vo ser mais estreitos. Precisamente,
na escala em que a elaborao terico-metodolgica e as propostas de implementao do
desenvolvimento territorial rural tm sua origem.
143
O site do Banco Mundial est repleto dessa pretensa vocao local do Banco, atravs de exemplos de
sucesso prontos para sair na foto. Para citar apenas o caso brasileiro, pode ser consultado O Banco
Mundial no Brasil, uma parceria de resultados (BANCO MUNDIAL, 2005).
CAP. 5. ESCALA REGIONAL: A ESPECIF ICIDADE DA PROPOSTA ...
313
CAPTULO 5
ESCALA REGIONAL: A ESPECIFICIDADE
DA PROPOSTA LATINO-AMERICANA
anlise do desenvolvimento territorial rural que estamos levando a cabo,
neste trabalho, revela-nos tratar-se de um enfoque que continua atrelado
essncia do desenvolvimento capitalista: deificao do crescimento, f
na capacidade organizativa do mercado, sublimao da concorrncia,
construdo de cima para abaixo etc. No entanto, apesar dessa
continuidade, existem diferenas espaciais na sua formulao. Enxergar essas diferenas
o que nos permite a anlise escalar que estamos elaborando, nesta segunda parte, e que
nos brinda com a oportunidade de perceber como, na escala regional latino-americana,
existem certos matizes diferenciadores, certas modulaes no discurso, que fazem o
desenvolvimento territorial rural na Amrica Latina diferente, ainda que s na formulao.
As instituies dedicadas a propor novas idias, para conduzir o desenvolvimento
na regio latino-americana, conseguem uma enunciao caracterstica do que o
desenvolvimento territorial rural. Na escala global, como pudemos observar, no captulo
anterior, existem vrios modelos e prticas que servem como inspirao para o
desenvolvimento territorial (Terceira Itlia, programa LEADER etc.), mas no h uma
proposta expressa desse tipo, na instituio central do desenvolvimento escala global, o
Banco Mundial. Vai ser na escala regional latino-americana que encontraremos uma
manifestao original, mesmo que claramente influenciada por esses modelos globais,
sobre esse novo enfoque territorial para o desenvolvimento no mbito rural.
O aspecto principal determinante da especificidade do desenvolvimento territorial
rural, na Amrica Latina, a relao que se estabelece entre o enfoque territorial e o
combate pobreza. Como j destacvamos, no Captulo 1, no documento que concentra
o maior esforo para teorizar o desenvolvimento territorial rural at o momento,
A
314
podemos ler: Definimos o desenvolvimento territorial rural (DTR) como um processo
de transformao produtiva e institucional de um espao rural determinado, cujo fim
reduzir a pobreza rural (SCHEJTMAN; BERDEGU, 2004, p. 31, traduo nossa).
Depois do fracasso de enfoques anteriores, que promoviam iniciativas setoriais
como base do desenvolvimento ou que desconsideravam as caractersticas diferenciadas
dos territrios, esse novo enfoque se prope reproduzir a importncia das questes
territoriais para o bom funcionamento da economia (como remarcam os estudos sobre a
Terceira Itlia), mas num mbito territorial definido pela pobreza e por instituies
despreparadas para a inter-relao entre si e com a populao, atravs da participao.
Ao longo deste captulo, procedemos desconstruo da narrativa escalar que
fortalece o espao regional latino-americano, como um marco importante para a
elaborao e difuso do desenvolvimento territorial rural, por meio de trs aspectos: a
situao de pobreza na Amrica Latina, as instituies que promovem esse tipo de
desenvolvimento, na regio, e os exemplos concretos de desenvolvimento territorial rural,
que servem como modelos a serem difundidos para todos os pases latino-americanos.
5.1. A persistncia da pobreza e da desigualdade, na Amrica Latina: pedra de toque para
o desenvolvimento territorial rural
A produo de documentos sobre a pobreza na Amrica Latina imensa. O
problema abordado por diferentes instituies internacionais, que financiam estudos
muito abundantes em dados e informaes e muito abrangentes. At mesmo o problema
da pobreza rural, especificamente, examinado por mltiplos estudos, os quais analisam,
ano aps ano, os avanos e os retrocessos de um problema persistente.
Para a elaborao deste subitem, consultamos diferentes documentos, relatrios
etc., produzidos por instituies diversas e dedicados anlise da pobreza e da
desigualdade e sua relao com o desenvolvimento. Em todos eles, encontramos, como
caracterstica de especial relevncia, que Amrica Latina uma regio profundamente
CAP. 5. ESCALA REGIONAL: A ESPECIF ICIDADE DA PROPOSTA ...
315
desigual e que isso condiciona a evoluo dos ndices de pobreza
144
. At as prprias
instituies que vm promovendo e assessorando a elaborao de polticas de
desenvolvimento, na regio e no mundo, admitem (ainda que sem se sentir responsveis)
a existncia e a persistncia de uma realidade marcada pela iniqidade.
De forma breve, neste subitem, oferecemos um panorama dessa pobreza e
iniqidade arraigadamente latino-americana, a partir dos dados dessas instituies
internacionais. Primeiro, comparando a Amrica Latina com o resto do mundo, depois,
observando as diferenas entre os prprios pases da regio e, por ltimo, centrando-nos
no perfil da pobreza rural regional.
Segundo o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), no
seu Informe sobre Desarrollo Humano,
a renda total dos 500 indivduos mais ricos do mundo superior renda
dos 416 milhes mais pobres [...] os 2,5 bilhes de pessoas que vivem
com menos de dois dlares por dia e que representam 40% da
populao mundial obtm s 5% da renda mundial. O correspondente
a 10% mais rico, quase todos eles habitantes dos pases de maior renda,
consegue 54%. (2005, p. 4-5, traduo nossa)
Nesse contexto de desigualdade mundial extrema (e em aumento), o caso da
Amrica Latina especialmente lembrado, a cada informe, documento ou estudo, pelo
nvel extraordinariamente alto de desigualdade, nas palavras do PNUD (2005), ou como
est no texto Desigualdad en Amrica Latina y el Caribe: una ruptura con la historia?, de
David Ferranti et al. (2004), a desigualdade um aspecto predominante das sociedades
144
Para preparar este subitem, foram consultados os seguintes documentos: Hacia una regin sin pobres
rurales, elaborado em 2001 por Benjamn Quijandra, Anbal Monares y Raquel Ugarte de Pea
Montenegro, para a diviso de Amrica Latina e Caribe do FIDA; Informe sobre la pobreza rural, 2001. El
desafo consiste en acabar con la pobreza rural, elaborado em 2001 pelo FIDA. Llegando a los pobres de
las zonas rurales. Estrategia de Desarrollo Rural para Amrica Latina, elaborado pelo Banco Mundial em
2002; Desenvolvimento e Reduo da Pobreza: reflexo e perspectiva, elaborado pelo Banco Mundial em
2004d; Desigualdad en Amrica Latina y el Caribe: una ruptura con la historia?, elaborado por David de
Ferranti et al., para o Banco Mundial,, em 2004; Alcanzando las Metas del Milenio: una mirada hacia la
pobreza rural y agrcola elaborado por Martine Dirven da CEPAL em 2004; Informe sobre Desarrollo
Humano, elaborado pelo PNUD, em 2005; e Beyond the city: the rural contribution to development,,
elaborado por David de Ferranti et al., para o Banco Mundial, em 2005.
316
latino-americanas no que se refere s diferenas de renda, acesso aos servios, ao poder e
influncia e, em muitos pases, ao trato que se recebe da polcia e do sistema judicirio (p. 2).
No Grfico 1, podemos perceber a situao da pobreza na Amrica Latina e
Caribe, em comparao com o que acontece no resto do mundo, a partir dos dados do
PNUD (2005). A pobreza extrema
145
na Amrica Latina e Caribe, em 2001 (9,9%), atinge
apenas a metade do ndice mundial (20,7%) no mesmo perodo, sendo consideravelmente
maior que na Europa e sia Central, Oriente Mdio e frica Setentrional, e amplamente
inferior a sia Meridional e frica Subsaariana. Ao mesmo tempo, nesse mesmo grfico,
podemos perceber como a evoluo da pobreza extrema muda muito pouco, nos ltimos
20 anos, na regio latino-americana e caribenha, o que mostra suas dificuldades para
encontrar e implementar polticas de desenvolvimento que reduzam realmente a
pobreza
146
.
Grfico 1. Evoluo da pobreza extrema no mundo (1981-2001)
Fonte. PNUD (2005).
145
A pobreza extrema se define habitualmente tendo como parmetro US$ 1,00 por dia. As pessoas que
vivem com menos de US$ 1,00 por dia seriam consideradas como pobres extremos. Quando o valor at
R$ 2,00 por dia, so considerados pobres.
146
Os dados que o informe do PNUD utiliza so do Banco Mundial e diferem substancialmente dos
oferecidos, por exemplo, pela CEPAL, que, como veremos mais adiante, aponta uns ndices que so o
dobro dos apresentados pelo Banco.
0
10
20
30
40
50
60
1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2001
Anos
%

d
e

p
o
b
r
e
z
a

e
x
t
r
e
m
a
Europa e sia Central
Oriente Mdio e frica
Setentrional
Amrica Latina e Caribe
Total mundial
frica Subsaariana
sia Meridional
sia Oriental e Pacfico
CAP. 5. ESCALA REGIONAL: A ESPECIFICIDADE DA PROPOSTA...
317
Na Tabela 1, a partir do ndice de Desenvolvimento Humano, tambm podemos
perceber que a distncia com relao aos pases denominados desenvolvidos, agrupados
em torno da OCDE, continua sendo muito ampla nas trs variveis que formam o ndice
(esperana de vida ao nascer, taxa de alfabetizao e PIB per capita), tanto para os pases
de Amrica Latina como do resto do mundo (especialmente frica Subsaariana).
Tabela 1. ndice de Desenvolvimento Humano no mundo (2003)
Valor do ndice de
Desenvolvimento
Humano
(IDH)
Esperana
de vida ao
nascer
(anos)
Taxa de
alfabetizao
de adultos
(% de pessoas
de 15 anos e
mais)
PIB per
capita
(PPA em
US$)
frica Subsaariana 0,515 46,1 61,3 1.856
sia Meridional 0,628 63,4 58,9 2.897
Estados rabes 0,679 67 64,1 5.685
sia Oriental e Pacfico 0,768 70,5 90,4 5.100
Amrica Latina e Caribe 0,797 71,9 89,6 7.404
Europa Central, Oriental e CEI 0,802 68,1 99,2 7.939
OCDE 0,892 77,7 sem dado 25.915
Fonte. PNUD (2005).
Novamente tomando como fonte o documento do PNUD (2005), constatamos a
extenso dessa distncia, quando se afirma que, se os pases de renda alta deixaram de
crescer hoje e a Amrica Latina e a frica Subsaariana mantiveram sua atual trajetria de
crescimento, a Amrica Latina demoraria at o ano 2177, e a frica at o ano 2236 para
alcanar aos pases ricos (p. 42, traduo nossa).
No contexto de Amrica Latina, as desigualdades e os nveis de pobreza no so,
nem de longe, homogneos. Como podemos observar, no Grfico 2, o campeo das
desigualdades dentro de Amrica Latina destacadamente o Brasil, com um ndice de
Gini para 2001 de 59,0 (FERRANTI ET AL., 2004). No extremo oposto, temos o
Uruguai, que apresenta, para o ano de 2000, um ndice de 44,6. Comparando-os com
pases denominados desenvolvidos, como Estados Unidos e Itlia, as diferenas so ainda
318
maiores. Estes dois pases tm ndices de concentrao de renda muito inferiores que os
da regio latino-americana, 40,8 e 36,0, respectivamente.
Grfico 2. Desigualdade na Amrica Latina, Estados Unidos e Itlia
Fonte. David Ferranti et al., 2004.
No mesmo sentido que o ndice de Gini, outra medida de concentrao de renda,
como a percentagem de renda acumulada pelos estratos mais ricos e pelos estratos mais
pobres, mostra-nos, no mesmo Grfico 2, o drama das desigualdades latino-americanas.
No Brasil, 10% mais ricos acumulam quase 20 vezes mais renda que 20% mais pobres
147
.
Na Argentina, a relao de 12 a 1, e, no Uruguai, apenas de 7 a 1. Contudo, a diferena
com Estados Unidos e Itlia continua sendo importante: no primeiro, os 10% mais ricos
acumulam 5,8 vezes mais que os 20% mais pobres; na segunda, 4,5 vezes mais.
147
Resulta interessante destacar que, nos documentos trabalhados e em geral nos relatrios divulgados
sobre a pobreza, a anlise sempre equipara uma percentagem maior de ricos que de pobres. No exemplo
escolhido, so 10% de ricos contra 20% de pobres; em outros casos, so contra os 40% de pobres. A
comparao entre 10% de ricos e 10% de pobres no daria uma idia mais adequada das diferenas? Um
rico equivale a dois pobres ou a quatro pobres?
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G
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Percentagem
de 10% mais
rico na renda
total
Percentagem
de 20% mais
pobre na
renda total
ndice de Gini
319
As desigualdades na Amrica Latina tm uma grande relao com a pobreza
existente. O estudo de Ferranti et al. (2004) aponta nessa direo, contradizendo a
ortodoxia econmica, que defende a iniqidade como motor da economia, pelo menos no
caso da Amrica Latina, onde so constatveis os efeitos empobrecedores.
A maior parte das pessoas concordariam que uma sociedade precisaria de
certo nvel de desigualdade para proporcionar incentivos para o trabalho
e para o investimento. No entanto, os nveis de desigualdade que
predominam na Amrica Latina tm um alto custo para o bem-estar [...]
a existncia de maiores nveis de iniqidade, seja na renda ou em outras
dimenses do bem-estar, significa mais pobreza num momento
determinado. (p. 6, traduo nossa)
Um pouco mais adiante, os mesmos autores insistem de novo nessa linha,
relacionando desigualdade e desenvolvimento.
A desigualdade pode desacelerar o processo geral do desenvolvimento.
Diferentemente de algumas linhas de pensamento anteriores a respeito
do desenvolvimento, a maioria dos economistas (e outros cientistas
sociais) considera agora a desigualdade como um possvel freio ao
desenvolvimento, por diversos motivos. (p. 6, traduo nossa)
Entre os motivos expostos, esto o desaproveitamento de oportunidades de
investimento na economia pela desigualdade de acesso a crdito, a perda do talento de
pessoas que no tm acesso a educao, aumento da delinqncia e da violncia e
debilitamento das bases institucionais para o crescimento. Alm de tudo isso, o estudo
evidencia tambm que eticamente resulta inadmissvel (e condenado maciamente pela
opinio pblica latino-americana) que as oportunidades dos indivduos sejam marcadas
desde o nascimento, o que tambm nocivo para o desenvolvimento da sociedade.
Aprofundando mais essa caracterizao da pobreza e das desigualdades, na
Amrica Latina, podemos observar, no Grfico 3, como se reparte essa pobreza entre o
meio urbano e o meio rural e sua evoluo, ao longo de 20 anos.
320
Grfico 3. Evoluo da pobreza urbana e rural na Amrica Latina (1980-2002)
Fonte. Dirven (2004).
Entre 1980 e 2002, o nmero de pobres na Amrica Latina se manteve entre 40%
e 50% do total de habitantes, segundo dados da CEPAL, indicados por Dirven (2004).
No mesmo perodo, o nmero de indigentes permaneceu estvel em torno de 20% do
total de habitantes. Quase a metade dos latino-americanos, portanto, seriam pobres e a
metade deles, indigentes.
As diferenas entre meio rural e urbano, quanto pobreza e indigncia, na
Amrica Latina, so enormes. A pobreza rural, no perodo considerado, manteve-se entre
60% e 65% da populao rural total da regio, enquanto a pobreza urbana permanecia no
intervalo entre 30 e 40% da populao urbana total.
No caso da indigncia, conservou quase o mesmo padro entre meio rural e
urbano. Se a indigncia urbana permaneceu no intervalo entre 10% e 15% da populao
urbana total, a indigncia rural atingia nveis maiores que o dobro no mesmo perodo,
variando entre 30% e 40%, ao longo dos 20 anos estudados.
A pobreza, portanto, no meio rural latino-americano, um fenmeno de grandes
dimenses e, sobretudo, persistente no tempo. Apesar das curvas correspondentes
percentagem de pobres sobre o nmero de pobres totais e percentagem de indigentes
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1980 1990 1999 2002
Anos
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Total de pobres
Pobres urbanos
Pobres rurais
Total de indigentes
Indigentes urbanos
Indigentes rurais
% pobres rurais
sobre pobres totais
% indigentes rurais
sobre indigentes
totais
321
rurais sobre indigentes totais mostrarem uma forte tendncia diminuio, isso no
expressa uma reduo da pobreza ou da indigncia rurais, apenas uma mudana
populacional. Como aponta Dirven (2004, p. 19), esse processo corresponde ao aumento
de populao no meio urbano, nesse perodo (22 anos), o qual sups um aumento do
nmero de pobres nas reas urbanas em 12,5 milhes e, ao mesmo tempo, uma
diminuio no nmero de pobres rurais em 1,3 milhes, nos anos 1990.
Quando, em alguns dos estudos analisados, aparece a informao da reduo do
nmero de pobres como uma conquista debitada aos esforos dos programas de
desenvolvimento, esta deveria ser contrastada com a diminuio da pobreza como
fenmeno geral. No caso de Amrica Latina, podemos perceber que a pobreza e a
indigncia continuam sendo fenmenos que, a despeito do tempo e dos esforos,
mantm-se praticamente estveis como proporo da populao. Os sucessos de
reduo de pobres apenas estariam conseguindo que o aumento natural da populao no
implique um aumento idntico do nmero de pobres, mas as estratgias de
desenvolvimento no esto conseguindo reverter a situao de pobreza e reduzi-la de
forma considervel.
Para completar o perfil da pobreza rural e das desigualdades, na Amrica Latina,
nos Grficos 4 e 5 podemos ver, respectivamente, um panorama das diferenas existentes
entre pases latino-americanos acerca dos ndices de pobreza rural e um retrato de como
so as desigualdades de renda entre pases.
Em primeiro lugar, o Grfico 4 revela a percentagem de pobres rurais sobre o
nmero de pobres totais de um pas, na primeira coluna, e a percentagem de populao
rural em relao populao total desse mesmo pas, na segunda. Com esses dados,
podemos avaliar o impacto da pobreza rural, em cada um dos pases analisados.
322
Grfico 4. Pobres rurais nos pases latino-americano
O que podemos constatar, como tendncia geral, que a pobreza, na Amrica
Latina, tem um vis profundamente rural. Dos 18 pases analisados, apenas em dois
(Nicargua e Panam) a populao rural representa uma proporo maior que a
populao de pobres rurais; nos restantes, a percentagem de pobres rurais excede a
percentagem de populao que vive no meio rural
148
.
Em pases como Paraguai, Colmbia e Brasil, e especialmente no Mxico, Peru e
Bolvia, a pobreza no meio rural mais intensa. Em todos eles, os pobres rurais esto dez
pontos percentuais acima da percentagem de populao rural. J em pases como Uruguai,
Venezuela e Chile, todos eles com populao rural muito pequena, o nmero de pobres
rurais est muito prximo da proporo de habitantes no meio rural.
Em segundo lugar, o Grfico 5 nos d uma idia da desigualdade que toma conta
do meio rural latino-americano e que, como vimos anteriormente, se relaciona
estreitamente com a pobreza em cada pas. Nesse grfico, tomando como fonte os dados
148
A definio do que se considera como rural muda de pas para pas. Nesse sentido, as variaes entre
pases podem ser devidas, em parte, a uma conceituao diferente do que seja rural.
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% do total de
pobres que
residem nas
zonas rurais
Estimativa da
proporo de
populao rural
na populao
total em 2000
323
de Dirven (2004), os pases esto ordenados segundo a diferena entre a participao na
renda rural do 40% mais pobre e a participao na renda rural do 10% mais rico.
Grfico 5. Renda no meio rural dos pases latino-americanos
Apenas nos quatro ltimos pases (Repblica Dominicana, Costa Rica, El Salvador
e Venezuela), a renda acumulada pelos 40% mais pobres menos da metade do que os
10% mais ricos acumulam. Insistindo em que estamos comparando 10% mais ricos e 40%
mais pobres, as diferenas so absurdamente exorbitantes.
Meios rurais como o da Bolvia, onde 10% mais ricos acumulam quase sete vezes a
renda dos 40% mais pobres, do Brasil, em que 40% mais pobres apenas alcanam a
terceira parte do acumulado pelos 10% mais ricos, ou do Mxico, onde 10% mais ricos
possuem 40% mais de renda que os 40% mais pobres, demonstram como as
desigualdades, somadas pobreza, marcam profundamente a dinmica do meio rural
latino-americano.
Com esse panorama, as perspectivas de reduzir a indigncia pela metade, at o ano
2015, como pretendem as Metas do Milnio, so pouco menos que impossveis de serem
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Participao na
renda rural do
40% mais pobre
Participao na
renda rural do
10% mais rico
324
concretizadas. Segundo Dirven (2004), para reduzir a indigncia nas zonas rurais, na
dcada de 1990, apenas se avanou 5 pontos em vez dos 36 pontos percentuais
requeridos para estar na direo correta (p. 47, traduo nossa). E tudo isso, apesar de o
PIB total da regio crescer 30,9%, no mesmo perodo, e a produtividade da mo-de-obra
ocupada na agricultura aumentar em 15%, significando, segundo afirma o estudo citado,
um crescimento muito maior que o conjunto das atividades no agrcolas.
A pobreza rural na Amrica Latina um fenmeno relacionado a circunstncias
mltiplas, historicamente arraigadas e insolveis, sob a dinmica do sistema capitalista.
Paulo D. Waquil e Ely Jos de Mattos, no estudo Distribuio de renda no Rio Grande do
Sul: um comparativo entre o rural e o urbano (2002), oferecem um perfil breve, porm
certeiro, das causas da pobreza rural, na Amrica Latina:
(a) as razes histricas da pobreza rural, com a conquista e colonizao
do territrio latino-americano pelos europeus e a reduo dos habitantes
nativos condio de escravos, assim como o trfico de africanos na
condio de escravos, discriminando-os e marginalizando-os das
dinmicas sociais e econmicas; (b) a instabilidade dos marcos polticos
na regio, caracterizada pela ocorrncia de diversos golpes de Estado e
guerras civis, associados m gesto de governantes ligados s
oligarquias rurais ou industriais, excluindo sistematicamente da vida
pblica os segmentos sociais empobrecidos; (c) a adoo de modelos
macroeconmicos e de polticas de desenvolvimento, incluindo aqui a
modernizao compulsria da agricultura, subvencionando e protegendo
setores especficos; (d) a elevada concentrao fundiria, somada baixa
rentabilidade das atividades agrcolas e tendncia de queda nos preos
dos produtos agrcolas; (e) os investimentos insuficientes em capital
humano e social e em infraestrutura rural; (f) dificuldades de
considerao da heterogeneidade no meio rural, das questes tnicas e de
gnero. (p. 3)
A persistncia da pobreza e das desigualdades a constatao do fracasso das
estratgias de desenvolvimento que, desde os anos 1950, vm prometendo a melhora das
condies de vida dos latino-americanos. O desenvolvimento territorial rural surge como
alternativa para essa situao. Conforme verificamos, no Captulo 1, ergue-se sobre a
crtica dos enfoques anteriores e suas falhas e com o objetivo prioritrio de combater a
pobreza (mas, o Banco Mundial no tinha dado j esse giro nos anos 1990? Onde est a
novidade?).
325
No existe a possibilidade de avaliar o enfoque do desenvolvimento territorial
rural, atravs de suas conquistas ou erros, em virtude do escasso tempo em que suas
propostas esto sendo materializadas em projetos concretos. Contudo, uma aproximao
de quem so as instituies que promovem este enfoque na Amrica Latina e o que
propem deve nos dar uma idia da magnitude e das possibilidades reais de mudana. O
prximo subitem dedica-se a mapear essas instituies que se propem como paladinos
do desenvolvimento territorial rural na regio latino-americana.
5.2. A ancoragem institucional do desenvolvimento territorial rural, na Amrica Latina:
um poderoso controle trans-escalar
Uma pesquisa bibliogrfica e documental ampla sobre desenvolvimento territorial
rural, na Amrica Latina, revela que o tema est fortemente concentrado temporalmente.
Os primeiros trabalhos que encontramos sobre o assunto so de finais de 1990, mas ser
sobretudo a partir de 2000 que nos deparamos com a maior parte da produo.
Institucionalmente, tambm h uma intensa concentrao dos trabalhos,
documentos, organizao de seminrios etc. As principais instituies que promovem
estudos e encontros, para abordar o tema do desenvolvimento territorial rural, na
Amrica Latina, so: o IICA, a CEPAL, o BID, o FIDA e a GTZ.
Alm dessas instituies, podemos destacar a presena de dois institutos de
pesquisa e capacitao, que catalisam uma parte importante dos estudos, reunies, cursos
e oficinas envolvendo questes de desenvolvimento territorial rural: a RIMISP, com um
perfil mais centrado na pesquisa, e o Projeto Regional de Cooperao Tcnica e
Formao em Economia e Polticas Agrrias e de Desenvolvimento Rural na Amrica
Latina (FODEPAL), com um perfil mais voltado para a formao.
Completando o staff que sustenta o discurso e a prtica do desenvolvimento
territorial rural, na Amrica Latina, temos a FAO, o Banco Mundial e a Agncia dos
Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (USAID).
Com o objetivo duplo de coordenar esforos, tanto no plano das aes a serem
implementadas (agenda nacional e regional de desenvolvimento, melhorar o retorno das
326
inverses realizadas etc.), como no plano de gerir o conhecimento (capacitao,
assistncia tcnica, difuso de experincias de sucesso etc.), em 2000, o IICA, a CEPAL, o
BID, o FIDA, a GTZ e a FAO se renem no Grupo Interagencial para o
Desenvolvimento Rural em Amrica Latina e Caribe, que se completa, em 2001, com o
Banco Mundial, e, em 2002, com a USAID. Na Figura 11, podemos ver as logomarcas
das instituies que conformam o Grupo e que se repetem numa combinatria reiterativa,
ao longo de boa parte da literatura e dos eventos sobre o tema.
Figura 11. As logomarcas do desenvolvimento territorial rural
Banco
Interamericano de
Desenvolvimento
(BID)
Instituto
Interamericano de
Cooperao para a
Agricultura (IICA)
Agncia dos Estados
Unidos para o
Desenvolvimento
Internacional (USAID)
Organizao das
Naes Unidas para
a Agricultura e a
Alimentao (FAO)
Banco Mundial
(BM)
Comisso
Econmica para
Amrica Latina e
Caribe (CEPAL)
Fundo Internacional
de Desenvolvimento
Agrcola (FIDA)
Agncia Alem de
Cooperao
Tcnica (GTZ)
Rede Internacional de
Metodologia de
Investigao de Sistemas de
Produo Centro Latino-
americano para o
Desenvolvimento Rural
Projeto Regional de
Cooperao Tcnica para a
Formao em Economia e
Polticas Agrrias e de
Desenvolvimento Rural em
Amrica Latina
327
Segundo a prpria apresentao do Grupo Interagencial [200-], diante da mais que
comprovada relutncia dos ndices de pobreza rural reduo na regio latino-americana,
busca-se um novo projeto que invista
[n]o desenvolvimento da economia rural no seu conjunto,
complementando o marco de polticas macroeconmicas com estratgias
sociais, territoriais e setoriais que logrem mudanas estruturais no
desenvolvimento do capital humano e social, assim como na qualidade
de vida da populao rural. Neste sentido, as estratgias de reduo da
pobreza rural devem incorporar uma concepo territorial e de manejo
sustentvel dos recursos naturais que abranja aspectos multisetoriais e
elementos diferenciais baseados na singular heterogeneidade de situaes
rurais na Amrica Latina e Caribe. (p. 1, grifos nossos)
Essa concepo territorial, ampla e respeitosa das heterogeneidades coincide com a
proposta que a RIMISP vinha ajudando a construir, sobre uma nfase territorial para o
149
. Dessa forma, estreitam-se laos entre esses organismos
internacionais e regionais e a RIMISP, no sentido de investir nessa alternativa territorial,
tanto na teoria como na prtica. Para subsidiar a tarefa de capacitao e treinamento de
quadros, recorre-se a instrumentos como o Projeto FODEPAL, com o objetivo de levar
esse novo enfoque para outros mbitos administrativos e outras escalas.
A necessidade de reforar a coordenao interagencial, a partir de um enfoque
comum e com uma vocao de trabalhar todas as escalas, est muito presente nos
pressupostos do Grupo. Como se refora, na apresentao, uma das aes acordadas pelo
Grupo ser
continuar a cooperao interagencial prevista no nvel regional (mediante
o intercmbio de informao, a realizao de estudos conjuntos, o apio
cooperativo a pequenos projetos de pesquisa, oficinas e seminrios, e
estgios de pessoal tcnico em alguma das agncias integrantes do
grupo); no nvel nacional (mediante o apio cooperativo s organizaes
149
O documento utilizado como suporte para abordar o desenvolvimento territorial rural, desde o
Captulo 1, Desarrollo territorial rural, de Schejtman e Berdegu (2004), foi elaborado no mbito da
RIMISP.
328
nacionais correspondentes para o desenvolvimento de estratgias
nacionais de desenvolvimento rural, e atravs da preparao e execuo
de atividades conjuntas interagenciais) e no nvel local cooperando na
conceituao, execuo e avaliao de projetos especficos. ([200-], p. 3,
grifos do autor)
A difuso capilar (e notadamente escalar) de uma concepo determinada de
desenvolvimento, sob os auspcios de instituies poderosas, nos campos do
conhecimento, na distribuio espacial e no volume de recursos financeiros que
mobilizam, arremeda o lanamento publicitrio de uma nova imagem de marca: neste
caso, o desenvolvimento territorial rural. Uma nova panacia para oferecer ao pobre e
desigual meio rural latino-americano. Um novo experimento social para ser provado, sem
reconhecer qualquer responsabilidade, se os resultados no satisfizerem as expectativas.
Associado a esse poder da marca, a estratgia de desenvolvimento territorial
rural, promovida pelo Grupo Interagencial, apresenta linhas de trabalho diversas e na
mesma perspectiva de enfoques anteriores ([200-], p. 3-4):
1. Consolidao das reformas de polticas pblicas, no sentido de reduzir as
distores dos mercados.
2. Modernizao do setor pblico agropecurio, o desenvolvimento de servios
bsicos e de uma nova institucionalidade, que repense as funes dos
ministrios de agricultura e desenvolvimento rural, fortalea a sociedade civil e
o setor privado, e caminhe para um sistema de informao integrada, o qual
permita um enfoque de desenvolvimento territorial.
3. Desenvolvimento de uma poltica de terras que fomente o acesso e assegure a
legalidade da propriedade.
4. O desenvolvimento de mercados financeiros rurais que fomentem os
investimentos de longo prazo.
5. O manejo sustentvel dos recursos naturais, a gesto de riscos e a conservao
do meio ambiente, considerando os servios ambientais ao resto da sociedade
(sumidouros de carbono, emisso de oxignio, conservao do solo, gua,
329
biodiversidade e beleza esttica), capitalizando ao mesmo tempo os interesses
urbanos, no meio ambiente rural.
6. As atividades econmicas rurais no-agrcolas como complemento ao
desenvolvimento agroalimentcio.
7. A infra-estrutura rural orientada a melhorar a produo e a qualidade de vida.
8. O desenvolvimento do capital humano e social, no sentido de melhorar a
capacitao e os nveis de educao, e tambm promover a cultura
empreendedora e capacidade de gerenciamento das comunidades rurais.
Uma agenda de intervenes, refletindo um acordo mnimo entre os programas de
ao de cada um dos organismos e institutos. Um programa de consenso para coordenar
esforos, elevar a eficincia das intervenes e homogeneizar e hegemonizar, atravs de
uma proposta respaldada pelos organizamos que na escala regional tm o controle do
aparelho institucional de desenvolvimento. Uma ao comum em reas consideradas
estratgicas como o mercado, a segurana dos investimentos, a diversificao produtiva e
a proviso de infra-estruturas adequadas para o bom andamento dos investimentos
privados (includa a educao).
No Quadro 11, podemos ver um breve resumo do que as instituies
internacionais que formam o Grupo Interagencial so e as aes que empreendem, na
promoo do desenvolvimento.
330
Quadro 11. Caractersticas e propostas das instituies do Grupo Interagencial
150
NOME CARACTERSTICAS AES PARA O
DESENVOLVIMENTO
Agncia Alem para
Cooperao Tcnica
(GTZ)
Empresa pblica de direito privado,
propriedade do Governo Alemo que
trabalha em parceria prioritria com o
prprio Governo Alemo, mas tambm
com a Unio Europia, o Banco
Mundial e as Naes Unidas,
gerenciando, em 2005, 2.700 projetos em
130 pases
Expandir a democracia, a participao
da sociedade civil e melhorar a
administrao pblica
Prevenir crises e conflitos
Manejo sustentvel de recursos
naturais e desenvolvimento rural
sustentvel
Agncia dos Estados
Unidos para o
Desenvolvimento
Internacional (USAID)
Agncia federal independente,
responsvel pelo planejamento e
gerenciamento da economia externa e
da assistncia humanitria dos EUA,
que baseia sua atuao num modelo de
parcerias pblico-privadas denominado
Aliana para o Desenvolvimento
Global
Educao, melhora na alfabetizao e
competitividade
Reduo da pobreza e incremento no
comrcio
Melhora da qualidade e acesso sade
Conservao dos recursos do
hemisfrio ocidental
Minimizao dos desastres naturais e
ajuda na reconstruo
Luta contra as drogas e
desenvolvimento alternativo
Preveno e educao sobre
HIV/AIDS
Banco Interamericano
de Desenvolvimento
(BID)
Banco criado pela Organizao de
Estados Americanos (OEA) e
gerenciado por 26 pases da Amrica
Latina e Caribe (com 50% dos votos),
Estados Unidos (30%), Canad (4%),
Europa, Israel e Coria do Sul (11%) e
Japo (5%). A maioria dos seus
emprstimos no so concessionais
149
Consolidao de programas de
reformas econmicas e apoio
transio
Reforma do Estado e servios para o
setor agrrio
Desenvolvimento de mercados de
capital e financeiros e gerenciamento
de riscos
Desenvolvimento de mercados de
terras
Uso sustentvel de recursos naturais
Desenvolvimento de recursos
humanos e infra-estrutura rural para a
produo e melhora na qualidade de
vida nas reas rurais
Banco Mundial (BM) Banco criado dentro dos Acordos de
Bretton Woods, com o objetivo de
ajudar na reconstruo da Europa ps-
Segunda Guerra Mundial e que prolonga
at hoje essa tarefa de reconstruo e,
principalmente, orientando-se
atualmente reduo da pobreza
Enfatizar a natureza integral do
Criar um marco adequado de polticas
macroeconmicas e setoriais
Fomentar a criao de uma nova
institucionalidade
Promover a produtividade, a
competitividade e uma maior
participao do setor privado como
motores-chave do crescimento
150
O BID majoritariamente empresta recursos ao custo dos mercados internacionais de capital, ao
contrrio da USAID ou a GTZ, que trabalham com emprstimos concessionais, ou seja, com custos
menores que os de mercado.
331
DESENVOLVIMENTO
Comisso Econmica
para Amrica Latina e
Caribe (CEPAL)
Comisso regional das Naes Unidas
(uma das cinco existentes), fundada em
1948 para contribuir com o
desenvolvimento econmico de Amrica
Latina
Promove o desenvolvimento econmico
e social, mediante a cooperao e a
integrao regional e subregional
Levanta, organiza, interpreta e difunde
informao e dados relativos ao
desenvolvimento econmico e social
da regio
Presta servios de assessoria aos
governos, a pedido destes, e
planifica, organiza e executa
programas de cooperao tcnica
Organiza conferncias e reunies de
grupos inter-governamentais e de
expertos e patrocina cursos de
capacitao, simpsios e seminrios
Contribui a consolidao de uma
perspectiva regional, a respeito dos
problemas mundiais e nos foros
internacionais, e aponta, nos mbitos
regional e sub-regional, questes de
interesse mundial
Fundo Internacional de
Desenvolvimento
Agrcola (FIDA)
Agncia especializada das Naes
Unidas, criada em resposta s crises de
fome acontecidas na frica, nos anos
1970. A partir de crditos e doaes,
tenta erradicar a pobreza rural dos pases
em desenvolvimento
Apoio s comunidades nativas e minorias tnicas
Eliminao das desigualdades entre os sexos, nas
zonas rurais
Potenciao e fortalecimento do capital social
Competitividade e globalizao dos mercados
Desenvolvimento de tecnologia para pequenos
agricultores e pequenas empresas rurais
Oferta de servios eficazes de assistncia tcnica
Servios financeiros rurais de carter inovador
Desenvolvimento de micro-empresas e
regulao dos mercados de trabalho rurais
Acesso terra e aos direitos de propriedade
Instituto
Interamericano de
Cooperao para a
Agricultura (IICA)
Organismo especializado em agricultura
da OEA, que visa ao desenvolvimento
agrcola e ao bem-estar rural. Promotor
da modernizao agrcola at os anos
1990, atualmente se orienta ao
desenvolvimento sustentvel da
agricultura
Desenvolver atividades de capacitao,
foros de capacitao, cursos de ps-
graduao etc., orientados a
funcionrios de entidades pblicas e
privadas, nacionais e locais, envolvidos
na formulao, execuo, seguimento
e avaliao de estratgias polticas,
programas e projetos de
desenvolvimento rural com enfoque
territorial
Elaborar marcos conceituais,
metodolgicos e prticos para a
implementao do enfoque territorial
do desenvolvimento rural sustentvel
Sistematizar e disseminar experincias
de sucesso em temas de
Promover o desenvolvimento de uma
rede hemisfrica de conhecimento
acerca de desenvolvimento rural que
integre expertos, profissionais,
instituies educativas e de pesquisa
332
DESENVOLVIMENTO
Organizao das
Naes Unidas para a
Agricultura e a
Alimentao (FAO)
Agncia especializada das Naes Unidas
que conduz as atividades internacionais
encaminhadas erradicao da fome,
servindo como foro de negociao entre
todos os pases
Oferecer informao utilizando a
experincia do seu pessoal
(agrnomos, engenheiros florestais,
expertos em pesca, em pecuria e em
nutrio, cientistas sociais,
economistas, estatsticos e outros
profissionais) para compilar, analisar e
difundir informao que ajude ao
desenvolvimento
Compartilhar conhecimentos
especializados em matria de polticas,
ajudando na elaborao de polticas
agrcolas, na redao de leis eficazes e
a desenhar estratgias nacionais para
alcanar o desenvolvimento rural e a
reduo da pobreza
Levar o conhecimento ao campo,
atravs de suas habilidades tcnicas e
uma fonte limitada de financiamento
Projeto FODEPAL-
Projeto Regional de
Cooperao Tcnica e
Formao em
Economia e Polticas
Agrrias e de
Desenvolvimento
Rural na Amrica
Latina
Projeto executado pela FAO, com
financiamento da Agncia Espanhola de
Cooperao Internacional (AECI) e o
assessoramento acadmico da
Universidad Politcnica de Madrid
(UPM) e outras 13 universidades na
Amrica Latina, com o objetivo de
capacitar funcionrios pblicos, de
organizaes sociais e formadores de
opinio no sentido de promover o
desenvolvimento rural sustentvel na
Amrica Latina
Promover um programa regional de
capacitao em economia e polticas
agrrias e de desenvolvimento rural
Preparar um conjunto de materiais de
formao, que possam ser
amplamente utilizados por diversas
Instituies e Centros de ensino
RIMISP-Rede
Internacional de
Metodologia de
Investigao de
Sistemas de
Produo/Centro
Latino-americano para
o Desenvolvimento
Rural
Organizao que promove inovaes
que melhorem a qualidade de vida nas
regies rurais, fundada em 1986 e
atuando em colaborao com 104
organizaes de todo o mundo
(universidades, ONGs, organismos
internacionais, governos etc.)
Acesso de pequenos produtores e
empresrios rurais a mercados
dinmicos
Aproximao dos novos movimentos
sociais rurais e a governana local
Incentivo e capacitao em atividades
rurais no agrcolas em funo das
mudanas nas preferncias e
demandas principalmente dos
consumidores urbanos
Fortalecer redes e processos
encaminhados ao aprendizado social e
reflexo crtica perspectivando a
mudana no meio rural
Fonte. <http://www.gtz.org.br/>; <http://www.usaid.gov/>; <http://www.iadb.org/index.cfm?language=portuguese>;
<http://www.obancomundial.org/>; <http://www.eclac.org/>; <http://www.ifad.org/>; <http://www.iica.org.br/>;
<http://www.fao.org/>; <http://www.rlc.fao.org/proyecto/fodepal/>; e <http://www.rimisp.cl>
Nesse leque amplo de instituies, percebemos que uma das aes prioritrias para
todas consiste na formao, na capacitao, no treinamento de multiplicadores, em
todas as instncias. To importante como elaborar e investir em planos eficientes, em
333
propostas sintonizadas com as necessidades e as demandas dos destinatrios, a gesto
do conhecimento, criar saberes, difundi-los adequadamente, por meio de pessoas bem
preparadas e nos mbitos apropriados (ministrios, universidades, ONGs, movimentos
sociais etc.).
As perspectivas, os objetivos e as aes de todas as instituies analisadas
convergem ao redor das reformas institucionais, do aprofundamento dos mecanismos de
mercado, da focalizao do combate pobreza sem questionamento de suas causas
originrias; no entanto, apresentam-se sob a luz da nova parafernlia politicamente
correta: a sustentabilidade, a preocupao com o gnero e as diferenas tnicas,
participao da sociedade civil etc
151
.
Na escala regional latino-americana, encontramos uma engrenagem multi-
institucional bem lubrificada, para promover um enfoque de desenvolvimento para o
meio rural ornamentado com os ltimos avanos do marketing social (meio ambiente,
gnero, capital social e humano etc.), legitimado pelos fins mais ntegros e louvveis
(combate pobreza, fome, ao analfabetismo etc.), ancorado no saber prestigioso dos
mais reputados expertos.
Alm dessa aurola imaculada, a proposta de desenvolvimento das instituies
analisadas, cada uma por si e juntas, no Grupo Interagencial, no passa de uma quinta-
essenciada e atualizada verso das contradies, erros, problemas etc., que acompanham o
desenvolvimento desde suas origens: o desenvolvimento que subjaz ao desenvolvimento
territorial rural, pensado e dirigido por essas instituies e esse Grupo, continua evitando
qualquer mudana estrutural do capitalismo; as ajudas que recebem os pases so
majoritariamente emprstimos que vo aumentar sua dvida e que, alocados em
investimentos em geral pouco rentveis, como so os projetos de desenvolvimento,
afundam ainda mais esses pases na dependncia; a persistente manuteno dos ndices de
pobreza e de desigualdade no meio rural no leva as instituies promotoras do
desenvolvimento a uma autocrtica radical, ao contrrio, serve de libi para novos
151
Apenas a USAID se apresenta com um discurso e uma prtica sem subterfgios, mostrando suas
duplas funes de promotora de acordos de livre-comrcio e reduo da pobreza, falando de crescimento
econmico e no de desenvolvimento etc.
334
enfoques, novas estratgias e novas aes, como o desenvolvimento territorial rural, cada
vez mais flexveis a pequenas mudanas em campos marginais e mais rgidas quanto ao
ncleo duro da proposta.
Como estratgia contemporizadora, diante do fracasso geral e dos objetivos no
cumpridos, escolhem-se sucessos pontuais, ilhas de xito que se apresentam como
exemplos, atrativas iscas que funcionam como incentivo para mobilizar o meio rural, em
prol da integrao no mesmo sistema.
No prximo subitem, exibimos um breve elenco desses projetos paradigmticos
que as instituies do Grupo Interagencial sugerem, como exemplos a serem seguidos.
5.3. Projetos de sucesso(?) no desenvolvimento territorial rural: novas lendas rurais
Esses projetos selecionados como modelos pelas instituies que promovem o
desenvolvimento territorial rural correspondem a propostas que se formulam e
implementam fundamentalmente, nas escalas nacional e local, equivalendo, aqui, o local a
micro-regies, associaes de municpios, municpios ou comunidades. Trata-se, em geral,
de novas lendas para o meio rural, referncias mticas a lugares onde as coisas esto
dando certo.
Todavia, esse dar certo depende muito do olhar que o avalia e das variveis que
so tomadas em conta e, em todo caso, ainda que sejam um sucesso, de todos os pontos
de vista, devem ser tomadas como ilhas de sucesso rodeadas por uma generalidade de
situaes que arrastam inmeras dificuldades e, em geral, reflexo de condies muito
determinadas e no repetveis em outros contextos espaciais.
Para oferecer um panorama expressivo de quais so as caractersticas principais
desses modelos, expomos alguns exemplos, tanto na escala nacional como local. Os
primeiros, a partir do estudo realizado por Sergio Seplveda, Adrin Rodrguez e Rafael
Echeverri, em 2003, para o IICA, e intitulado Territorios rurales, estrategias y polticas en
Amrica Latina. Para os exemplos na escala local, tomamos como fonte o concurso de
projetos promovido pelo Fondo Minka de Chorlav, em 2002, sobre desenvolvimento
territorial rural.
335
Com esse conjunto de projetos, temos a oportunidade de saber como se
materializa o desenvolvimento territorial rural, ou seja, como se expressa na realidade
aquilo que institucionalmente se pensa como um enfoque territorial do desenvolvimento.
Como Seplveda, Rodrguez e Echeverri (2003) apontam, em pases como Brasil,
Mxico, Equador, Jamaica e Uruguai, entre outros, comearam a formular-se estratgias
nacionais de desenvolvimento rural, adotando o enfoque territorial; igualmente, em pases
como Costa Rica e Honduras, na reviso dos programas de desenvolvimento rural,
tambm se colocou o enfoque territorial como guia (p. 21).
Os autores selecionam exemplos dessa formulao territorial do desenvolvimento
rural, em vrios pases (Mxico, Colmbia, Equador, Chile, Bolvia e Honduras), dos quais
apresentamos aqui (ver Quadro 12) uma amostra
152
.
152
Alm das informaes que encontramos em Seplveda, Rodrguez e Echeverri (2003), no trabalho
Desarrollo rural sostenible enfoque territorial: a experiencia del IICA em Brasil, de Carlos Miranda e
Aureliano Matos (2002), podemos conhecer melhor o caso brasileiro.
336
Quadro 12. Estratgias nacionais de desenvolvimento rural com enfoque territorial
PAS AO CARACTERSTICAS
Mxico Lei de Desenvolvimento
Rural Sustentvel
Viso de integralidade e enfoque territorial,
apresenta coordenao entre instncias
administrativas e instncias para a participao da
sociedade rural
Cria os Distritos de Desenvolvimento Rural como
entes de formulao de programas, em nvel
municipal, regional ou de bacias, coordenado por
todos os nveis de governo, representantes dos
produtores e das organizaes sociais e privadas
A Lei se completa com instrumentos
oramentrios para o desenvolvimento
econmico, para o bem-estar social e para
combater a marginao e um Acordo nacional
para o Campo, assinado entre atores rurais e o
governo federal
Colmbia Conselhos Municipais de
Responsabilidade na Lei de Reforma Agrria
Fomentam a democracia participativa e se
constituem em instncia necessria para a
participao e planificao cidad, no
estabelecimento de consensos do
desenvolvimento rural nos entes territoriais
Foram criados na maior parte dos municpios
Aspectos a serem melhorados: participao efetiva
da comunidade na definio de investimentos,
continuidade de polticas e planos locais no tempo
e em outras instncias; dificuldades no seguimento
e avaliao; capacitao dos participantes dos
Conselhos; fortalecer a participao comunitria
Equador Sistema Nacional de
Plataforma institucional, com participao de
instncias pblicas e da sociedade civil, para
consolidar processos que conduzam formulao
de Polticas de Segurana Alimentar e
Honduras Programa Nacional de
Sustentvel
Base de um novo enfoque multissetorial de
desenvolvimento rural, orientado ao
desenvolvimento humano e ao uso e manejo
sustentvel dos recursos naturais
Busca melhorar a qualidade de vida das
comunidades rurais, atravs do desenvolvimento
humano, social, ambiental e produtivo, baseado na
autogesto e na participao comunitria, com um
enfoque de manejo sustentvel dos recursos
naturais
Fonte. Seplveda, Rodrguez e Echeverri (2004).
Alm da propaganda que possa estar embutida, na apresentao desses casos, j
que feita pela prpria instituio que os promove, o IICA, o que podemos perceber a
337
existncia de uns poucos temas em torno dos quais giram as propostas analisadas: capital
social, participao, desenvolvimento econmico, social e ambiental.
O aspecto territorial aparece nesses casos simplesmente via protagonismo dos
municpios, seja como destinatrios de polticas de desenvolvimento rural, seja como foro
de elaborao de iniciativas. O territorial se reduz a limite territorial, a base territorial,
identificao de territrio com municpio ou conjunto de municpios. Esse territorial
simplificado pontifica como paladino de um desenvolvimento centrado no bem-estar de
toda a populao, ainda que as estruturas de poder no tenham se modificado em nada.
Como vimos insistindo, ao longo do nosso trabalho, a criao de plataformas, foros,
conselhos etc. no significa automaticamente uma mudana nos interesses que dominam a
dinmica do meio rural.
As especificidades de cada pas, dentro da regio latino-americana, devem marcar
as possibilidades de transformao efetiva dessas iniciativas. Tendo em conta apenas
questes como sua formulao e as instituies que as propem, o que podemos afirmar
que os instrumentos e as estratgias previstas so basicamente continustas, com
pequenas variaes formais e adotando pequenas inovaes institucionais e legais.
Para completar essa imagem latino-americana do desenvolvimento territorial rural,
que estamos construindo, neste subitem, depois desse esboo sobre a escala nacional,
apontamos brevemente como, na escala local, se materializa esse enfoque do
desenvolvimento. Para tanto, escolhemos uma fonte de informao atrelada s
instituies em que vimos centrando nossa anlise. Trata-se do Fondo Minka de
Chorlav, um mecanismo de concurso anual destinado a financiar projetos de
sistematizao ou pesquisa aplicada e experincias inovadoras de transformao
institucional e/ou produtiva das sociedades rurais de Amrica Latina, como aparece no
site da instituio (<http://www.grupochorlavi.org/>, traduo nossa).
O Fundo faz parte do Grupo Chorlav, uma iniciativa destinada aprendizagem
social em projetos de transformao institucional e produtiva de territrios rurais pobres
de Amrica Latina e Caribe, cuja secretaria executiva est a cargo da RIMISP e que,
anualmente, organiza um concurso de projetos que devem girar em torno de um tema
determinado.
338
Desde 2001, primeiro ano do concurso, os temas tm abordado a ao coletiva, o
desenvolvimento territorial rural, a governana ambiental descentralizada, os territrios
rurais pobres e tradicionalmente marginalizados da Amrica Latina e Caribe, que tiveram
sucesso na vinculao a mercados dinmicos, e o papel dos governos locais e a
descentralizao no fortalecimento das estratgias que permitem revalorizar territrios
rurais pobres e marginalizados. O tema desenvolvimento territorial rural foi o escolhido
em 2002 e, no Quadro 13, oferecemos uma seleo dos ganhadores do concurso, com um
resumo dos objetivos de cada projeto.
339
Quadro 13. Propostas ganhadoras do concurso desenvolvimento territorial rural, do Fondo
Minka de Chorlav, 2002
PAS(ES) TTULO OBJETIVOS
Argentina
Uruguai
Brasil
Desenvolvimento local, a
partir da sensibilizao em
turismo rural como estratgia
geradora de um movimento
participativo e sustentado, no
territrio urbano-rural das
Trs Fronteiras
Produzir um relatrio sobre a estratgia de ao
implementada que sirva como estmulo criao de
micro e pequenas empresas
Determinar a influncia dos acordos entre as trs
municipalidades sobre as mudanas de atitude dos atores
locais
Pesquisar se as metodologias de extenso rural so
vlidas como instrumento para o desenvolvimento de
negcios de servios
Elaborar um mapa das necessidades dos atores locais que
defina requerimentos de treinamento, planos de negcios
e aspectos de financiamento a serem incorporados na
segunda etapa do Projeto Trs Fronteiras
Argentina Sistematizao da experincia
de uma cooperativa de
apicultores em La Pampa,
Argentina
Discutir e refletir sobre os problemas de implementao
e/ou elaborao de instrumentos normativos de
sustentabilidade das prticas apcolas e do trabalho
administrativo das cooperativas
Induzir a participao democrtica na organizao
cooperativa e, em particular, a dos jovens e mulheres em
novas atividades produtivas associadas apicultura
Generalizar as lies aprendidas e estabelecer um
modo de comunicao e aproveitamento das mesmas,
por parte dos grupos de interesse local e de outros
interessados
Bolvia
Equador
Peru
Experincias de trabalho
integral em trs programas
(reas) de desenvolvimento
territorial (ADTs) de Ayuda
en Accin: Santa Elena, em
Equador, Nueva
Bambamarca, em Peru, e
Licoma, em Bolvia
Sistematizar as aes desenvolvidas nas reas de
Desenvolvimento Territorial, centrando-se na anlise das
aes ou projetos de gerao de economias locais; de
satisfao de necessidades bsicas e de fortalecimento da
participao social eqitativa na gesto local do
desenvolvimento
Avaliar as experincias ou aes com maior relevncia ou
impacto, no mbito econmico-produtivo, de satisfao
de necessidades bsicas e da participao social,
contemplando a gerao de capacidades de gesto locais
de desenvolvimento em cada mbito
Difundir e apresentar essa sistematizao em oficinas de
intercmbio de experincias com instituies pblicas,
redes de ONGs e organizaes de base
Bolvia Sistematizao de experincias
de desenvolvimento rural
com enfoque territorial em
trs municpios de Bolvia.
Caracterizar e analisar a situao econmica (recursos
endgenos, transformao institucional, transformao
produtiva, crescimento econmico, eqidade, vinculao
entre os atores locais e com instituies pblicas e
privadas, participao social etc.) dos municpios
escolhidos
Analisar as mudanas experimentadas nos municpios
escolhidos e suas redes de relacionamento com
instituies governamentais e privadas
Analisar a incidncia scio-econmica (renda,
melhora na produtividade etc.), a partir das
percepes e avaliaes das famlias produtoras
envolvidas no programa de desenvolvimento
340
PAS(ES) TTULO OBJETIVOS
Brasil Desenvolvimento Local: As
lies aprendidas na
construo e implementao
dos planos de
sustentveis, em trs
municpios da Zona da Mata
de Minas Gerais, Brasil
Difundir entre organizaes e entidades que atuam
na rea de Desenvolvimento Rural, especialmente
ONGs e organizaes de agricultores(as), as
experincias e as lies aprendidas com o trabalho de
Desenvolvimento Local Sustentvel do Centro de
Tecnologias Alternativas da Zona da Mata (CTA
ZM) e as organizaes parceiras
Definir uma abordagem para a sistematizao
participativa das experincias que envolvem parceiros
diversos
El Salvador A gesto territorial
participativa, buscando meios
de vida rurais sustentveis: o
caso da Mancomunidad de La
Montaona.
Capacitar e fortalecer recursos humanos locais nos
processos participativos para a gesto do territrio e
estratgias de mdios de vida
Contribuir para o desenvolvimento das capacidades e
oportunidades dos setores sociais marginados
Mxico Uma estratgia para a
sobrevivncia comum: a gua
e a relao entre o municpio
indgena de Tatahuicapan e a
regio industrial de
Coatzacoalcos Minatitln,
no sul de Veracruz, Mxico
Gerar uma proposta de financiamento para
abastecimento de gua para uso antrpico
Gerar uma proposta de regulao que permita a
superviso participativa do abastecimento
Gerar uma proposta de educao ambiental dirigida
populao rural e urbana
Proposta de gesto para ser incorporada no Plano de
Desenvolvimento Municipal
Fonte. <http://www.grupochorlavi.org/>.
As informaes apresentadas nesse quadro so um breve resumo de projetos mais
amplos que retratam realidades ainda mais complexas, no entanto, servem-nos como
indicadores do tipo de iniciativa considerado de desenvolvimento territorial, na escala
local, no marco das instituies que analisamos na escala latino-americana.
O meio rural latino-americano, em geral, est fortemente atravessado por conflitos
e pela pobreza. Disputas de terras, dominaes atvicas, expropriaes histricas que se
atualizam cotidianamente, pobrezas seculares etc. formam parte do dia-a-dia da dinmica
rural na Amrica Latina, ainda que esses projetos deixem transparecer a desativao dos
temas conflituosos. A estratgia de olhar para frente, que reivindicam muitas dessas
iniciativas, com sugestes para superar os problemas existentes, em muitos casos apenas
consiste em um olhar para outro lado, que no enfrenta os problemas essenciais, nem
os tem em conta, para construir propostas realmente transformadoras.
O territrio expressado por essas iniciativas um territrio trivial, somente uma
base territorial bvia, a acompanhar todos os fenmenos humanos. Iniciativas
341
empresariais conjuntas entre vrios municpios, empreendimentos cooperativos, gesto
popular de recursos etc. so propostas que obviamente tm uma ancoragem territorial,
embora no assumam a dimenso conflituosa do territrio, sua qualidade maior, que so
as mltiplas apropriaes que enfrenta e as disputas que isso origina.
Como j apontvamos, no Captulo 1, quando refletamos sobre a diferenciao
que alguns autores fazem entre territrio normativo e territrio conceitual, essa separao
leva a utilizar uma noo de territrio que perde seu peso como categoria. O territrio do
planejamento para o desenvolvimento plaino, instrumental, no atingiria a profundidade
de uma categoria, apenas de uma noo. E, com essa noo, o planejamento, querendo
ser neutro e tcnico, revela-se conivente com o status quo que no deseja enfrentar os
conflitos sociais inerentes sociedade capitalista. O resultado de um desenvolvimento
territorial, cujo territrio est desativado de conflitos, um desenvolvimento de via
nica capitalista, temperado de consensos reificados.
Essa ser uma das caractersticas principais do desenvolvimento territorial rural.
Seu foco est direcionado aos problemas mais urgentes das camadas menos favorecidas,
porm, suas propostas no abordam as razes dos problemas, no inserem os conflitos
mais tensos. O territorial vira uma etiqueta excessiva para o produto que vende.
A seguir, nos Captulos 6 e 7, abordando as escalas nacional e local, veremos com
mais detalhe essas (anti)qualidades do desenvolvimento territorial rural, primeiro
examinando a poltica de desenvolvimento rural com enfoque territorial que est
funcionando nos ltimos anos, no Brasil, e, por ltimo, analisando um exemplo concreto
da implementao dessa poltica, o Territrio Rural do Pontal do Paranapanema.
342
CAP. 6. ESCALA NACIONAL: PLATAFORMA DE FORMULAO...
343
CAPTULO 6
ESCALA NACIONAL: PLATAFORMA DE
FORMULAO DE UMA POLTICA
PBLICA
piv de todo o nosso trabalho o Brasil. Desde o primeiro
momento, o desenvolvimento rural brasileiro, nos ltimos 10 anos,
nosso objeto de estudo central. Para dar conta desse objeto de
estudo, no entanto, pensamos que so necessrias mediaes tericas
mais amplas (discusso sobre desenvolvimento em geral, sobre
controle etc.) e a incorporao, na anlise, de outras escalas. Isso o que estamos
realizando, nesta Parte II.
A aproximao ao tema do desenvolvimento territorial rural, a partir das escalas
global e regional, que realizamos, nos dois captulos anteriores, refletia j essa
preocupao com relao ao Brasil. Por um lado, na percepo de como as instituies
globais e regionais incidem na elaborao e implementao das polticas no Brasil; por
outro lado, na contextualizao global e regional da pobreza e da desigualdade brasileira.
Esses alvos se mantm agora, no Captulo 6, destacando os desdobramentos que
aparecem na prpria escala nacional. Nesse sentido, no primeiro subitem continuamos
com a caracterizao da pobreza e da pobreza rural, no pas, e sua relao com as
transformaes globais nas agendas das instituies dedicadas a promover o
desenvolvimento. No segundo, aprofundamos a anlise da poltica pblica de
desenvolvimento territorial rural brasileira, por meio de suas instituies e instrumentos
principais.
O
344
6.1. Magnitude da pobreza e da desigualdade, no Brasil, no contexto das polticas de
ajuste estrutural
No captulo anterior, comparando a pobreza e as desigualdades, em alguns pases
latino-americanos, j apontvamos a magnitude desse fenmeno, no Brasil. Em todos os
casos, o Brasil sempre aparecia entre os pases que acumulavam mais pobreza e
apresentava mais desigualdades. Os diversos documentos de instituies internacionais
(Banco Mundial, PNUD, CEPAL etc.) consultados tambm o destacam como exemplo
do volume das desigualdades e da rigidez estrutural da pobreza, apesar dos programas
para combat-la. O Grfico 6 nos traz uma panormica de 25 anos de resistncia da
pobreza e da indigncia a uma reduo evidente.
Grfico 6. Evoluo da pobreza no Brasil (1976-2002)
Fonte. IPEA (2005).
Essa resistncia reduo se observa tambm, quando analisamos a evoluo da
concentrao de renda. No Grfico 7, podemos ver, atravs de trs variveis diferentes,
que as desigualdades entre 1979 e 1999 apenas tiveram mudanas e, em todo caso, esto
longe de mostrar qualquer tendncia decrescente.
0
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0
0
1
2
0
0
2
Anos
%

d
a

p
o
p
u
l
a
o
Proporo de
pessoas abaixo da
linha de pobreza
(% popul. total)
Proporo de
pessoas abaixo da
linha de indigncia
(% popul. total)
345
Grfico 7. Evoluo das desigualdades no Brasil (1979-1999)
Fonte. Hoffmann (2000).
De novo, a medida utilizada diferencia entre renda total de 50% mais pobres e
10% mais ricos, um rico para cinco pobres. Ainda assim, as diferenas entre o que
concentram os 50% mais pobres e os 10% mais ricos absurdamente grande (podemos
imaginar se a comparao fosse entre 10% mais pobres e 10% mais ricos!) e de uma
estabilidade estarrecedora. 20 anos de polticas de desenvolvimento, no Brasil, de
convnios com o Banco Mundial, de submisses s polticas de ajuste estrutural do FMI
no fazem nenhuma diferena para a concentrao de renda. A imperturbabilidade do
ndice de Gini ratifica essas afirmaes.
Diante de tais constataes, podemos pensar que, se o desenvolvimento no
existisse, a situao seria ainda pior. As desigualdades na renda poderiam aumentar, em
vez de ficar estveis. Isto, mais que um argumento a favor das teorias que pretendem
reformar o desenvolvimento (como prope a teoria da dependncia ou o
desenvolvimento alternativo, que vimos no Captulo 2), pode ser compreendido como a
constatao do carter de controle social que tem o desenvolvimento.
A tendncia do capitalismo acumulao e a perpetuar-se, atravs da
manuteno de certo grau de desigualdades. O desenvolvimento funcionaria como esse
regulador da desigualdade tolervel, tanto na prtica como no discurso. Polticas de
0
10
20
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50
60
70
1
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9
8
9
1
9
9
0
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
Anos
%

d
e

r
e
n
d
a
0
10
20
30
40
50
60
70
n
d
i
c
e

d
e

G
i
n
i
*
1
0
0
Renda total
apropriada
pelo 50%
mais pobre
Renda total
apropriada
pelo 10%
mais rico
ndice de
Gini*100
346
desenvolvimento que transfiram certo volume de recursos para paliar as situaes mais
urgentes e discurso de preocupao com a pobreza, com o meio ambiente etc., fazem
parte dessa regulao que o desenvolvimento oferece ao sistema capitalista,
assegurando sua continuidade, sem necessidade de mudanas estruturais.
Voltando caracterizao da pobreza, no Brasil, vejamos a seguir (Grfico 8)
como se distribui entre urbana e rural e pelo pas.
347
Grfico 8. Distribuio estadual da pobreza metropolitana, urbana e
rural no Brasil (1999)
Fonte. Takagi, Graziano da Silva e Del Grossi, 2001.
0 10 20 30 40 50 60 70
RO
AC
AM
RR
PA
AP
TO
MS
MT
GO
DF
MA
PI
CE
RN
PB
PE
AL
SE
BA
MG
ES
RJ
SP
PR
SC
RS
E
s
t
a
d
o
s
% da populao
% pessoas pobres metropolitanas
% pessoas pobres urbanas
% pessoas pobres rurais
348
Em todos os Estados da Federao, a percentagem de pobres sobre a populao
de cada categoria (rural, urbana e metropolitana) sempre maior para o caso dos pobres
rurais. Flutuando entre taxas de 20% para Estados como So Paulo, Rio Grande do Sul e
Santa Catarina, e de mais de 50% (e na maior parte dos casos, mais de 60%) para todos os
Estados nordestinos
153
.
O estudo de Jos Graziano da Silva e Mauro Eduardo Del Grossi (2000) sobre o
nmero de famlias sem terra, no pas, intitulado Estimativas das famlias sem terra no
Brasil: priorizando o combate pobreza e ao desemprego, oferece-nos uma aproximao,
Estado por Estado, das caractersticas da pobreza rural mais profunda, o que eles
denominam ncleo duro da pobreza rural.
Esse ncleo duro estaria constitudo por aquelas famlias pobres, sem terra ou com
terra insuficiente e com um ou mais desempregados no seu seio. No Grfico 9, podemos
ver como se distribuem por regies e por Estados esses pobres mais pobres do meio
rural brasileiro.
153
Os autores do estudo de referncia para elaborar a Figura 15, Takagi, Graziano da Silva e Del Grossi
(2001), explicam: Como a PNAD no levanta dados da populao rural da regio Norte (s para o estado
de Tocantins), foi realizada uma estimativa desta populao, tendo por base a proporo da populao
rural em cada estado obtida no Censo Demogrfico de 2000 da populao urbana corrigida (populao
sem empregadas domsticas e pensionistas). Sobre esta populao rural total estimada, foi aplicada a
mesma proporo de pobres da rea urbana em cada estado da regio Norte, exceto Tocantins (p. 31).
349
Grfico 9. Distribuio regional e estadual do ncleo duro da pobreza (1999)
Fonte. Graziano da Silva e Del Grossi (2000).
A regio Nordeste atinge quase 50% desses pobres mais pobres do meio rural
brasileiro, seguida da regio Sudeste e da Sul. Entre essas trs regies, somam quase 90%
do total. Analisando o perfil dos Estados, os trs que aparecem na frente das estatsticas
como os que somam maior nmero de pobres do ncleo duro so Minas Gerais, Bahia e
So Paulo. No caso deste ltimo, apesar de liderar a agricultura moderna do pas, ou
talvez por essa mesma razo, acolhe um nmero importante de famlias pobres rurais,
sem terra ou com pouca terra e com algum dos seus membros desempregados. No
prximo captulo, quando examinarmos a escala do Territrio Rural, ns nos centraremos
na micro-regio do Pontal do Paranapanema, uma das mais pobres do Estado de So
Paulo.
0 10 20 30 40 50
AC
AP
AM
PA
RO
RR
TO
DF
GO
MT
MS
AL
BA
CE
MA
PB
PE
PI
RN
SE
ES
MG
RJ
SP
PR
RS
SC
NORTE
CENTRO-
NORDESTE
SUDESTE
SUL
R
e
g
i
e
s

e

e
s
t
a
d
o
s
% da populao
% de famlias do ncleo duro da pobreza rural
350
Esse cenrio de pobreza acumulada no meio rural, no Brasil, corresponde a um
conjunto complexo de fatores que vai da histrica concentrao fundiria iniciada pelos
portugueses, sancionada em 1850 pela Lei de Terras e consolidada pela falta de uma
poltica efetiva de Reforma Agrria, at o descaso com a agricultura de pequeno e mdio
porte, a qual tradicionalmente caracteriza a poltica agrria e agrcola do pas, passando
pela modernizao conservadora implementada nos anos 1960 e 1970 e a insuficincia de
investimentos sociais.
Entre esse leque de fatores que explicam a existncia e a perpetuao da pobreza e
das desigualdades, no meio rural, seguindo o fio condutor do nosso trabalho, queremos
destacar a relao com as polticas de desenvolvimento e, sobretudo, em certos aspectos,
seu carter contraproducente. Especialmente, referimo-nos combinao de programas
de ajuste estrutural com focalizao do problema da pobreza que chega ao Brasil, na
dcada de 1990.
Segundo o trabalho Os custos sociais do ajuste neoliberal no Brasil, de Laura
Tavares Ribeiro Soares (2001), o Brasil adotou tardiamente o receiturio das chamadas
polticas de ajuste estrutural (p. 171), incorporando-se j na fase conhecida sob o
oxmoro de ajuste estrutural com rosto humano, isto , complementando as polticas
ortodoxas de ajuste econmico e estrutural com medidas corretoras, dedicadas a aliviar a
pobreza.
No entanto, se no discurso as polticas de ajuste e as polticas corretoras vo
juntas, na prtica, as distores das primeiras sobre as segundas levam a um
aprofundamento das condies de pobreza e desigualdade que desejam, em princpio,
enfrentar.
A sobrevalorizao cambial, os juros internos altos, as medidas de liberalizao
financeira, a entrada de capitais especulativos de curto prazo, os riscos e desestabilizao
evidente na balana de pagamentos do pas e o aumento incontrolvel da dvida interna
(em virtude da emisso de dvida pblica e poltica de juros altos), associados ao
receiturio das polticas de ajuste e estabilizao econmica, provocaram, no Brasil,
queda nos salrios, reduo no emprego, informalidade nos negcios, evaso de
351
impostos e diminuio da base de arrecadao tributria (SOARES, 2001, p. 172), alm
de cortes em gastos essenciais do setor pblico.
O ajuste estrutural provoca a combinao perversa entre a reestruturao
recessiva da economia e do setor pblico; a gerao de novas situaes de excluso social;
e o agravamento das j precrias condies sociais daquela parcela da populao j
considerada em situao de pobreza (SOARES, 2001, p. 172); tudo isso associado, na
poca, com a estabilizao econmica via Plano Real (1994) provocou o agravamento da
pobreza. Os pobres do ps-Plano Real ficaram ainda mais pobres do que j eram, com
uma renda inferior a perodos anteriores.
Essas informaes, entretanto, contradizem os resultados da avaliao da
assistncia do Banco Mundial ao Brasil, de 2003, no captulo de alvio pobreza. Segundo
essa avaliao, o Brasil alcanou progressos na reduo da pobreza, como indicado pela
queda de 7 e 5 pontos percentuais nas parcelas da populao abaixo das linhas de pobreza
e extrema pobreza respectivamente (BANCO MUNDIAL, 2003a, p. 22).
A responsabilidade por esses ganhos, o Banco Mundial credita ao Plano Real e, em
menor medida, ao prprio Banco, ao FMI e ao BID:
[a] maior parte desses ganhos est relacionada com o sucesso do plano
de estabilizao de 1994, que acabou com a eroso da renda real dos dois
decis mais baixos da distribuio de renda [...] O Banco no
desempenhou nenhum papel significativo no Plano Real, mas contribuiu
para consolidar a estabilizao na segunda metade da dcada. A
contribuio do programa do Banco para a consolidao da estabilizao
deve ser reconhecida, tanto financeiramente quanto na proviso de
assistncia tcnica, mas no deve ser exagerada. O FMI liderou o pacote
financeiro internacional em 1998-1999, atravs de um acordo standby de
US$ 18 bilhes, e o BID tambm participou do pacote de resgate com
dois emprstimos que totalizaram US$ 3.4 bilhes. Assim, o Banco pode
atribuir-se uma contribuio apenas moderada e parcial na reduo das
taxas nacionais de pobreza nos anos noventa. (BANCO MUNDIAL,
2003a, p. 22-23)
Soares (2001) imputa a diferena entre os resultados das pesquisas escolha de
ndices e valores diferentes para medir a pobreza. Cada definio e metodologia
produzir um resultado diverso mais ou menos otimista sobre a evoluo da pobreza (p.
352
173). Para essa autora, tomando diversos indicadores, como a diminuio da renda
familiar per capita e o aumento do trabalho informal e do desemprego, pode-se concluir
que, se bem que esse quadro de incremento da pobreza no seja atribuvel com
exclusividade ao Plano Real, este, em nenhum caso, conseguiu reverter a pobreza e a
excluso existentes, ao contrrio, gerou novas formas de excluso social associada
precarizao do trabalho (p. 174).
Em todo caso, alm desse aumento da pobreza e da excluso, as polticas de ajuste
impostas pelas instituies internacionais (notadamente FMI, em conluio com o Banco
Mundial), nos anos 1990, no Brasil, tiveram uma importncia capital no agravamento
desse quadro, via austeridade oramentria, que, centrando-se no incremento do supervit
para pagar os juros da dvida, restringiu as polticas sociais para fazer frente a essa
situao.
As polticas compensatrias relacionadas ao ajuste estrutural, o lado humano
desse reconhecidamente desumano ajuste, no conseguiram enfrentar a situao criada.
Por um lado, porque a prpria medicina empregada para sarar a suposta doena do pas, o
ajuste estrutural, criava mais pobres e recortava as polticas sociais que os amparavam. Por
outro lado, porque a concepo neoliberal de poltica social, sob o pano de fundo de uma
orientao que deixa para o mbito privado as questes de bem-estar social, revela-se
como focalista, emergencial e parcial, deixando ao pobre a responsabilidade de seus
prprios problemas (SOARES, 2001, p. 181), o que aumenta a degradao da situao.
Em vez de polticas universalistas de combate pobreza, os programas de ajuste
deixam atrs de si um rasto de polticas apaga-fogos, imediatistas, dirigidas s situaes
mais emergenciais. Polticas que, nessa concepo neoliberal de deixar para a esfera
privada o bem-estar social, esto marcadas pela auto-responsabilizao do pobre pela sua
pobreza e por combat-la, ainda que na maior parte das circunstncias e em um grau
muito elevado, tenha origem em circunstncias que escapam a seu controle.
O desenvolvimento territorial rural que vimos analisando se encaixa nessas
coordenadas. Enquanto poltica prioritariamente reconhecida como de combate
pobreza, elaborada e implementada na seqncia das novas polticas de ajuste (ou segunda
353
gerao de reformas estruturais
154
), o enfoque territorial do desenvolvimento promovido
pelas instituies que controlam a promoo do desenvolvimento adota esse perfil de
auto-responsabilizao da pobreza, oferecendo aos pobres a participao
comunitria, a auto-gesto, a solidariedade, como formas de resolver sua situao,
ao lado de polticas pblicas com objetivos e recursos reduzidos.
De novo, retomamos as idias de Gronemeyer (2000 [1992]), expostas no Captulo
2, sobre a ajuda. Na sua desconstruo do desenvolvimento, a partir da idia de ajuda que
leva embutida, a autora insistia em que hoje a ajuda abertamente calculista (p. 19). As
polticas de combate (ou alvio, dependendo dos documentos e as instituies) pobreza,
promovidas pelas instituies internacionais junto aos ajustes estruturais, so anunciadas
mediante discursos que enfatizam o sentido de ajuda aos pases em dificuldades, quando,
na verdade, formam parte de emprstimos, incrementam a dependncia via aumento da
dvida e apenas colocam remendos focalizados, dentro de um problema de magnitude
maior e causas diversas.
Voltando ao caso do desenvolvimento territorial rural, o que a anlise da escala
nacional nos oferece uma estratgia de desenvolvimento, a qual enfrenta um problema
de enorme magnitude no pas, a pobreza rural, mas sem, em nenhum momento, assumir a
responsabilidade das prprias instituies que o promovem, na manuteno dessa
pobreza, nem questiona o prprio modelo socioeconmico que sustenta as estratgias de
desenvolvimento, o capitalismo, como partcipe inerente da gerao de pobreza. Em vez
disso, com um salto frente, faz tbula rasa do passado e pretende pr em prtica uma
nova concepo de desenvolvimento, que, no fundo, continua ancorada nos mesmos
preceitos.
Alm disso, a adoo do enfoque territorial pelo governo brasileiro d
continuidade ingerncia de rgos internacionais e regionais, nas aes internas. Sob a
forma de treinamentos, demonstraes, intercmbio de experincias etc., certas
instituies de fora estruturam as instituies do pas, orientam as polticas a serem
154
Em Pereira (2005a), podemos aprofundar a diferenciao entre a primeira e a segunda gerao de
reformas estruturais, propugnadas pelo Banco Mundial.
354
implementadas etc., normalizando e homogeneizando o modelo de desenvolvimento
territorial rural a ser implementado no pas.
O IICA, por exemplo, um caso paradigmtico. Com um convnio de cooperao
tcnica firmado junto SDT, o IICA vem acompanhando a gestao da poltica
territorial, no Brasil. Inclusive, o marco terico-conceitual que observamos nos
documentos da SDT muito prximo dos defendidos pelo IICA.
No documento Desarrollo rural sostenible enfoque territorial: la experiencia del
IICA em Brasil, de Carlos Miranda e Aureliano Matos (2002), podemos ver essa
identidade entre projetos e entender, numa perspectiva de 10 anos, como tem sido essa
colaborao histrica entre IICA e diversos parceiros brasileiros (quase sempre com apoio
financeiro do Banco Mundial), que, depois de avanar em diversas direes, resulta agora
na construo da orientao territorial.
Nesse documento, tambm, temos um panorama da abrangncia territorial da
atuao do IICA, no Brasil, em aes associadas ao enfoque de desenvolvimento de outro
momento anterior, o desenvolvimento local. Resumimos essa informao no Quadro 14,
com o intuito de perceber o grau de penetrao dessa instituio.
Quadro 14. Localizao das aes do IICA no desenvolvimento local sustentvel do Brasil
AES MBITO TERRITORIAL
Conselhos e foros de
desenvolvimento municipal
Acre, Maranho, Piau, Cear, Pernambuco, Paraba, Rio Grande
do Norte, Bahia e Norte de Minas Gerais
Estratgias de
desenvolvimento regional
Comunidades Afro-descendentes e comunidades indgenas de
Maranho
Planos de desenvolvimento
municipal
Acre, Maranho, Piau, Cear, Pernambuco, Paraba, Rio Grande
do Norte, Bahia e Norte de Minas Gerais
Planos regionais de
desenvolvimento sustentvel
Zona da Mata e Serto de Pernambuco, Semi-rido Baiano,
Litoral-Mata, Agreste-Brejo e Serto da Paraba
Planos estatais de
desenvolvimento sustentvel
Cear, Pernambuco, Paraba, Rio Grande do Norte, Bahia
Fonte. Miranda e Matos (2002).
355
Atualmente, o envolvimento do IICA como principal orientador e fomentador do
enfoque territorial tem uma abrangncia nacional, por meio da realizao de seminrios,
publicao de trabalhos, financiamento de aes da SDT etc.
No prximo subitem, analisando as caractersticas do desenvolvimento territorial
rural que se elabora e se implementa, no pas, podemos perceber de forma mais enftica
tanto a participao dessas instituies externas no processo, como a formatao original
de poltica de desenvolvimento que surge dessa parceria entre instituies nacionais e
internacionais.
6.2. PRONAT: a face brasileira do desenvolvimento territorial rural
No primeiro captulo, apresentvamos os primeiros passos do desenvolvimento
territorial rural, no Brasil, concebidos no governo de Luiz Incio Lula da Silva, desde o
ponto de vista das continuidades que existiam com a linha de desenvolvimento rural
elaborada e implementada no governo anterior, de Fernando Henrique Cardoso.
Para tanto, tomvamos como fonte o documento da SDT intitulado Referncias
para o Desenvolvimento Territorial Sustentvel, de outubro de 2003. Nele, encontramos
uma reflexo no mbito terico sobre o que o novo enfoque significa, identifica os
principais problemas do meio rural brasileiro e como o aparelho de Estado deve enfrent-
los, segundo as novas diretrizes.
Depois desse documento, em 2004 e 2005, foram elaborados outros documentos,
resolues e orientaes, principalmente pela SDT, e que foram estabelecendo a
metodologia que sustenta, na prtica, a poltica territorial de desenvolvimento rural do
governo.
Em maio de 2005, a SDT publica o documento Marco Referencial para Apoio ao
Desenvolvimento de Territrios Rurais (MDA, 2005), que mantm, na primeira parte,
uma orientao terica sobre os grandes objetivos do desenvolvimento territorial rural, na
mesma linha do documento Referncias..., de outubro de 2003, resumindo e clarificando
os alicerces do enfoque, mas, na segunda parte, dedica-se a listar as estratgias e
instrumentos que devem servir para impulsionar o desenvolvimento, nos territrios rurais.
356
Entre as estratgias, podemos citar:
1. Seleo dos territrios a serem apoiados: microrregies com densidade
demogrfica inferior a 80 habitantes/km e populao mdia por municpio
menor de 50 mil habitantes, que tenham concentrao de agricultores
familiares, de famlias assentadas por programas de Reforma Agrria e de
famlias de trabalhadores rurais sem terra, e nas quais, alm de tudo, exista uma
forte densidade de capital social e reas prioritrias de ao do Governo
Federal.
2. Atingir, no perodo 2004-2007, um montante de 190 territrios, abrangendo
2.600 municpios e 50% do pblico prioritrio (em 32 anos, seriam atendidos
os 450 territrios rurais identificados).
3. Fortalecer a gesto social dos Territrios Rurais, atravs das Comisses de
Implantao de Aes Territoriais (CIATs) e dos Planos Territoriais de
Desenvolvimento Rural Sustentvel (PTDRSs).
4. Consolidar redes sociais de cooperao, mediante incremento da capacidade
tcnica, gerencial e articuladora dos atores sociais, tanto das instncias gestoras
como das comunidades.
5. Dinamizar economicamente os Territrios Rurais, por meio de arranjos
produtivos, distritos industriais e agroindustriais.
6. Articulao interinstitucional, que permita a integrao de programas pblicos
em torno de objetivos comuns, tendo como referncia o Territrio Rural.
Como instrumentos a serem implementados, para dar curso a essas iniciativas, a
SDT prope:
1. Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PTDRS), construdo
com a participao da maioria dos atores sociais, para gerir o desenvolvimento
territorial de forma multidimensional e multissetorial e com mecanismos
contnuos de reviso, amadurecimento e aperfeioamento.
357
2. Projetos especficos do Territrio: infra-estrutura e servios territoriais (atravs
do Programa PRONAF Infra-estrutura e Servios Municipais); capacitao de
atores territoriais, gestores e agentes de desenvolvimento; apoio s entidades
associativas e cooperativas, para acesso a servios que lhes permitam agregar
valor produo; apoio s iniciativas de comrcio e desenvolvimento de
negcios que complementem ou substituam a especializao agropecuria
habitual; cooperao horizontal e institucional entre territrios e com
instituies.
Para sustentar essa proposta, institucionalmente, a SDT se dota de uma estrutura
de funcionamento que depende organicamente do MDA e que se desdobra em diversas
gerncias, as quais cuidam dos diferentes aspectos que o desenvolvimento territorial rural
aborda. Na Figura 12, podemos observar a estrutura organizativa resumida do MDA, com
os principais rgos que participam da elaborao e implementao do desenvolvimento
territorial rural, especialmente da SDT.
358
Figura 12. Organograma do MDA com os principais rgos dedicados ao desenvolvimento territorial rural
Fonte. MDA (2005b).
Essas estratgias, esses instrumentos e essa organizao institucional, entre 2003 e
finais de 2005, ganham uma base territorial espalhada por todo o pas. Como podemos
ver, na Figura 13, at dezembro de 2005, foram constitudos 104 Territrios Rurais,
abrangendo 1.669 municpios
155
. Dessa forma, o desenvolvimento territorial rural vai-se
organizando como proposta real de uma poltica de desenvolvimento para o meio rural.
155
Os dados por regies que aparecem na Figura 10, foram levantados no Sistema de Informaes
Territoriais (SIT) da SDT, no dia 10/12/2005, no site <https://serv-sdt-1.mda.gov.br/sit>. Esses dados
diferem em dois Territrios Rurais daqueles que apresentvamos na Figura 2, da p. 91: o Vale de Juru no
Acre e o Centro Sul em Sergipe. Apesar de que os dados da Figura 2 esto atualizados a 11/12.
rgos especficos singulares Entidade vinculada
MINISTRIO DE
DESENVOLVIMENTO
AGRRIO (MDA)
rgo colegiado
Secretaria de
Reordenamento
Agrrio (SRA)
Secretaria da
Agricultura
Familiar (SAF)
Conselho
Nacional de
Desenvolvimento
Rural Sustentvel
(CONDRAF)
Instituto
Nacional de
Colonizao e
Reforma Agrria
(INCRA)
Coordenao de aes
territoriais:
Gerncia de
Cooperativismo e
Associativismo
Gerncia de Negcios e
Comrcio
Gerncia de
Desenvolvimento
Humano
Gerncia de Infra-
estrutura e Servios
Asseguradores Regionais
Coordenao de
Planejamento e
Articulao:
Gerncia de
Planejamento e
Informaes
Gerncia de Articulao
e rgos Colegiados
Secretaria da
CONDRAF
Projeto de Cooperao
tcnica IICA/SDT
Consultores
Territoriais
Secretaria de
Desenvolvimento
Territorial (SDT):
Departamento de
Aes de
Desenvolvimento
Territorial
359
Figura 13. Territrios Rurais no Brasil, por regies e Estados
Fonte. <http://www.mda.gov.br/sdt/>.
REGIO SUL
16 Territrios Rurais
386 Municpios
REGIO SUDESTE
303 Municpios
REGIO NORDESTE
718 Municpios
REGIO CENTRO-OESTE
9 Territrios Rurais
128 Municpios
REGIO NORTE
134 Municpios
360
Uma vez definido esse marco geral (estratgias, instrumentos, instituies e base
territorial), quais seriam as intervenes concretas que sustentam a aplicao do
desenvolvimento territorial rural, no Brasil? Fundamentalmente, duas: o PRONAT e o
PTDRS.
O PRONAT nasce com o objetivo de promover o planejamento, a
implementao e a auto-gesto do processo de desenvolvimento sustentvel dos
territrios rurais e o fortalecimento e dinamizao da sua economia (ARNS, 2005, p. 45),
mediante uma abordagem territorial, isto : alianas entre os atores sociais que favoream
a atuao solidria e a coeso social e territorial, articulao entre demandas sociais e
polticas pblicas, desenvolvimento do capital social e a participao da populao dos
Territrios, planejamento ascendente como forma de descentralizao de polticas
pblicas e de autogesto dos Territrios, priorizao do objetivo de superar a pobreza e a
erradicao da fome.
A estratgia do PRONAT pode ser resumida em quatro eixos: a) gesto social dos
territrios; b) fortalecimento do capital social; c) dinamizao das economias territoriais;
d) articulao interinstitucional.
Com essas premissas, os resultados esperados do PRONAT condensam as
principais metas do enfoque territorial:
1. Colaborar para a ampliao das capacidades humanas, institucionais e de gesto
participativa dos territrios.
2. Promover e apoiar o processo de construo e implementao de planos
territoriais de desenvolvimento sustentvel.
3. Apoiar a articulao dos arranjos institucionais em torno dos programas e
projetos dos territrios.
4. Promover o desenvolvimento harmnico de regies onde predominem
agricultores familiares e beneficirios da reforma e do reordenamento agrrio.
Na Figura 14, podemos ver a forma com que se implementa o PRONAT, tanto
enquanto poltica de abrangncia nacional, como para cada Territrio de modo concreto.
361
Figura 14. Implementao do PRONAT
Fonte. Arns (2005).
De forma mais concreta, o Quadro 15 revela o contedo de um ciclo de gesto,
correspondente a um ano, com cada uma das fases que conformam a estratgia
metodolgica do PRONAT, a respeito das aes destinadas a cada Territrio Rural.
ESQUEMA GERAL DE IMPLEMENTAO DO PRONAT
1. Aes de Alcance Geral
Seleo dos Territrios: Definio de
Cotas e nmero de territrios a
serem trabalhados e concertao
para priorizao de territrios.
Fortalecimento dos atores sociais e
rgos colegiados ligados poltica
de desenvolvimento agrrio.
Monitoramento, acompanhamento e
avaliao da operacionalizao do
PRONAT.
Sensibilizao, mobilizao e
estabelecimento de parcerias e
alianas no mbito federal e estadual.
2. Aes de Apoio ao
Desenvolvimento Rural Sustentvel
nos Territrios
Fase I
Sensibilizao Mobilizao e
Articulao.
Fase II
Gesto e Planejamento do
Desenvolvimento Territorial
Fase III
Implementao de Projetos
Especficos
Superviso, acompanhamento e
avaliao.
362
Quadro 15. Fases na metodologia de apoio ao desenvolvimento territorial rural dentro do PRONAT
I - FASE DE
SENSIBILIZAO,
MOBILIZAO E
ARTICULAO
II - FASE DE
PLANEJAMENTO E
GESTO DO
DESENVOLVIMENTO
III - FASE DE
IMPLEMENTAO
DE PROJETOS,
CONTROLE E
AVALIAO
Prazo mdio de execuo 2 a 4 meses 2 a 4 meses 2 a 4 meses
Tempo total desde incio Total 2 a 4 meses Total 4 a 8 meses Total 6 a 12 meses
AO DE
APOIO/OFERTA
Oficina Nivelamento
Conceitual e Metodolgico
(Estadual)
Oficina Nivelamento
Conceitual e Metodolgico
(Territorial)
Oficina Planejamento e
Gesto Territorial (CIAT)
Oficina Concepo Bsica
do Desenvolvimento
Territorial
Consultorias especializadas
pontuais
Oficina Gesto,
Monitoramento e
Avaliao do PTDRS.
Consultorias
especializadas pontuais
AO DE AUTO-
ORGANIZAO
/DEMANDA
Acordo territorial
Compromissos territoriais e
governamentais
Constituio das CIATs
Ncleos Dirigente e
Operacional
Levantamento de
Informaes Preliminares
Formao de grupos de
trabalho setores
priorizados
Aprofundar o
conhecimento da realidade
Definio das linhas
estratgicas do PTDRS
Consolidar um modelo de
gesto
Elaborao de projetos
setoriais e especficos
Organizao dos Arranjos
Institucionais
Articulao de Polticas
Pblicas
Monitoramento e
Avaliao dos Programas
e Projetos
Fonte. Arns (2005).
No mbito do PRONAT, num primeiro momento, estabelecem-se os Territrios
Rurais que devem ser priorizados. Depois de uma escolha que envolve negociaes entre
a Federao e os Estados, leva-se a proposta da formao efetiva desses Territrios para
uma reunio especfica com os atores sociais dos municpios que devem compor cada
Territrio. Comearia, assim, a fase I da metodologia do PRONAT, com oficinas para
apresentar os conceitos e as metodologias que sustentam a iniciativa de desenvolvimento
territorial, levantamento de informaes bsicas do Territrio (com as aes de
desenvolvimento j em curso na zona de abrangncia e os temas que deveriam compor
uma agenda de desenvolvimento para essa zona).
363
Ainda nessa primeira fase, procede-se constituio de um rgo nuclear da
proposta, a CIAT. A CIAT se constitui nos Territrios onde no existe uma entidade
similar precedente, a qual possa conduzir o processo, e tem um carter transitrio, pois o
objetivo em longo prazo estabelecer o que a SDT chama de forma genrica de
colegiados de desenvolvimento territorial, que devero representar uma
institucionalidade mais estvel, mais bem formalizada, com a capacidade (inclusive
jurdica) de desempenhar um nmero maior de funes e assumir mais compromissos.
A CIAT se compe de trs instncias: a) Plenrio (instncia deliberativa); b)
Ncleo Diretivo (instncia diretiva); e c) Ncleo Tcnico (instncia operacional). Todas
elas so constitudas por consenso entre os atores do Territrio, sob os princpios de
representatividade, paridade (entre Estado e sociedade civil) e legitimidade, estando
sempre abertas entrada de novos membros. Dessa maneira, o conjunto da CIAT se
conforma como interlocutor do MDA, nos territrios, assumindo essa tarefa a partir de
uma composio paritria que evidencia, como j vimos, em vrios momentos deste
trabalho, a nfase na participao que o desenvolvimento territorial rural oferece.
Na Figura 15, podemos ver como a CIAT se integra no processo geral de
operacionalizao do PRONAT.
364
Figura 15. Processo geral de operacionalizao do PRONAT
Fonte. Arns (2005).
Voltando seqncia metodolgica de implementao do PRONAT, e como
reflete tambm a Figura 20, uma vez formada a CIAT e depois da realizao de vrias
oficinas para capacitar seus membros, comea a construo do PTDRS, como um
produto que aglutina os esforos da CIAT, do Territrio Rural em geral, da assessoria de
diversos profissionais e do apoio da SDT.
TERRITRIO RURAL
CIAT
PTDRS
Polticas pblicas
articuladas
SDT/MDA
Gerentes - Asseguradores
Nacionais
Consultores Territoriais
OPERACIONALIZAO DO PRONAT
Instncias
Plenrio
Ncleo Diretivo
Ncleo Tcnico
Atribuies
PTDRS sensibilizao,
articulao e coordenao;
articular a elaborao da
Agenda de Prioridades e
respectivos projetos;
articular e apoiar Arranjos
Institucionais para
elaborao e implantao
dos projetos;
estimular a criao de Redes
Territoriais de prestao de
servios;
acompanhamento,
monitoramento e avaliao
do processo de DT
Rede Nacional de
Colaboradores, Entidades
Parceiras e Assessorias
Especficas
365
Na fase II do ciclo de gesto, fase de planejamento e gesto do desenvolvimento,
vo sendo levantados os diversos aspectos que conformam o perfil do Territrio,
comeam a criar-se grupos especializados, nos setores que sero priorizados, so traadas
as linhas estratgicas do PTDRS, so elaborados alguns projetos setoriais e especficos.
Em resumo, a fase II compreende aes que visam capacitao em e elaborao de
uma estratgia de desenvolvimento integradora de vrios setores e onde so articuladas
vrias polticas pblicas. Uma estratgia que, na fase III, fase de implementao de
projetos, controle e avaliao, se materializa.
A participao da CIAT, ao longo desse processo, de protagonismo. A CIAT
assume a tarefa de articular, sustentar, estimular, acompanhar, coordenar, monitorar e
avaliar o processo de elaborao e implementao do PTDRS, colocando em contato o
Territrio com instituies pblicas e privadas, estaduais e/ou federais, para participarem
como parceiros, nesse processo de desenvolvimento.
Se a CIAT representa a materializao da participao e da construo do capital
social de um territrio, temas to caros ao desenvolvimento territorial rural, o PTDRS
representa a materializao da especificidade territorial e a articulao de uma nova
institucionalidade. Vejamos, a seguir, quais so as orientaes oferecidas pela SDT para a
elaborao do PTDRS.
No documento Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel: guia para
o planejamento, (MDA, 2005b), proporcionam-se algumas indicaes para fazer do
PTDRS um instrumento auxiliar de gesto social que permita aos atores sociais e ao
Estado negociar tcnica e politicamente com todas as instncias a viabilizao das aes
projetadas (p. 6).
A guia insiste na necessidade de que o PTDRS seja construdo e aprovado
consensualmente, pelas CIATs ou rgo similar dos Territrios, e que consiga apresentar
demandas que aglutinem a ao das diferentes instituies pblicas e privadas, capazes de
intervir no desenvolvimento do Territrio.
O PTDRS , portanto, um instrumento de planejamento ousado que, por um lado,
deve captar as especificidades de cada Territrio (potencialidades e fragilidades) e, por
366
outro lado, deve ser capaz de arranjos institucionais inusitados: pblico e privado; estadual
e federal; pluri-ministerial etc.
Para conseguir um documento que seja capaz de incorporar essas duas dimenses,
a guia prope o seguinte roteiro para a elaborao do PTDRS:
Quadro 16. Proposta de roteiro para o PTDRS
PLANO TERRITORIAL DE DESENVOLVIMENTO RURAL
SUSTENTVEL DE UM TERRITRIO X
I. APRESENTAO
II. ASPECTOS METODOLGICOS DO PLANEJAMENTO
III. DIAGNSTICO
1. Configurao Espacial
2. Aspectos Histricos
3. Recursos Naturais
4. Populao
5. Organizao Social
6. Estrutura Agrria
7. Aspectos Econmicos
8. Servios Sociais e de Apoio Produo
9. Infra-estrutura
10. Cultura e Lazer
11. Envolvimento Institucional
IV. PROGRAMAO PARA O DESENVOLVIMENTO
1. Objetivos Gerais
2. Diretrizes e Linhas de Ao
3. Projetos especficos
V. ANEXOS
Fonte. MDA (2005b).
O roteiro prioriza um diagnstico abrangente, abordando aspectos diversos que
possam oferecer uma imagem plural do que o territrio que retratam, com nfase nas
instituies que participam, os programas e projetos que desenvolvem e as possibilidades
de parcerias. Essas parcerias sero fundamentais no momento de estabelecer a estrutura
367
de diretrizes, linhas de ao e projetos, j que o PTDRS prioriza a conexo entre as
necessidades do Territrio e os arranjos institucionais que permitam satisfaz-las, ou seja,
entre as demandas surgidas no Territrio e as aes que j oferecem nele as mais diversas
instituies pblicas e privadas.
Entre as polticas j existentes que a SDT sugere, para viabilizar os PTDRS,
teramos: ATER, Plano Safra, PRONAF Infraestrutura, programa de reordenamento
fundirio, incentivo ao cooperativismo e associativismo, apoio ao comrcio e
comercializao, ajuda capacitao e outros programas do MDA e de outros ministrios
(ARNS, 2005, p. 36).
Apesar da insistncia nos arranjos institucionais que todos os documentos sobre o
PTDRS enfatizam, como veremos com maior profundidade, no prximo captulo, existe
uma enorme dificuldade na articulao de vrios ministrios para o desenvolvimento dos
Territrios Rurais. Por isso, sero os programas inseridos nas prprias secretarias que
compem o MDA que vo fornecer os principais instrumentos, para levar adiante o
PTDRS.
Concretamente, o que vamos constatar, na escala local do Territrio Rural do
Pontal do Paranapanema, que o nico programa a ser utilizado no primeiro ciclo do
PRONAT (um ano) foi o PRONAF-Infraestrutura, uma linha de um programa, criado
em 1995, que se props, no momento da sua criao, como instrumento para melhorar a
infra-estrutura na escala municipal, necessria ao fortalecimento da agricultura familiar e
que, em fevereiro de 2004, a partir de uma resoluo do Conselho Nacional de
Desenvolvimento Rural Sustentvel (CONDRAF) (Resoluo n 37 de 16 de fevereiro de
2004), ser encaminhada a
[..] atuar como suporte ao desenvolvimento de territrios rurais,
contribuindo com as necessidades de investimento pblico, integrado as
aes de associativismo, comercializao e capacitao, alm das outras
polticas pblicas correlatas cujas aes e atividades estejam previstas em
um Plano de Desenvolvimento do Territrio Rural, a ser construdo com
a participao das organizaes sociais e dos governos locais.
(CONDRAF, 2004, p.1)
368
Ao lado dessa linha do PRONAF-Infraestrutura, como aponta o documento
Orientaes para elaborao de projetos nos Territrios Rurais em 2004 (MDA, 2004b),
outra ao prioritria dentro do PRONAT a capacitao. Capacitao em
desenvolvimento territorial, capacitao em negcios e comrcio e capacitao em
associativismo e cooperativismo so as aes que, segundo a SDT, deveriam ser priorizar,
nas diversas oficinas realizadas durante um ciclo de gesto.
Depois de todas estas informaes, podemos apontar que a adoo do enfoque
territorial pelo MDA, a partir de 2003, instrumentaliza-se metodologicamente atravs do
PRONAT. Este, seguindo princpios de participao descentralizada, preconiza duas
instncias que permitam a gesto do processo de promoo do desenvolvimento no
Territrio, a CIAT e o PTDRS.
No quesito financiamento, o PRONAT, segundo informaes da Caixa Federal
(2005), possui recursos para:
1. Modalidade monitoramento: com o objetivo de viabilizar as aes de
coordenao e monitoramento do apoio ao desenvolvimento dos territrios
rurais identificados e selecionados pela SDT/MDA.
2. Modalidade elaborao de Plano Territorial de Desenvolvimento Rural
Sustentvel PTDRS: com o objetivo de apoiar ONGs ou outras entidades
habilitadas ao trabalho de planejamento, de forma participativa, do
desenvolvimento dos territrios rurais selecionados pela SDT/MDA.
3. Modalidade capacitao de agentes de desenvolvimento: com o objetivo de
apoiar aes de capacitao de agentes de desenvolvimento territorial, junto a
ONG ou a outras entidades executoras habilitadas.
Ou seja, os fundos do PRONAT se dedicam organizao dos Territrios Rurais.
Para financiar os projetos especficos dos Territrios Rurais, sejam prvios elaborao
do PTDRS, sejam posteriores mesma, o financiamento deve buscar-se em outras
secretarias do MDA, como o PRONAF-Infraestrutura, na Secretaria de Agricultura
Familiar, ou programas referentes estrutura fundiria, na Secretaria de Reordenamento
369
Fundirio. A interveno de vrias secretarias eleva o nvel de controle burocrtico e de
regras que devem ser cumpridas, o que faz com que no se facilite o acesso a crdito e,
inclusive, se desincentive sua demanda.
A promoo dos Territrios Rurais, por meio do PRONAT, esbarra no
parcelamento excessivo das polticas pblicas e suas divises em diferentes rgos. Em
vez de uma poltica que possa estruturar adequadamente uma proposta territorial do
comeo ao fim, o processo se divide em linhas de financiamento diversas, com requisitos
e prazos diversos, que recaem em instituies diversas.
A distncia entre os objetivos e os meios para consegui-los uma constante, na
poltica de desenvolvimento territorial rural (sem ser, nem muito menos, uma exceo nas
polticas pblicas em geral), e uma forma sutil de controlar os participantes no processo,
criando enormes expectativas que nunca se cumprem, mas dispersando as
responsabilidades de tal modo que a possibilidade de reivindicao se torna quase
impossvel, porque resulta difcil identificar a quem reclamar.
No prximo captulo, insistimos nessa distncia entre meio e fins e nas estratgias
de controle social que atravessam as polticas de desenvolvimento para o meio rural, em
sua nova formatao territorial, a partir do processo de construo do Territrio Rural do
Pontal do Paranapanema.
370
CAP. 7. ESCALA DO TERRITRIO RURAL: A DESCENTRALIZAO...
371
CAPTULO 7
ESCALA DO TERRITRIO RURAL: A
DESCENTRALIZAO DO CONTROLE
SOCIAL
a concepo do desenvolvimento territorial rural, no Brasil, o
Territrio Rural se erige como figura protagonista desse novo enfoque.
Ser o Territrio a base de implementao das polticas pblicas, a
fonte das demandas de interveno pblica, o foro de discusso das
carncias mais urgentes e dos projetos mais necessrios, a plataforma
de consolidao de identidades, sinergias, cooperaes etc. entre os atores sociais autctones e
de relacionamento com outros atores e instituies. Tudo isso, pelo menos, na teoria.
A narrativa escalar que sustenta o desenvolvimento territorial rural concede ao
Territrio Rural o papel articulador e aglutinador, tanto dentro como fora do Territrio.
Essa seria uma das marcas do enfoque territorial, a preocupao com as possibilidades de
desenvolvimento endgeno, legado do desenvolvimento local, porm, sempre o pensando
articulado com atores e instituies que atuam em outras escalas.
Com tudo isso, o Territrio Rural se constitui no s numa escala de
implementao de uma poltica pblica (o PRONAT), mas tambm numa escala que traz
associada sua concepo territorial a preocupao com aspectos to diversos, como a
economia, o social, o poltico, o cultural etc. Tudo isso, insistimos, pelo menos no
discurso das instituies que promovem esse enfoque.
Neste ltimo captulo da Parte II, concentramo-nos na anlise do Territrio Rural
do Pontal do Paranapanema, no na pretenso de realizar uma avaliao exaustiva do seu
funcionamento, objetivo invivel, em funo dos escassos oito meses de funcionamento,
mas sim atendendo mecnica de sua implementao, coerncia entre o discurso e a
N
372
prtica, enfim, procedendo a uma desconstruo do que supe e significa a implantao
do Territrio Rural do Pontal Paranapanema, tal e como est sendo implementado
156
.
No prximo subitem, realizamos uma caracterizao geral desse territrio que vai
ser nomeado como Territrio Rural do Pontal do Paranapanema, com o objetivo de
comparar seu perfil com aquele de que falam teoricamente os documentos das instituies
nacionais ou internacionais que apiam a difuso do enfoque territorial do
desenvolvimento: capital social, identidade, nvel de pobreza etc. Antes, no Quadro 17,
observamos os critrios da SDT para definir 450 regies rurais em todo o pas e os
critrios de priorizao para selecionar 190, no perodo 2004-2007. Esses critrios conformam a
pauta sobre a qual possvel traar um perfil do Territrio do Pontal do Paranapanema.
Quadro 17. Definio e escolha dos Territrios Rurais
CRITRIOS DE DEFINIO DAS REGIES RURAIS
Densidade populacional de at 80 hab./km
Populao total mdia/municpio de at 50.000 hab.
CRITRIOS DE PRIORIZAO DE TERRITRIOS RURAIS
Concentrao de agricultores familiares
Concentrao de famlias assentadas
Concentrao de famlias acampadas
Convergncia de programas pblicos
Convergncia de interesses da sociedade civil e governos estaduais
Fonte. MDA (2005c).
156
Este subitem foi elaborado a partir de informaes obtidas em nossa participao na Oficina Territorial
do Pontal do Paranapanema: alinhamento conceitual, metodolgico e articulao das aes territoriais,
realizada em Presidente Prudente, no dia 06 de abril de 2005, e mediante entrevistas realizadas com
Antonio Anderson da Silva (mestrando em Geografia na UNESP de Presidente Prudente e participante
das primeiras reunies para a construo do Territrio Rural do Pontal do Paranapanema e de um curso
de capacitao como representante da CIAT do Pontal); Antonio Nivaldo Hespanhol (professor do curso
de Geografia na UNESP de Presidente Prudente e integrante do Conselho Regional de Desenvolvimento
Rural); Bernardo Manano Fernandes (professor do curso de Geografia na UNESP de Presidente
Prudente e indicado para compor o ncleo tcnico); Josenilton do Amaral (agrnomo da Cooperativa
Central de Assentados/CCA e participante de todo o processo de construo do Territrio Rural do
Pontal do Paranapanema e de vrias etapas de capacitao, como representante da CIAT do Pontal); e
Renata Cristiane Valenciano (mestre em Geografia na UNESP de Presidente Prudente e participante de
todo o processo de construo do Territrio Rural do Pontal do Paranapanema, assim como de vrias
etapas de capacitao como representante da CIAT do Pontal).
373
7.1. O Pontal do Paranapanema: um perfil a partir dos critrios da poltica de
desenvolvimento territorial rural
O Territrio Rural do Pontal do Paranapanema agrupa 32 municpios localizados
no extremo oeste do Estado de So Paulo. Na Figura 16, segundo a diviso territorial
estabelecida pelo governo do Estado de So Paulo, esses municpios so os que
constituem a Regio de Governo de Presidente Prudente, dentro da Regio
Administrativa de Presidente Prudente, mais o municpio de Joo Ramalho, que pertence
Regio de Governo de Tup
157
, dentro da Regio Administrativa de Marlia. Atendendo
classificao da Secretaria de Agricultura do Estado de So Paulo, os 32 municpios
coincidem com a Regional Agrcola de Presidente Prudente e a Regional Agrcola de
Presidente Venceslau. J quanto diviso por microrregio, formam a microrregio de
Presidente Prudente (30 municpios), mais os municpios de Iep e Nantes, pertencentes
microrregio de Assis.
157
O municpio de Joo Ramalho tem uma populao de 4.216 habitantes (0,7% do total de populao do
Territrio Rural) e uma rea territorial de 384 km (2% do total do Territrio). Alguns dados e reflexes
encontrados se referem Regio de Governo de Presidente Prudente, portanto, sem ter em conta esse
municpio, porm, em virtude de sua limitada expresso dentro do conjunto e de no representar um caso
diferente da tendncia dos outros municpios que conformam o Territrio, ns as generalizamos, no
conjunto dos 32 municpios.
374
Fonte. Lima (2006).
Figura 16. Municpios do Pontal do Paranapanema
MATO GROSSO DO SUL
PARAN
SP SP
PR
MS
MG
14
3
17
11
1
04
05
12
08
16
15
2
09
10
13
07
06
5040' W
2125' S
SO PAULO
30
29
28
31
18
19 27
21
20
22
23
26
25
24
MUNICPIOS
17 - Teodoro Sampaio
18 - Estrela do Norte
19 - Tarabai
20 - Presidente Bernardes
21 - lvares Machado
22 - Alfredo Marcondes
23 - Ribeiro dos ndios
24 - Santo Expedito
25 - Caiabu
26 - Indiana
27 - Anhumas
28 - Taciba
29 - Martinpolis
30 - Rancharia
31 - Iep
32 - Joo Ramalho
1 - Caiu
2 - Emilianpolis
3 - Euclides da Cunha
4 - Marab Paulista
5 - Mirante do Paranapanema
6 - Nantes
7 - Narandiba
8 Piquerobi
9 - Pirapozinho
10 - Presidente Prudente
11 - Presidente Epitcio
12 - Presidente Venceslau
13 - Regente Feij
14 - Rosana
15- Sandovalina
16 - Santo Anastcio
Organizao: Edvaldo Carlos deLima
Base Cartogrfica: Leal, 2003
32
375
Segundo o estudo ndice Paulista de Vulnerabilidade Social. Espaos e dimenses
da pobreza nos municpios do Estado de So Paulo. Regio Administrativa de Presidente
Prudente (SEADE, 2005), a Regio Administrativa de Presidente Prudente ocupa o
penltimo lugar na lista das regies administrativas do Estado segundo a renda, no
entanto, apresenta melhor situao na rea social, uma vez que ocupa o quinto lugar na
dimenso longevidade e o terceiro na de escolaridade (SEADE, 2005, p. 5).
Quando nos referimos Regio de Governo de Presidente Prudente, mais o
municpio de Joo Ramalho, que equivale configurao do Territrio Rural do Pontal
(32 municpios), a situao se agrava mais. No Territrio Rural do Pontal, quase a metade
dos municpios (43,75%) pertence aos grupos 4 (31,25%) e 5 (12,50%) do ndice Paulista
de Responsabilidade Social (IPRS)
158
, ou seja, categoria de municpios que apresentam
baixos nveis de riqueza e nvel intermedirio de longevidade e/ou escolaridade (grupo 4)
ou categoria de municpios mais desfavorecidos, tanto em riqueza como nos indicadores
sociais (grupo 5). Dentro do Territrio do Pontal, s o municpio de Presidente Prudente
entraria no grupo 1 (municpios com nvel elevado de riqueza e bons nveis nos
indicadores sociais), no haveria nenhum municpio, no grupo 2 (municpios que, embora
com nveis de riqueza elevados, no exibem bons indicadores sociais) e, no grupo 3
(municpios com nvel de riqueza baixo, mas com bons indicadores, nas demais
dimenses) se daria a maior concentrao, com 53,12% dos municpios. No Grfico 10,
podemos ver uma comparao entre o perfil dos municpios do Territrio Rural do Pontal
do Paranapanema e os do Estado de So Paulo, no seu conjunto, em relao ao IPRS.
158
O IPRS um sistema de indicadores socioeconmicos de base municipal, que, como o IDH, integra
trs dimenses: renda, longevidade e escolaridade.
376
Grfico 10. Perfil dos municpios do TR do Pontal de Paranapanema e do Estado de So Paulo
em funo do IPRS (2002)
Fonte. SEADE (2005).
Os municpios do Territrio do Pontal mostram uma distribuio menos
equilibrada que os do conjunto do Estado de So Paulo, com poucos municpios que
possuam um setor produtivo forte, refletido em uma renda maior, com a grande maioria
de municpios pequenos sem uma fonte de renda importante, mas com ndices de
longevidade e escolaridade aceitveis, em alguns casos, e pssimos, em outros.
Tomando o ndice de Desenvolvimento Humano como parmetro de anlise,
percebe-se que a regio est composta por municpios de perfil menos prspero, quando
os relacionamos com os outros municpios do Estado. Visto que os nmeros
correspondentes a questes sociais (esperana de vida e escolaridade) evidenciam um bom
desempenho dos municpios do Territrio Rural, podemos concluir que no indicador
renda per capita que a situao est muito abaixo de outros municpios paulistas.
No Grfico 11, podemos ver como mais de 50% dos municpios do Territrio
Rural est na metade com uma situao pior. Tendo em vista que linha situada no valor
de 322 indica o municpio terico que marca a metade dos municpios do Estado, 62,5%
dos municpios do Territrio do Pontal esto acima dessa linha, portanto, entre os 322
municpios com pior IDH do Estado, inclusive, h 6 municpios (quase 20%) do Pontal
que esto entre os 100 municpios com o IDH mais baixo do Estado, apesar dos 32
municpios do Territrio representarem apenas 5% dos municpios paulistas.
IPRS no TR do Pontal do Paranapanema
3,12
0
53,13
31,25
12,5
% grupo 1
% grupo 2
% grupo 3
% grupo 4
% grupo 5
IPRS no Estado de So Paulo
11,01
12,56
31,16
29,15
16,12
% grupo 1
% grupo 2
% grupo 3
% grupo 4
% grupo 5
377
Grfico 11. Municpios do Territrio do Pontal no ranking de IDH
Fonte. SEADE (2000).
Segundo esses indicadores (IDH e IPRS), o Territrio do Pontal do Paranapanema
ocupa uma situao desfavorecida, em relao ao conjunto do Estado de So Paulo.
Ranking municipal de IDH
0 100 200 300 400 500 600
ALFREDO MARCONDES
LVARES MACHADO
ANHUMAS
CAIABU
CAIU
EMILIANPOLIS
ESTRELA DO NORTE
EUCLIDES DA CUNHA PAULISTA
IEP
INDIANA
MARAB PAULISTA
MARTINPOLIS
MIRANTE DO PARANAPANEMA
NANTES
NARANDIBA
PIQUEROBI
PIRAPOZINHO
PRESIDENTE BERNARDES
PRESIDENTE EPITCIO
PRESIDENTE PRUDENTE
PRESIDENTE VENCESLAU
RANCHARIA
REGENTE FEIJ
RIBEIRO DOS NDIOS
ROSANA
SANDOVALINA
SANTO ANASTCIO
SANTO EXPEDITO
TACIBA
TARABA
TEODORO SAMPAIO
Ranking
municipal
de IDH
Valor
correspondente
metade dos
municpios do
estado (322)
378
Por outra parte, a populao que vive ainda no meio rural grande, em
comparao com o restante do Estado. Se, no Territrio Rural do Pontal, a populao
rural ascende a 13,3% da populao total da regio, no conjunto do Estado apenas de
6,3%.
Em termos gerais, o Territrio Rural do Pontal do Paranapanema cumpre com os
critrios que a SDT coloca para escolher aquelas microrregies com um perfil mais rural,
dentro do Estado, e tambm com os critrios de priorizao que se referem
concentrao de pblico-alvo, pelo menos quanto a agricultores familiares, famlias
assentadas e acampadas.
Existem, entretanto, dois critrios de priorizao que fazem parte da essncia do
desenvolvimento territorial rural, porm que raramente se materializam, no meio rural,
no s do Pontal do Paranapanema, mas do conjunto do Brasil e da Amrica Latina: a
convergncia de programas pblicos e a convergncia de interesses da sociedade civil e
governos estaduais (MDA, 2005c, p. 5), ou seja, a existncia de sinergias resultantes de
um capital social forte (como diz a nomenclatura sobre desenvolvimento territorial) que
estabelea uma nova institucionalidade com a participao da sociedade civil e de
instituies pblicas.
Uma das razes que a ocupao populacional intensiva e massiva do Pontal do
Paranapanema recente. O trabalho A ocupao do Pontal do Paranapanema, de Jos
Ferrari Leite (1998 [1981]), aponta que o processo de ocupao do Pontal, que expulsou
os nativos indgenas, s se deu efetivamente na segunda metade do sculo XIX. Ser,
ento, quando comea o povoamento da regio, com grupos pequenos de famlias vindas
de Minas Gerais, as quais levam a cabo uma ocupao esparsa, pouco sistemtica e pouco
numerosa.
Com a chegada da Estrada de Ferro Sorocabana regio, nas primeiras dcadas do
sculo XX, se procede a uma ocupao mais intensa do territrio do Pontal. As cidades
comeam a aparecer na dcada de 1920, como o caso de Presidente Prudente, em 1921,
Santo Anastcio, em 1925, e Presidente Venceslau, em 1926.
A chegada da ferrovia corre paralela expanso da cultura de caf e da criao de
gado. A abertura da at ento quase intocada Mata Atlntica, nativa da regio, pela
379
ferrovia, promove um lucrativo processo de compra e venda de terras, a despeito de a
metade da regio ser considerada terra devoluta, portanto, pertencente ao patrimnio
pblico e impossvel de ser alienada.
A colonizao da regio, nesses primeiros anos do sculo XX, realiza-se mediante
os emigrantes vindos do leste do Estado de So Paulo, de outros Estados (especialmente
Minas Gerais e Paran) e do exterior (fundamentalmente, da Itlia, Portugal, Espanha e
Japo).
A regio colonizada com base na explorao agropecuria. Primeiro, o caf, e
depois o algodo. Em ambos os casos, seu estrondoso declnio provocou a sada de
muitos pequenos produtores, com suas famlias, que, falidos e sem outras possibilidades
de trabalho, acabaram emigrando para o oeste, seguindo a ampliao da fronteira agrcola
ou encaminhando-se s cidades. Diante dessa situao, a regio se perfilou como rea de
latifndio. Alm dos j existentes desde a primeira colonizao, amplia-se o nmero de
latifndios pela sada de pequenos e mdios produtores empobrecidos nas crises do caf e
do algodo, nos anos 1950.
Trata-se de um latifndio que serve como reserva de valor diante das turbulncias
econmicas do pas. Um latifndio destinado criao de gado de corte, mas com pouco
investimento na terra, no pasto e no prprio gado, o que deixa na regio uma paisagem
caracterstica de imensas reas desmatadas de pasto ralo, pontilhadas de um nmero
reduzido de cabeas de gado.
Essa consolidao do latifndio se d de costas sua fragilidade em termos
fundirios. Sem um ttulo de propriedade legtimo, pela sua condio de devoluta, a terra
no Pontal se converte, na metade dos anos 1990, em centro da disputa entre os
latifundirios/grileiros e os trabalhadores vinculados aos movimentos sociais envolvidos
na luta pela terra
159
. Com o precedente de lutas de posseiros, nos anos 1960, e de outros
conflitos fundirios, na dcada de 1980, encabeados por desempregados da construo
de usinas hidroeltricas da regio e de ribeirinhos que perderam suas terras por
159
Esse processo est profundamente analisado no livro MST: formao e territorializao em So Paulo,
de Bernardo Manano Fernandes (1996).
380
alagamento, o MST chega regio em 1990, atrado por trs razes: o latifndio
improdutivo, as terras griladas e o elevado nmero de trabalhadores sem terra e sem
perspectivas de vida e trabalho.
Nos 15 anos seguintes, a luta pela terra acabou por erigir-se num dos principais
selos de identidade do Pontal do Paranapanema. O fato de ser um foco de conflito
permanente, no Estado de So Paulo, propiciou-lhe uma visibilidade miditica nacional e,
at em certos momentos, internacional que acabou estabelecendo uma associao entre
o Pontal do Paranapanema e a luta pela terra.
Depois do primeiro acampamento, em 1990, na atualidade, a finais de 2005, o
nmero de assentamentos de 101 (e mais trs projetos de assentamento que j foram
aprovados), somando entre 5.500 e 6.000 famlias assentadas, dependendo das fontes
160
.
Nessa mesma poca, o nmero de acampamentos era de 55, reunindo aproximadamente
4.300 famlias, organizadas em alguns dos 22 movimentos sociais de luta pela terra que j
passaram pela regio. Apesar disso, o poder poltico na regio continua muito vinculado
aos latifundirios, por meio do domnio das prefeituras, da mistura de interesses com o
judicirio ou como grupo de presso organizado em torno da Unio Democrtica
Ruralista (UDR).
Recapitulando, o que hoje se considera o Territrio Rural do Pontal do
Paranapanema, por conseguinte, tem as seguintes caractersticas:
1. Trata-se de uma regio de ocupao massiva recente (menos de um sculo).
2. Formado por contingentes de emigrantes de origem diversa, que, como
colonos ou pequenos proprietrios, cultivavam caf ou algodo, mas que em
grande quantidade perderam as terras pela crise dessas culturas, tendo que
emigrar para as cidades ou para a nova fronteira agrcola do oeste do pas.
3. Formada sobre uma grande rea de terra devoluta, o que provoca instabilidade
no setor que movimenta a economia regional.
160
Todos estes dados foram levantados junto a pesquisadores que desenvolvem pesquisa diretamente no
Pontal do Paranapanema: Renata Cristiane Valenciano (UNESP), Edvaldo Carlos de Lima (UNESP) e
Carlos Alberto Feliciano (USP).
381
4. Dominada pelo latifndio improdutivo, que emprega muito pouco e reproduz
relaes de poder de tipo coronelista.
5. O conflito em torno da luta pela terra oferece uma identidade tanto interna
como externa para o Pontal.
Diante desse quadro, os discursos construdos no interior do paradigma do
desenvolvimento territorial rural, enaltecendo a identidade territorial, a solidariedade dos
grupos que convivem no territrio, a criao de novas formas de cooperao entre todos
os atores sociais etc. mostram-se muito distantes do cotidiano do Territrio Rural do
Pontal do Paranapanema.
A situao se agrava, ainda mais, quando focamos a participao e o papel das
instituies. Nesse sentido, trazemos uma breve reflexo sobre o papel dos Conselhos
Municipais de Desenvolvimento Rural, criados como piv da participao na escala
municipal, e esboamos uma viso geral do quadro institucional relacionado com o
desenvolvimento, na regio.
Antonio Nivaldo Hespanhol e Rosangela Aparecida de Medeiros Hespanhol, no
trabalho intitulado Desenvolvimento rural e poder local: a situao dos CMDRs na regio
de Presidente Prudente-SP (2004), concluem que as polticas de desenvolvimento rural
descentralizadas, que se apiam nos CMDRs como rgo representativo, tm funcionado
com muitos empecilhos, pois
[o] recorte territorial dos projetos, o pequeno envolvimento dos
beneficirios, a escassez de recursos, a ingerncia de interesses poltico-
partidrios, o despreparo dos tcnicos membros dos conselhos, entre
outros problemas, tm dificultado a implementao dos programas e
inibido as aes visando ao desenvolvimento rural no somente na
regio de Presidente Prudente, mas tambm de outras regies do estado
e do pas (p. 15)
Os CMDRs estudados por N. Hespanhol e R. A. M. Hespanhol (2004)
correspondem aos 21 municpios pertencentes ao Escritrio Regional de Presidente
382
Prudente (Alfredo Marcondes, lvares Machado, Anhumas, Caiabu, Emilianpolis,
Estrela do Norte, Iep, Indiana, Joo Ramalho, Martinpolis, Nantes, Narandiba,
Pirapozinho, Presidente Bernardes, Presidente Prudente, Rancharia, Regente Feij,
Sandovalina, Santo Expedito, Taciba, Taraba), isto , mais da metade dos municpios que
conformam o Territrio Rural do Pontal. A situao nos municpios restantes, segundo as
entrevistas realizadas para este trabalho, muito similar.
Especificamente no quesito participao, os autores destacam, como o grande
empecilho enfrentado pelos conselhos, a falta de participao de seus membros, o que se
d em grande parte pela falta de diretrizes e de estmulo agricultura, seja pelo governo
estadual, seja pelos governos municipais (HESPANHOL, N.; HESPANHOL, R. A. M.
2004, p. 14).
Alm disso, os autores constatam que boa parte dos conselhos s se formou
quando foi exigido seu aval, para encaminhar projetos do PRONAF-Infraestrutura e
Servios Municipais e Programa de Microbacias Hidrogrficas, o que ratifica que no
representam uma dinmica local de participao, mas apenas uma exigncia burocrtica.
Por ltimo, a ingerncia dos prefeitos, na formao e funcionamento dos
conselhos, somada falta de um calendrio freqente de reunies (mais da metade dos
conselhos estudados se renem anual ou semestralmente, ou com periodicidade
indefinida), levam os autores a essa concluso questionadora do funcionamento dos
conselhos
161
.
Essa a mesma dinmica que vamos encontrar, nas reunies da CIAT, no
Territrio Rural do Pontal. A participao escassa e s aumenta quando h recursos que
devem ser encaminhados, no mbito da prpria CIAT.
Se a participao real no Pontal do Paranapanema est distante da participao
ativa e constante, que forma o ideal do desenvolvimento territorial rural, a formao de
161
Em trabalho posterior, O programa Microbacias Hidrogrficas e a questo do desenvolvimento de
Territrios Rurais no Estado de So PauloBrasil, Nivaldo Hespanhol (2005) avalia os CMDRs de forma
ainda mais severa: [...] a atuao dos referidos conselhos [CMDRs] inexpressiva. Embora eles tenham
sido constitudos, sobretudo a partir da segunda metade dos anos 1990, sendo esta inclusive, uma das
exigncias para a aprovao dos projetos de microbacias hidrogrficas nos municpios interessados, a
existncia dos mesmos, em muitos casos apenas formal (HESPANHOL, N., 2005, p.13-14).
383
um capital social consistente, capaz de uma nova institucionalidade, que possibilite
avanar na trilha do desenvolvimento territorial, esbarra contra a incomunicao entre
instituies, a proliferao de programas que se superpem, a defesa acrrima de
interesses, a falta de tradio e de meios para estabelecer laos entre instituies do
mesmo escalo administrativo ou que coincidem no mesmo territrio, sendo de escales
diferentes etc.
O nmero to elevado de municpios que forma o Territrio do Pontal j um
primeiro obstculo: 32 municpios. Nos outros trs Territrios do Estado de So Paulo,
so 11 municpios no Territrio de Andradina, 15 no Territrio do Sudoeste e 25 no
Territrio do Vale do Ribeira. Comparando-o com o restante da regio Sudeste, o
Territrio com maior nmero de municpios e quase o dobro da mdia da regio, que
16,8 municpios por Territrio.
A dificuldade de reunir e de estreitar laos entre os atores sociais de um nmero
to elevado de municpios, sem tradio nesse sentido, um obstculo importante para a
formulao de propostas que levem o to desejado desenvolvimento para o Territrio,
mas no a nica. A proliferao de conselhos, associaes, foros etc., criados sob
diretrizes pblicas federais, estaduais ou municipais, fragmenta o dilogo, redobra o
esforo dedicado a acompanhar essas instncias e provoca um maior desgaste e decepo,
diante dos parcos resultados que normalmente se obtm.
Na regio que nos ocupa, existem, alm dos CMDRs, o Conselho Regional de
Desenvolvimento Rural, a Unio dos Municpios do Pontal do Paranapanema
(UNIPONTAL), a Associao dos Municpios com Assentamentos do Pontal do
Paranapanema (AMAPP), o Conselho Regional de Segurana Alimentar (dependente do
Ministrio de Desenvolvimento Social), os Escritrios Regionais de Desenvolvimento
Rural, os Comits de Bacias Hidrogrficas (do Pontal do Paranapanema e dos Rios
Aguape e Peixe), o Frum Regional de Desenvolvimento, dentre outras entidades, todas
elas instncias direcionadas a pensar o desenvolvimento da regio desde perspectivas
diversas, mas que dificilmente se articulam entre elas, para avanar em propostas
concretas. Por exemplo, na formulao de um plano de desenvolvimento rural para a
regio.
384
Na mesma linha das constataes de N. Hespanhol e R. A. M. Hespanhol (2004),
para o caso do Conselho Regional de Desenvolvimento Rural, podemos afirmar que as
outras instncias de participao citadas no avanaram na formulao de um plano de
desenvolvimento rural para a regio. Nas palavras dos autores:
O Conselho Regional de Desenvolvimento Rural que deveria articular as
aes dos conselhos municipais, se restringe a discutir os problemas
circunstanciais, no havendo qualquer projeto de desenvolvimento rural
no mbito da regio. (HESPANHOL, N.; HESPANHOL, R. A. M.,
2004, p. 12)
A falta de comunicao e de uma viso de longo prazo e territorialmente ampla so
carncias que podem ser observadas tambm nas instituies pblicas que atuam nas trs
escalas administrativas. Instituies que se dedicam ao mesmo assunto, no mesmo
territrio, mas representam o municpio, o Estado ou a Federao, no tm uma
comunicao fluida entre elas e, na maior parte das vezes, ocupam-se dos assuntos com
um horizonte temporal limitado e uma abrangncia territorial que no vai alm da sua
circunscrio administrativa.
Na esfera do desenvolvimento rural, paradigmtica, na regio, a falta de
comunicao e menos de articulao entre rgos que atuam no mesmo segmento, a
assistncia aos produtores rurais, como o INCRA (vinculado ao mbito federal), a
Fundao Instituto de Terras do Estado de So Paulo (ITESP) (vinculado ao mbito
estadual) e as Casas da Agricultura (vinculadas ao mbito municipal).
Na primeira oficina organizada para a formao do Territrio do Pontal do
Paranapanema, em abril de 2005, o dficit de assistncia tcnica de que os pequenos
proprietrios padecem e a falta de articulao entre as trs instituies citadas foram
questes insistentemente denunciadas pelos sindicatos rurais de trabalhadores, os
movimentos sociais e as associaes de produtores. Inclusive, foi levantada tambm a
falta de articulao entre rgos do mesmo ministrio, naquele momento, entre o INCRA
e a SDT, ambos pertencentes ao MDA, que mantinham agendas envolvendo os mesmos
atores, no mesmo dia e hora, em lugares diferentes e com propsitos distintos.
385
Com esse quadro institucional pouco articulado, no qual a participao da
comunidade no mais que uma retrica dos novos tempos e no uma atitude arraigada
nos atores sociais pblicos ou da sociedade civil, num territrio fortemente marcado pelos
conflitos fundirios, a proposta de criao de um Territrio Rural, no Pontal do
Paranapanema, baseado nas idias de desenvolvimento territorial rural que as instituies
internacionais (com mais intensidade, na escala latino-americana) promovem, levanta
questionamentos que retomam agora, na escala do Territrio Rural, vrios elementos da
desconstruo feita em torno do desenvolvimento e especialmente do desenvolvimento
territorial, ao longo de todo este trabalho.
No prximo subitem, a partir de um histrico da construo do Territrio Rural,
voltamos a esses elementos, de forma sistemtica.
7.2. A construo do Territrio Rural do Pontal do Paranapanema: brincando de casa de
bonecas
No dia 6 de abril de 2005, aconteceu em Presidente Prudente a Oficina Territorial
do Pontal do Paranapanema: alinhamento conceitual, metodolgico e articulao das
aes territoriais, que serviu para dar a conhecer a representantes de entidades pblicas e
privadas do Pontal do Paranapanema a proposta de criao de um Territrio Rural.
Em abril de 2004, durante uma oficina estadual, foram priorizadas duas regies, no
Estado de So Paulo, que cumpriam os requisitos estabelecidos para converter-se em
Territrios Rurais (ver Quadro 17, p. 372): o Vale do Ribeira e o Pontal do
Paranapanema. Posteriormente, foram tambm escolhidos o Sudoeste Paulista e a regio
de Andradina. Dessa forma, entre junho e julho de 2004, foram instauradas as quatro
propostas de Territrios Rurais para o Estado de So Paulo, mas isso s ter efeitos no
caso do Pontal do Paranapanema quase um ano mais tarde, com a realizao da primeira
oficina, em abril de 2005.
Segundo os organizadores dessa oficina, foram informadas as prefeituras e outros
atores sociais, dos 32 municpios que conformam o Territrio Rural do Pontal do
Paranapanema; contudo, entre as 76 pessoas assistentes, s houve participao de
representantes de entidades de 17 municpios, sendo metade de instituies pblicas
386
(prefeituras, INCRA, ITESP, UNESP etc.) e metade de associaes de produtores,
movimentos sociais de luta pela terra, sindicatos e ONGs.
No final da oficina, foram escolhidos 21 representantes, 9 correspondentes ao
poder pblico e 12 sociedade civil, para compor a CIAT, com o compromisso de
convidar outras entidades, ausentes nessa primeira oficina, e respeitando sempre a
paridade entre poder pblico e a sociedade civil.
Depois desse momento inicial, ao longo de reunies geralmente bimensais,
avanou-se no processo de construo do Territrio Rural do Pontal do Paranapanema.
At o final do ano 2005, foram aparecendo algumas circunstncias paradigmticas do tipo
de concepo que subjaz ao discurso e prtica do desenvolvimento territorial rural. Com
um perodo de funcionamento de apenas oito meses, no possvel empreender uma
avaliao adequada do funcionamento do Territrio Rural do Pontal. Porm, escolhemos
quatro eixos que vm direcionando nosso entendimento desse enfoque de
desenvolvimento, ao longo do nosso trabalho, no intuito de avanar na desconstruo
desse enfoque: a participao, o controle social, a simplificao do territorial e o
continusmo nas propostas.
7.2.1. Participao formal, limitada e escassa
No primeiro subitem deste Captulo 7, j apontvamos que o maior problema para
viabilizar as funes dos CMDRs era a falta de participao. No caso da CIAT, a
participao continua sendo um entrave fundamental na sua dinmica, e em vrios
sentidos.
Apesar de o Territrio Rural do Pontal do Paranapanema propor-se como uma
entidade representativa de um territrio composto por 32 municpios, uma parte
importante dos municpios no envia representantes ou o faz intermitentemente. Se, na
primeira oficina, foram 17 os municpios que tinham algum representante, nas reunies
seguintes essa situao no melhorou, ao contrrio, as reunies cada vez tm menos
poder de convocatria, exceto aquelas em que se discute o destino dos recursos
veiculados atravs da CIAT.
387
Em termos da participao pblica e da sociedade civil, a CIAT tem um dficit de
participao de representantes do poder pblico que reflete uma menor participao no
processo e em geral um menor compromisso com a figura do Territrio Rural, como
possibilidade de granjear melhoras para o municpio.
Apesar da viso integradora de espaos, atores sociais, mercados e polticas de
interveno (MDA, 2005a, p. 8) que se prope como fundamento dos Territrios Rurais,
no Territrio do Pontal no se produz essa integrao, nem sequer uma tentativa nesse
sentido. Desde a primeira reunio, a parceria pretensamente ampla, organizada para
impulsionar o desenvolvimento territorial do Pontal, restringe-se a nmero reduzido de
prefeituras, dos rgos pblicos que do assistncia tcnica ao pequeno agricultor
(INCRA, ITESP, CATI etc.), movimentos sociais de luta pela terra, sindicatos de
trabalhadores rurais e associaes de pequenos produtores (tambm em nmero
reduzido).
As agroindstrias, os mdios e grandes proprietrios rurais, os industriais, as
cmaras de comrcio, os empresrios do setor turstico e de lazer, os meios de
comunicao e uma lista extensa de entidades da sociedade civil, que, segundo os
princpios do desenvolvimento territorial rural, deveriam participar no processo de
construo do capital social que permitisse abrir as possibilidades de desenvolvimento
para a regio, nunca estiveram presentes nas reunies do Territrio, nem houve at agora
um esforo no sentido de aproximar-se desses grupos.
Ser possvel avanar numa proposta de desenvolvimento para a regio, sem
incorporar ao debate alguns dos atores com maior poder e recursos? Apesar de a
proposta de desenvolvimento territorial, que se veicula atravs dos Territrios Rurais, no
pretender nenhuma transformao socioeconmica radical, mas estabelecer arranjos
produtivos slidos, atores sociais que poderiam participar desse mesmo objetivo no
esto presentes no processo de construir um Territrio do Pontal nos moldes do
desenvolvimento territorial.
Essa fuga para frente, evitando o conflito que se instalaria na CIAT com a
participao de grupos com posicionamentos divergentes, irremediavelmente deixa o
Territrio como um foro de segunda classe, o qual guetifica ainda mais os grupos que
388
nele participam, j marginalizados, e os circunscreve a um jogo de disputa de recursos
escassos, provocando o aprofundamento das diferenas e no de possibilitar o
estabelecimento de sinergias entre eles.
Igualmente, a pretensa convergncia no Territrio de diversas polticas e
programas propostos por outras instncias de governo (MDA, 2005a, p. 13), no se
cumpre nem no mbito federal do MDA. At o momento, a participao de organismos
de outros ministrios, na tentativa de elevar a eficcia das polticas de cada um,
articulando-as no mesmo territrio, no se est produzindo
162
. Os questionamentos dos
participantes, nesse sentido, ganham apenas acenos de consentimento e palavras de apoio
iniciativa, mas nenhuma ao dirigida a viabilizar essa convergncia.
Diante desse quadro em que a participao no progride para alm de uma
dinmica formal e burocrtica, perpetuando e mesmo agravando as diferenas sociais,
podemos afirmar que as continuidades que o desenvolvimento territorial rural traz para o
Pontal so mais que as possveis rupturas, que at o momento no se vislumbram.
7.2.2. Continusmo na proposta com formato atualizado
Com base no subitem anterior, o Territrio Rural do Pontal do Paranapanema
prolonga uma situao herdada do governo anterior: uma poltica de duas marchas para o
campo. Por um lado, a poltica que emana do Ministrio da Agricultura, direcionada para
a sustentao do modelo do agronegcio, no Brasil, e caracterizada por sua orientao
exportadora e por estar dirigida a um pblico-alvo de mdios e grandes produtores
agropecurios. Por outro lado, a poltica que se origina no MDA, focada nos pequenos
produtores e nos sem-terra, com um desequilbrio marcante entre o grande volume de
pessoas que deve atender e o pequeno volume de recursos que tem, sua disposio.
O que podemos perceber, na forma com que est sendo implantado, nos
Territrios, que se mantm esse privilgio de meios e recursos para a poltica
162
Se, na primeira oficina do Territrio do Pontal, participou um representante do Ministrio do Meio
Ambiente para divulgar o programa Agenda 21, depois, essa participao no teve continuidade.
389
implementada pelo Ministrio de Agricultura, enquanto os projetos empreendidos pelo
MDA sempre so renegociados por baixo.
A falta de recursos humanos e financeiros, para levar a cabo polticas to
ambiciosas, como a implantao dos Territrios Rurais, compromete os resultados. No
caso do Pontal do Paranapanema, a demora de um ano entre a proposta de Territrio e a
primeira oficina, tem originado vrios prejuzos: a) a impossibilidade de uma consolidao
maior do grupo da CIAT; b) a no realizao de um diagnstico profundo dos problemas
da regio, a partir dos prprios interessados
163
; c) a falta de uma discusso mais ampla
sobre os projetos possveis para a regio e a melhor hierarquia para lev-los a cabo.
Dessa forma, a pressa foi o elemento fundamental na formulao do primeiro
projeto de desenvolvimento da CIAT para o Territrio do Pontal. Um projeto que teve
menos de trs meses para ser escolhido, elaborado e implementado e que consistiu na
implantao de 15 resfriadores de leite, em 8 municpios do Territrio. Um projeto que
no est dentro do PTDRS, pois este ainda no foi formulado, mas que se trata de um
projeto denominado especfico, o que a SDT define como projetos inovadores,
demonstrativos e associativos de carter econmico, social ou institucional (SDT/MDA,
2005a, p. 23), orientados ao investimento em infra-estrutura e servios territoriais,
capacitao, apoio s entidades associativas e cooperativas e cooperao horizontal e
institucional com recursos e programas sob a direo da SDT/MDA (SDT/MDA, 2005a,
p. 23-25).
A escolha desse projeto foi justificada pela necessidade dos produtores de leite de
cumprir com a normativa 51 do Ministrio da Agricultura, que obriga a entregar leite
resfriado e que entrou em vigor a partir de 31 de julho de 2005, e pelos benefcios que
traria a grande nmero de pequenos produtores na regio, que optaram pela cria de gado
leiteiro como uma boa opo de liquidez.
163
At a ltima reunio da CIAT, em dezembro de 2005, a empresa com quem foi contratado o estudo de
diagnstico do Territrio do Pontal (uma empresa sediada fora do Territrio), no tinha entregado a
verso definitiva. A primeira verso, que foi encaminhada SDT, no satisfez seus representantes e foram
solicitadas revises no estudo. Esperava-se que, para a primeira reunio de finais de janeiro de 2006,
quando seriam discutidos os projetos para esse segundo ano do Territrio, houvesse um documento
parcial desse diagnstico.
390
No entanto, pensando esse projeto no marco do enfoque do desenvolvimento
territorial, estamos diante de um antiprojeto. Um projeto que nega os princpios que
deveriam reger as propostas de desenvolvimento realizadas no seio dos Territrios:
projetos inovadores, demonstrativos e associativos. E, sobretudo, um projeto que pouco
avana na construo do PTDRS, ou seja, na consolidao de uma proposta
multidimensional e multissetorial, articuladora de recursos e polticas provenientes de
outros ministrios e de outras instncias de governo (estaduais e municipais), capaz de
gerar capital social (competncias) e de empoderar pessoas/instituies (ARNS, 2005, p. 35).
O projeto dos resfriadores de leite foi decidido no ltimo momento, sob a presso
de perder os recursos correspondentes ao exerccio de 2005. A localizao dos
resfriadores foi decidida, na CIAT, sem interveno dos prprios interessados, que foram
os ltimos a ser comunicados. O projeto no reserva uma parte dos recursos para
capacitar os usurios, no uso do equipamento, nem para sua manuteno, apesar do perfil
muito precrio do produtor de leite regional e de suas associaes e que dificilmente
podem fazer frente a um conserto, no caso de surgir algum problema.
Por tudo isso, podemos afirmar que o primeiro projeto de desenvolvimento
territorial do Territrio do Pontal se alinha mesma sistemtica conjuntural e setorial que,
apesar do discurso, domina a poltica agrria tanto no governo anterior como no atual.
Apesar do discurso a favor da consolidao de arranjos produtivos, o projeto
mostra que a instalao dos resfriadores no representa uma preocupao em estabelecer
encadeamentos para frente e para trs.
A despeito da nfase na participao, na construo de baixo para cima dos
projetos, o projeto levado prtica no teve a participao massiva dos interessados, no
foi uma opo amadurecida pelos usurios desses resfriadores, o que reitera as falhas de
polticas anteriores. Por exemplo, segundo dados do prprio MDA, 70% das
agroindstrias financiadas esto paradas (RELATRIO DO CURSO DE FORMAO
DOS AGENTES DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL, 2005, p. 1).
Apesar da nfase numa concepo territorial que supere a fragmentao do
local/municipal, em ltima instncia so as prefeituras municipais as que assumem a
responsabilidade pelos recursos veiculados nos projetos, o que deixa muita margem para a
391
apropriao poltica dos projetos
164
e para o privilgio de uns grupos, em detrimento de
outros.
Ainda que o discurso insista na importncia do capital social e da criao de
arranjos institucionais, o PRONAT apenas concede ajuda para a estruturao da CIAT e a
elaborao do PTDRS, durante um ano, desconsiderando que o ponto de partida desde o
qual estabelecer laos duradouros entre os atores sociais est marcado precisamente pela
falta de comunicao e pelo conflito de interesses.
Mesmo que o discurso insista na superao do enfoque setorial, limitado, por um
enfoque territorial mais amplo, o projeto implementado fundamentalmente setorial, sem
conexes com uma realidade mais ampla.
Em resumo, o caso especfico do Territrio Rural do Pontal, durante seus
primeiros meses de funcionamento, aponta para um claro continusmo a respeito do
projeto de desenvolvimento rural, no Brasil dos ltimos 10 anos. Constata-se o
imediatismo, a tendncia a privilegiar unicamente o setor agropecurio, a investir em
projetos pontuais sem preocupao com formar arranjos produtivos mais amplos e
consistentes, o carter limitado e muito especfico dos recursos pblicos oferecidos, que
no permitem a estruturao de cadeias produtivas, em seu conjunto, nem a consolidao
de um foro de dilogo onde amadurecer um projeto de longo prazo para o territrio.
A viso territorial que sustenta a construo do Territrio Rural do Pontal do
Paranapanema, como podemos ver, est muito aqum de uma concepo complexa de territrio
e, inclusive, aqum tambm da proposta articulada no desenvolvimento territorial rural.
7.2.3. O territorial do desenvolvimento rural esvaziado de contedo
O territrio do Pontal do Paranapanema no o Territrio promovido pela SDT
no Pontal, desconsidera o territrio que deveria servir-lhe de base, no tem em conta a
complexidade das relaes espaciais e sociais que envolvem o Pontal.
164
Nas entrevistas realizadas, ficou clara a forma com que se d essa apropriao. Como os destinatrios
dos resfriadores de leite desconheciam a existncia do projeto e o contrato se estabelece com a prefeitura
municipal, em alguns casos o prprio prefeito frisava que foi ele quem conseguira o equipamento.
392
Enquanto o territrio do Pontal se define pelo conflito social associado s disputas
fundirias, pelo menos nessa rea especfica em que trabalha a SDT (o desenvolvimento
rural na perspectiva dos pequenos proprietrios), o Territrio do Pontal at o momento
desconsidera esse conflito, mantendo-o afastado da agenda de construo do Territrio e
do PTDRS.
No Pontal do Paranapanema, o conflito entre projetos enfrentados na construo
do territrio uma caracterstica essencial, embrionria. O territrio que os movimentos
de luta pela terra pretendem criar entra em conflito com o territrio do latifndio
improdutivo, dos proprietrios de terras que no cumprem com sua funo social.
Para pensar um desenvolvimento realmente territorial, na regio, esse conflito
primordial no pode ficar de fora da agenda, nem estabelecer foros de discusso que o
ignorem. O territorial do desenvolvimento territorial no pode ser s uma definio
estatstica, que articule densidade populacional e nmero mdio de habitantes, num
municpio.
Para alm de uma pretenso tcnica e prtica do territrio que tente homogeneizar
certas reas, para aplicar com maior eficincia os mesmos planos de desenvolvimento
capitalista, o territrio uma entidade onde se imbricam relaes sociais complexas, entre
elas o conflito de interesses. Cria-se, ento, uma distncia enorme entre o que o enfoque
territorial, atravs do PRONAT, prope para os Territrios Rurais tericos e o que depois
se pode levar a cabo, nos Territrios Rurais efetivados.
A falta de recursos e a realidade de um territrio escindido pelo conflito so a face
concreta do processo que ope ao discurso abrangente as dificuldades do real. Longe de
se converter na possibilidade de um processo pedaggico, capaz de melhorar os
mecanismos de participao e a capacitao dos atores sociais para esse tipo de poltica,
como podemos encontrar nas posies de autores como Abramovay (2001), Abramovay
e Beduschi Filho (2004) e Jos Eli da Veiga (2002), cria um descontentamento e reafirma
o perptuo fracasso das polticas destinadas aos pequenos produtores e inibindo a
disposio dos atores sociais s prximas iniciativas de participao.
O estreitamento do territorial pode ser lido tambm como uma estratgia de
distrao, como um cenrio em que os atores sociais so convidados a participar, no
393
entanto, numa pea que apenas arremeda os verdadeiros problemas e desafios e que,
como encenao, no consegue atingir as mudanas necessrias; enfim, pode ser lido nos
termos que vimos ensejando, ao longo do nosso trabalho, como estratgia sutil de
controle social.
7.2.4. O controle social sutil das polticas incuas
Finalizvamos o Captulo 3 com uma referncia a Francisco de Oliveira e a
comparao que ele fazia entre o desenvolvimento local e uma casa de bonecas, que o
capitalismo oferece para alguns grupos sociais se entreterem com questes menores,
enquanto ele se ocupa da dinmica geral da sociedade. Essa metfora, expressada com
sarcasmo e en passant, numa mesa redonda (OLIVEIRA, 2004), no entanto, reflete com
competncia nosso entendimento do que significam os desenvolvimentos alternativos,
como o desenvolvimento local ou o desenvolvimento territorial rural: estratgias de
distrao que fazem parte de estratgias maiores de controle social.
O desenvolvimento territorial rural percebido no Territrio Rural do Pontal do
Paranapanema aponta nesse sentido. Esterilizado dos temas conflituosos, o Territrio
funciona como um foro de discusso aberto e plural que, no obstante, tem suas
possibilidades de ao muito limitadas.
Arroga-se a tarefa de impulsionar um PTDRS, porm, evita discutir o problema
fundamental da regio: o latifndio improdutivo e grilado.
Prope-se estruturar arranjos produtivos locais como base para o
desenvolvimento, mas os recursos humanos e financeiros com os quais trabalha so
muito reduzidos e no criados especificamente para esse tipo de poltica, o que impede,
por exemplo, o financiamento do arranjo por completo, deixando fora algumas fases e
impedindo o fortalecimento do conjunto.
Baseia-se em relaes de confiana, de solidariedade entre os atores sociais que
participam do processo, e de identidade territorial, mas no considera que isso no
espontneo e no existe per se, pelo menos no Territrio do Pontal, e, no entanto, no
tem uma ao expressiva para mudar essa situao.
394
Nessa poltica fadada ao fracasso, existe uma co-responsabilizao da chamada
sociedade civil que participa do processo. Com a liberao da participao no processo
(ainda que esvaziada de contedo), a qual estabelece uma certa parceria entre as
instituies pblicas e a sociedade civil, h uma transferncia de responsabilidade para a
segunda. Os resultados parcos e decepcionantes seriam, por conseguinte, atribuveis ao
desempenho de ambos, sem ter em conta as falhas de concepo dos programas, que
desde o incio j tolhem o processo.
O desgaste da sociedade civil que participa, no caso do Pontal, essencialmente
movimentos sociais de luta pela terra, sindicatos rurais e associaes de produtores,
duplo. Por uma parte, est a citada co-responsabilizao nos erros, por outra, existe um
desgaste na disputa por recursos exguos.
Alm de no existir uma interlocuo fluida entre esses grupos, nem menos uma
unidade de ao, na salvaguarda de interesses comuns, as tenses pelo direcionamento e
apropriao dos recursos provocam ainda mais distanciamento e fortalecem os
ressentimentos entre os grupos. A falta de recursos, em vista da insuficincia ou da
inexistncia de um conjunto de polticas que contemple adequadamente suas
necessidades, da pequena propriedade familiar tradicional e dos assentados, cria um
quadro de enorme precariedade e profundas carncias entre esse pblico. A chegada de
recursos atravs do PRONAT e as linhas de financiamento que articula, mas em
quantidades muito pequenas e sujeitas a uma burocracia intensa e desgastante, fazem com
que a disputa entre os grupos seja mais intensa, ainda que por um prmio muito raqutico:
no caso do Pontal, so os 15 resfriadores de leite que inserem precariamente os
produtores no mercado, sem melhorar sua autonomia, nem permitir-lhes criar condies
mais slidas de reproduo.
A co-responsabilizao no fracasso, a disputa por recursos escassos desconexos de
projetos de longo prazo, o desgaste de uma participao esvaziada de sentido, a
esterilizao dos conflitos estruturais (capital x trabalho, dominantes x dominados etc.)
deixa os movimentos sociais fragmentados, isolados, enfraquecidos na sua dinmica
reivindicativa. No preciso represso fsica ou poltica, ou s desse tipo de estratgia,
porque a prpria dinmica tortuosa da burocracia, associada s polticas pblicas e
395
discriminao na partilha de recursos sempre insuficientes, reproduzem um controle
social to eficaz como qualquer outro, ou talvez mais, j que a co-responsabilizao cria
mecanismos de auto-controle que interiorizam o controle, fazendo-o mais intenso e
efetivo.
O controle exercido via desenvolvimento territorial rural um controle
sutilizado, no exaustivo e desptico, mas sim flexvel e participativo, prprio no tanto
de uma sociedade estritamente disciplinar, porm de uma sociedade predominantemente
de controle. O controle hbrido de tcnicas sutis e violentas predomina na ordem social
que se prope (impe) ao meio rural.
O marco estreito daquilo que se pode fazer, em cada momento, do possvel
materializado nas diretrizes das polticas pblicas, reduz a potencialidade transformadora
do conflito social, domesticando-o em falsos discursos de responsabilidade e de
consensos, os quais evitam qualquer avano numa transformao emancipadora que deve
ser necessariamente antagonista.
396
CONSIDERAES FINAIS: CAIXA DE FERRAMENTAS...
397
CONSIDERAES FINAIS: CAIXA DE
FERRAMENTAS CONTRA O POSSVEL
tudo possvel... mas no podemos nada
(apenas escolher)
tudo pode ser dito... mas no temos nada
relevante que acrescentar
pensar o possvel contra o possvel
(Marina Garcs, En las prisiones de lo
posible, 2002a, traduo nossa)
ma das motivaes principais que sustentaram a realizao desta
pesquisa foi o desafio de mostrar o desenvolvimento, com toda sua
parafernlia institucional e toda sua tropa de choque intelectual, como
um empreendimento absurdo e intolervel, que, no entanto, se exibe
carregado de sensatez e se erige em modelo de projeto possvel. Percorrendo
implicitamente todo o trabalho, existe uma linha que vai desde esse possvel,
apropriado insistentemente pelo desenvolvimento, ao intolervel, que rejeita essa
apropriao fraudulenta. Nesse sentido, o trabalho poderia receber um ttulo menos
descritivo que o atual e intitular-se: Desenvolvimento: entre o possvel e o intolervel
ou O intolervel do desenvolvimento possvel, de forma a mostrar explicitamente as
pulses combativas da pesquisa.
No momento de encerrar este texto que materializa a pesquisa (a pesquisa em si
no se esgota aqui), propomos uma releitura do trabalho sob essa perspectiva: o
intolervel e o possvel. Concretamente, podemos considerar o produto final da
pesquisa como uma caixa de ferramentas que nos ajude a desmontar esse horizonte
fechado que o desenvolvimento prope em torno do possibilismo capitalista e que
sentimos como uma questo intolervel.
U
398
Brevemente, a partir dessa perspectiva, resgatamos as quatro ferramentas que
foram utilizadas na pesquisa e apresentadas ao longo do texto: a leitura ps-
desenvolvimentista do desenvolvimento; a compreenso do desenvolvimento como
estratgia de reproduo do capital e de controle social; a apreenso das modulaes do
controle social; e a anlise escalar.
Ferramenta 1: ps-desenvolvimento
Esta primeira ferramenta uma ferramenta contundente. Um instrumento capaz
de enfrentar a blindagem que salvaguarda a legitimidade do desenvolvimento.
A crtica ps-desenvolvimentista ao desenvolvimento nos permitiu socavar a
naturalizao com que o desenvolvimento se impe. Graas aos recursos que o ps-
desenvolvimento nos prope, conseguimos pensar o desenvolvimento como uma questo
histrica, muito distante de ser necessrio, obrigatrio ou benfico para todos e em todo
lugar.
Os autores englobados nessa corrente nos ofereceram perspectivas, leituras e
constataes que derrubaram a pose inclume do desenvolvimento. Principalmente por
meio da desconstruo dos seus discursos, mas tambm das suas prticas, entramos em
contato com outra face do desenvolvimento, muito diferente daquela que comumente se
exibe. O desenvolvimento mostrou-se assim, aos nossos olhos, como um construto social
e histrico do mximo interesse para a manuteno da ordem, na sociedade capitalista.
Um construto formado por uma rede de saberes, poderes e instituies, encarregados de
fornecer uma imagem do desenvolvimento como utopia capitalista, como sonho de
consumo nesta sociedade de fantasias reificadas.
O desenvolvimento, desmantelado a partir da crtica ps-desenvolvimentista, perde
sua altiva dignidade e fica reduzido sua face calculista e servil. A lista das ignomnias que
se lhe imputam choca com a fora que mantm o discurso das instituies que o
incentivam: grandes fomes provocadas pela mercantilizao da agricultura, na poca da
Revoluo Verde; desastres ecolgicos irreparveis causados pela construo de infra-
estruturas nos pases denominados subdesenvolvidos, as quais beneficiam os
investimentos produtivos e as empresas dos pases centrais; eliminao das culturas e
399
tradies que no sejam formatveis para a venda; aumento da dvida externa dos pases
que tomam emprstimos das agncias de financiamento do desenvolvimento, para
projetos sem sentido; desresponsabilizao dos fracassos das medidas implementadas sob
o patrocnio das instituies internacionais; programas de alvio da mesma pobreza que os
programas de ajuste estrutural agravam etc. A lista pode ser ampliada, porm o que
queremos destacar que, desde esse ponto de vista, a imagem habitual do
desenvolvimento como o projeto que serviria para moderar o capitalismo, dotando-o de
um rosto mais humano, to s uma mscara que apenas consegue disfarar o verdadeiro
entrosamento, a imbricao entre o desenvolvimento e a lgica destrutiva do sistema
capitalista.
As possibilidades abertas pela crtica ps-desenvolvimentista no se circunscrevem
ao desenvolvimento em si. Apontam, tambm, para a desconstruo de aspectos
complementares. Nesse sentido, pudemos percorrer, ao longo do texto, as afiadas crticas
sobre questes como a participao (relegada a mera claque, que aplaude nos momentos
oportunos), a ajuda (que majoritariamente se concretiza em emprstimos, a serem
devolvidos com juros muito prximos aos de mercado), ou o alvio da pobreza
(encenao de um altrusmo que desvia a ateno da prpria responsabilidade como
partcipe em ajustes estruturais de efeitos socialmente devastadores).
Essa crtica nos ofereceu a oportunidade de analisar as mais novas propostas sobre
desenvolvimento (local, territorial, Terceira Itlia etc.): inquietantes hbridos erguidos
sobre um vocabulrio abusivamente marketeiro e, em muitos casos, deturpador (capital
social, governana, controle social, comunidade, identidade etc.).
No embalo dessa desconstruo militante contra o desenvolvimento, pudemos
abordar tambm o sentido oco que o territrio ganha, no interior da proposta de
desenvolvimento territorial rural. Um territrio sem profundidade (rugosidade, diriam
outros), o qual, com o anseio de se converter em instrumento de planejamento com base
meramente estatstica, contradiz seu discurso de ponto de convergncia de todas as
variveis sociais (econmicas, sociais, polticas, culturais etc.). A complexidade no
funcional para o planejamento do desenvolvimento capitalista. A distncia entre o
discurso complexo, plural e abrangente, e a prtica calculada, tcnica e eficiente,
400
desmascara mais uma vez o desenvolvimento como brao direito da razzia capitalista.
Resultam dificilmente digerveis argumentos como os que defendem que o territrio,
nesse novo enfoque, seria o mbito vantajoso de uma apropriao pblica da reproduo
e acumulao do capital, substituindo a apropriao privada representada pela fbrica
fordista, em enfoques de desenvolvimento anteriores. Segundo esses argumentos, o
territrio como base produtiva, entremeado de relaes de proximidade, solidariedade,
cooperao, identidade etc., construdo por consensos, recheado de interesses comuns,
materializaria o bem comum. O que fosse bom para o territrio, seria bom para a
satisfao pblica. S que, onde est esse territrio? Onde a fora pacfica dos consensos
consegue sobrepor-se virulncia dos conflitos? Para onde foram as disputas de classe, o
conflito entre capital e trabalho, os interesses divergentes entre grupos sociais, a
dominao etc., nesses territrios do desenvolvimento territorial? No sabe/no contesta.
Ferramenta 2: desenvolvimento como reproduo do capital e controle social
Os silncios esquivos que o desenvolvimento oferece, diante de certas perguntas
comprometedoras, ajudam-nos a duvidar de seu confiante (prepotente?) discurso de
cientificidade e nos coloca nas mos uma segunda ferramenta, menos contundente que a
primeira, no obstante, disponvel para trabalhos de maior sutileza e detalhe.
Se o desenvolvimento no consegue reduzir o impacto da pobreza, se prope
medidas que levam o fracasso embutido, se no assume sua responsabilidade, para que e a
quem serve o desenvolvimento?
Entender o desenvolvimento como uma dupla estratgia de reproduo do capital
e controle social nos permite dar continuidade desconstruo realizada pelo ps-
desenvolvimento, enfatizando a esquizofrenia aparente entre o discurso e a prtica do
empreendimento desenvolvimentista: no discurso, objetivar a melhora da qualidade de
vida da populao (um movimento horizontal de equilbrio e distribuio) e, na prtica,
manter ou acelerar o ritmo de reproduo do capital (um movimento vertical de
acumulao desigual e acirramento das diferenas via concorrncia).
A fragmentao de personalidade e perda de contato com a realidade
(diagnstico do esquizofrnico), de que parece sofrer o desenvolvimento, reflete apenas
401
uma prtica sem traumas nem distrbios: o desenvolvimento um instrumento de
reproduo do capital e de controle social, que tem-se aprimorado nessa segunda funo,
de modo a manter a primeira sem que sua ptina de legitimidade e confiana seja
questionada.
Como estratgia de controle social, o desenvolvimento lana mo das tcnicas mais
atuais de marketing social (participao, reconhecimento das diferenas, sustentabilidade
etc.), abraa os princpios tradicionais que fundamentam a sociedade ocidental
(Democracia, Direitos Humanos etc.), renova o foco de implementao (setorial,
territorial etc.), enfim, como estratgia de controle social, o desenvolvimento vai
mudando, para que no fundo, nada mude.
No entanto, diante do acmulo de fracassos e de vozes descontentes, o
desenvolvimento deve desdobrar-se, para que, alm de que nada mude, tudo parea que
est em vias de solucionar-se ou j solucionado. O ritmo frentico de produo de
discursos, que criem a realidade de que falam, deve aumentar mais e mais, de modo a
contra-arrestar o teimoso pessimismo do mundo real. O mundo no vai bem, admitem,
em ltimo caso, os informes anuais de desenvolvimento, mas temos indcios de que as
coisas vo melhorar, e a certeza de que, no final, vai dar tudo certo. Um otimismo cnico,
para quem dispe dos dados mais atuais e precisos e dos melhores profissionais que os
analisem. O mundo est mal e, dentro do mesmo sistema, no vai melhorar nunca,
contrapomos.
Mas, a engenharia do retoque que o desenvolvimento mantm no a nica a levar
o peso do controle social. O desenvolvimento precisa tambm de disciplina. De impor
modelos, por intermdio da difuso de seus estudos, pela implementao de programas,
atravs da liberao ou no de fundos ou por meio de vetos e listas negras. O
desenvolvimento, carregado de modernidade ocidental, homogeneza a diversidade
daqueles que se prope desenvolver, no propsito de facilitar a manuteno da ordem
frrea do capital e sua reproduo sem sobressaltos. Bem, s vezes homogeneza
homogeneizando e s vezes homogeneza diversificando. Porm, isso a terceira
ferramenta nos ajuda a entender melhor.
402
Ferramenta 3: modulaes do controle social
Esta terceira ferramenta serve mesmo para medir intensidades, para captar as
variaes temporais ou espaciais no controle social. Vejamos. O capitalismo precisa de
controles diferenciados em funo da conjuntura que atravessa. Suas crises, as resistncias
que provoca, seus desafios, a configurao dos interesses dominantes etc. demandam
modulaes diferentes, no controle social imperante.
Em geral, o desenvolvimento se prope como estratgia sutil de controle social.
Desde sua origem, em finais dos anos 1940, o capitalismo avana na colonizao da esfera
da vida, na captura da imaginao, para coloc-la ao servio das atividades produtivas
lucrativas. Paralelamente, os controles necessrios para manter a ordem, nesse processo
de mudana, vo ganhando essa mesma conotao: controles sutis, cujo fim seja
desaparecer, no ser precisos, porque o autocontrole tomou conta do processo.
Na releitura que Gilles Deleuze faz das idias de Michel Foucault, isso se
denomina o passo de uma sociedade disciplinar a uma sociedade de controle e o que
retrata a mudana nas formas, nas intensidades, nos tempos, no direcionamento do
controle, desde um controle exaustivo e cominatrio a outro interiorizado e flexvel. Com
nossa ferramenta mensuradora de modulaes, apontamos para captar a sutilizao de
um instrumento j em si sutil, como o desenvolvimento. E o que percebemos que os
enfoques do desenvolvimento vo ganhando em sutileza, vo incorporando novas
tcnicas, que os conectam melhor com a dinmica social volvel em que vivemos.
Com essa ferramenta, por exemplo, podemos perceber que o tipo de controle
exercido na gnese do desenvolvimento era um controle tosco, de moldes estreitos,
mobilizado contra um inimigo bem desenhado, com traos claros e contundentes: o
comunismo. Desenvolvimento em troca de no-comunismo ou, melhor ainda, de anti-
comunismo, eram sumariamente os termos da negociao entre as instituies
internacionais do mundo livre e os pases pobres que acreditavam estar se
desvencilhando de seu passado colonial. Na atualidade, o suposto trunfo absoluto do
capitalismo no permite perceber com clareza quem o inimigo contra quem lutar: at
onde podemos perceber, parece que o inimigo se fragmentou em diferentes inimigos,
alguns mais bem focalizados que outros. E, alm do mais, os contos de fadas tradicionais
403
do desenvolvimento nem sempre servem para esse novo pblico precavido contra uma
ocidentalidade que sempre caiu sobre eles como uma agresso.
Seja como for, o desenvolvimento precisa de controles mais adaptados aos tempos
que correm, controles politicamente corretos para manter, no mnimo, o pblico mais fiel
(ou cativo) e deixar os relutantes se entenderem com mtodos mais contundentes de
controle (embargos, guerras preventivas etc.). Nesse sentido, lana uma nova coleo de
controles para tempos de globalizao, de enxugamento do Estado para o social e de
filantropia pronta em trs minutos. A estrela o desenvolvimento territorial rural que, por
um lado, adota o alvio (ou o combate, segundo os casos) da pobreza como seu objetivo
principal e, por outro lado, via territrio, acena para incorporar as diferenas, mediante a
chancela de um coletivo que chamado para participar e homologar os pressupostos
previamente definidos.
A escolha do alvio da pobreza, com certeza responde a razes mltiplas (a
situao cada vez mais prxima do insustentvel, uma das mais importantes), mas se
ajusta perfeitamente a esse tipo de filantropia de urgncia, que se resolve ligando por
telefone no intervalo da novela. O Estado, vilipendiado e esvaziado para o social, assume
essa tarefa menor de bombeiro da pobreza, mediante polticas imediatistas, distantes
da meta do universalismo da assistncia pblica, que um dia teve como horizonte.
A importncia das identidades como ilhas de segurana, no ritmo sfrego da
globalizao, oferece uma nova possibilidade de inovao, no campo do
desenvolvimento. A exploso das diferenas, que supe a incorporao do mundo em
tempo real das novas tecnologias da comunicao, uma oportunidade e um risco. O
risco de que diferenas militantes e combativas possam criar freios, barreiras,
interferncias na veloz corrida pela reproduo e acumulao do capital. A oportunidade
de vender essas diferenas como produtos exclusivos para pblicos vidos de
novidades. A cultura, o territrio, a identidade, de qualquer povo, de qualquer parte do
mundo, bem produzidos, bem empacotados e bem divulgados, oferecem imensos
negcios. E, ao mesmo tempo, se homogenezam.
Na exploso, hoje, das multiculturalidades, da tolerncia com as diferenas etc., a
possibilidade de homogeneizar com um padro rgido e homogneo uma estratgia no
404
muito bem vista, utilizada geralmente para grandes pblicos com pouco poder aquisitivo.
Ao contrrio, a possibilidade de homogeneizar pela mercantilizao de tudo, mas com a
aparncia de respeito e incentivo s diferenas, enquadra-se melhor nos controles
modulados da sociedade de controle e oferece um retorno econmico generoso.
Portanto, homogeneizar homogeneizando e homogeneizar diversificando so objetivos
simultneos para grupos diferenciados, pretendidos por um desenvolvimento com a
finalidade de manter o controle social capitalista.
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E suco de limo?
No, isso no temos.
Ferramenta 4: anlise escalar
Para completar nossa caixa, lanamos mo de uma quarta ferramenta, a qual
aborda essa crescente interconexo entre territrios diversos via globalizao. Trata-se de
uma ferramenta desenhada para analisar o que acontece no interior e entre territrios
diferentes. Qualitativamente diferentes. As escalas so esses tipos de territrios
qualitativamente diferentes: a escala o critrio de diferena, no tanto entre lugares
como entre tipos diferentes de lugares, como aponta Neil Smith (2000 [1997], p. 142).
A anlise escalar, portanto, oferece-nos a oportunidade de percorrer as escalas em
que o desenvolvimento acontece, apreendendo as diferenas com que se expressa em
cada uma. Por exemplo, o caso do desenvolvimento territorial rural se expressa de forma
diferente, na escala regional latino-americana, e na escala do Territrio Rural do Pontal do
Paranapanema. Apesar de ser na primeira em que se oferecem as grandes linhas do que
deve ser o enfoque territorial a ser seguido pela segunda, existem mediaes e
desdobramentos que as fazem diferentes. A Parte II do nosso trabalho funciona como
relato dessas diferenas.
Contudo, a anlise escalar no se limita a esse esforo classificatrio, como uma
entomologia diletante, que se esgota na percepo e acumulao do maior nmero de
405
diferenas encontradas e estabelece um catlogo de escalas bem definidas e fixas. O
objetivo o movimento, a dinamicidade, o processo. Interessados, como estamos, em
esmiuar questes de poder relacionadas com a face de controle social que o
desenvolvimento carrega, num entorno como o capitalismo global neoliberal, marcado
pela dinamicidade, resulta essencial entender a reformulao contnua que as escalas
sofrem, nas suas funes e na sua identidade. O re-escalamento ininterrupto que nos
ajude a entender a essncia mutvel do sistema.
Ao mesmo tempo, na anlise escalar, parte-se do princpio de que as escalas vo
redefinindo-se incessantemente, porm no individualmente, como se fossem
compartimentos estanques, seguindo dinmicas separadas. So as relaes entre escalas as
que nos oferecem a possibilidade de uma anlise capaz de captar a agitao do sistema
capitalista. E isso, no vocabulrio escalar, denomina-se a poltica de escala. Para nossa
pesquisa, representa enfrentar perguntas deste tipo: como se traduzem as diretrizes do
desenvolvimento territorial rural, entre a escala global e a escala regional? Quem faz a
ponte entre a escala nacional e a local? Por que existe uma ateno to especial para a
capacitao e a formao, na escala regional? Para que servem os fundos liberados, na
escala global? Para quem se destinam os projetos financiados em nvel da escala local? A
preocupao com a escala sempre trans-escalar, um percurso continuo entre escalas, que
permita construir uma imagem de conjunto.
De igual maneira, existe em toda essa pretenso de esquadrinhar as escalas e suas
relaes uma preocupao com o discurso. Num fenmeno determinado (como o
desenvolvimento territorial rural), as arquiteturas escalares se configuram relacionalmente,
numa contnua reformulao das funes do conjunto e de cada uma das partes, e vo
acompanhadas de discursos que as incentivam, as legitimam ou as marginalizam. So as
narrativas escalares que nos do pistas sobre os interesses que existem para promover
certa andaimaria escalar, num momento determinado. No nosso caso, por exemplo, o
aumento da importncia da escala local (do Territrio Rural), na implementao da
poltica de desenvolvimento rural, tem muito a ver com uma narrativa que insiste na
reduo das funes do Estado, em certas reas, e na co-responsabilizao dos pobres
com sua pobreza e no fracasso das polticas que tentam alivi-la. Uma narrativa afinada
com os objetivos da globalizao capitalista neoliberal.
406
A anlise escalar, enfim, desdobra-se em trs instrumentos complementares: re-
escalamento, poltica de escala e narrativa escalar. Eles dotam a ferramenta da anlise
escalar com a possibilidade de nos debruar sobre questes bsicas do nosso enfoque e
nosso tema como so, respectivamente, o estudo dos processos, a construo social e
histrica dos conceitos e a anlise do discurso. Por conseguinte, esta ltima ferramenta, ao
mesmo tempo, mantm a coerncia com as outras trs e nos prope uma metodologia
que abre enormemente as possibilidades de pesquisa, mediante a incorporao dessa
preocupao em definir e entender as relaes das escalas que comparecem nos fenmenos.
A Parte II do nosso trabalho serve como teste inicial dessas possibilidades e
complemento da urdidura terico-metodolgica da Parte I. Anlise escalar, modulao do
controle, desenvolvimento como reproduo do capital e controle social, e ps-
desenvolvimento, colocados ao servio da desconstruo do mais novo produto desse
desenvolvimento bvio, natural e quinta-essncia do possvel: o desenvolvimento
territorial rural. Em particular, desconstruo das narrativas escalares que o configuram,
dos discursos que o alentam, porm, sem perder de vista, tanto as prticas como as redes
de saberes, poderes e instituies que o conformam.
Sob essa abordagem, que prioriza em diversas escalas os temas que so alicerces do
trabalho, no seu conjunto (poder, discurso, capitalismo, diferena e controle), percebemos
o desenvolvimento territorial rural, primeiro, como um empreendimento que ganha sua
formulao na traduo que diversas instituies, sediadas na Amrica Latina, realizam de
diretrizes gerais das instituies internacionais (Banco Mundial, principalmente) e de
modelos internacionalmente aceitos (como a Terceira Itlia), para o perfil dos pases
latino-americanos. Nada de original. Em resumidas contas, o mesmo ramerro
desenvolvimentista que foi sendo conformado, a partir do modelo da Terceira Itlia, com
um enfoque prioritrio para a pobreza rural, o que d prolongamento poltica de rosto
humano, aplicada aps os nefastos ajustes estruturais, realizados sob o esprito do
Consenso de Washington.
Ao mesmo tempo, o desenvolvimento territorial rural se constitui como poltica
nacional, implementada pelo MDA, no Brasil, mas fortemente atrelada a esse paradigma
formatado (se no inventado), na Amrica Latina, e com apoio financeiro e de capacitao
407
de instituies como o IICA (lembremos que a SDT assinou um projeto de cooperao
com o IICA), entre outras. Com isso, a poltica de desenvolvimento territorial rural, no
Brasil, nacional s na implementao, na formulao legal, nos nomes dados (Territrio
Rural, CIAT etc.). Nesse caso, o papel do Estado vira comparsa do que se pensa e se
articula em outras escalas. A poltica de desenvolvimento territorial rural, que no uma
poltica prioritria (basta ver os recursos financeiros e humanos escassos que se lhe
destinam), uma poltica, apesar do nome, destinada para um pblico pobre, explorado e
marginalizado econmica, social e politicamente, e podemos entend-la como uma dessas
tarefas residuais assumidas pelo Estado, na atual fase do capitalismo neoliberal, para
manter a ordem social (junto com tarefas poltico-militares, proteo ao meio ambiente
etc.). S que o Estado (e o Estado brasileiro no uma exceo), sucateado e na
bancarrota, oferece um desempenho sempre muito abaixo do que seria aceitvel. E isso,
em vez de ser um problema para o sistema capitalista, uma perversa estratgia de
controle social. O Estado vira um empregado mal pago, que coloca sempre a cara para
bater e consegue, alm de tudo, manter uma ordem social mnima, por meio da lentido
e da ineficcia.
Na escala do Territrio Rural, analisada no Captulo 7, especificamente
examinando o Territrio Rural do Pontal do Paranapanema, pudemos perceber que a
lentido, a ineficcia e a falta de recursos tm uma grande capacidade para manter
amarrados aqueles grupos sociais mais reivindicativos ou numa situao extrema, prxima
de uma exploso de descontentamento. Isso, na linguagem do marketing social mais
requintado, tem um nome: gesto de riscos. J, no marco terico que adotamos, neste
trabalho, tem outro nome: sociedade de controle. Ambos se referem s tcnicas utilizadas
para manter a ordem social. S que, no primeiro caso, a proposta consiste em usar
mtodos baratos que evitem uma convulso social. Mtodos de baixo custo econmico e
que no suponham excessivo desgaste poltico, ou grande perda de votos, para gerenciar
os conflitos sociais. Mtodos, se for preciso (e, em muitos casos, preciso), cnicos, para
garantir uma paz social, que se sabe frgil, mas que mantm a iluso comum de que as
coisas funcionam dentro de uma ordem.
No segundo caso, a sociedade de controle expressa (pensa) um fato intolervel:
nossa sociedade caminha para controles cada vez mais sutis, que objetivam seu prprio
408
desaparecimento, porque o autocontrole tomaria conta da sociedade. Isso o custo
zero dos mtodos de controle. A utopia de um mundo ordenado de indivduos
ordenados, seja individualmente, seja em grupos: a auto-regulao social complementar a
um mercado auto-regulado. A sociedade de controle, como conceito, l esse quadro
apenas como tendncia em contnuo choque com um real que resiste, que se revolta, que
s vezes at luta contra. A gesto de riscos, na sociedade de controle, um instrumento da
perversidade do sistema.
No Pontal do Paranapanema, o Territrio Rural funciona como gesto de riscos.
Numa rea caracterizada pelo conflito fundirio, com a presena de mltiplos
movimentos sociais reivindicativos, o Territrio Rural, com sua burocracia morosa, as
informaes pouco claras e de ltima hora, a escassez de recursos financeiros, a falta de
funcionrios e a blindagem institucional contra a incorporao do conflito, serve como
estratgia para manter presos os movimentos sociais liberao de recursos escassos,
direcionados a projetos nem sempre prioritrios, mas aceitos em virtude da situao de
carncia na qual vivem e com medo de perder o pouco que o Estado oferece. Qualquer
reivindicao dos movimentos sobre a necessidade de mais verbas ganha um resignado
comentrio: o mximo que podemos fazer, o possvel nestes momentos. Prximo!.
Nas prises do desenvolvimento possvel
Nas prises do possvel do mundo em que vivemos, tudo possvel... mas no
podemos nada (apenas escolher), tudo se pode dizer... mas no temos nada relevante
que acrescentar, lana-nos Marina Garcs (2002a, p. 15, traduo nossa), desde o
Prlogo do seu contundente libelo contra o possvel, intitulado precisamente Las
prisiones de lo posible.
S um mundo s, essa letra pequena do contrato social hoje. O mundo se fez
radicalmente nico e no serve de nada desviar a vista em busca de sonhados horizontes,
distantes e futuros. Todos os caminhos conduzem a ele. Todos os possveis confirmam e
conformam sua realidade, constata Garcs (2002a, p. 15, traduo nossa). Um mundo
contingente que, ao mesmo tempo, no pode ser de outra maneira. Um mundo onde a
escolha livre, mas no h alternativa. Um mundo que s se confirma e no se muda,
409
representa o fim do poltico (p. 195-196). A marcha triunfante do capitalismo repete seu
refro enfadonho: s um mundo s.
Um desenvolvimento como o da economia do desenvolvimento, da teoria da
modernizao, da teoria da dependncia, do desenvolvimento alternativo, do
desenvolvimento humano, do neoliberalismo, da nova economia institucional, da teoria
da globalizao, da Revoluo Verde, do desenvolvimento rural integrado, do
desenvolvimento local, do desenvolvimento territorial rural, um desenvolvimento
contingente, que poderia ser qualquer outro, mas que, ao mesmo tempo, no pode ser de
outra maneira, que deve respeitar um ncleo duro intocvel.
Um desenvolvimento que se apresenta participativo, democrtico, consensual, mas
sem alternativa. Melhor, onde o alternativo j faz parte do mesmo.
Um desenvolvimento cujas mudanas so cosmticas, para manter tudo igual,
cujos foros de participao e discusso so platias com a obrigao de aplaudir, ou, no
mnimo, no atrapalhar. Esse desenvolvimento fecha a possibilidade do poltico, do
confronto, da disputa entre autnticas alternativas.
S um desenvolvimento s. Um desenvolvimento que nasce, cresce e se
multiplica, at alcanar o tamanho do mundo. Os discursos e as prticas do
desenvolvimento atingem hoje todos os recantos do planeta e esto to afinados com os
discursos e as prticas do capitalismo, que s vezes se confundem. Esse o
desenvolvimento (ou o capitalismo? Ou o mundo mesmo?) que percorremos, ao
longo da nossa pesquisa. Um desenvolvimento (capitalismo? Mundo?) que no admite
possveis, alm dos possveis que ele impe.
Se nossa pesquisa se orientou como um percurso pelos discursos e as prticas do
desenvolvimento para entender como se constroem, como ganham legitimidade, quem
os elabora e quem os sanciona, quem so as instituies que os respaldam e os convertem
em norma (ver p. 22, na Apresentao), sem querer decidir se o desenvolvimento bom
ou ruim, ou quem so os mocinhos e quem os viles, finalizamos este texto
contradizendo-nos. No temos ainda uma lista de mocinhos e de viles, mas ficamos
conhecendo muitos discursos e prticas oportunistas, cnicas, mesquinhas. No entanto,
estamos convitos de que o desenvolvimento uma calamidade de interesse privado e
410
efeitos pblicos e, ao mesmo tempo, estamos cientes de que essa afirmao por si s de
nada serve, sem o percurso que traamos at agora.
Nosso trabalho pode ser lido como um estudo sobre o desenvolvimento (a partir
do desenvolvimento rural, no Brasil, entre 1995 e 2005) e relido como um libelo contra o
desenvolvimento, contra o intolervel desse mundo possvel, contra a intelligentsia
ardilosa dos ex(s)pertos, contra a nebulosidade conceitual e o rudo terico que
acompanha o desenvolvimento, contra a mobilizao dos mais pobres em projetos
fracassados de antemo, contra as utopias reificadas que nos apresentam e nos condenam
ao possvel mais tedioso, contra...
Se algum conseguiu ler at aqui, poderia questionar: isso de acabar com o
desenvolvimento est muito bem, de ir contra tudo o que ele representa e lhe acompanha,
mas, e agora? Mais um niilismo destrutivo auto-referente?
Essa sua pergunta tambm a nossa. Obrigado pela ateno e desculpe por no ter
respostas. Apenas vamos recorrer aos ditos dos outros, para pensarmos juntos. Garcs
(2002a), quando estuda o possvel, em Marx, aponta o seguinte:
Marx no pode se contentar com constatar a contingncia do capitalismo
nem sua proposta se limita a oferecer uma alternativa. Seu pensamento
do possvel no oferece opes nem aponta para uma escolha, se algo
persegue , precisamente, conduzir-nos at esse abismo em que no
tenhamos j outra opo que pr em marcha a revoluo inevitvel (p.
175, traduo nossa)
Marx , segundo Garcs (2002a), inscreve o possvel no real e vai ao encontro da
necessidade, isto , o possvel no uma opo poltico-filosfica que pretenda um ideal e
sim a ao, a partir do conhecimento das condies do real e sua necessidade de que
mude. A subverso no uma opo entre outras [...] uma vida digna no uma
alternativa (GARCS, 2002b, p. 12, traduo nossa). Marx diria que uma necessidade.
Ns no sabemos muito bem se isso mesmo. De toda maneira, obrigado, Marina
Garcs, pela ajuda. Vamos pensar. Por enquanto, ficamos com isso que tu dizes, em outro
momento:
411
Marx pode conceber a revoluo e se situar sob um horizonte de
subverso total. Ns no. Porm, negamo-nos a saber que j
chegamos e no nos interessa o que acabou. H que conceber,
de novo, os possveis que no se escolhem, os possveis que no
prometem nem anunciam, mas que, como os sonhos, deixam a
marca inextinguvel da noite: fazem que quando despertarmos j
no sejamos os mesmos. (GARCS, 2002a, p. 179, traduo nossa)
Pensar o possvel contra o possvel, como necessidade...
... e vamos ficando por aqui. Um amigo sempre fala que Lnin escreve, no final de
um livro: paro por aqui porque agora tenho que ir para a rua, a revoluo est pegando
fogo. Ns no sabemos qual essa revoluo e se j est pegando fogo na rua, mas
juntos podemos pensar o que fazer...
Jorge Montenegro
<jorgemon00@hotmail.com>
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ZIEGLER, Jean. Informe del Relator Especial sobre el derecho a la alimentacin
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